Ühtekuuluvuspoliitika eeskirjade kohandamine COVID-19 pandeemiale reageerimiseks Vahendeid kasutati paindlikumalt, kuid ühtekuuluvuspoliitika kasutamise üle kriisidele reageerimise vahendina tuleb veel järele mõelda

Kokkuvõte

I Alates 2020. aasta algusest on EL võtnud COVID-19 pandeemiast tulenevate probleemide lahendamiseks mitmesuguseid meetmeid. Ühtekuuluvuspoliitika osales selles reageerimises kolme seadusandliku akti kaudu, millega muudeti programmitöö perioodi 2014–2020 eeskirju. 2020. aasta märtsis käivitas komisjon koroonaviirusele reageerimise investeerimisalgatuse (CRII). Sellega kehtestati lihtsustus-, likviidsus- ja paindlikkusmeetmed. 2020. aasta aprillis tugevdati koroonaviirusele reageerimise investeerimisalgatus+-iga (CRII+) märtsis kehtestatud paindlikkust ja sätestati üheks aastaks ka 100% ELi kaasrahastamise võimalus. 2020. aasta detsembris eraldati ühtekuuluvust ja Euroopa territooriume toetavast taasteabist (REACT-EU) liikmesriikidele 50,4 miljardit eurot, et täiendada 2014.–2020. aasta ühtekuuluvuspoliitika rahastamist.

II Kontrollikoja auditiga uuriti, kas komisjon kohandas 2014.–2020. aasta ühtekuuluvuspoliitika eeskirju CRII/CRII+ ja REACT-EU kaudu hästi, et tagada liikmesriikidele suurem paindlikkus ühtekuuluvuspoliitika vahendite kasutamisel COVID-19 pandeemiaga toimetulekuks. Viisime selle auditi läbi, kuna muudatused ühtekuuluvuspoliitika – mis on üks ELi olulisemaid poliitikavaldkondi – õigusraamistikus olid märkimisväärsed ja avalikkus tundis huvi selle vastu, kas meetmed aitasid liikmesriikidel pandeemiaga toime tulla. Meie aruande ajastus võimaldab komisjonil võtta kontrollikoja järeldusi õigeaegselt arvesse nii perioodi 2014–2020 järelhindamisel kui ka 2027. aasta järgse ühtekuuluvuspoliitika raamistiku ettevalmistamisel.

III Jõudsime järeldusele, et üldiselt on komisjon kohandanud perioodi 2014–2020 ühtekuuluvuspoliitika eeskirju hästi, nii et liikmesriigid said kasutada ühtekuuluvusfonde paindlikumalt. EL reageeris Euroopas märtsis 2020 puhkenud pandeemiale kiiresti, võttes vähem kui kahe kuuga vastu õigusaktid, et mobiliseerida CRII/CRII+ kaudu seni kasutamata vahendid, ja andes REACT-EU kaudu vähem kui aasta möödudes täiendavat toetust. Nende meetmetega muudeti ühtekuuluvuspoliitika mõningaid põhijooni, näiteks keskendumist vähem arenenud piirkondadele. Need liikmesriigid, kellel oli 2020. aastal rohkem vahendeid, olid paremas olukorras, et kasutada CRII/CRII+ meetmeid. Seevastu jagas REACT-EU kõigile liikmesriikidele lisavahendeid, mis tuli ära kasutada 2023. aastaks, pakkudes nn sildrahastamist perioodide 2014–2020 ja 2021–2027 vahel.

IV Võimaldades vahendite ümbersuunamist ja 100% suurust ELi kaasrahastamist, hoidis CRII/CRII+ 2014.–2020. aasta ühtekuuluvuspoliitika kulutused ajakavas ajal, mil pandeemia mõjutas tõsiselt tavapärast majandustegevust. REACT-EU kaudu saadud märkimisväärsed uued vahendid võimaldasid liikmesriikidel rahastada täiendavaid investeeringuid, kuid suurendasid ka survet need vahendid ära kasutada. Muudatused õigusraamistikus tõid kaasa täiendava programmitöö. See suurendas korraldusasutuste halduskoormust ja põhjustas perioodi 2021–2027 alguses viivitusi.

V Komisjon andis liikmesriikidele õigeaegset abi CRII/CRII+ ja REACT-EU rakendamiseks. Sellega pikendati ajavahemikku CRII/CRII+ jaoks programmides tehtavate muudatuste menetlemiseks ja heakskiitmiseks, kuigi see jäi napilt maha REACT-EU määruses sätestatud eesmärgist.

VI Meie analüüs näitas, et CRII/CRII+ paindlikkus tõi kaasa vahendite märkimisväärse ümberpaigutamise. Liikmesriigid paigutasid investeerimisvaldkondade vahel ja nende sees ümber umbes 10% ehk 35 miljardit eurot ühtekuuluvuspoliitika vahendeid, mis on märkimisväärne summa, eriti arvestades, et pandeemia puhkes programmiperioodi lõpus. Liikmesriigid eraldasid need täiendavad rahalised vahendid tervishoiule ja ettevõtlusele, kusjuures raha paigutati ümber peamiselt energeetika ja keskkonna ning teadusuuringute ja innovatsiooni valdkondadest. REACT-EU puhul, mille vahenditest 86% oli 2022. aasta juuniks kavandatud, on rahastamine suunatud peamiselt tööhõive, tervishoiu ja ettevõtluse toetamiseks.

VII Komisjoni seiresüsteem võimaldab eraldi jälgida REACT-EU, kuid mitte CRII/CRII+ meetmeid. Komisjon saab oma kriisile reageerimise meetmete saavutuste hindamiseks kasutada ka mittekohustuslikke COVID-19 näitajaid. Kuna aga ühised määratlused puutuvad, on oht, et komisjonil on raskusi liikmesriikide esitatud koondandmete tõlgendamisega.

VIII 2014.–2020. aasta rakenduskavade saavutused koondatakse järelhindamisse, mille komisjon peab läbi viima 31. detsembriks 2024. Komisjon kavatseb perioodi 2014–2020 järelhindamisel hõlmata nii CRII/CRII+ kui ka REACT-EU vahendeid, kuigi esimese kohta ei ole vaja eraldi hindamist teha.

IX Ühtekuuluvuspoliitikat on varem sageli kasutatud kriisidele reageerimise vahendina, kuid sellise kasutuse pikaajalist mõju ei ole ametlikult hinnatud. Perioodi 2021–2027 eeskirjad, mis tuginevad CRII/CRII+ paindlikkusmeetmetele, muudavad ühtekuuluvuspoliitika vahendite kasutamise ootamatutele sündmustele reageerimiseks lihtsamaks. Sellega võib kaasneda risk, et ühtekuuluvuspoliitika korduval kasutamisel kriisiolukordades võib ta kõrvale kalduda oma peamisest strateegilisest eesmärgist tugevdada piirkondadevahelist majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust.

X Soovitame komisjonil:

• analüüsida mõju, mida ühtekuuluvuspoliitika vahendite kasutamine kriisidele reageerimiseks avaldab poliitika pikaajalistele eesmärkidele;
• jälgida tähelepanelikult REACT-EU vahendite kasutamist ja vajaduse korral pakkuda tulemustele keskenduvat sihipärast tuge.

Sissejuhatus

ELi reageerimine COVID-19 pandeemia mõjule

01 COVID-19 viirus avastati Euroopas 2020. aasta alguses, esimesed juhtumid tuvastati Prantsusmaal 24. jaanuaril 2020¹. Seejärel levis see kiiresti üle kogu maailmajao. 2020. aasta märtsi keskpaigaks oli teatatud juhtumitest kõigis ELi liikmesriikides² ja Maailma Terviseorganisatsioon oli kuulutanud Euroopa ülemaailmse pandeemia epitsentriks³.

02 Viiruse puhang ja selle leviku piiramiseks võetud rahvatervise alased meetmed põhjustasid enneolematuid sotsiaalseid ja majanduslikke häireid. Paljudel ettevõtetel tekkis likviidsuspuudus ja ohtu sattus nende maksevõime. ELi majandus kahanes 2020. aastal 6%⁴. Ülemaailmselt on kriis viinud sügavaima majanduslanguseni pärast Teist maailmasõda⁵.

03 Alates 2020. aasta algusest hakkasid liikmesriigid võtma arvukalt majandus- ja fiskaalmeetmeid, et leevendada selle suure šoki mõju kodanikele, töötajatele ja ettevõtjatele. EL lihtsustas omalt poolt liikmesriikides ekspansiivse eelarvepoliitika kasutamist, leevendades oma riigiabi ja eelarve-eeskirju⁶ ning andes liikmesriikidele otsest rahalist toetust, näiteks Euroopa Liidu Solidaarsusfondi ja erakorralise toetuse rahastamisvahendi kaudu. Samuti võeti vastu rida muudatusi ühtekuuluvuspoliitika õigusraamistikus ja loodi uusi eelarveinstrumente (vt 1. selgitus).

2014.–2020. aasta ühtekuuluvuspoliitika eeskirjade muutmine CRII/CRII+ ja REACT-EU kaudu

04 Ühtekuuluvuspoliitika on üks ELi eelarve suurimaid poliitikavaldkondi, mille jaoks on ajavahemikuks 2014–2020 eraldatud 355 miljardit eurot (kõik aruandes esitatud summad on jooksevhindades). Selle peamine eesmärk on vähendada arenguerinevusi eri piirkondade vahel. Ühtekuuluvuspoliitikat rahastatakse Euroopa Regionaalarengu Fondist (ERF), Euroopa Sotsiaalfondist (ESF) ja Ühtekuuluvusfondist ning kõigi nende fondide kasutamist reguleerivad eeskirjad on sätestatud ühissätete määruses.

05 Kuna programmide elluviimine juba käib ja liikmesriigid rakendavad neid otse, pakkus ühtekuuluvuspoliitika raamistiku, et suunata veel olemasolevad vahendid ümber COVID-19 kriisist tulenevatele rahastamisvajadustele. Selleks et muuta ühtekuuluvuspoliitika vahendid paindlikumaks ja kriisiga toimetulekuks kergemini kasutatavaks, tegi komisjon ühissätete määruses ja ERFi määruses muudatusi. Need kehtivad programmitöö perioodi 2014–2020 kohta, millest saab rahastada investeeringuid kuni 2023. aasta lõpuni. Komisjoni esmane eesmärk oli pakkuda liikmesriikidele kriisi ajal täiendavat paindlikkust ja likviidsust.

06 Komisjon reageeris pandeemiale järgmiste seadusandlike muudatustega ühtekuuluvuspoliitika eeskirjades:

• 2020. aasta märtsis kehtestati koroonaviirusele reageerimise investeerimisalgatusega (CRII) rida lihtsustusi, likviidsus- ja paindlikkusmeetmeid, mille eesmärk on aidata liikmesriikidel reageerida kiireloomulistele vajadustele, näiteks tervishoiusektoris, tööturgudel ning väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate (VKEd) jaoks;
• 2020. aasta aprillis tugevdati koroonaviirusele reageerimise investeerimisalgatus+-iga (CRII+) oluliselt CRII kaudu kasutusele võetud paindlikkust. Eelkõige nähti sellega ette võimalus kasutada meetmete jaoks ühe aasta jooksul 100% suurust ELi kaasrahastamist ning hõlbustati olemasolevate vahendite ümberpaigutamist 2020. aasta eraldistest;
• 2020. aasta detsembris eraldati ühtekuuluvust ja Euroopa territooriume toetavast taasteabist (REACT-EU) liikmesriikidele perioodil 2014–2020 täiendavalt ühtekuuluvuspoliitika jaoks 50,4 miljardit eurot ning komisjoni tehnilise abi ja halduskulude jaoks 0,2 miljardit eurot (vt joonis 1)⁷. REACT-EU vahendid tuleb ära kasutada 2023. aasta lõpuks.

07 Joonisel 2 on esitatud kokkuvõte perioodi 2014–2020 ühtekuuluvuspoliitikas seoses COVID-19 pandeemiaga kasutusele võetud meetmetest ning I lisas on üksikasjalikult kirjeldatud nende peamisi aspekte ja põhjendusi.

