Prilagodba pravila kohezijske politike u svrhu odgovora na pandemiju bolesti COVID-19 Upotreba financijskih sredstava postala je fleksibilnija, ali potrebno je promisliti o kohezijskoj politici kao instrumentu za odgovor na krizu

Sažetak

I. Od početka 2020. EU je poduzeo širok spektar mjera za suočavanje s izazovima pandemije bolesti COVID-19. Kohezijska politika pružila je doprinos tom odgovoru u vidu triju zakonodavnih akata kojima su izmijenjena pravila za programsko razdoblje 2014. – 2020. Komisija je u ožujku 2020. pokrenula investicijsku inicijativu kao odgovor na koronavirus (CRII). Njome su uvedene mjere pojednostavnjenja, likvidnosti i fleksibilnosti. U travnju 2020. investicijskom inicijativom plus kao odgovor na koronavirus (CRII+) pojačana je fleksibilnost uvedena u ožujku i predviđena je mogućnost potpunog sufinanciranja sredstvima EU-a na razdoblje od jedne godine. U prosincu 2020. u okviru Pomoći za oporavak za koheziju i europska područja (REACT-EU) državama članicama osiguran je iznos od 50,4 milijardi eura kao dodatak financijskim sredstvima kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020.

II. Sud je revizijom ispitao je li Komisija dobro prilagodila pravila kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020. u okviru inicijativa CRII/CRII+ i REACT-EU kako bi državama članicama omogućila veću fleksibilnost u primjeni fondova kohezijske politike za pružanje odgovora na pandemiju bolesti COVID-19. Sud je proveo navedenu reviziju jer su izmjene pravnog okvira za kohezijsku politiku, koja je jedno od najvažnijih područja politika EU-a, bile znatne i jer je javnost željela znati jesu li mjere pomogle državama članicama u suočavanju s pandemijom. Razdoblje u kojem je Sud donio izvješće omogućuje Komisiji da pravodobno uzme u obzir nalaze Suda za provedbu ex post evaluacije za razdoblje 2014. – 2020. i za pripremu okvira kohezijske politike za razdoblje nakon 2027.

III. Sud je zaključio da je Komisija općenito dobro prilagodila pravila kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020. kako bi države članice mogle fleksibilnije primjenjivati kohezijske fondove. Nakon velikog izbijanja pandemije u Europi u ožujku 2020. EU je brzo reagirao uvođenjem zakonodavnih mjera, i to u razdoblju kraćem od dvaju mjeseca kako bi se mobilizirala nepotrošena financijska sredstva u okviru inicijativa CRII/CRII+ i u razdoblju kraćem od jedne godine kako bi se osigurala dodatna sredstva u okviru inicijative REACT-EU. Tim su mjerama izmijenjene neke ključne značajke kohezijske politike, kao što je njezina usmjerenost na slabije razvijene regije. Države članice s više financijskih sredstava dostupnih 2020. bile su u boljem položaju da iskoriste mjere u okviru inicijativa CRII/CRII+. Za razliku od toga, u okviru inicijative REACT-EU svim državama članicama dodijeljena su dodatna sredstva koja se trebaju upotrijebiti do 2023., čime se zapravo zajamčilo „financijsko premošćivanje” razdoblja 2014. – 2020. s razdobljem 2021. – 2027.

IV. Omogućeno je preusmjeravanje sredstava i potpuno sufinanciranje sredstvima EU-a, čime je u okviru inicijativa CRII/CRII+ omogućena odgovarajuća potrošnja u okviru kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020. u vremenu u kojem je pandemija ozbiljno utjecala na redovnu gospodarsku aktivnost. Znatni iznos novih sredstava uvedenih u okviru inicijative REACT-EU omogućio je državama članicama da financiraju dodatna ulaganja, ali je i povećao pritisak u pogledu potrošnje sredstava. Te su izmjene pravnog okvira rezultirale dodatnim radom na programiranju. Time se povećalo administrativno radno opterećenje upravljačkih tijela i došlo je do kašnjenja u početku razdoblja 2021. – 2027.

V. Komisija je državama članicama pružila pravodobnu pomoć u provedbi inicijativa CRII/CRII+ i REACT-EU. Skraćeno je razdoblje obrade i odobravanje izmjena programa u okviru inicijativa CRII/CRII+, iako je malo nedostajalo da se dostigne ciljna vrijednost utvrđena u uredbi za inicijativu REACT-EU.

VI. Analiza koju je Sud proveo pokazala je da su fleksibilnosti prijenosa u okviru inicijativa CRII/CRII+ dovele do znatnih kretanja financijskih sredstava. Države članice prenijele su oko 10 % financijskih sredstava kohezijske politike, odnosno 35 milijardi eura, između i unutar područja ulaganja, što je znatan iznos, posebice s obzirom na pojavu pandemije krajem programskog razdoblja. Države članice osigurale su ta dodatna financijska sredstva za zdravstvenu skrb i potporu poduzećima, pri čemu su financijska sredstva ponajprije premještena iz područja energetike i okoliša te istraživanja i inovacija. Kad je riječ o inicijativi REACT-EU, u okviru koje je 86 % sredstava programirano do lipnja 2022., financiranje je ponajprije usmjereno u područja zapošljavanja, zdravstvene skrbi i potpore poduzećima.

VII. Komisijinim sustavom praćenja omogućuje se odvojeno praćenje inicijative REACT-EU, ali ne mjera u okviru inicijativa CRII/CRII+. Komisija se može osloniti i na neobvezne pokazatelje za COVID-19 kako bi procijenila postignuća svojih mjera za odgovor na krizu. Međutim, budući da zajedničke definicije ne postoje, postoji rizik od toga da će se Komisija suočiti s poteškoćama pri tumačenju objedinjenih podataka koje joj dostavljaju države članice.

VIII. Postignuća operativnih programa za razdoblje 2014. – 2020. objedinit će se u ex post evaluaciji koju je Komisija dužna provesti do 31. prosinca 2024. U svojoj ex post evaluaciji za razdoblje 2014. – 2020. Komisija planira obuhvatiti i inicijative CRII/CRII+ i inicijativu REACT-EU, iako ne postoji zahtjev za provedbu posebne evaluacije inicijativa CRII/CRII+.

IX. Kohezijska politika često se u prošlosti primjenjivala kao instrument za odgovor na krizu, ali nije bilo formalnih procjena dugoročnog učinka te primjene. Pravilima za razdoblje 2021. – 2027., koja se temelje na fleksibilnostima uvedenima u okviru inicijativa CRII/CRII+, olakšat će se primjena fondova kohezijske politike za pružanje odgovora na neočekivane događaje. To može dovesti do rizika od toga da bi opetovana primjena kohezijske politike za prevladavanje kriza mogla utjecati na njezin primarni strateški cilj jačanja gospodarske i socijalne kohezije među regijama.

X. Sud preporučuje Komisiji da:

• analizira učinak koji primjena fondova kohezijske politike za pružanje odgovora na krize ima na dugoročne ciljeve te politike;
• pozorno prati iskorištenost financijskih sredstava u okviru inicijative REACT-EU i, prema potrebi, pruža ciljanu potporu usmjerenu na rezultate.

Uvod

Odgovor EU-a na posljedice pandemije bolesti COVID-19

01. Virus bolesti COVID-19 prvotno je otkriven u Europi početkom 2020., pri čemu su prvi slučajevi utvrđeni u Francuskoj 24. siječnja 2020.¹ Bolest COVID-19 potom se brzo proširila po cijelom kontinentu. Do sredine ožujka 2020. slučajevi te bolesti zabilježeni su u svim državama članicama EU-a², a Svjetska zdravstvena organizacija proglasila je Europu epicentrom svjetske pandemije³.

02. Pojava virusa i javnozdravstvene mjere poduzete kako bi se ograničilo njegovo širenje uzrokovale su dosad nezabilježene društvene i gospodarske poremećaje. Mnoga su se poduzeća suočila s manjkom likvidnosti i rizicima solventnosti. Gospodarstvo EU-a tijekom 2020. zabilježilo je pad od 6 %⁴. Kriza je na svjetskoj razini dovela do najteže recesije od Drugog svjetskog rata⁵.

03. Od početka 2020. države članice počele su poduzimati brojne gospodarske i fiskalne mjere kako bi ublažile posljedice tog velikog udara na građane, radnike i poduzeća. EU je pak sa svoje strane olakšao primjenu ekspanzivnih nacionalnih fiskalnih politika ublažavanjem svojih pravila o državnim potporama i proračunskih pravila⁶ te pružanjem izravne financijske potpore državama članicama, primjerice u okviru Fonda solidarnosti Europske unije i Instrumenta za hitnu potporu Unije. Također je donio niz izmjena zakonodavnog okvira kohezijske politike i uspostavio nove proračunske instrumente (vidjeti okvir 1.).

Izmjene pravila kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020. u okviru inicijativa CRII/CRII+ i REACT-EU

04. Kohezijska politika jedno je od najvećih područja politike proračuna EU-a s dodijeljenim financijskim sredstvima u iznosu od 355 milijardi eura (svi su iznosi u izvješću izraženi u tekućim cijenama) za razdoblje 2014. – 2020. Njezin je glavni cilj smanjiti razlike u razvoju među različitim regijama. Financira se iz Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR), Europskog socijalnog fonda (ESF) i Kohezijskog fonda (KF) te su pravila kojima se uređuje primjena svih tih fondova utvrđena u Uredbi o zajedničkim odredbama (UZO).

05. S obzirom na to da programi već traju i da ih države članice izravno provode, financijskim sredstvima kohezijske politike osiguran je okvir za preusmjeravanje sredstava koja su i dalje dostupna u potrebe za financiranjem koje proizlaze iz krize uzrokovane bolešću COVID-19. Kako bi fondovi kohezijske politike bili fleksibilniji i jednostavniji za primjenu u svrhe suočavanja s krizom, Komisija je uvela izmjene u UZO i Uredbu o EFRR-u. Te se izmjene odnose na programsko razdoblje 2014. – 2020., kojim se mogu financirati ulaganja do kraja 2023. Glavni je cilj Komisije bio zajamčiti dodatnu fleksibilnost i likvidnost državama članicama u vrijeme krize.

06. Komisija je odgovorila na pandemiju sljedećim zakonodavnim izmjenama pravila kohezijske politike:

• u ožujku 2020.Investicijskom inicijativom kao odgovorom na koronavirus (CRII) uveden je niz pojednostavnjenja, mjera likvidnosti i fleksibilnosti osmišljenih kako bi se državama članicama pomoglo da odgovore na hitne potrebe, kao što su potrebe zdravstvenog sektora, malih i srednjih poduzeća (MSP-ovi) i tržišta rada.
• U travnju 2020.investicijskom inicijativom plus kao odgovor na koronavirus (CRII+) znatno su ojačane fleksibilnosti uvedene inicijativom CRII. Njome je osobito predviđena mogućnost primjene potpunog sufinanciranja sredstvima EU-a na operacije tijekom jednogodišnjeg razdoblja te je olakšano preusmjeravanje dostupnih financijskih sredstava iz financijske dodjele za 2020.
• U prosincu 2020. u okviru Pomoći za oporavak za koheziju i europska područja (REACT-EU) državama članicama osigurana su dodatna financijske sredstva u iznosu od 50,4 milijarde eura za kohezijsku politiku za razdoblje 2014. – 2020. te 0,2 milijarde eura za tehničku pomoć i administrativne rashode Komisije (vidjeti sliku 1.)⁷. Financijska sredstva u okviru inicijative REACT-EU moraju se potrošiti do kraja 2023.

