Tilpasning af samhørighedspolitikkens regler som reaktion på covid‑19 Midlerne blev anvendt mere fleksibelt, men der er behov for overvejelser om brugen af samhørighedspolitikken som krisestyringsredskab

Resumé

I Fra begyndelsen af 2020 og frem vedtog EU en lang række foranstaltninger for at håndtere udfordringerne i forbindelse med covid‑19-pandemien. Samhørighedspolitikken spillede en rolle i denne reaktion gennem tre retsakter, der ændrede reglerne for programperioden 2014-2020. I marts 2020 iværksatte Kommissionen investeringsinitiativet som reaktion på coronavirusset (CRII). Det indførte forenklinger, likviditet og fleksibilitetsforanstaltninger. I april 2020 styrkede investeringsinitiativet som reaktion på coronavirusset plus (CRII+) den fleksibilitet, der blev indført i marts, og gav også mulighed for 100 % EU-medfinansiering i ét år. I december 2020 ydede genopretningsbistanden til samhørighed og til områder i Europa (REACT-EU) 50,4 milliarder euro til medlemsstaterne som supplement til finansieringen fra samhørighedspolitikken for 2014-2020.

II I vores revision undersøgte vi, om Kommissionen tilpassede reglerne for samhørighedspolitikken 2014-2020 godt gennem CRII/CRII+ og REACT-EU for at give medlemsstaterne større fleksibilitet i forbindelse med anvendelsen af midler under samhørighedspolitikken som reaktion på covid‑19-pandemien. Vi foretog denne revision, fordi ændringerne i den retlige ramme for samhørighedspolitikken - et af EU's vigtigste politikområder - var betydelige, og fordi der var offentlig interesse i at få afklaret, om foranstaltningerne hjalp medlemsstaterne med at håndtere pandemien. Tidspunktet for vores beretning gør det muligt for Kommissionen at tage hensyn til vores revisionsresultater i tide både til den efterfølgende evaluering vedrørende 2014-2020 og dens forberedelse af den samhørighedspolitiske ramme for perioden efter 2027.

III Vi konkluderede, at Kommissionen generelt tilpassede reglerne for samhørighedspolitikken 2014-2020 godt, så medlemsstaterne fik mulighed for at anvende samhørighedsmidlerne mere fleksibelt. EU reagerede hurtigt efter det store pandemiudbrud i Europa i marts 2020 og vedtog lovgivningsmæssige foranstaltninger inden for mindre end to måneder for at mobilisere uudnyttede midler gennem CRII/CRII+ og inden for mindre end ét år for at stille yderligere midler til rådighed via REACT-EU. Disse foranstaltninger ændrede en række nøgleelementer i samhørighedspolitikken, f.eks. dens fokus på de mindre udviklede regioner. De medlemsstater, der havde flere midler til rådighed i 2020, var bedre i stand til at anvende CRII/CRII+-foranstaltningerne. REACT-EU fordelte derimod yderligere ressourcer til alle medlemsstater, som skulle anvendes inden 2023, og ydede rent faktisk mellemfinansiering mellem perioderne 2014-2020 og 2021-2027.

IV Ved at give mulighed for omdirigering af ressourcer og 100 % EU-medfinansiering holdt CRII/CRII+ samhørighedsudgifterne for 2014-2020 på rette spor på et tidspunkt, hvor pandemien havde en alvorlig indvirkning på den almindelige økonomiske aktivitet. De betydelige nye ressourcer, der blev tilført med REACT-EU, gav medlemsstaterne mulighed for at finansiere yderligere investeringer, men øgede også presset for at anvende midlerne. Disse ændringer i den retlige ramme førte til yderligere programmeringsarbejde. Dette indebar en øget administrativ arbejdsbyrde for forvaltningsmyndighederne og bidrog til forsinkelserne i begyndelsen af perioden 2021-2027.

V Kommissionen ydede rettidig bistand til medlemsstaterne med henblik på gennemførelsen af CRII/CRII+ og REACT-EU. Den forkortede den tid, det tog at behandle og godkende programændringer vedrørende CRII/CRII+, men den nåede lige akkurat ikke det mål, der er fastsat i forordningen om REACT-EU.

VI Vores analyse viste, at fleksibiliteten i CRII/CRII+-overførslerne resulterede i en betydelig flytning af midler. Medlemsstaterne overførte omkring 10 % af midlerne under samhørighedspolitikken, svarende til 35 milliarder euro, mellem og inden for investeringsområder, hvilket er et betydeligt beløb, navnlig i betragtning af at pandemien brød ud mod slutningen af programperioden. Medlemsstaterne anvendte denne supplerende finansiering til sundhedspleje og erhvervsstøtte, og den blev primært hentet fra energi og miljø samt forskning og innovation. Med hensyn til REACT-EU, hvor 86 % af ressourcerne var programmeret i juni 2022, er finansieringen primært rettet mod beskæftigelse, sundhedspleje og erhvervsstøtte.

VII Kommissionens overvågningssystem giver mulighed for separat sporing af foranstaltninger under REACT-EU, men ikke af foranstaltninger under CRII/CRII+. Kommissionen kan også anvende ikkeobligatoriske covid‑19-indikatorer til at vurdere resultaterne af sine kriseforanstaltninger. Da der imidlertid ikke findes fælles definitioner, er der risiko for, at Kommissionen vil have vanskeligt ved at fortolke de aggregerede data, som medlemsstaterne indberetter.

VIII Resultaterne af de operationelle programmer for 2014-2020 vil blive samlet i den efterfølgende evaluering, som Kommissionen skal foretage senest den 31. december 2024. Kommissionen har planer om at dække både CRII/CRII+ og REACT-EU i sin efterfølgende evaluering vedrørende perioden 2014-2020, selv om der ikke er noget krav om at foretage en særlig evaluering af CRII/CRII+.

IX Samhørighedspolitikken er ofte blevet brugt som krisestyringsredskab tidligere, men der er ikke foretaget nogen formelle vurderinger af den langsigtede virkning af denne brug. Reglerne for perioden 2021-2027, som er baseret på den fleksibilitet, der er indført med CRII/CRII+, vil gøre det lettere at anvende midler under samhørighedspolitikken til at reagere på uventede begivenheder. Dette kan indebære en risiko for, at den gentagne brug af samhørighedspolitikken til at håndtere kriser kan påvirke dens primære strategiske mål om at styrke den økonomiske og sociale samhørighed mellem regionerne.

X Vi anbefaler, at Kommissionen:

• analyserer, hvilken virkning anvendelsen af samhørighedspolitikkens midler til at håndtere kriser har på politikkens langsigtede mål
• nøje overvåger REACT-EU-absorptionen og om nødvendigt yder målrettet støtte med fokus på resultater.

Indledning

EU's reaktion på virkningerne af covid‑19-pandemien

01 Covid‑19-virusset blev opdaget første gang i Europa i begyndelsen af 2020, hvor de første tilfælde blev konstateret i Frankrig den 24. januar 2020¹. Det spredte sig derefter hurtigt over hele kontinentet. I midten af marts 2020 var der rapporteret tilfælde i alle EU-medlemsstater², og Verdenssundhedsorganisationen havde erklæret Europa for epicentrum for den globale epidemi³.

02 Virusudbruddet og de folkesundhedsmæssige foranstaltninger, der blev truffet for at begrænse spredningen, forårsagede sociale og økonomiske forstyrrelser uden fortilfælde. Mange virksomheder oplevede likviditetsmangel og solvensproblemer. EU's økonomi skrumpede med 6 % i 2020⁴. Globalt førte krisen til den dybeste recession siden Anden Verdenskrig⁵.

03 Fra begyndelsen af 2020 begyndte medlemsstaterne at træffe en lang række økonomiske og finanspolitiske foranstaltninger for at afbøde virkningerne af dette store chok for borgere, arbejdstagere og virksomheder. EU har på sin side lettet brugen af ekspansive nationale finanspolitikker ved at lempe statsstøttereglerne og budgetreglerne⁶ og ved at yde direkte finansiel støtte til medlemsstaterne, f.eks. gennem Den Europæiske Unions Solidaritetsfond og nødhjælpsinstrumentet. EU vedtog også en række ændringer af den lovgivningsmæssige ramme for samhørighedspolitikken og indførte nye budgetinstrumenter (jf. tekstboks 1).

Ændringer af samhørighedspolitikken for 2014-2020 gennem CRII/CRII+ og REACT-EU

04 Samhørighedspolitikken er et af de største politikområder i EU-budgettet med en tildeling på 355 milliarder euro (alle beløb i beretningen er i løbende priser) for perioden 2014-2020. Samhørighedspolitikkens overordnede mål er at mindske de udviklingsmæssige forskelle mellem regionerne. Den finansieres af Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF) og Samhørighedsfonden, og reglerne for anvendelsen af alle disse fonde er fastsat i forordningen om fælles bestemmelser.

05 Med de programmer, som medlemsstaterne allerede har iværksat og gennemført direkte, har midlerne under samhørighedspolitikken skabt en ramme, der gør det muligt at omdirigere de ressourcer, der stadig er til rådighed, til de finansieringsbehov, der følger af covid‑19-krisen. For at gøre midlerne under samhørighedspolitikken mere fleksible og lettere at anvende til at håndtere krisen foretog Kommissionen ændringer i forordningen om fælles bestemmelser og EFRU-forordningen. Disse ændringer gælder for programperioden 2014-2020, som kan finansiere investeringer indtil udgangen af 2023. Kommissionens primære mål var at skabe yderligere fleksibilitet og likviditet for medlemsstaterne i en krisetid.

06 Kommissionen reagerede på pandemien gennem følgende lovgivningsmæssige ændringer af samhørighedspolitikkens regler:

• I marts 2020 indførte investeringsinitiativet som reaktion på coronavirusset (CRII) en række forenklinger, likviditetsforanstaltninger og fleksibilitetsmuligheder, der skulle hjælpe medlemsstaterne til at reagere på presserende behov såsom dem i sundhedssektoren, i små og mellemstore virksomheder (SMV'er) og på arbejdsmarkederne.
• I april 2020 styrkede investeringsinitiativet som reaktion på coronavirusset plus (CRII+) den fleksibilitet, der var blevet indført med CRII, betydeligt. Det gav navnlig mulighed for at anvende 100 % EU's medfinansiering på operationer i ét år og gjorde det lettere at omfordele de disponible midler fra 2020-tildelingen.
• I december 2020 ydede genopretningsbistanden til samhørighed og til områder i Europa (REACT-EU) 50,4 milliarder euro i supplerende finansiering til medlemsstaterne under samhørighedspolitikken for 2014-2020 og 0,2 milliarder euro til Kommissionens tekniske bistand og administrative udgifter (jf. figur 1)⁷. REACT-EU-finansiering skal anvendes inden udgangen af 2023.