Rollid ja kohustused

08 Ühtekuuluvuspoliitikat rakendavad liikmesriigid koostöös komisjoniga. Ühtekuuluvuspoliitika eest vastutavad komisjoni talitused on regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat (DG REGIO) ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat (DG EMPL). Riikliku ja piirkondliku tasandi korraldusasutused vastutavad ühtekuuluvuspoliitika rahastamise rakendamise eest rakenduskavade kaudu.

Auditi ulatus ja käsitlusviis

09 Auditi eesmärk oli uurida, kas komisjon kohandas 2014.–2020. aasta ühtekuuluvuspoliitika raamistikku CRII/CRII+ ja REACT-EU kaudu hästi, et tagada liikmesriikidele suurem paindlikkus ühtekuuluvuspoliitika vahendite kasutamisel COVID-19 pandeemiaga toimetulekuks. Eelkõige uurisime, kas

• komisjon kohandas 2014.–2020. aasta ühtekuuluvuspoliitika raamistikku kiiresti;
• komisjon toetas liikmesriike õigeaegselt meetmete rakendamisel;
• meetmete tulemusena eraldati vahendeid abi vajavatele sektoritele;
• komisjoni seiresüsteem hõlbustab tulemuste hindamist;
• komisjon on analüüsinud ühtekuuluvuspoliitika vahendite kriisidele reageerimiseks kasutamise mõju.

Me ei hinnanud seda, kuidas liikmesriigid meetmeid kasutasid ja mil määral need aitasid neil pandeemiaga seotud probleeme lahendada.

10 Tõendusmaterjali hankimiseks kasutasime järgmisi meetodeid:

• komisjoni seire- ja aruandlussüsteemide andmete üksikasjalik analüüs;
• asjassepuutuvate dokumentide läbivaatamine;
• küsimustikud ja põhjalikud kohtumised komisjoniga;
• komisjoni poolt läbi vaadatud 25 rakenduskava muudatuse analüüsimine (et hõlmata nii CRII/CRII+ kui ka REACT-EU ning saavutada tasakaalustatud geograafiline katvus) ja
• küsitlus kõigile 2014.–2020. aasta ERFi, ESFi ja Ühtekuuluvusfondi rakenduskavade korraldusasutustele, et saada tagasisidet nende kogemuste kohta CRII/CRII+ ja REACT-EU programmide kasutamisel; saime 74 vastust, mis hõlmasid 39% 313 rakenduskavast (piiriülesed ja riikidevahelised rakenduskavad jäeti välja).

11 Meie audit hõlmab Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi (ühtekuuluvuspoliitika osa). Audit ei hõlmanud CRII/CRII+ programmidesse kuuluvaid ühtekuuluvuspoliitikaväliseid elemente, kalandust ja maaelu arengut. Vaatlusalune ajavahemik oli alates kriisimeetmete algusest 2020. aasta alguses kuni 2021. aasta lõpuni. Võtsime arvesse ka hilisemaid andmeid, kui need olid kättesaadavad.

12 Viisime selle auditi läbi, kuna ühtekuuluvuspoliitika rahastamise õigusraamistiku muudatused olid märkimisväärsed ja Euroopa Parlament on väljendanud oma huvi selle teema vastu. Meie aruande ajastus võimaldab komisjonil võtta meie järeldusi õigeaegselt arvesse nii perioodi 2014–2020 järelhindamisel kui ka 2027. aasta järgse ühtekuuluvuspoliitika raamistiku ettevalmistamisel.

13 Käesolev audit on jätkuks meie kahele alates 2020. aastast avaldatud arvamusele CRII+ ja REACT-EU kohta ⁸ ning täiendab meie ülevaadet 06/2020 „Riskid, probleemid ja võimalused, mis on seotud ELi majanduspoliitilise reageerimisega COVID-19 kriisile“, milles anti terviklik ülevaade ELi peamistest majanduspoliitilistest meetmetest pandeemiale reageerimisel. Samuti tugineb see hiljuti avaldatud eriaruannetele ja ülevaadetele⁹.

Tähelepanekud

Komisjon kohandas eeskirju kiiresti, kuid meetmed võivad süvendada olemasolevaid probleeme

14 Uurisime komisjoni CRII/CRII+ ja REACT-EU meetmete kavandamist, et teha kindlaks reageerimise kiirus, meetmete põhjendatus ja sellest tulenevad võimalikud probleemid ühtekuuluvuspoliitika rahastamise kasutamisel. Hindasime, kas reageerimise viis oli asjakohane, võttes arvesse pandeemia põhjustatud hädaolukorda.

ELi kiire kolmeetapiline reageerimine, et muuta ühtekuuluvuspoliitika õigusraamistikku vähem kui aasta jooksul

15 Joonisel 3 on esitatud ajakava pandeemia algusest kuni ühtekuuluvuspoliitika seadusandlike meetmete vastuvõtmiseni. Ühtekuuluvuspoliitika fonde käsitlevate määruste iga muudatuse kohta esitas komisjon ettepaneku, mille Euroopa Parlament ja nõukogu kui kaasseadusandjad pidid ühiselt vastu võtma.

16 Varsti pärast suurt viirusepuhangut Euroopas avaldas komisjon 13. märtsil 2020 CRII seadusandliku algatuse, mis on esimene ühtekuuluvuspoliitika meetmete pakett kriisi lahendamiseks. Kuna liikmesriigid taotlesid lisameetmeid, otsustas komisjon 22. märtsil 2020 pakkuda täiendavat paindlikkust teise paketi CRII+ kaudu ja avaldas selle 2. aprillil 2020. Komisjon suutis CRII ja CRII+ ettepanekud välja töötada väga lühikese aja jooksul, hoolimata sellest, et kõik komisjoni töötajad läksid alates 2020. aasta märtsi keskpaigast kaugtööle. Meie küsitluse kohaselt leidis 92% vastanutest, et komisjon tegutses ühtekuuluvuspoliitika kohandamisel CRII ja CRII+ kaudu kiiresti.

17 Kaasseadusandjad võtsid komisjoni ettepanekud vastu vastavalt 30. märtsil (17 kalendripäeva pärast selle esitamist komisjoni poolt) ja 23. aprillil 2020 (21 kalendripäeva pärast esitamist). See on kaksteist korda lühem aeg kui muude 2007.–2013. aasta ja 2014.–2020. aasta ühtekuuluvuspoliitika ühissätete määruse muudatuste keskmine (vt joonis 4).

18 Õigusaktide kiire vastuvõtmise hõlbustamiseks leppisid nõukogu ja parlament kokku, et komisjoni ettepanekud võetakse vastu ilma neid muutmata, ning kasutasid teatavaid kiirendatud menetlusi, näiteks kaughääletust. Et mitte aeglustada protsessi seadusandlike muudatustega, palusid nad CRII+ paketi kaudu täiendavaid meetmeid, selle asemel et muuta algset CRII ettepanekut.

19 2020. aasta aprilli alguses, kui COVID-19 kriisi pikaajaline majanduslik mõju oli juba selgeks saanud, hakkas komisjon välja töötama NGEU taasterahastut ehk 807 miljardi euro suurust ELi tasandi taastepaketti. Komisjon otsustas lisada sellesse paketti täiendavaid 2014.–2020. aasta ühtekuuluvuspoliitika vahendeid, et anda liikmesriikidele olemasolevate programmide kaudu kiiresti rahalist toetust. Komisjon koostas 2020. aasta aprilli alguses ühe nädala jooksul ettepaneku 2014.–2020. aasta ühtekuuluvuspoliitika vahendite suurendamise kohta, mida hiljem hakati nimetama REACT-EUks. See avaldati 28. mail 2020 pärast seda, kui kogu NGEU taasterahastu paketi koostamine oli lõpule viidud.

20 Kaasseadusandjad võtsid REACT-EU määruse ametlikult vastu seitse kuud hiljem, 23. detsembril 2020, olles teinud mitu muudatust komisjoni esialgsesse ettepanekusse. REACT-EU vastuvõtmine võttis märkimisväärselt rohkem aega kui CRII ja CRII+ puhul, kuna see oli osa uuest NGEU taasterahastust, mille maht oli üle 800 miljardi euro (1. selgitus).

21 Sellest hoolimata oli REACT-EU vastuvõtmiseks kulunud aeg kooskõlas ühissätete määruse muude muudatuste keskmise ajakuluga kahel viimasel programmitöö perioodil, kuigi teiste muudatuste kohaldamisala oli kitsam. Võrdluseks võib tuua, et kolme viimase ühissätete määruse muudatuse vastuvõtmiseks kulus keskmiselt kaks ja pool aastat (vt joonis 4).

Komisjon kohandas ühtekuuluvuspoliitikat, et aidata liikmesriikidel toime tulla COVID-19 pandeemia tagajärgedega

22 CRII ja CRII+ jaoks kohandati sihipäraselt mõningaid ühtekuuluvuspoliitika eeskirju, et kriisile viivitamata reageerida (vt I lisa). Nende meetmetega suurendati likviidsust ja paindlikkust ning lihtsustati reegleid, et hõlbustada 2014.–2020. aasta ühtekuuluvuspoliitika veel kulutamata vahendite kasutamist, ning muudeti 2020. aastaks ühtekuuluvuspoliitika rahastamise mõningaid põhijooni, sealhulgas keskendumist vähem arenenud piirkondadele ja ELi kaasrahastamismäära. Komisjon pidas seda vastuvõetavaks, kuna perioodi seitsmendaks aastaks oli rakendamine juba hästi edenenud. Enamik CRII/CRII+ meetmeid ei ole piiratud COVID-19 pandeemiaga, vaid neid võib kasutada kõikide projektide jaoks, mis annab liikmesriikide ametiasutustele suure otsustusvabaduse.

23 Kuna CRII/CRII+ raames ei lisandunud uusi vahendeid, ei saanud mõned korraldusasutused oma rakenduskavades olulisi muudatusi teha, sest nad olid juba eraldanud peaaegu kõik oma 2014.–2020. aasta eraldised toetusesaajatele. Veerand meie küsitlusele vastanutest märkis, et nad ei kasutanud enda hallatavates rakenduskavades CRII/CRII+ võimaldatavat programmitöö paindlikkust ning 78% puhul nendest vastanutest oli see tingitud asjaolust, et vahendid olid juba kulukohustustega seotud; peaaegu pooled neist, kes kasutasid CRII/CRII+ paindlikkusmeetmeid, ütlesid, et neil oli siiski piiranguid, kuna vahendid olid suures osas juba kulukohustustega seotud.

24 2021.–2027. aasta ühtekuuluvuspoliitika õigusaktide paketi üle peetud paralleelsed läbirääkimised mõjutasid teatavate CRII/CRII+ meetmete valikut, kuna komisjon soovis mõnes valdkonnas vältida pretsedentide loomist. Seetõttu otsustas komisjon mitte teha täiendavaid eelmakseid, mitte kaotada vahemaksete suhtes kohaldatavat maksete kinnipidamist ja mitte leevendada kulukohustustest vabastamise eeskirju.

25 REACT-EU on kavandatud lühi- ja keskpika perioodi vahendiks kriisidest väljumiseks ja taastumiseks (vt I lisa). Erinevalt tavapärastest ühtekuuluvuspoliitika fondidest on liikmesriikidel REACT-EU raames suur otsustusõigus täiendavate vahendite jaotamisel ERFi ja ESFi vahel, piirkondade vahel ja rahastamiskõlblike investeeringute liikide vahel. Samuti saavad nad kasutada REACT-EU vahendeid, et toetada Euroopa abifondi enim puudust kannatavate isikute jaoks ja noorte tööhõive algatust. REACT-EU kujutab endast seega märkimisväärset kõrvalekaldumist ühtekuuluvuspoliitika fondide tavapärastest eeskirjadest ja ühtekuuluvuspoliitika tavapärasest keskendumisest piirkondlike erinevuste vähendamisele.