07. Na slici 2. sažeto su prikazane mjere uvedene za kohezijsku politiku za razdoblje 2014. – 2020. u kontekstu pandemije bolesti COVID-19, a u Prilogu I. detaljno su navedeni njihovi glavni aspekti i obrazloženje.

Uloge i odgovornosti

08. Kohezijska politika pod podijeljenim je upravljanjem država članica i Komisije. Za kohezijsku politiku odgovorne su sljedeće službe Komisije: Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku (GU REGIO) i Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost (GU EMPL). Upravljačka tijela na nacionalnoj i regionalnoj razini odgovorna su za provedbu financiranja u okviru kohezijske politike u sklopu operativnih programa.

Opseg revizije i revizijski pristup

09. Ova je revizija provedena kako bi se ispitalo je li Komisija dobro prilagodila okvir kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020. u okviru inicijativa CRII/CRII+ i REACT-EU kako bi državama članicama omogućila veću fleksibilnost u primjeni fondova kohezijske politike za pružanje odgovora na pandemiju bolesti COVID-19. Sud je posebno ispitao:

• je li Komisija brzo prilagodila okvir kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020.;
• je li Komisija državama članicama pružila pravodobnu pomoć u provedbi;
• jesu li na temelju mjera sredstva dodijeljena sektorima kojima je pomoć potrebna;
• hoće li se Komisijinim sustavom praćenja olakšati evaluacija rezultata;
• Komisija je analizirala učinak primjene kohezijske politike na odgovor na krize.

Sud nije procijenio način na koji su države članice te mjere upotrebljavale i koliko su im one pomogle u suočavanju s izazovima uzrokovanima pandemijom.

10. Sud je prikupio dokaze na temelju:

• detaljnih analiza podataka iz Komisijinih sustava praćenja i izvješćivanja;
• pregleda relevantne dokumentacije;
• upitnika i iscrpnih sastanaka s osobljem Komisije;
• ispitivanja prosudbenog uzorka (kako bi se obuhvatile inicijative CRII/CRII+ i REACT-EU te postigla uravnotežena zemljopisna zastupljenost) 25 izmjena operativnih programa koje je obradila Komisija; i
• ankete provedene među svim upravljačkim tijelima operativnih programa u okviru EFRR-a, ESF-a i KF-a za razdoblje 2014. – 2020. kako bi se dobile povratne informacije o njihovim iskustvima s inicijativama CRII/CRII+ i REACT-EU; Sud je zaprimio 74 odgovora kojima je obuhvaćeno 39 % od 313 programa (u to nisu bili uključeni prekogranični i transnacionalni programi).

11. Revizijom koju je proveo Sud obuhvaćeni su EFRR, ESF i KF u okviru kohezijske politike. Elementi uključeni u inicijative CRII/CRII+ izvan okvira kohezijske politike, ribarstva i ruralnog razvoja nisu bili uključeni u opseg revizije koju je proveo Sud. Obuhvaćeno razdoblje trajalo je od početka kriznih mjera početkom 2020. do kraja 2021. Sud je uzeo u obzir kasnije podatke ako su bili dostupni.

12. Sud je proveo ovu reviziju jer su izmjene pravnog okvira za financiranje u okviru kohezijske politike bile znatne i jer je Europski parlament izrazio interes za tu temu. Razdoblje u kojem je Sud donio izvješće omogućuje Komisiji da pravodobno uzme u obzir nalaze Suda za provedbu ex post evaluacije za razdoblje 2014. – 2020. i pripremu okvira kohezijske politike za razdoblje nakon 2027.

13. Ova se revizija temelji na dvama mišljenjima Suda o inicijativama CRII+ i REACT-EU iz 2020.⁸ i nadopunjujepregled 06/2020 „Rizici, izazovi i prilike u odgovoru EU-a u okviru gospodarske politike na krizu uzrokovanu bolešću COVID-19”, u kojem je iznesena sveobuhvatna slika glavnih odgovora gospodarske politike EU-a na pandemiju. Temelji se i na nedavno objavljenim tematskim izvješćima i pregledima⁹.

Opažanja

Komisija je brzo prilagodila pravila, ali mjerama bi se mogli pogoršati postojeći izazovi

14. Sud je ispitao način na koji je Komisija osmislila inicijative CRII/CRII+ i REACT-EU kako bi se utvrdili brzina odgovora, obrazloženje mjera i mogući izazovi koji iz toga proizlaze za provedbu financiranja u okviru kohezijske politike. Sud je procijenio je li način odgovora bio primjeren uzimajući u obzir kriznu situaciju uzrokovanu pandemijom.

Brzi odgovor EU-a u trima fazama za izmjenu pravnog okvira kohezijske politike u razdoblju kraćem od godinu dana

15. Na slici 3. prikazan je vremenski okvir od početka pandemije do donošenja zakonodavnih odgovora kohezijske politike. Za svaku izmjenu uredbi o fondovima kohezijske politike Komisija je objavila prijedlog koji su kao suzakonodavci zajedno morali donijeti Europski parlament i Vijeće.

16. Nedugo nakon velikog izbijanja pandemije u Europi, Komisija je 13. ožujka 2020. objavila zakonodavnu inicijativu CRII, prvi paket mjera kohezijske politike za suočavanje s krizom. Budući da su države članice zatražile dodatne mjere, Komisija je 22. ožujka 2020. odlučila pružiti dodatne fleksibilnosti u okviru drugog paketa, inicijative CRII+, te ga je objavila 2. travnja 2020. Komisija je uspjela izraditi prijedloge inicijativa CRII i CRII+ u vrlo kratkom roku, unatoč tome što je od sredine ožujka 2020. cjelokupno osoblje Komisije počelo raditi na daljinu. Prema anketi koju je proveo Sud 92 % ispitanika smatralo je da je Komisija brzo djelovala u prilagodbi kohezijske politike u okviru inicijativa CRII i CRII+.

17. Suzakonodavci su Komisijine prijedloge donijeli 30. ožujka (17 kalendarskih dana nakon što ih je Komisija objavila) i 23. travnja 2020. (21 kalendarski dan). To je dvanaest puta kraće od prosjeka za ostale izmjene UZO-a za razdoblja 2007. – 2013. i 2014. – 2020. (vidjeti sliku 4.).

18. Kako bi se olakšalo brzo donošenje pravnih akata, Vijeće i Parlament složili su se da će donijeti Komisijine prijedloge bez njihove izmjene te su iskoristili određene ubrzane postupke kao što je glasovanje na daljinu. Kako bi se izbjeglo usporavanje postupka sa zakonodavnim izmjenama, zatražili su dodatne mjere u okviru paketa CRII+ umjesto izmjene početnog prijedloga inicijative CRII.

19. Budući da su dugoročne gospodarske posljedice krize uzrokovane bolešću COVID-19 već postale očite, Komisija je početkom travnja 2020. počela raditi na razvoju onoga što će postati instrument NGEU, paketa za oporavak u vrijednosti od 807 milijardi eura na razini EU-a. Komisija je u taj paket odlučila uključiti dodatna sredstva kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020. kako bi se državama članicama brzo osigurala financijska sredstva u okviru postojećih programa. Komisija je u tjedan dana početkom travnja 2020. izradila nacrt prijedloga za dodatak financijskim sredstvima u okviru kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020., čemu je kasnije dan naziv inicijativa REACT-EU. Nacrt je objavljen 28. svibnja 2020., nakon dovršetka cijelog paketa NGEU.

20. Suzakonodavci su službeno donijeli Uredbu o inicijativi REACT-EU sedam mjeseci kasnije, 23. prosinca 2020., nakon što su uveli brojne izmjene u početni prijedlog Komisije. Donošenje inicijative REACT-EU trajalo je znatno dulje nego u slučaju inicijativa CRII i CRII+ jer je inicijativa REACT-EU bila dio novog instrumenta NGEU, koji je iznosio više od 800 milijardi eura (okvir 1.).

21. Međutim, vrijeme potrebno za donošenje inicijative REACT-EU bilo je u skladu s prosječnim vremenom za druge izmjene UZO-a tijekom posljednjih dvaju programskih razdoblja, iako su ostale izmjene bile ograničenije u pogledu njihova opsega. Za razliku od toga, tri posljednja donošenja UZO-a u prosjeku su trajala dvije i pol godine (vidjeti sliku 4.).

Komisija je prilagodila kohezijsku politiku kako bi državama članicama pomogla u suočavanju s posljedicama pandemije bolesti COVID-19

22. Inicijativama CRII i CRII+ uvedene su ciljane prilagodbe nekih pravila kohezijske politike za neposredan odgovor na krizu (vidjeti Prilog I.). Predmetnim su mjerama zajamčeni likvidnost, fleksibilnost i pojednostavnjenje kako bi se olakšala upotreba nepotrošenih sredstava u okviru kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020. te su izmijenjene određene ključne značajke financiranja u okviru kohezijske politike za 2020., među ostalim, njezin naglasak na slabije razvijenim regijama i sufinanciranju sredstvima EU-a. Komisija je to smatrala prihvatljivim jer je provedba već znatno napredovala do sedme godine razdoblja. Većina mjera u okviru inicijative CRII/CRII+ nije ograničena na odgovor na pandemiju bolesti COVID-19, nego se može upotrijebiti za sve operacije, čime se nacionalnim tijelima jamči visoka razina diskrecijskog prava.

23. Budući da u okviru inicijativa CRII/CRII+ nisu dodana nova financijska sredstva, neka upravljačka tijela nisu mogla provesti znatne promjene u svojim programima jer su gotovo sva dodijeljena sredstva za razdoblje 2014. – 2020. već rezervirala za korisnike. Četvrtina ispitanika u anketi koju je proveo Sud navela je da nije iskoristila fleksibilnosti programiranja u okviru inicijativa CRII/CRII+ za programe kojima upravljaju, a u slučaju 78 % ispitanika to je bilo zato što su financijska sredstva već bila rezervirana; gotovo polovina onih koji su iskoristili fleksibilnosti u okviru inicijativa CRII/CRII+ izjavila je da se i dalje suočava s ograničenjima zbog toga što su financijska sredstva već u velikoj mjeri rezervirana.

24. Usporedni pregovori o zakonodavnom paketu kohezijske politike za razdoblje 2021. – 2027. utjecali su na odabir nekih mjera u okviru inicijativa CRII/CRII+ jer je Komisija željela izbjeći postavljanje presedana u nekim područjima. Stoga je odlučila da neće osigurati dodatno pretfinanciranje, ukloniti zadržavanje plaćanja koje se primjenjuje na međuplaćanja ni ublažiti pravila o opozivu.

25. Inicijativa REACT-EU osmišljena je kao kratkoročni i srednjoročni instrument za mjere sanacije krize i oporavka od krize (vidjeti Prilog I.). Za razliku od redovnih financijskih sredstava kohezijske politike, u okviru inicijative REACT-EU države članice imaju visok stupanj diskrecijskog prava pri dodjeli dodatnih financijskih sredstava EFRR-u i ESF-u, regijama i vrstama prihvatljivih ulaganja. Sredstva inicijative REACT-EU mogu se upotrijebiti i za potporu Fondu europske pomoći za najpotrebitije i Inicijativi za zapošljavanje mladih. Inicijativa REACT-EU stoga predstavlja znatno odstupanje od redovnih pravila o financijskim sredstvima kohezijske politike i od uobičajenog usmjerenja kohezijske politike na smanjenje regionalnih razlika.

