Адаптиране на правилата на политиката на сближаване в отговор на пандемията от COVID-19 Средствата са разходвани по-гъвкаво, но е необходимо да се извлекат поуки относно използването на политиката на сближаване като инструмент за реагиране при кризи

Кратко изложение

I От началото на 2020 г. насам Европейският съюз предприе широк набор от действия за справяне с предизвикателствата от пандемията от COVID-19. В тези усилия за борба с пандемията ролята на политиката на сближаване се осъществява чрез три законодателни акта за изменение на правилата за програмния период 2014—2020 г. През март 2020 г. Комисията стартира Инвестиционната инициатива в отговор на коронавируса (ИИОК). С нея са въведени мерки за опростяване, ликвидност и гъвкавост. През април 2020 г. Инвестиционната инициатива в отговор на коронавируса — плюс (ИИОК+) засилва възможностите за гъвкавост, въведени през март, и също така предоставя възможност за 100 % съфинансиране от ЕС за една година. През декември 2020 г. по линия на Помощта за възстановяване в полза на сближаването и териториите на Европа (REACT-EU) са предоставени 50,4 млрд. евро на държавите членки като допълнение към финансирането по политиката на сближаване за периода 2014—2020 г.

II Одитът на ЕСП провери дали Комисията е адаптирала добре правилата на политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. чрез ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU, за да предостави по-голяма гъвкавост на държавите членки при използването на средствата по политиката на сближаване в отговор на пандемията от COVID-19. ЕСП проведе настоящия одит, тъй като промените в правната рамка на политиката на сближаване — една от най-важните области на политика на ЕС — са значителни и е налице обществен интерес към това дали мерките са помогнали на държавите членки да се справят с пандемията. Моментът на изготвяне на доклада позволява Комисията да вземе предвид констатациите на ЕСП както за последващата оценка за периода 2014—2020 г., така и при подготовката на рамката на политиката на сближаване за периода след 2027 г.

III Одиторите заключиха, че като цяло Комисията е адаптирала добре правилата на политиката на сближаване за периода 2014—2020 г., така че държавите членки да могат да използват средствата за сближаване по по-гъвкав начин. ЕС е реагирал бързо след избухването на пандемията в Европа през март 2020 г. Той е приел законодателни мерки относно мобилизирането на неизразходвани средства чрез инициативите ИИОК/ИИОК+ за по-малко от два месеца, а относно предоставянето на допълнителни ресурси чрез REACT-EU — за по-малко от година. Тези мерки са променили някои основни характеристики на политиката на сближаване, като например нейната насоченост към по-слабо развитите региони. Държавите членки с повече налични средства през 2020 г. са били в по-добра позиция да използват мерките по ИИОК/ИИОК+. За разлика от това, по REACT-EU са отпуснати допълнителни средства на всички държави членки, които да се използват до 2023 г., като на практика се осигурява „преходно финансиране“ между периодите 2014—2020 г. и 2021—2027 г.

IV Предоставяйки възможност за пренасочване на средствата и 100 % съфинансиране от ЕС, ИИОК/ИИОК+ са спомогнали разходите на политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. да продължат да се изпълняват по план в момент, когато пандемията засегна сериозно обичайната икономическа дейност. Значителните допълнителни ресурси, предоставени чрез REACT-EU, са позволили на държавите членки да финансират още инвестиции, но също така са увеличили натиска за изразходване на средствата. Тези промени в правната рамка са довели до допълнителна работа по програмиране. Това е увеличило административното натоварване за управляващите органи и е допринесло за закъсненията в началото на периода 2021—2027 г.

V Комисията е предоставила навременна помощ на държавите членки за изпълнението на ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU. Тя е подобрила времето за обработка и одобряване на измененията на програмите за ИИОК/ИИОК+, въпреки че не ѝ е достигнало малко, за да изпълни целта, определена в регламента за REACT-EU.

VI Одитният анализ показа, че възможностите за гъвкавост при прехвърлянето на ресурси по ИИОК/ИИОК+ са довели до значително движение на средства. Около 10 % от финансирането по политиката на сближаване (35 млрд. евро) е прехвърлено от държавите членки в рамките на и между областите на инвестиции — значителна сума, особено като се има предвид, че пандемията започна почти в края на програмния период. Държавите членки са използвали това допълнително финансиране за здравеопазване и подкрепа за предприятията, като средствата са пренасочени предимно от областта на енергетиката и околната среда, както от тази на научните изследвания и иновациите. При REACT-EU, където 86 % от средствата са програмирани до юни 2022 г., финансирането е насочено предимно към заетостта, здравеопазването и подкрепата за предприятията.

VII Системата за мониторинг на Комисията позволява отделно проследяване на REACT-EU, но не и на мерките по ИИОК/ИИОК+. Комисията може също да използва информация от незадължителните показатели за COVID-19, за да оценява резултатите, постигнати чрез мерките за справяне с кризата. Тъй като обаче не са въведени общи определения, съществува риск Комисията да срещне трудности при тълкуването на агрегираните данни, докладвани от държавите членки.

VIII Постиженията на оперативните програми за периода 2014—2020 г. ще бъдат представени заедно в последващата оценка, която Комисията трябва да извърши до 31 декември 2024 г. Комисията планира да обхване както ИИОК/ИИОК+, така и REACT-EU в своята последваща оценка за периода 2014—2020 г., въпреки че няма изискване за отделно оценяване на ИИОК/ИИОК+.

IX Политиката на сближаване често е използвана като инструмент за отговор при кризи в миналото, но не са правени официални оценки на дългосрочното въздействие от използването ѝ като такъв инструмент. Благодарение на въведените с ИИОК/ИИОК+ възможности за гъвкавост, правилата за периода 2021—2027 г. ще улеснят използването на фондовете по политиката на сближаване в отговор на непредвидени събития. Това може да породи риск регулярното използване на политиката на сближаване за справяне с кризи да измести нейната основна стратегическа цел — засилването на социално-икономическото сближаване на регионите.

X Европейската сметна палата отправя следните препоръки към Европейската комисия:

• да анализира въздействието на използването на фондовете по политиката на сближаване за преодоляване на кризи върху дългосрочните цели на политиката;
• да следи внимателно усвояването на ресурсите по REACT-EU и, когато е необходимо, да предоставя целева подкрепа с акцент върху резултатите.

Въведение

Действия на ЕС за преодоляване на последиците от пандемията от COVID-19

01 Вирусът на COVID-19 първоначално беше открит в Европа в началото на 2020 г., като първите случаи са установени във Франция на 24 януари 2020 г.¹ След това той бързо се разпространи по целия континент. До средата на март 2020 г. бяха докладвани случаи във всички държави — членки на ЕС,² а Световната здравна организация обяви Европа за епицентър на световната пандемия³.

02 Епидемията от COVID-19 и мерките в областта на здравеопазването, насочени към нейното ограничаване, доведоха до безпрецедентни социално-икономически сътресения. Много предприятия бяха изправени пред проблеми с ликвидността и рискове от неплатежоспособност. През 2020 г. икономиката на ЕС се сви с 6 %⁴. В световен мащаб кризата доведе до най-дълбоката рецесия след Втората световна война⁵.

03 От началото на 2020 г. държавите членки започнаха да предприемат многобройни икономически и фискални мерки за смекчаване на въздействието на това сътресение върху гражданите, работниците и предприятията. От своя страна ЕС улесни използването на експанзивни национални фискални политики, като облекчи своите правила за държавната помощ и бюджета⁶ и предостави пряка финансова подкрепа на държавите членки, например чрез фонд „Солидарност“ на Европейския съюз и Инструмента за спешна подкрепа. ЕС също така прие редица промени в законодателната рамка на политиката на сближаване и създаде нови бюджетни инструменти (вж. каре 1).

Изменения на правилата за политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. чрез ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU

04 Политиката на сближаване е една от най-големите области на политика в бюджета на ЕС, със средства в размер на 355 млрд. евро (всички суми в доклада са по текущи цени) за периода 2014—2020 г. Крайната ѝ цел е да се намалят разликите в развитието на отделните региони. Тя се финансира от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ) и Кохезионния фонд (КФ), а правилата за използването на тези фондове са определени в Регламента за общоприложимите разпоредби (РОР).

05 Тъй като програмите вече са били оперативни и са се изпълнявали пряко от държавите членки, при финансирането по линия на политиката на сближаване съществува рамка за пренасочване на все още наличните ресурси към нуждите от финансиране, възникнали поради кризата от COVID-19. С цел да направи финансирането по политиката на сближаване по-гъвкаво и по-лесно за използване в условията на кризата, Комисията е въвела изменения в Регламента за общоприложимите разпоредби и Регламента за ЕФРР. Измененията се отнасят за програмния период 2014—2020 г., в рамките на който могат да се финансират инвестиции до края на 2023 г. Основната цел на Комисията е да предостави допълнителна гъвкавост и ликвидност на държавите членки по време на кризата.

06 Комисията е противодействала на пандемията чрез следните законодателни промени в правилата за политиката на сближаване:

• През март 2020 г. Инвестиционната инициатива в отговор на коронавируса (ИИОК) е въвела редица опростявания, мерки за ликвидност и възможности за гъвкавост, предназначени да помогнат на държавите членки да се справят с неотложните нужди, например в сектора на здравеопазването, за малките и средните предприятия (МСП) и за пазара на труда.
• През април 2020 г. чрез Инвестиционната инициатива в отговор на коронавируса — плюс (ИИОК+) са увеличени значително възможностите за гъвкавост, въведени от ИИОК. По-специално се предоставя възможност за прилагане на 100 % съфинансиране от ЕС към операциите за период от една година и се улеснява пренасочването на наличните средства от планираните за 2020 г. суми.
• През декември 2020 г. по линия на Помощта за възстановяване в полза на сближаването и териториите на Европа (REACT-EU) на държавите членки са предоставени допълнителни средства в размер на 50,4 млрд. евро за политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. и 0,2 млрд. евро за техническа помощ и административни разходи на Комисията (вж. фигура 1)⁷. Финансирането по линия на REACT-EU следва да се изразходи до края на 2023 г.