07 Figur 2 viser de foranstaltninger, der blev indført i samhørighedspolitikken for 2014-2020 i forbindelse med covid‑19-pandemien, og bilag I indeholder en detaljeret beskrivelse af de vigtigste aspekter ved og baggrunden for foranstaltningerne.

Roller og ansvarsområder

08 Gennemførelsen af samhørighedspolitikken er delt mellem medlemsstaterne og Kommissionen. Kommissionens tjenestegrene, der er ansvarlige for samhørighedspolitikken, er Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik (GD REGIO) og Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion (GD EMPL). Forvaltningsmyndighederne på nationalt og regionalt plan er ansvarlige for anvendelsen af midler under samhørighedspolitikken gennem operationelle programmer.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

09 Formålet med denne revision var at undersøge, om Kommissionen tilpassede rammen for samhørighedspolitikken for 2014-2020 godt gennem CRII/CRII+ og REACT-EU for at give medlemsstaterne større fleksibilitet i forbindelse med anvendelsen af midler under samhørighedspolitikken som reaktion på covid‑19-pandemien. Vi undersøgte navnlig, hvorvidt:

• Kommissionen hurtigt tilpassede rammen for samhørighedspolitikken for 2014-2020
• Kommissionen rettidigt ydede bistand til medlemsstaterne i forbindelse med gennemførelsen
• foranstaltningerne førte til, at der blev afsat midler til de sektorer, der havde behov for det
• Kommissionens overvågningssystem vil lette evalueringen af resultaterne
• Kommissionen har analyseret virkningen af at anvende samhørighedspolitikken til at reagere på kriser.

Vi vurderede ikke medlemsstaternes anvendelse af foranstaltningerne, og i hvor høj grad de hjalp dem med at håndtere pandemiens udfordringer.

10 Vi indhentede revisionsbevis ved hjælp af:

• detaljerede analyser af data fra Kommissionens overvågnings- og rapporteringssystemer
• en skrivebordsgennemgang af relevante dokumenter
• spørgeskemaer og indgående møder med Kommissionen
• en undersøgelse af en skønsmæssig stikprøve (for at dække både CRII/CRII+ og REACT-EU og for at opnå en afbalanceret geografisk repræsentation) af 25 ændringer af operationelle programmer, som Kommissionen behandlede
• en undersøgelse blandt alle forvaltningsmyndigheder for operationelle programmer under EFRU, ESF og Samhørighedsfonden for 2014-2020 for at indhente feedback vedrørende deres erfaringer med CRII/CRII+ og REACT-EU. Vi modtog 74 svar, hvilket omfattede 39 % af 313 programmer (grænseoverskridende og tværnationale programmer var ikke medtaget).

11 Revisionen omfatter EFRU, ESF og Samhørighedsfonden inden for samhørighedspolitikken. De elementer, der indgår i CRII/CRII+ uden for samhørighedspolitikken, fiskeri og udvikling af landdistrikter, var ikke omfattet af vores revision. Denne revision omfattede perioden fra begyndelsen af 2020, hvor kriseforanstaltningerne blev indført, til udgangen af 2021. Vi tog hensyn til senere data, hvor sådanne forelå.

12 Vi foretog denne revision, fordi ændringerne i den retlige ramme for finansiering fra samhørighedspolitikken var betydelige, og fordi Europa-Parlamentet har udtrykt interesse for dette emne. Tidspunktet for vores beretning gør det muligt for Kommissionen at tage hensyn til vores revisionsresultater i tide både til den efterfølgende evaluering vedrørende 2014-2020 og dens forberedelse af den samhørighedspolitiske ramme for perioden efter 2027.

13 Denne revision følger vores to udtalelser om CRII+ og REACT-EU fra 2020⁸ og supplerer vores analyse 06/2020 "Risici, udfordringer og muligheder i forbindelse med EU's økonomipolitiske reaktion på covid‑19-krisen", som gav et integreret overblik over EU's vigtigste økonomipolitiske reaktioner på pandemien. Den trækker også på nyligt offentliggjorte særberetninger og analyser⁹.

Bemærkninger

Kommissionen tilpassede reglerne hurtigt, men foranstaltningerne kan forværre de eksisterende udfordringer

14 Vi undersøgte Kommissionens udformning af CRII/CRII+ og REACT-EU for at fastslå, hvor hurtig reaktionen var, hvad baggrunden for foranstaltningerne var, og hvilke potentielle udfordringer der kunne opstå i forbindelse med anvendelsen af midler under samhørighedspolitikken. Vi vurderede, om reaktionen var hensigtsmæssig under hensyntagen til den nødsituation, som pandemien skabte.

Hurtig EU-reaktion i tre faser for at ændre den retlige ramme for samhørighedspolitikken på mindre end ét år

15 Figur 3 viser tidslinjen fra begyndelsen af pandemien til vedtagelsen af de lovgivningsmæssige svar vedrørende samhørighedspolitikken. For hver ændring af forordningen om fondene under samhørighedspolitikken fremsatte Kommissionen et forslag, der skulle vedtages i fællesskab af Europa-Parlamentet og Rådet som lovgivere.

16 Kort efter det store udbrud af virusset i Europa offentliggjorde Kommissionen den 13. marts 2020 lovgivningsinitiativet vedrørende CRII, den første pakke af foranstaltninger vedrørende samhørighedspolitikken til håndtering af krisen. Eftersom medlemsstaterne anmodede om yderligere foranstaltninger, besluttede Kommissionen den 22. marts 2020 at indføre yderligere fleksibilitet gennem en anden pakke, CRII+, der blev offentliggjort den 2. april 2020. Kommissionen var i stand til at udarbejde forslagene til CRII og CRII+ med en meget kort frist, til trods for at alle Kommissionens medarbejdere var gået over til fjernarbejde fra midten af marts 2020. Ifølge vores undersøgelse mente 92 % af respondenterne, at Kommissionen reagerede hurtigt med hensyn til at tilpasse samhørighedspolitikken gennem CRII og CRII+.

17 Lovgiverne vedtog Kommissionens forslag henholdsvis den 30. marts (17 kalenderdage efter Kommissionens offentliggørelse) og den 23. april 2020 (21 kalenderdage). Dette er 12 gange hurtigere end gennemsnittet for andre ændringer af forordningen om fælles bestemmelser vedrørende samhørighedspolitikken for 2007-2013 og 2014-2020 (jf. figur 4).

18 For at lette en hurtig vedtagelse af retsakterne blev Rådet og Europa-Parlamentet enige om at vedtage Kommissionens forslag uden ændringer og gjorde brug af visse fremskyndede procedurer såsom fjernafstemning. For at undgå at forsinke processen med lovgivningsmæssige ændringer anmodede de om yderligere foranstaltninger via CRII+-pakken i stedet for at ændre det oprindelige CRII-forslag.

19 I begyndelsen af april 2020, hvor de langsigtede økonomiske virkninger af covid‑19-krisen allerede var blevet tydelige, begyndte Kommissionen at udvikle det instrument, der skulle blive til NGEU, en genopretningspakke på EU-plan til 807 milliarder euro. Kommissionen besluttede at medtage yderligere midler fra samhørighedspolitikken for 2014-2020 i denne pakke for hurtigt at kunne stille midler til rådighed for medlemsstaterne gennem eksisterende programmer. Kommissionen udarbejdede forslaget om et supplement til midlerne under samhørighedspolitikken for 2014-2020, senere kaldet REACT-EU, på én uge i begyndelsen af april 2020. Det blev offentliggjort den 28. maj 2020, efter at hele NGEU-pakken var færdigbehandlet.

20 Lovgiverne vedtog formelt REACT-EU-forordningen syv måneder senere den 23. december 2020 efter at have foretaget en række ændringer i Kommissionens oprindelige forslag. Vedtagelsen af REACT-EU tog betydeligt længere tid end vedtagelsen af CRII og CRII+, da den var en del af det nye NGEU-instrument, hvor over 800 milliarder euro var på spil (tekstboks 1).

21 Ikke desto mindre var den tid, det tog at vedtage REACT-EU, på linje med den gennemsnitlige tid for andre ændringer af forordningen om fælles bestemmelser i de seneste to programperioder, selv om de andre ændringer var mere begrænsede. Til sammenligning tog de tre seneste vedtagelser af ændringer af forordningen om fælles bestemmelser i gennemsnit to et halvt år (jf. figur 4).

Kommissionen tilpassede samhørighedspolitikken for at hjælpe medlemsstaterne til at imødegå virkningerne af covid‑19-pandemien

22 CRII og CRII+ indførte målrettede tilpasninger af visse regler for samhørighedspolitikken med henblik på en øjeblikkelig krisereaktion (jf. bilag I). Foranstaltningerne sørgede for likviditet, fleksibilitet og forenkling med henblik på at lette anvendelsen af uudnyttede midler under samhørighedspolitikken for 2014-2020 og ændrede for 2020 en række nøgleelementer i finansieringen fra samhørighedspolitikken, herunder dens fokus på mindre udviklede regioner og EU-medfinansiering. Kommissionen fandt dette acceptabelt, da gennemførelsen allerede var godt fremskreden i det syvende år af perioden. De fleste CRII/CRII+ foranstaltninger er ikke begrænset til reaktionen på covid‑19 pandemien, men kan anvendes til alle operationer, hvilket giver de nationale myndigheder en stor skønsmargen.

23 Eftersom CRII/CRII+ ikke tilførte nye midler, kunne nogle forvaltningsmyndigheder ikke gennemføre væsentlige ændringer i deres programmer, da de allerede havde forpligtet næsten deres samlede tildeling for 2014-2020 til modtagerne. En fjerdedel af respondenterne i vores undersøgelse oplyste, at de ikke gjorde brug af programmeringsfleksibiliteten i CRII/CRII+, og for 78 % af respondenterne skyldtes dette, at midlerne allerede var forpligtet. Næsten halvdelen af dem, der brugte fleksibiliteten i CRII/CRII+, mente, at de stadig stod over for begrænsninger, fordi midlerne i vid udstrækning allerede var forpligtet.

24 Den sideløbende forhandling om lovgivningspakken om samhørighedspolitikken for 2021-2027 påvirkede valget af en række CRII/CRII+-foranstaltninger, da Kommissionen ønskede at undgå at skabe fortilfælde på nogle områder. Den valgte derfor ikke at yde yderligere forfinansiering, ikke at fjerne den tilbageholdelse af betalinger, der blev anvendt i forbindelse med foreløbige betalinger, og ikke at lempe frigørelsesreglerne.

25 REACT-EU er udformet til at fungere som et instrument for foranstaltninger til kriseafhjælpning og genopretning på kort og mellemlang sigt (jf. bilag I). I modsætning til de almindelige fonde under samhørighedspolitikken har medlemsstaterne under REACT-EU en stor skønsmargen med hensyn til fordelingen af de supplerende midler mellem EFRU og ESF, mellem regionerne og mellem de forskellige former for støtteberettigede investeringer. De kan også anvende REACT-EU-midler til at støtte Den Europæiske Fond for Bistand til de Socialt Dårligst Stillede og ungdomsbeskæftigelsesinitiativet. REACT-EU udgør derfor en væsentlig afvigelse fra de sædvanlige regler for fondene under samhørighedspolitikken og fra det sædvanlige fokus på at mindske de regionale forskelle.