26. Sredstva inicijative REACT-EU raspodijeljena su državama članicama na temelju metodologije koja se razlikuje od metodologije koja se upotrebljava za redovna financijska sredstva kohezijske politike. Iako se u potonjima u velikoj mjeri odražavaju regionalne razlike, inicijativa REACT-EU obuhvaća samo podatke na nacionalnoj razini o pretpandemijskom stanju i o gospodarskom učinku krize na države članice. Španjolska i Italija, koje raspolažu dodijeljenim financijskim sredstvima većima od 14 milijardi eura, dvije su najveće primateljice i na njih zajedno otpada 57 % ukupnog proračuna. Na slici 5. prikazana je dodjela po državi članici i stanovniku unutar svake države članice.

27. S obzirom na trenutak u kojem je pokrenuta inicijativom REACT-EU u većini država članica osigurava se „prijelazno financiranje” zbog manjka financijskih sredstava u razdoblju 2021. – 2023. koji je rezultat znatnih kašnjenja s početkom programa kohezijske politike za razdoblje 2021. – 2027. (vidjeti okvir 2.).

Zakonodavne promjene mogle bi povećati neke od izazova kohezijske politike koji su postojali prije krize, kao i dovesti do novih izazova

28. Iako su inicijativama CRII/CRII+ pravodobno uvedene izmjene pravnog okvira kojim je omogućena fleksibilnost u upotrebi financijskih sredstava kohezijske politike, u okviru inicijative REACT-EU osigurana su i znatna dodatna sredstva, čime su se povećali izazovi s kojima se države članice suočavaju pri upotrebi fondova kohezijske politike.

Mjerama se olakšava upotreba financijskih sredstava EU-a, ali dodatno financiranje može dovesti do poteškoća u iskorištavanju financijskih sredstava i pritiska da se ta sredstva potroše

29. Pandemija bolesti COVID-19 i javnozdravstvene mjere poduzete kako bi se ograničilo njezino širenje, kao što su nacionalne mjere ograničenja kretanja, utjecale su na redovnu provedbu programa za razdoblje 2014. – 2020. Gotovo svi ispitanici u anketi koju je proveo Sud izjavili su da je pandemija utjecala na provedbu njihovih programa, pri čemu je 81 % njih kasnilo s projektima, a 29 % ih je otkazalo, često zbog gospodarskih poteškoća korisnika.

30. Inicijative CRII i CRII+, posebice odredbe kojima se omogućuje potpuno sufinanciranje EU-a i koje državama članicama omogućuju preusmjeravanje sredstava, osmišljene su kako bi se smanjilo opterećenje nacionalnih proračuna. Zbog tih su mjera države članice 2020. potrošile više od 10 % više financijskih sredstava kohezijske politike nego što su planirale prije pandemije¹⁰. Do kraja 2021. države članice u prosjeku su potrošile 69 % svojih dodijeljenih financijskih sredstava za razdoblje 2014. – 2020. (ne uključujući inicijative REACT-EU) u usporedbi sa samo 37 % do kraja 2019.(vidjeti sliku 7.). U okviru inicijativa CRII/CRII+ stoga je i više nego kompenzirana usporena provedba uzrokovana pandemijom.

31. S druge strane, inicijativom REACT-EU dodan je velik iznos financijskih sredstava za potrošnju u vrlo kratkom vremenskom razdoblju, točnije do kraja 2023. To će vjerojatno biti izazov za niz država članica jer kohezijska politika u pravilu uključuje dugoročno planiranje, a iskorištavanje financijskih sredstava je sporo. Godinu i pol nakon početka inicijative REACT-EU, na dan 30. lipnja 2022., neke države članice i dalje su imale velike iznose koje je bilo potrebno programirati, primjerice Irska i Portugal s 38 %, odnosno 25 % neprogramiranih sredstava. Do tog je datuma državama članicama isplaćeno samo 24 % dodijeljenih financijskih sredstava u okviru inicijative REACT-EU-a. Otprilike dvije trećine tog iznosa isplaćeno je kao pretfinanciranje, dok su preostalim dijelom nadoknađeni rashodi koji su već nastali i poravnani. Kao što je Sud prethodno izvijestio, postoji rizik od toga da će doći do naglog trošenja dostupnih sredstava prije kraja razdoblja, što bi moglo dovesti do toga da se dovoljno pozornosti ne posveti pitanjima u području uspješnosti i isplativosti¹¹.

32. Čimbenici koji otežavaju trošenje financijskih sredstava u okviru inicijative REACT-EU do kraja 2023. uključuju:

• iznos dodijeljenih financijskih sredstava u okviru inicijative REACT-EU za neke države članice. Na razini EU-a u okviru inicijative REACT-EU osiguravaju se dodatna financijska sredstva jednaka jednoj dodatnoj godini financijskih sredstava kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020. Međutim, situacija se znatno razlikuje među državama članicama zbog različite metode dodjele proračunskih sredstava. Na primjer, za pet država članica dodijeljena financijska sredstva u okviru inicijative REACT-EU čine više od tri dodatne godine financijskih sredstava kohezijske politike (vidjeti sliku 6.);
• poteškoće s kojima se suočavaju određene države članice pri potrošnji dostupnih financijskih sredstava EU-a. Na početku inicijative REACT-EU u siječnju 2021. dodatna financijska sredstva u prosjeku su činila povećanje od 32 % u odnosu na iznose koje je još potrebno isplatiti državama članicama. Neke od država članica najteže pogođenih pandemijom bolesti COVID-19 bile su i među državama članicama s najnižim stopama iskorištenosti financijskih sredstava u programskom razdoblju 2014. – 2020. prije pandemije. Na primjer, do kraja 2019. Italija i Španjolska, dvije najveće primateljice financijskih sredstava u okviru inicijative REACT-EU, potrošile su samo 29 % financijskih sredstava koja su im dodijeljena u okviru kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020., u usporedbi s prosjekom EU-a od 37 % (vidjeti sliku 7.);
• znatan iznos financijskih sredstava iz Mehanizma za oporavak i otpornost države članice moraju potrošiti usporedno do 2026. (vidjeti sliku 8.). Primjerice, Španjolska i Italija ujedno su glavne primateljice tih financijskih sredstava. Sud je istaknuo izazove koje veliki iznosi financijskih sredstava koja se pružaju iz Mehanizma za oporavak i otpornost donose za potrošnju financijskih sredstava u okviru kohezijske politike za razdoblje 2021. – 2027.¹² Slične poteškoće mogu se pojaviti u određenim državama članicama u vezi s financijskim sredstvima u okviru inicijative REACT-EU jer se njezino razdoblje prihvatljivosti preklapa s početkom razdoblja prihvatljivosti Mehanizma za oporavak i otpornost.

33. Istodobno, postoji i niz čimbenika koji bi trebali olakšati upotrebu financijskih sredstava u okviru inicijative REACT-EU:

• odredbe u okviru inicijative REACT-EU uključivale su znatne fleksibilnosti u području programiranja i nepostojanje obveznog nacionalnog sufinanciranja;
• prije dodatnog financiranja u okviru inicijative REACT-EU većina država članica izvijestila je Komisiju o tome da su imale velik portfelj projekata za financiranje u okviru svojih programa za razdoblje 2014. – 2020., pri čemu su dvije trećine utvrdile potencijalne projekte čiji troškovi premašuju dodijeljeni iznos financijskih sredstava;
• izazov u pogledu trošenja financijskih sredstava EU-a mogao bi biti manje izražen u državama članicama u kojima financijska sredstva kohezijske politike čine mali udio u ukupnim javnim ulaganjima¹³.

34. Na kraju 2021., unatoč dodatnim financijskim sredstvima u okviru inicijative REACT-EU, stopa iskorištenosti za razdoblje 2014. – 2020. iznosila je 62 %, što je bilo slično stopi iskorištenosti za razdoblje 2007. – 2013. u ekvivalentnom vremenu, pri čemu su dvije godine ostale u okviru prihvatljivosti tog razdoblja (vidjeti sliku 7.).

Mjerama se doprinijelo administrativnom opterećenju upravljačkih tijela i dodatno se odgodio početak programa za razdoblje 2021. – 2027.

35. Upotreba financijskih sredstava kohezijske politike često se smatra složenom, s nedovoljnom pravnom sigurnošću i velikim administrativnim opterećenjem za upravljačka tijela i korisnike¹⁴. U okviru inicijativa CRII/CRII+ uveden je velik broj mjera kojima se omogućilo znatno reprogramiranje financijskih sredstava, a kasnije je dodatno financiranje u okviru inicijative REACT-EU-a zahtijevalo brzo programiranje znatnog iznosa novih sredstava. Time je naravno povećano administrativno radno opterećenje s kojim se suočavaju upravljačka tijela.

36. Komisija smatra da je uvođenje inicijativa CRII/CRII+ i REACT-EU dovelo do toga da su i Komisija i upravljačka tijela svoju pozornost usmjerili na programe za razdoblje 2014. – 2020. na štetu pripreme sporazuma o partnerstvu i programa za razdoblje 2021. – 2027. Upravljačka tijela ujedno su dala prednost pripremi i potrošnji financijskih sredstava u okviru inicijative REACT-EU u odnosu na financijska sredstva za razdoblje 2021. – 2027. zbog vrlo kratkog razdoblja provedbe i privlačnijih uvjeta. To je doprinijelo znatnim kašnjenjima na početku razdoblja 2021. – 2027. (vidjeti okvir 2.).

Usporedna provedba različitih tokova financiranja zahtijeva dodatne koordinacijske napore

37. Razdoblje prihvatljivosti za razdoblje 2014. – 2020., uključujući financijska sredstva reprogramirana u okviru inicijativa CRII/CRII+ i dodatna financijska sredstva u okviru inicijative REACT-EU, preklapa se ne samo s razdobljem 2021. – 2027., nego i s razdobljem Mehanizma za oporavak i otpornost, kako je prikazano na slici 8.

38. Usporedna provedba različitih tokova financiranja i potreba za njihovom koordinacijom još su jedan čimbenik koji povećava administrativno opterećenje s kojim se suočavaju države članice.

39. To je stvorilo i niz dodatnih poteškoća i izazova za upravljačka tijela. Na slici 9. prikazana su stajališta upravljačkih tijela nad kojima je Sud proveo anketu u pogledu opsega administrativnog opterećenja i onoga što smatraju mogućim učinkom. Većina ispitanika u anketi koju je proveo Sud zabrinuta je zbog svojih administrativnih kapaciteta za upravljanje višestrukim tokovima financiranja.

40. Sud je izvijestio da Mehanizam za oporavak i otpornost i fondovi kohezijske politike imaju sličnosti i da njihova usporedna provedba zahtijeva dodatne administrativne napore za države članice, kao i potrebu da se zajamči komplementarnost i izbjegne rizik od dvostrukog financiranja¹⁷. Potreba za koordinacijom i komplementarnošću još je veća između inicijative REACT-EU i Mehanizma za oporavak i otpornost jer je u obama slučajevima riječ o instrumentima za ulaganja usmjerenima na poticanje oporavka i otpornosti država članica. Oba instrumenta imaju vrlo široko područje primjene, ne zahtijevaju nacionalno sufinanciranje i moraju se potrošiti u kratkom roku (krajem 2023., odnosno sredinom 2026.). Njima se omogućuje i financiranje retroaktivnih projekata s razdobljem prihvatljivosti koje je započelo u veljači 2020. Neke države članice, kao što su Italija i Slovenija, stoga su predstavile svoje nacionalne planove za oporavak i otpornost zajedno sa svojim programima u okviru inicijative REACT-EU.

