Úprava pravidel politiky soudržnosti v reakci na pandemii COVID-19 Prostředky se vynakládají flexibilněji, ale je třeba se zamyslet nad politikou soudržnosti jako nástrojem reakce na krizi

Shrnutí

I Od začátku roku 2020 přijala EU širokou škálu opatření, která měla řešit výzvy, jež přinesla pandemie COVID-19. Roli v této reakci hrála i politika soudržnosti, a to prostřednictvím tří legislativních aktů, jimiž se změnila pravidla pro programové období 2014–2020. V březnu 2020 Komise spustila investiční iniciativu pro reakci na koronavirus (CRII). Zavedla zjednodušení a opatření v oblasti likvidity a flexibility. V dubnu 2020 posílila flexibilitu zavedenou v březnu investiční iniciativa pro reakci na koronavirus plus (CRII+), která rovněž zajistila možnost 100% spolufinancování ze strany EU na období jednoho roku. V prosinci 2020 zajistila členským státům pomoc při oživení pro soudržnost a území Evropy (REACT-EU) částku 50,4 miliardy EUR ve formě zvýšení finančních prostředků politiky soudržnosti na období 2014–2020.

II Při auditu jsme zkoumali, zda Komise správně upravila pravidla politiky soudržnosti na období 2014–2020 prostřednictvím iniciativ CRII/CRII+ a nástroje REACT-EU s cílem poskytnout členským státům větší flexibilitu při vynakládání finančních prostředků v rámci politiky soudržnosti v reakci na pandemii COVID-19. Audit jsme provedli, protože změny právního rámce politiky soudržnosti – jedné z nejdůležitějších oblastí politiky EU – byly značné a existoval veřejný zájem dozvědět se, zda tato opatření pomohla členským státům v boji proti pandemii. Načasování naší zprávy umožní Komisi zohlednit naše závěry při následném hodnocení období 2014–2020 i při přípravě rámce politiky soudržnosti na období po roce 2027.

III Dospěli jsme závěru, že Komise upravila pravidla politiky soudržnosti na období 2014–2020 obecně dobře, a členské státy tak mohly finanční prostředky vyčleněné na soudržnost využívat flexibilněji. EU zareagovala po významném rozšíření pandemie v Evropě v březnu 2020 rychle a za méně než dva měsíce přijala legislativní opatření, která měla mobilizovat nevyčerpané finanční prostředky prostřednictvím iniciativ CRII/CRII+ a za méně než rok zajistit dodatečné zdroje prostřednictvím nástroje REACT-EU. Tato opatření pozměnila některé klíčové prvky politiky soudržnosti, například její důraz na méně rozvinuté regiony. Členské státy, které měly v roce 2020 více finančních prostředků, mohly opatření iniciativ CRII/CRII+ využít snáze. Naopak nástroj REACT-EU rozdělil další zdroje všem členským státům. Tyto prostředky musí být čerpány do roku 2023, takže nástroj v podstatě zajišťuje „překlenovací financování“ mezi obdobími 2014–2020 a 2021–2027.

IV Tím, že iniciativy CRII a CRII+ umožnily přesměrování zdrojů a 100% spolufinancování EU, výdaje na politiku soudržnosti na období 2014–2020 mohly pokračovat i v době, kdy pandemie závažně ovlivňovala běžnou hospodářskou činnost. Díky významným novým zdrojům, které zajistil nástroj REACT-EU, členské státy mohly financovat další investice, ale také se zvýšil tlak na čerpání. Tyto změny právního rámce vedly k vyššímu objemu práce na přípravě programů. Tím se zvýšila administrativní zátěž pro řídicí orgány a tato situace přispěla ke zpožděním na začátku období 2021–2027.

V Komise poskytla členským státům pomoc s prováděním iniciativ CRII/CRII+ a nástroje REACT-EU včas. Zlepšila dobu vyřizování a schvalování změn programů v rámci iniciativ CRII/CRII+, ačkoliv se jí jen těsně nepodařilo dosáhnout cíle stanoveného v nařízení o nástroji REACT-EU.

VI Z naší analýzy vyplývá, že flexibilní převody v rámci iniciativ CRII/CRII+ přinesly významné přesuny finančních prostředků. Členské státy převedly asi 10 % finančních prostředků v rámci politiky soudržnosti, tj. 35 miliard EUR, mezi jednotlivými investičními oblastmi a v rámci těchto oblastí, což je významná částka zejména s ohledem na to, že pandemie udeřila téměř na konci programového období. Členské státy vynaložily tyto dodatečné finanční prostředky na zdravotní péči a podporu podnikání, přičemž prostředky se přesouvaly především z oblastí energetika a životní prostředí a výzkum a inovace. V případě nástroje REACT-EU, z něhož bylo do června 2022 přiděleno 86 % zdrojů, směřují finanční prostředky především na zaměstnanost, zdravotní péči a podporu podnikání.

VII Systém monitorování Komise umožňuje odděleně monitorovat opatření nástroje REACT-EU, ale nikoliv opatření iniciativ CRII/CRII+. Komise rovněž může výsledky svých opatření reagujících na krizi posoudit pomocí nepovinných ukazatelů COVID-19. Jelikož však nejsou stanoveny jednotné definice, hrozí, že Komise bude agregované údaje vykazované členskými státy obtížně interpretovat.

VIII Úspěchy operačních programů na období 2014–2020 budou shrnuty v následném hodnocení, které je Komise povinna provést do 31. prosince 2024. Komise má v plánu do svého následného hodnocení na období 2014–2020 zahrnout jak iniciativy CRII/CRII+, tak nástroj REACT-EU, ačkoliv u iniciativ není provedení speciálního hodnocení povinné.

IX Politika soudržnosti byla v minulosti často používána jako nástroj reakce na krizi, ale dosud nebylo formálně posouzeno, jaký má její použití dlouhodobý dopad. Pravidla na období 2021–2027, která vychází z možností flexibility zavedených iniciativami CRII/CRII+, usnadní používání finančních prostředků určených na politiku soudržnosti při reakci na nečekané události. To může vést k riziku, že opakované využívání politiky soudržnosti k řešení krizí může ovlivnit její primární strategický cíl, jímž je posílit hospodářskou a sociální soudržnost mezi regiony.

X Komisi doporučujeme, aby:

• analyzovala, jak používání finančních prostředků určených na politiku soudržnosti k reakci na krize ovlivní dlouhodobé cíle této politiky;
• bedlivě monitorovala čerpání prostředků z nástroje REACT-EU a případně poskytla cílenou podporu s důrazem na výsledky.

Úvod

Reakce EU na dopady pandemie COVID-19

01 Virus způsobující onemocnění COVID-19 byl poprvé odhalen na začátku roku 2020, přičemž první případy byly zaznamenány ve Francii dne 24. ledna 2020¹. Následně se rychle šířil po celém kontinentu. Do poloviny března 2020 byly hlášeny případy ve všech členských státech EU² a Světová zdravotnická organizace prohlásila Evropu za epicentrum celosvětové pandemie³.

02 Šíření viru a opatření na ochranu veřejného zdraví přijatá, aby se omezilo jeho šíření, vyvolaly nebývalé narušení sociálního a hospodářského života. Řada podniků zaznamenala nedostatek likvidity a riziko insolvence. Hospodářství EU pokleslo v roce 2020 o 6 %⁴. V celosvětovém měřítku vedla krize k nejhlubší recesi od druhé světové války⁵.

03 Od začátku roku 2020 začaly členské státy přijímat řadu hospodářských a fiskálních opatření na zmírnění dopadu tohoto významného otřesu na občany, pracovníky a podniky. EU pak přispěla svým dílem, když usnadnila používání expanzivní vnitrostátní fiskální politiky uvolněním pravidel státní podpory a rozpočtových pravidel⁶ a poskytla členským státům přímou finanční pomoc, například prostřednictvím Fondu solidarity Evropské unie a nástroje pro mimořádnou podporu. Rovněž přijala řadu změn legislativního rámce politiky soudržnosti a vytvořila nové rozpočtové nástroje (viz rámeček 1).

Změny pravidel politiky soudržnosti na období 2014–2020 prostřednictvím iniciativ CRII/CRII+ a nástroje REACT-EU

04 Politika soudržnosti je jednou z největších oblastí politiky v rozpočtu EU a bylo na ni v období 2014–2020 vyčleněno 355 miliard EUR (všechny částky ve zprávě jsou uvedeny v běžných cenách). Jejím hlavním cílem je snížit rozdíly ve stupni rozvoje mezi jednotlivými regiony. Je financována z Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR), Evropského sociálního fondu (ESF) a Fondu soudržnosti (FS) a pravidla, která upravují využívání všech těchto fondů, jsou stanovena v nařízení o společných ustanoveních.

05 Protože programy již běžely a prováděly je přímo členské státy, nabízelo financování politiky soudržnosti způsob, jak přesměrovat stále dostupné zdroje tam, kde v důsledku z krize COVID-19 vznikly potřeby financování. Aby byly finanční prostředky v rámci politiky soudržnosti flexibilnější a snadněji použitelné k řešení krize, provedla Komise změny nařízení o společných ustanoveních a nařízení o EFRR. Ty se použijí na programové období 2014–2020, v jehož rámci je možné financovat investice až do konce roku 2023. Hlavním cílem Komise bylo nabídnout členským státům v době krize dodatečnou flexibilitu a likviditu.

06 Komise na pandemii reagovala těmito legislativními změnami pravidel politiky soudržnosti:

• V březnu 2020 byla prostřednictvím investiční iniciativy pro reakci na koronavirus (CRII) zavedena řada zjednodušení, opatření v oblasti likvidity a možností flexibility, které mají členským státům pomoci reagovat na naléhavé potřeby, jako jsou potřeby v oblasti zdravotnictví, malých a středních podniků a trhu práce.
• V dubnu 2020 investiční iniciativa pro reakci na koronavirus plus (CRII+) zásadně posílila možnosti flexibility, které přinesla iniciativa CRII. Zejména stanovila možnost použít na operace po dobu jednoho roku 100% spolufinancování EU a usnadnila přesměrování dostupných finančních prostředků z přídělu na rok 2020.
• V prosinci 2020 zajistila pomoc při oživení pro soudržnost a území Evropy (REACT-EU) pro členské státy dodatečné financování ve výši 50,4 miliardy EUR na politiku soudržnosti na období 2014–2020 a 0,2 miliardy EUR na technickou pomoc a správní výdaje Komise (viz obrázek 1)⁷. Financování z nástroje REACT-EU musí být vyčerpáno do konce roku 2023.

07 Na obrázku 2 jsou shrnuta opatření provedená v politice soudržnosti na období 2014–2020 v souvislosti s pandemií COVID-19 a v příloze I se podrobně uvádí jejich hlavní aspekty a odůvodnění.