26 REACT-EU-midlerne blev fordelt til medlemsstaterne på grundlag af en metode, der er forskellig fra den, der anvendes for de almindelige fonde under samhørighedspolitikken. Sidstnævnte afspejler i høj grad regionale forskelle, mens REACT-EU kun registrerer nationale data om situationen før pandemien og om krisens økonomiske virkning på medlemsstaterne. Spanien og Italien, hver med en tildeling på over 14 milliarder euro, er langt de to største modtagere og modtager tilsammen 57 % af det samlede budget. Figur 5 viser tildelingen pr. medlemsstat og pr. indbygger i hver medlemsstat.

27 Som følge af sin timing har REACT-EU den virkning i de fleste medlemsstater, at den stiller mellemfinansiering til rådighed til dækning af den finansieringskløft, der er opstået mellem 2021 og 2023 som følge af de betydelige forsinkelser med iværksættelsen af de samhørighedspolitiske programmer for 2021-2027 (jf. tekstboks 2).

De lovgivningsmæssige ændringer kan forværre nogle af samhørighedspolitikkens udfordringer fra før krisen og medføre yderligere udfordringer

28 Selv om CRII/CRII+ medførte rettidige ændringer af de retlige rammer, der gav fleksibilitet i forbindelse med anvendelsen af midler under samhørighedspolitikken, sikrede REACT-EU også betydelige ekstra ressourcer, hvilket øgede medlemsstaternes udfordringer med at kunne anvende midlerne under samhørighedspolitikken.

Foranstaltningerne letter anvendelsen af EU-midler, men den supplerende finansiering kan øge absorptionsvanskelighederne og presset for at anvende midlerne

29 Covid‑19-pandemien og de folkesundhedsmæssige foranstaltninger, der blev truffet for at begrænse spredningen af den, f.eks. nationale nedlukninger, påvirkede den regelmæssige gennemførelse af programmerne for 2014-2020. Næsten alle respondenterne i vores undersøgelse angav, at pandemien havde indflydelse på gennemførelsen af deres programmer, idet 81 % oplevede forsinkelser med projekterne og 29 % aflysninger af projekter, ofte på grund af modtagernes økonomiske vanskeligheder.

30 CRII og CRII+, navnlig de bestemmelser, der muliggør 100 % EU-medfinansiering og giver medlemsstaterne mulighed for at omdirigere ressourcer, har til formål at lette byrden for de nationale budgetter. Som følge af disse foranstaltninger anvendte medlemsstaterne mere end over 10 % af deres midler under samhørighedspolitikken i 2020, end de havde planlagt før pandemien¹⁰. Ved udgangen af 2021 havde medlemsstaterne i gennemsnit brugt 69 % af deres tildeling for 2014-2020 (ekskl. REACT-EU) sammenlignet med kun 37 % ved udgangen af 2019 (jf. figur 7). CRII/CRII+ kompenserede således for mere end den afmatning i gennemførelsen, som pandemien medførte.

31 På den anden side har REACT-EU tilføjet et stort beløb, der skulle bruges på meget kort tid, nærmere bestemt inden udgangen af 2023. Det vil sandsynligvis være en udfordring for en række medlemsstater, da samhørighedspolitikken traditionelt indebærer langsigtet planlægning, og absorptionen går langsomt. Halvandet år efter starten på REACT-EU havde nogle medlemsstater pr. 30. juni 2022 stadig store beløb, der skulle programmeres, f.eks. Irland og Portugal med henholdsvis 38 % og 25 % ikkeprogrammerede ressourcer. På det tidspunkt var kun 24 % af REACT-EU's tildeling blevet udbetalt til medlemsstaterne. Omkring to tredjedele af disse midler blev udbetalt som forfinansiering, mens resten blev anvendt til tilbagebetaling af allerede afholdte og afsluttede udgifter. Som vi tidligere har rapporteret, er der risiko for, at de disponible ressourcer vil blive anvendt overilet inden udgangen af perioden, hvilket potentielt kan føre til, at der ikke tages tilstrækkeligt hensyn til resultater og til at få valuta for pengene¹¹.

32 Faktorer, der øger udfordringen med at anvende REACT-EU-midler inden udgangen af 2023, omfatter:

• Størrelsen af REACT-EU-tildelingen for nogle medlemsstater. På EU-plan yder REACT-EU supplerende støtte svarende til et ekstra år med midler under samhørighedspolitikken for 2014-2020. Situationen varierer imidlertid meget fra medlemsstat til medlemsstat på grund af de forskellige budgettildelingsmetoder. For fem medlemsstater svarer REACT-EU-tildelingen f.eks. til mere end tre år med yderligere midler under samhørighedspolitikken (jf. figur 6).
• Visse medlemsstaters vanskeligheder med at anvende de disponible EU-midler. Ved starten af REACT-EU i januar 2021 udgjorde de ekstra midler i gennemsnit en stigning på 32 % i forhold til de beløb, der endnu ikke var udbetalt til medlemsstaterne. Nogle af de medlemsstater, der var hårdest ramt af covid‑19-pandemien, var også blandt de medlemsstater, der havde de laveste absorptionsgrader i programperioden 2014-2020 før pandemien. Ved udgangen af 2019 havde Italien og Spanien, som er de to største modtagere af REACT-EU-midler, kun brugt 29 % af deres tildeling under samhørighedspolitikken for 2014-2020 sammenlignet med et EU-gennemsnit på 37 % (jf. figur 7).
• De betydelige midler fra genopretnings- og resiliensfaciliteten, som medlemsstaterne skal anvende sideløbende inden 2026 (jf. figur 8). Spanien og Italien er f.eks. også de største modtagere af disse midler. Vi fremhævede de udfordringer, som de store beløb fra genopretnings- og resiliensfaciliteten medfører for anvendelsen af midler under samhørighedspolitikken for 2021-2027¹². Der kan opstå lignende vanskeligheder i visse medlemsstater med hensyn til REACT-EU-midler, da støtteberettigelsesperioden for disse overlapper starten på støtteberettigelsesperioden for genopretnings- og resiliensfaciliteten.

33 Samtidig er der også en række faktorer, der bør lette anvendelsen af REACT-EU-midler:

• REACT-EU's bestemmelser omfattede en betydelig fleksibilitet i programmeringen og fraværet af obligatorisk national medfinansiering.
• Inden den supplerende tildeling fra REACT-EU meddelte de fleste medlemsstater Kommissionen, at de havde en stærk pipeline af projekter til finansiering gennem deres programmer for 2014-2020, og to tredjedele havde identificeret potentielle projekter, der oversteg deres finansieringstildeling.
• Udfordringen med at anvende EU-midler kan være mindre akut i medlemsstater, hvor midler under samhørighedspolitikken udgør en lille del af de samlede offentlige investeringer¹³.

34 Ved udgangen af 2021 lå absorptionsgraden for 2014-2020 - trods REACT-EU's supplerende tildeling - på 62 %, hvilket svarede til absorptionsgraden for 2007-2013 på det tilsvarende tidspunkt med to år tilbage under støtteberettigelsen for denne periode (jf. figur 7).

Foranstaltningerne indebar en øget arbejdsbyrde for forvaltningsmyndighederne og forsinkede opstarten af programmerne for 2021-2027 yderligere

35 Anvendelsen af midler under samhørighedspolitikken betragtes ofte som kompliceret, da den er forbundet med utilstrækkelig retssikkerhed og indebærer en stor administrativ byrde for forvaltningsmyndigheder og modtagere¹⁴. CRII/CRII+ indførte en lang række foranstaltninger, der muliggjorde en betydelig omprogrammering af midlerne, og senere krævede den supplerende tildeling fra REACT-EU en hurtig programmering af en betydelig mængde nye ressourcer. Dette indebar naturligvis en øget administrativ arbejdsbyrde for forvaltningsmyndighederne.

36 Ifølge Kommissionen resulterede indførelsen af CRII/CRII+ og REACT-EU i, at både Kommissionen og forvaltningsmyndighederne fokuserede på programmerne for 2014-2020 på bekostning af udarbejdelsen af partnerskabsaftaler og programmer for 2021-2027. Forvaltningsmyndighederne prioriterede også forberedelsen og anvendelsen af REACT-EU-midler frem for midlerne for 2021-2027, både på grund af den meget korte gennemførelsesperiode og de mere attraktive betingelser. Dette bidrog til de betydelige forsinkelser, der blev konstateret ved begyndelsen af perioden 2021-2027 (jf. tekstboks 2).

Den parallelle gennemførelse af forskellige finansieringsstrømme kræver en yderligere koordineringsindsats

37 Støtteberettigelsesperioden for perioden 2014-2020, herunder midler omprogrammeret via den supplerende tildeling fra CRII/CRII+ og REACT-EU, overlapper ikke blot perioden 2021-2027, men også perioden for genopretnings- og resiliensfaciliteten som vist i figur 8.

38 Den parallelle gennemførelse af forskellige finansieringsstrømme og behovet for at koordinere dem er endnu en faktor, der indebærer en øget administrativ byrde for medlemsstaterne.

39 Dette har også skabt en række yderligere vanskeligheder og udfordringer for forvaltningsmyndighederne. Figur 9 viser synspunkterne hos de forvaltningsmyndigheder, der deltog i vores spørgeundersøgelse, med hensyn til omfanget af de administrative byrder, og hvad de opfatter som mulige konsekvenser. De fleste af respondenterne i vores undersøgelse er bekymrede over deres administrative kapacitet til at forvalte flere finansieringsstrømme.

40 Vi rapporterede, at midlerne under genopretnings- og resiliensfaciliteten og samhørighedspolitikken har ligheder, og at deres parallelle gennemførelse kræver en yderligere administrativ indsats af medlemsstaterne, og at der er behov for at sikre komplementaritet og undgå risikoen for dobbeltfinansiering¹⁷. Behovet for koordinering og komplementaritet er endnu større mellem REACT-EU og genopretnings- og resiliensfaciliteten, da de begge er investeringsinstrumenter, der har til formål at fremme medlemsstaternes genopretning og resiliens. De har begge et meget bredt aktionsområde, kræver ikke national medfinansiering og skal anvendes inden for et kort tidsrum (henholdsvis ultimo 2023 og medio 2026). De giver også mulighed for finansiering af projekter med tilbagevirkende kraft med en støtteperiode fra februar 2020. Nogle medlemsstater, f.eks. Italien og Slovenien, fremlagde derfor deres nationale genopretnings- og resiliensplaner sammen med deres REACT-EU-programmer.