Komisija je poduzela korake za prevladavanje povećanog rizika od nepravilnosti i prijevara

41. Kako bi se postigla ravnoteža između fleksibilnosti predviđenih za upotrebu financijskih sredstava i potrebe za zaštitom proračuna EU-a, unatoč pritisku nekih država članica Komisija nije ublažila pravila koja se odnose na sustave upravljanja i kontrole. Iznimka koja se odnosi na uzorkovanje koje provode revizijska tijela bila je tehničko rješenje praktičnog pitanja u okviru nastavka revizijskih aktivnosti tijekom pandemije. Sud napominje da je u izvješću parlamentarnog pododbora u Ujedinjenoj Kraljevini usmjerena pozornost na činjenicu da je, iako je vlada brzo djelovala kako bi pružila ključnu potporu te je odlučila ublažiti ili izmijeniti određene kontrole, to je znatno povećalo njezinu izloženost prijevarama i pogreškama¹⁸.

42. Sud je već istaknuo da fleksibilnosti predviđene hitnim mjerama u okviru inicijativa CRII/CRII+ i REACT-EU mogu dovesti do povećanog rizika od nepravilnosti i prijevara¹⁹. Ta će pitanja biti obuhvaćena redovitim godišnjim aktivnostima koje Sud provodi u okviru svojeg rada na izjavi o jamstvu. Komisija je ažurirala svoje registre rizika kako bi u njih uključila rizike povezane s mjerama u okviru inicijative CRII i REACT-EU, uključujući prijevare. Obavijestila je upravljačka tijela o potrebi da ažuriraju svoje procjene rizika od prijevara i prilagode svoje mjere za borbu protiv prijevara u kontekstu inicijativa CRII/CRII+ i REACT-EU. Predložila je i moguće mjere za smanjenje rizika, uključujući rizik od prijevara.

Pravodobna pomoć Komisije državama članicama doprinijela je bržem odobravanju izmjena programa

43. Sud je ispitao je li pomoć koju je Komisija pružila državama članicama olakšala pravodobnu primjenu inicijativa CRII/CRII+ i REACT-EU te je li Komisija odobrila izmjene programa u skladu sa zahtjevima zakonodavstva.

Pomoć Komisije bila je pravodobna i njome su zadovoljene potrebe država članica

44. U okviru podijeljenog upravljanja Komisija ima nadzornu ulogu s posebnim odgovornostima u području praćenja i izvršavanja. Komisijine nadzorne aktivnosti uključuju pružanje pomoći državama članicama kako bi im se pružila pravna sigurnost, pomoglo u pravilnoj primjeni prava EU-a i olakšala provedba financiranja EU-a.

45. Komisija je započela s pružanjem pomoći državama članicama usporedno s postupkom donošenja zakonodavstva o inicijativi CRII. Istodobno s objavom prijedloga inicijative CRII Komisija je osnovala radnu skupinu i pritom imenovala dužnosnike EU-a kao kontaktne točke za pitanja država članica. Zatim je pozvala države članice da imenuju kontaktnu točku koja će djelovati kao posrednik za pitanja upravljačkih tijela povezana s inicijativom CRII.

46. Tim je pitanjima popunjena baza podataka s pitanjima i odgovorima u okviru inicijative CRII, internetska stranica s odgovorima Komisije na pitanja povezana s provedbom inicijative CRII, a kasnije i CRII+, koja je otvorena za sva upravljačka tijela za razdoblje 2014. – 2020. Taj otvoreni pristup bio je novost jer je prije pandemije slična baza podataka bila dostupna samo interno za razmjenu znanja među zemljopisnim jedinicama i odjelima za politike Komisije. Komisija je iskoristila svoje iskustvo s bazom podataka s pitanjima i odgovorima u okviru inicijative CRII kako bi prilagodila svoj pristup rješavanju pitanja u razdoblju 2021. – 2027.

47. Države članice poslale su 140 pitanja u prvim dvama danima nakon otvaranja baze podataka. Do kraja travnja postavljeno je više od 400 pitanja, pri čemu je do početka svibnja odgovor bio pružen na njih 90 %, a do kraja srpnja na njih 98 %. S druge strane, Komisija je od upravljačkih tijela prije pandemije svake godine zaprimila otprilike 100 pitanja. Kako bi upravljala velikim brojem pitanja, Komisija je u prvim dvama mjesecima preraspodijelila osoblje iz drugih službi na rad na bazi podataka. Sve države članice unijele su pitanja u bazu podataka i više od 50 % postavljenih upita odnosilo se na pitanja o prihvatljivosti i izmjenama programa (vidjeti sliku 10.).

48. Osim odgovora iznesenih u bazi podataka s pitanjima i odgovorima u okviru inicijative CRII, Komisija je nastavila pružati pomoć državama članicama bilateralno u okviru svojih zemljopisnih jedinica. Taj je pristup primijenjen za inicijativu REACT-EU: budući da je hitnost bila manja nego za inicijative CRII/CRII+, Komisija je donijela odluku da ne proširi pristup baze podataka s pitanjima i odgovorima.

49. Sud je već utvrdio da se prihvatljivost određenih operacija može različito tumačiti²⁰. U anketi koju je proveo Sud 42 % ispitanika navelo je da su iskusili pravnu nesigurnost povezanu s primjenom mjera u okviru inicijativa CRII/CRII+. Međutim, u anketi koju je Sud proveo pokazalo se i da je Komisija djelotvorno pomogla upravljačkim tijelima: više od 90 % ispitanika bilo je zadovoljno ili vrlo zadovoljno pravodobnošću i sadržajem primljene potpore u okviru inicijativa CRII/CRII+ i REACT-EU.

Komisijino odobrenje izmjena programa u okviru inicijativa CRII, CRII+ i REACT-EU bilo je znatno brže od prosjeka prije pandemije

50. Za provedbu većine mjera u okviru inicijativa CRII/CRII+ i programiranje dodatnih sredstava u okviru inicijative REACT-EU bile su potrebne izmjene programa za razdoblje 2014. – 2020. Uz iznimku „prijenosa iznosa sredstava koji nisu znatni”²¹, te su izmjene iziskivale zahtjeve država članica za izmjene te odobrenje Komisije kako bi se zajamčilo da su predložene izmjene u skladu sa zakonodavstvom, ciljevima programa i općom strategijom kohezijske politike²².

51. Komisija je do kraja 2021. odobrila 351 izmjenu operativnih programa za inicijative CRII/CRII+ u 271 programu od ukupno 388 programa financiranih sredstvima u okviru kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020. jer su neki programi bili višestruko izmijenjeni. Sve države članice osim Austrije i Finske uvele su izmjene programa u okviru inicijativa CRII/CRII+. Do kraja 2021. u okviru inicijative REACT-EU odobreni su 188 izmjena programa i jedan novi operativni program u Njemačkoj.

52. Uredbama o inicijativama CRII/CRII+ nije uveden zahtjev za to da Komisija odobri izmjene programa brže nego u roku od triju mjeseci, koji je propisan Uredbom o zajedničkim odredbama²³. Međutim, Komisija se obvezala surađivati s državama članicama u pripremi izmjena u okviru inicijativa CRII/CRII+ i odobriti ih kao prioritet. U skladu s Uredbom o inicijativi REACT-EU Komisija je dužna učiniti sve što može kako bi svaki novi namjenski operativni program ili svaku izmjenu postojećeg programa odobrila u roku od 15 radnih dana od trenutka u kojem ih je pojedina država članica podnijela²⁴.

53. Početkom 2020., prije pandemije, Komisija je tek počela poštovati tromjesečni rok za odobravanje zahtjeva za izmjenu utvrđen Uredbom o zajedničkim odredbama. Kad je riječ o inicijativama CRII/CRII+ i REACT-EU, Komisija je brže obradila zahtjeve za izmjenu primijenivši ubrzani postupak. Neki od ključnih elemenata tog postupka bili su stavljanje većeg naglaska na suradnju s državama članicama kako bi se razjasnile predložene izmjene i neformalno raspravilo o povezanim pitanjima, povećanje broja osoblja raspoređenog u odjele u kojima bi obično nastala uska grla te interni sporazumi kako bi se skratilo vrijeme odobravanja. Ti su koraci doprinijeli znatnom skraćivanju vremena potrebnog Komisiji za odobravanje izmjena programa (vidjeti sliku 11.).

54. Prosječno vrijeme od mjesec dana koje je Komisiji bilo potrebno za odobrenje izmjena u okviru inicijativa CRII/CRII+ povoljno je u usporedbi s tromjesečnim rokom utvrđenim u Uredbi i prosječnim vremenom potrebnim za odobrenje prije pandemije. To je ujedno u skladu s obvezom Komisije da prednost da izmjenama u okviru inicijative CRII. Prosječno vrijeme odobravanja izmjene programa u okviru inicijative REACT-EU iznosilo je 19 radnih dana, tek nešto dulje od ciljne vrijednosti od 15 radnih dana.

Komisija je provela potrebne provjere, ali to nije uvijek bilo dobro dokumentirano

55. Komisija je pripremila interne smjernice za osoblje uključeno u procjenu zahtjeva za izmjene programa. Pregled postupka odobravanja za uzorak izmjena programa u okviru inicijativa CRII i REACT-EU koji je obavio Sud pokazao je da je osoblje Komisije slijedilo te smjernice pri provjeri usklađenosti izmjena sa zakonodavstvom i njihove opravdanosti te provjeri toga jesu li u tim izmjenama uzeti u obzir aspekti uspješnosti, kao što su prema potrebi prilagođavanje ili utvrđivanje ciljnih vrijednosti za pokazatelje.

56. Komisija je upotrijebila i standardizirane kontrolne popise kvalitete kako bi u većini slučajeva dokumentirala svoj rad na odobravanju. Od ukupno 25 izmjena koje je Sud pregledao standardni kontrolni popisi kvalitete upotrijebljeni su u njih 19. U šest slučajeva u kojima kontrolni popisi nisu iskorišteni ili nisu u potpunosti iskorišteni Komisija je obavljeni rad dokumentirala u drugim dokumentima na razini zemljopisnih jedinica. Iako upotreba kontrolnih popisa za kvalitetu nije pravni zahtjev, nedostatak standardnog pristupa dokumentiranju ne omogućuje cjelovito preispitivanje i cjelovitu koordinaciju.

Mjerama je državama članicama omogućeno da dodijele znatna dodatna financijska sredstva za potporu zdravstvenoj skrbi, zapošljavanju i poduzećima

57. Sud je ispitao primjenu fleksibilnosti u okviru inicijativa CRII/CRII+ i sredstava u okviru inicijative REACT-EU na razini EU-a kako bi se utvrdila mjera u kojoj su države članice mogle dodijeliti sredstva za suočavanje s krizom uzrokovanom bolešću COVID-19.

Države članice preusmjerile su 10 % financijskih sredstava kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020. kao rezultat inicijativa CRII/CRII+

58. Na dan 31. prosinca 2021. države članice prenijele su 35 milijardi eura među područjima ulaganja i unutar njih²⁵. To čini 10 % ukupnih financijskih sredstava dodijeljenih u okviru kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020., što je znatan udio s obzirom na izbijanje pandemije u sedmoj godini razdoblja prihvatljivosti.

59. Opseg prijenosa znatno se razlikuje među državama članicama. Razlog je tomu niz čimbenika, uključujući nacionalne politike i strategije ulaganja država članica, ukupna dodijeljena financijska sredstva kohezijske politike i iznos koji je ostao na raspolaganju. Sveukupno, prijenosi u okviru inicijativa CRII/CRII+ izvršeni su za 74 % programa za razdoblje 2014. – 2020. Jedanaest država članica prenijelo je više od 10 % svojih dodijeljenih financijskih sredstava za razdoblje 2014. – 2020. među područjima ulaganja ili unutar njih, pri čemu je Irska prenijela 30 % sredstava.