07 На фигура 2 са обобщени мерките, въведени по политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. в контекста на пандемията от COVID-19, а в приложение I са представени подробно техните основни аспекти и обосновката за тях.

Роли и отговорности

08 Управлението на политиката на сближаване се споделя между държавите членки и Комисията. Службите на Комисията, които отговарят за политиката на сближаване, са генерална дирекция „Регионална и селищна политика“ (REGIO) и генерална дирекция „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ (EMPL). Управляващите органи на национално и регионално ниво отговарят за изпълнението на средствата по политиката на сближаване чрез оперативни програми.

Обхват и подход на одита

09 Целта на настоящия одит беше да провери дали Комисията е адаптирала добре рамката на политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. чрез ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU, така че да се предостави повече гъвкавост на държавите членки да използват средствата по политиката на сближаване за справяне с пандемията от COVID-19. По-специално ЕСП провери дали:

• Комисията е адаптирала своевременно рамката на политиката на сближаване за периода 2014—2020 г.;
• Комисията е предоставила на държавите членки навременна помощ при изпълнението на финансирането;
• мерките са довели до отпускането на средства за нуждаещите се сектори;
• системата за мониторинг на Комисията ще улесни оценката на резултатите;
• Комисията е анализирала въздействието на прилагането на политиката на сближаване за противодействие на кризи.

Одиторите не оцениха използването на мерките от страна на държавите членки и степента, в която те са им помогнали за справяне с предизвикателствата, свързани с пандемията.

10 Европейската сметна палата разгледа данни от:

• подробни анализи на информация от системите за мониторинг и докладване на Комисията;
• документна проверка на необходимите документи;
• въпросници и срещи с Комисията;
• проверка на извадка, изготвена въз основа на професионална преценка (която да обхваща както ИИОК/ИИОК+, така и REACT-EU и да следва принципа на балансирано географско представяне), включваща 25 изменения на оперативни програми, обработени от Комисията; и
• проучване сред всички управляващи органи на оперативните програми по ЕФРР, ЕСФ и КФ за периода 2014—2020 г. за събиране на обратна информация за техния опит с ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU; ЕСП получи 74 отговора, обхващащи 39 % от 313 програми (без трансграничните и транснационалните програми).

11 Одитът на ЕСП обхвана ЕФРР, ЕСФ и КФ в рамките на политиката на сближаване. Елементите от ИИОК/ИИОК+ извън политиката на сближаване, рибарството и развитието на селските райони не са включени в обхвата на настоящия одит. Разгледан беше периодът от стартирането на мерките срещу кризата в началото на 2020 г. до края на 2021 г. Взети са предвид и по-късни данни, когато е имало такива.

12 ЕСП извърши настоящия одит, тъй като промените в правната рамка за финансирането по политиката на сближаване бяха значителни и Европейският парламент изрази интерес към тази тема. Моментът на изготвяне на доклада позволява Комисията да вземе предвид констатациите на ЕСП както за последващата оценка за периода 2014—2020 г., така и при подготовката на рамката на политиката на сближаване за периода след 2027 г.

13 Този одит се провежда след двете становища на ЕСП относно ИИОК+ и REACT-EU от 2020 г.⁸ и допълва Преглед 06/2020 „Рискове, предизвикателства и възможности на мерките на икономическата политика на ЕС в отговор на кризата поради COVID-19“, който предостави цялостна картина на основните мерки на икономическата политика на ЕС в отговор на пандемията. Той използва и данни от наскоро публикуваните специални доклади и прегледи⁹.

Констатации и оценки

Комисията e адаптирала правилата бързо, но мерките могат да засилят съществуващите предизвикателства

14 ЕСП провери начина, по който Комисията е разработила ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU, за да определи доколко противодействието е било своевременно, както и да разгледа обосновката на мерките и възможните последващи проблеми при разходването на финансирането по линия на политиката на сближаване. Одиторите оцениха дали начинът на противодействие е бил подходящ, като се вземе предвид извънредната ситуация, породена от пандемията.

Бързи действия на ЕС в три стъпки за промяна на правната рамка на политиката на сближаване за по-малко от година

15 На фигура 3 е представена хронология на събитията от началото на пандемията до приемането на законодателните мерки в областта на политиката на сближаване. За всяко изменение на регламентите за фондовете на политиката на сближаване Комисията е представила предложение, което е трябвало да бъде прието съвместно от Европейския парламент и Съвета в качеството им на съзаконодатели.

16 Скоро след избухването на пандемията от COVID-19 в Европа, на 13 март 2020 г. Комисията е въвела законодателната инициатива ИИОК — първия пакет от мерки по политиката на сближаване за справяне с кризата. Тъй като държавите членки са поискали допълнителни мерки, на 22 март 2020 г. Комисията е решила да предостави допълнителни възможности за гъвкавост чрез втори пакет — ИИОК+, който въвежда на 2 април 2020 г. Комисията е успяла да разработи предложенията за ИИОК и ИИОК+ в много кратък срок, въпреки че всички нейни служители са преминали към работа от разстояние от средата на март 2020 г. Според проучването на ЕСП 92 % от респондентите смятат, че Комисията е предприела бързи действия за адаптиране на политиката на сближаване чрез ИИОК и ИИОК+.

17 Съзаконодателите са приели предложенията на Комисията съответно на 30 март (17 календарни дни след публикуването от Комисията) и на 23 април 2020 г. (21 календарни дни по-късно). Този срок е дванадесет пъти по-кратък от средното време за приемане на другите изменения на РОР в областта на политиката на сближаване за периодите 2007—2013 г. и 2014—2020 г. (вж. фигура 4).

18 С цел по-бързо приемане на правните актове, Съветът и Парламентът са се споразумели да приемат предложенията на Комисията, без да ги изменят, и са използвали някои ускорени процедури, като например дистанционното гласуване. За да се избегне забавяне на процедурата със законодателните изменения, те са поискали въвеждането на допълнителни мерки чрез пакета ИИОК+ вместо изменение на първоначалното предложение за ИИОК.

19 В началото на април 2020 г., когато дългосрочното икономическо въздействие на кризата от COVID-19 вече е станало ясно, Комисията е започнала да разработва NGEU — пакет за възстановяване на стойност 807 млрд. евро на равнището на ЕС. Тя е решила да включи допълнителни ресурси за политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. в този пакет с цел бързо предоставяне на средства на държавите членки чрез съществуващите програми. В началото на април 2020 г. в рамките на седмица Комисията е изготвила предложението за допълване на средствата по линия на политиката на сближаване за периода 2014—2020 г., наречено по-късно REACT-EU. То е публикувано на 28 май 2020 г. след финализирането на целия пакет NGEU.

20 Съзаконодателите са приели официално регламента за REACT-EU седем месеца по-късно, на 23 декември 2020 г., след редица изменения на първоначалното предложение на Комисията. Приемането на REACT-EU е отнело значително повече време в сравнение с ИИОК/ИИОК+, тъй като тази помощ е част от новия инструмент NGEU на стойност над 800 млрд. евро (каре 1).

21 Въпреки това времето, необходимо за приемането на REACT-EU, е съответствало на средното време за други изменения на РОР през последните два програмни периода, макар че обхватът на другите изменения е бил по-ограничен. За сравнение, трите последно приети изменения на РОР са отнели средно по две години и половина (вж. фигура 4).

Комисията е адаптирала политиката на сближаване, за да помогне на държавите членки да се справят с последиците от пандемията от COVID-19

22 Чрез ИИОК/ИИОК+ са въведени целеви промени на някои правила за политиката на сближаване за незабавна реакция при кризи (вж. приложение I). Мерките са осигурили ликвидност, възможности за гъвкавост и опростяване, за да се улесни използването на неизразходваните средства по политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. С тях са изменени за 2020 г. някои основни характеристики на финансирането по политиката на сближаване, включително насочеността към по-слабо развити региони и съфинансирането от ЕС. Комисията е счела това за приемливо, тъй като към седмата година от периода изпълнението на средствата вече е било значително напреднало. Повечето мерки на ИИОК/ИИОК+ не се ограничават до действия в отговор на пандемията от COVID-19, а могат да се използват при всички операции, като така предоставят на националните органи по-голяма свобода на преценка.

23 Тъй като ИИОК/ИИОК+ не са добавили нови средства, някои управляващи органи не са могли да извършат значителни промени в своите програми поради факта, че вече са имали поети задължения към бенефициентите за почти всички отпуснати им средства за периода 2014—2020 г. Една четвърт от респондентите в проучването на ЕСП посочват, че не използват предоставените от ИИОК/ИИОК+ възможности за гъвкавост при програмирането за управляваните от тях програми, като при 78 % от тези респонденти това се дължи на факта, че средствата вече са били отпуснати. Почти половината от респондентите, които са използвали възможностите за гъвкавост по ИИОК/ИИОК+, посочват, че все още са изправени пред ограничения поради факта, че до голяма степен вече са поети задължения за средствата.

24 Паралелните преговори по законодателния пакет за политиката на сближаване за периода 2021—2027 г. са оказали влияние върху подбора на някои мерки на ИИОК/ИИОК+, тъй като Комисията се е стремила да избегне създаването на прецеденти в някои области. Поради това тя е решила да не предоставя допълнително авансово финансиране, да не премахва задържания депозит от междинните плащания и да не смекчава правилата за отмяна на поети задължения.

25 Инициативата REACT-EU има за цел да послужи като инструмент за краткосрочна и средносрочна подкрепа за мерки в отговор на кризата и действия за възстановяване (вж. приложение I). За разлика от обичайната подкрепа по политиката на сближаване, при REACT-EU държавите членки имат голяма свобода на преценка при разпределянето на допълнителните средства между ЕФРР и ЕСФ, между регионите и между видовете допустими инвестиции. Те могат също така да използват средствата по линия на REACT-EU в подкрепа на Фонда за европейско подпомагане на най-нуждаещите се лица и Инициативата за младежка заетост. Ето защо при REACT-EU е налице значително отклонение от обичайните правила за средствата по политиката на сближаване и от обичайния ѝ акцент върху намаляването на различията между регионите.