Kommissionen tog skridt til at imødegå den øgede risiko for uregelmæssigheder og svig

41 For at skabe balance mellem den fleksibilitet, der er mulig i forbindelse med midlernes anvendelse, og behovet for at sikre EU-budgettet lempede Kommissionen ikke reglerne vedrørende forvaltnings- og kontrolsystemer trods pres fra nogle medlemsstater. En undtagelse vedrørende revisionsmyndighedernes stikprøvekontrol var en teknisk løsning på det praktiske spørgsmål om fortsættelse af revisionsarbejdet under pandemien. Vi noterer os, at et underudvalg i det britiske parlament i en betænkning gjorde opmærksom på, at regeringen havde handlet hurtigt for at yde afgørende støtte og havde besluttet at slække på eller ændre visse kontroller, men at dette havde øget dens eksponering for bedrageri og fejl betydeligt¹⁸.

42 Vi har allerede understreget, at den fleksibilitet, der blev indført med nødforanstaltningerne under CRII/CRII+ og REACT-EU, kan indebære en øget risiko for uregelmæssigheder og svig¹⁹. Disse spørgsmål vil blive behandlet under vores løbende arbejde med henblik på den årlige revisionserklæring. Kommissionen ajourførte sine registre med de risici, der er forbundet med CRII- og REACT-EU-foranstaltningerne, herunder svig. Den oplyste forvaltningsmyndighederne om behovet for at ajourføre deres vurderinger af risikoen for svig og for at tilpasse deres foranstaltninger til bekæmpelse af svig i forbindelse med CRII/CRII+ og REACT-EU, og den foreslog også mulige foranstaltninger til afhjælpning af risici, herunder risikoen for svig.

Kommissionens rettidige bistand til medlemsstaterne medvirkede til at fremskynde godkendelsen af programændringer

43 Vi undersøgte, om Kommissionens bistand til medlemsstaterne lettede den rettidige anvendelse af CRII/CRII+ og REACT-EU, og om Kommissionen godkendte programændringer i overensstemmelse med kravene i lovgivningen.

Kommissionens bistand var rettidig og opfyldte medlemsstaternes behov

44 Under delt forvaltning har Kommissionen en kontrolfunktion med specifikke overvågnings- og håndhævelsesopgaver. Kommissionens overvågningsaktiviteter omfatter bistand til medlemsstaterne med henblik på at skabe retssikkerhed, hjælpe dem til at anvende EU-lovgivningen korrekt og lette anvendelsen af EU-finansieringen.

45 Kommissionen indledte sin bistand til medlemsstaterne sideløbende med vedtagelsen af CRII-lovgivningen. Samtidig med, at Kommissionen offentliggjorde sit forslag til CRII, oprettede den en taskforce, hvor EU-tjenestemænd blev udpeget som kontaktpunkter for medlemsstaternes spørgsmål. Den opfordrede derefter medlemsstaterne til at udpege et kontaktpunkt, der skulle fungere som kanal for forvaltningsmyndighedernes CRII-relaterede spørgsmål.

46 Disse spørgsmål blev medtaget i CRII-Q&A-databasen, et websted, der indeholder Kommissionens svar på spørgsmål vedrørende gennemførelsen af CRII og senere af CRII+, og som er åbent for alle forvaltningsmyndigheder for perioden 2014-2020. Denne åbne adgang var ny, da en lignende database før pandemien kun var tilgængelig internt til vidensdeling mellem Kommissionens geografiske enheder og politiske enheder. Kommissionen benyttede sine erfaringer med CRII-Q&A-databasen til at tilpasse sin tilgang til håndteringen af spørgsmål i perioden 2021-2027.

47 Medlemsstaterne indsendte 140 spørgsmål i løbet af de første to dage, efter at databasen blev lanceret. Ved udgangen af april var der stillet mere end 400 spørgsmål. I begyndelsen af maj var 90 % besvaret, og ved udgangen af juli var 98 % besvaret. I modsætning hertil modtog Kommissionen før pandemien hvert år ca. 100 spørgsmål fra forvaltningsmyndighederne. For at forvalte den store mængde spørgsmål omfordelte Kommissionen i de første to måneder personale til databasen fra andre tjenester. Alle medlemsstater stillede spørgsmål i databasen, og mere end 50 % af de spørgsmål, der blev stillet, drejede sig om støtteberettigelse og programændringer (jf. figur 10).

48 Ud over svarene i CRII-Q&A-databasen fortsatte Kommissionen med at yde bilateral bistand til medlemsstaterne gennem sine geografiske enheder. Dette var den fremgangsmåde, der blev anvendt til REACT-EU: Da tidspresset var mindre end i forbindelse med CRII/CRII+, besluttede Kommissionen ikke at anvende tilgangen med en Q&A-database.

49 Vi har allerede bemærket, at støtteberettigelsen for visse operationer kunne fortolkes forskelligt²⁰. I vores undersøgelse oplyste 42 % af respondenterne, at de oplevede juridisk usikkerhed i forbindelse med anvendelsen af CRII/CRII+-foranstaltningerne. Vores undersøgelse viser imidlertid også, at Kommissionen var effektiv med hensyn til at bistå forvaltningsmyndighederne: Over 90 % af respondenterne var tilfredse eller meget tilfredse med rettidigheden og indholdet af bistanden vedrørende CRII/CRII+ og REACT-EU.

Kommissionens godkendelse af programændringer vedrørende CRII, CRII+ og REACT-EU skete meget hurtigere end gennemsnittet før pandemien

50 Gennemførelsen af de fleste CRII/CRII+-foranstaltninger og programmeringen af de yderligere REACT-EU-ressourcer krævede ændringer af programmerne for 2014-2020. Med undtagelse af "ikkevæsentlige overførsler"²¹ krævede disse ændringer, at medlemsstaterne anmodede om ændringer, og at Kommissionen godkendte dem for at sikre, at de foreslåede ændringer er i overensstemmelse med lovgivningen, programmets mål og den overordnede strategi for samhørighedspolitikken²².

51 Ved udgangen af 2021 havde Kommissionen i 271 af de i alt 388 operationelle programmer, der modtog finansiering fra samhørighedspolitikken for 2014-2020, godkendt 351 ændringer vedrørende CRII/CRII+; i nogle programmer blev der foretaget mere end én ændring. Alle medlemsstater, bortset fra Østrig og Finland, indførte ændringer af CRII/CRII+-programmet. Med hensyn til REACT-EU var der ved udgangen af 2021 188 godkendte programændringer og et nyt operationelt program i Tyskland.

52 CRII/CRII+-forordningerne indeholdt ikke noget krav om, at Kommissionen skulle godkende programændringer hurtigere end inden for den frist på tre måneder, der er fastsat i forordningen om fælles bestemmelser²³. Kommissionen har dog forpligtet sig til at samarbejde med medlemsstaterne i forbindelse med udarbejdelsen af ændringer af CRII/CRII+ og til at prioritere godkendelsen af dem. I henhold til REACT-EU-forordningen skal Kommissionen gøre sit yderste for at godkende ethvert nyt særligt operationelt program eller enhver ændring af et eksisterende program senest 15 arbejdsdage, efter at en medlemsstat har forelagt det²⁴.

53 I begyndelsen af 2020, før pandemien, var Kommissionen netop begyndt at overholde den frist på tre måneder, som er fastsat for godkendelse af anmodninger om ændringer i forordningen om fælles bestemmelser. Med hensyn til CRII/CRII+ og REACT-EU behandlede Kommissionen anmodningerne om ændringer hurtigere ved hjælp af en hasteprocedure. Nogle af hovedelementerne i denne procedure var et øget fokus på at samarbejde med medlemsstaterne om at præcisere foreslåede ændringer og drøfte spørgsmål uformelt, en forøgelse af antallet af ansatte, der blev tildelt enheder, hvor der normalt ville opstå flaskehalse, og interne aftaler for at nedbringe godkendelsestiderne. Disse foranstaltninger bidrog til en betydelig reduktion af den tid, Kommissionen brugte til at godkende programændringer (jf. figur 11).

54 Den gennemsnitlige varighed på én måned, som Kommissionen har opnået i forbindelse med godkendelse af CRII/CRII+-ændringer, står sig godt i sammenligning med den frist på tre måneder, der er fastsat i forordningen, og med den gennemsnitlige godkendelsestid, der blev opnået før pandemien. Den er også i overensstemmelse med Kommissionens forpligtelse til at prioritere CRII-ændringer. Den gennemsnitlige godkendelsestid for REACT-EU-relaterede programændringer var 19 arbejdsdage, lidt over målet på 15 arbejdsdage.

Kommissionen foretog de nødvendige kontroller, men de var ikke altid veldokumenterede

55 Kommissionen udarbejdede interne retningslinjer for de medarbejdere, der er involveret i vurderingen af anmodninger om programændringer. Vores gennemgang af godkendelsesprocessen for en stikprøve af ændringer af CRII- og REACT-EU-programmerne viste, at disse retningslinjer blev fulgt af Kommissionens medarbejdere, når de skulle kontrollere, om ændringerne var i overensstemmelse med lovgivningen og behørigt begrundede, og om de tog hensyn til performanceaspekter, f.eks. justering eller fastsættelse af indikatormål efter behov.

56 Kommissionen anvendte i de fleste tilfælde også standardiserede kvalitetstjeklister til at dokumentere sit godkendelsesarbejde. Med hensyn til 19 af de 25 ændringer, vi gennemgik, blev der anvendt standardiserede kvalitetstjeklister. I de seks tilfælde, hvor tjeklisterne ikke blev anvendt eller ikke blev anvendt fuldt ud, dokumenterede Kommissionen det udførte arbejde i andre dokumenter i de enkelte geografiske enheder. Brugen af kvalitetstjeklister er ikke et juridisk krav, men manglen på en standardmetode til dokumentation giver ikke mulighed for at opnå et fuldstændigt overblik og koordinering.

Foranstaltningerne gav medlemsstaterne mulighed for at tildele betydelig supplerende finansiering til sundhedspleje, beskæftigelse og erhvervsstøtte

57 Vi undersøgte anvendelsen af fleksibiliteten ved CRII/CRII+ og REACT-EU-ressourcer på EU-plan for at fastslå, i hvilket omfang de gjorde det muligt for medlemsstaterne at afsætte ressourcer til at håndtere covid‑19-krisen.

Medlemsstaterne omdirigerede 10 % af midlerne under samhørighedspolitikken for 2014-2020 som følge af CRII/CRII+

58 Pr. 31. december 2021 havde medlemsstaterne overført 35 milliarder euro mellem og inden for investeringsområder²⁵. Det svarer til 10 % af den samlede finansiering fra samhørighedspolitikken for 2014-2020, hvilket er en betydelig andel i betragtning af, at pandemien ramte i støtteperiodens syvende år.