60. Države članice primijenile su mjere u okviru inicijativa CRII/CRII+ za preusmjeravanje financijskih sredstava na ulaganja kako bi odgovorile na posljedice pandemije. U usporedbi s financijskim sredstvima dodijeljenima prije pandemije, financijska sredstva za ulaganja u zdravstvenu skrb povećala su se za 80 % (7,7 milijardi eura) i za potporu poduzećima za 16 % (5,7 milijardi eura). S druge strane, financiranje ulaganja u IKT, energetiku i okoliš, uključenost te istraživanja i inovacije smanjilo se za 5 % na 8 % (sveukupno otprilike 8,1 milijarda eura). Na slici 12. prikazana su neto povećanja i smanjenja financiranja u područjima ulaganja od veljače 2020.

61. Financijska sredstva prenesena iz Kohezijskog fonda u EFRR i ESF te u razvijenije i tranzicijske regije. Dvije trećine država članica (18 od 28) prenijelo je 2020. dodijeljena financijska sredstva između EFRR-a, ESF-a i KF-a. Neke države članice kao što su Cipar, Grčka i Hrvatska prenijele su sva ili gotovo sva dodijeljena financijska sredstva iz KF-a za 2020. Kao rezultat tih prijenosa financijska sredstva dodijeljena EFRR-u i ESF-u za 2020. povećala su se u neto iznosu za otprilike 1,1 milijardu eura (3 %), odnosno 0,7 milijardi eura (5 %), pri čemu se KF u skladu s time smanjio za oko 1,8 milijardi eura (18 %) (vidjeti sliku 13.).

62. U razdoblju 2014. – 2020. 16 država članica imalo je više od jedne kategorije regija. Otprilike 80 % njih (13 od 16) izvršilo je prijenose među kategorijama regija²⁶. Neke države članice kao što su Grčka, Mađarska i Italija prenijele su znatne iznose iz slabije razvijenih regija u razvijenije ili tranzicijske regije. Općenito, dodijeljena financijska sredstva za razvijenije i tranzicijske regije povećala su se za 1,7 milijardi eura, odnosno 82 milijuna eura, dok su se financijska sredstva dodijeljena slabije razvijenim regijama neznatno smanjila za 5,6 milijuna eura, a ostatak sredstava potekao je iz KF-a, kojim se pruža potpora manje bogatim državama članicama.

63. Sud je utvrdio da su zbog fleksibilnosti u pogledu preusmjeravanja sredstava države članice znatno prilagodile raspodjelu svojih kohezijskih sredstava među područjima ulaganja, fondovima i kategorijama regija. Konkretno, izuzećem od zahtjeva u pogledu tematske koncentracije državama članicama olakšano je premještanje financijskih sredstava među operacijama. Osim toga, države članice mogle su iskoristiti proširenu prihvatljivost operacija kojima se jačaju kapaciteti za odgovor na krizu, među ostalim za već dovršene projekte. Svi ispitanici u anketi koju je proveo Sud naveli su da su fleksibilnosti programiranja u okviru inicijativa CRII/CRII+ bile korisne (37 %) ili vrlo korisne (63 %).

Inicijativa REACT-EU programirana je na način da je uglavnom usmjerena na zapošljavanje, zdravstvenu skrb i potporu poduzećima, što je uvelike slično preraspodjelama u okviru inicijativa CRII/CRII+

64. Kraj razdoblja prihvatljivosti za inicijativu REACT-EU je 31. prosinca 2023., isto kao i za financiranje u okviru kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020. Time se državama članicama ograničava prostor za upotrebu tih financijskih sredstava za dugoročna ulaganja za koja je potrebno više vremena za razvoj i provedbu. Do 30. lipnja 2022. države članice programirale su 43,5 milijardi eura (86 %) sredstava inicijative REACT-EU u okviru operativnih programa EFRR-a i ESF-a, pri čemu je između tih dvaju fondova raspodijeljeno 64 %, odnosno 36 % financijskih sredstava. To je uglavnom bilo u skladu s podjelom na 70 %, odnosno 30 % u razdoblju 2014. – 2020.

65. Znatan iznos sredstava u okviru inicijative REACT-EU programiran je za zapošljavanje (23 %), zdravstvena skrb (18 %) i potporu poduzećima (18 %) (vidjeti sliku 14.). Znatan dio (tri četvrtine) financiranja namijenjenog potpori poduzećima usmjeren je na generička produktivna ulaganja kao što je obrtni kapital, dok je prije pandemije to činilo samo polovicu tog područja ulaganja. Sud je općenito uočio velike razlike među državama članicama u pogledu načina na koji su sredstva bila programirana. Neke države članice odlučile su svoja financijska sredstva u okviru inicijative REACT-EU usmjeriti uglavnom na jedno područje ulaganja, dok su druge države članice svoja sredstva u okviru inicijative REACT-EU programirale diljem više područja ulaganja.

66. U Uredbi o inicijativi REACT-EU²⁷ predviđeno je da bi se u okviru inicijative REACT-EU za klimatske ciljeve trebalo izdvojiti 25 % njegove ukupne financijske omotnice, iako to nije bila pravna obveza. Međutim, do kraja lipnja 2022. samo je oko 15 % (6,6 milijardi eura) programiranih sredstava u okviru inicijative REACT-EU dodijeljeno za ulaganja za koja se očekuje da će doprinijeti klimatskim ciljevima. Doprinos klimatskim ciljevima sredstvima inicijative REACT-EU programiranima u okviru EFRR-a i ESF-a iznosi 21,6 %, odnosno 3,5 %. Sud smatra da nije vjerojatno da će se ispuniti očekivanje od 25 % jer je do lipnja 2022. 86 % sredstava inicijative REACT-EU već bilo programirano.

Fleksibilnost koja je omogućena inicijativom CRII+ dovela je do uštede od gotovo 13 milijardi eura za nacionalne proračune, ali značila je manje ukupnog financiranja za ulaganja u okviru kohezijske politike

67. Za računovodstvenu godinu koja završava 30. lipnja 2021. 18 država članica iskoristilo je fleksibilnosti u okviru inicijativa CRII/CRII+ kako bi se stopa sufinanciranja povećala na 100 % za gotovo polovicu programa za razdoblje 2014. – 2020. Na temelju izračuna Komisije to je značilo da su te države članice, uz redovito sufinanciranje, mogle zatražiti dodatno financiranje EU-a u iznosu od 12,9 milijardi eura. To čini 11 % plaćanja zatraženih 2020. i 2021. ili 3,6 % ukupnih dodijeljenih financijskih sredstava u okviru kohezijske politike. U nekim državama članicama učinak je bio znatan (vidjeti okvir 3.).

68. Kad je riječ o sredstvima u okviru inicijative REACT-EU-a, države članice mogle su se odlučiti za stopu sufinanciranja do 100 %. Sve države članice, osim Latvije, primijenile su višu stopu sufinanciranja za sredstva u okviru inicijative REACT-EU u odnosu na prosječnu stopu sufinanciranja u razdoblju 2014. – 2020. Stopa sufinanciranja ukupno se povećala sa 74 % na 95 %²⁸. Dvije trećine (18 od 27) država članica odlučilo se za stopu sufinanciranja u rasponu od 98 % do 100 % (vidjeti sliku 15.).

69. Povećana stopa sufinanciranja EU-a doprinijela je smanjenju opterećenja nacionalnih proračuna. S druge strane, to znači manje ukupnog financiranja za ulaganja u okviru kohezijske politike jer ista dodijeljena financijska sredstva EU-a privlače manje ukupnog nacionalnog i privatnog sufinanciranja. Niže razine nacionalnog sufinanciranja donose i rizik od manjeg poticaja za nadležna tijela država članica da se usredotoče na uspješnost.

Komisija planira evaluirati rezultate mjera, ali će biti teško objediniti podatke o pokazateljima na koristan način

70. Sud je ispitao Komisijin sustav praćenja za inicijative CRII/CRII+ i REACT-EU te njezine planove za evaluaciju odgovora na pandemiju s pomoću tih mjera. Sud je procijenio hoće li Komisija moći obavijestiti dionike o učinku mjera.

Komisijin sustav praćenja omogućuje odvojeno praćenje inicijative REACT-EU, ali ne i mjera u okviru inicijativa CRII/CRII+

71. U okviru Komisijina sustava praćenja ne razlikuju se rashodi povezani s mjerama u okviru inicijative CRII/CRII+ od ostalih rashoda. Sud je već razmotrio potrebu da Komisija dostavi sveobuhvatno izvješće o rashodima povezanima s pandemijom bolesti COVID-19²⁹. Komisija je zauzela stajalište da su gotovo svi prijenosi među područjima ulaganja i unutar njih (vidjeti odlomke 58. i 60.) te među fondovima i kategorijama regija (vidjeti odlomke 61.–62.) od veljače 2020. nadalje vjerojatno povezani s pandemijom te se stoga mogu pripisati mjerama u okviru inicijativa CRII/CRII+.

72. S druge strane, Uredbom o inicijativi REACT-EU³⁰ uveden je namjenski međusektorski tematski cilj za dodatna sredstva. Time se Komisiji omogućuje razlikovanje operacija u okviru inicijative REACT-EU od drugih operacija, čime se olakšavaju praćenje i evaluacija.

Komisija je utvrdila pokazatelje za COVID-19, iako nije navela definicije i njihova upotreba nije obvezna

73. Uredbe o inicijativama CRII/CRII+ i REACT-EU nisu dovele ni do kakvih formalnih promjena u okviru i sustavima za praćenje kohezijske politike. Postojeće oznake intervencije koje se upotrebljavaju za utvrđivanje sadržaja mjera opsežne su i nisu osmišljene za utvrđivanje rashoda povezanih s pandemijom.

74. U svibnju 2020., šest tjedana nakon donošenja Uredbe o inicijativi CRII, Komisija je objavila skup od 27 neobveznih pokazatelja povezanih s bolešću COVID-19³¹ kako bi se zajamčila veća transparentnost i odgovornost u pogledu upotrebe financijskih sredstava kohezijske politike u vezi sa zdravstvenom skrbi, potporom poduzećima i operacijama ESF-a. U veljači 2021. dodano je još pet pokazatelja koji se odnose na potporu EU-a cijepljenju protiv bolesti COVID-19. S pomoću tih 32 pokazatelja obavlja se praćenje uloženih resursa, ostvarenja i, u slučaju operacija ESF-a, rezultata. Slično kao i za razdoblje 2014. – 2020., Komisija nije predložila pokazatelje rezultata za operacije EFRR-a, ali države članice mogle su osmisliti vlastite pokazatelje (vidjeti odlomak 77.). Sud je prethodno iznio nedostatke povezane s pokazateljima rezultata EFRR-a u razdoblju 2014. – 2020. i izazove povezane s evaluacijom učinaka intervencija EFRR-a³².

75. Komisija je odlučila da pokazatelji neće učiniti obveznima jer bi se time produljio postupak donošenja i odgodila primjena u državama članicama. U Uredbi o inicijativi REACT-EU navodi se da bi, prema potrebi, države članice trebale upotrebljavati pokazatelje za pojedine programe povezane s bolešću COVID-19 koje je Komisija stavila na raspolaganje³³. Države članice mogle bi te pokazatelje uključiti u svoje programe na dobrovoljnoj osnovi te ih pratiti i izvješćivati o njima u okviru postojećeg sustava praćenja.

76. Komisija nije utvrdila zajedničke definicije pokazatelja, ponovno u cilju što bržeg uvođenja propisa, te je njihovo određivanje prepustila svakoj državi članici. U jednoj studiji Komisije, ograničenoj na operacije ESF-a, zaključeno je da nedostaje cjelovit pregled definicija pokazatelja i da se neki pokazatelji nisu dosljedno upotrebljavali u svim državama članicama³⁴. Zbog toga će Komisiji biti teško u potpunosti i dosljedno objediniti podatke na razini EU-a.

