Speciaal verslag
02 2023

De aanpassing van de voorschriften van het cohesiebeleid in antwoord op COVID-19 De middelen werden flexibeler gebruikt, maar over het cohesiebeleid als instrument voor crisisrespons moet worden nagedacht

Over het verslag:Wij hebben onderzocht hoe de Commissie de voorschriften heeft aangepast om te zorgen voor meer flexibiliteit voor de lidstaten bij het gebruik van de middelen van het cohesiebeleid 2014-2020 in antwoord op de COVID-19-pandemie. We hebben geconstateerd dat de Commissie snel heeft gereageerd en de voorschriften over het algemeen goed heeft aangepast, waardoor de bestaande middelen in een tijd van ernstige economische moeilijkheden gemakkelijker kunnen worden herschikt. Met de omvangrijke nieuwe middelen waarin werd voorzien, werden de lidstaten in staat gesteld aanvullende investeringen te financieren, maar werd ook meer druk gecreëerd om de middelen goed te besteden. We bevelen de Commissie aan de gevolgen te analyseren van het gebruik van cohesiefinanciering om crises voor de langetermijndoelstellingen van het beleid aan te pakken, en de uitgaven van lidstaten te monitoren om hen te helpen prestatiedoelstellingen te verwezenlijken.

Speciaal verslag van de ERK, uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU.

De publicatie is beschikbaar in 24 talen en in het volgende formaat:
PDF
PDF Speciaal verslag: Investeringsinitiatief Coronavirusrespons (CRII) & React-EU:

Samenvatting

I Vanaf het begin van 2020 heeft de EU een breed scala aan maatregelen getroffen om de uitdagingen als gevolg van de COVID‑19‑pandemie aan te pakken. Het cohesiebeleid heeft een belangrijke rol gespeeld bij deze respons, in de vorm van drie wetgevingshandelingen tot wijziging van de voorschriften van de programmaperiode 2014-2020. In maart 2020 startte de Commissie het Investeringsinitiatief Coronavirusrespons (CRII). Hiermee werd voorzien in vereenvoudigingen, liquiditeit en maatregelen voor flexibiliteit. In april 2020 werd de in maart geïntroduceerde flexibiliteit versterkt en werd cofinanciering door de EU van 100 % voor één jaar mogelijk gemaakt in het kader van het investeringsinitiatief coronavirusrespons plus (CRII+). In december 2020 werd met de herstelbijstand voor cohesie en de regio’s van Europa (React-EU) 50,4 miljard EUR aan de lidstaten verstrekt, bovenop de middelen van het cohesiebeleid voor de periode 2014-2020.

II In het kader van onze controle hebben wij onderzocht of de Commissie de voorschriften van het cohesiebeleid 2014-2020 goed heeft aangepast aan de hand van CRII/CRII+ en React-EU om te zorgen voor meer flexibiliteit voor de lidstaten bij het gebruik van de middelen van het cohesiebeleid in antwoord op de COVID‑19‑pandemie. We hebben deze controle verricht omdat de wijzigingen van het rechtskader voor het cohesiebeleid — een van de belangrijkste beleidsterreinen van de EU — aanzienlijk waren en er publieke belangstelling bestond voor de vraag of de maatregelen de lidstaten hadden geholpen de pandemie het hoofd te bieden. De timing van ons verslag stelt de Commissie in staat tijdig rekening te houden met onze bevindingen voor zowel de ex-postevaluatie van de periode 2014-2020 als voor haar voorbereiding van het kader voor het cohesiebeleid voor de periode na 2027.

III We zijn tot de conclusie gekomen dat de Commissie de voorschriften van het cohesiebeleid 2014-2020 over het algemeen goed heeft aangepast om de lidstaten de mogelijkheid te bieden de cohesiemiddelen flexibeler te gebruiken. De EU reageerde snel na de grote uitbraak van de pandemie in Europa in maart 2020 en keurde in nog geen twee maanden tijd wetgevingsmaatregelen goed om aan de hand van CRII/CRII+ niet-bestede middelen te mobiliseren en om in minder dan een jaar tijd via React-EU te voorzien in aanvullende middelen. Met deze maatregelen werden enkele belangrijke kenmerken van het cohesiebeleid aangepast, zoals de nadruk op minder ontwikkelde regio’s. De lidstaten die in 2020 over meer middelen beschikten, waren beter in staat om gebruik te maken van de CRII/CRII+-maatregelen. In het kader van React-EU werden daarentegen aan alle lidstaten aanvullende middelen verstrekt, die uiterlijk in 2023 moesten worden gebruikt en waarmee in feite werd voorzien in “middelen ter overbrugging” tussen de perioden 2014-2020 en 2021-2027.

IV Door een herschikking van de middelen en een EU-cofinanciering van 100 % mogelijk te maken, werd er met CRII/CRII+ voor gezorgd dat de uitgaven in het kader van het cohesiebeleid 2014-2020 volgens plan bleven verlopen op een moment waarop de pandemie ernstige gevolgen had voor de normale economische activiteiten. Met de omvangrijke nieuwe middelen waarin werd voorzien aan de hand van React-EU werden de lidstaten in staat gesteld aanvullende investeringen te financieren, maar werd ook meer druk gecreëerd om middelen te besteden. Deze wijzigingen van het rechtskader leidden tot aanvullende programmeringswerkzaamheden. Hierdoor werd de administratieve werkdruk voor de beheersautoriteiten nog groter en werd het begin van de periode 2021-2027 verder vertraagd.

V De Commissie verstrekte tijdige bijstand aan de lidstaten met het oog op de uitvoering van CRII/CRII+ en React-EU. Hierdoor had de Commissie minder tijd nodig voor het verwerken en goedkeuren van programmawijzigingen voor CRII/CRII+, ondanks het feit dat zij het in de verordening voor React-EU vastgestelde streefdoel net niet haalde.

VI Uit onze analyse blijkt dat de flexibiliteit voor overschrijvingen in het kader van CRII/CRII+ leidde tot een aanzienlijke verschuiving van middelen. Rond 10 % van de middelen van het cohesiebeleid — 35 miljard EUR — werd tussen en binnen investeringsterreinen overgeschreven door de lidstaten; dit is een aanzienlijk bedrag, met name gezien het feit dat de pandemie tegen het einde van de programmaperiode uitbrak. De lidstaten verstrekten deze aanvullende middelen voor de gezondheidszorg en bedrijfsondersteuning, waarbij de middelen hoofdzakelijk afkomstig waren van energie en milieu en onderzoek en innovatie. Voor React-EU, waarvan 86 % van de middelen in juni 2022 geprogrammeerd waren, geldt dat de middelen voornamelijk gericht worden op werkgelegenheid, gezondheidszorg en bedrijfsondersteuning.

VII Het monitoringsysteem van de Commissie maakt het mogelijk om React-EU-maatregelen afzonderlijk te volgen. Dit is echter niet mogelijk voor de CRII/CRII+-maatregelen. De Commissie kan ook gebruikmaken van niet-verplichte COVID‑19‑indicatoren om de resultaten van haar crisisresponsmaatregelen te beoordelen. Omdat er geen gemeenschappelijke definities zijn, bestaat echter een risico dat de Commissie moeilijkheden zal ondervinden bij het interpreteren van de samengevoegde gegevens die door de lidstaten zijn gerapporteerd.

VIII De resultaten van de operationele programma’s van de periode 2014-2020 zullen worden samengebracht in de ex-postevalautie die de Commissie uiterlijk 31 december 2024 moet uitvoeren. De Commissie wil zowel CRII/CRII+ als React-EU behandelen in haar ex-postevaluatie van de periode 2014-2020, ondanks het feit dat zij niet verplicht is een speciale evaluatie van CRII/CRII+ te verrichten.

IX Het cohesiebeleid is in het verleden vaak gebruikt als instrument voor crisisrespons, maar de langetermijngevolgen van dit gebruik zijn nooit formeel beoordeeld. De voorschriften voor de periode 2021-2027, waarbij dezelfde flexibiliteit wordt toegepast die met CRII/CRII+ is ingevoerd, zullen het eenvoudiger maken om de middelen van het cohesiebeleid te gebruiken om te reageren op onverwachte gebeurtenissen. Dit kan leiden tot een risico dat het herhaalde gebruik van het cohesiebeleid om crises aan te pakken van invloed kan zijn op de primaire strategische doelstelling ervan, namelijk de versterking van de economische en sociale samenhang tussen de regio’s.

X Wij bevelen de Commissie aan:

  • de gevolgen te analyseren van het gebruik van de middelen van het cohesiebeleid voor crisisrespons met betrekking tot de langetermijndoelstellingen van het beleid;
  • de absorptie van React-EU nauwlettend in de gaten te houden en, indien nodig, te voorzien in gerichte bijstand met een nadruk op resultaten.

Inleiding

De respons van de EU op de gevolgen van de COVID‑19‑pandemie

01 Het COVID‑19‑virus werd in eerste instantie in het begin van 2020 in Europa gedetecteerd, waarbij de eerste gevallen op 24 januari 2020 in Frankrijk werden vastgesteld1. Het virus verspreidde zich vervolgens snel over het continent. Medio maart 2020 waren in alle EU-lidstaten gevallen gemeld2 en had de Wereldgezondheidsorganisatie Europa aangemerkt als epicentrum van de pandemie3.

02 De uitbraak van het virus en de maatregelen voor de volksgezondheid die werden genomen om de verspreiding van het virus te beperken, leidden tot ongekende sociale en economische verstoringen. Veel ondernemingen kregen te maken met liquiditeitstekorten en solvabiliteitsrisico’s. De economie van de EU kromp in 2020 met 6 %4. Op mondiaal niveau leidde de crisis tot de diepste recessie sinds de Tweede Wereldoorlog5.

03 Vanaf het begin van 2020 namen de lidstaten talrijke economische en begrotingsmaatregelen om de gevolgen van deze grote schok voor burgers, werknemers en ondernemingen te beperken. De EU vergemakkelijkte van haar kant het gebruik van alomvattend nationaal begrotingsbeleid door haar staatssteun- en begrotingsregels te versoepelen6 en rechtstreekse financiële steun aan de lidstaten te verlenen, bijvoorbeeld via het Solidariteitsfonds van de Europese Unie en het instrument voor noodhulp. Zij keurde bovendien een reeks wijzigingen van het rechtskader van het cohesiebeleid goed en creëerde nieuwe begrotingsinstrumenten (zie kader 1).

Kader 1

Nieuwe begrotingsinstrumenten om de COVID‑19‑crisis aan te pakken

De EU-begroting wordt vastgesteld voor een periode van zeven jaar aan de hand van het meerjarig financieel kader (MFK), waarbij de meeste middelen vooraf aan de lidstaten worden toegewezen. Dit begrotingskader bood een beperkte flexibiliteit voor het reserveren van aanvullende middelen voor de crisis, met name in het laatste jaar van de MFK-periode, toen de meeste middelen reeds waren vastgelegd.

Derhalve werden voor de financiële respons van de EU op de COVID‑19‑pandemie in 2020 voornamelijk nieuwe instrumenten gecreëerd, zoals het Europees instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand (SURE) en NextGenerationEU (NGEU), met begrotingen van respectievelijk 100 en 807 miljard EUR.

NGEU werd op 14 december 2020 formeel vastgesteld. Het bestaat uit de nieuwe herstel- en veerkrachtfaciliteit (Recovery and Resilience Facility — RRF), dat het grootste deel van het pakket vormt, en de herstelbijstand voor cohesie en de regio’s van Europa (React-EU), dat dient ter verhoging van de middelen van het cohesiebeleid voor de periode 2014-2020, en vult andere bestaande EU-instrumenten aan.

In tegenstelling tot de reguliere EU-begroting, die hoofdzakelijk rechtstreeks wordt gefinancierd met de bijdragen van de lidstaten, worden deze nieuwe instrumenten bij wijze van uitzondering gefinancierd met middelen die de Commissie op de kapitaalmarkten namens de lidstaten leent.

Wijzigingen van de voorschriften van het cohesiebeleid 2014-2020 aan de hand van CRII/CRII+ en React-EU

04 Het cohesiebeleid is een van de grootste beleidsterreinen van de EU-begroting, met een toewijzing van 355 miljard EUR (alle bedragen in het verslag luiden in lopende prijzen) voor de periode 2014-2020. Het belangrijkste doel van het beleid is het terugdringen van de verschillen in ontwikkelingsniveau tussen verschillende regio’s. Het wordt gefinancierd uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF) en het Cohesiefonds (CF), en de voorschriften voor het gebruik van al deze fondsen zijn vastgesteld in de verordening gemeenschappelijke bepalingen (GB-verordening).

05 Aangezien de programma’s reeds liepen en rechtstreeks door de lidstaten werden uitgevoerd, boden de middelen van het cohesiebeleid een kader voor het herschikken van nog beschikbare middelen om deze te gebruiken voor financieringsbehoeften die ontstonden als gevolg van de COVID‑19‑crisis. Om ervoor te zorgen dat de middelen van het cohesiebeleid flexibeler en eenvoudiger kunnen worden gebruikt om de crisis aan te pakken, heeft de Commissie wijzigingen ingevoerd in de GB- en de EFRO-verordening. Deze wijzigingen gelden voor de programmaperiode 2014-2020, in het kader waarvan investeringen tot eind 2023 kunnen worden gefinancierd. De belangrijkste doelstelling van de Commissie bestond in het zorgen voor aanvullende flexibiliteit en liquiditeit voor de lidstaten in tijden van crisis.