26 Средствата по REACT-EU са разпределени на държавите членки въз основа на методология, различна от използваната за средствата по политиката на сближаване. За разлика от последната, която до голяма степен отразява регионалните различия, REACT-EU обхваща само данни на национално равнище за ситуацията преди пандемията и за икономическото въздействие на кризата върху държавите членки. Испания и Италия, на всяка от които са разпределени над 14 млрд. евро, са държавите с най-голяма подкрепа и заедно получават 57 % от общия бюджет. На фигура 5 е показано разпределението по държави членки и на глава от населението във всяка държава.

27 Като се има предвид моментът на въвеждането ѝ, в повечето държави членки помощта по REACT-EU представлява „преходно финансиране“ за попълване на недостига на средства за периода 2021—2023 г., породен от значителните закъснения в стартирането на програмите по политиката на сближаване за периода 2021—2027 г. (вж. каре 2).

Законодателните промени могат да изострят някои предизвикателства отпреди кризата, свързани с политиката на сближаване, както и да създадат нови проблеми

28 Въпреки че ИИОК/ИИОК+ са внесли навременни промени в правната рамка, които са осигурили възможности за гъвкавост при използването на финансирането по политиката на сближаване, REACT-EU е предоставила също така значителни допълнителни ресурси, което е увеличило предизвикателствата за държавите членки при използването на средствата по политиката на сближаване.

Мерките улесняват използването на средства от ЕС, но допълнителното финансиране може да увеличи трудностите при усвояването и натиска за изразходване на средствата

29 Пандемията от COVID-19 и мерките в областта на общественото здраве, предприети за ограничаване на разпространението ѝ, като например националните ограничителни мерки, са засегнали нормалното изпълнение на програмите за периода 2014—2020 г. Почти всички респонденти на проучването на ЕСП заявяват, че пандемията е оказала въздействие върху изпълнението на техните програми, като 81 % от тях са имали закъснения по проектите, а 29 % са анулирали проекти, често поради икономически затруднения на бенефициентите.

30 ИИОК/ИИОК+, и по-специално разпоредбите, които позволяват 100 % съфинансиране от ЕС и дават възможност на държавите членки да пренасочват ресурси, са били разработени с цел да облекчат тежестта върху националните бюджети. В резултат на тези мерки държавите членки са изразходвали над 10 % повече от финансирането си по линия на политиката на сближаване през 2020 г., отколкото са планирали преди пандемията¹⁰. До края на 2021 г. държавите членки са изразходвали средно 69 % от отпуснатите им средства за периода 2014—2020 г. (без средствата по REACT-EU) спрямо едва 37 % в края на 2019 г. (вж. фигура 7). Така средствата по ИИОК/ИИОК+ са компенсирали предостатъчно забавянето на изпълнението, предизвикано от пандемията.

31 От друга страна, REACT-EU e добавила значителни средства, които да бъдат изразходвани за много кратък период от време, по-специално до края на 2023 г. За редица държави членки това вероятно ще бъде предизвикателство, тъй като политиката на сближаване традиционно е с дългосрочно планиране и усвояването на средствата е бавно. Година и половина след началото на REACT-EU, към 30 юни 2022 г., някои държави членки разполагат с големи все още непрограмирани суми, като Ирландия и Португалия са със съответно 38 % и 25 % непланирани средства. Към тази дата на държавите членки са изплатени само 24 % от разпределените средства по линия на REACT-EU. Около две трети от тях са изплатени като авансово финансиране, като останалата част възстановяват вече извършени и уравнени разходи. Както ЕСП вече докладва, съществува риск от прибързано изразходване на наличните ресурси преди края на периода, което може да доведе до недостатъчно внимание към съображения като качеството на изпълнението и икономическата ефективност¹¹.

32 Сред факторите, които затрудняват изразходването на средствата по REACT-EU до края на 2023 г., са:

• размерът на разпределените по REACT-EU средства за някои държави членки. На равнище ЕС REACT-EU предоставя допълнително финансиране, равностойно на средствата за още една година по фондовете на политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. Положението в отделните държави членки обаче се различава значително поради различния метод за разпределение на средствата. Например в пет държави членки разпределената по REACT-EU подкрепа е еквивалентна на средствата за над три допълнителни години по политиката на сближаване (вж. фигура 6).
• трудностите, пред които са изправени някои държави членки при разходването на наличните средства от ЕС. В началото на REACT-EU през януари 2021 г. допълнителните средства представляват увеличение средно с 32 % на сумите, които все още не са изплатени на държавите членки. Някои от най-силно засегнатите от COVID-19 държави членки са и сред държавите с най-ниско усвояване на средства за програмния период 2014—2020 г. преди пандемията. Например до края на 2019 г. Италия и Испания — двете държави, получаващи най-много средства от REACT-EU — са изразходвали едва 29 % от отпуснатите им средства по политиката на сближаване за периода 2014—2020 г., в сравнение със средната за ЕС стойност 37 % (вж. фигура 7).
• значителният размер на средствата по МВУ, които държавите членки следва да изразходват успоредно до 2026 г. (вж. фигура 8). Например Испания и Италия са основните получатели и на тези средства. ЕСП посочи предизвикателствата, свързани с изразходването на средствата по линия на политиката на сближаване за периода 2021—2027 г., които възникват в резултат на големите суми по МВУ¹². Подобни трудности могат да възникнат в някои държави членки във връзка със средствата по линия на REACT-EU, тъй като периодът на допустимост на този инструмент се припокрива с началото на периода на допустимост на МВУ.

33 Същевременно са налице и редица фактори, които би следвало да улеснят използването на средствата по REACT-EU:

• разпоредбите на REACT-EU включват значителни възможности за гъвкавост при програмирането и отпадане на изискването за задължително национално съфинансиране;
• преди допълнителното финансиране по линия на REACT-EU повечето държави членки са докладвали на Комисията, че разполагат със солиден набор от проекти за финансиране по своите програми за периода 2014—2020 г., като две трети от тях са установили потенциални проекти, надвишаващи разпределената им финансова подкрепа;
• предизвикателството за изразходване на средствата от ЕС може да бъде по-малко в държавите членки, в които средствата по политиката на сближаване представляват малък дял от общите средства за публични инвестиции¹³.

34 В края на 2021 г., въпреки допълнителните средства по линия на REACT-EU, степента на усвояване на средствата за периода 2014—2020 г. е била 62 %, което е подобно на процента за периода 2007—2013 г. към същия момент, като в рамките на допустимостта за този период остават две години (вж. фигура 7).

Мерките са увеличили административната тежест за управляващите органи и са забавили допълнително началото на програмите от периода 2021—2027 г.

35 Използването на средствата по политиката на сближаване често се счита за сложно, с недостатъчна правна сигурност и с голяма административна тежест за управляващите органи и бенефициентите¹⁴. ИИОК/ИИОК+ са въвели редица мерки, които са дали възможност за значително препрограмиране на средствата, а по-късно за допълнителното финансиране по REACT-EU е било необходимо бързо програмиране на нови ресурси със значителен размер. Това неизбежно е увеличило административната тежест за управляващите органи.

36 Според Комисията въвеждането на ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU е довело до съсредоточаване на вниманието както на Комисията, така и на управляващите органи върху програмите за периода 2014—2020 г. за сметка на подготовката на споразуменията за партньорство и програмите за периода 2021—2027 г. Управляващите органи също така са отдали по-голям приоритет на подготовката и разходването на средствата по REACT-EU отколкото на средствата за периода 2021—2027 г. поради много краткия срок за изпълнение и по-привлекателните условия. Това е допринесло за значителни закъснения в началото на периода 2021—2027 г. (вж. каре 2).

Паралелното прилагане на различни потоци на финансиране изисква допълнителни усилия за координация

37 Периодът на допустимост за периода 2014—2020 г., включително средствата, препрограмирани чрез ИИОК/ИИОК+ и допълнителното финансиране по REACT-EU, се припокрива не само с периода 2021—2027 г., но и с този на МВУ, както е показано на фигура 8.

38 Паралелното прилагане на различни потоци на финансиране и необходимостта те да се координират представляват друг фактор, който увеличава административната тежест за държавите членки.

39 Това създава и редица допълнителни трудности и предизвикателства за управляващите органи. На фигура 9 са представени мненията на управляващите органи, анкетирани от ЕСП, за степента на административната тежест и за възможните последици. По-голямата част от респондентите в анкетата на ЕСП изразяват загриженост за административния си капацитет за управление на различните потоци на финансиране.

40 ЕСП докладва, че МВУ и фондовете по политиката на сближаване имат сходства и че тяхното паралелно изпълнение е свързано с допълнителни административни усилия от страна на държавите членки, както и с необходимостта да се осигури взаимно допълване и да се избегне рискът от двойно финансиране¹⁷. Необходимостта от координация и взаимно допълване е още по-силна при REACT-EU и Механизма за възстановяване и устойчивост, тъй като и двата фонда са инвестиционни инструменти, насочени към насърчаване на възстановяването и устойчивостта на държавите членки. И двата инструмента имат много широк обхват на действие, не изискват национално съфинансиране и трябва да бъдат изразходвани в кратък срок (съответно до края на 2023 г. и средата на 2026 г.). Също така и двата позволяват финансирането на проекти със задна дата с период на допустимост, започващ от февруари 2020 г. Поради това някои държави членки, като Италия и Словения, са представили своите национални планове за възстановяване и устойчивост заедно със своите програми по REACT-EU.

Комисията е предприела стъпки във връзка с по-големия риск от нередности и измами

41 За да се постигне баланс между възможностите за гъвкавост, предоставени за използването на средствата, и необходимостта от защита на бюджета на ЕС, Комисията не облекчава правилата за системите за управление и контрол въпреки натиска от страна на някои държави членки. Изключение (по отношение на формирането на извадки от одитните органи) представлява само едно техническо решение на практическия проблем за продължаване на одитната дейност по време на пандемията. ЕСП отбелязва, че в доклада на една парламентарна подкомисия в Обединеното кралство се обръща внимание на факта, че въпреки че правителството е действало бързо, за да предостави жизненоважна подкрепа и е решило да облекчи или измени някои видове проверки, това го е изложило на значително по-голям риск от измами и грешки¹⁸.