77. Pokazatelji Komisije ne obuhvaćaju sve prihvatljive operacije. Države članice imale su i mogućnost osmisliti vlastite pokazatelje za pojedine programe za operacije povezane s pandemijom. Komisija ih je potaknula da te pokazatelje kodiraju kako bi ih se moglo lako utvrditi na nacionalnoj razini i za potrebe evaluacije. Međutim, budući da su ti pokazatelji specifični za pojedini operativni program ili određenu državu članicu, ne mogu se objediniti na razini EU-a.

78. Ispitanici u anketi koju je proveo Sud izrazili su pozitivno stajalište u pogledu Komisijinih pokazatelja, pri čemu su tri četvrtine ispitanika u anketi izvijestili da su Komisijini pokazatelji relevantni za vrste financiranih operacija, a dvije trećine da su relevantni za ukupnu procjenu. Sud je utvrdio da su od svih pokazatelja povezanih s bolešću COVID-19 koje su upotrebljavale države članice gotovo 80 % bili Komisijini pokazatelji. Kad je riječ o inicijativama CRII/CRII+, Komisijine pokazatelje upotrebljavalo je 25 od 28 država članica i 65 % operativnih programa za koje su izvršeni prijenosi u okviru inicijativa CRII/CRII+. Slično tome, kad je riječ o inicijativi REACT-EU, Komisijini pokazatelji upotrebljavali su se u 26 od27 država članica i u 76 % operativnih programa za koje su programirana sredstva u okviru inicijative REACT-EU. Ta raširena upotreba Komisijinih pokazatelja mogla bi pomoći Komisiji da evaluira kako su se financijska sredstva kohezijske politike, uključujući sredstva iz inicijative REACT-EU, upotrebljavala u kontekstu pandemije.

79. Komisija je izvijestila o provedbi mjera u okviru inicijativa CRII/CRII+ i programiranju u okviru inicijative REACT-EU, posebice na posebnim javnim internetskim stranicama, a to su informativna stranica o koronavirusu, informativna stranica o inicijativi REACT-EU i pregled pokazatelja kohezijske politike u pogledu koronavirusa. Te su internetske stranice uspostavljene čim je prikupljeno dovoljno podataka o kojima je potrebno izvijestiti te se ti podatci redovito ažuriraju. U vrijeme obavljanja revizije najnoviji podatci o provedbi odnosili su se na kraj 2020., a u tom je trenutku bilo prerano za države članice da dostave korisne informacije o provedbi.

Komisija namjerava obuhvatiti inicijative CRII/CRII+ i REACT-EU u svojoj ex post evaluaciji za razdoblje 2014. – 2020.

80. Komisija je dužna provesti ex post evaluaciju kako bi do 31. prosinca 2024. ispitala djelotvornost i učinkovitost financijskih sredstava kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020.³⁵ Kad je riječ o inicijativama CRII/CRII+, u uredbama ne postoji izričita odredba o provedbi namjenske evaluacije, dok se u Uredbi o inicijativi REACT-EU od Komisije zahtijeva da provede evaluaciju do 31. ožujka 2025.³⁶

81. Komisija u okviru svoje ex post evaluacije za razdoblje 2014. – 2020. planira do kraja 2024. evaluirati svoj odgovor na pandemiju, obuhvaćajući inicijative CRII/CRII+ i REACT-EU. Sud je u prethodnom izvješću razmotrio i potrebu za povezivanjem evaluacija kohezijske politike i Mehanizma za oporavak i otpornost³⁷.

Kohezijska politika često se primjenjivala kao odgovor na krize, ali Komisija nije analizirala učinak na njezine dugoročne ciljeve

82. Sud je provjerio kako su inicijative CRII/CRII+ utjecale na zakonodavne prijedloge Komisije za razdoblje 2021. – 2027. te je li Komisija analizirala učinak trajne primjene kohezijske politike za odgovor na krize na njezine dugoročne ciljeve.

83. Komisija je u svibnju 2020. objavila izmjene svojih zakonodavnih prijedloga za kohezijsku politiku za razdoblje 2021. – 2027. kako bi se omogućila dodatna fleksibilnost u kriznim vremenima. Jednom takvom odredbom, koja je kasnije donesena, Komisija se ovlašćuje za provođenje određenih utvrđenih privremenih mjera u upotrebi financijskih sredstava kohezijske politike kao odgovora na izvanredne i neuobičajene okolnosti, slično onomu što je učinjeno u okviru inicijativa CRII/CRII+ (vidjeti okvir 4.).

84. Primjena pravila kohezijske politike za pomoć državama članicama tijekom kriza nije nova pojava (vidjeti sliku 16.). Prema stanju iz listopada 2022. od 26 izmjena UZO-a u razdobljima 2007. – 2013. i 2014. – 2020. više od polovice njih (15) bilo je povezano s krizom. Inicijativom REACT-EU iznos financiranja u okviru kohezijske politike prvi je put povećan u odgovoru na krizu, što je odraz razmjera poremećaja u gospodarstvu i činjenice da je pandemija bolesti COVID-19 započela krajem razdoblja 2014. – 2020., kada su preostala dostupna financijska sredstva bila ograničena. Međutim, nije bilo ciljanih ex post evaluacija ili formalnih procjena primjene kohezijske politike kao instrumenta za odgovor na krizu.

85. Glavni je cilj kohezijske politike dugoročan regionalni razvoj i, kako je utvrđeno u Ugovoru³⁹, jačanje gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije te smanjenje razlika među europskim regijama. Privlačnost kohezijske politike kao instrumenta za kratkoročni odgovor na krizu proizlazi iz njezine prilagodljivosti i znatnih financijskih sredstava kojima ona raspolaže. Komisija može ublažiti pravila kohezijske politike kako bi potaknula najveću moguću upotrebu dostupnih financijskih sredstava i time smanjila pritisak na nacionalna sredstva. Brojne izmjene uvedene kao odgovor na prethodne krize postale su redovne značajke kohezijske politike u skladu s općim ciljevima Komisije u pogledu veće fleksibilnosti i pojednostavnjenja. Zbog toga postoji rizik da bi opetovana primjena kohezijske politike za prevladavanje kriza mogla utjecati na njezin primarni strateški cilj jačanja gospodarske i socijalne kohezije među europskim regijama.

Zaključci i preporuke

86. Sud je zaključio da je Komisija općenito dobro prilagodila pravila kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020. kako bi države članice mogle fleksibilnije upotrebljavati financijska sredstva kohezijske politike. Fleksibilnosti koje se nude u okviru inicijativa CRII/CRII+, kao i dodatno financiranje osigurano u okviru inicijative REACT-EU, doveli su do znatne preraspodjele financijskih sredstava za zdravstvenu skrb, potporu poduzećima i zapošljavanje kako bi se odgovorilo na pandemiju bolesti COVID-19. Međutim, inicijativom REACT-EU, uz dodatno financiranje sredstvima u okviru RRF-a, doprinosi se i poteškoćama s kojima se neke države članice suočavaju u pogledu potrošnje financijskih sredstava EU-a. Nadalje, Komisija nije analizirala učinak trajne upotrebe financijskih sredstava kohezijske politike kao instrumenta za odgovor na proračunsku krizu.

87. EU je brzo odgovorio na krizu primijenivši kohezijsku politiku kako bi pružio pomoć državama članicama. U manje od dvaju mjeseci od velikog izbijanja pandemije u Europi donio je zakonodavne mjere za mobilizaciju nepotrošenih financijskih sredstava u okviru inicijativa CRII/CRII+. U razdoblju kraćem od jedne godine donio je inicijativu REACT-EU, u okviru koje su državama članicama osigurana dodatna sredstva (odlomci 15.–21.).

88. Ciljanim prilagodbama financiranja u okviru kohezijske politike u sklopu inicijativa CRII i CRII+ zajamčeni su likvidnost, fleksibilnost za prijenos financijskih sredstava i administrativna pojednostavnjenja kako bi se olakšala upotreba nepotrošenih financijskih sredstava, čime je smanjeno opterećenje nacionalnih javnih proračuna. Tim su mjerama za 2020. ukinute neke ključne obvezne značajke financiranja u okviru kohezijske politike, uključujući obvezno sufinanciranje, te njezina usmjerenost na slabije razvijene regije. Za razliku od toga, u okviru inicijative REACT-EU dodijeljeno je dodatnih 50,4 milijardi eura za programe za razdoblje 2014. – 2020., pri čemu je državama članicama dodijeljeno veliko diskrecijsko pravo odlučivanja o tome u što će usmjeriti ta financijska sredstva. Tom se inicijativom osigurava „prijelazno financiranje” između razdoblja 2014. – 2020. i razdoblja 2021. – 2027. (odlomci 22.–27.).

89. U okviru inicijativa CRII/CRII+ zadržana je pravodobna potrošnja u okviru kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020. u vremenu u kojem je pandemija bolesti COVID-19 ozbiljno utjecala na redovnu gospodarsku aktivnost. Međutim, znatnim iznosom novih sredstava pruženih u okviru inicijative REACT-EU, koja je potrebno upotrijebiti u kratkom roku, vjerojatno će se povećati pritisak na sposobnost država članica da ih potroše i zajamče da se operacijama financiranima sredstvima EU-a ostvari odgovarajuća vrijednost za uloženi novac. Te promjene pravnog okvira i programskih aktivnosti koje iz njih proizlaze također su doprinijele administrativnom radnom opterećenju upravljačkih tijela. To je pak doprinijelo kašnjenjima s početkom provedbe programa za razdoblje 2021. – 2027. (odlomci 28.–42.).

90. Komisija je državama članicama pružila pravodobnu i odgovarajuću pomoć za inicijative CRII/CRII+ i REACT-EU. Time je znatno skraćeno vrijeme potrebno za obradu i odobravanje izmjena programa s prosječno tri mjeseca prije pandemije na jedan mjesec za inicijative CRII/CRII+ i 19 radnih dana za inicijativu REACT-EU, iako je u slučaju inicijative REACT-EU to bilo tek ponešto iznad cilja navedenoga u Uredbi (odlomci 44.–56.).

91. Sud je utvrdio da su fleksibilnosti u pogledu prijenosa u okviru inicijativa CRII/CRII+ dovele do znatnih kretanja financijskih sredstava: države članice prenijele su 10 % financijskih sredstava kohezijske politike među područjima ulaganja i unutar njih, što je znatan iznos, posebice s obzirom na to da je pandemija izbila pri kraju programskog razdoblja. Financiranje je ponajprije usmjereno na zdravstvenu skrb i potporu poduzećima; uz zapošljavanje, to su i glavna područja na koja je usmjereno financiranje u okviru inicijative REACT-EU. Kad je riječ o inicijativama CRII/CRII+, financiranje je ponajprije premješteno iz područja energetike i okoliša te istraživanja i inovacija. Sud napominje da se vjerojatno neće ostvariti očekivanje iz uredbe da će se 25 % novih sredstava dodijeliti za postizanje klimatskih ciljeva. Uz fleksibilnosti u pogledu prijenosa primjenom mjere potpunog sufinanciranja sredstvima EU-a ostvarene su uštede za nacionalne proračune u iznosu od gotovo 13 milijardi eura iako to znači manje ukupnih financijskih sredstava za ulaganja u području kohezijske politike (odlomci 58.–69.).