26 REACT-EU vahendid jaotati liikmesriikide vahel metoodika alusel, mis erineb tavapäraste ühtekuuluvuspoliitika fondide puhul kasutatavast metoodikast. Kui viimane kajastab suurel määral piirkondlikke erinevusi, siis REACT-EU hõlmab ainult liikmesriikide tasandi andmeid nende pandeemiaeelse olukorra ja kriisi majandusliku mõju kohta liikmesriikidele. Hispaania ja Itaalia, kellele mõlemale on eraldatud üle 14 miljardi euro, on kaks peamist toetusesaajat, kelle osakaal kogueelarvest on 57%. Joonisel 5 on esitatud eraldised liikmesriikide kaupa ja iga liikmesriigi elaniku kohta.

27 REACT-EU kujutab endast oma ajastuse tõttu enamikus liikmesriikides nn sildrahastust, mis katab aastatel 2021–2023 tekkiva rahastamispuudujäägi, mis tuleneb märkimisväärsetest viivitustest ühtekuuluvuspoliitika 2021.–2027. aasta rakenduskavade käivitamisel (vt 2. selgitus).

Õigusaktide muudatused võivad süvendada mõningaid ühtekuuluvuspoliitika kriisieelseid probleeme, kuid ka lisada uusi probleeme

28 Kuigi CRII/CRII+ tõi õigeaegselt õigusraamistikku muudatusi, mis võimaldasid paindlikkust ühtekuuluvuspoliitika vahendite kasutamisel, eraldas REACT-EU ka märkimisväärseid lisavahendeid, mis suurendasid liikmesriikide ees seisvaid probleeme ühtekuuluvuspoliitika vahendite kasutamisel.

Meetmed hõlbustavad ELi vahendite kasutamist, kuid täiendav rahastamine võib suurendada raskusi vahendite kasutamisel ja survet raha ära kulutada

29 COVID-19 pandeemia ja selle leviku piiramiseks võetud rahvatervise alased meetmed, näiteks riiklikud liikumispiirangud, mõjutasid 2014.–2020. aasta programmide tavapärast toimimist. Peaaegu kõik meie küsitlusele vastajad ütlesid, et pandeemia mõjutas nende programmide elluviimist, kusjuures 81% vastanutest koges projektide hilinemist ja 29% projektide tühistamist, mis oli sageli tingitud toetusesaajate majandusraskustest.

30 CRII ja CRII+, eelkõige nende sätted, mis võimaldavad 100% suurust ELi kaasrahastamist ja annavad liikmesriikidele võimaluse vahendeid ümber suunata, olid kavandatud selleks, et leevendada liikmesriikide eelarvetel lasuvat koormust. Nende meetmete tulemusena kasutasid liikmesriigid 2020. aastal üle 10% rohkem ühtekuuluvuspoliitika vahendeid, kui nad olid enne pandeemiat kavandanud¹⁰. 2021. aasta lõpuks olid liikmesriigid kulutanud keskmiselt 69% oma 2014.–2020. aasta eraldistest (v.a REACT-EU), samas kui 2019. aasta lõpuks oli see näitaja vaid 37% (vt joonis 7). CRII/CRII+ kompenseeris seega enam kui täielikult pandeemiast tingitud rakendamise aeglustumise.

31 Teisest küljest on REACT-EU lisanud suure hulga vahendeid, mida tuleb kulutada väga lühikese aja jooksul, täpsemalt 2023. aasta lõpuks. See on tõenäoliselt probleemiks paljudele liikmesriikidele, kuna ühtekuuluvuspoliitika hõlmab traditsiooniliselt pikaajalist planeerimist ja vahendite kasutamine on aeglane. Poolteist aastat pärast REACT-EU käivitamist 30. juunil 2022 olid mõnel liikmesriigil veel suured summad kavandamata, näiteks Iirimaal ja Portugalil vastavalt 38% ja 25%. Selleks ajaks oli liikmesriikidele välja makstud ainult 24% REACT-EU eraldistest. Umbes kaks kolmandikku sellest maksti eelmaksetena, ülejäänud osa oli juba tehtud ja kontrollitud kulude hüvitamine. Nagu me oleme varem teatanud, on oht, et olemasolevaid vahendeid hakatakse enne perioodi lõppu kiirustades kulutama, mis võib viia selleni, et tulemuslikkusele ja kulutasuvusele ei pöörata piisavalt tähelepanu¹¹.

32 REACT-EU vahendite kulutamist 2023. aasta lõpuks raskendavad järgmised tegurid.

• REACT-EU eraldise suurus mõnele liikmesriigile. ELi tasandil pakub REACT-EU lisatoetust, mis vastab ühele täiendavale aastale 2014–2020 ühtekuuluvuspoliitika vahenditest. Siiski on olukord liikmesriigiti väga erinev, sest eelarve jaotamise meetod on erinev. Näiteks viie liikmesriigi puhul moodustab REACT-EU eraldis ühtekuuluvuspoliitika fondidest rohkem kui kolme täiendava aasta jagu vahendeid (vt joonis 6).
• Teatavate liikmesriikide raskused olemasolevate ELi vahendite kasutamisel. REACT-EU käivitamisel 2021. aasta jaanuaris suurenesid lisavahendid liikmesriikidele veel väljamaksmata summasid keskmiselt 32% võrra. Mõni liikmesriik, keda COVID-19 pandeemia kõige rängemalt tabas, oli ka nende liikmesriikide hulgas, kelle vahendite kasutamise määr oli enne pandeemiat programmiperioodi 2014–2020 kõige madalam. Näiteks 2019. aasta lõpuks olid Itaalia ja Hispaania, kaks suurimat REACT-EU vahendite saajat, kasutanud vaid 29% oma perioodi 2014–2020 ühtekuuluvuspoliitika eraldistest, samas kui ELi keskmine oli 37% (vt joonis 7).
• Märkimisväärse osa taaste- ja vastupidavusrahastu vahenditest peavad liikmesriigid kulutama paralleelselt 2026. aastaks (vt joonis 8). Hispaania ja Itaalia on ka peamised nende vahendite saajad. Tõime esile probleemid, mis kaasnevad perioodi 2021–2027 ühtekuuluvuspoliitika vahendite kulutamisega seoses taaste- ja vastupidavusrahastust lisanduvate suurte summadega¹². Mõnes liikmesriigis võivad REACT-EU vahenditega seoses tekkida sarnased raskused, kuna selle rahastamiskõlblikkuse periood kattub taaste- ja vastupidavusrahastu rahastamiskõlblikkuse perioodi algusega.

33 Samal ajal on ka mitmeid tegureid, mis peaksid REACT-EU vahendite kasutamist hõlbustama:

• REACT-EU sätted sisaldasid märkimisväärset paindlikkust programmitöös ja kohustusliku riikliku kaasrahastamise vajaduse puudumist;
• enne REACT-EU täiendavat toetust teatas enamik liikmesriike komisjonile, et neil on palju projekte, mida nad saavad rahastada oma 2014–2020. aasta programmide kaudu, kusjuures kahel kolmandikul neist ületab potentsiaalsete projektide maksumus neile riikidele eraldatud raha kogusumma;
• ELi vahendite kulutamine võib olla vähem keeruline liikmesriikides, kus ühtekuuluvuspoliitika fondid moodustavad vaid väikese osa kõigist avaliku sektori investeeringutest¹³.

34 2021. aasta lõpus oli REACT-EU lisavahenditest hoolimata perioodi 2014–2020 vahendite kasutamise määr 62%, mis oli sarnane perioodi 2007–2013 määraga samal ajal, kusjuures selle perioodi rahastamiskõlblikkus kestis veel kaks aastat (vt joonis 7).

Meetmed suurendasid korraldusasutuste halduskoormust ja lükkasid 2021.–2027. aasta programmide käivitamist veelgi edasi

35 Ühtekuuluvuspoliitika vahendite kasutamist peetakse sageli keeruliseks ning leitakse, et see on ebapiisava õiguskindlusega ning toob kaasa suure halduskoormuse korraldusasutustele ja toetusesaajatele¹⁴. CRII/CRII+ puhul võeti kasutusele suur hulk meetmeid, mis võimaldasid vahendite märkimisväärset ümberplaneerimist, ning hiljem nõudis REACT-EU lisatoetus olulise hulga uute vahendite kiiret kavandamist. Loomulikult suurendas see korraldusasutuste halduskoormust.

36 Komisjoni sõnul keskendusid CRII/CRII+ ja REACT-EU kasutuselevõtu tulemusena nii komisjon kui ka korraldusasutused 2014.–2020. aasta programmidele 2021.–2027. aasta partnerluslepingute ja programmide ettevalmistamise arvelt. Samuti seadsid korraldusasutused REACT-EU vahendite ettevalmistamise ja kasutamise prioriteediks 2021.–2027. aasta vahendite ees, seda nii väga lühikese rakendamisperioodi kui ka atraktiivsemate tingimuste tõttu. See põhjustas perioodi 2021–2027 alguses märkimisväärseid viivitusi (vt 2. selgitus).

Erinevate rahastamisvoogude paralleelne kasutamine nõuab täiendavaid koordineerimismeetmeid

37 Perioodi 2014–2020 rahastamiskõlblikkuse periood, sealhulgas CRII/CRII+ kaudu ümber kavandatud vahendid ja REACT-EU lisatoetus, kattub mitte ainult perioodiga 2021–2027, vaid ka taaste- ja vastupidavusrahastu perioodiga, nagu on näidatud joonisel 8.

38 Erinevate rahastamisvoogude paralleelne kasutamine ja vajadus neid koordineerida on veel üks tegur, mis suurendab liikmesriikide halduskoormust.

39 See on tekitanud korraldusasutustele ka mitmeid lisaraskusi ja -probleeme. Joonisel 9 on esitatud meie küsitletud korraldusasutuste seisukohad halduskoormuse ulatuse ja selle võimaliku mõju kohta. Enamik meie küsitlusele vastanutest on mures oma haldussuutlikkuse pärast mitme rahastamisvoo haldamisel.

40 Kirjutasime, et taaste- ja vastupidavusrahastul ning ühtekuuluvuspoliitika fondidel on sarnasusi ning et nende samaaegne rakendamine nõuab liikmesriikidelt täiendavaid haldusalaseid jõupingutusi koos vajadusega tagada vastastikune täiendavus ja vältida topeltrahastamise ohtu¹⁷. REACT-EU ning taaste- ja vastupidavusrahastu vahelise koordineerimise ja vastastikuse täiendavuse vajadus on veelgi suurem, sest mõlemad on investeerimisvahendid, mille eesmärk on edendada liikmesriikide taastumist ja vastupanuvõimet. Mõlemal on väga lai tegevusulatus, need ei vaja liikmesriikidepoolset kaasrahastamist ning tuleb kulutada lühikese aja jooksul (vastavalt 2023. aasta lõpuks ja 2026. aasta keskpaigaks). Mõlemad võimaldavad ka tagasiulatuvalt rahastada projekte, mille rahastamiskõlblikkuse periood algab alates 2020. aasta veebruarist. Mõned liikmesriigid, näiteks Itaalia ja Sloveenia, esitasid seetõttu oma riiklikud taaste- ja vastupidavuskavad koos REACT-EU programmidega.

Komisjon võttis meetmeid, et vähendada õigusnormide rikkumise ja pettuse suurenenud riski

41 Selleks et saavutada tasakaal vahendite kasutamiseks ette nähtud paindlikkuse ja ELi eelarve kaitsmise vajaduse vahel, ei leevendanud komisjon vaatamata mõne liikmesriigi survele haldus- ja kontrollisüsteeme käsitlevaid nõudeid. Erand, mis puudutas auditeerimisasutuste poolset valimite moodustamist, oli tehniline lahendus praktilisele probleemile, milleks oli audititöö jätkamine pandeemia ajal. Märgime, et Ühendkuningriigis juhiti parlamendi ühe allkomisjoni aruandes tähelepanu asjaolule, et kuigi valitsus oli tegutsenud kiiresti, et pakkuda elutähtsat tuge, ja otsustas teatavaid kontrolle lõdvendada või muuta, suurendas see märkimisväärselt pettuste ja vigade ohtu¹⁸.