42 ЕСП вече подчерта, че възможностите за гъвкавост, предоставени в спешните мерки по ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU, могат да доведат до повишен риск от нередности и измами¹⁹. Тези въпроси ще бъдат разгледани в нашата редовна годишна дейност във връзка с Декларацията за достоверност. Комисията е актуализирала своя регистър на рисковете, за да включи и тези, свързани с мерките по ИИОК и REACT-EU, включително риска от измами. Тя е информирала управляващите органи, че е необходимо да актуализират своите оценки на риска от измами и да адаптират мерките си за борба с измамите в контекста на ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU, както и е предложила потенциални мерки за смекчаване на рисковете, включително на риска от измами.

Навременната помощ на Комисията за държавите членки е допринесла за по-бързото одобряване на измененията на програмите

43 Одиторите провериха дали помощта от Комисията за държавите членки е спомогнала за навременното използване на ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU и дали Комисията е одобрила програмните изменения съобразно изискванията на законодателството.

Помощта на Комисията е била навременна и е отговорила на нуждите на държавите членки

44 При споделеното управление Комисията изпълнява надзорна роля със специфични отговорности за мониторинг и правоприлагане. Надзорните дейности на Комисията включват предоставяне на помощ на държавите членки за осигуряване на правна сигурност, за подпомагане на правилното прилагане на правото на ЕС и за улесняване на усвояването на средствата от ЕС.

45 Комисията е започнала да оказва помощ на държавите членки успоредно с процеса на приемане на законодателството за ИИОК. Същевременно след публикуването на предложението си за ИИОК Комисията е създала работна група, в която е определила служители на ЕС като звено за контакт за въпросите от държавите членки. След това тя е приканила държавите членки да определят звено за контакт, което да приема въпросите от управляващите органи относно ИИОК.

46 Въпросите са били записвани в секция с въпроси и отговори в базата данни за ИИОК — уебсайт с информация от Комисията по въпроси, свързани с изпълнението на ИИОК, а по-късно и на ИИОК+, достъпен за всички управляващи органи през периода 2014—2020 г. Този свободен достъп представлява нов подход, тъй като преди пандемията подобна база данни е била достъпна само вътрешно за целите на обмен на знания между географските отдели и отделите за политики на Комисията. Тя е използвала опита си със секцията с въпроси и отговори в базата данни за ИИОК, за да адаптира подхода си за предоставяне на информация в отговор на въпроси през периода 2021—2027 г.

47 Държавите членки са задали 140 въпроса през първите два дни след стартирането на базата данни. До края на април са зададени над 400 въпроса, като на 90 % от тях е отговорено до началото на май, а на 98 % — до края на юли. За сравнение, преди пандемията Комисията е получавала около 100 въпроса годишно от управляващите органи. За да се справи с големия брой въпроси, през първите два месеца Комисията е преразпределила служители от други служби за работа по базата данни. Всички държави членки са изпратили въпроси в базата данни, а над 50 % от зададените въпроси са свързани с допустимостта и програмните изменения (вж. фигура 10).

48 В допълнение към отговорите, предоставени в секцията с въпроси и отговори в базата данни за ИИОК, Комисията е продължила да оказва помощ на държавите членки на двустранна основа чрез своите местни звена. Подходът при REACT-EU е бил следният: тъй като не е било толкова спешно, колкото при ИИОК/ИИОК+, Комисията е взела решение да преустанови прилагането на подхода на събиране на въпросите и отговорите в база данни.

49 ЕСП вече отбеляза, че допустимостта на някои операции може да се тълкува по различен начин²⁰. В проучването на ЕСП 42 % от респондентите посочват, че са се сблъскали с правна несигурност във връзка с използването на мерките по ИИОК/ИИОК+. Проучването на ЕСП обаче показва също, че Комисията е съдействала ефективно на управляващите органи: над 90 % от респондентите са доволни или много доволни от навременността и естеството на подкрепата, получена във връзка с ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU.

Одобрението на измененията на програмите по ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU от Комисията е извършено в много по-кратък срок в сравнение със средното време отпреди пандемията

50 За изпълнението на повечето мерки по ИИОК/ИИОК+ и програмирането на допълнителните средства по REACT-EU са били необходими изменения на програмите за периода 2014—2020 г. С изключение на „несъществените трансфери“²¹, за тези изменения са били необходими искания за изменение от държавите членки и одобрение от страна на Комисията, за да могат предложените промени да бъдат в съответствие със законодателството, целите на програмата и цялостната стратегия на политиката на сближаване²².

51 До края на 2021 г. Комисията е одобрила 351 изменения на оперативни програми по ИИОК/ИИОК+ в 271 от общо 388 програми за финансиране по политиката на сближаване за периода 2014—2020 г., тъй като за някои програми са направени множество изменения. Всички държави членки с изключение на Австрия и Финландия са въвели изменения в програмите по ИИОК/ИИОК+. В рамките на REACT-EU до края на 2021 г. са одобрени 188 програмни изменения и една нова оперативна програма в Германия.

52 В регламентите за ИИОК/ИИОК+ не е въведено изискване Комисията да одобрява измененията на програмите за по-кратък срок от предвидения в РОР²³ тримесечен период. Комисията обаче се е ангажирала да си сътрудничи с държавите членки при изготвянето на измененията в рамките на ИИОК/ИИОК+ и да ги одобрява приоритетно. Съгласно Регламента за REACT-EU Комисията следва да направи всичко възможно да одобри всяка нова специална оперативна програма или всяко изменение на съществуваща програма в срок от 15 работни дни от представянето им от дадена държава членка²⁴.

53 В началото на 2020 г., преди пандемията, Комисията е започнала отскоро да спазва тримесечния срок за одобряване на исканията за изменение, определен в РОР. По отношение на ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU Комисията е обработвала исканията за изменение по-бързо, като е използвала ускорена процедура. Някои ключови елементи на тази процедура са: по-голяма насоченост върху работата с държавите членки за изясняване на предложените изменения и неформално обсъждане на въпроси, увеличаване на броя на служителите в отдели, където се очаква да възникне по-голям обем работа, и вътрешни споразумения с цел съкращаване на времето за одобряване. Тези стъпки са помогнали за значително намаляване на времето, необходимо на Комисията за одобряване на измененията на програмите (вж. фигура 11).

54 Средният срок от един месец, постигнат от Комисията за одобряване на програмни изменения в рамките на ИИОК/ИИОК+, е добър резултат в сравнение с определения в регламента тримесечен срок и със средното време за одобрение отпреди пандемията. Той е в съответствие и с ангажимента на Комисията за приоритизиране на измененията във връзка с ИИОК. Средното време за одобряване на програмни изменения при REACT-EU е било 19 работни дни, което е малко над целта от 15 работни дни.

Комисията е извършила необходимите проверки, но това невинаги е било добре документирано

55 Комисията е изготвила вътрешни насоки за служителите, участващи в разглеждането на исканията за изменения на програмите. Прегледът от ЕСП на процеса на одобряване, извършен върху извадка от изменения на програми по ИИОК и REACT-EU, показа, че тези насоки са били следвани от служителите на Комисията при проверка на съответствието на промените със законодателството и на основанието за тях, както и при проверка на аспектите на изпълнението, като например коригиране или определяне на целеви стойности на показателите, когато е било необходимо.

56 В повечето случаи Комисията е използвала и стандартни контролни листове за качество, за да документира работата си по одобряването. При 19 от общо 25 изменения, разгледани от одиторите, са използвани стандартни контролни листове за качество. В шест случая, в които контролни листове не са използвани или са използвани в частична степен, Комисията е документирала извършената работа в други документи на равнището на местните звена. Въпреки че използването на контролни листове за качество не е правно изискване, липсата на стандартен подход на документиране не позволява да се извършат пълен преглед и координация.

Мерките са позволили на държавите членки да отпуснат значителни допълнителни средства в подкрепа на здравеопазването, трудовия пазар и предприятията

57 ЕСП разгледа използването на възможностите за гъвкавост в рамките на ИИОК/ИИОК+ и средствата по линия на REACT-EU на равнище ЕС, за да определи до каква степен те са позволили на държавите членки да разпределят ресурси за справяне с кризата, предизвикана от COVID-19.

Държавите членки са пренасочили 10 % от финансирането по линия на политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. с помощта на ИИОК/ИИОК+

58 Към 31 декември 2021 г. държавите членки са прехвърлили 35 млрд. евро в рамките на отделните инвестиционни области и между тях²⁵. Това представлява 10 % от общия размер на отпуснатите средства по линия на политиката на сближаване за периода 2014—2020 г., което е значителен дял, като се има предвид, че пандемията настъпи през седмата година от периода на допустимост.

59 В отделните държави членки трансферите се различават значително по своя обем. Това се дължи на редица фактори, включително националните политики и инвестиционните стратегии на държавите членки, общия размер на отпуснатите им средства по линия на политиката на сближаване и сумата на оставащите налични средства. Общо 74 % от програмите за периода 2014—2020 г. са извършили трансфери чрез ИИОК/ИИОК+. Единадесет държави членки са прехвърлили над 10 % от разпределените им средства за периода 2014—2020 г. в рамките на отделните инвестиционни области или между тях, като Ирландия е прехвърлила 30 %.

60 Държавите членки са използвали мерките по ИИОК/ИИОК+, за да пренасочат средства към инвестиции с цел справяне с последиците от пандемията. В сравнение с отпуснатите преди пандемията средства финансирането за инвестиции в здравеопазването се е увеличило с 80 % (7,7 млрд. евро), а за подкрепа на предприятията — с 16 % (5,7 млрд. евро). За разлика от това, финансирането за инвестиции в ИКТ, енергетика и околна среда, приобщаване и научни изследвания и иновации е намаляло с 5 %, достигайки 8 % (общо около 8,1 млрд. евро). На фигура 12 е показано нетното увеличение и намаление на финансирането за инвестиционните области от февруари 2020 г. насам.