06 De Commissie reageerde op de pandemie door middel van de volgende wetswijzigingen van de voorschriften van het cohesiebeleid:

  • In maart 2020 werd met het Investeringsinitiatief Coronavirusrespons (CRII) voorzien in een reeks vereenvoudigingen, liquiditeitsmaatregelen en flexibiliteit om de lidstaten te helpen reageren op dringende behoeften, zoals de behoeften van de gezondheidszorgsector, kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) en arbeidsmarkten.
  • In april 2020 werd de met het CRII ingevoerde flexibiliteit aanzienlijk versterkt aan de hand van het investeringsinitiatief coronavirusrespons plus (CRII+). Hiermee werd met name de mogelijkheid geboden om gedurende één jaar een EU-cofinanciering van 100 % voor concrete acties toe te passen en werd de herschikking van de beschikbare middelen uit de toewijzing van 2020 vereenvoudigd.
  • In december 2020 werd met de herstelbijstand voor cohesie en de regio’s van Europa (React-EU) voorzien in 50,4 miljard EUR aan aanvullende middelen voor de lidstaten voor het cohesiebeleid 2014-2020 en 0,2 miljard EUR voor technische bijstand van de Commissie en administratieve uitgaven (zie figuur 1)7. De middelen van React-EU moeten eind 2023 besteed zijn.

Figuur 1 — React-EU als onderdeel van NGEU en het cohesiebeleid 2014-2020

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

07 In figuur 2 worden de maatregelen samengevat die in het kader van de COVID‑19‑pandemie werden ingevoerd in het cohesiebeleid 2014-2020 en in bijlage I worden de belangrijkste aspecten en de achterliggende gedachte hiervan nader toegelicht.

Figuur 2 — Belangrijkste maatregelen van CRII/CRII+ en React-EU

  CRII/CRII+ React-EU

Liquiditeits- en financiële maatregelen
  1. geen aanvullende middelen
  2. niet-invordering van 7,6 miljard EUR aan voorfinanciering
  3. 100 % EU-cofinanciering gedurende één jaar
  1. 50,6 miljard EUR aan aanvullende middelen
  2. hogere voorfinanciering
  3. 100 % EU-cofinanciering voor de levensduur van het instrument

Flexibiliteit om middelen te herschikken of programmeren
  1. uitgebreide mogelijkheden voor overschrijvingen tussen EFRO, ESF en CF, en tussen regiocategorieën voor 2020
  2. vrijstelling van de vereisten inzake thematische concentratie voor 2020
  3. enige aanvullende flexibiliteit om middelen bij afsluiting te herschikken
  1. discretionaire bevoegdheid om middelen van React-EU te verdelen over het EFRO en het ESF (met inbegrip van het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen en het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief) en regiocategorieën
  2. vrijstelling van de vereisten inzake thematische concentratie voor React-EU-middelen

Uitgebreide subsidiabiliteit
  1. subsidiabiliteit met terugwerkende kracht tot 1 februari 2020 voor concrete crisisacties, zelfs wanneer deze zijn afgerond
  2. subsidiabiliteit van werkkapitaal van kmo’s in de vorm van subsidies
  3. uitgebreide subsidiabiliteit voor investeringen in gezondheidsdiensten in het kader van het EFRO
  1. subsidiabiliteit met terugwerkende kracht tot 1 februari 2020 voor alle concrete acties, zelfs wanneer deze zijn afgerond
  2. subsidiabiliteit voor alle concrete acties in het kader van EFRO en ESF

Administratieve vereenvoudigingen
  1. financiële overschrijvingen tussen prioriteitsassen binnen een programma onder bepaalde drempels zonder goedkeuring van de Commissie
  2. geen aanpassing van partnerschapsovereenkomsten om de programmawijzigingen te weerspiegelen
  3. geen aanpassing van de beoordeling vooraf of het bedrijfsplan bij de wijziging van financiële instrumenten
  4. uitstel van de uiterste termijn voor de indiening van de uitvoeringsverslagen voor 2019
  5. mogelijkheid voor de auditautoriteiten om niet-statistische steekproeven te gebruiken
  1. geen ex-ante-evaluatie voor nieuwe programma’s
  2. vrijstelling van de toepassing van de ex-antevoorwaarden
  3. geen vereisten inzake de prestatiereserve of toepassing van het prestatiekader
  4. geen vereiste inzake een communicatiestrategie

Bron: ERK, op basis van de Verordeningen (EU) 2020/460, (EU) 2020/558 en (EU) 2020/2221.

Rollen en verantwoordelijkheden

08 Het beheer van het cohesiebeleid wordt gezamenlijk uitgevoerd door de lidstaten en de Commissie. De diensten van de Commissie die verantwoordelijk zijn voor het cohesiebeleid zijn de directoraten-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling (DG REGIO) en Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie (DG EMPL). De beheersautoriteiten op nationaal en regionaal niveau zijn verantwoordelijk voor het uitvoeren van de financiering van het cohesiebeleid aan de hand van operationele programma’s.

Reikwijdte en aanpak van de controle

09 Het doel van deze controle was te onderzoeken of de Commissie het cohesiebeleidskader 2014-2020 goed had aangepast aan de hand van CRII/CRII+ en React-EU om te zorgen voor meer flexibiliteit voor de lidstaten bij het gebruik van de middelen van het cohesiebeleid in antwoord op de COVID‑19‑pandemie. We hebben met name onderzocht of:

  • de Commissie het cohesiebeleidskader 2014-2020 snel heeft aangepast;
  • de Commissie de lidstaten tijdige bijstand heeft geboden voor de uitvoering;
  • de maatregelen hebben geleid tot de toewijzing van middelen aan hulpbehoevende sectoren;
  • het monitoringsysteem van de Commissie de evaluatie van de resultaten zal vergemakkelijken;
  • de Commissie de gevolgen heeft geanalyseerd van het gebruik van het cohesiebeleid om een antwoord te bieden op crises.

Het gebruik van de maatregelen door de lidstaten en de mate waarin deze ertoe bijdroegen dat de lidstaten de uitdagingen van de pandemie het hoofd konden bieden, hebben wij niet beoordeeld.

10 Wij ontvingen controle-informatie door middel van:

  • uitvoerige analyses van gegevens van de monitoring- en verslagleggingssystemen van de Commissie;
  • een controle aan de hand van relevante documenten;
  • vragenlijsten en diepgaande vergaderingen met de Commissie;
  • het onderzoeken van een niet-mathematische steekproef (om zowel CRII/CRII+ als React-EU te bestrijken en te zorgen voor een evenwichtige geografische vertegenwoordiging) van 25 wijzigingen van operationele programma’s die door de Commissie werden behandeld, en
  • een enquête onder alle beheersautoriteiten van de operationele programma’s van het EFRO, het ESF en het CF in de periode 2014-2020 teneinde feedback te verkrijgen over hun ervaringen met CRII/CRII+ en React-EU; we ontvingen 74 antwoorden, die betrekking hadden op 39 % van de 313 programma’s (grensoverschrijdende en transnationale programma’s werden uitgesloten).

11 Onze controle heeft betrekking op het EFRO, ESF en CF binnen het cohesiebeleid. De elementen die buiten het cohesiebeleid in CRII/CRII+ zijn opgenomen, dat wil zeggen visserij en plattelandsontwikkeling, zijn niet opgenomen onder de reikwijdte van onze controle. Het tijdsbestek waarop deze controle betrekking had, liep vanaf de start van de crisismaatregelen begin 2020 tot eind 2021. Waar deze beschikbaar waren, hebben we latere gegevens in aanmerking genomen.

12 We hebben deze controle uitgevoerd omdat de wijzigingen van het rechtskader voor de middelen van het cohesiebeleid aanzienlijk waren en omdat het Europees Parlement belangstelling heeft getoond voor dit onderwerp. Dankzij de timing van ons verslag kan de Commissie tijdig rekening houden met onze bevindingen bij zowel de ex-postevaluatie van de periode 2014-2020 als haar voorbereiding van het kader voor het cohesiebeleid voor de periode na 2027.

13 Deze controle volgt op onze twee adviezen over CRII+ en React-EU van 20208 en vormt een aanvulling op onze Analyse 06/2020, “Risico’s, uitdagingen en kansen in verband met de economische beleidsreactie van de EU op de COVID‑19‑crisis”, waarin werd voorzien in een samenhangend beeld van de belangrijkste economische beleidsreacties van de EU op de pandemie. Met de controle wordt bovendien voortgebouwd op onlangs gepubliceerde speciale verslagen en analyses9.

Opmerkingen

De Commissie heeft de voorschriften snel aangepast, maar de maatregelen kunnen de bestaande uitdagingen vergroten

14 We hebben het ontwerp van de Commissie van CRII/CRII+ en React-EU onderzocht om de tijdigheid van de respons, de achterliggende gedachte van de maatregelen en de hieruit voortvloeiende potentiële uitdagingen voor de uitvoering van de financiering van het cohesiebeleid te bepalen. We hebben onderzocht of de respons passend was met het oog op de noodsituatie die was ontstaan als gevolg van de pandemie.

Snelle EU-respons in drie fasen om het rechtskader van het cohesiebeleid in minder dan een jaar te wijzigen

15 In figuur 3 wordt de tijdlijn weergegeven vanaf het begin van de pandemie tot de goedkeuring van de wetgevingsrespons in het kader van het cohesiebeleid. Voor elke wijziging van de verordeningen inzake de fondsen van het cohesiebeleid diende de Commissie een voorstel in dat door het Europees Parlement en de Raad als medewetgevers gezamenlijk moest worden vastgesteld.

Figuur 3 — Tijdlijn van EU-maatregelen om het cohesiebeleid aan te passen in het kader van de COVID‑19‑pandemie

Bron: ERK.

16 Op 13 maart 2020, kort na de grote uitbraak van het virus in Europa, publiceerde de Commissie het wetgevingsinitiatief CRII — het eerste pakket van maatregelen van het cohesiebeleid om de crisis aan te pakken. Omdat de lidstaten om aanvullende maatregelen verzochten, besloot de Commissie op 22 maart 2020 te voorzien in aanvullende flexibiliteit aan de hand van een tweede pakket — CRII+ — dat zij op 2 april 2020 bekendmaakte. De Commissie kon de voorstellen inzake CRII en CRII+ binnen een zeer korte tijd ontwikkelen, ondanks het feit dat al haar personeel vanaf medio maart 2020 op afstand werkte. 92 % van de respondenten van onze enquête was van mening dat de Commissie snel had gehandeld bij de aanpassing van het cohesiebeleid aan de hand van CRII en CRII+.

17 De medewetgevers keurden de Commissievoorstellen op respectievelijk 30 maart (17 kalenderdagen na de publicatie ervan door de Commissie) en 23 april 2020 (21 kalenderdagen) goed. Dit was twaalf keer sneller dan het gemiddelde voor andere wijzigingen van de GB-verordeningen voor de perioden 2007-2013 en 2014-2020 (zie figuur 4).

18 Om een snelle vaststelling van de wetgevingshandelingen mogelijk te maken, spraken de Raad en het Parlement af om de voorstellen van de Commissie zonder wijzigingen goed te keuren en maakten zij gebruik van bepaalde versnelde procedures, zoals online stemmen. Teneinde te voorkomen dat het proces werd vertraagd door wetgevingsamendementen, vroegen zij om aanvullende maatregelen via het CRII+-pakket in plaats van het oorspronkelijke CRII-voorstel te wijzigen.

19 Begin april 2020, toen de economische langetermijngevolgen van de COVID‑19‑crisis reeds zichtbaar waren geworden, begon de Commissie met de ontwikkeling van wat uiteindelijk NGEU zou worden, een herstelpakket op EU-niveau van 807 miljard EUR. De Commissie besloot om aanvullende middelen voor het cohesiebeleid 2014-2020 in dit pakket op te nemen om snel middelen aan de lidstaten te verstrekken via bestaande programma’s. De Commissie stelde het voorstel voor de aanvulling van de middelen van het cohesiebeleid 2014-2020, dat later React-EU zou worden genoemd, in één week op, in het begin van april 2020. Het werd op 28 mei 2020 gepubliceerd, toen het volledige NGEU-pakket was voltooid.

20 De medewetgevers stelden de React-EU-verordening zeven maanden later vast, op 23 december 2020, nadat zij het oorspronkelijke voorstel van de Commissie op een aantal punten hadden gewijzigd. De vaststelling van React-EU duurde aanzienlijk langer dan die van CRII en CRII+, omdat React-EU deel uitmaakte van het nieuwe NGEU-instrument, waarmee meer dan 800 miljard EUR gemoeid was (kader 1).

21 De tijd die nodig was voor de vaststelling van React-EU was desalniettemin in lijn met de gemiddelde tijd die nodig was voor andere wijzigingen van de GB-verordening in de laatste twee programmaperioden, ondanks het feit dat de andere wijzigingen van een beperktere omvang waren. Ter vergelijking: de drie laatste vaststellingen van de GB-verordening duurden gemiddeld tweeënhalf jaar (zie figuur 4).