42 Oleme juba rõhutanud, et CRII/CRII+ ja REACT-EU erakorraliste meetmete raames pakutav paindlikkus võib suurendada õigusnormide rikkumise ja pettuse riski¹⁹. Neid küsimusi käsitletakse meie tavapärase iga-aastase kinnitava avalduse raames. Komisjon ajakohastas oma riskiregistreid, et lisada sinna CRII ja REACT-EU meetmetega seotud riskid, sealhulgas pettus. Ta teavitas korraldusasutusi vajadusest ajakohastada oma pettuseriski hinnanguid ja kohandada pettustevastaseid meetmeid CRII/CRII+ ja REACT-EU kontekstis; samuti tegi komisjon ettepaneku võimalike leevendusmeetmete kohta, et vähendada riske, sealhulgas pettuseohtu.

Komisjoni õigeaegne abi liikmesriikidele aitas kiirendada programmide muudatuste heakskiitmist

43 Uurisime, kas komisjoni poolt liikmesriikidele antud abi hõlbustas CRII/CRII+ ja REACT-EU õigeaegset kasutamist ning kas komisjon kiitis programmide muudatused heaks kooskõlas õigusaktides sätestatud nõuetega.

Komisjoni abi oli õigeaegne ja vastas liikmesriikide vajadustele

44 Jagatud juhtimise raames on komisjonil järelevalveroll, millel on konkreetsed seire- ja jõustamiskohustused. Komisjoni järelevalvetegevus hõlmab liikmesriikide abistamist õiguskindluse tagamisel, ELi õiguse korrektsel kohaldamisel ja ELi rahastamise rakendamise hõlbustamisel.

45 Komisjon alustas liikmesriikidele abi andmist paralleelselt CRII õigusaktide vastuvõtmise protsessiga. Samal ajal, kui komisjon avaldas oma ettepaneku CRII kohta, moodustas ta rakkerühma, määrates ELi ametnikud kontaktpunktideks liikmesriikide küsimuste lahendamisel. Seejärel kutsus ta liikmesriike üles määrama kontaktpunkti, mis tegutseks korraldusasutuste CRIIga seotud küsimuste vahendajana.

46 Nende küsimuste põhjal loodi CRII küsimuste ja vastuste andmebaas, mis on veebisait, mis sisaldab komisjoni vastuseid CRII rakendamisega seotud küsimustele, ning hiljem CRII+ andmebaas, mis on avatud kõigile perioodi 2014–2020 korraldusasutustele. See avatud juurdepääs oli uudne lähenemisviis, sest enne pandeemiat oli sarnane andmebaas kättesaadav ainult asutusesiseselt teadmiste jagamiseks komisjoni geograafiliste ja poliitikavaldkondadega tegelevate üksuste vahel. Komisjon kasutas oma kogemusi CRII küsimuste ja vastuste andmebaasiga, et kohandada oma lähenemisviisi küsimuste käsitlemiseks perioodil 2021–2027.

47 Liikmesriigid saatsid kahe esimese päeva jooksul pärast andmebaasi avamist 140 küsimust. Aprilli lõpuks oli esitatud üle 400 küsimuse, millest 90% said vastuse mai alguseks ja 98% juuli lõpuks. Seevastu enne pandeemiat sai komisjon korraldusasutustelt igal aastal umbes 100 küsimust. Küsimuste suure hulga haldamiseks paigutas komisjon kahe esimese kuu jooksul andmebaasiga tegelema töötajaid teistest talitustest. Kõik liikmesriigid saatsid andmebaasi küsimusi ning üle 50% esitatud küsimustest olid seotud rahastamiskõlblikkuse ja programmide muutmisega (vt joonis 10).

48 Lisaks CRII küsimuste ja vastuste andmebaasis esitatud vastustele jätkas komisjon liikmesriikidele kahepoolse abi andmist oma geograafiliste üksuste kaudu. Seda lähenemisviisi kasutati REACT-EU puhul: kuna olukord oli vähem kiireloomuline kui CRII/CRII+ puhul, võttis komisjon vastu otsuse sellele küsimuste ja vastuste andmebaasi lähenemisviisi mitte laiendada.

49 Märkisime juba varem, et teatavate projektide rahastamiskõlblikkust võib tõlgendada erinevalt²⁰. Meie küsitluses märkis 42% vastanutest, et nad kogesid õiguskindlusetust seoses CRII/CRII+ meetmete kasutamisega. Meie küsitlus näitab siiski, et komisjon oli korraldusasutuste abistamisel tõhus: üle 90% vastanutest olid rahul või väga rahul CRII/CRII+ ja REACT-ELi kohta saadud abi õigeaegsuse ja sisuga.

Komisjon kiitis CRII, CRII+ ja REACT-EU programmide muudatused heaks palju kiiremini kui keskmiselt enne pandeemiat

50 Enamiku CRII/CRII+ meetmete rakendamine ja REACT-EU täiendavate vahendite kavandamine nõudis 2014.–2020. aasta programmide muutmist. Välja arvatud nn mitteolulised ümberpaigutamised²¹, nõudsid need muudatused liikmesriikidelt muutmistaotlusi ja komisjoni heakskiitu, et tagada kavandatud muudatuste vastavus õigusaktidele, programmi eesmärkidele ja üldisele ühtekuuluvuspoliitika strateegiale²².

51 2021. aasta lõpuks oli komisjon heaks kiitnud 351 rakenduskava muudatust CRII/CRII+ jaoks, mis hõlmas 271 rakenduskava kõigist 388 rakenduskavast perioodi 2014–2020 ühtekuuluvuspoliitika rahastamisel, kuna mõnes rakenduskavas oli mitu muudatust. Kõik liikmesriigid peale Austria ja Soome tegid programmides CRII/CRII+ raames muudatusi. REACT-EU puhul oli 2021. aasta lõpuks 188 heakskiidetud rakenduskava muutmine ja üks uus rakenduskava Saksamaal.

52 CRII/CRII+ määrustega ei kehtestatud komisjonile nõuet kiita programmide muudatused heaks kiiremini kui ühissätete määruses²³ ette nähtud kolmekuulise tähtaja jooksul. Siiski kohustus komisjon tegema liikmesriikidega koostööd CRII/CRII+ muudatuste ettevalmistamisel ja nende heakskiitmisel esmajärjekorras. REACT-EU määruse kohaselt peab komisjon tegema kõik endast oleneva, et kiita heaks iga uus sihtotstarbeline rakenduskava või mis tahes muudatus olemasolevas rakenduskavas 15 tööpäeva jooksul alates selle esitamisest liikmesriigi poolt²⁴.

53 2020. aasta alguses enne pandeemiat oli komisjon just hakanud kinni pidama ühissätete määruses sätestatud kolmekuulisest tähtajast muutmistaotluste heakskiitmiseks. CRII/CRII+ ja REACT-EU puhul menetles komisjon muutmistaotlusi kiiremini, kasutades kiirmenetlust. Selle menetluse põhielemendid olid muu hulgas suurem keskendumine koostööle liikmesriikidega, et selgitada muudatusettepanekuid ja arutada küsimusi mitteametlikult, suurendada töötajate arvu üksustes, kus tavaliselt tekivad kitsaskohad, ning sõlmida sisekokkuleppeid, et lühendada heakskiitmiseks kuluvat aega. Need meetmed aitasid oluliselt vähendada aega, mis kulus komisjonil programmimuudatuste heakskiitmiseks (vt joonis 11).

54 Komisjoni poolt CRII/CRII+ muudatuste heakskiitmiseks kulunud keskmiselt üks kuu on parem võrreldes määruses sätestatud kolmekuulise tähtajaga ja enne pandeemiat saavutatud keskmise heakskiitmise ajaga. Samuti on see kooskõlas komisjoni kohustusega seada prioriteediks CRII raames tehtavad muudatused. REACT-EU raames rakenduskavades tehtud muudatuste heakskiitmiseks kulus keskmiselt 19 tööpäeva, mis on veidi pikem aeg kui eesmärgiks seatud 15 tööpäeva.

Komisjon viis läbi vajalikud kontrollid, kuid need ei olnud alati hästi dokumenteeritud

55 Komisjon koostas programmide muutmistaotluste hindamisega seotud töötajatele sisesuunised. CRII ja REACT-EU raames tehtud programmimuudatuste valimi heakskiitmise protsessi läbivaatamine näitas, et komisjoni töötajad järgisid neid suuniseid, kui kontrollisid, kas muudatused olid õigusaktidega kooskõlas ja nõuetekohaselt põhjendatud, ning kas neis võeti arvesse tulemuslikkuse aspekte, näiteks vajaduse korral näitajate sihtarvude kohandamist või seadmist.

56 Enamikul juhtudel kasutas komisjon heakskiitmise dokumenteerimiseks ka standardiseeritud kvaliteedikontrolli nimekirju. Meie poolt läbi vaadatud 25 muudatusest 19 puhul kasutati standardseid kvaliteedi kontrollnimekirju. Kuuel juhul, kui kontrollnimekirju ei kasutatud või ei kasutatud neid täielikult, dokumenteeris komisjon tehtud töö muudes dokumentides geograafiliste üksuste tasandil. Kuigi kvaliteedi kontrollnimekirjade kasutamine ei ole õiguslik nõue, ei võimalda dokumenteerimiseks kasutatava standardse lähenemisviisi puudumine saavutada täielikku ülevaadet ja koordineerimist.

Meetmed võimaldasid liikmesriikidel eraldada märkimisväärseid lisavahendeid tervishoiu, tööhõive ja ettevõtluse toetamiseks

57 Kontrollikoda uuris CRII/CRII+ paindlikkusmeetmete ja REACT-EU vahendite kasutamist ELi tasandil, et teha kindlaks, mil määral need võimaldasid liikmesriikidel eraldada vahendeid COVID-19 kriisiga toimetulekuks.

Liikmesriigid suunasid CRII/CRII+ tulemusel ümber 10% 2014.–2020. aasta ühtekuuluvuspoliitika vahenditest

58 31. detsembri 2021. aasta seisuga olid liikmesriigid investeerimisvaldkondade vahel ja sees paigutanud ümber 35 miljardit eurot²⁵. See moodustab 10% 2014.–2020. aasta ühtekuuluvuspoliitika vahendite kogusummast, mis on märkimisväärne osa, arvestades, et pandeemia puhkes rahastamiskõlblikkuse perioodi seitsmendal aastal.

59 Ümberpaigutamise maht on liikmesriigiti väga erinev. See on tingitud mitmest tegurist, sealhulgas liikmesriikide riiklikust poliitikast ja investeerimisstrateegiatest, nende ühtekuuluvuspoliitika vahendite kogusummast ja kasutada olevast summast. Kokku tehti 2014.–2020. aasta programmidest 74% puhul CRII/CRII+ ümberpaigutusi. Üksteist liikmesriiki paigutasid ümber üle 10% oma perioodi 2014–2020 eraldistest investeerimisvaldkondade vahel või nende sees, kusjuures Iirimaa paigutas ümber 30%.

60 Liikmesriigid kasutasid CRII/CRII+ meetmeid, et suunata vahendeid ümber investeeringutesse pandeemia mõju leevendamiseks. Võrreldes pandeemiaeelsete eraldistega suurenesid tervishoiuinvesteeringud 80% (7,7 miljardit eurot) ja ettevõtluse toetamine 16% (5,7 miljardit eurot). Seevastu IKT, energia ja keskkonna, kaasamise ning teadusuuringute ja innovatsiooni investeeringute rahastamine vähenes 5–8% (kokku ligikaudu 8,1 miljardit eurot). Joonisel 12 on näidatud netorahastamise kasv ja vähenemine investeerimisvaldkondades alates 2020. aasta veebruarist.