61 Прехвърлени са средства от Кохезионния фонд към ЕФРР и ЕСФ, както и към по-силно развити региони и региони в преход. През 2020 г. две трети от държавите членки (18 от общо 28) са извършили трансфери на средства между ЕФРР, ЕСФ и КФ. Някои държави членки, като например Кипър, Гърция и Хърватия, са прехвърлили всички или почти всички средства от разпределеното им по Кохезионния фонд финансиране за 2020 г. В резултат на тези трансфери разпределените средства за 2020 г. за ЕФРР и ЕСФ са се увеличили в нетно изражение съответно с около 1,1 млрд. евро (3 %) и 0,7 млрд. евро (5 %), като средствата по КФ са намалели съответно с около 1,8 млрд. евро (18 %) (вж. фигура 13).

62 През периода 2014—2020 г. 16 държави членки са имали повече от една категория региони. Около 80 % от тях (13 от общо 16) са извършили трансфери между различни категории региони²⁶. Някои държави членки, като Гърция, Унгария и Италия, са прехвърлили значителни суми от по-слабо развити региони към по-силно развити региони или региони в преход. Като цяло средствата за по-силно развитите региони и регионите в преход са се увеличили съответно с 1,7 млрд. евро и 82 млн. евро, докато средствата за по-слабо развитите региони са намалели незначително с 5,6 млн. евро, а останалата част от средствата са дошли от КФ, който предоставя подкрепа на по-малко богатите държави членки.

63 Европейската сметна палата установи, че благодарение на възможностите за гъвкавост за пренасочване на ресурси държавите членки са направили значителни промени в разпределението на своите средства по кохезионните фондове между инвестиционните области, фондовете и категориите региони. По-специално премахването на изискването за тематична концентрация е улеснило държавите членки при прехвърлянето на средства между отделните операции. Освен това държавите членки са могли да се възползват от разширяването на допустимостта на операциите за укрепване на капацитета за реагиране при кризи, включително за вече завършени проекти. Всички респонденти в проучването на ЕСП съобщават, че смятат възможностите за гъвкавост при програмирането в рамките на ИИОК/ИИОК+ за полезни (37 %) или много полезни (63 %).

REACT-EU е програмиран основно за подкрепа на заетостта, здравеопазването и предприятията, подобно до голяма степен на преразпределените средства по ИИОК/ИИОК+

64 Краят на периода на допустимост за REACT-EU е 31 декември 2023 г., т.е. същият като за подкрепата по линия на политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. Това ограничава възможностите на държавите членки да използват това финансиране за дългосрочни инвестиции, които изискват повече време за разработване и прилагане. До 30 юни 2022 г. държавите членки са планирали 43,5 млрд. евро (86 %) от средствата по REACT-EU за оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ, като съответно между двата фонда са разпределени 64 % и 36 %. Това до голяма степен съответства на разпределението за периода 2014—2020 г. — съответно 70 % и 30 %.

65 Значителна част от средствата по линия на REACT-EU са планирани за заетостта (23 %), здравеопазването (18 %) и подкрепата за предприятията (18 %) (вж. фигура 14). Голяма част (три четвърти) от финансирането за подкрепа на предприятията е била предназначена за общи производствени инвестиции, като например оборотен капитал, докато преди пандемията той е заемал само половината от тази инвестиционна област. Като цяло ЕСП установи големи различия между държавите членки по отношение на начина на програмиране на ресурсите. Някои държави членки са избрали да съсредоточат своите средства по линия на REACT-EU предимно в една област на инвестиции, докато други са програмирали своето финансиране в множество инвестиционни области.

66 Регламентът за REACT-EU²⁷ включва очакването, че фондът следва да допринесе с 25 % от общия си финансов пакет за цели в областта на климата, въпреки че това не е правно изискване. До края на юни 2022 г. обаче само около 15 % (6,6 млрд. евро) от програмираните средства по линия на REACT-EU са били разпределени за инвестиции, които се очаква да допринесат за целите в областта на климата. Приносът за целите в областта на климата от средствата по линия на REACT-EU, програмирани по ЕФРР и ЕСФ, възлиза съответно на 21,6 % и 3,5 %. Одиторите считат, че е малко вероятно очакванията за 25 % да бъдат изпълнени, тъй като до юни 2022 г. вече са били програмирани 86 % от ресурсите на фонда.

Възможностите за гъвкавост, предоставени от ИИОК+, са постигнали икономии в размер на почти 13 млрд. евро за националните бюджети, но те са довели до намаляване на финансирането като цяло за инвестиции в рамките на политиката на сближаване

67 За счетоводната година, приключваща на 30 юни 2021 г., 18 държави членки са се възползвали от възможностите за гъвкавост по ИИОК/ИИОК+, за да увеличат процента на съфинансиране на 100 % за почти половината от програмите за периода 2014—2020 г. Въз основа на изчисленията на Комисията това означава, че в допълнение към редовното съфинансиране тези държави членки биха могли да поискат допълнителни средства от ЕС в размер на 12,9 млрд. евро. Това представлява 11 % от плащанията, заявени през 2020 г. и 2021 г., или 3,6 % от общия размер на отпуснатите средства по линия на политиката на сближаване. В някои държави членки въздействието е било значително (вж. каре 3).

68 По отношение на средствата по линия на REACT-EU държавите членки са имали възможност да избират процент на съфинансиране до 100 %. Всички държави членки, с изключение на Латвия, са използвали по-висок процент на съфинансиране за средствата по линия на REACT-EU в сравнение със средния процент на съфинансиране за периода 2014—2020 г. Като цяло процентът на съфинансиране се е увеличил от 74 % на 95 %²⁸. Две трети (18 от общо 27) от държавите членки са избрали процент на съфинансиране в диапазона 98—100 % (вж. фигура 15).

69 По-големият процент на съфинансиране от ЕС е спомогнал за намаляване на тежестта върху националните бюджети. От друга страна, той означава по-малко финансиране като цяло за инвестиции в рамките на политиката на сближаване, тъй като със същия размер отпуснати от ЕС средства се привлича по-малко национално и частно съфинансиране като цяло. По-ниското равнище на национално съфинансиране също така крие риск от по-малко стимули за органите на държавите членки да се съсредоточат върху изпълнението.

Комисията планира да оцени резултатите от мерките, но обобщаването на данните за показателите по съдържателен начин ще бъде трудно

70 ЕСП провери системата на Комисията за мониторинг на ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU и нейните планове за оценка на действията в отговор на пандемията чрез тези мерки. Тя оцени дали Комисията ще бъде в състояние да информира заинтересованите страни относно въздействието на мерките.

Системата на Комисията за мониторинг позволява отделно проследяване на REACT-EU, но не и на мерките по ИИОК/ИИОК+

71 Системата на Комисията за мониторинг не прави разграничение на разходите, свързани с мерките по ИИОК/ИИОК+, от другите разходи. Одиторите вече посочиха необходимостта Комисията да предостави всеобхватно докладване на разходите, свързани с пандемията от COVID-19²⁹. Комисията смята, че почти всички трансфери между и в рамките на отделните инвестиционни области (вж. точки 58 и 60) и между различните фондове и категории региони (вж. точки 61—62) от февруари 2020 г. нататък вероятно са свързани с пандемията и затова могат да бъдат отнесени към мерките по ИИОК/ИИОК+.

72 За разлика от това с Регламента за REACT-EU³⁰ е въведена специална хоризонтална тематична цел за допълнителните средства. Това дава възможност на Комисията да разграничава операциите по линия на REACT-EU от други операции, като улеснява мониторинга и оценката.

Комисията е въвела показатели, свързани с COVID-19, въпреки че не е предоставила определения и тяхното използване не е задължително

73 Регламентите за ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU не са довели до формални промени в рамката и системите за мониторинг на политиката на сближаване. Съществуващите кодове на интервенция, използвани за определяне на съдържанието на действията, са много общи и не са предназначени за идентифициране на разходите, свързани с пандемията.

74 През май 2020 г., шест седмици след приемането на Регламента за ИИОК, Комисията е публикувала набор от 27 незадължителни показателя за COVID-19³¹ с цел осигуряване на по-голяма прозрачност и отчетност относно използването на финансирането по линия на политиката на сближаване във връзка със здравеопазването, подкрепата за предприятията и операциите по линия на ЕСФ. През февруари 2021 г. са добавени още пет показателя за подкрепата на ЕС във връзка с ваксинацията срещу COVID-19. С тези 32 показателя се извършва мониторинг на вложените ресурси и крайните продукти, а при операциите на ЕСФ — и на резултатите. Както и за периода 2014—2020 г., Комисията не е предложила показатели за резултати при операциите по ЕФРР, но държавите членки е можело да разработят свои собствени показатели (вж. точка 77). ЕСП вече е посочвала недостатъците, свързани с показателите за резултати по ЕФРР през периода 2014—2020 г., и предизвикателствата във връзка с оценката на въздействието на интервенциите по ЕФРР³².

75 Комисията е избрала да не прави показателите задължителни, тъй като това би удължило процеса на приемане и би забавило въвеждането им от страна на държавите членки. В Регламента за REACT-EU се посочва, че когато е целесъобразно, държавите членки следва да използват специфичните за програмите показатели във връзка с COVID-19, предоставени от Комисията³³. Държавите членки биха могли да включат тези показатели в своите програми на доброволен принцип и да ги наблюдават и докладват чрез въведената система за мониторинг.

76 Комисията не е въвела общи определения за показателите — отново с оглед на възможно най-бързото въвеждане на регламентите, като е оставила те да бъдат определени от всяка държава членка. В проучване на Комисията, ограничено до операциите по ЕСФ, се заключава, че липсва пълен преглед на определенията на показателите и част от тях не са били използвани последователно във всички държави членки³⁴. В резултат на това за Комисията ще бъде трудно да обобщи изцяло данните на равнище ЕС по съгласуван начин.