Figuur 4 — Tijd die nodig was voor de vaststelling van wetgeving inzake cohesiebeleid in de perioden 2007-2013 en 2014-2020

Opmerking: Het aantal dagen vertegenwoordigt het tijdsverloop tussen het voorstel van de Commissie en de vaststelling ervan door de medewetgevers als een gemiddelde voor elke categorie, behalve voor React-EU, waarvoor één wetgevingsbesluit gold. Het gemiddelde van de vaststellingen van de GB-verordening omvat ook de GB-verordening 2021-2027.

Bron: ERK, op basis van Eur-Lex.

De Commissie paste het cohesiebeleid aan om de lidstaten te helpen de gevolgen van de COVID‑19‑pandemie aan te pakken

22 Met CRII en CRII+ werden gerichte wijzigingen van bepaalde voorschriften van het cohesiebeleid ingevoerd met het oog op een onmiddellijke crisisrespons (zie bijlage I). Met de maatregelen werd gezorgd voor liquiditeit, flexibiliteit en vereenvoudiging om het gebruik van niet-bestede middelen van het cohesiebeleid 2014-2020 te vergemakkelijken en werden voor 2020 enkele belangrijke kenmerken van de financiering van het cohesiebeleid aangepast, waaronder de nadruk op minder ontwikkelde regio’s en cofinanciering van de EU. De Commissie achtte dit aanvaardbaar, aangezien de uitvoering in het zevende jaar van de periode reeds vergevorderd was. De meeste CRII/CRII+-maatregelen zijn niet beperkt tot de respons op de COVID‑19‑pandemie, maar kunnen voor alle concrete acties worden gebruikt, zodat de nationale autoriteiten een grote beoordelingsvrijheid hebben.

23 Omdat met CRII/CRII+ geen nieuwe middelen werden toegevoegd, konden enkele beheersautoriteiten belangrijke wijzigingen van hun programma’s niet uitvoeren, omdat zij bijna hun volledige toewijzing voor 2014-2020 al hadden vastgelegd ten behoeve van begunstigden. Een kwart van de respondenten van onze enquête gaf aan dat zij geen gebruik hadden gemaakt van de programmeringsflexibiliteit van CRII/CRII+ voor de door hen beheerde programma’s en voor 78 % van deze respondenten was dit het gevolg van het feit dat de middelen reeds waren vastgelegd; bijna de helft van degenen die gebruikmaakten van de CRII/CRII+-flexibiliteit merkte op dat zij nog steeds te maken hadden met beperkingen omdat het grootste deel van de middelen al was vastgelegd.

24 De gelijktijdige onderhandelingen over het wetgevingspakket voor het cohesiebeleid 2021-2027 waren van invloed op de keuze van enkele CRII/CRII+-maatregelen, omdat de Commissie wilde voorkomen dat op bepaalde gebieden precedenten werden geschept. Zij zag derhalve af van het verstrekken van aanvullende voorfinanciering, het schrappen van de inhouding van tussentijdse betalingen en het versoepelen van de vrijmakingsregels.

25 React-EU moet dienen als instrument voor de korte en middellange termijn voor maatregelen voor crisisherstel (zie bijlage I). In tegenstelling tot de reguliere fondsen van het cohesiebeleid hebben de lidstaten in het kader van React-EU een grote beoordelingsvrijheid bij de toewijzing van de aanvullende middelen aan het EFRO en ESF, de regio’s en soorten subsidiabele investeringen. Zij kunnen de middelen van React-EU ook gebruiken ter ondersteuning van het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen en het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief. React-EU vormt dus een aanzienlijke afwijking van de reguliere voorschriften van de fondsen van het cohesiebeleid en van de gewoonlijke nadruk van het cohesiebeleid op het beperken van regionale ongelijkheden.

26 De middelen van React-EU werden onder de lidstaten verdeeld met gebruik van een methode die verschilt van de methode die wordt gebruikt voor de reguliere fondsen van het cohesiebeleid. Terwijl de laatstgenoemde grotendeels de regionale verschillen weerspiegelt, worden voor React-EU slechts gegevens op nationaal niveau vastgelegd met betrekking tot de situatie voorafgaand aan de pandemie en de economische gevolgen van de crisis voor de lidstaten. Spanje en Italië zijn met een toewijzing van meer dan 14 miljard EUR per land verreweg de belangrijkste begunstigden en zijn samen goed voor 57 % van de totale begroting. In figuur 5 wordt de toewijzing per lidstaat en per hoofd van de bevolking binnen elke lidstaat weergegeven.

Figuur 5 — React-EU-toewijzing per lidstaat

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

27 Vanwege de timing ervan wordt met React-EU in de meeste lidstaten voorzien in “middelen ter overbrugging” voor het financieringstekort tussen 2021 en 2023, dat het gevolg is van de aanzienlijke vertraging van het begin van de programma’s van het cohesiebeleid voor de periode 2021-2027 (zie kader 2).

De wetswijzigingen kunnen enkele van de uitdagingen van het cohesiebeleid van voor de crisis verergeren en nieuwe uitdagingen veroorzaken

28 Terwijl met CRII/CRII+ werd gezorgd voor tijdige wijzigingen van het rechtskader waarmee flexibiliteit werd geboden voor het gebruik van de middelen van het cohesiebeleid, werden in het kader van React-EU ook aanzienlijke aanvullende middelen verstrekt, waardoor de uitdagingen van de lidstaten in verband met het gebruik van de middelen van het cohesiebeleid toenamen.

De maatregelen vergemakkelijken het gebruik van de EU-middelen, maar de aanvullende financiering kan absorptieproblemen en de druk om middelen te besteden, verergeren

29 De COVID‑19‑pandemie en de maatregelen op volksgezondheidsgebied die werden genomen om de verspreiding van het virus te beperken, zoals nationale lockdowns, hadden gevolgen voor de reguliere uitvoering van de programma’s voor de periode 2014-2020. Bijna alle respondenten van onze enquête merkten op dat de pandemie gevolgen had voor de uitvoering van hun programma’s, waarbij 81 % te maken kreeg met vertragingen van projecten en 29 % met annuleringen van projecten, vaak als gevolg van economische problemen van de begunstigden.

30 CRII en CRII+, en met name de bepalingen die een EU-cofinanciering van 100 % mogelijk maakten en de lidstaten de mogelijkheid boden om middelen te herschikken, waren ontworpen om de druk op de nationale begrotingen te verlichten. Als gevolg van deze maatregelen besteedden de lidstaten in 2020 meer dan 10 % meer van hun middelen in het kader van het cohesiebeleid dan zij vóór de pandemie hadden gepland10. Eind 2021 hadden de lidstaten gemiddeld 69 % van hun toewijzing voor de periode 2014-2020 (met uitzondering van React-EU) besteed, ten opzichte van slechts 37 % tegen het einde van 2019 (zie figuur 7). De vertraging van de uitvoering als gevolg van de pandemie werd dus meer dan gecompenseerd door CRII/CRII+.

31 Met React-EU werd aan de andere kant een aanzienlijk bedrag toegevoegd dat binnen zeer korte tijd moet worden besteed, dat wil zeggen uiterlijk eind 2023. Dit zal voor een aantal lidstaten waarschijnlijk lastig zijn, aangezien het cohesiebeleid normaal gesproken een planning voor de lange termijn omvat en de absorptie traag verloopt. Anderhalf jaar na de start van React-EU, op 30 juni 2022, moesten enkele lidstaten nog steeds grote bedragen programmeren. In Ierland en Portugal was bijvoorbeeld sprake van respectievelijk 38 % en 25 % aan niet-geprogrammeerde middelen. Op diezelfde datum was slechts 24 % van de toewijzing van React-EU uitbetaald aan de lidstaten. Ongeveer twee derde hiervan werd uitbetaald in de vorm van voorfinanciering en de overige uitgaven voor terugbetaling waren reeds gedaan en goedgekeurd. Zoals wij eerder opmerkten, bestaat het risico dat haast wordt gemaakt om de beschikbare middelen voor het einde van de periode te besteden, hetgeen ertoe kan leiden dat onvoldoende aandacht wordt besteed aan overwegingen in verband met de prestaties en de kosteneffectiviteit11.

32 Factoren die leiden tot grotere problemen bij de besteding van de middelen van React-EU tegen eind 2023 zijn onder meer:

  • de omvang van de React-EU-toewijzing voor enkele lidstaten. Op EU-niveau vormt React-EU een aanvulling die gelijk is aan één extra jaar aan middelen van het cohesiebeleid voor de periode 2014-2020. De situatie verschilt echter sterk tussen de lidstaten vanwege de andere methode voor de begrotingstoewijzing. Voor vijf lidstaten is de toewijzing van React-EU bijvoorbeeld meer dan drie extra jaren aan middelen van het cohesiebeleid (zie figuur 6);
  • de problemen van bepaalde lidstaten bij het besteden van de beschikbare EU-middelen. Bij de start van React-EU in januari 2021 vormden de aanvullende middelen gemiddeld een toename van 32 % van de nog aan de lidstaten te betalen bedragen. Enkele van de lidstaten die het hardst werden getroffen door de COVID‑19‑pandemie behoorden ook tot de lidstaten met de laagste absorptiepercentages voor de programmaperiode 2014-2020 voorafgaand aan de pandemie. Zo hadden Italië en Spanje, de twee belangrijkste begunstigden van de React-EU-middelen, eind 2019 slechts 29 % van hun toewijzing in het kader van het cohesiebeleid voor de periode 2014-2020 besteed, ten opzichte van een EU-gemiddelde van 37 % (zie figuur 7);
  • het aanzienlijke bedrag aan middelen van de herstel- en veerkrachtfaciliteit dat de lidstaten gelijktijdig uiterlijk in 2026 moeten besteden (zie figuur 8). Spanje en Italië zijn bijvoorbeeld ook de belangrijkste begunstigden van deze middelen. We wezen op de uitdagingen voor het uitgeven van de middelen van het cohesiebeleid 2021-2027 die worden veroorzaakt door de grote bedragen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit12. Vergelijkbare problemen kunnen in bepaalde lidstaten ontstaan in verband met de middelen van React-EU, aangezien de subsidiabiliteitsperiode ervan samenvalt met het begin van de subsidiabiliteitsperiode van de herstel- en veerkrachtfaciliteit.

Figuur 6 — React-EU en initiële toewijzingen van het cohesiebeleid 2014-2020

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

33 Tegelijkertijd moet een aantal factoren het gebruik van de middelen van React-EU vergemakkelijken:

  • de bepalingen van React-EU omvatten aanzienlijke flexibiliteit voor de programmering en er is geen sprake van verplichte nationale cofinanciering;
  • voorafgaand aan de aanvulling van React-EU lieten de meeste lidstaten de Commissie weten dat zij beschikten over een sterke projectenpijplijn voor financiering in het kader van hun programma’s voor 2014-2020, waarbij twee derde potentiële projecten had vastgesteld die hun financieringstoewijzing overschreden;
  • de uitdaging in verband met het besteden van EU-middelen kan minder ernstig zijn in lidstaten waarin de middelen van het cohesiebeleid een klein aandeel van de totale overheidsinvesteringen vormen13.

34 Eind 2021 was het absorptiepercentage voor de periode 2014-2020 ondanks de aanvullende middelen van React-EU 62 %, hetgeen vergelijkbaar was met het absorptiepercentage voor de periode 2007-2013 op een vergelijkbaar moment, met nog twee jaar die onder de subsidiabiliteitsperiode vielen (zie figuur 7).

Figuur 7 — Absorptiepercentages voor het cohesiebeleid per programmeringsjaar: de periode 2014-2020 ten opzichte van de periode 2007-2013

Opmerking: In de programmaperiode 2014-2020 konden de lidstaten de financiering voor een bepaald jaar binnen drie jaar (n+3) gebruiken, terwijl zij deze in de periode 2007-2013 binnen twee jaar (n+2) konden gebruiken. Indien de financiering niet binnen deze tijd wordt gebruikt, gaat zij verloren.

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

De maatregelen leidden tot een grotere administratieve werkdruk voor de beheersautoriteiten en tot een verdere vertraging van het begin van de programma’s voor de periode 2021-2027

35 Het gebruik van de middelen van het cohesiebeleid wordt vaak gezien als complex, met onvoldoende rechtszekerheid en hoge administratieve lasten voor de beheersautoriteiten en begunstigden14. Met CRII/CRII+ werd een groot aantal maatregelen ingevoerd die een aanzienlijke herprogrammering van de middelen mogelijk maakten en de latere aanvulling van React-EU vereiste de snelle programmering van een aanzienlijk bedrag aan nieuwe middelen. Dit leidde vanzelfsprekend tot een grotere administratieve werkdruk voor de beheersautoriteiten.