Úlohy a povinnosti

08 O řízení politiky soudržnosti se dělí členské státy a Komise. Útvary Komise pověřené prováděním politiky soudržnosti jsou Generální ředitelství pro regionální a městskou politiku (GŘ REGIO) a Generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování (GŘ EMPL). Řídicí orgány na vnitrostátní a regionální úrovni jsou odpovědné za vynakládání finančních prostředků politiky soudržnosti prostřednictvím operačních programů.

Rozsah a koncepce auditu

09 Cílem našeho auditu bylo prozkoumat, zda Komise náležitě upravila pravidla politiky soudržnosti na období 2014–2020 prostřednictvím iniciativ CRII/CRII+ a REACT-EU tak, aby členským státům poskytovala větší flexibilitu při využívání finančních prostředků v rámci politiky soudržnosti v reakci na pandemii COVID-19. Konkrétně jsme zkoumali, zda:

• Komise upravila rámec politiky soudržnosti na období 2014–2020 rychle,
• Komise poskytla členským státům včasnou pomoc s prováděním,
• opatření měla za následek přidělení zdrojů odvětvím, která je potřebovala,
• systém monitorování Komise usnadní hodnocení výsledků,
• Komise analyzovala dopad využití politiky soudržnosti k reakci na krizi.

Neposuzovali jsme, jak členské státy tato opatření použily, ani nakolik jim pomohla vypořádat se s výzvami, jež přinesla pandemie.

10 Důkazní informace jsme získali na základě:

• podrobných analýz údajů ze systémů monitorování a podávání zpráv Komise,
• dokumentárního přezkumu relevantní dokumentace,
• dotazníků a podrobných schůzí s Komisí,
• zkoumání vzorku vybraného na základě vlastního úsudku (který zahrnoval jak iniciativy CRII/CRII+, tak nástroj REACT-EU a který zajistil vyvážené zeměpisné zastoupení) tvořeného 25 změnami operačních programů, jež Komise zpracovala,
• průzkumu u všech řídicích orgánů operačních programů EFRR, ESF a SF na období 2014–2020, abychom získali informace o jejich zkušenostech s iniciativou CRII/CRII+ a nástrojem REACT-EU. Obdrželi jsme 74 odpovědí vztahujících se ke 39 % z 313 programů (byly vyloučeny přeshraniční a nadnárodní programy).

11 Náš audit se týká EFRR, ESF a FS v rámci politiky soudržnosti. Součásti iniciativ CRII/CRII+, které se netýkají politiky soudržnosti, tj. rybolov a rozvoj venkova, do auditu zahrnuty nebyly. Audit se zabýval časovým obdobím od začátku krizových opatření na začátku roku 2020 až do konce roku 2021. Zohlednili jsme i pozdější údaje, pokud byly k dispozici.

12 Audit jsme provedli, protože změny právního rámce financování politiky soudržnosti byly značné a Evropský parlament projevil o toto téma zájem. Načasování naší zprávy umožní Komisi zohlednit naše závěry při následném hodnocení období 2014–2020 i při přípravě rámce politiky soudržnosti na období po roce 2027.

13 Auditu předcházela naše dvě stanoviska týkající se iniciativy CRII+ a nástroje REACT-EU z roku 2020⁸ a audit doplňuje náš přezkum 06/2020 „Rizika, výzvy a příležitosti spojené s reakcí EU na krizi COVID-19 v oblasti hospodářské politiky“, který nabídl integrovaný přehled hlavních reakcí EU na pandemii v oblasti hospodářské politiky. Čerpá také z nedávno zveřejněných zvláštních zpráv a přezkumů⁹.

Připomínky

Komise přijala pravidla rychle, ale opatření mohou zhoršit stávající výzvy

14 Zkoumali jsme koncepci iniciativ CRII/CRII+ a nástroje REACT-EU, kterou použila Komise, abychom zjistili, zda byla reakce okamžitá, jaké bylo odůvodnění opatření a jaké výzvy mohou přinést pro provádění finančních prostředků v rámci politiky soudržnosti. Hodnotili jsme, zda způsob reakce byl vhodný vzhledem k nouzové situaci způsobené pandemií.

Rychlá třífázová reakce EU, která změnila právní rámec politiky soudržnosti za méně než rok

15 Na obrázku 3 je představena časová osa od začátku pandemie až do přijetí legislativní reakce v rámci politiky soudržnosti. V souvislosti s každou změnou nařízení o fondech politiky soudržnosti vydala Komise návrh, který musel být přijat společně Evropským parlamentem a Radou jakožto spolunormotvůrci.

16 Krátce po začátku významného rozšíření viru v Evropě vydala Komise dne 13. března 2020 legislativní iniciativu CRII, která byla prvním balíčkem opatření v rámci politiky soudržnosti zaměřeným na řešení krize. Protože členské státy žádaly o další opatření, rozhodla se Komise dne 22. března 2020, že nabídne další možnosti flexibility prostřednictvím druhého balíčku, CRII+, a vydala jej dne 2. dubna 2020. Komise dokázala vypracovat návrhy týkající se iniciativ CRII a CRII+ ve velmi krátkém čase navzdory tomu, že všichni zaměstnanci Komise přešli od poloviny března 2020 na výkon práce mimo pracoviště. Podle našeho průzkumu se 92 % respondentů domnívalo, že Komise přizpůsobila politiku soudržnosti prostřednictvím iniciativ CRII a CRII+ rychle.

17 Spolunormotvůrci přijali první návrh Komise dne 30. března (17 kalendářních dnů po jeho vydání Komisí) a druhý návrh dne 23. dubna 2020 (21 kalendářních dnů). To je dvanáctkrát rychleji, než je průměr u jiných změn nařízení o společných ustanoveních týkajících se politiky soudržnosti v období 2007–2013 a 2014–2020 (viz obrázek 4).

18 Aby Rada a Parlament usnadnily rychlé přijetí právních aktů, dohodly se, že přijmou návrhy Komise beze změny a použijí určitá zrychlená řízení, jako je hlasování na dálku. Aby se předešlo zpomalení procesu legislativními pozměňovacími návrhy, požádaly o další opatření prostřednictvím balíčku CRII+ namísto úpravy původního návrhu iniciativy CRII.

19 Na začátku dubna 2020, kdy již byl patrný dlouhodobý hospodářský dopad krize COVID-19, začala Komise připravovat návrh, který se později bude nazývat NGEU, což je balíček na podporu oživení v hodnotě 807 miliard EUR na úrovni EU. Komise se rozhodla, že do tohoto balíčku začlení další zdroje na politiku soudržnosti na období 2014–2020, aby rychle poskytla finanční prostředky členským státům prostřednictvím již existujících programů. Komise vypracovala návrh zvýšení finančních prostředků politiky soudržnosti na období 2014–2020, který se později bude nazývat REACT-EU, za jeden týden na začátku dubna 2020. Byl vydán dne 28. května 2020, jakmile byl dokončen celý balíček týkající se NGEU.

20 Spolunormotvůrci oficiálně přijali nařízení o nástroji REACT-EU o sedm měsíců později dne 23. prosince 2020 poté, co provedli řadu změn původního návrhu Komise. Přijetí nástroje REACT-EU zabralo výrazně více času než v případě iniciativ CRII a CRII+, protože byl součástí nového nástroje NGEU, kde byla ve hře částka přesahující 800 miliard EUR (rámeček 1).

21 Přesto doba potřebná k přijetí nástroje REACT-EU odpovídala průměrné době pro přijetí jiných změn nařízení o společných ustanoveních za poslední dvě programová období, i když tyto jiné změny byly co do rozsahu omezenější. Pro srovnání uveďme, že schvalování posledních tří nařízení o společných ustanoveních trvalo v průměru dva a půl roku (viz obrázek 4).

Komise upravila politiku soudržnosti tak, aby pomohla členským státům řešit důsledky pandemie COVID-19

22 Iniciativami CRII a CRII+ se cíleně upravila některá pravidla politiky soudržnosti pro okamžitou reakci na krizi (viz příloha I). Opatření zajistila likviditu, flexibilitu a zjednodušení, a usnadnila tak využití nevyčerpaných finančních prostředků vyčleněných na politiku soudržnosti v období 2014–2020, a upravila pro rok 2020 některé klíčové prvky týkající se financování politiky soudržnosti, například její důraz na méně rozvinuté regiony a spolufinancování EU. Komise to považovala za přijatelné, protože provádění již značně pokročilo a šlo o sedmý rok programového období. Většina opatření v rámci iniciativ CRII/CRII+ se neomezovala na reakci na pandemii COVID-19., ale mohla být použita na veškeré operace, čímž byl vnitrostátním orgánům poskytnut velký prostor pro vlastní uvážení.

23 Protože iniciativy CRII/CRII+ nepřinášely nové finanční prostředky, nemohly některé řídicí orgány své programy významně změnit, neboť se zavázaly poskytnout téměř všechny přidělené prostředky na období 2014–2020 příjemcům. Čtvrtina respondentů v našem průzkumu uvedla, že u programů, které řídili, nevyužili ve svých programech možností flexibility, jež nabízely iniciativy CRII/CRII+, a 78 % těchto respondentů sdělilo, že důvodem bylo to, že finanční prostředky již byly přiděleny na závazky. Téměř polovina z těch, kteří využili možnosti flexibility nabízené iniciativami CRII/CRII+, uvedla, že se přesto potýkali s omezeními, protože jejich finanční prostředky již byly z velké části přiděleny na závazky.

24 Souběžné jednání o legislativním balíčku týkajícím se politiky soudržnosti na období 2021–2027 ovlivnilo výběr některých opatření iniciativ CRII/CRII+, protože Komise chtěla předejít tomu, aby v některých oblastech vytvořila precedens. Rozhodla se proto neposkytovat další předběžné financování, nezrušit zadržování plateb uplatněné na průběžné platby a neuvolnit pravidla pro rušení přidělení prostředků na závazky.

25 Nástroj REACT-EU je koncipován tak, aby sloužil jako krátkodobý a střednědobý nástroj zotavení z krize a opatření pro oživení (viz příloha I). Na rozdíl od běžných fondů politiky soudržnosti mají členské státy v rámci nástroje REACT-EU velký prostor pro vlastní uvážení při rozdělování dodatečných finančních prostředků mezi EFRR a ESF, mezi jednotlivé regiony a mezi druhy způsobilých investic. Mohou také použít zdroje REACT-EU na podporu Fondu evropské pomoci nejchudším osobám a Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí. REACT-EU tedy představuje významný odklon od běžných pravidel platných pro fondy politiky soudržnosti a od obvyklého důrazu politiky soudržnosti na snižování rozdílů mezi regiony.