92. Komisijinim sustavom praćenja omogućuje se odvojeno praćenje mjera u okviru inicijative REACT-EU jer one uključuju dodatno financiranje. Za usporedbu, rezultati mjera u okviru inicijativa CRII/CRII+, kao što su oni povezani s bilo kojom drugom izmjenom programa, ne mogu se pratiti zasebno. U svojim procjenama odgovora na krizu u okviru inicijativa CRII/CRII+ i REACT-EU Komisija se može osloniti na skup posebnih pokazatelja za COVID-19. Komisija je odlučila uvesti neobvezne pokazatelje za COVID-19, bez zajedničkih definicija, kako bi ih brzo stavila na raspolaganje. Zbog toga postoji rizik da će biti teško objediniti podatke koje države članice dostavljaju Komisiji na koristan način (odlomci 71.–79.).

93. Postignuća programa za razdoblje 2014. – 2020. objedinit će se u ex post evaluaciji koju je Komisija obvezna provesti do 31. prosinca 2024. Sud pozdravlja činjenicu da Komisija u svojoj ex post evaluaciji za razdoblje 2014. – 2020. planira obuhvatiti i inicijative CRII/CRII+ i inicijativu REACT-EU iako ne postoji obveza provedbe posebne evaluacije inicijativa CRII/CRII+ (odlomci 80.–81.).

94. Iako se kohezijska politika često primjenjivala za pružanje kratkoročnih odgovora na krize, nisu provedene nikakve službene procjene dugoročnog učinka te primjene. Novim pravilima za kohezijsku politiku za razdoblje 2021. – 2027. olakšat će se upotreba financijskih sredstava u okviru kohezijske politike za pružanje odgovora na neočekivane događaje. Zbog toga postoji rizik da bi opetovana primjena kohezijske politike za prevladavanje kriza mogla utjecati na njezin primarni strateški cilj jačanja gospodarske i socijalne kohezije među europskim regijama (odlomci 83.–85.).

1. preporuka – Potrebno je provesti analizu primjerenosti kohezijske politike kao instrumenta za odgovor na proračunsku krizu

Komisija bi u kontekstu ex post evaluacije za razdoblje 2014. – 2020. trebala analizirati učinak koji primjena te politike kao instrumenta za kratkoročan odgovor na proračunsku krizu ima na njezine dugoročne ciljeve kako bi se ta analiza upotrijebila u izradi budućih prijedloga te politike.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2024.

2. preporuka – Potrebno je pozorno pratiti iskorištenost sredstava u okviru inicijative REACT-EU kako bi se pružila potpora, pri čemu bi se, prema potrebi, naglasak stavio na rezultate

S obzirom na to da se u okviru inicijative REACT-EU dodaje znatna količina sredstava koju je potrebno upotrijebiti u relativno kratkom razdoblju i da se ta inicijativa preklapa s provedbom Mehanizma za oporavak i otpornost, Komisija bi trebala pozorno pratiti napredak u pogledu iskorištenosti sredstava u okviru inicijative REACT-EU-a kako bi utvrdila programe koji imaju poteškoće u potrošnji. Komisija bi trebala pružiti ciljanu potporu kako bi se sufinanciranim operacijama djelotvorno doprinijelo ostvarivanju ciljeva i dostizanju ciljnih vrijednosti u pogledu uspješnosti.

Ciljni rok provedbe: odmah

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Annemie Turtelboom, na sastanku održanom u Luxembourgu 7. prosinca 2022.

Prilog

Prilog I. – Glavni aspekti i obrazloženje mjera u okviru inicijativa CRII/CRII+ i REACT-EU

CRII/CRII+

Inicijativama CRII i CRII+ uvedene su ciljane izmjene pravila kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020. kako bi se olakšala upotreba nepotrošenih financijskih sredstava i smanjilo opterećenje nacionalnih javnih proračuna. Glavne se mjere mogu sažeti na sljedeći način:

Mjere likvidnosti. Inicijativom CRII omogućeno je upravljačkim tijelima da zadrže pretfinanciranje u iznosu od 7,6 milijardi eura za 2019. na način da taj iznos ne vrate 2020. Inicijativom CRII+ dodatno je smanjen pritisak na nacionalne javne proračune ublažavanjem obveznog nacionalnog sufinanciranja za jednu računovodstvenu godinu, iako je riječ o jednom od ključnih financijskih načela kohezijske politike. Ta odredba o potpunom sufinanciranju sredstvima EU-a produljena je 2022. za dodatnu računovodstvenu godinu nakon krize u Ukrajini⁴⁰.

Fleksibilnost za prijenose. Inicijativama CRII/CRII+ upravljačkim je tijelima pružena znatna fleksibilnost u preraspodjeli sredstava raspoloživih za programiranje tijekom 2020. Njima su znatno ublažena pravila za prijenose među fondovima kohezijske politike i kategorijama regija te je ujedno predviđeno izuzeće od zahtjeva u pogledu tematske koncentracije. Tim su mjerama stoga za 2020. ukinute neke ključne obvezne značajke financiranja u okviru kohezijske politike, uključujući njezinu usmjerenost na slabije razvijene regije, gospodarske i socijalne razlike te tematske ciljeve kao što je niskougljično gospodarstvo.

Proširena prihvatljivost. Kako bi se olakšala upotreba dostupnih financijskih sredstava EU-a, prihvatljivost operacija koje se mogu financirati iz fondova kohezijske politike proširena je kako bi se uključili operacije u području zdravstvene skrbi u okviru dodatnog tematskog cilja EFRR-a i obrtni kapital MSP-ova. Osim toga, operacije se mogu financirati retroaktivno do 1. veljače 2020., čak i ako su u potpunosti dovršene, pod uvjetom da su osmišljene za jačanje kapaciteta za odgovor na krizu u kontekstu pandemije bolesti COVID-19. Međutim, u Uredbi se ne navode pojedinosti o tome koje su vrste operacija za to predviđene. To bi moglo stvoriti pravnu nesigurnost za upravljačka tijela ili dovesti do različitih tumačenja prihvatljivih operacija.

Administrativno pojednostavnjenje. Mjere pojednostavnjenja osmišljene su kako bi se ubrzala provedba i smanjilo administrativno opterećenje nacionalnih tijela iako je upotreba određenih fleksibilnosti uključivala izmjene programa, posebice za CRII+. Na primjer, odustalo se od zahtjeva za izmjenu sporazuma o partnerstvu kako bi se u obzir uzele promjene u programima i kako bi se dobilo odobrenje Komisije za prijenos financijskih sredstava među prioritetnim osima ispod određenih pragova. Ta su dva pojednostavnjenja već bila uključena u nacrt odredaba Uredbe o zajedničkim odredbama za razdoblje 2021. – 2027., kako su ga dogovorili suzakonodavci.

REACT-EU

U okviru inicijative REACT-EU dodatno se pomaže državama članicama u suočavanju s posljedicama pandemije bolesti COVID-19 takošto im se osiguravaju dodatna sredstva. Njezine glavne mjere mogu se sažeti kako slijedi:

Nova sredstva i mjere likvidnosti. Inicijativom REACT-EU osiguravaju se dodatna sredstva u iznosu od 50,4 milijardi eura za fondove kohezijske politike za razdoblje 2014. – 2020. Usmjeravanje dodatnih financijskih sredstava primjenom postojećeg instrumenta u okviru kojeg su uspostavljeni programi i uveden zakonodavni okvir utvrđeno je kao način za brzu isporuku novčanih sredstava državama članicama. Prihvatljivost inicijative REACT-EU završava 31. prosinca 2023., istodobno s redovnim financiranjem u razdoblju 2014. – 2020. Stoga države članice imaju ograničeno vrijeme za potrošnju dodatnih dodijeljenih financijskih sredstava. Inicijativom REACT-EU pruža se relativno visoka razina početnog pretfinanciranja od 11 % tijekom 2021. i omogućuje u najvećoj mjeri potpuno financiranje sredstvima EU-a kako bi se brzo zajamčila likvidnost i smanjilo opterećenje nacionalnih proračuna. Razina pretfinanciranja povećana je 2022. nakon krize u Ukrajini⁴¹.

Fleksibilnost za programiranje i prijenose. Za razliku od redovnih financijskih sredstava kohezijske politike, države članice imaju visoku razinu diskrecijskog prava pri dodjeli financijskih sredstava inicijative REACT-EU između EFRR-a i ESF-a te među različitim vrstama prihvatljivih ulaganja. Imaju visoku razinu diskrecijskog prava u pogledu vrsta projekata koje financiraju, bez zahtjeva u pogledu tematske koncentracije ili obveze usmjeravanja na potporu slabije razvijenim regijama. Slično inicijativama CRII/CRII+, u slučajevima u kojima upravljačka tijela žele preraspodijeliti sredstva, inicijativom REACT-EU pruža se veća mogućnost financijskih prijenosa bez zahtjeva u pogledu tematske koncentracije.

Proširena prihvatljivost. Inicijativom REACT-EU jamči se retroaktivna prihvatljivost za potpuno dovršene operacije do 1. veljače 2020., čak i ako one nisu povezane s krizom.

Administrativno pojednostavnjenje. Provedba inicijative REACT-EU može se dodijeliti samo upravljačkim tijelima koja su već imenovana za razdoblje 2014. – 2020. Financijska sredstva mogu se programirati u okviru postojećih programa za razdoblje 2014. – 2020. ili u okviru novih namjenskih programa i sporazume o partnerstvu nije potrebno mijenjati. Prethodni zahtjevi povezani s ex ante evaluacijama, ex ante uvjetima i okvirom uspješnosti ne primjenjuju se na financijska sredstva inicijative REACT-EU.

Pokrate i skraćeni nazivi

CRII: Investicijska inicijativa kao odgovor na koronavirus

CRII+: Investicijska inicijativa plus kao odgovor na koronavirus

EFRR: Europski fond za regionalni razvoj

ESF: Europski socijalni fond

GU EMPL: Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje

GU REGIO: Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku

KF: Kohezijski fond

MSP-ovi: mala i srednja poduzeća

NGEU: Instrument „NextGenerationEU”

REACT-EU: Pomoć za oporavak za koheziju i europska područja

RRF: Mehanizam za oporavak i otpornost

UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

UZO: Uredba o zajedničkim odredbama

VFO: višegodišnji financijski okvir

Pojmovnik

Europski fond za regionalni razvoj: fond EU-a kojim se jača gospodarska i socijalna kohezija u EU-u financiranjem ulaganja kojima se smanjuju nejednakosti među različitim regijama.

Europski socijalni fond: fond EU-a čiji je cilj stvoriti prilike za obrazovanje i zapošljavanje te poboljšati situaciju u kojoj se nalaze osobe izložene riziku od siromaštva.

Fondovi kohezijske politike: tri fonda EU-a kojima se pruža potpora gospodarskoj, socijalnoj i teritorijalnoj koheziji u EU-u u razdoblju 2014. – 2020., odnosno Europski fond za regionalni razvoj, Europski socijalni fond i Kohezijski fond.

Iskorištenost sredstava: mjera, često izražena u obliku postotka (stope iskorištenosti), u kojoj su financijska sredstva EU-a dodijeljena državama članicama potrošena na prihvatljive projekte.

Kohezijska politika: politika EU-a čiji je cilj smanjiti gospodarske i socijalne razlike među regijama i državama članicama promicanjem otvaranja novih radnih mjesta, konkurentnosti poduzeća, gospodarskog rasta, održivog razvoja te prekogranične i međuregionalne suradnje.

Kohezijski fond: fond EU-a čija je svrha smanjiti gospodarske i socijalne razlike u EU-u financiranjem ulaganja u državama članicama u kojima je bruto nacionalni dohodak po stanovniku manji od 90 % prosjeka EU-a.