77 Показателите на Комисията не обхващат всички допустими операции. Държавите членки са имали също така възможност да разработят свои собствени специфични програмни показатели за операциите, свързани с пандемията. Комисията ги е насърчила да кодират тези показатели, за да могат лесно да се идентифицират на национално равнище и за целите на оценката. Тъй като обаче показателите са специфични за дадена оперативна програма или за конкретна държава членка, те не могат да бъдат обобщени на равнище ЕС.

78 Респондентите на проучването на ЕСП изразяват положително мнение по отношение на показателите на Комисията, като три четвърти от тях съобщават, че те са подходящи за видовете финансирани операции, а две трети — че са подходящи за цялостната оценка. ЕСП установи, че почти 80 % от всички показатели за COVID-19, използвани от държавите членки, са показатели на Комисията. Двадесет и пет от 28 държави членки и 65 % от оперативните програми, по които са извършени трансфери в рамките на ИИОК/ИИОК+, са използвали показателите на Комисията. Това е така и при REACT-EU: 26 от общо 27 държави членки и 76 % от оперативните програми с планирани средства по REACT-EU са използвали показателите на Комисията. Това широко прилагане на показателите на Комисията би могло да ѝ помогне да оцени използването на финансирането по линия на политиката на сближаване, включително на средствата по REACT-EU, в контекста на пандемията.

79 Комисията е докладвала относно изпълнението на мерките по ИИОК/ИИОК+ и програмирането в рамките на REACT-EU, по-конкретно чрез специални публични уебсайтове: Табло за коронавируса,Табло за REACT-EU и Преглед на показателите, свързани с коронавируса, по политиката на сближаване. Тези уебсайтове са създадени веднага след получаването на достатъчно данни за докладване и редовно се актуализират. Към момента на извършване на одита най-новите данни за изпълнението бяха от края на 2020 г. и беше твърде рано държавите членки да предоставят съдържателна информация относно изпълнението.

Комисията възнамерява да обхване едновременно ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU в своята последваща оценка за периода 2014—2020 г.

80 Комисията трябва да извърши последваща оценка на ефективността и ефикасността на финансирането по политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. до 31 декември 2024 г.³⁵ За ИИОК/ИИОК+ в регламентите няма изрична разпоредба за извършване на отделна оценка, докато регламентът за REACT-EU изисква Комисията да извърши оценка до 31 март 2025 г.³⁶

81 Комисията планира до края на 2024 г. да оцени действията си в отговор на пандемията, като разгледа както ИИОК/ИИОК+, така и REACT-EU в рамките на последващата оценка за периода 2014—2020 г. В предишен доклад ЕСП посочи и необходимостта от обвързване на оценките на политиката на сближаване и Механизма за възстановяване и устойчивост³⁷.

Политиката на сближаване често се използва за действия в отговор на кризи, но Комисията не е анализирала въздействието върху нейните дългосрочни цели

82 EСП разгледа как ИИОК/ИИОК+ са повлияли на законодателните предложения на Комисията за периода 2021—2027 г., и провери дали Комисията е извършила анализ на въздействието на продължаващото прилагане на политиката на сближаване при кризи върху дългосрочните ѝ цели.

83 През май 2020 г. Комисията е публикувала изменения на своите законодателни предложения в областта на политиката на сближаване за периода 2021—2027 г., за да се даде възможност за допълнителна гъвкавост по време на криза. Една такава разпоредба, приета по-късно, оправомощава Комисията да използва някои определени временни мерки при изпълнението на средствата по политиката на сближаване в отговор на извънредни и необичайни ситуации, подобно на това, което е направено в рамките на ИИОК/ИИОК+ (вж. каре 4).

84 Използването на правилата за политиката на сближаване в помощ на държавите членки по време на криза не е ново явление (вж. фигура 16). Към октомври 2022 г. повече от половината (15) от 26-те изменения на РОР през периодите 2007—2013 г. и 2014—2020 г. са във връзка с кризата. REACT-EU представлява първият случай, в който финансирането по линия на политиката на сближаване е увеличено в отговор на криза поради мащаба на смущенията в икономиката и това, че пандемията от COVID-19 започна в края на периода 2014—2020 г., когато останалите налични средства са били ограничени. Няма обаче последващи или официални оценки, конкретно насочени към използването на политиката на сближаване като инструмент за реакция при кризи.

85 Основната цел на политиката на сближаване е дългосрочното регионално развитие и, както е посочено в Договора³⁹, укрепването на икономическото, социалното и териториалното сближаване, както и намаляването на различията между европейските региони. Нейната привлекателност като инструмент за краткосрочна реакция при кризи произтича от възможността за адаптирането ѝ и свързаните с нея значителни финансови ресурси. Комисията е в състояние да облекчи правилата за политиката на сближаване, за да насърчи максималното използване на наличното финансиране, което да намали тежестта по отношение на националните ресурси. Редица изменения, въведени в отговор на предишни кризи, са се превърнали в трайни характеристики на политиката на сближаване в съответствие с общите цели на Комисията за по-голяма гъвкавост и опростяване. В резултат на това възниква риск регулярното използване на политиката на сближаване за справяне с кризи да измести нейната първоначална стратегическа цел — засилването на социално-икономическото сближаване на европейските региони.

Заключения и препоръки

86 Одиторите заключиха, че като цяло Комисията е адаптирала добре правилата на политиката на сближаване за периода 2014—2020 г., така че държавите членки да могат да използват средствата за сближаване по по-гъвкав начин. Възможностите за гъвкавост, предоставени чрез ИИОК/ИИОК+, както и допълнителното финансиране по REACT-EU, са довели до значително преразпределяне на средства към здравеопазването, подкрепата за предприятията и заетостта, за да се покрият нуждите, възникнали в резултат на пандемията от COVID-19. REACT-EU обаче, наред с допълнителното финансиране по МВУ, също така засилва трудностите за някои държави членки да изразходват средствата от ЕС. Освен това Комисията не е анализирала въздействието на дългосрочното използване на подкрепата по линия на политиката на сближаване като бюджетен инструмент за реакция при кризи.

87 ЕС е реагирал бързо на кризата, като е използвал политиката на сближаване с цел подпомагане на държавите членки. За по-малко от два месеца от началото на пандемията в Европа той е приел законодателни мерки за мобилизиране на неизразходваните средства чрез ИИОК/ИИОК+. За по-малко от година е приета помощта по REACT-EU, от която са предоставени допълнителни средства на държавите членки (точки 15—21).

88 Целенасочените адаптации на финансирането по политиката на сближаване чрез ИИОК/ИИОК+ са осигурили ликвидност, гъвкавост при прехвърлянето на средства и административно опростяване, за да се улесни използването на неизразходваните средства, с което да се облекчи тежестта за националните публични бюджети. Мерките са премахнали за 2020 г. някои основни задължителни характеристики на финансирането по политиката на сближаване, включително задължителното съфинансиране и съсредоточаването на средствата върху по-слабо развитите региони. За разлика от това по REACT-EU са предоставени допълнителни 50,4 млрд. евро за програмите за периода 2014—2020 г., като държавите членки са имали голяма свобода на преценка в коя област да разпределят тези средства. Тези средства представляват „преходно финансиране“ между периодите 2014—2020 г. и 2021—2027 г. (точки 22—27).

89 Благодарение на ИИОК/ИИОК+ средствата по политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. продължават да се разходват по план в момент, когато пандемията засегна сериозно обичайната икономическа дейност. Въпреки това значителните допълнителни ресурси, предоставени по REACT-EU, за които се изисква да бъдат усвоени в кратък срок, вероятно ще увеличат натиска върху държавите членки за изразходване на средствата от ЕС, и то по възможно най-икономически ефективен начин. Тези промени в правната рамка и произтичащите от тях дейности за програмиране също са увеличили административната тежест за управляващите органи. Това от своя страна е допринесло за забавяне на стартирането на програмите за периода 2021—2027 г. (точки 28—42).

90 Комисията е предоставила навременна и подходяща помощ на държавите членки за изпълнението на ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU. Това значително е намалило времето, необходимо за обработка и одобряване на измененията на програмите — от средно три месеца преди пандемията на един месец за ИИОК/ИИОК+ и на 19 работни дни за REACT-EU, въпреки че при последната това е малко над целта, посочена в регламента (точки 44—56).

91 Одиторите констатираха, че възможностите за гъвкавост при прехвърлянето на ресурси по ИИОК/ИИОК+ са довели до значително движение на средства. Държавите членки са прехвърлили 10 % от средствата по политиката на сближаване в рамките на и между областите на инвестиции — значителна сума, особено като се има предвид, че пандемията се разрази почти в края на програмния период. Средствата са насочени предимно към здравеопазването и подкрепата за предприятията; наред със заетостта, това са и основните области, в които е използвано финансирането по линия на REACT-EU. В рамките на ИИОК/ИИОК+ финансирането е пренасочено предимно от областта на енергетиката и околната среда и научните изследвания и иновациите. Одиторите посочват, че включеното в регламента очакване 25 % от новите ресурси да бъдат разпределени за постигане на целите в областта на климата, е малко вероятно да бъде изпълнено. Наред с по-голямата гъвкавост при трансферите, използването на мярката на ЕС за съфинансиране в размер на 100 % е довело до реализиране на икономии от почти 13 млрд. евро в националните бюджети, въпреки че това означава по-малко финансиране като цяло за инвестиции по политиката на сближаване (точки 58—69).

92 Използваната от Комисията система за мониторинг позволява отделно проследяване на мерките по REACT-EU, тъй като за тях се използва допълнително финансиране. За сравнение, резултатите от мерките по ИИОК/ИИОК+, както и тези, свързани с всяко друго програмно изменение, не могат да бъдат наблюдавани отделно. В своите оценки на действията в отговор на кризата по ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU Комисията може да използва набор от специфични за COVID-19 показатели. Тя е избрала да въведе незадължителни показатели за COVID-19, без общи определения, за да ги предостави по-бързо на държавите членки. В резултат на това възниква риск да бъде по-трудно да се агрегират по съдържателен начин данните, докладвани на Комисията от държавите членки (точки 71—79).