26 Zdroje REACT-EU byly rozděleny mezi členské státy podle metodiky, která se liší od té, jež se používá pro běžné fondy politiky soudržnosti. Zatímco metodika pro běžné fondy zohledňuje regionální rozdíly, u nástroje REACT-EU se zaznamenávají pouze údaje na vnitrostátní úrovni o situaci před pandemií a o hospodářském dopadu krize na členské státy. Dvěma zdaleka největšími příjemci jsou Španělsko a Itálie, jejichž příděl v obou případech přesahuje 14 miliard EUR, a společně představují 57 % celkového rozpočtu. Na obrázku 5 je uveden příděl pro jednotlivé členské státy a v přepočtu na jednoho obyvatele v každém členském státu.

27 V důsledku svého načasování poskytuje nástroj REACT-EU ve většině členských států „překlenovací financování“ na období mezi roky 2021 a 2023, kdy je financování nedostatek, což je dáno významnými zpožděními při zahájení programů politiky soudržnosti na období 2021–2027 (viz rámeček 2).

Legislativní změny mohou zhoršit některé problémy spojené s politikou soudržnosti již před krizí a přinést i problémy nové

28 Zatímco iniciativy CRII/CRII+ přinesly včasné změny právního rámce, které zajistily flexibilitu při čerpání prostředků na politiku soudržnosti, nástroj REACT-EU také poskytl významné další zdroje, takže se čerpání finančních prostředků na politiku soudržnosti stalo pro členské státy náročnější.

Opatření usnadňují využívání finančních prostředků EU, ale další finanční prostředky mohou zhoršit potíže s jejich čerpáním a zvýšit tlak na jejich vydávání

29 Pandemie COVID-19 a opatření v oblasti veřejného zdraví přijatá za účelem omezení šíření tohoto viru, jako jsou vnitrostátní omezení volného pohybu osob, ovlivnily řádné provádění programů na období 2014–2020. Téměř všichni respondenti našeho průzkumu uvedli, že pandemie měla dopad na provádění jejich programů, přičemž 81 % zaznamenalo zpoždění projektů a 29 % zrušení projektů, často kvůli hospodářským potížím příjemců.

30 Iniciativy CRII a CRII+, zejména ustanovení umožňující 100% spolufinancování ze strany EU a přiznávající členským státům možnost přesměrovat zdroje, byly navrženy tak, aby ulevily vnitrostátním rozpočtům. V důsledku těchto opatření čerpaly členské státy v roce 2020 o 10 % více finančních prostředků z politiky soudržnosti, než kolik plánovaly před pandemií¹⁰. Do konce roku 2021 vyčerpaly členské státy v průměru 69 % svého přídělu na období 2014–2020 (nezohledňuje se nástroj REACT-EU) ve srovnání s pouhými 37 % na konci roku 2019 (viz obrázek 7). Iniciativy CRII/CRII+ tedy více než kompenzovaly pomalejší provádění způsobené pandemií.

31 Na druhou stranu nástroj REACT-EU doplnil velký objem finančních prostředků, které mohou být čerpány po velmi krátkou dobu, konkrétně do konce roku 2023. To bude pravděpodobně výzva pro řadu členských států, protože politika soudržnosti obvykle zahrnuje dlouhodobé plánování a absorpce je pomalá. Půldruhého roku od zahájení činnosti nástroje REACT-EU, tj. ke dni 30. června 2022, zbývalo v některých členských státech stále přidělit velké částky, například Irsko mělo 38 % zdrojů nepřidělených na jednotlivé programy a Portugalsko 25 % nepřidělených zdrojů. K uvedenému dni bylo členským státům proplaceno pouze 24 % přídělu na nástroj REACT-EU. Asi dvě třetiny této částky byly vyplaceny jako předběžné financování a zbytek byl použit k proplacení již vynaložených a zaúčtovaných výdajů. Jak jsme uvedli, hrozí, že se bude spěchat, aby se dostupné zdroje vyčerpaly před koncem období, což může znamenat, že nebude věnována dostatečná pozornost aspektům výkonnosti a optimálního zhodnocení prostředků¹¹.

32 Mezi činitele zvyšující náročnost využití finančních prostředků z nástroje REACT-EU do konce roku 2023 patří:

• Velikost přídělu z nástroje REACT-EU pro některé členské státy. Na úrovni EU poskytuje nástroj REACT-EU další finanční prostředky odpovídající jednomu dalšímu roku fungování fondů politiky soudržnosti na období 2014–2020. Situace se však v jednotlivých členských státech kvůli rozdílným způsobům přidělování prostředků z rozpočtu velmi liší. Například pro pět členských států představuje příděl z nástroj REACT-EU více než tři další roky fungování fondů politiky soudržnosti (viz obrázek 6).
• Potíže, jimž čelí některé členské státy při čerpání dostupných finančních prostředků EU. Na začátku provádění nástroje REACT-EU v lednu 2021 představovaly dodatečné prostředky zvýšení částek, které bylo třeba ještě členským státům proplatit, v průměru o 32 %. Některé členské státy, které byly pandemií COVID-19 zasaženy nejvíce, patřily rovněž k těm, které měly nejnižší míry čerpání za programové období 2014–2020 před pandemií. Například do konce roku 2019 vyčerpaly Itálie a Španělsko, dva největší příjemci finančních prostředků z nástroje REACT-EU, pouze 29 % svého přídělu v rámci politiky soudržnosti na období 2014–2020, ve srovnání s průměrem EU ve výši 37 % (viz obrázek 7).
• Významná částka finančních prostředků z Nástroje pro oživení a odolnost, které musí členské státy do roku 2026 vynaložit souběžně (viz obrázek 8). Hlavními příjemci těchto finančních prostředků jsou například také Španělsko a Itálie. Upozorňovali jsme na výzvy spojené s velkými částkami, jež přináší Nástroj pro oživení a odolnost, v souvislosti s čerpáním z fondů politiky soudržnosti na období 2021–2027¹². Podobné potíže se mohou projevit v některých členských státech v souvislosti s finančními prostředky z nástroje REACT-EU, protože období způsobilosti se překrývá se začátkem období způsobilosti Nástroje pro oživení a odolnost.

33 Současně působí řada faktorů, které by měly usnadnit využívání finančních prostředků z nástroje REACT-EU:

• ustanovení nástroje REACT-EU umožňovala významnou flexibilitu při programování a možnost, aby vnitrostátní spolufinancování nebylo povinné,
• před navýšením prostředků z nástroje REACT-EU většina členských států Komisi informovala, že mají velkou zásobu projektů připravených k financování prostřednictvím programů na období 2014–2020, přičemž dvě třetiny určily projekty, jejichž finanční náročnost by mohla překročit finanční prostředky, které na ně byly přiděleny,
• výzva spočívající v čerpání finančních prostředků EU může být méně naléhavá v členských státech, kde finanční prostředky politiky soudržnosti představují malý podíl celkových veřejných investic¹³.

34 Na konci roku 2021, navzdory dodatečným finančním prostředkům z nástroje REACT-EU, míra čerpání za období 2014–2020 činila 62 %, což se podobalo míře čerpání za období 2007–2013 ve stejné době, kdy do konce období způsobilosti zbývaly dva roky (viz obrázek 7).

Kvůli opatřením se zvýšila administrativní zátěž pro řídicí orgány a dále se zpozdil začátek programů na období 2021–2027

35 Využívání fondů soudržnosti se často považuje za složitý proces s nedostatečnou právní jistotou a značnou administrativní zátěží pro řídicí orgány a příjemce¹⁴. Prostřednictvím iniciativ CRII/CRII+ se zavedl velký počet opatření, která umožnila přesměrovat značný objem finančních prostředků, a pozdější navýšení prostředků díky nástroji REACT-EU vyžadovalo rychle přidělit významný objem nových zdrojů. Tím se přirozeně zvýšila administrativní zátěž řídicích orgánů.

36 Podle Komise vedlo zavedení iniciativ CRII/CRII+ a nástroje REACT-EU k tomu, že Komise i řídicí orgány zaměřily svou pozornost na programy na období 2014–2020 na úkor vypracování dohod o partnerství a programů na období 2021–2027. Řídicí orgány rovněž upřednostnily přípravu a čerpání finančních prostředků z nástroje REACT-EU před finančními prostředky na období 2021–2027, a to kvůli velmi krátkému prováděcímu období i kvůli lákavějším podmínkám. To přispělo k významným zpožděním na začátku období 2021–2027 (viz rámeček 2).

Souběžné provádění různých toků financování vyžaduje další úsilí v oblasti koordinace

37 Období způsobilosti pro období 2014–2020, včetně finančních prostředků nově přidělených z iniciativ CRII/CRII+ a navýšení z nástroje REACT-EU, se překrývá nejen s obdobím 2021–2027, ale také s obdobím Nástroje pro oživení a odolnost, jak dokládá obrázek 8.

38 Souběžné provádění různých toků financování a potřeba koordinovat je jsou dalším faktorem, který zvyšuje administrativní zátěž členských států.

39 To rovněž vytvořilo řadu dalších potíží a výzev pro řídicí orgány. Na obrázku 9 se uvádí názory řídicích orgánů, kterých jsme se v rámci průzkumu ptali na rozsah administrativní zátěže a na to, jaký může být podle nich jejich dopad. Většina respondentů našeho průzkumu je znepokojena problémem správní kapacity pro řízení více toků financování.

40 Uvedli jsme, že Nástroj pro oživení a odolnost a fondy politiky soudržnosti vykazují podobnosti a že k jejich souběžnému provádění je zapotřebí dalšího správního úsilí ze strany členských států a současně je třeba zajistit doplňkovost a předcházet riziku dvojího financování¹⁷. Nutnost koordinace a doplňkovosti je ještě silnější mezi nástrojem REACT-EU a Nástrojem pro oživení a odolnost, protože oba jsou investiční nástroje, které mají za cíl podporu oživení a odolnosti v členských státech. Oba mají velmi širokou oblast působnosti, nevyžadují vnitrostátní spolufinancování a je třeba je vyčerpat v krátkém období (do konce roku 2023 v případě nástroje REACT-EU a do poloviny roku 2026 v případě Nástroje pro oživení a odolnost). Oba také umožňují financování retroaktivních projektů a jejich období způsobilosti začíná únorem 2020. Některé členské státy jako Itálie a Slovinsko proto předložily své vnitrostátní plány pro oživení a odolnost společně se svými programy v rámci nástroje REACT-EU.

Komise podnikla kroky k řešení zvýšeného rizika nesrovnalostí a podvodů

41 Aby bylo dosaženo rovnováhy mezi možnostmi flexibility stanovenými pro využívání finančních prostředků a nutností ochránit rozpočet EU, Komise navzdory tlaku některých členských států neuvolnila pravidla týkající se systémů řízení a kontroly. Výjimka týkající se výběru vzorků ze strany řídicích orgánů představovala technické řešení praktického problému, jak pokračovat v kontrolní činnosti během pandemie. Ve Spojeném království upozornila zpráva podvýboru parlamentu na skutečnost, že ačkoliv vláda rychle poskytla nezbytnou podporu a rozhodla se uvolnit nebo pozměnit některé kontroly, toto opatření významně zvýšilo riziko podvodů a chyb¹⁸.