59 Overførslernes størrelse varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat. Dette skyldes en række faktorer, herunder medlemsstaternes nationale politikker og investeringsstrategier, deres samlede tildeling af midler under samhørighedspolitikken og det resterende beløb, der var tilgængeligt. I alt blev der foretaget CRII/CRII+-overførsler i 74 % af programmerne for 2014-2020. 11 medlemsstater overførte mere end 10 % af deres tildeling af midler for perioden 2014-2020 mellem eller inden for investeringsområder, og Irland overførte 30 %.

60 Medlemsstaterne anvendte CRII/CRII+-foranstaltningerne til at omdirigere midler til investeringer for at afhjælpe virkningerne af pandemien. I forhold til tildelingerne før pandemien steg finansieringen af investeringer i sundhedssektoren med 80 % (7,7 milliarder euro) og i erhvervsstøtte med 16 % (5,7 milliarder euro). Omvendt faldt finansieringen af investeringer i IKT, energi og miljø, inklusion samt forskning og innovation med mellem 5 % og 8 % (i alt ca. 8,1 milliard euro). Figur 12 viser stigninger og fald i nettofinansieringen til investeringsområderne siden februar 2020.

61 Finansieringen flyttede fra Samhørighedsfonden til EFRU og ESF og ligeledes til mere udviklede regioner og overgangsregioner. I 2020 overførte to tredjedele af medlemsstaterne (18 ud af 28) tildelinger mellem EFRU, ESF og Samhørighedsfonden. Nogle medlemsstater, f.eks. Cypern, Grækenland og Kroatien, overførte deres samlede eller næsten deres samlede tildeling af midler under Samhørighedsfonden for 2020. Som følge af disse overførsler steg nettotildelingerne til EFRU og ESF i 2020 med henholdsvis ca. 1,1 milliard euro (3 %) og 0,7 milliarder euro (5 %), mens tildelingerne til Samhørighedsfonden faldt tilsvarende med ca. 1,8 milliarder euro (18 %) (jf. figur 13).

62 I perioden 2014-2020 havde 16 medlemsstater mere end én regionskategori. Ca. 80 % af disse medlemsstater (13 ud af 16) foretog overførsler mellem regionskategorier²⁶. Nogle medlemsstater, f.eks. Grækenland, Ungarn og Italien, overførte betydelige beløb fra mindre udviklede regioner til mere udviklede regioner eller overgangsregioner. I alt steg tildelingerne til mere udviklede regioner og overgangsregioner med henholdsvis 1,7 milliarder euro og 82 millioner euro, mens tildelingerne til mindre udviklede regioner faldt marginalt med 5,6 millioner euro, og resten af midlerne kom fra Samhørighedsfonden, som yder støtte til mindre velstående medlemsstater.

63 Vi konstaterede, at medlemsstaterne som følge af fleksibiliteten til at omdirigere ressourcer foretog betydelige justeringer i fordelingen af deres samhørighedsmidler mellem investeringsområder, fonde og regionskategorier. Specielt gjorde fritagelsen for kravet om tematisk koncentration det lettere for medlemsstaterne at flytte finansiering mellem operationerne. Desuden kunne medlemsstaterne drage fordel af den udvidede støtteberettigelse af operationer, der fremmer krisestyringskapaciteten, herunder til projekter, der allerede var afsluttet. Alle respondenterne i vores undersøgelse rapporterede, at de fandt, at fleksibiliteten i CRII/CRII+-programmeringen var nyttig (37 %) eller meget nyttig (63 %).

REACT-EU-midlerne er hovedsagelig programmeret til at støtte beskæftigelse, sundhedspleje og erhvervsliv, hvilket stort set svarer til omfordelingerne under CRII/CRII+

64 Støtteberettigelsesperioden for REACT-EU udløber den 31. december 2023, hvilket finansieringen fra samhørighedspolitikken for 2014-2020 også gør. Dette begrænser medlemsstaternes mulighed for at anvende denne finansiering til langsigtede investeringer, som det kræver længere tid at udvikle og gennemføre. Pr. 30. juni 2022 havde medlemsstaterne programmeret 43,5 milliarder euro (86 %) af REACT-EU-midlerne under EFRU's og ESF's operationelle programmer med en fordeling på henholdsvis 64 % og 36 % til de to fonde. Dette svarede stort set til fordelingen i perioden 2014-2020 med henholdsvis 70 % og 30 %.

65 En betydelig del af REACT-EU-midlerne blev programmeret til beskæftigelse (23 %), sundhedspleje (18 %) og erhvervsstøtte (18 %) (jf. figur 14). En betydelig del (tre fjerdedele) af finansieringen til erhvervsstøtten gik til generiske produktive investeringer, f.eks. driftskapital, mens dette før pandemien kun udgjorde halvdelen af dette investeringsområde. Alt i alt konstaterede vi store forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til, hvordan midlerne blev programmeret. Nogle medlemsstater valgte at koncentrere deres REACT-EU-tildeling på hovedsagelig ét investeringsområde, mens andre medlemsstater programmerede deres REACT-EU-ressourcer på tværs af flere investeringsområder.

66 REACT-EU-forordningen²⁷ indeholdt en forventning om, at REACT-EU skulle bidrage med 25 % af sin samlede finansielle ramme til klimamålene, selv om dette ikke var et juridisk krav. Ved udgangen af juni 2022 var der imidlertid kun afsat ca. 15 % (6,6 milliarder euro) af de programmerede REACT-EU-midler til investeringer, der forventes at bidrage til klimamålene. Bidraget til klimamålene fra REACT-EU-midler, der er programmeret under EFRU og ESF, udgør henholdsvis 21,6 % og 3,5 %. Vi mener ikke, at det er sandsynligt, at forventningen om 25 % vil blive opfyldt, da 86 % af REACT-EU-midlerne allerede var programmeret i juni 2022.

Fleksibiliteten i CRII+ medførte en besparelse på næsten 13 milliarder euro på de nationale budgetter, men betød en lavere samlet finansiering af investeringer under samhørighedspolitikken

67 I det regnskabsår, der sluttede den 30. juni 2021, gjorde 18 medlemsstater brug af CRII/CRII+-fleksibiliteten til at øge medfinansieringssatsen til 100 % for næsten halvdelen af programmerne for 2014-2020. På grundlag af Kommissionens beregninger kunne disse medlemsstater ud over deres almindelige medfinansiering kræve yderligere 12,9 milliarder euro i EU-finansiering. Det svarer til 11 % af de betalinger, der blev ansøgt om i 2020 og 2021, eller 3,6 % af den samlede tildeling af midler under samhørighedspolitikken. For nogle medlemsstater var virkningen betydelig (jf. tekstboks 3).

68 Med hensyn til REACT-EU-midler kunne medlemsstaterne vælge en medfinansieringssats på op til 100 %. Alle medlemsstater, bortset fra Letland, anvendte en højere medfinansieringssats for REACT-EU-midler sammenlignet med deres gennemsnitlige medfinansieringssats i perioden 2014-2020. Samlet set steg medfinansieringssatsen fra 74 % til 95 %²⁸. To tredjedele af medlemsstaterne (18 ud af 27) valgte en medfinansieringssats på mellem 98 % og 100 % (jf. figur 15).

69 EU's øgede medfinansieringssats har bidraget til at nedbringe byrden for de nationale budgetter. På den anden side indebærer satsen generelt lavere finansiering til investeringer under samhørighedspolitikken, da den samme EU-finansiering tiltrækker mindre samlet national og privat medfinansiering. Lavere nationale medfinansieringssatser indebærer også en risiko for, at medlemsstaternes myndigheder har mindre incitament til at fokusere på resultater.

Kommissionen planlægger at evaluere resultaterne af foranstaltningerne, men det vil være vanskeligt at aggregere indikatordata på en meningsfuld måde

70 Vi gennemgik Kommissionens system for overvågning af CRII/CRII+ og REACT-EU og dens planer om at evaluere reaktionen på pandemien gennem disse foranstaltninger. Vi vurderede, om Kommissionen vil være i stand til at informere de berørte parter om foranstaltningernes virkning.

Kommissionens overvågningssystem giver mulighed for separat sporing af REACT-EU, men ikke af foranstaltninger under CRII/CRII+-

71 I Kommissionens overvågningssystem skelnes der ikke mellem udgifter i forbindelse med CRII/CRII+-foranstaltningerne og andre udgifter. Vi har allerede omtalt behovet for, at Kommissionen foretager omfattende rapportering om udgifterne i forbindelse med covid‑19-pandemien²⁹. Kommissionen vurderede, at næsten alle overførsler mellem og inden for investeringsområder (jf. punkt 58 og 60) og mellem fonde og regionskategorier (jf. punkt 61 og 62) fra februar 2020 og fremefter sandsynligvis var knyttet til pandemien og dermed kunne henføres til CRII/CRII+-foranstaltningerne.

72 REACT-EU-forordningen³⁰ indførte derimod et særligt tværgående tematisk mål for de ekstra ressourcer. Dette gør det muligt for Kommissionen at skelne mellem REACT-EU-operationer og andre operationer, hvilket letter overvågningen og evalueringen.

Kommissionen fastlagde covid‑19-indikatorer, men de indeholdt ikke definitioner, og anvendelsen af dem ikke er obligatorisk

73 CRII/CRII+- og REACT-EU-forordningerne medførte ingen formelle ændringer i rammerne og systemerne for overvågning af samhørighedspolitikken. De eksisterende interventionskoder, der anvendes til at identificere indholdet af aktionerne, er brede og har ikke til formål at identificere pandemirelaterede udgifter.

74 I maj 2020, seks uger efter vedtagelsen af CRII-forordningen, offentliggjorde Kommissionen et sæt af 27 ikkeobligatoriske covid‑19-indikatorer³¹ med henblik på at skabe større gennemsigtighed og ansvarlighed i anvendelsen af midler under samhørighedspolitikken til sundhedspleje, erhvervsstøtte og ESF-operationer. I februar 2021 blev der tilføjet yderligere fem indikatorer vedrørende EU-støtte til covid‑19-vaccination. Disse 32 indikatorer overvåger input, output og, for ESF-operationer, resultater. På samme måde som i perioden 2014-2020 foreslog Kommissionen ikke resultatindikatorer for EFRU-operationer, men medlemsstaterne kunne udvikle deres egne (jf. punkt 77). Vi har tidligere konstateret mangler i forbindelse med EFRU's resultatindikatorer i perioden 2014-2020 og peget på de udfordringer, der er forbundet med evalueringen af EFRU-interventionernes virkninger³².

75 Kommissionen valgte ikke at gøre indikatorerne obligatoriske, da det ville have forlænget vedtagelsesprocessen og forsinket medlemsstaternes anvendelse af dem. I REACT-EU-forordningen hedder det, at medlemsstaterne, hvor det er relevant, anvender de covid‑19-programspecifikke indikatorer, som Kommissionen stiller til rådighed³³. Medlemsstaterne kan medtage disse indikatorer i deres programmer på frivillig basis og overvåge og rapportere om dem via det eksisterende overvågningssystem.