93 Постиженията на програмите за периода 2014—2020 г. ще бъдат представени заедно в последващата оценка, която Комисията трябва да извърши до 31 декември 2024 г. Одиторите одобряват факта, че Комисията планира да обхване заедно ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU в своята последваща оценка за периода 2014—2020 г., въпреки че не съществува изискване за отделно оценяване на първата (точки 80—81).

94 Въпреки че политиката на сближаване често е използвана за финансирането на краткосрочни действия в отговор на кризи, не са правени официални оценки на дългосрочното въздействие на този начин на използване на нейните средства. Новите правила за периода 2021—2027 г. за политиката на сближаване ще улеснят използването на средствата от тази област в отговор на непредвидени събития. В резултат на това възниква риск регулярното използване на политиката на сближаване за целите на справяне с кризи да се отрази на нейната основна стратегическа цел — засилването на социално-икономическото сближаване на регионите в ЕС (точки 83—85).

Препоръка 1 — Да се анализира целесъобразността на политиката на сближаване като бюджетен инструмент за реакция при кризи

В рамките на последващата оценка за периода 2014—2020 г. Комисията трябва да анализира въздействието на използването на политиката като краткосрочен бюджетен инструмент за реакция при кризи върху нейните дългосрочни цели, с оглед да събере информация за бъдещите предложения във връзка с политиката.

Целеви срок за изпълнение — до края на 2024 г.

Препоръка 2 — Да се извършва мониторинг на усвояването на средствата по линия на REACT-EU, за да се предоставя подкрепа, ориентирана към резултатите, в областите, където е необходимо

Тъй като REACT-EU добавя значителни ресурси, които да се използват в относително кратък срок от време, и се припокрива с изпълнението на Механизма за възстановяване и устойчивост, Комисията следва да наблюдава внимателно напредъка в усвояването на финансирането по REACT-EU, за да открие програмите, които срещат трудности при разходването на средствата. Тя следва да предоставя добре насочена подкрепа, така че съфинансираните операции да могат да допринaсят ефективно за постигането на крайните цели и целите за изпълнението.

Целеви срок за изпълнение — незабавно

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Annemie Turtelboom — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 7 декември 2022 г.

Приложение

Приложение I— Основни аспекти и обосновка на мерките по ИИОК/ИИОК+ и REACT-EU

ИИОК/ИИОК+

ИИОК и ИИОК+ са въвели целеви изменения на правилата на политиката на сближаване за периода 2014—2020 г., за да се улесни използването на неизразходваните средства и да се облекчи тежестта върху националните публични бюджети. Основните мерки могат да бъдат обобщени, както следва:

Мерки за ликвидност: ИИОК е позволила на управляващите органи да запазят авансово финансиране от 2019 г. в размер на 7,6 млрд. евро, което да не възстановяват през 2020 г. ИИОК+ в допълнение на това е намалила тежестта върху националните публични бюджети, като е облекчила задължителното национално съфинансиране за една счетоводна година, въпреки че то е ключов финансов принцип на политиката на сближаване. През 2022 г. тази разпоредба за съфинансиране от ЕС в размер на 100 % е удължена с още една счетоводна година след началото на кризата в Украйна⁴⁰.

Възможности за гъвкавост по отношение на трансферите: ИИОК/ИИОК+ са предоставили на управляващите органи значителна гъвкавост за преразпределяне на наличните ресурси при програмирането през 2020 г. Те са облекчили значително правилата за трансфери между фондовете на политиката на сближаване и между категориите региони, като също така са предоставили възможност за освобождаване от изискванията за тематична концентрация. Така тези мерки са премахнали за 2020 г. някои ключови задължителни характеристики на финансирането по линия на политиката на сближаване, включително насочването му към по-слабо развитите региони, социално-икономическите различия и тематични цели като нисковъглеродната икономика.

Разширяване на обхвата на допустимостта: За да се улесни използването на наличните средства на ЕС, допустимостта на операциите, които могат да бъдат финансирани от фондовете на политиката на сближаване, е била разширена, така че да включи здравните операции в допълнителна тематична цел на ЕФРР и оборотния капитал за МСП. Освен това операциите могат да бъдат финансирани със задна дата до 1 февруари 2020 г., дори ако вече са изцяло завършени, при условие че имат за цел да насърчат капацитета за реагиране при кризи в контекста на пандемията от COVID-19. В регламента обаче не са включени подробности относно видовете операции, които се имат предвид. Това би могло да създаде правна несигурност за управляващите органи или да доведе до различни тълкувания на допустимите операции.

Административно опростяване: Мерките за опростяване са били предназначени да ускорят изпълнението и да сведат до минимум административната тежест за националните органи, въпреки че използването на някои възможности за гъвкавост е изисквало изменения на програмите, по-специално за ИИОК+. Например те са отменили изискванията за изменение на споразуменията за партньорство, които да отразят промените, направени в програмите, както и за получаване на одобрение от Комисията за прехвърляне на средства между приоритетните оси под определени прагове. Тези две опростявания вече са били включени в договорените от съзаконодателите проекторазпоредби на РОР за периода 2021—2027 г.

REACT-EU

REACT-EU предоставя още помощ на държавите членки за справяне с последиците от пандемията от COVID-19, като им предоставя допълнителни ресурси. Основните мерки могат да бъдат обобщени, както следва:

Нови фондове и мерки за ликвидност: REACT-EU предоставя допълнителни 50,4 млрд. евро към фондовете на политиката на сближаване за периода 2014—2020 г. Чрез отпускането на допълнителни средства в рамките на съществуващ инструмент, който има действащи програми и законодателна рамка, е намерен начин за бързо предоставяне на финансиране на държавите членки. Периодът на допустимост на REACT-EU изтича на 31 декември 2023 г., едновременно с този за редовното финансиране за периода 2014—2020 г. Ето защо държавите членки разполагат с ограничен срок, в който да изразходват своите допълнителни средства. REACT-EU осигурява относително високо равнище на първоначално авансово финансиране от 11 % през 2021 г. и позволява до 100 % финансиране от ЕС, за да се осигури бързо ликвидност и да се облекчи тежестта върху националните бюджети. Равнището на авансово финансиране е увеличено през 2022 г. след настъпването на кризата в Украйна⁴¹.

Възможности за гъвкавост при програмирането и трансферите: За разлика от обичайната подкрепа по политиката на сближаване, държавите членки имат голяма свобода на преценка при разпределянето на получените от тях средства по REACT-EU между ЕФРР и ЕСФ, както и между различните видове допустими инвестиции. Те разполагат с голяма свобода на преценка по отношение на видовете проекти, които да финансират, без изисквания за тематична концентрация или задължение да се съсредоточат върху подпомагането на по-слабо развити региони. Както и ИИОК/ИИОК+, в случай че управляващите органи искат да преразпределят ресурси, REACT-EU предоставя по-голяма възможност за прехвърляне на средства без изисквания за тематична концентрация.

Разширяване на обхвата на допустимостта: REACT-EU позволява допустимост със задна дата за напълно завършени операции до 1 февруари 2020 г., дори ако те не са свързани с кризата.

Административно опростяване: Изпълнението на REACT-EU може да бъде възложено само на управляващите органи, които вече са определени за периода 2014—2020 г. Средствата могат да бъдат програмирани чрез съществуващите програми за периода 2014—2020 г. или чрез нови специални програми и споразуменията за партньорство не е необходимо да бъдат изменяни. Предишните изисквания, свързани с предварителните оценки, предварителните условия и рамката за изпълнението, не се прилагат за средствата по линия на REACT-EU.

Съкращения

ДФЕС: Договор за функционирането на Европейския съюз

ЕСФ: Европейски социален фонд

ЕФРР: Европейски фонд за регионално развитие

ИИОК: Инвестиционна инициатива в отговор на коронавируса

ИИОК+: Инвестиционна инициатива в отговор на коронавируса — плюс

КФ: Кохезионен фонд

МВУ: Механизъм за възстановяване и устойчивост

МСП: Малки и средни предприятия

МФР: Многогодишна финансова рамка

ПВУ: План за възстановяване и устойчивост

РОР: Регламент за общоприложимите разпоредби

EMPL: Генерална дирекция „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ на Европейската комисия

NGEU: Инструмент на Европейския съюз за възстановяване Next Generation EU

REACT-EU: Помощ за възстановяване в полза на сближаването и териториите на Европа

REGIO: Генерална дирекция „Регионална и селищна политика“ на Европейската комисия

Речник на термините

Европейски социален фонд: Фонд на ЕС за създаване на възможности за образование и заетост и за подобряване на положението на хората, изложени на риск от бедност.

Европейски фонд за регионално развитие: Фонд на ЕС, който укрепва икономическото и социалното сближаване в ЕС чрез финансиране на инвестиции за намаляване на различията между регионите.

Код на интервенция: Категория дейности, финансирани от Европейския фонд за регионално развитие, Кохезионния фонд или Европейския социален фонд.

Кохезионен фонд: Фонд на ЕС за намаляване на икономическите и социалните различия в ЕС чрез финансиране на инвестиции в държави членки, в които брутният национален доход на глава от населението е по-малък от 90 % от средния за ЕС.

Механизъм за възстановяване и устойчивост: Механизмът на ЕС за финансова подкрепа с цел смекчаване на икономическото и социалното въздействие на пандемията, предизвикана от COVID-19, и стимулиране на възстановяването в средносрочен план, като същевременно се насърчава екологичната и цифровата трансформация.

Многогодишна финансова рамка: Разходният план на ЕС, в който се определят приоритети (въз основа на цели на политиката) и тавани, обикновено за седем години. Той осигурява структурата, в рамките на която се определят годишните бюджети на ЕС. Текущата МФР обхваща периода 2021—2027 г., а предходната — 2014—2020 г.

Оперативна програма: Рамка за изпълнение на финансираните от ЕС проекти в областта на политиката на сближаване за определен период, която отразява приоритетите и целите, установени в споразуменията за партньорство между Комисията и отделните държави членки.

Политика на сближаване: Политика на ЕС, чиято цел е намаляване на икономическите и социалните различия между регионите и държавите членки чрез насърчаване на създаването на работни места, конкурентоспособността на предприятията, икономическия растеж, устойчивото развитие и трансграничното и междурегионалното сътрудничество.