42 Již jsme upozornili na to, že možnosti flexibility nabízené v rámci iniciativ CRII/CRII+ a mimořádná opatření nástroje REACT-EU mohou přinést zvýšené riziko nesrovnalostí a podvodů¹⁹. Těmito otázkami se budeme zabývat při činnosti vedoucí k pravidelnému ročnímu prohlášení o věrohodnosti účetní závěrky. Komise aktualizovala své rejstříky rizik, aby zahrnovaly i rizika týkající se opatření iniciativy CRII a nástroje REACT-EU, včetně podvodů. Sdělila řídicím orgánům, že je třeba aktualizovat jejich hodnocení rizika podvodů a upravit opatření na boj proti podvodům v souvislosti s iniciativami CRII/CRII+ a nástrojem REACT-EU. Rovněž navrhla možná zmírňující opatření, která by měla rizika, včetně rizika podvodů, snížit.

Včasná pomoc Komise členským státům napomohla urychlit schvalování změn programů

43 Zkoumali jsme, zda pomoc, kterou Komise poskytla členským státům, usnadnila včasné využívání iniciativ CRII/CRII+ a nástroje REACT-EU a zda Komise schvalovala změny programů v souladu s požadavky příslušných právních předpisů.

Pomoc Komise přišla včas a vyšla vstříc potřebám členských států

44 V rámci sdíleného řízení má Komise dohledovou úlohu a zvláštní povinnosti v oblasti monitorování a prosazování práva. Součástí činností Komise v oblasti dohledu je poskytovat pomoc členským státům, která zajišťuje právní jistotu, pomáhá jim správně uplatňovat právo EU a usnadňuje čerpání finančních prostředků EU.

45 Komise zahájila poskytování pomoci členským státům souběžně s procesem přijímání právního předpisu týkajícího se iniciativy CRII. Ve stejném okamžiku, kdy zveřejnila návrh iniciativy CRII, vytvořila Komise pracovní skupinu a jmenovala úředníky EU kontaktními osobami pro dotazy členských států. Následně vyzvala členské státy, aby jmenovaly kontaktní osobu, která bude vystupovat jako prostředník pro otázky řídicích orgánů týkající se iniciativy CRII.

46 Tyto otázky se vkládaly do databáze otázek a odpovědí týkající se iniciativy CRII, což je webová stránka obsahující odpovědi Komise na otázky týkající se provádění iniciativy CRII a později též CRII+, jež je k dispozici všem řídicím orgánům na programové období 2014–2020. Tento otevřený přístup je novinkou, protože před pandemií byla podobná databáze k dispozici pouze interně pro účely sdílení znalostí v rámci zeměpisných a politických oddělení Komise. Komise využila své zkušenosti s databází otázek a odpovědí týkající se iniciativy CRII, aby upravila svůj přístup k zodpovídání otázek v období 2021–2027.

47 Členské státy zaslaly v prvních dvou dnech po zpřístupnění databáze 140 dotazů. Do konce dubna bylo položeno více než 400 otázek a 90 % z nich bylo zodpovězeno do začátku května a 98 % z nich do konce července. Naproti tomu před pandemií Komise dostávala od řídicích orgánů asi 100 otázek ročně. Aby Komise dokázala zvládnout tak velký objem dotazů, vyčlenila na zpracovávání této databáze v prvních dvou měsících zaměstnance z jiných útvarů. Do databáze vložily dotazy všechny členské státy a více než 50 % položených dotazů se týkalo způsobilosti a změn programů (viz obrázek 10).

48 Kromě odpovědí uvedených v databázi otázek a odpovědí o iniciativě CRII Komise nadále poskytovala pomoc členským státům dvoustranně prostřednictvím svých zeměpisných oddělení. Tento přístup se použil i v případě nástroje REACT-EU: protože naléhavost byla menší než v případě iniciativ CRII/CRII+, přijala Komise rozhodnutí, že nezvolí přístup spočívající se využívání databáze otázek a odpovědí.

49 Již jsme konstatovali, že způsobilost některých operací lze vykládat různými způsoby²⁰. V našem průzkumu 42 % respondentů uvedlo, že pociťovali právní nejistotu spojenou s využíváním opatření iniciativ CRII/CRII+. Z našeho průzkumu však také vyplývá, že Komise dokázala řídicím orgánům účinně pomoci: více než 90 % respondentů bylo se včasností a obsahem podpory, kterou v souvislosti s iniciativami CRII/CRII+ a nástrojem REACT-EU obdrželi, spokojeno nebo velmi spokojeno.

Komise schvalovala změny programů v rámci iniciativ CRII a CRII+ a nástroje REACT-EU mnohem rychleji, než byl průměr před pandemií

50 Provádění většiny opatření v rámci iniciativ CRII/CRII+ a programování dodatečných zdrojů REACT-EU vyžadovalo změny programů na období 2014–2020. S výjimkou „nepodstatných převodů“²¹ vyžadovaly tyto úpravy, aby členský stát požádal o změnu a Komise ji schválila, aby navrhované změny byly v souladu s právními předpisy, cíli programu a celkovou strategií politiky soudržnosti²².

51 Do konce roku 2021 schválila Komise 351 změn operačních programů v rámci iniciativ CRII/CRII+ ve 271 z celkem 388 programů financovaných z politiky soudržnosti na období 2014–2020, protože v některých programech bylo více změn. Změny programů v rámci iniciativ CRII/CRII+ zavedly všechny členské státy s výjimkou Rakouska a Finska. V případě nástroje REACT-EU bylo do konce roku 2021 schváleno 188 změn programů a jeden nový operační program v Německu.

52 Nařízení o iniciativách CRII/CRII+ nezavedla požadavek, aby Komise schvalovala změny programů rychleji než ve tříměsíčním období předepsaném nařízením o společných ustanoveních²³. Komise se však zavázala, že bude spolupracovat s členskými státy na přípravě změn v rámci iniciativ CRII/CRII+ a bude je schvalovat přednostně. Podle nařízení o nástroji REACT-EU je Komise povinna vynasnažit se schválit jakýkoli nový specializovaný operační program nebo jakoukoli změnu stávajícího programu do 15 pracovních dní od jejich předložení členským státem²⁴.

53 Na začátku roku 2020 před pandemií Komise právě začínala plnit tříměsíční lhůtu stanovenou v nařízení o společných ustanovení pro schvalování žádostí o změnu. V případě iniciativ CRII/CRII+ a nástroje REACT-EU zpracovávala Komise žádosti o změnu rychleji, protože uplatnila zrychlený postup. K některým z klíčových prvků tohoto postupu patřil zvýšený důraz na spolupráci s členskými státy s cílem objasnit navrhované změny a neformálně prodiskutovat problémové body, zvýšení počtu zaměstnanců v odděleních, kde obvykle dochází ke zdržení, a interní dohody s cílem zkrátit doby schvalování. Tyto kroky pomohly dobu, kterou Komisi zabralo schvalování změn programů, významně zkrátit (viz obrázek 11).

54 Komisi se podařilo při schvalování změn v rámci iniciativy CRII/CRII+ dosáhnout průměrné doby jednoho měsíce, což je dobrý výsledek oproti tříměsíční lhůtě stanovené v nařízení a průměrné době schvalování před pandemií. Tato doba je také v souladu se závazkem Komise schvalovat změny v rámci iniciativy CRII přednostně. Průměrná doba schvalování změn programů v rámci nástroje REACT-EU činila 19 pracovních dnů, což je o něco více než cílová hodnota 15 pracovních dnů.

Komise provedla nezbytné kontroly, ale ty nebyly vždy dobře zdokumentovány

55 Komise vypracovala interní pokyny pro zaměstnance podílející se na posuzování žádostí o změny programů. Náš přezkum schvalovacího procesu u vzorku změn programů v rámci iniciativy CRII a REACT-EU svědčil o tom, že se zaměstnanci Komise při kontrole, zda jsou změny v souladu s právními předpisy a náležitě odůvodněné a zda zohledňují hlediska výkonnosti, těmito pokyny řídili, například pokud jde o náležitou úpravu a stanovení cílů ukazatelů.

56 Komise ve většině případů rovněž dokumentovala schvalování změn pomocí standardizovaných kontrolních seznamů pro zajištění kvality. Standardní kontrolní seznamy pro zajištění kvality použila u 19 z 25 změn, které jsme zkoumali. V šesti případech, kdy kontrolní seznamy nebyly použity nebo nebyly použity v plné míře, Komise zdokumentovala vykonanou činnost prostřednictvím jiných dokumentů na úrovni zeměpisných oddělení. I když používání kontrolních seznamů pro zajištění kvality není právní požadavek, absence standardního přístupu k dokumentaci neumožňuje získat úplný přehled a zajistit koordinaci.

Opatření umožnila členským státům přidělit významné další finanční prostředky na zdravotní péči, zaměstnanost a podporu podnikání

57 Zkoumali jsme využívání možností flexibility v rámci iniciativ CRII/CRII+ a zdrojů REACT-EU na úrovni EU, abychom určili, nakolik členským státům umožňovaly přidělovat zdroje na řešení krize COVID-19.

Členské státy v důsledku iniciativ CRII/CRII+ přesměrovaly 10 % finančních prostředků v rámci politiky soudržnosti na období 2014–2020

58 Ke dni 31. prosince 2021 převedly členské státy mezi různými oblastmi investic a v rámci těchto oblastí 35 miliard EUR²⁵. To představovalo 10 % celkového přídělu finančních prostředků na politiku soudržnosti v období 2014–2020, tedy významný podíl, uvážíme-li, že pandemie udeřila v sedmém roce období způsobilosti.

59 Objem převodů se mezi jednotlivými členskými státy značně liší. To je dáno řadou faktorů, včetně vnitrostátních politik a investičních strategií členských států, jejich celkového přídělu finančních prostředků na politiku soudržnosti a zbývající disponibilní částky. Celkem byly převody v rámci iniciativ CRII/CRII+ provedeny u 74 % programů na období 2014–2020. Jedenáct členských států převedlo více než 10 % svého přídělu na období 2014–2020 mezi investičními oblastmi a v rámci týchž oblastí, přičemž Irsko převedlo 30 %.