76 Kommissionen har ikke fastsat fælles definitioner for indikatorer - igen med henblik på at få forordningerne på plads så hurtigt som muligt - men overlader det til de enkelte medlemsstater at fastsætte dem. En undersøgelse fra Kommissionen, der er begrænset til ESF-operationer, konkluderede, at der manglede en fuldstændig oversigt over indikatordefinitionerne, og at nogle indikatorer ikke blev anvendt konsekvent i alle medlemsstater³⁴. Det vil derfor være vanskeligt for Kommissionen fuldt ud at aggregere alle data på EU-plan på en sammenhængende måde.

77 Kommissionens indikatorer dækker ikke alle støtteberettigede operationer. Medlemsstaterne havde også mulighed for at udvikle deres egne programspecifikke indikatorer for pandemirelaterede operationer. Kommissionen tilskyndede dem til at indkode disse indikatorer, så de let kunne identificeres på nationalt plan og med henblik på evalueringen. Da disse indikatorer imidlertid er specifikke for et operationelt program eller en bestemt medlemsstat, kan de ikke aggregeres på EU-plan.

78 Respondenterne i vores undersøgelse var positive med hensyn til Kommissionens indikatorer, og tre fjerdedele af respondenterne i vores undersøgelse rapporterede, at Kommissionens indikatorer var relevante for de typer operationer, der blev finansieret, og to tredjedele rapporterede, at de var relevante for en samlet vurdering. Vi konstaterede, at af alle de covid‑19-indikatorer, som medlemsstaterne anvendte, var næsten 80 % Kommissionens indikatorer. I forbindelse med CRII/CRII+ anvendte 25 ud af 28 medlemsstater og 65 % af de operationelle programmer, der foretog CRII/CRII+-overførsler, Kommissionens indikatorer. Med hensyn til REACT-EU anvendte 26 ud af 27 medlemsstater og 76 % af de operationelle programmer, der programmerede REACT-EU-ressourcer, ligeledes Kommissionens indikatorer. Denne brede anvendelse af indikatorerne kunne hjælpe Kommissionen med at vurdere, hvordan midlerne under samhørighedspolitikken, herunder midler fra REACT-EU, blev anvendt i forbindelse med pandemien.

79 Kommissionen rapporterede navnlig om gennemførelsen af foranstaltningerne i CRII/CRII+ og REACT-EU-programmeringen via offentlige websteder: Coronavirus Dashboard, REACT-EU Dashboard og Overview of Cohesion Policy Coronavirus Indicators. Disse websteder blev oprettet, så snart der forelå tilstrækkelige data at rapportere, og de opdateres regelmæssigt. På tidspunktet for vores revision vedrørte de seneste gennemførelsesdata slutningen af 2020, og på det tidspunkt var det for tidligt for medlemsstaterne at give brugbare oplysninger om gennemførelsen.

Kommissionen har til hensigt at behandle både CRII/CRII+ og REACT-EU i den efterfølgende evaluering vedrørende perioden 2020-2024

80 Kommissionen skal senest den 31. december 2024 foretage en efterfølgende evaluering for at undersøge effektiviteten og produktiviteten af finansieringen fra samhørighedspolitikken for 2014-2020, ³⁵. For CRII/CRII+ er der ikke nogen udtrykkelig bestemmelse i forordningerne om, at der skal foretages en særlig evaluering, mens REACT-EU-forordningen kræver, at Kommissionen foretager en evaluering senest den 31. marts 2025³⁶.

81 Kommissionen har planer om at evaluere sin reaktion på pandemien, der omfatter både CRII/CRII+ og REACT-EU, under den efterfølgende evaluering vedrørende perioden 2014-2020 inden udgangen af 2024. I en tidligere beretning har vi også omtalt behovet for at sammenkæde evalueringerne af samhørighedspolitikken og genopretnings- og resiliensfaciliteten³⁷.

Samhørighedspolitikken er ofte blevet brugt til at reagere på kriser, men Kommissionen har ikke analyseret virkningen på dens langsigtede mål

82 Vi undersøgte, hvordan CRII/CRII+ har påvirket Kommissionens lovgivningsforslag for perioden 2021-2027, og om Kommissionen har analyseret, hvilken virkning den fortsatte brug af samhørighedspolitikken til at håndtere kriser har på dens langsigtede mål.

83 I maj 2020 offentliggjorde Kommissionen ændringer af sine lovgivningsforslag om samhørighedspolitikken for 2021-2027 med henblik på at give mulighed for yderligere fleksibilitet i krisetider. En af disse bestemmelser, der senere blev vedtaget, giver Kommissionen beføjelse til at anvende visse nærmere definerede midlertidige foranstaltninger i forbindelse med anvendelsen af midler under samhørighedspolitikken som reaktion på ekstraordinære og usædvanlige omstændigheder i overensstemmelse med ånden bag det, der blev gjort under CRII/CRII+ (jf. tekstboks 4).

84 Det er ikke noget nyt fænomen at anvende samhørighedspolitikkens regler til at hjælpe medlemsstaterne i krisesituationer (jf. figur 16). Vi konstaterede i oktober 2022, at over halvdelen (15) af de 26 ændringer, der blev foretaget af forordningen om fælles bestemmelser i perioderne 2007-2013 og 2014-2020, var forbundet med en krise. Med REACT-EU er det første gang, at finansieringen fra samhørighedspolitikken blev øget som reaktion på en krise, hvilket afspejler omfanget af de økonomiske forstyrrelser, og at covid‑19-pandemien startede ved udgangen af perioden 2014-2020, hvor de resterende tilgængelige midler var begrænsede. Der er imidlertid ikke foretaget nogen målrettede efterfølgende evalueringer eller formelle evalueringer af samhørighedspolitikkens brug som krisestyringsredskab.

85 Samhørighedspolitikkens primære mål er langsigtet regional udvikling og som fastsat i traktaten³⁹ styrkelse af den økonomiske, sociale og territoriale samhørighed samt mindskelse af forskellene mellem de europæiske regioner. Dens attraktivitet som et redskab til kortsigtet krisestyring skyldes dens tilpasningsevne og de betydelige finansielle ressourcer, der er involveret. Kommissionen kan lempe samhørighedspolitikkens regler for at tilskynde til maksimal udnyttelse af de disponible midler og lette presset på de nationale ressourcer. En række af de ændringer, der er indført under tidligere kriser, er blevet faste elementer i samhørighedspolitikken i overensstemmelse med Kommissionens overordnede mål om større fleksibilitet og forenkling. Som følge heraf er der risiko for, at den gentagne brug af samhørighedspolitikken til at håndtere kriser kan påvirke dens primære strategiske mål om at styrke den økonomiske og sociale samhørighed mellem de europæiske regioner.

Konklusioner og anbefalinger

86 Vi konkluderede, at Kommissionen generelt tilpassede reglerne for samhørighedspolitikken 2014-2020 godt, så medlemsstaterne fik mulighed for at anvende samhørighedsmidlerne mere fleksibelt. Fleksibiliteten i CRII/CRII+ og den supplerende finansiering, der blev ydet via REACT-EU, førte til en betydelig omfordeling af finansieringen til sundhedspleje, erhvervsstøtte og beskæftigelse for at kunne reagere på covid‑19-pandemien. REACT-EU og den yderligere finansiering under genopretnings- og resiliensfaciliteten øger dog også de vanskeligheder, som nogle medlemsstater har med at anvende EU-midlerne. Desuden har Kommissionen ikke analyseret virkningen af den fortsatte anvendelse af samhørighedspolitikken som et budgetredskab til krisestyring.

87 EU reagerede hurtigt på krisen ved at bruge samhørighedspolitikken til at hjælpe medlemsstaterne. Mindre end to måneder efter det store pandemiudbrud i Europa vedtog EU lovgivningsmæssige foranstaltninger for at mobilisere uudnyttede midler gennem CRII/CRII+. Inden for mindre end ét år vedtog det REACT-EU og stillede yderligere midler til rådighed for medlemsstaterne (punkt 15-21).

88 De målrettede tilpasninger af finansieringen fra samhørighedspolitikken via CRII og CRII+ gav likviditet, fleksibilitet i forbindelse med at overføre midler og administrative forenklinger med henblik på at lette anvendelsen af uudnyttede midler og dermed lette byrden for de nationale offentlige budgetter. For 2020 afskaffede foranstaltningerne en række obligatoriske nøgleelementer i finansieringen fra samhørighedspolitikken, herunder den obligatoriske medfinansiering og fokusset på mindre udviklede regioner. REACT-EU bidrog derimod med yderligere 50,4 milliarder euro til programmerne for 2014-2020, hvor medlemsstaterne havde en stor skønsmargen med hensyn til, hvordan disse midler skulle fordeles. Disse midler fungerer som mellemfinansiering mellem perioderne 2014-2020 og 2021-2027 (punkt 22-27).

89 CRII/CRII+ holdt samhørighedsudgifterne for 2014-2020 på rette spor på et tidspunkt, hvor covid‑19-pandemien havde en alvorlig indvirkning på den almindelige økonomiske aktivitet. De betydelige nye ressourcer, der blev tilført med REACT-EU, og som skal anvendes på kort tid, kan imidlertid forventes at øge presset på medlemsstaternes evne til at bruge midlerne og til at sikre valuta for pengene i forbindelse med EU-finansierede operationer. Disse ændringer af den retlige ramme og det deraf følgende programmeringsarbejde indebar også en øget administrativ arbejdsbyrde for forvaltningsmyndighederne. Dette bidrog igen til forsinkelserne i starten af programmerne for 2021-2027 (punkt 28-42).

90 Kommissionen ydede rettidig og passende bistand til medlemsstaterne vedrørende CRII/CRII+ og REACT-EU. Dette var en betydelig reduktion af den tid, det tog at behandle og godkende programændringer, fra i gennemsnit tre måneder før pandemien til én måned for CRII/CRII+ og 19 arbejdsdage for REACT-EU, selv om dette for REACT-EU's vedkommende lige akkurat lå over det mål, der var fastsat i forordningen (punkt 44-56).

91 Vi konstaterede, at fleksibiliteten i CRII/CRII+-overførslerne resulterede i en betydelig flytning af midler: Medlemsstaterne overførte 10 % af midlerne under samhørighedspolitikken mellem og inden for investeringsområder, hvilket er et betydeligt beløb, navnlig i betragtning af at pandemien brød ud tæt på programperiodens afslutning. Finansieringen bevægede sig først og fremmest i retning af sundhedspleje og støtte til virksomheder, og disse områder udgør sammen med beskæftigelse også de vigtigste områder for REACT-EU-finansiering. Med hensyn til CRII/CRII+ bevægede finansieringen sig primært fra energi og miljø samt forskning og innovation. Vi noterer os, at forordningens forventning om, at 25 % af de nye ressourcer vil blive afsat til opfyldelse af klimamålene, sandsynligvis ikke vil blive opfyldt. Ud over fleksibiliteten i overførslerne medførte anvendelsen af foranstaltningen med 100 % EU-medfinansiering en besparelse på næsten 13 milliarder euro på de nationale budgetter, men dette betyder en lavere samlet finansiering af investeringer under samhørighedspolitikken (punkt 58-69).