36 Volgens de Commissie leidde de invoering van CRII/CRII+ en React-EU ertoe dat zowel de Commissie als de beheersautoriteiten hun aandacht richtten op de programma’s van de periode 2014-2020, hetgeen ten koste ging van de voorbereiding van partnerschapsovereenkomsten en programma’s voor de periode 2021-2027. De beheersautoriteiten kende bovendien prioriteit toe aan de voorbereiding en besteding van de middelen van React-EU boven de middelen van de periode 2021-2027, vanwege zowel de zeer korte uitvoeringsperiode en de aantrekkelijkere voorwaarden. Dit droeg bij tot de aanzienlijke vertragingen aan het begin van de periode 2021-2027 (zie kader 2).

Kader 2

Laat begin van de programma’s van de periode 2021-2027

Hoewel vertragingen aan het begin van programmaperioden niets nieuws zijn15, liepen de programma’s van het cohesiebeleid 2021-2027 aanzienlijk meer vertraging op dan in voorgaande perioden. Aan het einde van het eerste jaar van de periode 2021-2027 waren geen programma’s goedgekeurd, ten opzichte van respectievelijk 56 % en 95 % van de programma’s op het vergelijkbare moment voor de perioden 2014-2020 en 2007-2013. Eind juni 2022 was slechts 12 % van de geplande programma’s voor 2021-2027 in vijf lidstaten goedgekeurd, voor interregionale programma’s.

Naast CRII/CRII+ en React-EU was de zeer late vaststelling van het wetgevingspakket een factor die bijdroeg tot de vertragingen16.

De gelijktijdige uitvoering van verschillende financieringsstromen vereist aanvullende coördinatieinspanningen

37 De subsidiabiliteitsperiode voor de periode 2014-2020, met inbegrip van middelen die zijn geherprogrammeerd in het kader van CRII/CRII+ en de aanvulling van React-EU, valt niet alleen samen met de periode 2021-2027, maar ook met die van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, zoals weergegeven in figuur 8.

Figuur 8 — Subsidiabiliteitsperiode voor de programma’s van het cohesiebeleid en de herstel- en veerkrachtfaciliteit

Bron: ERK, op basis van de GB-verordening voor de perioden 2014-2020 en 2021-2027 en de verordeningen inzake de herstel- en veerkrachtfaciliteit en React-EU.

38 De gelijktijdige uitvoering van verschillende financieringsstromen en de noodzaak om deze te coördineren vormt nog een factor die bijdraagt tot de administratieve lasten van de lidstaten.

39 Zij heeft ook geleid tot een aantal aanvullende problemen en uitdagingen voor de beheersautoriteiten. In figuur 9 worden de standpunten weergegeven van de door ons ondervraagde beheersautoriteiten met betrekking tot de omvang van de administratieve lasten en wat zij zien als de mogelijke gevolgen hiervan. Een meerderheid van de respondenten van onze enquête maakt zich zorgen over hun administratieve vermogen om meerdere financieringsstromen te beheren.

Figuur 9 — Problemen in verband met de coördinatie van verschillende financieringsstromen, zoals blijkt uit onze enquête

Bron: Enquête van de ERK.

40 We meldden dat de herstel- en veerkrachtfaciliteit en de fondsen van het cohesiebeleid overeenkomsten vertonen en dat de gelijktijdige uitvoering ervan aanvullende administratieve inspanningen van de lidstaten vereist, evenals het waarborgen van de complementariteit teneinde een risico op dubbele financiering te voorkomen17. De behoefte aan coördinatie en complementariteit is nog sterker tussen React-EU en de herstel- en veerkrachtfaciliteit, aangezien dit beide investeringsinstrumenten zijn die gericht zijn op het bevorderen van het herstel en de veerkracht van de lidstaten. Beide hebben een zeer breed reikwijdte, vereisen geen nationale cofinanciering en moeten binnen een korte periode worden besteed (respectievelijk eind 2023 en medio 2026). Daarnaast bieden beide de mogelijkheid om projecten met terugwerkende kracht te financieren, met een subsidiabiliteitsperiode vanaf februari 2020. Sommige lidstaten, zoals Italië en Slovenië, presenteerden hun nationale herstel- en veerkrachtplan derhalve samen met hun React-EU-programma.

De Commissie heeft stappen gezet om het verhoogde risico van onregelmatigheden en fraude aan te pakken

41 Om te zorgen voor evenwicht tussen de geboden flexibiliteit in verband met het gebruik van de middelen en de noodzaak om de EU-begroting veilig te stellen, voorzag de Commissie, ondanks druk van sommige lidstaten, niet in een versoepeling van de regels in verband met beheers- en controlesystemen. Een uitzondering in verband met steekproeven door auditautoriteiten vormde een technische oplossing voor het praktische probleem van de voortzetting van de controlewerkzaamheden tijdens de pandemie. In het VK werd in een verslag van een parlementair subcomité de aandacht gevestigd op het feit dat het snelle handelen van de regering om essentiële steun te verlenen en het besluit om bepaalde controles te versoepelen of aan te passen, de blootstelling aan fraude en fouten aanzienlijk had vergroot18.

42 We hebben er reeds op gewezen dat de flexibiliteit waarin in het kader van de noodmaatregelen van CRII/CRII+ en React-EU is voorzien, een verhoogd risico op onregelmatigheden en fraude met zich mee kan brengen19. Deze problemen zullen worden behandeld als onderdeel van onze reguliere jaarlijkse werkzaamheden in verband met de betrouwbaarheidsverklaring. De Commissie heeft haar risicolijsten geactualiseerd om hierin risico’s op te nemen die verband houden met maatregelen in het kader van CRII en React-EU, met inbegrip van het risico op fraude. Zij heeft aan de beheersautoriteiten meegedeeld dat zij hun frauderisicobeoordelingen moeten actualiseren en hun fraudebestrijdingsmaatregelen moeten aanpassen in het kader van CRII/CRII+ en React-EU; daarnaast heeft zij mogelijke maatregelen voorgesteld om de risico’s, waaronder het risico op fraude, te beperken.

De tijdige bijstand van de Commissie aan de lidstaten droeg bij tot een snellere goedkeuring van programmawijzigingen

43 We onderzochten of de door de Commissie aan de lidstaten verleende bijstand het tijdige gebruik van CRII/CRII+ en React-EU heeft vergemakkelijkt en of de Commissie programmawijzigingen heeft goedgekeurd in overeenstemming met de wetgevingsvereisten.

De bijstand van de Commissie was tijdig en voorzag in de behoeften van de lidstaten

44 Onder gedeeld beheer heeft de Commissie een toezichthoudende rol, met specifieke monitorings- en handhavingstaken. De toezichtsactiviteiten van de Commissie omvatten het verlenen van bijstand aan de lidstaten om rechtszekerheid te bieden, hen te helpen de EU-wetgeving op de juiste wijze toe te passen en de uitvoering van de EU-financiering te vergemakkelijken.

45 De Commissie startte het verlenen van bijstand aan de lidstaten tegelijk met het vaststellingsproces voor de CRII-wetgeving. Op hetzelfde moment dat zij haar CRII-voorstel publiceerde, richtte de Commissie een taskforce op, waarbij EU-ambtenaren werden aangewezen als contactpunten voor vragen van de lidstaten. Vervolgens nodigde zij de lidstaten uit om een contactpunt aan te wijzen dat zou optreden als tussenpersoon voor de vragen van de beheersautoriteiten in verband met CRII.

46 Met deze vragen werd de CRII-databank met veelgestelde vragen gevuld, een website met de antwoorden van de Commissie op vragen in verband met de uitvoering van CRII, en later CRII+, waartoe alle beheersautoriteiten voor de periode 2014-2020 toegang hadden. Deze open toegang was een nieuwe benadering, aangezien een vergelijkbare databank vóór de pandemie slechts intern beschikbaar was voor het delen van kennis tussen de geografische en beleidseenheden van de Commissie. De Commissie maakte gebruik van haar ervaring met de CRII-databank met veelgestelde vragen om haar benadering voor het behandelen van vragen in de periode 2021-2027 aan te passen.

47 In de eerste twee dagen na de openstelling van de databank stelden de lidstaten 140 vragen. Eind april waren meer dan 400 vragen gesteld en begin mei was 90 %, en eind juli op 98 %, hiervan beantwoord. Vóór de pandemie ontving de Commissie elk jaar rond de honderd vragen van de beheersautoriteiten. Om het grote aantal vragen te kunnen beheren, plaatste de Commissie in de eerste twee maanden personeel van andere diensten over naar de databank. Alle lidstaten bevroegen de databank en meer dan 50 % van de gestelde vragen hield verband met subsidiabiliteitskwesties en programmawijzigingen (zie figuur 10).

Figuur 10 — Inhoud van de CRII-databank met veelgestelde vragen

Bron: ERK, op basis van de CRII-databank met veelgestelde vragen van de Europese Commissie.

48 Naast de in de CRII-databank met veelgestelde vragen verstrekte antwoorden zette de Commissie de bilaterale bijstandsverlening aan de lidstaten voort via haar geografische eenheden. Dit was de benadering die voor React-EU werd gevolgd: omdat er sprake was van minder urgentie dan voor CRII/CRII+, besloot de Commissie de benadering van de databank met veelgestelde vragen niet uit te breiden.

49 We hebben reeds opgemerkt dat de subsidiabiliteit van bepaalde concrete acties op verschillende wijzen kan worden uitgelegd20. In het kader van onze enquête gaf 42 % van de respondenten aan dat zij te maken hadden gekregen met rechtsonzekerheid in verband met het gebruik van de CRII/CRII+-maatregelen. Uit onze enquête blijkt echter ook dat de Commissie de beheersautoriteiten op doeltreffende wijze kon helpen: meer dan 90 % van de respondenten was tevreden of zeer tevreden met de tijdigheid en inhoud van de ontvangen bijstand in verband met CRII/CRII+ en React-EU.

De goedkeuring door de Commissie van programmawijzigingen in het kader van CRII, CRII+ en React-EU verliep veel sneller dan gemiddeld vóór de pandemie

50 De uitvoering van de meeste CRII/CRII+-maatregelen en de programmering van de aanvullende React-EU-middelen vereisten wijzigingen van de programma’s voor de periode 2014-2020. Met uitzondering van “niet-essentiële overschrijvingen”21 vereisten deze aanpassingen wijzigingsverzoeken van de lidstaten en goedkeuring van de Commissie om ervoor te zorgen dat de voorgestelde veranderingen in overeenstemming waren met de wetgeving, de doelstellingen van het programma en de algemene strategie van het cohesiebeleid22.

51 Eind 2021 had de Commissie 351 wijzigingen van operationele programma’s voor CRII/CRII+ goedgekeurd, voor 271 van de in totaal 388 programma’s met financiering van het cohesiebeleid voor de periode 2014-2020, aangezien voor sommige programma’s meerdere wijzigingen werden doorgevoerd. Alle lidstaten met uitzondering van Oostenrijk en Finland voerden CRII/CRII+-programmawijzigingen in. Voor React-EU waren er eind 2021 188 goedgekeurde programmawijzigingen en één nieuw operationeel programma in Duitsland.

52 In de CRII/CRII+-verordeningen werd geen vereiste voor de Commissie ingevoerd om programmawijzigingen sneller goed te keuren dan binnen de in de GB-verordening voorgeschreven periode van drie maanden23. De Commissie verbond zich er echter toe met de lidstaten samen te werken bij de voorbereiding van CRII/CRII+-wijzigingen en de goedkeuring hiervan als prioriteit te beschouwen. Op grond van de React-EU-verordening moet de Commissie alles in het werk stellen om nieuwe specifieke operationele programma’s of wijzigingen van een bestaand programma goed te keuren binnen een termijn van 15 werkdagen na de indiening ervan door een lidstaat24.

53 Begin 2020, vóór de pandemie, was de Commissie net op weg om aan de uiterste termijn van drie maanden van de GB-verordening te voldoen voor het goedkeuren van verzoeken tot wijziging. Voor CRII/CRII+ en React-EU verwerkte de Commissie de verzoeken tot wijziging sneller door een versnelde procedure toe te passen. Enkele van de belangrijkste elementen van deze procedure waren een grotere nadruk op samenwerking met de lidstaten om voorgestelde wijzigingen te verduidelijken en problemen informeel te bespreken, een uitbreiding van het aantal personeelsleden dat was toegewezen aan eenheden waar normaal gesproken knelpunten zouden ontstaan en interne overeenkomsten om de goedkeuringstermijnen te verkorten. Deze stappen droegen bij tot een aanzienlijke beperking van de tijd die de Commissie nodig had om programmawijzigingen goed te keuren (zie figuur 11).

Figuur 11 — Tijd die nodig was voor de goedkeuring van programmawijzigingen in het kader van CRII/CRII+ en React-EU (in aantal dagen)

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

54 De gemiddelde periode van één maand waarin de Commissie erin slaagde CRII/CRII+-wijzigingen goed te keuren, steekt gunstig af tegen de uiterste termijn van drie maanden die is vastgesteld in de verordening en de gemiddelde goedkeuringstermijn die vóór de pandemie werd behaald. Deze termijn is ook in overeenstemming met de toezegging van de Commissie om prioriteit te verlenen aan CRII-wijzigingen. Gemiddeld waren met de goedkeuring van programmawijzigingen in het kader van React-EU 19 werkdagen gemoeid, iets meer dan het streefdoel van 15 werkdagen.