61 Rahastamine viidi Ühtekuuluvusfondist üle ERFi ja ESFi ning samuti arenenumatesse ja üleminekupiirkondadesse. Kaks kolmandikku liikmesriikidest (18 liikmesriiki 28-st) paigutasid 2020. aastal ERFi, ESFi ja Ühtekuuluvusfondi vahel eraldisi ümber. Mõned liikmesriigid, nagu Küpros, Kreeka ja Horvaatia, on ümber paigutanud kõik või peaaegu kõik oma 2020. aasta Ühtekuuluvusfondi eraldised. Nende ümberpaigutuste tulemusena suurenesid 2020. aasta ERFi ja ESFi eraldised netoväärtuses vastavalt ligikaudu 1,1 miljardit eurot (3%) ja 0,7 miljardit eurot (5%), samas kui Ühtekuuluvusfond vähenes vastavalt ligikaudu 1,8 miljardi euro (18%) võrra (vt joonis 13).

62 Perioodil 2014–2020 oli 16 liikmesriigil rohkem kui üks piirkonnakategooria. Ligikaudu 80% neist (13 liikmesriiki 16-st) tegi eri kategooriatesse kuuluvate piirkondade²⁶ vahel ümberpaigutusi. Mõned liikmesriigid, näiteks Kreeka, Ungari ja Itaalia, paigutasid vähem arenenud piirkondadest märkimisväärseid summasid ümber rohkem arenenud või üleminekupiirkondadesse. Üldiselt suurenesid enam arenenud ja üleminekupiirkondadele eraldatavad vahendid vastavalt 1,7 miljardi euro ja 82 miljoni euro võrra, samas kui vähem arenenud piirkondadele eraldatavad eraldised vähenesid marginaalselt 5,6 miljoni euro võrra ja ülejäänud vahendid saadi Ühtekuuluvusfondist, mis toetab vähem jõukaid liikmesriike.

63 Leidsime, et tänu vahendite ümberpaigutamise paindlikkusele kohandasid liikmesriigid oluliselt oma ühtekuuluvusfondide jaotust investeerimisvaldkondade, fondide ja piirkonnakategooriate vahel. Eelkõige lihtsustas liikmesriikide jaoks rahastamise ümberpaigutamist projektide vahel valdkondliku kontsentreerumise nõudest loobumine. Lisaks said liikmesriigid kasu kriisidele reageerimise suutlikkust edendavate projektide, sealhulgas juba lõpuleviidud projektide laiendatud rahastamiskõlblikkusest. Kõik meie küsitlusele vastajad teatasid, et nende arvates on CRII/CRII+ programmitöö paindlikkus kasulik (37%) või väga kasulik (63%).

REACT-EU on kavandatud peamiselt tööhõive, tervishoiu ja ettevõtluse toetamiseks, mis on üldjoontes sarnane CRII/CRII+ raames tehtud ümberpaigutustega

64 REACT-EU rahastamiskõlblikkuse periood lõpeb 31. detsembril 2023, samamoodi nagu perioodi 2014–2020 ühtekuuluvuspoliitika rahastamise puhul. See piirab liikmesriikide võimalusi kasutada seda rahastamist pikaajalisteks investeeringuteks, mille väljatöötamiseks ja rakendamiseks on vaja rohkem aega. 30. juuniks 2022 olid liikmesriigid kavandanud ERFi ja ESFi rakenduskavade raames REACT-EU vahenditest 43,5 miljardit eurot (86%), mis jaguneb kahe fondi vahel vastavalt suhtele 64/36. See oli üldjoontes kooskõlas perioodi 2014–2020 jaotusega, mis oli vastavalt 70% ja 30%.

65 Märkimisväärne osa REACT-EU vahenditest suunati tööhõivele (23%), tervishoiule (18%) ja ettevõtluse toetamisele (18%) (vt joonis 14). Oluline osa (kolm neljandikku) ettevõtluse toetamise rahastamisest läks üldistele tootlikele investeeringutele, näiteks käibekapitaliks, samas kui enne pandeemiat moodustas see selles investeerimisvaldkonnas vaid poole. Üldiselt täheldasime vahendite kavandamises liikmesriikide vahel suuri erinevusi. Mõned liikmesriigid otsustasid suunata oma REACT-EU eraldised peamiselt ühte investeerimisvaldkonda, samas kui teised kavandasid oma REACT-EU vahendeid mitmesse investeerimisvaldkonda.

66 REACT-EU määrus²⁷ sisaldas ootust, et REACT-EU kaudu peaks panustama 25% oma üldisest rahastamispaketist kliimaeesmärkide saavutamisse, kuigi see ei olnud õiguslik nõue. 2022. aasta juuni lõpuks oli siiski vaid ligikaudu 15% (6,6 miljardit eurot) kavandatud REACT-EU vahenditest eraldatud investeeringutele, mis eeldatavasti aitavad kaasa kliimaeesmärkide saavutamisele. ERFi ja ESFi raames kavandatud REACT-EU vahendite panus kliimaeesmärkide saavutamisse on vastavalt 21,6% ja 3,5%. Oleme seisukohal, et 25% ootuse täitmine on ebatõenäoline, sest 2022. aasta juuniks oli 86% REACT-EU vahenditest juba kavandatud.

CRII+ võimaldatud paindlikkus tõi kaasa peaaegu 13 miljardi euro suuruse kokkuhoiu riikide eelarvetes, kuid kokkuvõttes tähendas see ühtekuuluvuspoliitika investeeringute rahastamist väiksemas mahus

67 30. juunil 2021 lõppenud aruandeaastal kasutasid 18 liikmesriiki ära CRII/CRII+ paindlikkusmeetmeid, et suurendada kaasrahastamismäära peaaegu poolte 2014–2020 programmide puhul 100%-ni. Komisjoni arvutuste põhjal tähendas see, et need liikmesriigid said lisaks tavapärasele kaasrahastamisele taotleda täiendavat 12,9 miljardi euro suuruses summas ELi rahastamist. See moodustab 11% 2020. ja 2021. aastal taotletud maksetest ehk 3,6% ühtekuuluvuspoliitika kogueraldisest. Mõne liikmesriigi jaoks oli mõju märkimisväärne (vt 3. selgitus).

68 REACT-EU vahendite puhul võisid liikmesriigid valida kaasrahastamismääraks kuni 100%. Kõik liikmesriigid, välja arvatud Läti, kasutasid REACT-EU vahendite puhul kõrgemat kaasrahastamismäära kui nende keskmine kaasrahastamismäär perioodil 2014–2020. Kokkuvõttes suurenes kaasrahastamismäär 74%-lt 95%-le²⁸. Kaks kolmandikku liikmesriikidest (18 liikmesriiki 27-st) valisid kaasrahastamismäära vahemikus 98–100% (vt joonis 15).

69 ELi kaasrahastamise kõrgem määr aitas vähendada liikmesriikide eelarvetel lasunud koormust. Teisest küljest tähendab see ühtekuuluvuspoliitika investeeringute jaoks üldiselt väiksemat rahastamist, kuna sama suur koguse ELi vahenditega kaasatakse vähem ligi üldist riiklikku ja erasektori kaasrahastamist. Väiksema riikliku kaasrahastamisega kaasneb ka oht, et liikmesriikide ametiasutused on vähem motiveeritud keskenduma tulemuslikkusele.

Komisjon kavatseb hinnata meetmete tulemusi, kuid näitajate andmete sisuline koondamine on keeruline

70 Uurisime komisjoni CRII/CRII+ ja REACT-EU seiresüsteemi ning komisjoni kava hinnata pandeemiale reageerimist nende meetmete abil. Hindasime, kas komisjonil on võimalik teavitada sidusrühmi meetmete mõjust.

Komisjoni seiresüsteem võimaldab eraldi jälgida REACT-EU, kuid mitte CRII/CRII+ meetmeid

71 Komisjoni seiresüsteemis ei eristata CRII/CRII+ meetmetega seotud kulutusi muudest kulutustest. Oleme juba käsitlenud vajadust, et komisjon esitaks põhjaliku aruande COVID-19 pandeemiaga seotud kulutuste kohta²⁹. Komisjon oli seisukohal, et peaaegu kõik ümberpaigutused investeerimisvaldkondade vahel ja nende sees (vt punktid 58 ja 60) ning fondide ja piirkonnakategooriate vahel (vt punktid 61–62) alates 2020. aasta veebruarist olid tõenäoliselt seotud pandeemiaga ja seega seostatavad CRII/CRII+ meetmetega.

72 Seevastu REACT-EU määrusega³⁰ kehtestati täiendavate vahendite jaoks spetsiaalne horisontaalne valdkondlik eesmärk. See võimaldab komisjonil eristada REACT-EU projekte teistest, hõlbustades seiret ja hindamist.

Komisjon kehtestas COVID-19 näitajad, kuid ei esitanud nende määratlusi ja nende kasutamine ei ole kohustuslik

73 CRII/CRII+ ja REACT-EU määrused ei toonud kaasa ametlikke muudatusi ühtekuuluvuspoliitika seireraamistikus ja -süsteemides. Olemasolevad sekkumiskoodid, mida kasutatakse meetmete sisu kindlaksmääramiseks, on laiad ega ole mõeldud pandeemiaga seotud kulutuste eristamiseks.

74 2020. aasta mais, kuus nädalat pärast CRII määruse vastuvõtmist, avaldas komisjon 27 vabatahtlikku COVID-19 näitajat³¹, et suurendada ühtekuuluvuspoliitika vahendite kasutamise läbipaistvust ja aruandekohustust seoses tervishoiu, ettevõtluse toetamise ja ESFi projektidega. 2021. aasta veebruaris lisati veel viis näitajat, mis on seotud ELi toetusega COVID-19 vaktsineerimisele. Nende 32 näitaja abil jälgitakse sisendeid, väljundeid ja ESFi projektide puhul ka tulemusi. Sarnaselt perioodiga 2014–2020 ei pakkunud komisjon ERFi projektide jaoks välja tulemusnäitajaid, kuid liikmesriigid võisid välja töötada oma näitajad (vt punkt 77). Oleme varem välja toonud puudused, mis on seotud ERFi tulemusnäitajatega perioodil 2014–2020, ning ERFi sekkumiste mõju hindamisega seotud probleemid³².

75 Komisjon otsustas mitte muuta näitajaid kohustuslikuks, kuna see oleks pikendanud näitajate vastuvõtmise protsessi ja lükanud edasi nende kasutuselevõtu liikmesriikides. REACT-EU määruses on sätestatud, et vajaduse korral peaksid liikmesriigid kasutama komisjoni poolt kättesaadavaks tehtud COVID-19 programmispetsiifilisi näitajaid³³. Liikmesriigid võiksid need näitajad vabatahtlikult oma programmidesse lisada ning jälgida neid ja esitada nende kohta olemasolevas seiresüsteemis aru anda.

76 Komisjon ei kehtestanud näitajate ühiseid määratlusi – jällegi eesmärgiga kehtestada eeskirjad võimalikult kiiresti –, vaid jättis need iga liikmesriigi enda otsustada. Ühes komisjoni uuringus, mis piirdus ESFi projektidega, jõuti järeldusele, et puudus täielik ülevaade näitajate määratlustest ja et mõningaid näitajaid ei kasutatud liikmesriikides järjepidevalt³⁴. Selle tulemusena on komisjonil keeruline ELi tasandil andmeid ühtsel viisil täielikult koondada.

77 Komisjoni näitajad ei hõlma kõiki rahastamiskõlblikke projekte. Liikmesriikidel oli ka võimalus töötada pandeemiaga seotud projektide jaoks välja oma programmispetsiifilised näitajad. Komisjon julgustas liikmesriike neid näitajaid kodeerima, et neid oleks võimalik liikmesriigi tasandil ja hindamise eesmärgil hõlpsasti kindlaks teha. Kuna need näitajad on eriomased konkreetsele rakenduskavale või liikmesriigile, ei saa neid ELi tasandil koondada.