92 Kommissionens overvågningssystem tillader separat sporing af REACT-EU-foranstaltningerne, da de involverer supplerende finansiering. Til sammenligning kan resultaterne af CRII/CRII+-foranstaltningerne i lighed med andre programændringer ikke overvåges separat. I sine vurderinger af kriseresponsen gennem CRII/CRII+ og REACT-EU kan Kommissionen trække på en række specifikke covid‑19-indikatorer. Kommissionen valgte at indføre ikkeobligatoriske covid‑19-indikatorer uden fælles definitioner for hurtigt at kunne stille dem til rådighed. Som følge heraf er der risiko for, at de data, som medlemsstaterne indberetter til Kommissionen, vil være vanskelige at aggregere på en meningsfuld måde (punkt 71-79).

93 Resultaterne af programmerne for 2014-2020 vil blive samlet i den efterfølgende evaluering, som Kommissionen skal gennemføre senest den 31. december 2024. Vi glæder os over, at Kommissionen har planer om at behandle både CRII/CRII+ og REACT-EU i sin efterfølgende evaluering vedrørende perioden 2014-2020, selv om der ikke er noget krav om at foretage en særlig evaluering af CRII/CRII+ (punkt 80 og 81).

94 Samhørighedspolitikken er ofte blevet brugt til kortsigtede krisereaktioner, men der er ikke foretaget nogen formelle vurderinger af den langsigtede virkning af denne brug. Nye regler for samhørighedspolitikken for 2021-2027 vil gøre det lettere at anvende midler under samhørighedspolitikken til at reagere på uventede begivenheder. Som følge heraf er der risiko for, at den gentagne brug af samhørighedspolitikken til at håndtere kriser kan påvirke dens primære strategiske mål om at styrke den økonomiske og sociale samhørighed mellem de europæiske regioner (punkt 83-85).

Anbefaling 1 - Analyse af hensigtsmæssigheden af at bruge samhørighedspolitikken som et budgetredskab til krisestyring

Med henblik på fremtidige politikforslag bør Kommissionen i sin efterfølgende evaluering vedrørende perioden 2014-2020 analysere, hvilken virkning politikkens brug som et budgetredskab til kortsigtet krisestyring har på dens langsigtede mål.

Måldato for gennemførelsen: inden udgangen af 2024

Anbefaling 2 - Nøje overvågning af REACT-EU-absorptionen for om nødvendigt at yde støtte med fokus på resultater

Eftersom REACT-EU tilfører en betydelig mængde ressourcer, der skal anvendes på relativt kort tid, og som overlapper gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten, bør Kommissionen nøje overvåge udviklingen i REACT-EU-absorptionen for at identificere programmer med udgiftsproblemer. Kommissionen bør yde målrettet støtte for at sikre, at de medfinansierede operationer bidrager effektivt til at nå målene og performancemålene.

Måldato for gennemførelsen: straks

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Annemie Turtelboom, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 7. december 2022.

Bilag

Bilag I - De vigtigste aspekter ved og baggrunden for CRII/CRII+ og REACT-EU-foranstaltningerne

CRII/CRII+

CRII og CRII+ indførte målrettede ændringer af reglerne for samhørighedspolitikken for 2014-2020 for at lette anvendelsen af uudnyttede midler og lette byrden for de nationale offentlige budgetter. De vigtigste foranstaltninger kan sammenfattes som følger:

Likviditetsforanstaltninger: CRII gav forvaltningsmyndighederne mulighed for at beholde 7,6 milliarder euro i forfinansiering for 2019 ved ikke at inddrive midlerne i 2020. CRII+ har yderligere bidraget til at lette presset på de nationale offentlige budgetter ved at lempe den obligatoriske nationale medfinansiering vedrørende ét regnskabsår, selv om dette er et centralt finansielt princip i samhørighedspolitikken. I 2022 blev denne bestemmelse om 100 % EU-medfinansiering forlænget med yderligere ét regnskabsår på grund af krisen i Ukraine⁴⁰.

Fleksibilitet i forbindelse med overførsler: CRII/CRII+ gav forvaltningsmyndighederne betydelig fleksibilitet til at omfordele de ressourcer, der var til rådighed for programmeringen i 2020. De lempede i høj grad reglerne for overførsler mellem fondene under samhørighedspolitikken og mellem regionskategorier og de gav også mulighed for at indrømme undtagelser fra kravene til tematisk koncentration. For 2020 afskaffede disse foranstaltninger således en række obligatoriske nøgleelementer i finansieringen fra samhørighedspolitikken, herunder dens fokus på mindre udviklede regioner, økonomiske og sociale forskelle og tematiske mål såsom lavemissionsøkonomien.

Udvidet støtteberettigelse: For at lette anvendelsen af de disponible EU-midler blev støtteberettigelsen af de operationer, der kan finansieres med midler under samhørighedspolitikken, udvidet til at omfatte sundhedsforanstaltninger i et supplerende tematisk EFRU-mål og driftskapital til SMV'er. Desuden kan operationerne finansieres med tilbagevirkende kraft fra den 1. februar 2020, selv om de er helt afsluttet, forudsat at de tager sigte på at fremme krisestyringskapaciteten i forbindelse med covid‑19-udbruddet. Forordningen angiver imidlertid ikke, hvilken slags operationer der menes. Dette kan skabe juridisk usikkerhed for forvaltningsmyndighederne eller give anledning til forskellige fortolkninger af støtteberettigede operationer.

Administrative forenklinger: Forenklingsforanstaltningerne har til formål at fremskynde gennemførelsen og mindske de nationale myndigheders administrative byrder mest muligt, selv om brugen af nogle fleksibilitetsmuligheder indebar programændringer, navnlig med hensyn til CRII+. De fjernede f.eks. kravene om at ændre partnerskabsaftalerne for at afspejle ændringerne i programmerne og om at indhente Kommissionens godkendelse til at overføre midler mellem prioriterede akser under visse tærskler. Disse to forenklinger var allerede medtaget i det udkast til forordningen om fælles bestemmelser for 2021-2027, som lovgiverne var blevet enige om.

REACT-EU

REACT-EU går videre for at hjælpe medlemsstaterne med at imødegå virkningerne af covid‑19-pandemien ved at stille yderligere ressourcer til rådighed for dem. De vigtigste bidrag kan sammenfattes som følger:

Nye midler og likviditetsforanstaltninger: REACT-EU yder 50,4 milliarder euro i supplerende støtte til samhørighedspolitikkens midler for 2014-2020. Kanalisering af yderligere midler gennem et eksisterende instrument, der har programmer i gang og en lovramme på plads, blev identificeret som en metode til at give medlemsstaterne penge hurtigt. Støtteberettigelsen under REACT-EU ophører den 31. december 2023, samtidig med at der ydes almindelig finansiering til perioden 2014-2020. Medlemsstaterne har således begrænset tid til at anvende deres supplerende tildelinger. REACT-EU stiller en forholdsvis høj indledende forfinansiering på 11 % til rådighed i 2021 og tillader op til 100 % EU-finansiering for hurtigt at tilvejebringe likviditet og lette byrden for de nationale budgetter. Niveauet for forfinansiering blev øget i 2022 efter krisen i Ukraine⁴¹.

Fleksibilitet i forbindelse med programmering og overførsler: I modsætning til de almindelige fonde under samhørighedspolitikken har medlemsstaterne en stor skønsmargen med hensyn til fordelingen af deres REACT-EU-midler mellem EFRU og ESF samt mellem forskellige typer af støtteberettigede investeringer. De har en vid skønsmargen med hensyn til, hvilke typer projekter, de finansierer, uden krav om tematisk koncentration eller pligt til at fokusere på at støtte mindre udviklede regioner. I lighed med CRII/CRII+ giver REACT-EU, hvis forvaltningsmyndigheder ønsker at omfordele ressourcer, større mulighed for finansielle overførsler uden krav om tematisk koncentration.

Udvidet støtteberettigelse: REACT-EU giver mulighed for støtteberettigelse med tilbagevirkende kraft til fuldt ud gennemførte operationer tilbage til den 1. februar 2020, selv om de ikke er relateret til krisen.

Administrative forenklinger: Gennemførelsen af REACT-EU kan kun overdrages til forvaltningsmyndigheder, der allerede er udpeget for perioden 2014-2020. Midlerne kan programmeres gennem eksisterende programmer for 2014-2020 eller gennem nye særlige programmer, og det er ikke nødvendigt at ændre partnerskabsaftalerne. Tidligere krav i forbindelse med forhåndsevalueringer, forhåndsbetingelser og performancerammer gælder ikke for REACT-EU-midler.

Forkortelser

CRII: Investeringsinitiativet som reaktion på coronavirusset

CRII+: Investeringsinitiativet som reaktion på coronavirusset plus

EFRU: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling

ESF: Den Europæiske Socialfond

FFR: Flerårig finansiel ramme

GD EMPL: Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion

GD REGIO: Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik

NGEU: Next Generation EU

REACT-EU: Genopretningsbistand til samhørighed og til områder i Europa

SMV'er: Små og mellemstore virksomheder

TEUF: Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

Glossar

Absorption: Medlemsstaters anvendelse af tildelte EU-midler på støtteberettigede projekter, ofte angivet i procent (absorptionsgrad).

Delt forvaltning: En metode til gennemførelse af EU-budgettet, hvor Kommissionen - modsat ved direkte forvaltning - delegerer gennemførelsen af opgaver til medlemsstaterne, men stadig har det endelige ansvar.

Den Europæiske Fond for Regionaludvikling: En EU-fond, der styrker den økonomiske og sociale samhørighed i EU ved at finansiere investeringer, der mindsker ubalancerne mellem regionerne.

Den Europæiske Socialfond: En EU-fond, der skal skabe uddannelses- og beskæftigelsesmuligheder og forbedre situationen for personer, der trues af fattigdom.

Flerårig finansiel ramme: EU's udgiftsplan, som fastsætter prioriteter (baseret på politikmål) og lofter, normalt for en periode på syv år. Den udgør den struktur, inden for hvilken de årlige EU-budgetter fastsættes. Den nuværende FFR dækker perioden 2021-2027, og den foregående dækkede perioden 2014-2020.

Fonde under samhørighedspolitikken: De tre EU-fonde, der støtter økonomisk, social og territorial samhørighed i EU i perioden 2014-2020: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden.

Forordningen om fælles bestemmelser: En forordning om de regler, der gælder for en række EU-midler under delt forvaltning, herunder dem, der støtter EU's samhørighedspolitik.