Mehanizam za oporavak i otpornost: mehanizam EU-a za financijsku potporu namijenjen ublažavanju gospodarskih i društvenih učinaka pandemije bolesti COVID-19 i poticanju srednjoročnog oporavka uz istodobno promicanje zelene i digitalne transformacije.

Operativni program: okvir za provedbu kohezijskih projekata financiranih sredstvima EU-a u zadanom razdoblju, u koji su ugrađeni prioriteti i ciljevi utvrđeni u sporazumima o partnerstvu između Komisije i pojedinačnih država članica.

Oznaka intervencije: kategorija djelatnosti koje se financiraju sredstvima u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj, Kohezijskog fonda ili Europskog socijalnog fonda.

Podijeljeno upravljanje: način izvršenja proračuna EU-a u okviru kojega, za razliku od izravnog upravljanja, Komisija delegira provedbu određenoj državi članici, ali i dalje snosi krajnju odgovornost.

Programsko razdoblje: razdoblje unutar kojeg se planira i provodi određeni program potrošnje EU-a.

Sporazum o partnerstvu: sporazum između Komisije i pojedine države članice u kontekstu programa potrošnje EU-a u kojem su, primjerice, utvrđeni strateški planovi, prioriteti ulaganja ili pak uvjeti trgovine ili pružanja razvojne pomoći.

Tematski cilj: predviđeni ukupni rezultat za određeni prioritet ulaganja, podijeljen na specifične ciljeve za potrebe provedbe.

Upravljačko tijelo: nacionalno, regionalno ili lokalno tijelo koje je država članica imenovala za upravljanje određenim programom koji se financira sredstvima EU-a.

Uredba o zajedničkim odredbama: uredba kojom se utvrđuju pravila koja se primjenjuju na niz fondova EU-a u okviru podijeljenog upravljanja, uključujući ona kojima se podupire kohezijska politika EU-a.

Višegodišnji financijski okvir: plan potrošnje EU-a u kojem su (na temelju ciljeva politika) utvrđeni prioriteti i gornje granice, obično na razdoblje od sedam godina. Njime se osigurava struktura unutar koje se određuju godišnji proračuni EU-a. Aktualni VFO obuhvaća razdoblje 2021. – 2027., dok je prethodni obuhvaćao razdoblje 2014. – 2020.

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=63 210

Kronologija

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=63 210

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Annemie Turtelboom i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodila članica Suda Iliana Ivanova, a potporu su joj pružali voditelj njezina ureda James Verity i ataše u njezinu uredu Ivan Genčev, rukovoditelj Friedemann Zippel, voditelj radnog zadatka Viorel Cirje te revizori Anna Fiteni, Marion Boulard i Christophe Grosnickel.

Slijeva nadesno: Ivan Genčev, James Verity, Marion Boulard, Iliana Ivanova, Friedemann Zippel, Christophe Grosnickel.

Bilješke

¹ Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti (ECDC), „Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel coronavirus – third update”, 31. siječnja 2020.

² ECDC,„Novel coronavirus disease 2019 pandemic – sixth update”, 12. ožujka 2020.

³ Svjetska zdravstvena organizacija (SZO), „WHO Director-General’s opening remarks at the media briefing on COVID-19”, zabilježeno 13. ožujka 2020.

⁴ „European Economic Forecast, Spring 2021”, dokument br. 149, svibanj 2021., str. 20.

⁵ Svjetska banka, „EU regular economic report 7”, 2021.

⁶ COM(2021) 105 final,„One year since the outbreak of COVID-19: fiscal policy response”, 3. ožujka 2021., str. 4.

⁷ Inicijative CRII/CRII+ primjenjuju se na Ujedinjenu Kraljevinu, a inicijativa REACT-EU se na nju ne primjenjuje.

⁸ Mišljenje 03/2020 o izmjeni Uredbe EU-a o upotrebi europskih strukturnih i investicijskih fondova u odgovoru na pandemiju bolesti COVID-19 i mišljenje 04/2020 o prijedlogu Uredbe o inicijativi REACT-EU i Uredbi o zajedničkim odredbama kojima se uređuju europski strukturni i investicijski fondovi.

⁹ Tematsko izvješće 24/2021 „Financiranje na temelju uspješnosti u području kohezijske politike: pohvalne ambicije, ali u razdoblju 2014. – 2020. i dalje su postojale određene prepreke”, tematsko izvješće 08/2022 „Potpora iz EFRR-a za konkurentnost malih i srednjih poduzeća – Nedostatci u načinu na koji je potpora osmišljena umanjuju djelotvornost financiranja” i pregled 01/2023 „Financiranje sredstvima EU-a u okviru kohezijske politike i Mehanizma za obnovu i oporavak: komparativna analiza”.

¹⁰ Izmjena proračuna br. 6., 2020/1672 (SL 380/1) donesena je kako bi se namirila dodatna potreba te su njome odobrena sredstva za plaćanje za kohezijsku politiku za 2020. povećana za 5 milijardi eura.

¹¹ Tematsko izvješće 17/2018 „Mjere koje su Komisija i države članice poduzele tijekom posljednjih godina programskog razdoblja 2007. – 2013. doprinijele su povećanju niskih stopa iskorištenosti sredstava, ali nisu bile dovoljno usmjerene na rezultate”, odlomak 87. imišljenje 03/2020, okvir 1.

¹² Pregled 01/2023, odlomci 53. i 54.

¹³ Godišnje izvješće za 2016., poglavlje 2. „Proračunsko i financijsko upravljanje”, odlomci 2.24. i 2.25. i pregled 01/2023., odlomak 53.

¹⁴ Informativni dokument iz 2018.: „Pojednostavnjenje provedbe kohezijske politike u razdoblju nakon 2020.”, odlomci 18. i 61.

¹⁵ Tematsko izvješće 17/2018, okvir 2.

¹⁶ Tematsko izvješće 17/2018, odlomci 16. i 18.

¹⁷ Pregled 01/2023, odlomci 11. i 52. – 54.

¹⁸ „Fraud and error”, Zastupnički dom, Odbor za javne financije, Deveto izvješće sa sjednice 2021. – 2022., 24. lipnja 2021.

¹⁹ Mišljenje 03/2020 i mišljenje 04/2020.

²⁰ Mišljenje Suda 03/2020, odlomak 11.

²¹ Člankom 30. stavkom 5. Uredbe (EU) br. 1303/2013 prijenosi nekom drugom prioritetu istog fonda istog programa čiji iznos doseže najviše 8 % dodijeljenih financijskih sredstava od 1. veljače 2020. za pojedini prioritet i ne premašuje 4 % proračuna programa definiraju se kao prijenosi iznosa sredstava koji nisu znatni.

²² Članak 30.Uredbe (EU) br. 1303/2013.

²³ Članak 30. stavak 2. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

²⁴ Članak 92. točka (b) alineja 10. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

²⁵ Sud je 123 oznake intervencije definirane u Uredbi (EU) br. 215/2014 grupirao u 10 područja ulaganja (12 u slučaju inicijative REACT-EU). Iznos od 35 milijardi eura ukupan je iznos povećanja za oznake intervencije i podudara se s odgovarajućim smanjenjima za druge oznake intervencije.

²⁶ Kako je definirano u članku 90. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

²⁷ Uredba (EU) 2020/2221, uvodna izjava 6.

²⁸ Radi usporedivosti s inicijativom REACT-EU ta prosječna stopa sufinanciranja sredstvima EU-a za razdoblje 2014. – 2020. ne uključuje Ujedinjenu Kraljevinu i programe teritorijalne suradnje.

²⁹ Godišnje izvješće za 2020., poglavlje 2. „Proračunsko i financijsko upravljanje”, odlomci 2.7. i 2.8., preporuka 2.1.

³⁰ Uredbom (EU) 2020/2221 uveden je novi tematski cilj „Sanacija krize u kontekstu pandemije bolesti COVID -19 i njezinih socijalnih posljedica te priprema zelenog, digitalnog i otpornog oporavka gospodarstva”, (tematski cilj br. 13.).

³¹ EGESIF 20. – 00. 007. – 01., „Non-paper: List of programme specific indicators related to the cohesion policy direct response to the COVID-19 pandemic”, svibanj 2020.

³² Tematsko izvješće Suda 02/2017 „Pregovori Komisije o sporazumima o partnerstvu i programima u području kohezije za razdoblje 2014. – 2020.: potrošnja je usmjerenija na prioritete strategije Europa 2020., ali potrebni su sve složeniji mehanizmi za mjerenje uspješnosti”.

³³ Uredba (EU) 2020/2221, članak 1. stavak 1.

³⁴ „Study on the Pathways to Enhance the use of Programme-Specific Indicators in the ESF and ESF+”, travanj 2022.

³⁵ Članak 57.Uredbe (EU) br. 1303/2013.

³⁶ Uredba (EU) 2020/2221, članak 1. stavak 1. i članak 2.

³⁷ Tematsko izvješće 24/2021: „Financiranje na temelju uspješnosti u području kohezijske politike: pohvalne ambicije, ali u razdoblju 2014. – 2020. i dalje su postojale određene prepreke”, 2. preporuka.

³⁸ Članak 20.Uredbe (EU) 2021/1060 od 24. lipnja 2021., Uredbe o zajedničkim odredbama (SL L 231, 30.6.2021., str. 159.), članak 4. stavak 3. Uredbe (EU) 2021/1057 od 24. lipnja 2021. o uspostavi Europskog socijalnog fonda plus (ESF+) (SL L 231, 30.6.2021., str. 21.) i članak 5. stavak 6. Uredbe (EU) 2021/1058 24. lipnja 2021. o Europskom fondu za regionalni razvoj i Kohezijskom fondu (SL L 231, 30.6.2021., str. 60.).

³⁹ Ugovor o funkcioniranju Europske unije, članak 174.

⁴⁰ Uredba (EU) 2022/562 od 6. travnja 2022. o izmjeni uredaba (EU) br. 1303/2013 i(EU) br. 223/2014 u pogledu djelovanja kohezijske politike za izbjeglice u Europi.

⁴¹ Uredba (EU) 2022/613 od 12. travnja 2022. o izmjeni uredaba (EU) br. 1303/2013 i(EU) br. 223/2014 u pogledu povećanog pretfinanciranja iz sredstava inicijative REACT-EU i uvođenja jediničnog troška.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (https://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2023.

PDF	ISBN 978-92-847-9306-8	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/058068	QJ-AB-23-002-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-9298-6	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/99886	QJ-AB-23-002-HR-Q

© Europska unija, 2023.

© Europska unija, 2023.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja utvrđena je u Odluci Suda br. 6. – 201.9 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International(CC BY 4.0). Stoga je opće pravilo da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače eventualne promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj Suda ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, potrebno je zatražiti dodatno dopuštenje.

U slučaju dobivanja takvog dopuštenja njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje se po potrebi mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Ikone na slici 2.: slike su izrađene s pomoću alata dostupnih na straniciFlaticon.com. © Freepik Company S.L. Sva prava pridržana.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Upotreba logotipa Suda

Logotip Suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na internetu (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hr).

Telefonom ili pismenim putem
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• putem obrasca: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa (european-union.europa.eu).

Publikacije EU-a
Publikacije EU-a možete pregledati ili naručiti preko internetske stranice op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se svojoj lokalnoj službi Europe Direct ili dokumentacijskom centru (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa (eur-lex.europa.eu).

Otvoreni podaci EU-a
Portal data.europa.eu omogućuje pristup otvorenim podatkovnim zbirkama iz institucija, tijela i agencija EU-a. Zbirke se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe. Putem portala moguć je i pristup mnoštvu podatkovnih zbirki iz europskih država.