60 Členské státy využily opatření v rámci iniciativ CRII/CRII+ na přesměrování financování na investice, které řeší dopady pandemie. Ve srovnání s přídělem před pandemií se financování investic v oblasti zdravotní péče zvýšilo o 80 % (7,7 miliardy EUR) a financování na podporu podnikání o 16 % (5,7 miliardy EUR). Naopak financování na investice do IKT, energetiky a životního prostředí, začleňování a výzkumu a inovací se snížilo o 5 až 8 % (celkově asi 8,1 miliardy EUR). Čisté zvýšení a snížení financování v jednotlivých oblastech investic od února 2020 je uvedeno na obrázku 12.

61 Financování se přesunulo z FS do EFRR a ESF a také do rozvinutějších a přechodových regionů. V roce 2020 převedly příděly mezi EFRR, ESF a FS dvě třetiny členských států (18 z 28). Některé členské státy, například Kypr, Řecko a Chorvatsko, převedly celý nebo téměř celý svůj příděl z FS na rok 2020. Následkem těchto převodů se čistý příděl na EFRR a ESF na rok 2020 zvýšil o asi 1,1 miliardy EUR (3 %) v případě EFRR a o 0,7 miliardy EUR (5 %) v případě ESF a příděl na FS se odpovídajícím způsobem snížil o asi 1,8 miliardy EUR (18 %) (viz obrázek 13).

62 V období 2014–2020 mělo 16 členských států více než jednu kategorii regionů. Asi 80 % z nich (13 ze 16) provedlo převody mezi kategoriemi regionů²⁶. Některé členské státy, například Řecko, Maďarsko a Itálie, převedly významné částky z méně rozvinutých regionů ve prospěch rozvinutějších nebo přechodových regionů. Celkově se příděly na rozvinutější regiony zvýšily o 1,7 miliardy EUR a na a přechodové regiony o 82 milionů EUR, zatímco příděly pro méně rozvinuté regiony se nepatrně snížily o 5,6 milionu EUR a ostatní finanční prostředky pocházely z FS, který nabízí podporu méně bohatým členským státům.

63 Zjistili jsme, že v důsledku možností flexibility pro přesměrování zdrojů provedly členské státy významné úpravy svého přídělu prostředků na provádění politiky soudržnosti mezi investičními oblastmi, fondy a kategoriemi regionů. Přesun financování mezi operacemi členským státům usnadnilo zejména upuštění od požadavku na tematické zaměření. Navíc mohly členské státy využít rozšířenou způsobilost operací na podporu kapacit v oblasti reakce na krizi, včetně již dokončených projektů. Všichni respondenti v našem průzkumu uvedli, že považují možnosti flexibility při programování v rámci iniciativ CRII/CRII+ za užitečné (37 %) nebo velmi užitečné (63 %).

Zdroje REACT-EU byly přidělovány hlavně pro účely podpory zaměstnanosti, zdravotní péče a podnikání, což je v zásadě podobné přerozdělování v rámci iniciativ CRII/CRII+

64 Období způsobilosti nástroje REACT-EU skončí dne 31. prosince 2023, tedy současně s financováním politiky soudržnosti na období 2014–2020. Tím je omezena možnost členských států používat toto financování na dlouhodobé investice, které vyžadují více času na přípravu a provedení. Do 30. června 2022 přidělily členské státy ze zdrojů REACT-EU v rámci operačních programů EFRR a ESF 43,5 miliardy EUR (86 %), přičemž tyto prostředky se mezi oba fondy rozdělily v poměru 64 % pro EFRR a 36 % pro ESF. To v zásadě odpovídá procentuálnímu rozdělení prostředků na období 2014–2020, které činilo 70 % na EFRR a 30 % na ESF.

65 Významná částka ze zdrojů REACT-EU byla přidělena na zaměstnanost (23 %), zdravotní péči (18 %) a podporu podnikání (18 %) (viz obrázek 14). Významná část (tři čtvrtiny) finančních prostředků na podporu podnikání byla směřována na obecné produktivní investice, jako je provozní kapitál, zatímco před pandemií tyto investice představovaly pouze asi polovinu této investiční oblasti. Celkově jsme mezi členskými státy zjistili značné rozdíly v tom, jak byly zdroje přidělovány. Některé členské státy se rozhodly, že se jejich příděl z nástroje REACT-EU zaměří převážně na jednu investiční oblast, zatímco jiné členské státy přidělily své zdroje REACT-EU na více investičních oblastí.

66 Nařízení o nástroji REACT-EU²⁷ obsahovalo předpoklad, že by tento nástroje měl přispět 25 % svého celkového finančního krytí na cíle v oblasti klimatu, ačkoliv se nejednalo o právní požadavek. Avšak do konce června 2022 bylo na investice, které podle očekávání mají přispět k cílům v oblasti klimatu, přiděleno pouze asi 15 % (6,6 miliardy EUR) přidělených zdrojů REACT-EU. Příspěvek k cílům v oblasti klimatu ze zdrojů REACT-EU vyčleněných v rámci EFRR činí 21,6 % a v rámci ESF 3,5 %. Domníváme se, že je nepravděpodobné, že očekávání spočívající v dosažení 25% cíle bude naplněno, protože do června 2022 bylo již přiděleno 86 % zdrojů REACT-EU.

Flexibilita, kterou nabízela iniciativa CRII+, vedla k úsporám téměř 13 miliard EUR ve vnitrostátních rozpočtech, ale znamenala celkově méně finančních prostředků na investice v oblasti soudržnosti

67 V účetním období končícím dnem 30. června 2021 využilo možností flexibility 18 členských států, a zvýšily tak míru spolufinancování na 100 % u téměř poloviny programů na období 2014–2020. To znamená, že na základě výpočtů Komise tyto členské státy mohly požadovat nad rámec běžného spolufinancování dalších 12,9 miliardy EUR financování z EU. To představuje 11 % nárokovaných plateb v roce 2020 a v roce 2021 neboli 3,6 % celkového přídělu finančních prostředků na politiku soudržnosti. V případě některých členských států byl dopad významný (viz rámeček 3).

68 U zdrojů REACT-EU se mohly členské státy rozhodnout, že stanoví míru spolufinancování ve výši 100 %. Všechny členské státy s výjimkou Lotyšska uplatnily vyšší míru spolufinancování u zdrojů REACT-EU ve srovnání s průměrnou mírou spolufinancování v období 2014–2020. Celkově se míra spolufinancování zvýšila ze 74 % na 95 %²⁸. Dvě třetiny (18 z 27) členských států se rozhodly pro míru spolufinancování v rozmezí 98 % až 100 % (viz obrázek 15).

69 Tato zvýšená míra spolufinancování EU pomohla snížit zátěž pro vnitrostátní rozpočty. Na druhé straně to znamená méně finančních prostředků celkově do investic politiky soudržnosti, protože tytéž příděly finančních prostředků EU přilákají celkově méně vnitrostátního a soukromého spolufinancování. Nižší míry vnitrostátního financování také s sebou nesou riziko, že orgány členských států budou méně motivovány zaměřit se na výkonnost.

Komise má v plánu vyhodnotit výsledky opatření, ale smysluplné agregování údajů o ukazatelích bude složité

70 Přezkoumali jsme systém monitorování Komise, který se používá pro iniciativy CRII/CRII+ a nástroj REACT-EU, a její plány vyhodnotit reakci na pandemii prostřednictvím těchto opatření. Hodnotili jsme, zda Komise bude schopna informovat zúčastněné subjekty o dopadu těchto opatření.

Systém monitorování Komise umožňuje monitorovat odděleně nástroj REACT-EU, ale nikoliv opatření v rámci iniciativ CRII/CRII+

71 Systém monitorování Komise neodlišuje výdaje související s opatřeními iniciativ CRII/CRII+ od jiných výdajů. Již jsme se uvedli, že je zapotřebí, aby Komise poskytovala komplexní zprávy o výdajích týkajících se pandemie COVID-19²⁹. Komise zastávala názor, že téměř všechny převody mezi investičními oblastmi a v rámci téže investiční oblasti (viz body 58 a 60) a mezi fondy a kategoriemi regionů (viz body 61–62) od února 2020 pravděpodobně souvisely s pandemií, a tudíž je možné je přičíst opatřením iniciativ CRII/CRII+.

72 Naproti tomu nařízení o nástroji REACT-EU³⁰ zavedlo pro další zdroje speciální průřezový tematický cíl. To umožňuje Komisi rozlišovat operace v rámci nástroje REACT-EU od jiných, což usnadní monitorování a hodnocení.

Komise zavedla ukazatele COVID-19, ale nestanovila definice a jejich používání není povinné

73 Nařízení o iniciativách CRII/CRII+ a nástroji REACT-EU nepřinesla žádné formální změny rámce a systémů monitorování politiky soudržnosti. Stávající kódy intervence používané k určení obsahu opatření jsou obecné a nebyly navrženy k označení výdajů souvisejících s pandemií.

74 V květnu 2020, tj. šest týdnů po přijetí nařízení o iniciativě CRII, zveřejnila Komise soubor 27 nepovinných ukazatelů COVID-19³¹ s cílem zajistit větší transparentnost a odpovědnost, pokud jde o používání financování politiky soudržnosti v souvislosti se zdravotní péčí, podporou podnikání a operacemi ESF. V únoru 2021 bylo doplněno dalších pět ukazatelů, které se týkají podpory očkování proti onemocnění COVID-19 poskytované Unií. Těchto 32 ukazatelů monitoruje vstupy, výstupy a v případě operací ESF výsledky. Podobně jako v období 2014–2020 nenavrhla Komise pro operace EFRR ukazatele výsledků, aby členské státy měly možnost vypracovat si své vlastní (viz bod 77). Již dříve jsme nastínili nedostatky týkající se ukazatelů výsledků pro operace EFRR v období 2014–2020 a výzvy spojené s hodnocením dopadů intervencí EFRR³².

75 Komise se rozhodla, že nestanoví povinné ukazatele, protože tím by se prodloužil proces schvalování a zpozdilo by se jejich zavádění v členských státech. V nařízení o nástroji REACT-EU se uvádí, že by členské státy v příslušných případech měly používat specifické ukazatele COVID-19 pro jednotlivé programy, které poskytla Komise³³. Členské státy by měly tyto ukazatele začlenit do svých programů dobrovolně a monitorovat a vykazovat je prostřednictvím stávajícího systému monitorování.

76 Komise nestanovila jednotné definice ukazatelů – opět s cílem co nejvíce urychlit schvalování nařízení – a jejich vymezení ponechala na každém členském státě. Z jedné studie Komise, která se omezovala na operace ESF, vyplynulo, že chybí úplný přehled definic ukazatelů a že některé ukazatele se nepoužívají v jednotlivých členských státech jednotně³⁴. Pro Komisi tedy bude složité plně a soudržně agregovat údaje na úrovni EU.