78 Meie küsitlusele vastajad olid komisjoni näitajate suhtes positiivsed, kusjuures kolm neljandikku meie küsitlusele vastanutest teatasid, et komisjoni näitajad on rahastatud projektide liikide puhul asjakohased, ja kaks kolmandikku, et need on üldise hindamise seisukohast asjakohased. Leidsime, et kõigist liikmesriikides kasutatud COVID-19 näitajatest olid peaaegu 80% komisjoni näitajad. CRII/CRII+ puhul kasutas komisjoni näitajaid 25 liikmesriiki 28-st ja 65% CRII/CRII+ ümberpaigutusi teinud rakenduskavadest. Sarnaselt kasutasid komisjoni näitajaid REACT-EU puhul 26 liikmesriiki 27-st ja 76% REACT-EU vahendeid kavandanud rakenduskavadest. Komisjoni näitajate laialdane kasutamine võib aidata komisjonil hinnata, kuidas kasutati pandeemia kontekstis ühtekuuluvuspoliitika rahastamist, sealhulgas REACT-EU vahenditest.

79 Komisjon andis teavet CRII/CRII+ meetmete ja REACT-EU programmitöö rakendamise kohta eelkõige spetsiaalsete avalike veebisaitide kaudu: Coronavirus Dashboard, REACT-EU Dashboard ja Overview of Cohesion Policy Coronavirus Indicators. Need veebisaidid loodi niipea, kui oli piisavalt andmeid, mida esitada, ja neid ajakohastatakse korrapäraselt. Meie auditi ajal olid viimased rakendusandmed 2020. aasta lõpu seisuga ja sel ajal oli liikmesriikidel veel liiga vara esitada sisulist teavet rakendamise kohta.

Komisjon kava kohaselt hõlmab perioodi 2014–2020 järelhindamine nii CRII/CRII+ kui ka REACT-EU vahendeid

80 Komisjon peab 31. detsembriks 2024 viima läbi järelhindamise, et uurida perioodi 2014–2020 ühtekuuluvuspoliitika fondide tõhusust ja tulemuslikkust³⁵. CRII/CRII+ puhul ei ole määrustes eraldi sätet sihtotstarbelise hindamise läbiviimiseks, samas kui REACT-EU määruses nõutakse, et komisjon viiks hindamise läbi 31. märtsiks 2025³⁶.

81 Komisjon kavatseb hinnata oma reageerimist pandeemiale (k.a CRII/CRII+ ja REACT-EU) perioodi 2014–2020 järelhindamise raames 2024. aasta lõpuks. Ühes varasemas aruandes oleme käsitlenud ka vajadust siduda ühtekuuluvuspoliitika ning taaste- ja vastupidavusrahastu hindamised³⁷.

Ühtekuuluvuspoliitikat on sageli kasutatud kriisidele reageerimiseks, kuid komisjon ei ole analüüsinud mõju selle pikaajalistele eesmärkidele

82 Vaatasime läbi, kuidas CRII/CRII+ on mõjutanud komisjoni seadusandlikke ettepanekuid ajavahemikuks 2021–2027 ning kas komisjon on analüüsinud, kuidas mõjutab ühtekuuluvuspoliitika jätkuv kasutamine kriisidele reageerimiseks selle pikaajalisi eesmärke.

83 2020. aasta mais avaldas komisjon muudatused oma 2021.–2027. aasta ühtekuuluvuspoliitika seadusandlikes ettepanekutes, et võimaldada täiendavat paindlikkust kriisi ajal. Üks selline säte, mis hiljem vastu võeti, annab komisjonile õiguse võtta ühtekuuluvuspoliitika vahendite kasutamisel teatavaid määratletud ajutisi meetmeid, et reageerida erakorralistele ja ebatavalistele asjaoludele, sarnaselt sellega, mida tehti CRII/CRII+ raames (vt 4. selgitus).

84 Ühtekuuluvuspoliitika eeskirjade kasutamine liikmesriikide abistamiseks kriiside ajal ei ole uus nähtus (vt joonis 16). 2022. aasta oktoobri seisuga oli perioodide 2007–2013 ja 2014–2020 ühissätete määruse 26 muudatusest üle poole (15) seotud mõne kriisiga. REACT-EU on esimene kord, kui ühtekuuluvuspoliitika rahastamist suurendati kriisile reageerimiseks. See tulenes majandushäirete ulatusest ja asjaolust, et COVID-19 pandeemia algas perioodi 2014–2020 lõpus, kui kasutamata oli veel vaid piiratud määral vahendeid. Ühtekuuluvuspoliitika kasutamise kohta kriisidele reageerimise vahendina ei ole siiski tehtud sihipäraseid järelhindamisi ega ametlikke hindamisi.

85 Ühtekuuluvuspoliitika peamine eesmärk on pikaajaline regionaalareng ning, nagu on sätestatud aluslepingus³⁹, majandusliku, sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse tugevdamine ning erinevuste vähendamine Euroopa piirkondade vahel. Selle atraktiivsus lühiajalise kriisidele reageerimise vahendina tuleneb selle kohanemisvõimest ja sellega seotud märkimisväärsetest rahalistest vahenditest. Komisjon saab lõdvendada ühtekuuluvuspoliitika eeskirju, et soodustada olemasolevate rahaliste vahendite maksimaalset kasutamist, leevendades survet riiklikele vahenditele. Mitmed varasematele kriisidele reageerimisel tehtud muudatused on muutunud ühtekuuluvuspoliitika tavapäraseks osaks ja on kooskõlas komisjoni üldiste eesmärkidega, milleks on suurem paindlikkus ja lihtsustamine. Seetõttu võib ilmneda risk, et ühtekuuluvuspoliitika korduval kasutamisel kriisiolukordades võidakse kõrvale kalduda selle peamisest strateegilisest eesmärgist tugevdada piirkondadevahelist majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust.

Järeldused ja soovitused

86 Jõudsime järeldusele, et üldiselt on komisjon kohandanud perioodi 2014–2020 ühtekuuluvuspoliitika eeskirju hästi, nii et liikmesriigid said kasutada ühtekuuluvuspoliitika fonde paindlikumalt. CRII/CRII+ kaudu pakutav paindlikkus ning REACT-EU kaudu pakutav täiendav rahastamine tõid kaasa vahendite märkimisväärse ümberpaigutamise tervishoiu, ettevõtluse toetamise ja tööhõive valdkonnas, et reageerida COVID-19 pandeemiale. Samas suurendab REACT-EU koos taaste- ja vastupidavusrahastust eraldatavate täiendavate vahenditega ka raskusi, millega mõned liikmesriigid ELi vahendite ärakasutamisel silmitsi seisavad. Lisaks ei ole komisjon analüüsinud ühtekuuluvuspoliitika vahendite jätkuva kasutamise mõju eelarvekriisidele reageerimiseks.

87 EL reageeris kriisile kiiresti, kasutades liikmesriikide abistamiseks ühtekuuluvuspoliitika vahendeid. Vähem kui kahe kuu jooksul pärast pandeemia suurt puhangut Euroopas võttis komisjon vastu seadusandlikud meetmed, et mobiliseerida kasutamata vahendeid CRII/CRII+ kaudu. Vähem kui aasta pärast võttis komisjon vastu REACT-EU, millega eraldati liikmesriikidele täiendavaid vahendeid (punktid 15–21).

88 Ühtekuuluvuspoliitika vahendite sihipärane kohandamine CRII ja CRII+ kaudu võimaldas likviidsust, paindlikkust vahendite ümberpaigutamisel ja halduslihtsustusi, et hõlbustada kulutamata vahendite kasutamist, leevendades seeläbi riikide eelarvetel lasuvat koormust. 2020. aastaks kaotati mõned ühtekuuluvuspoliitika rahastamise kohustuslikud põhijooned, sealhulgas kohustuslik kaasrahastamine, ja keskendumine vähem arenenud piirkondadele. Teisest küljest eraldati REACT-EU raames 2014.–2020. aasta programmidele täiendavalt 50,4 miljardit eurot, kusjuures liikmesriikidele anti suur otsustusõigus selle üle, kus neid vahendeid kasutada. Sellega nähakse ette n-ö sildrahastamine perioodide 2014–2020 ja 2021–2027 vahel (punktid 22–27).

89 CRII/CRII+ hoidis 2014.–2020. aasta ühtekuuluvuspoliitika kulutusi ajakavas ajal, mil COVID-19 pandeemia mõjutas tõsiselt tavapärast majandustegevust. Kuid REACT-EUga lisatud märkimisväärsed uued vahendid, mis tuleb ära kulutada lühikese aja jooksul, suurendavad survet liikmesriikide suutlikkusele raha ära kasutada ja tagada ELi toetusega rahastatud projektide puhul kulutustele vastav tulu. Need muudatused õigusraamistikus ja sellest tulenevas programmitöös suurendasid ka korraldusasutuste halduskoormust. See omakorda põhjustas viivitusi 2021.–2027. aasta rakenduskavade käivitamisel (punktid 28–42).

90 Komisjon andis liikmesriikidele õigeaegset ja asjakohast abi CRII/CRII+ ja REACT-EU jaoks. Ta vähendas oluliselt rakenduskavades tehtud muudatuste menetlemiseks ja heakskiitmiseks kuluvat aega keskmiselt kolmelt kuult enne pandeemiat ühele kuule CRII/CRII+ puhul ja 19 tööpäevale REACT-EU puhul, kuigi viimase puhul ületas see siiski vähesel määral määruses sätestatud eesmärki (punktid 44–56).

91 Me leidsime, et CRII/CRII+ ümberpaigutamise paindlikkus tõi kaasa märkimisväärse rahaliste vahendite ümberpaigutamise. Liikmesriigid paigutasid ümber 10% ühtekuuluvuspoliitika vahenditest investeerimisvaldkondade vahel ja sees, mis on märkimisväärne summa, eriti arvestades, et pandeemia puhkes programmiperioodi lõpus. Rahastamine suunati peamiselt tervishoiu ja ettevõtete toetamiseks; koos tööhõivega on need ka peamised valdkonnad, kuhu REACT-EU rahastamine on suunatud. CRII/CRII+ puhul suunati rahastamine ümber peamiselt energeetika ja keskkonna ning teadusuuringute ja innovatsiooni valdkondadest. Märgime, et määruses sisalduvat ootust, et 25% uutest vahenditest eraldatakse kliimaeesmärkide saavutamiseks, tõenäoliselt ei täideta. Lisaks ümberpaigutamise paindlikkusele tõi 100% suuruse ELi kaasrahastamise kasutamine liikmesriikide eelarvetele peaaegu 13 miljardi euro suuruse kokkuhoiu, kuigi see tähendab, et ühtekuuluvuspoliitika investeeringute maht kokkuvõttes väheneb (punktid 58–69).

92 Komisjoni seiresüsteem võimaldab REACT-EU meetmeid eraldi jälgida, kuna need hõlmavad täiendavat rahastamist. Võrdluseks tuleb märkida, et CRII/CRII+ meetmete tulemusi, nagu ka muude programmimuudatustega seotud tulemusi, ei saa eraldi jälgida. CRII/CRII+ ja REACT-EU kaudu toimuval kriisireageerimise hindamisel saab komisjon tugineda konkreetsetele COVID-19 näitajatele. Komisjon otsustas võtta kasutusele vabatahtlikud COVID-19 näitajad ilma ühiste määratlusteta, et teha need kiiresti kättesaadavaks. Seetõttu on oht, et liikmesriikide poolt komisjonile esitatud andmeid on raske sisuliselt koondada (punktid 71–79).

93 2014.–2020. aasta programmide saavutused koondatakse järelhindamisse, mille komisjon peab läbi viima 31. detsembriks 2024. Meil on hea meel, et komisjon kavatseb perioodi 2014–2020 järelhindamises käsitleda nii CRII/CRII+ kui ka REACT-EU programmi, kuigi esimese kohta tegelikult eraldi hindamist ei nõuta (punktid 80–81).

94 Kuigi ühtekuuluvuspoliitikat on sageli kasutatud kriisidele lühiajalise reageerimise eesmärgil, ei ole selle kasutamise pikaajalist mõju ametlikult hinnatud. 2021.–2027. aasta ühtekuuluvuspoliitika uued reeglid lihtsustavad ühtekuuluvuspoliitika vahendite kasutamist ootamatutele sündmustele reageerimiseks. Seetõttu võib ilmneda risk, et ühtekuuluvuspoliitika korduval kasutamisel kriisiolukordades võidakse kõrvale kalduda selle peamisest strateegilisest eesmärgist tugevdada piirkondadevahelist majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust (punktid 83–85).