Forvaltningsmyndighed: En national, regional eller lokal myndighed, som en medlemsstat har udpeget til at forvalte et EU-finansieret program.

Genopretnings- og resiliensfaciliteten: EU's finansielle støttemekanisme, der har til formål at afbøde de økonomiske og sociale virkninger af covid‑19-pandemien og stimulere genopretningen på mellemlang sigt, samtidig med at den grønne og den digitale omstilling fremmes.

Interventionskode: Kategori af aktiviteter finansieret af Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Samhørighedsfonden eller Den Europæiske Socialfond.

Operationelt program: En ramme for gennemførelse af EU-finansierede samhørighedsprojekter i en bestemt periode, som afspejler prioriteterne og målene i partnerskabsaftalerne mellem Kommissionen og de enkelte medlemsstater.

Partnerskabsaftale: En aftale mellem Kommissionen og en medlemsstat i forbindelse med et EU-udgiftsprogram. Den fastlægger f.eks. strategiske planer, investeringsprioriteter eller vilkår for handel eller udviklingsbistand.

Programperiode: Den periode, inden for hvilken et EU-udgiftsprogram planlægges og gennemføres.

Samhørighedsfonden: En EU-fond, der har til formål at mindske den økonomiske og sociale ulighed i EU ved at finansiere investeringer i medlemsstater, hvis bruttonationalindkomst pr. indbygger er lavere end 90 % af EU-gennemsnittet.

Samhørighedspolitik: Den del af EU's politik, der tager sigte på at reducere de økonomiske og sociale forskelle mellem EU's regioner og medlemsstater ved at fremme jobskabelse, konkurrenceevne i erhvervslivet, økonomisk vækst, bæredygtig udvikling samt grænseoverskridende og interregionalt samarbejde.

Tematisk mål: Det tilsigtede overordnede resultat for en investeringsprioritet, opdelt i specifikke mål med henblik på gennemførelse.

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=63210

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=63210

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og ‑programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udarbejder Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II - Investering i samhørighed, vækst og inklusion, der ledes af Annemie Turtelboom, medlem af Revisionsretten. Revisionen blev ledet af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef James Verity og attaché Ivan Genchev, ledende administrator Friedemann Zippel, opgaveansvarlig Viorel Cirje og revisorerne Anna Fiteni, Marion Boulard og Cristophe Grosnickel.

Fra venstre til højre: Ivan Genchev, James Verity, Marion Boulard, Iliana Ivanova, Friedemann Zippel, Christophe Grosnickel.

Slutnoter

¹ Det Europæiske Center for Forebyggelse af og Kontrol med Sygdomme (ECDC) , Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel coronavirus - third update, 31. januar 2020.

² ECDC, Novel coronavirus disease 2019 pandemic - sixth update, 12. marts 2020.

³ Verdenssundhedsorganisationen (WHO), Indledende bemærkninger fra WHO's generaldirektør på mediebriefingen om covid‑19, optaget den 13. marts 2020.

⁴ "European Economic Forecast - Spring 2021" (Kommissionen), dokument 149, maj 2021, s. 20.

⁵ Verdensbanken,EU regular economic report 7, 2021.

⁶ COM(2021) 105 final, Et år siden covid‑19 brød ud: finanspolitisk reaktion, 3. marts 2021, s. 4.

⁷ CRII/CRII+ gælder for det Forenede Kongerige, hvilket REACT-EU ikke gør.

⁸ Udtalelse 3/2020 om ændring af EU-forordninger med hensyn til anvendelsen af de europæiske struktur- og investeringsfonde som reaktion på covid‑19-udbruddet og udtalelse 4/2020 om den foreslåede REACT-EU-forordning og den foreslåede forordning om fælles bestemmelser for anvendelse af ESI-fondene.

⁹ Særberetning 24/2021 "Resultatbaseret finansiering i samhørighedspolitikken: værdige ambitioner, men der var stadig hindringer i perioden 2014-2020", særberetning 08/2022 "EFRU-støtte til SMV'ers konkurrenceevne - Svagheder i støttens udformning svækker finansieringens effektivitet" og analyse 01/2023 "EU-finansieringen under samhørighedspolitikken og genopretnings- og resiliensfaciliteten: en sammenlignende analyse".

¹⁰ Ændringsbudget nr. 6, 2020/1672 (EUT 380/1), blev vedtaget for at dække det yderligere behov, og betalingsbevillingerne for samhørighedspolitikken for 2020 blev øget med 5 milliarder euro.

¹¹ Særberetning 17/2018 "Kommissionens og medlemsstaternes foranstaltninger i de sidste år af programperioden 2007-2013 modvirkede lav absorption, men havde ikke tilstrækkeligt fokus på resultater", punkt 87, og udtalelse 03/2020, tekstboks 1.

¹² Analyse 01/2023, punkt 53 og 54.

¹³ Årsberetningen for 2016, kapitel 2 "Den budgetmæssige og økonomiske forvaltning", punkt 2.24 og 2.25, og analyse 01/2023, punkt 53.

¹⁴ Briefingpapir fra 2018: "Forenkling af gennemførelsen af samhørighedspolitikken efter 2020", punkt 18 og 61.

¹⁵ Særberetning 17/2018, tekstboks 2.

¹⁶ Særberetning 17/2018, punkt 16 og 18.

¹⁷ Analyse 01/2023, punkt 11 og 52-54.

¹⁸ "Fraud and error", House of Commons, The Committee of Public Accounts, niende mødeprotokol 2021-22, 24. juni 2021.

¹⁹ Udtalelse 3/2020 og 4/2020.

²⁰ Revisionsrettens udtalelse 03/2020, punkt 11.

²¹ I artikel 30, stk. 5, i forordning (EU) nr. 1303/2013 defineres overførsler til en anden prioritet inden for samme fond under samme program på op til 8 % af tildelingen pr. 1. februar 2020 til en prioritet og højst 4 % af programbudgettet som ikkevæsentlige overførsler.

²² Artikel 30 i forordning (EU) nr. 1303/2013.

²³ Artikel 30, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1303/2013.

²⁴ Artikel 92b, stk. 10, i forordning (EU) nr. 1303/2013.

²⁵ Vi grupperede de 123 interventionskoder, der er defineret i forordning (EU) nr. 215/2014, i 10 investeringsområder (12 for REACT-EU's vedkommende). De 35 milliarder euro repræsenterer det samlede beløb i forhøjelser til interventionskoderne og matches af tilsvarende fald for andre interventionskoder.

²⁶ Som defineret i artikel 90 i forordning (EU) nr. 1303/2013.

²⁷ Jf. betragtning 6 i forordning (EU) 2020/2221.

²⁸ Af hensyn til sammenligneligheden med REACT-EU omfatter denne gennemsnitlige medfinansieringssats for EU for perioden 2014-2020 ikke programmer i Det Forenede Kongerige og territoriale samarbejdsprogrammer.

²⁹ Årsberetningen for 2020, kapitel 2 "Den budgetmæssige og økonomiske forvaltning", punkt 2.7 og 2.8, anbefaling 2.1.

³⁰ Med forordning (EU) 2020/2221 indførtes et nyt tematisk mål "Fremme af kriseafhjælpning i forbindelse med covid‑19-pandemien og dens sociale konsekvenser og forberedelse af en grøn, digital og modstandsdygtig genopretning af økonomien".

³¹ EGESIF 20-00007-01, "Non-paper: List of programme specific indicators related to the cohesion policy direct response to the COVID-19 pandemic", maj 2020.

³² Revisionsrettens særberetning 02/2017 "Kommissionens forhandling af partnerskabsaftaler og programmer på samhørighedsområdet for perioden 2014-2020: Udgifterne er i højere grad rettet mod Europa 2020-prioriteterne, men ordningerne for resultatmåling bliver stadig mere komplekse".

³³ Forordning (EU) 2020/2221, artikel 1, stk. 1.

³⁴ "Study on the Pathways to Enhance the use of Programme-Specific Indicators in the ESF and ESF+", april 2022.

³⁵ Artikel 57 i forordning (EU) nr. 1303/2013.

³⁶ Forordning (EU) 2020/2221, artikel 1, stk. 1, og artikel 2.

³⁷ Særberetning 24/2021 "Resultatbaseret finansiering i samhørighedspolitikken: værdige ambitioner, men der var stadig hindringer i perioden 2014-2020", anbefaling 2.

³⁸ Artikel 20 i forordning (EU) 2021/1060 af 24. juni 2021, forordningen om fælles bestemmelser (EUT L 231 af 30.6.2021, s. 159), artikel 4, stk. 3, i forordning (EU) 2021/1057 af 24. juni 2021 om oprettelse af ESF+ (EUT L 231 af 30.6.2021, s. 21) og artikel 5, stk. 6, i forordning (EU) 2021/1058 af 24. juni 2021 om EFRU og Samhørighedsfonden (EUT L 231 af 30.6.2021, s. 60).

³⁹ Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, artikel 174.

⁴⁰ Forordning (EU) 2022/562 af 6. april 2022 om ændring af forordning (EU) nr. 1303/2013 og (EU) nr. 223/2014 for så vidt angår samhørighedsaktionen for flygtninge i Europa.

⁴¹ Forordning (EU) 2022/613 af 12. april 2022 om ændring af forordning (EU) nr. 1303/2013 og (EU) nr. 223/2014 for så vidt angår øget forfinansiering fra REACT-EU-midlerne og fastsættelse af en enhedsomkostning.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (https://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9273-3	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/300508	QJ-AB-23-002-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-9297-9	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/62562	QJ-AB-23-002-DA-Q

© Den Europæiske Union, 2023

© Den Europæiske Union, 2023

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse er fastsat i Revisionsrettens afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse generelt er tilladt med korrekt angivelse af kilde og eventuelle ændringer. Ved videreanvendelse af Revisionsrettens indhold må den oprindelige betydning eller det oprindelige budskab ikke fordrejes. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere tilladelse skal indhentes, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. på billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker.

Hvis en sådan tilladelse opnås, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at anvende eller gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

Figur 2 - ikoner: Disse figurer er udformet ved anvendelse af ressourcer fra Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Alle rettigheder forbeholdes.

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Revisionsrettens logo

Revisionsrettens logo må ikke anvendes uden Revisionsrettens forudgående samtykke.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt fremmøde
Der findes flere hundrede Europe Direct-centre i hele EU. Find adressen på dit nærmeste center online (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_da).

Kontakt via telefon eller skriftligt
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696
• skriftligt: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_da.

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet (european-union.europa.eu).

EU-publikationer
Du kan finde eller bestille EU-publikationer på op.europa.eu/da/web/general-publications/publications. Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale kontaktcenter (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog i EUR-Lex-databasen (eur-lex.europa.eu).

Åbne data fra EU
Portalen data.europa.eu giver adgang til åbne datasæt fra EU’s institutioner, organer og agenturer. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål. Portalen giver også adgang til en stor mængde datasæt fra de europæiske lande.