77 Ukazatele Komise nezahrnují všechny způsobilé operace. Členské státy rovněž měly možnost vypracovat své vlastní ukazatele specifické pro jednotlivé programy, pokud jde o operace související s pandemií. Komise je vybídla, aby těmto ukazatelům přiřadily kód, aby je bylo možné snáze identifikovat na vnitrostátní úrovni a pro účely hodnocení. Jelikož se však tyto ukazatele vztahují na každý jednotlivý operační program nebo konkrétní členský stát, nemohou být na úrovni EU agregovány.

78 Respondenti našeho průzkumu se k ukazatelům Komise stavěli kladně, přičemž tři čtvrtiny respondentů našeho průzkumu uvedly, že ukazatele Komise byly relevantní pro druhy financovaných operací, a dvě třetiny uvedly, že byly relevantní pro celkové posouzení. Zjistili jsme, že 80 % ze všech ukazatelů COVID-19, které členské státy použily, byly ukazatele Komise. V souvislosti s iniciativami CRII/CRII+ se používaly ukazatele Komise ve 25 z 28 členských států a v 65 % operačních programů, ve kterých došlo k převodům v rámci iniciativ CRII/CRII+. Obdobně v případě nástroje REACT-EU se používaly ukazatele Komise ve 26 z 27 členských států a v 76 % operačních programů, ve kterých se přidělovaly zdroje REACT-EU. Rozšířené používání jejích ukazatelů by mohlo Komisi pomoci zhodnotit, jak byly v kontextu pandemie používány finanční prostředky politiky soudržnosti, a to i ze zdrojů REACT-EU.

79 Komise informovala o provádění opatření iniciativ CRII/CRII+ a o programování v rámci nástroje REACT-EU zejména prostřednictvím specializovaných veřejných internetových stránek: Coronavirus Dashboard (přehled o koronaviru), REACT-EU Dashboard (přehled o nástroji REACT-EU) a Overview of Cohesion Policy Coronavirus Indicators (přehled ukazatelů politiky soudržnosti týkajících se koronaviru). Tyto internetové stránky byly zřízeny, jakmile bylo k dispozici dostatečné množství údajů, a pravidelně se aktualizují. V době provádění našeho auditu se nejčerstvější údaje o provádění týkaly konce roku 2020 a v tomto časovém okamžiku bylo ještě příliš brzy na to, aby členské státy mohly poskytnout smysluplné informace o provádění.

Komise má v úmyslu zahrnout iniciativy CRII/CRII+ a nástroj REACT-EU do svého následného hodnocení za období 2014–2020

80 Komise je povinna provést do 31. prosince 2024 následné hodnocení účinnosti a efektivity fondů politiky soudržnosti za období 2014–2020³⁵. V případě iniciativ CRII/CRII+ není v nařízeních výslovně stanoveno, že je třeba provést zvláštní hodnocení, zatímco v nařízení o nástroji REACT-EU se Komisi ukládá povinnost provést hodnocení do 31. března 2025³⁶.

81 Komise má v úmyslu do konce roku 2024 vyhodnotit svou reakci na pandemii a zahrnout do hodnocení iniciativy CRII/CRII+ a nástroj REACT-EU jako součást následného hodnocení období 2014–2020 . V jedné dřívější zprávě jsme se rovněž uvedli, že je nutné provázat politiku soudržnosti s hodnoceními Nástroje pro oživení a odolnost³⁷.

Politika soudržnosti se často používá k reakci na krize, ale Komise neanalyzovala dopad na její dlouhodobé cíle

82 Přezkoumali jsme, jak iniciativy CRII/CRII+ ovlivnily legislativní návrhy Komise na období 2021–2027 a zda Komise analyzovala dopad dalšího používání politiky soudržnosti k reakci na krize, pokud jde o plnění dlouhodobých cílů této politiky.

83 V květnu 2020 zveřejnila Komise změny legislativních návrhů týkajících se politiky soudržnosti na období 2021–2027, které měly umožnit větší flexibilitu v dobách krize. Jedno takové ustanovení, které bylo později přijato, zmocňuje Komisi, aby zavedla některá vymezená dočasná opatření pro používání finančních prostředků politiky soudržnosti v reakci na výjimečné a neobvyklé okolnosti v duchu kroků provedených v rámci iniciativ CRII/CRII+ (viz rámeček 4).

84 Pomoci členským státům během krize uplatněním pravidel politiky soudržnosti není nic nového (viz obrázek 16). K říjnu 2022 souvisela s krizemi více než polovina (15) z 26 změn nařízení o společných ustanoveních v obdobích 2007–2013 a 2014–2020. V případě nástroje REACT-EU je to vůbec poprvé, kdy se v reakci na krizi zvýšilo financování politiky soudržnosti, což odráží rozsah narušení hospodářství a skutečnost, že pandemie COVID-19 začala na konci období 2014–2020, kdy zbývaly k dispozici jen omezené finanční prostředky. Použití politiky soudržnosti jako nástroje reakce na krizi však nebylo předmětem žádných následných hodnocení nebo formálních posouzení.

85 Primárním cílem politiky soudržnosti je dlouhodobý regionální rozvoj a – jak se stanoví ve Smlouvě³⁹ – posilování hospodářské, sociální a územní soudržnosti, jakož i snižování rozdílů mezi evropskými regiony. Její přitažlivost jako nástroje krátkodobé reakce na krizi vyplývá z její přizpůsobivosti a významného objemu souvisejících finančních zdrojů. Komise je schopna uvolnit pravidla politiky soudržnosti, a motivovat tak k maximálnímu čerpání dostupného financování, což vede ke zmírnění tlaku na vnitrostátní zdroje. Řada změn zavedených v reakci na předchozí krize se stala běžným rysem politiky soudržnosti v souladu s obecnými cíli Komise spočívajícími ve větší flexibilitě a zjednodušení. Proto hrozí, že opakované využívání politiky soudržnosti k řešení krizí může ovlivnit její primární strategický cíl, jímž je posílit hospodářskou a sociální soudržnost mezi evropskými regiony.

Závěry a doporučení

86 Dospěli jsme závěru, že Komise upravila pravidla politiky soudržnosti na období 2014–2020 obecně dobře, a členské státy tak mohly finanční prostředky politiky soudržnost využívat flexibilněji. Možnosti flexibility nabízené prostřednictvím iniciativ CRII/CRII+ a také další financování poskytnuté prostřednictvím nástroje REACT-EU způsobily významné přerozdělení finančních prostředků na zdravotní péči, podporu podnikání a zaměstnanost s cílem reagovat na pandemii COVID-19. Nástroj REACT-EU spolu s dalším financováním z Nástroje pro oživení a odolnost však také umocňuje potíže, kterým některé členské státy čelí při čerpání finančních prostředků EU. Dále Komise neanalyzovala dopad, jaký má setrvalé používání finančních prostředků určených na politiku soudržnosti coby rozpočtového nástroje reakce na krizi.

87 EU na krizi reagovala rychle tím, že využila politiku soudržnosti, aby pomohla členským státům. Za méně než dva měsíce od významného rozšíření pandemie v Evropě přijala legislativní opatření a mobilizovala nevyčerpané finanční prostředky prostřednictvím iniciativ CRII/CRII+. Za méně než rok přijala nástroj REACT-EU, který členským státům poskytuje další zdroje (body 15–21).

88 Cílené úpravy financování politiky soudržnosti prostřednictvím iniciativ CRII a CRII+ zajistily likviditu, flexibilitu pro převádění finančních prostředků a administrativní zjednodušení, které usnadnilo využívání nevyčerpaných finančních prostředků, a tím zmírnilo tlak na vnitrostátní veřejné rozpočty. Prostřednictvím těchto opatření byly pro rok 2020 odstraněny některé klíčové prvky týkající se financování politiky soudržnosti, včetně povinného spolufinancování, a důraz této politiky na méně rozvinuté regiony. Naproti tomu nástroj REACT-EU přinesl programům na období 2014–2020 dalších 50,4 miliardy EUR, přičemž členské státy měly velký prostor pro vlastní uvážení, aby určily, kam budou tyto finanční prostředky přiděleny. V podstatě tím bylo zajištěno „překlenovací financování“ mezi obdobími 2014–2020 a 2021–2027 (body 22–27).

89 Iniciativy CRII/CRII+ umožnily, aby výdaje na politiku soudržnosti na období 2014–2020 mohly pokračovat i v době, kdy pandemie závažně ovlivňovala běžnou hospodářskou činnost. Významné nové zdroje, které přinesl nástroj REACT-EU a které je třeba vynaložit v krátkém časovém období, však pravděpodobně zvýší tlak na schopnost členských států čerpat prostředky a zajistit optimální zhodnocení prostředků vložených do operací financovaných EU. Tyto změny právního rámce a následné činnosti v oblasti programování rovněž zvýšily administrativní zátěž řídicích orgánů. To pak přispělo ke zpožděním při zahájení programů na období 2021–2027 (body 28–42).

90 Komise poskytla členským státům s prováděním iniciativ CRII/CRII+ a nástroje REACT-EU včasnou a vhodnou pomoc. To významně zkrátilo dobu zpracování a schvalování změn programů, a sice z průměrných tří měsíců před pandemií na jeden měsíc v případě iniciativ CRII/CRII+ a na 19 pracovních dnů v případě nástroje REACT-EU, ačkoliv v tomto případě tato hodnota mírně překračovala cíl uvedený v nařízení (body 44–56).

91 Zjistili jsme, že flexibilní převody v rámci iniciativ CRII/CRII+ znamenaly významný přesun finančních prostředků: Členské státy převedly mezi jednotlivými oblastmi investic a v rámci těchto oblastí 10 % finančních prostředků určených na politiku soudržnosti, což je významná částka zejména s ohledem na to, že pandemie udeřila téměř na konci programového období. Finanční prostředky se přesouvaly zejména do zdravotní péče a podpory podnikání. Spolu se zaměstnaností jde také o hlavní oblasti, kam směřovaly finanční prostředky z nástroje REACT-EU. V případě iniciativ CRII/CRII+ se finanční prostředky přesouvaly zejména z oblasti energetiky a životního prostředí a výzkumu a inovací. Konstatujeme, že očekávání uvedené v nařízení, a sice že 25 % nových prostředků bude přiděleno na plnění cílů v oblasti klimatu, pravděpodobně nebude naplněno. Spolu s možnostmi flexibility v rámci převodů přineslo použití opatření umožňujícího 100% spolufinancování EU vnitrostátním rozpočtům téměř 13 milionů EUR úspor, ačkoliv to znamená celkově méně finančních prostředků na investice v rámci politiky soudržnosti (body 58–69).