1. soovitus. Analüüsida ühtekuuluvuspoliitika asjakohasust eelarvekriisidele reageerimise vahendina

Tulevasi poliitikaettepanekuid silmas pidades peaks komisjon 2014.–2020. aasta järelhindamise kontekstis hindama, millist mõju avaldab ühtekuuluvuspoliitika jätkuv kasutamine lühiajalistele eelarvekriisidele reageerimiseks selle pikaajalistele eesmärkidele.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2024. aasta lõpp

2. soovitus. Jälgida tähelepanelikult REACT-EU vahendite ärakasutamist, et pakkuda vajaduse korral tulemustele keskenduvat toetust

Kuna REACT-EU lisab märkimisväärse hulga vahendeid, mis tuleb ära kasutada suhteliselt lühikese aja jooksul ja mille kasutamisaeg kattub taaste- ja vastupidavusrahastu rakendamisega, peaks komisjon tähelepanelikult jälgima REACT-EU vahendite kasutamise edenemist, et teha kindlaks programmid, millel on raskusi neile eraldatud vahendite ärakasutamisega. Ta peaks pakkuma sihtotstarbelist toetust nii, et kaasrahastatavad projektid aitaksid tõhusalt kaasa eesmärkide ja seatud sihtarvude saavutamisele.

Soovituse täitmise tähtaeg: viivitamata

II auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Annemie Turtelboom, võttis käesoleva aruande vastu 7. detsembri 2022. aasta koosolekul Luxembourgis.

Lisa

I lisa. CRII/CRII+ ja REACT-EU meetmete peamised aspektid ja põhjendused

CRII/CRII+

CRII ja CRII+ puhul kehtestati 2014.–2020. aasta ühtekuuluvuspoliitika eeskirjade sihipärased muudatused, et hõlbustada veel kasutamata vahendite ärakasutamist ja leevendada riikide eelarvetel lasuvat koormust. Peamised meetmed võib kokku võtta järgnevalt.

Likviidsusmeetmed. CRII võimaldas korraldusasutustel säilitada 7,6 miljardit eurot 2019. aasta eelmaksetest, jättes need 2020. aastal tagasi nõudmata. CRII+ leevendas veelgi enam survet liikmesriikide eelarvetele, vähendades kohustuslikku riiklikku kaasrahastamist üheks aruandeaastaks, kuigi see on ühtekuuluvuspoliitika peamine finantspõhimõte. 2022. aastal pikendati seda 100% suuruse ELi kaasrahastamise võimalust pärast Ukraina kriisi veel ühe aruandeaasta võrra⁴⁰.

Paindlikkus ümberpaigutuste puhul. CRII/CRII+ pakkus korraldusasutustele märkimisväärset paindlikkust 2020. aasta programmitööks kättesaadavate vahendite ümberjaotamiseks. Need leevendasid oluliselt ühtekuuluvuspoliitika fondide ja piirkondade kategooriate vahelisi ümberpaigutusi käsitlevaid eeskirju, nähes ette ka erandi valdkondliku kontsentreerumise nõuetest. Nende meetmetega muudeti 2020. aastaks mõningaid ühtekuuluvuspoliitika rahastamise peamisi kohustuslikke põhijooni, sealhulgas keskendumist vähem arenenud piirkondadele, majanduslikule ja sotsiaalsele ebavõrdsusele ning valdkondlikele eesmärkidele, nagu vähese CO₂ heitega majandus.

Laiendatud rahastamiskõlblikkus. Olemasolevate ELi vahendite kasutamise hõlbustamiseks laiendati ühtekuuluvuspoliitika fondidest rahastatavate projektide rahastamiskõlblikkust nii, et see hõlmaks ka tervishoiuprojekte ERFi täiendava valdkondliku eesmärgi raames ja VKEdele mõeldud käibekapitali. Lisaks võib projekte rahastada tagasiulatuvalt kuni 1. veebruarini 2020, isegi kui need on täielikult lõpule viidud, tingimusel et need on kavandatud kriisidele reageerimise suutlikkuse edendamiseks COVID-19 puhangu kontekstis. Määruses ei ole siiski täpsustatud, millist liiki projekte tuleks ellu viia. See võib tekitada korraldusasutustele õiguskindlusetust või põhjustada rahastamiskõlblike projektide erinevat tõlgendamist.

Halduslik lihtsustamine. Lihtsustamismeetmete eesmärk oli kiirendada rakendamist ja minimeerida riiklike ametiasutuste halduskoormust, kuigi mõne paindlikkusmeetme kasutamine eeldas programmi muutmist, eelkõige CRII+ puhul. Näiteks loobuti nõuetest muuta partnerluslepinguid, et kajastada programmides tehtud muudatusi, ja saada komisjoni nõusolek vahendite ülekandmiseks prioriteetsete suundade vahel teatavate künniste piires. Need kaks lihtsustust olid juba lisatud 2021.–2027. aasta ühissätete määruse eelnõusse, milles kaasseadusandjad kokku leppisid.

REACT-EU

REACT-EU aitab liikmesriike COVID-19 pandeemia tagajärgedega tegelemisel veelgi rohkem, pakkudes neile lisavahendeid. Selle peamised meetmed võib kokku võtta järgnevalt.

Uued fondid ja likviidsusmeetmed. REACT-EU annab 2014.–2020. aasta ühtekuuluvuspoliitika fondidele 50,4 miljardit eurot lisatoetust. Lisavahendite suunamine olemasoleva vahendi kaudu, mille programmid on juba käimas ja mille õigusraamistik on juba kehtestatud, osutus viisiks, kuidas raha kiiresti liikmesriikidele kättesaadavaks teha. REACT-EU rahastamiskõlblikkus lõpeb 31. detsembril 2023, samal ajal kui perioodi 2014–2020 korrapärase rahastamise puhul. Liikmesriikidel on seega piiratud aeg lisaeraldiste kulutamiseks. REACT-EU pakub 2021. aastal suhteliselt suurt esialgset eelrahastamist 11% ulatuses ja võimaldab ELi rahastamist kuni 100% ulatuses, et tagada kiiresti likviidsus ja leevendada koormust liikmesriikide eelarvetele. Eelrahastamise taset suurendati 2022. aastal pärast Ukraina kriisi⁴¹.

Programmitöö ja ümberpaigutuste paindlikkus. Erinevalt tavapärastest ühtekuuluvuspoliitika fondidest on liikmesriikidel suur otsustusõigus jaotada REACT-EU vahendeid ERFi ja ESFi vahel ning eri liiki rahastamiskõlblike investeeringute vahel. Neil on suur otsustusõigus rahastatavate projektiliikide osas, ilma valdkondliku kontsentreerumise nõueteta ja kohustuseta keskenduda vähem arenenud piirkondade toetamisele. Sarnaselt CRII/CRII+-iga pakub REACT-EU juhul, kui korraldusasutused soovivad vahendeid ümber jaotada, suurema võimaluse teha rahalisi ülekandeid ilma valdkondliku kontsentreerumise nõudeta.

Laiendatud rahastamiskõlblikkus. REACT-EU pakub tagasiulatuvalt kuni 1. veebruarini 2020 täielikult lõpuleviidud projektide rahastamiskõlblikkust, isegi kui need ei ole kriisiga seotud.

Halduslik lihtsustamine. REACT-EU rakendamise võib määrata ainult nendele korraldusasutustele, kes on juba määratud ajavahemikuks 2014–2020. Rahalisi vahendeid võib kavandada olemasolevate 2014–2020 programmide kaudu või uute sihtotstarbeliste programmide kaudu ning partnerluslepinguid ei ole vaja muuta. Eelhindamiste, eeltingimuste ja tulemusraamistikuga seotud eelnevaid nõudeid REACT-EU fondide suhtes ei kohaldata.

Lühendid

CPR: ühissätete määrus

CRII: koroonaviirusele reageerimise algatus

CRII+: koroonaviirusele reageerimise algatus+

DG EMPL: tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat

DG REGIO: regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat

ELTL: Euroopa Liidu toimimise leping

ERF: Euroopa Regionaalarengufond

ESF: Euroopa Sotsiaalfond

MFR: mitmeaastane finantsraamistik

NGEU: Euroopa taasterahastu

REACT-EU: ühtekuuluvuse huvides ja Euroopa territooriumidele antav taasteabi

RRF: taaste- ja vastupidavusrahastu

RRP: taaste- ja vastupidavuskavad

VKEd: väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad

ÜF: Ühtekuuluvusfond

Mõisted

Euroopa Regionaalarengufond: ELi majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust tugevdav fond, millest rahastatakse investeeringuid piirkondadevahelise tasakaalustamatuse vähendamiseks.

Euroopa Sotsiaalfond: ELi fond haridus- ja tööhõivevõimaluste loomiseks ning vaesuse ohus olevate inimeste olukorra parandamiseks.

Jagatud eelarve täitmine: ELi eelarve täitmise viis, mille raames (vastupidiselt otsesele eelarve täitmisele) delegeerib komisjon täitmisülesanded liikmesriikidele, kandes ise lõplikku vastutust.

Kasutatud toetussumma: Sageli protsendina väljendatud osa liikmesriikidele eraldatud ELi vahenditest (kasutusmäär), mis on kulutatud rahastamiskõlblikele projektidele.

Korraldusasutus: ELi rahastatava programmi juhtimiseks liikmesriigi poolt määratud riiklik, piirkondlik või kohalik asutus.

Mitmeaastane finantsraamistik: ELi kulutuste kava, milles on üldjuhul seitsmeks aastaks määratletud prioriteedid (tuginedes poliitikaeesmärkidele) ja piirmäärad. See annab struktuuri, mille raames koostatakse ELi aastaeelarved. Praegune mitmeaastane finantsraamistik hõlmab perioodi 2021–2027, eelmine hõlmas perioodi 2014–2020.

Partnerlusleping: komisjoni ja liikmesriigi vahel ELi rahastamiskava raames sõlmitud leping, milles sätestatakse näiteks strateegilised kavad, investeerimisprioriteedid ja kaubandus- või arenguabi andmise tingimused.

Programmitöö periood: ajavahemik, mille jooksul ELi rahastamisprogrammi kavandatakse ja rakendatakse.

Rakenduskava: raamistik ELi rahastatud ühtekuuluvusprojektide rakendamiseks kindlaksmääratud perioodil, mis kajastab komisjoni ja liikmesriikide vahel eraldi sõlmitud partnerluslepingutes sätestatud prioriteete ning eesmärke.

Sekkumiskood: Euroopa Regionaalarengu Fondist, Ühtekuuluvusfondist või Euroopa Sotsiaalfondist rahastatavate tegevuste kategooria.

Taaste- ja vastupidavusrahastu: ELi rahalise toetuse mehhanism COVID-19 pandeemia majandusliku ja sotsiaalse mõju leevendamiseks ning taastumise kiirendamiseks, edendades samal ajal rohe- ja digipööret.

Valdkondlik eesmärk: investeerimisprioriteedi kavandatud üldtulemus, mis on rakendamise huvides jagatud erieesmärkideks.

Ühissätete määrus: määrus, millega kehtestatakse eeskirjad, mida kohaldatakse mitme eelarve jagatud täitmise alla kuuluva ELi fondi suhtes, sealhulgas ELi ühtekuuluvuspoliitikat toetavate fondide suhtes.

Ühtekuuluvusfond: ELi-siseste majanduslike ja sotsiaalsete erinevuste vähendamiseks loodud ELi fond, millest rahastatakse selliste liikmesriikide investeeringuid, mille kogurahvatulu elaniku kohta jääb alla 90% ELi keskmisest.

Ühtekuuluvuspoliitika fondid: kolm ELi fondi, millega toetatakse aastatel 2014–2020 majanduslikku, sotsiaalset ja territoriaalset ühtekuuluvust kogu ELis: Euroopa Regionaalarengu Fond, Euroopa Sotsiaalfond ja Ühtekuuluvusfond.