De Commissie voerde de noodzakelijke controles uit, maar dit werd niet altijd goed gedocumenteerd

55 De Commissie stelde interne richtsnoeren op voor personeel dat betrokken was bij de beoordeling van verzoeken tot programmawijzigingen. Uit onze evaluatie van het goedkeuringsproces voor een steekproef van programmawijzigingen in het kader van CRII en React-EU bleek dat deze richtsnoeren door het Commissiepersoneel werden opgevolgd bij het controleren of de wijzigingen in overeenstemming waren met de wetgeving en of deze naar behoren gemotiveerd waren en hierbij prestatieaspecten in aanmerking waren genomen, zoals het aanpassen of vaststellen van indicatorstreefdoelen, naar gelang van het geval.

56 De Commissie gebruikte bovendien in de meeste gevallen gestandaardiseerde checklists voor de kwaliteit om haar goedkeuringswerkzaamheden te documenteren. Gestandaardiseerde checklists voor de kwaliteit werden gebruikt voor 19 van de 25 wijzigingen die wij evalueerden. In de zes gevallen waarin de checklists niet of niet volledig werden gebruikt, documenteerde de Commissie de verrichte werkzaamheden in andere documenten op het niveau van de geografische eenheden. Hoewel het gebruik van de checklists voor kwaliteit niet bij wet is voorgeschreven, leidt het gebrek aan een standaardbenadering van documentatie ertoe dat een volledig overzicht en volledige coördinatie niet mogelijk zijn.

De maatregelen stelden de lidstaten in staat aanzienlijke aanvullende middelen toe te wijzen aan gezondheidszorg, werkgelegenheid en bedrijfsondersteuning

57 We hebben het gebruik van de CRII/CRII+-flexibiliteit en de React-EU-middelen op EU-niveau onderzocht teneinde te bepalen in welke mate deze de lidstaten in staat stelden om middelen toe te wijzen voor het aanpakken van de COVID‑19‑crisis.

De lidstaten herschikten 10 % van de middelen van het cohesiebeleid 2014-2020 naar aanleiding van CRII/CRII+

58 Op 31 december 2021 hadden de lidstaten 35 miljard EUR overgeschreven tussen en binnen investeringsterreinen25. Dit is 10 % van de totale toewijzing van middelen in het kader van het cohesiebeleid 2014-2020, een aanzienlijk aandeel gezien het feit dat de pandemie in het zevende jaar van de subsidiabiliteitsperiode uitbrak.

59 De omvang van de overschrijvingen verschilt sterk tussen de lidstaten. Dit is het gevolg van een aantal factoren, waaronder het nationale beleid en de investeringsstrategieën van de lidstaten, hun totale toewijzing van middelen in het kader van het cohesiebeleid en het bedrag dat nog beschikbaar was. In totaal vonden voor 74 % van de programma’s van de periode 2014-2020 CRII/CRII+-overschrijvingen plaats. Elf lidstaten schreven meer dan 10 % van hun toewijzing voor de periode 2014-2020 over tussen of binnen investeringsterreinen, waarbij Ierland 30 % overschreef.

60 De lidstaten gebruikten de CRII/CRII+-maatregelen om financiering te herschikken in de richting van investeringen voor het aanpakken van de gevolgen van de pandemie. Ten opzichte van de toewijzing vóór de pandemie nam de financiering van investeringen in de gezondheidszorg met 80 % (7,7 miljard EUR) toe en de financiering van bedrijfsondersteuning met 16 % (5,7 miljard EUR). De financiering van investeringen in ICT, energie en milieu, inclusie en onderzoek en innovatie nam daarentegen met 5 % af tot 8 % (in totaal met ongeveer 8,1 miljard EUR). In figuur 12 worden de nettoverhogingen en -verlagingen van de financiering op investeringsterreinen sinds februari 2020 getoond.

Figuur 12 — CRII/CRII+: herverdeling van de middelen tussen investeringsterreinen

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

61 De financiering werd verschoven van het CF naar het EFRO en het ESF en ook naar meer ontwikkelde en overgangsregio’s. In 2020 schreef twee derde van de lidstaten (18 van de 28) toewijzingen over tussen het EFRO, ESF en CF. Sommige lidstaten, zoals Cyprus, Griekenland en Kroatië, schreven hun (bijna) volledige toewijzing van het CF voor 2020 over. Als gevolg van deze overschrijvingen nam de toewijzing voor 2020 aan het EFRO en ESF netto met respectievelijk ongeveer 1,1 miljard EUR (3 %) en 0,7 miljard EUR (5 %) toe, terwijl de toewijzing aan het CF dienovereenkomstig afnam met ongeveer 1,8 miljard EUR (18 % — zie figuur 13).

Figuur 13 — Overschrijvingen tussen het EFRO, ESF en CF

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

62 In de periode 2014-2020 hadden 16 lidstaten meer dan één regiocategorie. Rond 80 % hiervan (13 van de 16) schreven middelen over tussen regiocategorieën26. Sommige lidstaten, zoals Griekenland, Hongarije en Italië, schreven aanzienlijke bedragen over van minder ontwikkelde regio’s naar meer ontwikkelde of overgangsregio’s. In totaal namen de toewijzingen aan meer ontwikkelde en overgangsregio’s met respectievelijk 1,7 miljard EUR en 82 miljoen EUR toe, terwijl de toewijzingen aan minder ontwikkelde regio’s marginaal afnamen met 5,6 miljoen EUR. De rest van de middelen was afkomstig uit het CF, waaruit steun wordt verleend aan minder rijke lidstaten.

63 We constateerden dat de lidstaten als gevolg van de flexibiliteit ten aanzien van het herschikken van middelen aanzienlijke aanpassingen aanbrachten bij de verdeling van hun cohesiemiddelen tussen investeringsterreinen, fondsen en regiocategorieën. Met name het schrappen van de vereiste inzake thematische concentratie maakte het voor de lidstaten eenvoudiger om financiering over te hevelen tussen concrete acties. Daarnaast konden de lidstaten profiteren van de uitgebreide subsidiabiliteit van concrete acties ter bevordering van capaciteiten voor crisisrespons, met inbegrip van projecten die reeds waren voltooid. Alle respondenten van onze enquête merkten op dat zij de programmeringsflexibiliteit van CRII/CRII+ nuttig (37 %) of zeer nuttig (63 %) vonden.

React-EU is hoofdzakelijk gericht op werkgelegenheid, gezondheidszorg en bedrijfsondersteuning, hetgeen globaal gezien vergelijkbaar is met de CRII/CRII+-toewijzingen

64 Het einde van de subsidiabiliteitsperiode voor React-EU is 31 december 2023, hetgeen ook geldt voor de financiering van het cohesiebeleid voor de periode 2014-2020. Hierdoor wordt de mogelijkheid van de lidstaten beperkt om deze financiering te gebruiken voor langetermijninvesteringen waarvan de ontwikkeling en uitvoering meer tijd vereisen. Per 30 juni 2022 hadden de lidstaten 43,5 miljard EUR (86 %) van de React-EU-middelen geprogrammeerd in het kader van de operationele programma’s van het EFRO en het ESF, met een verdeling van respectievelijk 64 % en 36 % tussen de twee fondsen. Dit was grotendeels in overeenstemming met de verdeling voor de periode 2014-2020 van respectievelijk 70 % en 30 %.

65 Een aanzienlijk bedrag aan React-EU-middelen werd gericht op werkgelegenheid (23 %), gezondheidszorg (18 %) en bedrijfsondersteuning (18 %) (zie figuur 14). Een groot deel (drie kwart) van de financiering voor steun voor bedrijfsondersteuning ging naar algemene productieve investeringen, zoals werkkapitaal, terwijl dit vóór de pandemie slechts de helft van dit investeringsterrein vormde. Over het algemeen constateerden we grote verschillen tussen de lidstaten wat betreft de manier waarop de middelen werden geprogrammeerd. Sommige lidstaten kozen ervoor hun React-EU-toewijzing overwegend op één investeringsterrein te gebruiken, terwijl andere lidstaten hun React-EU-middelen richtten op meerdere investeringsterreinen.

Figuur 14 — React-EU: aanvullende financiering per investeringsterrein

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

66 De React-EU-verordening27 omvatte een verwachting dat React-EU 25 % van zijn totale financiële middelen moest bijdragen aan klimaatdoelstellingen, hoewel dit niet wettelijk vereist was. Eind juni 2022 was echter slechts ongeveer 15 % (6,6 miljard EUR) van de geprogrammeerde React-EU-middelen toegewezen aan investeringen die naar verwachting zouden bijdragen aan de klimaatdoelstellingen. De bijdrage aan de klimaatdoelstellingen aan de hand van React-EU-middelen die in het kader van het EFRO en het ESF werden geprogrammeerd, beliep respectievelijk 21,6 % en 3,5 %. Wij achten het onwaarschijnlijk dat aan de verwachting van 25 % zal worden voldaan, aangezien in juni 2022 reeds 86 % van de React-EU-middelen was geprogrammeerd.

De met CRII+ geboden flexibiliteit leverde een besparing van bijna 13 miljard EUR voor de nationale begrotingen op, maar hield in dat in totaal minder financiering beschikbaar was voor investeringen in het kader van het cohesiebeleid

67 Voor het boekjaar dat eindigde op 30 juni 2021 maakten 18 lidstaten gebruik van de CRII/CRII+-flexibiliteit om het cofinancieringspercentage voor bijna de helft van de programma’s van de periode 2014-2020 te verhogen tot 100 %. Op basis van de berekeningen van de Commissie betekende dit dat deze lidstaten naast hun gewoonlijke cofinanciering aanspraak konden maken op nog eens 12,9 miljard EUR aan aanvullende EU-financiering. Dit was 11 % van de in 2020 en 2021 gevraagde betalingen en 3,6 % van de totale toewijzing van middelen in het kader van het cohesiebeleid. Voor sommige lidstaten was de impact aanzienlijk (zie kader 3).

Kader 3

Besparingen voor nationale begrotingen als gevolg van de EU-cofinanciering van 100 % van CRII+

Ierland vorderde een aanvullende 230 miljoen EUR, meer dan een vijfde (22,5 %) van zijn totale toewijzing voor de periode 2014-2020 en bijna 40 % van zijn niet-bestede middelen aan het einde van 2019.

Italië en Spanje vorderden een aanvullend bedrag van respectievelijk 3,4 en 2,7 miljard EUR, hetgeen voor elk land neerkwam op rond de 10 % en 9 % van hun toewijzing voor 2014-2020 en 14 % en 13 % van hun niet-bestede middelen aan het einde van 2019.

68 Voor de React-EU-middelen konden de lidstaten kiezen voor een cofinancieringspercentage van tot 100 %. Alle lidstaten, met uitzondering van Letland, maakten gebruik van een hoger cofinancieringspercentage voor React-EU-middelen ten opzichte van hun gemiddelde cofinancieringspercentage voor de periode 2014-2020. In totaal steeg het cofinancieringspercentage van 74 % tot 95 %28. Twee derde (18 van de 27) van de lidstaten koos voor een cofinancieringspercentage tussen de 98 % en 100 % (zie figuur 15).

Figuur 15 — Gemiddeld cofinancieringspercentage: React-EU ten opzichte van de reguliere periode 2014-2020

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

69 Het hogere percentage EU-cofinanciering droeg bij tot een verlaging van de druk op de nationale begrotingen. Aan de andere kant vertaalde dit zich in minder financiering voor investeringen in het kader van het cohesiebeleid in totaal, aangezien dezelfde EU-financiering in totaal minder nationale en particuliere cofinanciering aantrekt. Lagere niveaus van nationale cofinanciering brengen ook het risico met zich mee dat de autoriteiten van de lidstaten minder worden gestimuleerd om aandacht te besteden aan resultaten.

De Commissie wil de resultaten van de maatregelen evalueren, maar het zal moeilijk zijn om indicatorgegevens op betekenisvolle wijze samen te voegen

70 We hebben het monitoringsysteem van de Commissie voor CRII/CRII+ en React-EU en haar plannen om de respons op de pandemie aan de hand van deze maatregelen te evalueren, onderzocht. We onderzochten of de Commissie in een positie zal verkeren om belanghebbenden te informeren over de impact van deze maatregelen.

Het monitoringsysteem van de Commissie maakt het mogelijk om de React-EU-maatregelen afzonderlijk te volgen, maar dit geldt niet voor de CRII/CRII+-maatregelen

71 In het monitoringsysteem van de Commissie wordt geen onderscheid gemaakt tussen uitgaven in verband met de CRII/CRII+-maatregelen en andere uitgaven. We hebben er reeds op gewezen dat de Commissie moet voorzien in een alomvattende rapportage van de uitgaven in verband met de COVID‑19‑pandemie29. De Commissie was van mening dat bijna alle overschrijvingen tussen en binnen investeringsterreinen (zie de paragrafen 58 en 60) en tussen fondsen en regiocategorieën (zie de paragrafen 61 en 62) vanaf februari 2020 waarschijnlijk verband hielden met de pandemie en dus konden worden toegerekend aan de CRII/CRII+-maatregelen.

72 In de React-EU-verordening30 werd daarentegen een speciale horizontale thematische doelstelling ingevoerd voor de aanvullende middelen. Hiermee wordt de Commissie in staat gesteld de concrete acties van React-EU te onderscheiden van andere concrete acties, waardoor de monitoring en evaluatie worden vergemakkelijkt.