92 Systém monitorování Komise umožňuje odděleně monitorovat opatření nástroje REACT-EU, protože jejich součástí jsou další finanční prostředky. Naproti tomu výsledky opatření iniciativ CRII/CRII+, podobně jako ta týkající se jakékoliv jiné změny programů, odděleně monitorovat nelze. Při posuzování reakce na krizi prostřednictvím iniciativ CRII/CRII+ a nástroje REACT-EU může Komise vycházet ze souboru zvláštních ukazatelů COVID-19. Komise se rozhodla zavést nepovinné ukazatele COVID-19 bez společných definic, aby mohly být k dispozici rychle. Kvůli tomu hrozí, že údaje vykázané členskými státy Komisi bude obtížné smysluplně agregovat (body 71–79).

93 Úspěchy programů na období 2014–2020 budou souhrnně pojednány v následných hodnoceních, která je Komise povinna provést do 31. prosince 2024. Vítáme skutečnost, že Komise má v plánu do svých následných hodnocení období 2014–2020 zahrnout jak iniciativu CRII/CRII+, tak nástroj REACT-EU, ačkoliv u uvedených iniciativ není provedení speciálního hodnocení povinné (body 80–81).

94 Ačkoliv se politika soudržnosti často používala k zajištění krátkodobé reakce na krize, nebylo dosud formálně posouzeno, jaký má tento krok dlouhodobý dopad. Nová pravidla pro politiku soudržnosti na období 2021–2027 usnadní používání finančních prostředků politiky soudržnosti k reakci na nečekané události. Proto hrozí, že opakované využívání politiky soudržnosti k řešení krizí může ovlivnit její primární strategický cíl, jímž je posílit hospodářskou a sociální soudržnost mezi evropskými regiony (body 83–85).

Doporučení 1 – Analyzovat vhodnost politiky soudržnosti jako rozpočtového nástroje pro reakci na krizi

V souvislosti s následným hodnocením období 2014–2020 by Komise měla analyzovat dopad, jaký má používání politiky soudržnosti jakožto krátkodobého rozpočtového nástroje pro reakci na krizi na dlouhodobé cíle této politiky. Tato analýza by se pak měla využít při utváření budoucích návrhů politik.

Cílové datum provedení: do konce roku 2024

Doporučení 2 – Bedlivě monitorovat čerpání prostředků z nástroje REACT-EU a v případě potřeby poskytnout podporu zaměřenou na výsledky

Jelikož nástroj REACT-EU přináší významný objem zdrojů, které se mají použít v poměrně krátkém časovém období, a překrývá se s prováděním Nástroje pro oživení a odolnost, měla by Komise pokrok při čerpání prostředků z nástroje REACT-EU bedlivě monitorovat, aby věděla, které programy se potýkají s potížemi při vynakládání prostředků. Měla by poskytnout cílenou podporu, aby spolufinancované operace účinně přispívaly k dosažení celkových cílů a výkonnostních cílových hodnot.

Cílové datum provedení: neprodleně

Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá Annemie Turtelboomová, členka Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 7. prosince 2022.

Příloha

Příloha I – Hlavní aspekty a odůvodnění opatření v rámci iniciativ CRII/CRII+ a nástroje REACT-EU

CRII/CRII+

Iniciativy CRII a CRII+ zavedly cílené změny pravidel politiky soudržnosti na období 2014–2020 s cílem usnadnit použití nevyčerpaných prostředků a zmírnit zátěž vnitrostátních veřejných rozpočtů. Hlavní opatření lze shrnout následovně:

Opatření na zajištění likvidity. Na základě iniciativy CRII si mohou řídicí orgány ponechat 7,6 miliardy EUR poskytnuté v roce 2019 ve formě předběžného financování, jež nebudou v roce 2020 získány zpět. Iniciativa CRII+ znamenala ještě větší změnu, pokud jde o zmírňování tlaku na vnitrostátní veřejné rozpočty, protože uvolnila pravidla pro povinné vnitrostátní spolufinancování na jedno účetní období, i když se jedná o jednu z klíčových finančních zásad politiky soudržnosti. V roce 2022 bylo toto ustanovení o 100% spolufinancování EU prodlouženo o jedno další účetní období v návaznosti na krizi na Ukrajině⁴⁰.

Flexibilita pro převody. Iniciativy CRII/CRII+ nabídly řídicím orgánům značné možnosti flexibility, pokud jde o přerozdělení dostupných zdrojů na plánování na rok 2020. Díky nim se značně uvolnila pravidla pro převody mezi fondy politiky soudržnosti a mezi kategoriemi regionů a rovněž byla poskytnuta výjimka z požadavku na tematické zaměření. Tato opatření tudíž pro rok 2020 odstranila některé klíčové povinné prvky týkající se financování politiky soudržnosti, například její důraz na méně rozvinuté regiony, na hospodářské a sociální nerovnosti a na tematické cíle, jako je nízkouhlíkové hospodářství.

Rozšířená způsobilost. Aby se usnadnilo používání dostupných fondů EU, byla rozšířena způsobilost operací, které mohou být financovány z fondů politiky soudržnosti, tak, že zahrnuje operace v oblasti zdravotní péče v rámci dalšího tematického cíle EFRR a v oblasti provozního kapitálu pro malé a střední podniky. Navíc mohou být operace financovány retrospektivně počínaje 1. únorem 2020, i když už byly zcela dokončeny, pokud byly navrženy na podporu kapacit reakce na krizi v souvislosti s rozšířením onemocnění COVID-19. Nařízení však nestanoví žádné podrobnosti ohledně toho, jaký druh operací je zamýšlen. To by mohlo vytvořit pro řídicí orgány právní nejistotu nebo vést k různým výkladům toho, jaké operace jsou způsobilé.

Správní zjednodušení. Zjednodušující opatření zjednodušení jsou navržena tak, aby urychlila provádění operací a minimalizovala administrativní zátěž vnitrostátních orgánů, ačkoliv použití některých možností flexibility znamenalo změny programů, zejména v případě iniciativy CRII+. Tato opatření například zrušila povinnost měnit dohody o partnerství tak, aby odrážely změny provedené v programech, a povinnosti získat souhlas Komise s převodem finančních prostředků mezi prioritními osami při dodržení určitých prahových hodnot. Tato dvě zjednodušení byla již součástí návrhu nařízení o společných ustanoveních na období 2021–2027, na kterých se dohodli spolunormotvůrci.

REACT-EU

Nástroj REACT EU nabízí členským státům při řešení následků pandemie COVID-19 ještě větší pomoc, protože jim poskytuje další zdroje. Jeho hlavní opatření lze shrnout následovně:

Nové finanční prostředky a opatření na zajištění likvidity. Nástroj REACT-EU zvyšuje finanční prostředky vyčleněné na politiku soudržnosti na období 2014–2020 o 50,4 miliardy EUR. Poskytnutí dalších finančních prostředků prostřednictvím stávajícího nástroje, v jehož rámci fungují programy a pro nějž je zaveden legislativní rámec, bylo určeno jako způsob, jak poskytnout členským státům rychle peníze. Způsobilost čerpání z nástroje REACT-EU končí dne 31. prosince 2023, ve stejné době jako u běžného financování na období 2014–2020. Členské státy tedy mají na čerpání svého dodatečného přídělu jen omezenou dobu. Nástroj REACT-EU nabízí poměrně vysokou úroveň počátečního předběžného financování (11 %) v roce 2021 a umožňuje až 100% financování ze strany EU s cílem rychle poskytnout likviditu a zmírnit zátěž vnitrostátních rozpočtů. Míra předběžného financování byla v roce 2022 zvýšena v souvislosti s krizí na Ukrajině⁴¹.

Flexibilita pro plánování a převody. Na rozdíl od běžných fondů politiky soudržnosti mají členské státy vysoký stupeň volnosti při přidělování svých finančních prostředků z nástroje REACT-EU mezi EFRR a ESF a mezi jednotlivé druhy způsobilých investic. Mají velký prostor pro vlastní uvážení, pokud jde o druhy projektů, které financují, bez požadavků na tematické zaměření nebo povinnosti zaměřovat se na podporu méně rozvinutých regionů. Podobně jako u iniciativ CRII/CRII+, pokud řídicí orgány chtějí zdroje přerozdělit, nabízí nástroj REACT-EU větší možnost finančních převodů bez požadavku na tematické zaměření.

Rozšířená způsobilost. Nástroj REACT-EU stanoví retrospektivní způsobilost pro plně dokončené operace, i když nesouvisí s krizí, od 1. února 2020.

Správní zjednodušení. Provádění nástroje REACT-EU lze svěřit pouze řídicím orgánům, které již byly určeny jako řídicí orgány na období 2014–2020. Finanční prostředky mohou být využity v rámci stávajících programů na období 2014–2020 nebo v rámci nových specializovaných programů a není nutné upravovat dohody o partnerství. Předchozí požadavky týkající se předběžných hodnocení, předběžných podmínek a výkonnostního rámce se na finanční prostředky z nástroje REACT-EU nevztahují.

Použité zkratky

CRII: iniciativa pro reakci na koronavirus

CRII+: iniciativa pro reakci na koronavirus plus

EFRR: Evropský fond pro regionální rozvoj

ESF: Evropský sociální fond

FS: Fond soudržnosti

GŘ EMPL: Generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a začleňování

GŘ REGIO: Generální ředitelství pro regionální a městskou politiku

NGEU: Next Generation EU

REACT-EU: pomoc při oživení pro soudržnost a území Evropy

SFEU: Smlouva o fungování Evropské unie

VFR: víceletý finanční rámec

Glosář

Čerpání: míra, často vyjádřená v procentech (míra čerpání), v jaké byly finanční prostředky EU přidělené členským státům vynaloženy na způsobilé projekty.

Dohoda o partnerství: dohoda uzavřená mezi Komisí a členským státem v souvislosti s výdajovým programem EU, která stanoví například strategické plány, investiční priority nebo podmínky obchodu či poskytování rozvojové pomoci.

Evropský fond pro regionální rozvoj: fond EU, který posiluje hospodářskou a sociální soudržnost v EU financováním investic, které snižují nerovnováhu mezi regiony.

Evropský sociální fond: fond EU pro vytváření vzdělávacích a pracovních příležitostí a zlepšování situace osob ohrožených chudobou.

Fond soudržnosti: fond EU, který má za cíl zmírňovat hospodářské a sociální nerovnosti v EU financováním investic v členských státech, jejichž hrubý národní důchod na obyvatele je menší než 90 % průměru EU.

Fondy politiky soudržnosti: tři fondy EU, které podporují hospodářskou, sociální a územní soudržnost v EU v období 2014–2020: Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond a Fond soudržnosti.

Kód intervence: kategorie činností financovaných z Evropského fondu pro regionální rozvoj, Fondu soudržnosti nebo Evropského sociálního fondu.

Nařízení o společných ustanoveních: nařízení, kterým se stanoví pravidla, která se vztahují na několik fondů EU v rámci sdíleného řízení, včetně fondů, z nichž se podporuje politika soudržnosti EU.