Ühtekuuluvuspoliitika: ELi poliitika, mille eesmärk on vähendada piirkondade- ja liikmesriikidevahelisi majanduslikke ja sotsiaalseid erinevusi, edendades töökohtade loomist, ettevõtete konkurentsivõimet, majanduskasvu, säästvat arengut ning piiriülest ja piirkondadevahelist koostööd.

Komisjoni vastused

https://www.eca.europa.eu/et/Pages/DocItem.aspx?did=63210

Ajakava

https://www.eca.europa.eu/et/Pages/DocItem.aspx?did=63210

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade haldamisega seotud teemasid. Auditiülesannete valimisel ja kavandamisel püüab kontrollikoda maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi ühtekuuluvusvaldkonna investeeringute, majanduskasvu ja kaasamise kuluvaldkondade eest vastutav II auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Annemie Turtelboom. Auditit juhtis kontrollikoja liige Iliana Ivanova, keda toetasid kabinetiülem James Verity ja kabineti nõunik Ivan Genchev, valdkonnajuht Friedemann Zippel, auditijuht Viorel Cirje ning audiitorid Anna Fiteni, Marion Boulard ja Christophe Grosnickel.

Vasakult paremale: Ivan Genchev, James Verity, Marion Boulard, Iliana Ivanova, Friedemann Zippel, Christophe Grosnickel.

Järelmärkused

¹ Haiguste Ennetamise ja Tõrje Euroopa Keskus (ECDC), „Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel coronavirus – third update“, 31. jaanuar 2020.

² ECDC, „Novel coronavirus disease 2019 pandemic – sixth update“, 12. märts 2020.

³ Maailma Terviseorganisatsioon (WHO), WHO peadirektori avasõnad meediaülevaates COVID-19 kohta, salvestatud 13. märtsil 2020.

⁴ „European Economic Forecast, Spring 2021“, dokument 149, mai 2021, lk 20.

⁵ Maailmapank,„EU regular economic report 7“, 2021.

⁶ COM(2021) 105 final,„Üks aasta pärast COVID-19 puhangu algust: eelarvepoliitika meetmed“, 3. märts 2021, lk 4.

⁷ CRII/CRII+ kohaldatakse ka Ühendkuningriigi suhtes, REACT-EU aga mitte.

⁸ Arvamus 03/2020 ettepaneku kohta muuta ELi määrust, mis käsitleb Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide kasutamist COVID-19 puhangu tõttu, ning arvamus 04/2020 kavandatud REACT-EU määruse ja ühissätete määruse kohta, millega reguleeritakse Euroopa struktuuri- ja investeerimisfonde.

⁹ Eriaruanne 24/2021 „Tulemuspõhine rahastamine ühtekuuluvuspoliitikas: eesmärgid on asjakohased, kuid perioodil 2014−2020 jäid püsima mitmed puudused“, eriaruanne 08/2022 „ERFi toetus VKEde konkurentsivõime parandamiseks. Puudused toetuse kavandamises vähendavad rahastamise tõhusust“ ja ülevaade 01/2023 „ ELi rahastamine ühtekuuluvuspoliitika ning taaste- ja vastupidavusrahastu kaudu: võrdlev analüüs“.

¹⁰ Paranduseelarve nr 6, 2020/1672 (ELT 380/1) võeti vastu täiendava vajaduse katmiseks, suurendades 2020. aasta maksete assigneeringuid ühtekuuluvuspoliitikale 5 miljardi euro võrra.

¹¹ Eriaruanne 17/2018 „Komisjoni ja liikmesriikide meetmed perioodi 2007–2013 programmide viimastel aastatel olid suunatud vahendite madala kasutusmäära probleemile, kuid ei keskendunud piisavalt tulemustele“, punkt 87, ja arvamus 03/2020, 1. selgitus.

¹² Ülevaade 01/2023, punktid 53–54.

¹³ 2016. aasta aastaaruanne, 2. peatükk „Eelarve haldamine ja finantsjuhtimine“, punktid 2.24–2.25, ja ülevaade 01/2023, punkt 53.

¹⁴ 2018. aasta infodokument „Ühtekuuluvuspoliitika elluviimise lihtsustamine 2020. aastale järgneval perioodil“, punktid 18 ja 61.

¹⁵ Eriaruanne 17/2018, 2. selgitus.

¹⁶ Eriaruanne nr 17/2018, punktid 16 ja 18.

¹⁷ Ülevaade 01/2023, punkt 11 ja punktid 52–54.

¹⁸ „Fraud and error“, Ühendkuningriigi Parlamendi Alamkoda, avaliku sektori raamatupidamiskomisjon (The Committee of Public Accounts), istungjärgu 2021–2022 üheksas aruanne, 24. juuni 2021.

¹⁹ Arvamused 03/2020 ja 04/2020.

²⁰ Euroopa Kontrollikoja arvamus 03/2020, punkt 11.

²¹ Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 30 lõikes 5 on määratletud, et sama programmi sama fondi teisele prioriteedile tehtavad ümberpaigutused, mille summa on kuni 8% prioriteedi eraldisest 1. veebruari 2020. aasta seisuga ja mitte rohkem kui 4% programmi eelarvest, on mitteolulised ümberpaigutused.

²² Määruse (EL) 1303/2013 artikkel 30.

²³ Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 30 lõige 2.

²⁴ Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 92b lõige 10.

²⁵ Rühmitasimemääruses (EL) nr 215/2014 määratletud 123 sekkumiskoodi kümnesse investeerimisvaldkonda (REACT-EU puhul 12 valdkonda). 35 miljardit eurot kujutab endast sekkumiskoodide suurendamise kogusummat, millele vastab teiste sekkumiskoodide vastav vähenemine.

²⁶ Nagu on määratletud määruse (EL) nr 1303/2013 artiklis 90.

²⁷ Määrus (EL) 2020/2221, põhjendus 6.

²⁸ Võrreldavuse tagamiseks REACT-EUga ei hõlma see ELi keskmine kaasrahastamismäär perioodil 2014–2020 Ühendkuningriigi ja Küprose türgi kogukonna programme.

²⁹ 2020. aasta aastaaruanne, 2. peatükk „Eelarve haldamine ja finantsjuhtimine“, punktid 2.7–2.8, soovitus 2.1.

³⁰ Määrusega (EL) 2020/2221 kehtestati uus valdkondlik eesmärk „COVID-19 pandeemiaga seotud kriisi ja selle sotsiaalsete tagajärgede kõrvaldamine ning ettevalmistuste tegemine majanduse taastamiseks rohelisel, digitaalsel ja vastupidaval viisil“ (eesmärk 13).

³¹ EGESIF 20-00007-01, „Non-paper: List of programme specific indicators related to the cohesion policy direct response to the COVID-19 pandemic“, mai 2020.

³² Eriaruanne 02/2017 „Komisjoni läbirääkimised perioodi 2014–2020 ühtekuuluvuspoliitika partnerluslepingute ja rakenduskavade üle: rahastamine on rohkem suunatud strateegia „Euroopa 2020“ prioriteetidele, kuid tulemuslikkuse mõõtmise kord muutub üha keerulisemaks“.

³³ Määruse (EL) nr 2020/2221 artikli 1 lõige 1.

³⁴ „Study on the Pathways to Enhance the use of Programme-Specific Indicators in the ESF and ESF+“, aprill 2022.

³⁵ Määruse (EL) 1303/2013 artikkel 57.

³⁶ Määruse (EL) 2020/2221 artikli 1 lõige 1 ja artikkel 2.

³⁷ Eriaruanne 24/2021 „Tulemuspõhine rahastamine ühtekuuluvuspoliitikas: eesmärgid on asjakohased, kuid perioodil 2014−2020 jäid püsima mitmed puudused“, 2. soovitus.

³⁸ 24. juuni 2021. aasta määruse (EL) 2021/1060 artikkel 20, ühissätete määrus (ELT L 231, 30.6.2021, lk 159), 24. juuni 2021. aasta määruse (EL) 2021/1057 (millega luuakse ESF+) artikli 4 lõige 3 (ELT L 231, 30.6.2021, lk 21) ning 24. juuni 2021. aasta määruse (EL) 2021/1058 (ERFi ja Ühtekuuluvusfondi kohta) artikli 5 lõige 6 (ELT L 231, 30.6.2021, lk 60).

³⁹ Euroopa Liidu toimimise leping, artikkel 174.

⁴⁰ 6. aprilli 2022. aasta määrus (EL) 2022/562, millega muudetakse määrusi (EL) nr 1303/2013 ja (EL) nr 223/2014 seoses ühtekuuluvusmeetmetega pagulaste toetamiseks Euroopas.

⁴¹ 12. aprilli 2022. aasta määrus (EL) 2022/613, millega muudetakse määrusi (EL) nr 1303/2013 ja (EL) nr 223/2014 seoses REACT-EU vahenditest tehtavate eelmaksete suurendamise ja ühikuhinna kehtestamisega.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (https://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9296-2	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/788534	QJ-AB-23-002-ET-N
HTML	ISBN 978-92-847-9314-3	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/991653	QJ-AB-23-002-ET-Q

© Euroopa Liit, 2023

© Euroopa Liit, 2023

Euroopa Kontrollikoja taaskasutamispoliitika on kehtestatud Euroopa Kontrollikoja otsusega nr 6-2019 avatud andmete poliitika ja dokumentide taaskasutamise kohta.

Kui ei ole märgitud teisiti (nt eraldiseisvates autoriõiguse märgetes), on ELile kuuluv kontrollikoja sisu litsentsitud vastavalt litsentsile Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Reeglina on taaskasutamine lubatud, kui autoriõigustele on viidatud ja muudatused on ära märgitud. Kontrollikojale kuuluva sisu taaskasutajad ei tohi moonutada algset tähendust ega sõnumit. Kontrollikoda ei vastuta taaskasutamise tagajärgede eest.

Kui konkreetses sisus, näiteks kontrollikoja töötajatest tehtud fotodel, on kujutatud tuvastatavaid eraisikuid, või kui see sisaldab kolmandate isikute teoseid, tuleb teil taotleda täiendavaid õigusi.

Kui luba on saadud, tühistab ja asendab see eespool nimetatud üldise loa ja osutab selgelt mis tahes kasutuspiirangutele.

On võimalik, et ELile mittekuuluva sisu kasutamiseks või taasesitamiseks tuleb küsida luba otse autoriõiguse omajatelt.

Joonis 2, ikoonid: nende jooniste kujundamisel on kasutatud Flaticon.com ressursse. © Freepik Company S.L. Kõik õigused kaitstud.

Tööstusomandi õigustega hõlmatud tarkvara või dokumendid, nagu patendid, kaubamärgid, registreeritud disainilahendused, logod ja nimed, ei kuulu kontrollikoja taaskasutamispoliitika alla.

Domeeni europa.eu alla koondatud Euroopa Liidu institutsioonide veebisaitidel leidub linke, mis viivad muudele veebisaitidele. Kontrollikoda ei vastuta nende sisu eest ja soovitab teil seetõttu tutvuda nende veebisaitide isikuandmete ja autoriõiguse kaitse põhimõtetega.

Kontrollikoja logo kasutamine

Kontrollikoja logo ei tohi kasutada ilma kontrollikoja eelneva nõusolekuta.

VÕTKE ELiga ÜHENDUST

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi keskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate veebist (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_et).

Telefoni teel või kirjutades
Europe Direct on teenistus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenistusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• järgmise vormi kaudu: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_et.

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Europa veebisaidil (european-union.europa.eu).

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab vaadata või tellida aadressil op.europa.eu/et/publications. Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust teenistusega Europe Direct või oma kohaliku dokumendikeskusega (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lexʼi (eur-lex.europa.eu).

ELi avatud andmed
Portaal data.europa.eu võimaldab juurdepääsu ELi institutsioonide, organite ja asutuste avatud andmete kogumitele. Neid võib tasuta alla laadida ning kasutada ärilisel ja mitteärilisel eesmärgil. Portaal pakub juurdepääsu ka suurele hulgale Euroopa riikide andmekogumitele.