De Commissie stelde COVID‑19‑indicatoren vast, maar voorzag niet in definities en het gebruik van de indicatoren is niet verplicht

73 De CRII/CRII+- en React-EU-verordeningen resulteerden niet in formele wijzigingen van het monitoringkader en de monitoringsystemen van het cohesiebeleid. De bestaande steunverleningscodes die worden gebruikt om de inhoud van concrete acties vast te stellen, zijn algemeen en niet ontworpen om uitgaven in verband met de pandemie te identificeren.

74 In mei 2020, zes weken na de goedkeuring van de CRII-verordening, publiceerde de Commissie een reeks van 27 niet-verplichte COVID‑19‑indicatoren31 om te zorgen voor meer transparantie en verantwoording ten aanzien van het gebruik van middelen van het cohesiebeleid in verband met gezondheidszorg, bedrijfsondersteuning en concrete acties in het kader van het ESF. In februari 2021 werden hieraan nog eens vijf indicatoren toegevoegd die verband hielden met EU-steun voor COVID‑19‑vaccinaties. Aan de hand van deze 32 indicatoren worden de input, output en, voor concrete acties in het kader van het ESF, de resultaten gemonitord. Net als voor de periode 2014-2020 stelde de Commissie geen resultaatindicatoren voor concrete acties in het kader van het EFRO voor, maar konden de lidstaten hun eigen indicatoren ontwikkelen (zie paragraaf 77). We hebben eerder de tekortkomingen in verband met de EFRO-resultaatindicatoren in de periode 2014-2020 en de moeilijkheden bij het evalueren van de impact van de EFRO-steunmaatregelen uiteengezet32.

75 De Commissie koos ervoor de indicatoren niet verplicht te maken, aangezien dit het goedkeuringsproces zou hebben verlengd en de benutting door de lidstaten zou hebben vertraagd. In de React-EU-verordening werd bepaald dat de lidstaten, in voorkomend geval, gebruik moeten maken van programmaspecifieke indicatoren met betrekking tot COVID-19 die door de Commissie ter beschikking worden gesteld33. De lidstaten konden deze indicatoren op vrijwillige basis opnemen in hun programma’s en deze monitoren en rapporteren met gebruik van het bestaande monitoringsysteem.

76 De Commissie stelde geen gemeenschappelijke definities voor indicatoren vast — wederom om te zorgen voor een zo snel mogelijke vaststelling van de verordening — en liet het aan de lidstaten over om deze vast te stellen. In een studie van de Commissie, die beperkt was tot concrete acties in het kader van het ESF, werd geconcludeerd dat een volledig overzicht van indicatordefinities ontbrak en dat sommige indicatoren niet op consistente wijze werden gebruikt in de lidstaten34. Als gevolg hiervan zal het moeilijk zijn voor de Commissie om de gegevens op coherente wijze volledig samen te voegen op EU-niveau.

77 De indicatoren van de Commissie beslaan niet alle subsidiabele concrete acties. De lidstaten hadden ook de mogelijkheid om hun eigen programmaspecifieke indicatoren te ontwikkelen voor aan de pandemie gerelateerde concrete acties. De Commissie moedigde hen aan deze indicatoren te coderen zodat zij eenvoudig op nationaal niveau en met het oog op de evaluatie zouden kunnen worden geïdentificeerd. Omdat deze indicatoren specifiek zijn voor een operationeel programma of een bepaalde lidstaat, kunnen deze echter niet op EU-niveau worden samengevoegd.

78 De respondenten van onze enquête waren positief over de indicatoren van de Commissie: drie kwart van hen gaf aan dat de indicatoren van de Commissie relevant waren voor de soorten gefinancierde concrete acties en twee derde dat zij relevant waren voor een algemene beoordeling. Wij stelden vast dat bijna 80 % van alle COVID‑19‑indicatoren die door de lidstaten werden gebruikt indicatoren van de Commissie waren. In verband met CRII/CRII+ werden door 25 van de 28 lidstaten en voor 65 % van de operationele programma’s met CRII/CRII+-overschrijvingen de indicatoren van de Commissie gebruikt. Bij React-EU was dit eveneens het geval: voor 26 van de 27 lidstaten en 76 % van de operationele programma’s in het kader waarvan React-EU-middelen waren geprogrammeerd, werd gebruikgemaakt van de indicatoren van de Commissie. Dit brede gebruik van haar indicatoren zou de Commissie kunnen helpen bij de evaluatie van de manier waarop financiering van het cohesiebeleid, met inbegrip van React-EU-middelen, werd gebruikt in de context van de pandemie.

79 De Commissie bracht met name in de vorm van speciale openbare websites verslag uit over de uitvoering van de CRII/CRII+-maatregelen en React-EU-programmering: het Coronavirus Dashboard, het REACT-EU Dashboard en de Overview of Cohesion Policy Coronavirus Indicators. Deze websites werden opgezet toen er voldoende gegevens waren om te worden gerapporteerd en worden regelmatig geactualiseerd. Op het moment van onze controle hadden de meest recente uitvoeringsgegevens betrekking op eind 2020 en op dat moment was het te vroeg voor de lidstaten om betekenisvolle informatie over de uitvoering te verstrekken.

De Commissie wil zowel CRII/CRII+ als React-EU behandelen in haar ex-postevaluatie voor de periode 2014-2020

80 De Commissie moet uiterlijk 31 december 2024 een ex-postevaluatie uitvoeren om de doeltreffendheid en efficiëntie van de middelen van het cohesiebeleid 2014-2020 te onderzoeken35. Voor CRII/CRII+ bestaat in de verordeningen geen uitdrukkelijke bepaling in verband met de uitvoering van een speciale evaluatie, terwijl de Commissie er in de React-EU-verordening toe wordt verplicht uiterlijk 31 maart 2025 een evaluatie te verrichten36.

81 De Commissie wil haar respons op de pandemie evalueren, met inbegrip van CRII/CRII+ en React-EU, als onderdeel van haar ex-postevaluatie van de periode 2014-2020 voor het einde van 2024. In een eerder verslag wezen we reeds op de noodzaak om de evaluaties van het cohesiebeleid en de herstel- en veerkrachtfaciliteit met elkaar te verbinden37.

Het cohesiebeleid is vaak gebruikt om te reageren op crises, maar de Commissie heeft de gevolgen hiervan voor de langetermijndoelstellingen van het beleid niet geanalyseerd

82 We hebben geëvalueerd op welke manier CRII/CRII+ van invloed was op de wetgevingsvoorstellen van de Commissie voor de periode 2021-2027 en of de Commissie de gevolgen van het voortdurende gebruik van het cohesiebeleid voor crisisrespons voor de langetermijndoelstellingen ervan heeft geanalyseerd.

83 In mei 2020 publiceerde de Commissie wijzigingen van haar wetgevingsvoorstellen voor het cohesiebeleid 2021-2027 om aanvullende flexibiliteit mogelijk te maken in tijden van crisis. Een van deze bepalingen, die later werd vastgesteld, verleent de Commissie de bevoegdheid om bepaalde gedefinieerde tijdelijke maatregelen te nemen in verband met het gebruik van de middelen van het cohesiebeleid in antwoord op uitzonderlijke en ongewone omstandigheden, in de geest van hetgeen was gedaan in het kader van CRII/CRII+ (zie kader 4).

Kader 4

Wijzigingen van het wetgevingspakket voor het cohesiebeleid 2021-2027 dat in juni 2021 werd vastgesteld

De wijzigingen van de voorschriften van het cohesiebeleid 2021-2027 voorzien onder meer in meer flexibiliteit voor het overschrijven van middelen tussen het EFRO, ESF+ en CF en in meer ruimte voor het faseren van concrete acties tussen programmaperioden om rekening te houden met mogelijke aan crises gerelateerde vertragingen.

Aan de Commissie is de bevoegdheid verleend om te reageren op buitengewone situaties door middel van het vaststellen van uitvoeringshandelingen voor het nemen van maatregelen zoals het verhogen van de cofinanciering met 10 procentpunten en het toestaan van de selectie van voltooide projecten met terugwerkende kracht voor een maximale periode van 18 maanden38.

Deze maatregelen kunnen worden getroffen wanneer de Raad het bestaan van een onverwachte nadelige economische gebeurtenis met grote financiële gevolgen erkent. De achterliggende gedachte hiervan is het vermogen van de EU te versterken om op toekomstige crises te reageren aan de hand van het cohesiebeleid, door de Commissie in staat te stellen sneller te reageren door middel van de goedkeuring van een eenvoudige uitvoeringshandeling die, in tegenstelling tot een wijziging van een verordening, geen goedkeuring van de medewetgevers vereist.

84 Het gebruik van de voorschriften van het cohesiebeleid om de lidstaten tijdens crises te helpen, is geen nieuw fenomeen (zie figuur 16). Per oktober 2022 hield meer dan de helft (15) van de 26 wijzigingen van de GB-verordening in de perioden 2007-2013 en 2014-2020 verband met een crisis. Met React-EU werden de middelen van het cohesiebeleid voor het eerst verhoogd in antwoord op een crisis, waaruit de omvang van de verstoring van de economie blijkt alsmede het feit dat de COVID‑19‑pandemie aan het einde van de periode 2014-2020 uitbrak, toen er weinig beschikbare middelen over waren. Er zijn echter geen gerichte ex-postevaluaties of formele beoordelingen verricht van het gebruik van het cohesiebeleid als instrument voor de crisisrespons.

Figuur 16 — Crisisrespons in het kader van het cohesiebeleid in de perioden 2007-2013 en 2014-2020

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

85 Het voornaamste doel van het cohesiebeleid bestaat in regionale ontwikkeling op de lange termijn en, zoals uiteengezet in het Verdrag39, de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang en het verkleinen van de verschillen tussen de Europese regio’s. De aantrekkelijkheid van het beleid als instrument voor crisisrespons op de korte termijn vloeit voort uit de aanpasbaarheid ervan en de aanzienlijke financiële middelen die hiervoor beschikbaar zijn. De Commissie kan de voorschriften van het cohesiebeleid versoepelen om een optimaal gebruik van de beschikbare financiering aan te moedigen, waarmee de druk op de nationale middelen kan worden verlicht. Een aantal van de wijzigingen die werden ingevoerd in antwoord op eerdere crises zijn reguliere kenmerken van het cohesiebeleid geworden, in lijn met de algemene doelstellingen van de Commissie om te zorgen voor meer flexibiliteit en vereenvoudiging. Als gevolg hiervan bestaat een risico dat het herhaalde gebruik van het cohesiebeleid om crises aan te pakken, afbreuk kan doen aan de primaire strategische doelstelling ervan, namelijk de versterking van de economische en sociale samenhang tussen de Europese regio’s.

Conclusies en aanbevelingen

86 We zijn tot de conclusie gekomen dat de Commissie de voorschriften van het cohesiebeleid 2014-2020 over het algemeen goed heeft aangepast om de lidstaten de mogelijkheid te bieden de middelen van het cohesiebeleid flexibelerte gebruiken. De door CRII/CRII+ geboden flexibiliteit en de aanvullende financiering die werd verstrekt via React-EU leidden tot een aanzienlijke herverdeling van de middelen in de richting van gezondheidszorg, bedrijfsondersteuning en werkgelegenheid teneinde te reageren op de COVID‑19‑pandemie. React-EU, samen met aanvullende financiering in het kader van de RRF, verergert echter ook de problemen die sommige lidstaten hebben bij het besteden van EU-middelen. De Commissie heeft daarnaast de gevolgen van het voortdurende gebruik van middelen van het cohesiebeleid als begrotingsinstrument voor crisisrespons niet geanalyseerd.

87 De EU heeft snel op de crisis gereageerd door het cohesiebeleid te gebruiken om de lidstaten te helpen. In minder dan twee maanden na de grote uitbraak van de pandemie in Europa stelde zij wetgevingsmaatregelen vast om niet-bestede middelen te mobiliseren aan de hand van CRII/CRII+. In minder dan een jaar stelde zij React-EU vast, waarmee werd voorzien in aanvullende middelen voor de lidstaten (zie de paragrafen 15-21).

88 De gerichte aanpassingen van de middelen van het cohesiebeleid aan de hand van CRII/CRII+ zorgden voor liquiditeit, flexibiliteit voor het overschrijven van middelen en administratieve vereenvoudigingen teneinde het gebruik van niet-bestede middelen te vergemakkelijken, zodat de druk op de nationale begrotingen werd verlicht. Met deze maatregelen werden voor 2020 enkele belangrijke verplichte kenmerken van de financiering van het cohesiebeleid geschrapt, waaronder de verplichte cofinanciering en de nadruk ervan op minder ontwikkelde regio’s. React-EU voorzag daarentegen in een aanvulling van 50,4 miljard EUR voor de programma’s van de periode 2014-2020, waarbij de lidstaten een ruime beoordelingsvrijheid kregen om deze middelen toe te wijzen. Hiermee werden “middelen ter overbrugging” tussen de perioden 2014-2020 en 2021-2027 ter beschikking gesteld (zie de paragrafen 22-27).