Nástroj pro oživení a odolnost: mechanismus finanční podpory EU pro zmírnění hospodářského a sociálního dopadu pandemie onemocnění COVID-19 a střednědobou stimulaci oživení za současné podpory ekologické a digitální transformace.

Operační program: rámec pro provádění projektů soudržnosti financovaných EU ve stanoveném období, který odráží priority a cíle stanovené v dohodách o partnerství mezi Komisí a jednotlivými členskými státy.

Politika soudržnosti: politika EU, jejímž cílem je zmenšovat hospodářské a sociální rozdíly mezi regiony a členskými státy podporou tvorby pracovních míst, konkurenceschopnosti podniků, hospodářského růstu, udržitelného rozvoje a přeshraniční a meziregionální spolupráce.

Programové období: období, v němž je plánován a prováděn výdajový program EU.

Řídicí orgán: celostátní, regionální nebo místní orgán určený členským státem, aby řídil program financovaný EU.

Sdílené řízení: způsob provádění výdajů z rozpočtu EU, při němž na rozdíl od přímého řízení Komise deleguje provádění na členské státy, avšak konečná odpovědnost zůstává Komisi.

Tematický cíl: zamýšlený celkový výsledek investiční priority, rozdělený pro účely realizace na specifické cíle.

Víceletý finanční rámec: výdajový plán EU, v němž jsou stanoveny priority (na základě cílů příslušných politik) a stropy, povětšinou na sedm let. Vytváří strukturu, v jejímž rámci se sestavují roční rozpočty EU. Stávající VFR se vztahuje na období 2021–2027 a předchozí na období 2014–2020.

Odpovědi Komise

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=63210

Harmonogram

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=63210

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát II, který se zaměřuje na výdajové oblasti týkající se investic ve prospěch soudržnosti, růstu a začleňování a jemuž předsedá členka EÚD Annemie Turtelboomová. Audit vedla členka EÚD Iliana Ivanovová a podporu jí poskytovali vedoucí kabinetu James Verity a tajemník kabinetu Ivan Genčev, vyšší manažer Friedemann Zippel, vedoucí úkolu Viorel Cirje a auditoři Anna Fiteniová, Marion Boulardová a Christophe Grosnickel.

Zleva doprava: Ivan Genčev, James Verity, Marion Boulardová, Iliana Ivanovová, Friedemann Zippel, Christophe Grosnickel.

Poznámky na konci textu

¹ Evropské středisko pro prevenci a kontrolu nemocí (ECDC), Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel coronavirus – third update, 31. ledna 2020.

² ECDC, Novel coronavirus disease 2019 pandemic – sixth update, 12. března 2020.

³ Světová zdravotnická organizace (WHO), WHO Director-General’s opening remarks at the media briefing on COVID-19, cit. ze dne 13. března 2020.

⁴ European Economic Forecast, Spring 2021, dokument 149, květen 2021, s. 20.

⁵ Světová banka, EU regular economic report 7, 2021.

⁶ COM(2021) 105 final „Rok od vypuknutí pandemie COVID-19 – reakce v oblasti fiskální politiky“, 3. března 2021, s. 4.

⁷ CRII/CRII+ se použijí i ve Spojeném království, zatímco REACT-EU nikoliv.

⁸ Stanovisko 3/2020 ke změně nařízení EU o využití evropských strukturálních a investičních fondů v reakci na šíření onemocnění COVID-19 a stanovisko 4/2020 k navrhovanému nařízení o nástroji REACT-EU a nařízení o společných ustanoveních, jímž se řídí fondy ESI.

⁹ Zvláštní zpráva 24/2021 „Financování v rámci politiky soudržnosti založené na výkonnosti: hodnotné ambice, ale překážky v období 2014–2020 přetrvávaly“, zvláštní zpráva 08/2022 „Podpora konkurenceschopnosti malých a středních podniků z EFRR: nedostatky v koncepci snižují účinnost financování“ a přezkum 01/2023 „Financování EU poskytované prostřednictvím politiky soudržnosti a Nástroje pro oživení a odolnost: srovnávací analýza“.

¹⁰ Opravný rozpočet č. 6, 2020/1672 (Úř. věst. 380/1) byl přijat za účelem hrazení dalších potřeb a zvýšil o 5 miliard EUR prostředky na platby v rámci politiky soudržnosti v roce 2020.

¹¹ Zvláštní zpráva EÚD č. 17/2018 „Opatření Komise a členských států v posledních letech programů v období 2007–2013 řešila otázku nízkého čerpání prostředků, ale málo se zaměřovala na výsledky“, bod 87, a stanovisko 3/2020, rámeček 1.

¹² Přezkum 01/2023, body 53–54.

¹³ Výroční zpráva na rok 2016, kapitola 2 „Rozpočtové a finanční řízení“, body 2.24–2.25, a přezkum 01/2023, bod 53.

¹⁴ Informační dokument z roku 2018: „Zjednodušení provádění politiky soudržnosti po roce 2020“, bod 18, a bod 61.

¹⁵ Zvláštní zpráva 17/2018, rámeček 2.

¹⁶ Zvláštní zpráva 17/2018, body 16 a 18.

¹⁷ Přezkum 01/2023, bod 11 a body 52–54.

¹⁸ Fraud and error, Dolní sněmovna, Výbor pro veřejné finance, devátá zpráva zasedání 2021–2022, 24. června 2021.

¹⁹ Stanovisko 3/2020 a stanovisko 4/2020.

²⁰ Stanovisko EÚD 03/2020, bod 11.

²¹ V čl. 30 odst. 5 nařízení (EU) č. 1303/2013 se definují převody na jinou prioritu téhož fondu téhož programu, které činí až 8 % přídělu ke dni 1. února 2020 v případě priority a nejvýše 4 % rozpočtu programu, jako nepodstatné.

²² Článek 30nařízení (EU) č. 1303/2013.

²³ Čl. 30 odst. 2 nařízení (EU) č. 1303/2013

²⁴ Čl. 92b odst. 10 nařízení (EU) č. 1303/2013.

²⁵ Seskupili jsme 123 kódů intervence definovaných v nařízení (EU) č. 215/2014 do 10 investičních oblastí (12 v případě nástroje REACT-EU). Částka 35 miliard EUR představuje celkovou částku zvýšení u některých kódů intervence a odpovídá jí příslušné snížení u jiných kódů intervence.

²⁶ Podle definice uvedené v článku 90 nařízení (EU) č. 1303/2013.

²⁷ Nařízení (EU) 2020/2221, 6. bod odůvodnění.

²⁸ Aby bylo možné provést srovnání s nástrojem REACT-EU, nezahrnuje tato průměrná míra spolufinancování v EU na období 2014–2020 programy Spojeného království a programy územní spolupráce.

²⁹ Výroční zpráva na rok 2020, kapitola 2 „Rozpočtové a finanční řízení“, body 2.7–2.8, doporučení 2.1.

³⁰ Nařízení (EU) 2020/2221 zavedlo nový tematický cíl „Podpora zotavení z krize v souvislosti s pandemií COVID-19 a jejími sociálními dopady a příprava zeleného, digitálního a odolného oživení hospodářství“, (TO13).

³¹ EGESIF 20-00007-01, pracovní dokument: List of programme specific indicators related to the cohesion policy direct response to the COVID-19 pandemic, květen 2020.

³² Zvláštní zpráva EÚD 02/2017 „Jednání Komise o dohodách o partnerství a programech v oblasti soudržnosti na období 2014–2020: výdaje jsou více zaměřeny na priority strategie Evropa 2020, avšak mechanismy měření výkonnosti jsou stále složitější“.

³³ Nařízení (EU) 2020/2221, čl. 1 odst. 1.

³⁴ Study on the Pathways to Enhance the use of Programme-Specific Indicators in the ESF and ESF+, duben 2022.

³⁵ Článek 57nařízení (EU) č. 1303/2013.

³⁶ Nařízení (EU) 2020/2221, čl. 1 odst. 1 a 2.

³⁷ Zvláštní zpráva 24/2021 „Financování v rámci politiky soudržnosti založené na výkonnosti: hodnotné ambice, ale překážky v období 2014–2020 přetrvávaly“, doporučení 2.

³⁸ Článek 20nařízení (EU) 2021/1060 ze dne 24. června 2021, nařízení o společných ustanoveních (Úř. věst. L 231, 30.6.2021, s. 159), čl. 4 odst. 3 nařízení (EU) 2021/1057 ze dne 24. června 2021, kterým se zřizuje ESF+ (Úř. věst. L 231, 30.6.2021, s. 21) a čl. 5 odst. 6 nařízení (EU) 2021/1058 ze dne 24. června 2021 o EFRR a FS (Úř. věst. L 231, 30.6.2021, s. 60).

³⁹ Smlouva o fungování Evropské unie, článek 174.

⁴⁰ Nařízení (EU) 2022/562 ze dne 6. dubna 2022, kterým se mění nařízení (EU) č. 1303/2013 a (EU) č. 223/2014, pokud jde o Akci v rámci politiky soudržnosti na podporu uprchlíků v Evropě.

⁴¹ Nařízení (EU) 2022/613 ze dne 12. dubna 2022, kterým se mění nařízení (EU) č. 1303/2013 a (EU) č. 223/2014, pokud jde o zvýšené předběžné financování ze zdrojů REACT-EU a stanovení jednotkových nákladů.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (https://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9270-2	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/554904	QJ-AB-23-002-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-9299-3	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/406265	QJ-AB-23-002-CS-Q

© Evropská unie, 2023

© Evropská unie, 2023

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Je proto pravidlem, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Osoby opakovaně používající obsah EÚD nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například na obrázcích zaměstnanců EÚD, nebo zahrnuje díla třetích stran, je nutno získat další povolení.

Je-li povolení poskytnuto, toto povolení ruší a nahrazuje výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K použití nebo reprodukci obsahu, který není ve vlastnictví EU, může být nezbytné požádat o svolení přímo držitele autorských práv.

Obrázek 2 – ikony: tyto obrázky byly vytvořeny s použitím zdrojů z platformy Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Všechna práva vyhrazena.

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny.

Internetové stránky orgánů a institucí Evropské unie využívající doménu europa.eu obsahují odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga EÚD

Logo EÚD nesmí být použito bez předchozího souhlasu EÚD.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete online (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_cs).

Telefonicky nebo písemně
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696,
• prostřednictvím tohoto formuláře: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

Online
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa (european-union.europa.eu).

Publikace EU
Publikace EU si můžete prohlédnout nebo objednat na adrese op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní dokumentační střediska (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Veřejně přístupná data EU
Portál data.europa.eu poskytuje volný přístup k datovým souborům orgánů, institucí a jiných subjektů EU. Data lze zdarma stáhnout a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely. Portál rovněž poskytuje přístup k velkému množství datových souborů z evropských zemí.