89 Met CRII/CRII+ werd ervoor gezorgd dat de uitgaven in het kader van het cohesiebeleid 2014-2020 volgens plan bleven verlopen op een moment waarop de COVID‑19‑pandemie ernstige gevolgen had voor de normale economische activiteiten. Wel zullen de aanzienlijke nieuwe middelen die werden verstrekt in het kader van React-EU en binnen een korte periode ten uitvoer moeten worden gelegd, het vermogen van de lidstaten om middelen te besteden en om de kosteneffectiviteit van door de EU gefinancierde operaties te waarborgen, waarschijnlijk verder onder druk zetten. Deze wijzigingen van het rechtskader en de hieruit voortvloeiende programmeringswerkzaamheden verhoogden bovendien de administratieve werkdruk van de beheersautoriteiten. Dit droeg vervolgens bij tot vertragingen aan het begin van de programma’s voor de periode 2021-2027 (zie de paragrafen 28-42).

90 De Commissie verstrekte tijdige en passende bijstand aan de lidstaten met het oog op CRII/CRII+ en React-EU. Zij verkortte de tijd die nodig was voor het verwerken en goedkeuren van programmawijzigingen aanzienlijk, van een gemiddelde van drie maanden vóór de pandemie tot één maand voor CRII/CRII+ en 19 werkdagen voor React-EU, hoewel de tijd voor React-EU net boven de in de verordening vermelde doelstelling lag (zie de paragrafen 44-56).

91 We stelden vast dat de flexibiliteit bij de overschrijvingen in het kader van CRII/CRII+ leidde tot een aanzienlijke verschuiving van middelen: 10 % van de middelen van het cohesiebeleid werd tussen en binnen investeringsterreinen door de lidstaten overgeschreven — een aanzienlijk bedrag, met name gezien het feit dat de pandemie tegen het einde van de programmaperiode uitbrak. De financiering verschoof voornamelijk in de richting van gezondheidszorg en bedrijfsondersteuning; samen met werkgelegenheid zijn dit ook de belangrijkste gebieden waarop de React-EU-financiering gericht is. Voor CRII/CRII+ gold dat de financiering met name werd weggehaald bij energie en milieu en onderzoek en innovatie. Aan de in de verordening opgenomen verwachting dat 25 % van de nieuwe middelen zal worden toegewezen aan het behalen van de klimaatdoelstellingen zal waarschijnlijk niet worden voldaan. Naast de flexibiliteit voor overschrijvingen leidde het gebruik van de EU-cofinanciering van 100 % tot een besparing van bijna 13 miljard EUR voor de nationale begrotingen, hoewel dit betekent dat in totaal minder financiering beschikbaar is voor investeringen in het kader van het cohesiebeleid (zie de paragrafen 58-69).

92 Het monitoringsysteem van de Commissie maakt het mogelijk om React-EU-maatregelen afzonderlijk te monitoren omdat deze aanvullende financiering omvatten. De resultaten van de CRII/CRII+-maatregelen, zoals maatregelen die verband houden met andere programmawijzigingen, kunnen daarentegen niet afzonderlijk worden gemonitord. In haar beoordelingen van de crisisrespons aan de hand van CRII/CRII+ en React-EU kan de Commissie zich baseren op een reeks specifieke COVID‑19‑indicatoren. De Commissie koos ervoor niet-verplichte COVID‑19‑indicatoren in te voeren, zonder gemeenschappelijke definities, teneinde deze snel ter beschikking te stellen. Als gevolg hiervan bestaat het risico dat de door de lidstaten aan de Commissie gerapporteerde gegevens moeilijk op zinvolle wijze kunnen worden samengevoegd (zie de paragrafen 71-79).

93 De resultaten van de programma’s van de periode 2014-2020 zullen worden samengebracht in de ex-postevalautie die de Commissie uiterlijk 31 december 2024 moet uitvoeren. We zijn ingenomen met de intentie van de Commissie om zowel CRII/CRII+ als React-EU te behandelen in haar ex-postevaluatie van de periode 2014-2020, ondanks het feit dat zij niet verplicht is een speciale evaluatie van CRII/CRII+ te verrichten (zie de paragrafen 80 en 81).

94 Hoewel het cohesiebeleid vaak is gebruikt om te voorzien in crisisrespons op de korte termijn, zijn geen formele beoordelingen van de langetermijngevolgen van dit gebruik uitgevoerd. Nieuwe voorschriften voor het cohesiebeleid 2021-2027 zullen het eenvoudiger maken om de middelen van het cohesiebeleid te gebruiken om te reageren op onverwachte gebeurtenissen. Hierdoor bestaat een risico dat het herhaalde gebruik van het cohesiebeleid om crises aan te pakken invloed kan hebben op de primaire strategische doelstelling ervan, namelijk de versterking van de economische en sociale samenhang tussen de Europese regio’s (zie de paragrafen 83-85).

Aanbeveling 1 — Analyseer de geschiktheid van het cohesiebeleid als begrotingsinstrument voor crisisrespons

In het kader van de ex-postevaluatie van de periode 2014-2020 moet de Commissie de gevolgen van het hanteren van het beleid als begrotingsinstrument voor crisisrespons op de korte termijn voor de langetermijndoelstellingen ervan analyseren, om zo toekomstige beleidsvoorstellen te onderbouwen.

Streefdatum voor uitvoering: uiterlijk eind 2024

Aanbeveling 2 — Houd de absorptie van React-EU nauwlettend in de gaten teneinde steun te verlenen die waar nodig gericht is op resultaten

Omdat met React-EU een aanzienlijk bedrag aan middelen wordt toegevoegd die binnen een relatief korte periode moeten worden gebruikt, die samenvalt met de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, moet de Commissie de voortgang van de absorptie van React-EU nauwlettend in de gaten houden om programma’s te identificeren ten aanzien waarvan problemen worden ondervonden bij het besteden van de middelen. Zij moet gerichte steun verlenen zodat de gecofinancierde concrete acties daadwerkelijk bijdragen tot het behalen van de doelstellingen en prestatiedoelstellingen.

Streefdatum voor uitvoering: onmiddellijk

Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van mevrouw Annemie Turtelboom, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 7 december 2022.

 

Voor de Rekenkamer

Tony Murphy
President

Bijlage

Bijlage I — Belangrijkste aspecten van en achterliggende gedachte achter de CRII/CRII+- en React-EU-maatregelen

CRII/CRII+

Met CRII en CRII+ werden gerichte wijzigingen van de voorschriften van het cohesiebeleid 2014-2020 ingevoerd om het gebruik van niet-bestede middelen te vergemakkelijken en de druk op de nationale begrotingen te verlichten. De belangrijkste maatregelen kunnen als volgt worden samengevat:

Liquiditeitsmaatregelen. Op grond van CRII mochten de beheersautoriteiten 7,6 miljard EUR aan voorfinanciering van 2019 houden doordat dit bedrag in 2020 niet werd ingevorderd. Met CRII+ werd de druk op de nationale begrotingen nog verder verlicht door de verplichte nationale cofinanciering voor één boekjaar te versoepelen, hoewel dit een belangrijk financieel beginsel van het cohesiebeleid is. In 2022 werd deze bepaling inzake EU-cofinanciering van 100 % met nog een boekjaar uitgebreid naar aanleiding van de crisis in Oekraïne40.

Figuur 17 — Bedrag aan voorfinanciering dat in 2020 niet werd ingevorderd (in miljoen EUR)

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

Flexibiliteit voor overschrijvingen. Met CRII/CRII+ werd voorzien in aanzienlijke flexibiliteit voor de beheersautoriteiten om de middelen te herschikken die in 2020 beschikbaar waren voor de programmering. De voorschriften inzake overschrijvingen tussen de fondsen van het cohesiebeleid en regiocategorieën werden hiermee aanzienlijk versoepeld en er werd een uitzondering ingevoerd op de vereisten inzake thematische concentratie. Met deze maatregelen werden voor 2020 dus enkele belangrijke verplichte kenmerken van de financiering van het cohesiebeleid geschrapt, waaronder de nadruk op minder ontwikkelde regio’s, op economische en sociale verschillen en op thematische doelstellingen zoals de koolstofarme economie.

Uitgebreide subsidiabiliteit. Teneinde het gebruik van beschikbare EU-middelen te vereenvoudigen, werd de subsidiabiliteit van concrete acties die met de middelen van het cohesiebeleid kunnen worden gefinancierd, uitgebreid tot concrete acties in de gezondheidszorg, onder een aanvullende thematische doelstelling van het EFRO, en werkkapitaal voor kmo’s. Daarnaast kunnen concrete acties met terugwerkende kracht tot 1 februari 2020 worden gefinancierd, zelfs wanneer deze volledig zijn voltooid, mits zij ontworpen zijn om de capaciteiten voor crisisrespons te bevorderen in het kader van de COVID‑19‑uitbraak. De verordening voorziet echter niet in gedetailleerde informatie over welke soort concrete acties hiermee wordt bedoeld. Dit kan leiden tot rechtsonzekerheid voor de beheersautoriteiten of tot verschillende uitleggingen van subsidiabele concrete acties.

Administratieve vereenvoudiging. Er werden vereenvoudigingsmaatregelen ontworpen om de uitvoering te versnellen en de administratieve lasten voor nationale autoriteiten tot een minimum te beperken, hoewel het gebruik van flexibiliteit soms gepaard ging met programmawijzigingen, met name voor CRII+. Zo werden de vereisten geschrapt om partnerschapsovereenkomsten te wijzigen ter weerspiegeling van de wijzigingen in de programma’s, evenals de verplichting om goedkeuring van de Commissie te verkrijgen om middelen onder bepaalde drempels over te schrijven tussen prioriteitsassen. Deze twee vereenvoudigingen waren reeds opgenomen in de ontwerpbepalingen voor de GB-verordening voor de periode 2021-2027, zoals overeengekomen door de medewetgevers.

React-EU

Met React-EU worden de lidstaten nog verder geholpen bij de aanpak van de gevolgen van de COVID‑19‑pandemie door hen te voorzien van aanvullende middelen. De belangrijkste maatregelen ervan kunnen als volgt worden samengevat:

Nieuwe middelen en liquiditeitsmaatregelen. Met React-EU wordt voorzien in een aanvullende 50,4 miljard EUR boven op de middelen van het cohesiebeleid voor de periode 2014-2020. Het verstrekken van aanvullende middelen via een bestaand instrument met lopende programma’s en een wetgevingskader werd aangemerkt als manier om snel geld aan de lidstaten te betalen. De subsidiabiliteit voor React-EU eindigt op 31 december 2023, op hetzelfde moment als de reguliere financiering voor de periode 2014-2020. De lidstaten hebben dus een beperkte tijd waarin zij hun aanvullende toewijzingen moeten besteden. In het kader van React-EU wordt een relatief hoog percentage initiële voorfinanciering van 11 % in 2021 verstrekt en is een EU-financiering van 100 % mogelijk teneinde snel te zorgen voor liquiditeit en de druk op de nationale begrotingen te verlichten. Het percentage voorfinanciering werd in 2022 verhoogd naar aanleiding van de crisis in Oekraïne41.

Flexibiliteit voor de programmering en overschrijvingen. In tegenstelling tot de gewone middelen van het cohesiebeleid, hebben de lidstaten een grote beoordelingsvrijheid bij de toewijzing van de React-EU-middelen aan het EFRO en ESF en verschillende soorten subsidiabele investeringen. Ze hebben een grote beoordelingsvrijheid wat betreft de soorten projecten die zij financieren, zonder vereisten inzake thematische concentratie of een verplichting om zich te richten op steun voor minder ontwikkelde regio’s. React-EU voorziet op vergelijkbare wijze als CRII/CRII+ in een uitgebreide mogelijkheid voor financiële overschrijvingen zonder vereisten inzake thematische concentratie voor gevallen waarin de beheersautoriteiten middelen willen herschikken.

Uitgebreide subsidiabiliteit. React-EU biedt subsidiabiliteit met terugwerkende kracht voor volledig afgeronde concrete acties tot 1 februari 2020, zelfs wanneer deze geen verband houden met de crisis.

Administratieve vereenvoudiging. De uitvoering van React-EU kan uitsluitend worden toegewezen aan beheersautoriteiten die reeds zijn aangewezen voor de periode 2014-2020. De middelen kunnen worden geprogrammeerd via de bestaande programma’s van de periode 2014-2020 of via nieuwe speciale programma’s en partnerschapsovereenkomsten hoeven niet te worden aangepast. Eerdere vereisten in verband met ex-ante-evaluaties, ex-antevoorwaarden en het prestatiekader zijn niet van toepassing op React-EU-middelen.

Afkortingen

CF: Cohesiefonds

CRII: Investeringsinitiatief Coronavirusrespons(Coronavirus Response Investment Initiative)

CRII+: investeringsinitiatief coronavirusrespons plus (Coronavirus Response Investment Initiative Plus)

DG EMPL: directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie

DG REGIO: directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling

EFRO: Europees Fonds voor regionale ontwikkeling

ESF: Europees Sociaal Fonds

GB-verordening: verordening gemeenschappelijke bepalingen

Kmo’s: kleine en middelgrote ondernemingen

MFK: meerjarig financieel kader

NGEU: NextGenerationEU

React-EU: herstelbijstand voor cohesie en de regio’s van Europa (Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe)

RRF: herstel- en veerkrachtfaciliteit (Recovery and Resilience Facility)

RRP: herstel- en veerkrachtplan (Recovery and Resilience Plan)

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Verklarende woordenlijst

Absorptie: de — vaak als percentage (absorptiepercentage) uitgedrukte — mate waarin aan lidstaten toegewezen EU-middelen zijn besteed aan subsidiabele projecten.

Beheersautoriteit: de nationale, regionale of lokale instantie die door een lidstaat is aangewezen voor het beheer van een door de EU gefinancierd programma.

Cohesiebeleid: het EU-beleid waarmee wordt beoogd de economische en sociale verschillen tussen regio’s en lidstaten te verkleinen door de bevordering van de werkgelegenheid, het concurrentievermogen van het bedrijfsleven, economische groei, duurzame ontwikkeling en grensoverschrijdende en interregionale samenwerking.

Cohesiefonds: een EU-fonds om de economische en sociale ongelijkheden in de EU te verminderen door investeringen te financieren in lidstaten waar het bruto nationaal inkomen per inwoner minder dan 90 % van het EU-gemiddelde bedraagt.

Europees Fonds voor regionale ontwikkeling: een EU-fonds dat de economische en sociale cohesie in de EU versterkt door de financiering van investeringen die ongelijkheden tussen regio’s verkleinen.

Europees Sociaal Fonds: EU-fonds voor het creëren van onderwijs- en arbeidskansen en het verbeteren van de situatie van personen die in armoede dreigen te vervallen.

Gedeeld beheer: een methode om de EU-begroting te besteden waarbij de Commissie, anders dan bij rechtstreeks beheer, de uitvoering delegeert aan de lidstaat maar toch de eindverantwoordelijkheid houdt.

Herstel- en veerkrachtfaciliteit: het mechanisme voor financiële steun van de EU om de economische en sociale gevolgen van de COVID‑19‑pandemie te temperen en het herstel op middellange termijn te stimuleren, en tegelijkertijd de groene en digitale transformatie te bevorderen.

Meerjarig financieel kader: het uitgavenplan van de EU waarin prioriteiten (op basis van beleidsdoelstellingen) en maxima worden vastgesteld, over het algemeen voor zeven jaar. Hiermee wordt voorzien in de structuur waarbinnen de jaarlijkse EU-begrotingen worden vastgesteld. Het huidige MFK bestrijkt de periode 2021-2027 en het vorige MFK de periode 2014-2020.

Middelen van het cohesiebeleid: de drie EU-fondsen ter ondersteuning van de economische, sociale en territoriale cohesie in de hele EU in de periode 2014-2020: het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds.

Operationeel programma: kader voor de uitvoering van door de EU gefinancierde cohesieprojecten in een bepaalde periode dat de prioriteiten en doelstellingen weergeeft die zijn vastgelegd in partnerschapsovereenkomsten tussen de Commissie en de afzonderlijke lidstaten.

Partnerschapsovereenkomst: een overeenkomst tussen de Commissie en een lidstaat in het kader van een EU-uitgavenprogramma, waarin bijvoorbeeld strategische plannen, investeringsprioriteiten of de handelsvoorwaarden of voorwaarden waaronder ontwikkelingshulp wordt verleend, worden uiteengezet.

Programmaperiode: de periode waarin een EU-uitgavenprogramma wordt gepland en uitgevoerd.

Steunverleningscode: categorie activiteiten die worden gefinancierd uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Cohesiefonds of het Europees Sociaal Fonds.

Thematische doelstelling: het beoogde algehele resultaat van een investeringsprioriteit, uitgesplitst in specifieke doelstellingen voor de uitvoering.

Verordening gemeenschappelijke bepalingen: verordening waarin de voorschriften zijn vastgesteld die van toepassing zijn op een aantal EU-middelen onder gedeeld beheer, waaronder de middelen die dienen ter ondersteuning van het cohesiebeleid van de EU.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II “Investeringen ten behoeve van cohesie, groei en inclusie”, die onder leiding staat van ERK-lid Annemie Turtelboom. De controle werd geleid door ERK-lid Iliana Ivanova, ondersteund door James Verity, kabinetschef en Ivan Genchev, kabinetsattaché; Friedemann Zippel, hoofdmanager; Viorel Cirje, taakleider; Anna Fiteni, Marion Boulard and Christophe Grosnickel, auditors.

Van links naar rechts: Ivan Genchev, James Verity, Marion Boulard, Iliana Ivanova, Friedemann Zippel, Christophe Grosnickel.

Voetnoten

1 Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC), Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel coronavirus — third update, 31 januari 2020.

2 ECDC, Novel coronavirus disease 2019 pandemic — sixth update, 12 maart 2020.

3 Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), Inleidende opmerkingen van de directeur-generaal van de WHO tijdens de persbriefing over COVID-19, 13 maart 2020.

4 “European Economic Forecast, Spring 2021”, paper 149, mei 2021, blz. 20.

5 Wereldbank,EU regular economic report 7, 2021.

6 COM(2021) 105 final,“Een jaar na de uitbraak van COVID-19: de respons vanuit het begrotingsbeleid”, 3 maart 2021, blz. 4.

7 CRII/CRII+ zijn van toepassing op het Verenigd Koninkrijk, React-EU is dit niet.

8 Advies nr. 3/2020 over de wijziging van de EU-verordening met het oog op het gebruik van de Europese structuur- en investeringsfondsen naar aanleiding van de uitbraak van COVID-19 en Advies nr. 4/2020 over het voorstel voor de React-EU-verordening en de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake de ESI-fondsen.

9 Speciaal verslag 24/2021 “Resultaatgerichte financiering in het cohesiebeleid: nastrevenswaardige ambities, maar nog steeds belemmeringen in de periode 2014-2020”, Speciaal verslag 08/2022 “EFRO-steun voor het concurrentievermogen van kmo’s — Tekortkomingen in het ontwerp gaan ten koste van de doeltreffendheid van de financiering”, en Analyse 01/2023 “EU-financiering via cohesiebeleid en de herstel- en veerkrachtfaciliteit — Een vergelijkende analyse”.

10 Gewijzigde begroting nr. 6, 2020/1672 (PB 380/1) werd vastgesteld om te voorzien in de aanvullende behoefte door middel van een verhoging van het betalingskrediet voor 2020 voor het cohesiebeleid met 5 miljard EUR.

11 Speciaal verslag nr. 17/2018 “Met de maatregelen die de Commissie en de lidstaten tijdens de laatste jaren van de programma’s voor de periode 2007-2013 namen, werd lage absorptie aangepakt, maar ze waren te weinig resultaatgericht”, paragraaf 87, en Advies nr. 3/2020, kader 1.

12 Analyse 01/2023, paragrafen 53 en 54.

13 Jaarverslag over het begrotingsjaar 2016, hoofdstuk 2 “Begrotings- en financieel beheer”, paragrafen 2.24 en 2.25 en Analyse 01/2023, paragraaf 53.

14 Briefingdocument 2018: “De vereenvoudiging van de uitvoering van het cohesiebeleid na 2020”, paragrafen 18 en 61.

15 Speciaal verslag nr. 17/2018, kader 2.

16 Speciaal verslag nr. 17/2018, paragrafen 16 en 18.

17 Analyse 01/2023, paragrafen 11 en 52-54.

18Fraud and error”, Lagerhuis van het Verenigd Koninkrijk, The Committee of Public Accounts, negende verslag van zitting 2021-22, 24 juni 2021.

19 Advies nr. 3/2020 en Advies nr. 4/2020.

20 Advies nr. 03/2020 van de ERK, paragraaf 11.

21 In artikel 30, lid 5, van Verordening (EU) nr. 1303/2013 worden overschrijvingen naar een andere prioriteit van hetzelfde fonds voor hetzelfde programma van maximaal 8 % van de toewijzing per 1 februari 2020 van een prioriteit en maximaal 4 % van het programmabudget gedefinieerd als niet-essentiële overschrijvingen.

22 Artikel 30 van Verordening (EU) 1303/2013.

23 Artikel 30, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

24 Artikel 92 ter, lid 10, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

25 We hebben de 123 steunverleningscodes zoals gedefinieerd in Verordening (EU) nr. 215/2014 samengevoegd tot tien investeringsterreinen (twaalf in het geval van React-EU). De 35 miljard EUR vormt het totale bedrag aan verhogingen voor steunverleningscodes en wordt gecompenseerd door een overeenkomstige verlaging voor andere steunverleningscodes.

26 Zoals gedefinieerd in artikel 90 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

27 Verordening (EU) 2020/2221, overweging 6.

28 Met het oog op de vergelijkbaarheid met React-EU zijn de programma’s van het VK en die voor territoriale samenwerking niet meegenomen in dit gemiddelde EU-cofinancieringspercentage voor de periode 2014-2020.

29 Jaarverslag over het begrotingsjaar 2020, hoofdstuk 2 “Begrotings- en financieel beheer”, paragrafen 2.7 en 2.8, en aanbeveling 2.1.

30 Bij Verordening (EU) 2020/2221 werd een nieuwe thematische doelstelling ingevoerd: “de bevordering van het crisisherstel in de context van de COVID-19-pandemie en de sociale gevolgen daarvan en de voorbereiding van een groen, digitaal en veerkrachtig herstel van de economie” (TO13).

31 EGESIF 20-00007-01, “Non-paper: List of programme specific indicators related to the cohesion policy direct response to the COVID-19 pandemic”, mei 2020.

32 Speciaal verslag nr. 02/2017, “De onderhandelingen van de Commissie over de partnerschapsovereenkomsten en programma’s op cohesiegebied voor de periode 2014-2020: doelgerichtere uitgaven voor prioriteiten van Europa 2020, maar steeds complexere regelingen voor prestatiemeting”.

33 Verordening (EU) 2020/2221, artikel 1, alinea 1.

34 Study on the Pathways to Enhance the use of Programme-Specific Indicators in the ESF and ESF+, april 2022.

35 Artikel 57 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

36 Verordening (EU) 2020/2221, artikel 1, alinea 1 en artikel 2.

37 Speciaal verslag nr. 24/2021: “Resultaatgerichte financiering in het cohesiebeleid: nastrevenswaardige ambities, maar nog steeds belemmeringen in de periode 2014-2020”, aanbeveling 2.

38 Artikel 20 van Verordening (EU) 2021/1060 van 24 juni 2021, de GB-verordening (PB L 231 van 30.6.2021, blz. 159), artikel 4, lid 3, van Verordening (EU) 2021/1057 van 24 juni 2021 tot oprichting van het ESF+ (PB L 231 van 30.6.2021, blz. 21) en artikel 5, lid 6, van Verordening (EU) 2021/1058 van 24 juni 2021 inzake het EFRO en het CF (PB L 231 van 30.6.2021, blz. 60).

39 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, artikel 174.

40 Verordening (EU) 2022/562 van 6 april 2022 tot wijziging van Verordeningen (EU) nr. 1303/2013 en (EU) nr. 223/2014 wat betreft maatregelen uit hoofde van het cohesiebeleid ten behoeve van vluchtelingen in Europa (CARE).

41 Verordening (EU) 2022/613 of 12 april 2022 tot wijziging van Verordeningen (EU) nr. 1303/2013 en (EU) nr. 223/2014 wat betreft de verhoging van de voorfinanciering uit de React-EU-middelen en de vaststelling van eenheidskosten.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (https://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2023

PDF ISBN 978-92-847-9291-7 ISSN 1977-575X doi:10.2865/644979 QJ-AB-23-002-NL-N
HTML ISBN 978-92-847-9292-4 ISSN 1977-575X doi:10.2865/08266 QJ-AB-23-002-NL-Q

© Europese Unie, 2023

© Europese Unie, 2023

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is uiteengezet in Besluit nr. 6-2019 van de ERK over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bijv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor inhoud van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Als algemene regel geldt derhalve dat hergebruik is toegestaan mits de bron correct wordt vermeld en eventuele wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker van ERK-inhoud mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

Aanvullende toestemming moet worden verkregen indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van personeelsleden van de ERK, of werken van derden bevat.

Indien dergelijke toestemming wordt verkregen, wordt de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan dient u de auteursrechthebbende mogelijk rechtstreeks om toestemming te vragen.

figuur 2 — iconen: deze figuren zijn ontworpen met behulp van Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Alle rechten voorbehouden.

Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid van de ERK inzake hergebruik.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacy- en auteursrechtbeleid.

Gebruik van het ERK-logo

Het logo van de ERK mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de ERK.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-centra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde centrum online (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_nl).

Bel of schrijf
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

  • te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen);
  • te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
  • het onlineformulier in te vullen: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_nl

WAAR VINDT U INFORMATIE OVER DE EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website (european-union.europa.eu).

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU bekijken of bestellen op op.europa.eu/nl/publications. Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke documentatiecentrum (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR‑Lex (eur-lex.europa.eu).

Open data van de EU
Het portaal data.europa.eu biedt toegang tot opendatabestanden van de instellingen, organen en agentschappen van de EU. Deze kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden. Het portaal biedt ook toegang tot een grote hoeveelheid databestanden van de Europese landen.