Програмен период: Периодът, в рамките на който се планира и изпълнява дадена разходна програма на ЕС.

Регламент за общоприложимите разпоредби: Регламент за определяне на правилата, приложими за редица фондове на ЕС при споделено управление, включително за средствата в подкрепа на политиката на сближаване на ЕС.

Споделено управление: Метод за изпълнение на бюджета на ЕС, при който, за разлика от прякото управление, Комисията делегира на държавите членки задачи по изпълнението, като същевременно запазва цялостната отговорност.

Споразумение за партньорство: Споразумение между Комисията и държава членка в контекста на дадена разходна програма на ЕС, в което се определят например стратегически планове, инвестиционни приоритети, търговски условия или предоставяне на помощ за развитие.

Тематична цел: Очакваният общ резултат от инвестиционен приоритет, разбит по специфични цели за по-лесно изпълнение.

Управляващ орган: Национален, регионален или местен орган, на който държавата членка е възложила да управлява финансирана от ЕС програма.

Усвояване: Степен, обикновено изразена като процент (процент на усвояване), на изразходване на отпуснатите на държавите членки средства от ЕС за допустими проекти.

Фондове на политиката на сближаване: Трите фонда на ЕС в подкрепа на икономическото, социалното и териториалното сближаване в целия ЕС през периода 2014—2020 г. — Европейският фонд за регионално развитие, Европейският социален фонд и Кохезионният фонд.

Отговори на Комисията

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=63210

Хронология

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=63210

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политики и програми на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Annemie Turtelboom — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с инвестиции за сближаване, растеж и приобщаване. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Илиана Иванова, с подкрепата на James Verity — ръководител на нейния кабинет, и Иван Генчев — аташе в кабинета; Friedemann Zippel — главен ръководител; Viorel Cirje — ръководител на задача; Anna Fiteni, Marion Boulard и Christophe Grosnickel — одитори.

От ляво надясно: Иван Генчев, James Verity, Marion Boulard, Илиана Иванова, Friedemann Zippel, Christophe Grosnickel.

Бележки

¹ Европейски център за профилактика и контрол върху заболяванията (ECDC), Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel coronavirus – third update, 31 януари 2020 г.

² Европейски център за профилактика и контрол върху заболяванията (ECDC), Novel coronavirus disease 2019 pandemic – sixth update, 12 март 2020 г.

³ Световна здравна организация (СЗО), WHO Director-General’s opening remarks at the media briefing on COVID-19, 13 март 2020 г.

⁴ 'European Economic Forecast, Spring 2021', доклад 149, май 2021 г., стр. 20.

⁵ Световна банка, EU regular economic report 7, 2021 г.

⁶ COM(2021) 105 final, One year since the outbreak of COVID-19: fiscal policy response, 3 март 2021 г., стp. 4.

⁷ ИИОК/ИИОК+ се прилагат за Обединеното кралство, докато REACT-EU не се прилага.

⁸ Становище 03/2020 относно изменение на Регламентa на ЕС за използване на европейските структурни и инвестиционни фондове в отговор на избухването на пандемията от COVID-19 и Становище 04/2020 относно предложения регламент относно REACT-EU и Регламента за общоприложимите разпоредби във връзка с европейските структурни и инвестиционни фондове.

⁹ Специален доклад 24/2021 „Финансиране, основано на резултатите, в политиката на сближаване — достойна амбиция, но остават пречки в периода 2014—2020 г.“, Специален доклад 08/2022 „Подкрепа от Европейския фонд за регионално развитие за конкурентоспособността на МСП — недостатъци при планирането на мерките за подпомагане намаляват ефективността на финансирането“ и Преглед 01/2023 „Финансиране от ЕС по политиката на сближаване и по Механизма за възстановяване и устойчивост — сравнителен анализ“.

¹⁰ Коригиращ бюджет № 6, 2020/1672 (ОВ 380/1) е приет с цел да покрие нуждата от допълнителни средства, като е увеличил с 5 млрд. евро бюджетните кредити за плащания за 2020 г. за политиката на сближаване.

¹¹ Специален доклад 17/2018 „Действията на Комисията и на държавите членки през последните години на програмния период 2007—2013 г. са довели до преодоляване на ниската степен на усвояване на средствата, но не са били достатъчно съсредоточени върху резултатите“, точка 87 и Становище 03/2020, каре 1.

¹² Преглед 01/2023, точки 53—54.

¹³ Годишен доклад за 2016 г., глава 2 „Бюджетно и финансово управление“, точки 2.24—2.25 и Преглед 01/2023, точка 53.

¹⁴ Информационно-аналитичен документ от 2018 г. „Опростяване на изпълнението на политиката на сближаване след 2020 г.“, точки 18 и 61.

¹⁵ Специален доклад 17/2018, каре 2.

¹⁶ Специален доклад 17/2018, точки 16 и 18.

¹⁷ Преглед 01/2023, точка 11 и точки 52—54.

¹⁸ Fraud and error, Камара на общините, Комисия по публични финанси, девети доклад от сесия 2021—2022 г., 24 юни 2021 г.

¹⁹ Становище 03/2020 и Становище 04/2020.

²⁰ ЕСП,Становище 03/2020, точка 11.

²¹ Член 30, параграф 5 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 определя понятието „несъществени трансфери“ като прехвърляния към друг приоритет на един и същи фонд в рамките на една и съща програма, чиито размер не надхвърля 8 % от разпределените към 1 февруари 2020 г. средства за даден приоритет и не надвишава 4 % от бюджета на програмата.

²² Член 30 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.

²³ Член 30, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.

²⁴ Член 92 б, параграф 10 отРегламент (ЕС) № 1303/2013.

²⁵ ЕСП групира 123-те кода на интервенция, определени в Регламент (ЕС) № 215/2014, в 10 инвестиционни области (12 при REACT-EU). Сумата от 35 млрд. евро представлява общият размер на увеличенията в определени кодове на интервенция, което е съпроводено със съответни намаления в други кодове на интервенция.

²⁶ Съгласно член 90 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.

²⁷ Регламент (EС) 2020/2221, съображение 6.

²⁸ За целите на съпоставяне с REACT-EU този среден за ЕС процент на съфинансиране за периода 2014—2020 г. изключва програмите в Обединеното кралство и програмите за териториално сътрудничество.

²⁹ Годишен доклад за 2020 г., глава 2 „Бюджетно и финансово управление“, точки 2.7—2.8, препоръка 2.1.

³⁰ Регламент (ЕС) 2020/2221 въвежда нова тематична цел „Улесняване на преодоляването на последиците от кризата в контекста на пандемията от COVID-19 и социалните последици от нея и за подготовка за екологично, цифрово и устойчиво възстановяване на икономиката“ (ТЦ13).

³¹ EGESIF 20-00007-01, 'Non-paper: List of programme specific indicators related to the cohesion policy direct response to the COVID-19 pandemic', май 2020 г.

³² ЕСП,Специален доклад 02/2017 „Договарянето от страна на Комисията на споразумения за партньорство и програми в областта на сближаването за периода 2014–2020 г. се характеризира с по-добро насочване на разходите към приоритетите на „Европа 2020“, но и с по-сложни механизми за измерване на резултатите“.

³³ Регламент (ЕС) 2020/2221, член 1, параграф 1.

³⁴ Study on the Pathways to Enhance the use of Programme-specific Indicators in the ESF and ESF +, април 2022 г.

³⁵ Член 57 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.

³⁶ Регламент (ЕС) 2020/2221, член 1, параграф 1 и член 2.

³⁷ Специален доклад 24/2021 „Финансиране, основано на резултатите, в политиката на сближаване — достойна амбиция, но остават пречки в периода 2014—2020 г.“, препоръка 2.

³⁸ Член 20 от Регламент (ЕС) 2021/1060 от 24 юни 2021 г., РОР (ОВ L 231, 30.6.2021 г., стр. 159), член 4, параграф 3 от Регламент (ЕС) 2021/1057 от 24 юни 2021 г. за създаване на ЕСФ+ (ОВ L 231, 30.6.2021 г., стр. 21) и член 5, параграф 6 от Регламент (ЕС) 2021/1058 от 24 юни 2021 г. относно ЕФРР и КФ (ОВ L 231, 30.6.2021 г., стр. 60).

³⁹ Договор за функционирането на Европейския съюз, член 174.

⁴⁰ Регламент (ЕС) 2022/562 от 6 април 2022 г. за изменение на регламенти (ЕС) № 1303/2013 и (ЕС) № 223/2014 по отношение на Действия по линия на сближаването за бежанците в Европа (CARE).

⁴¹ Регламент (ЕС) 2022/613 от 12 април 2022 г. за изменение на регламенти (ЕС) № 1303/2013 и (ЕС) № 223/2014 по отношение на увеличено предварително финансиране със средства по линия на REACT-EU и за определяне на разход за единица продукт.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (https://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2023 г.

PDF	ISBN 978-92-847-9271-9	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/43687	QJ-AB-23-002-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-9277-1	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/360165	QJ-AB-23-002-BG-Q

© Европейски съюз, 2023 г.

© Европейски съюз, 2023 г.

Политиката на ЕСП относно повторната употреба е определена в Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), създаденото от ЕСП съдържание, притежавано от ЕС, е лицензирано по Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Това означава, че като правило повторната употреба е позволена, при условие че са посочени първоначалните източници и всички извършени промени. Лицето, което използва информацията на ЕСП повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документите. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторното използване.

Необходимо е да се получи допълнително разрешение в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП, или когато е включено съдържание на трети страни.

В случаите, когато е получено такова разрешение, то отменя и заменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при използването.

За използването или възпроизвеждането на съдържание, което не е собственост на ЕС, може да е необходимо да се потърси разрешение директно от носителите на авторските права.

Фигура 2 — изображения: Фигурите са създадени с използването на ресурси от Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Всички права запазени.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване.

Уебсайтовете на всички институции на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат препратки към сайтове на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на ЕСП

Логото на ЕСП не може да бъде използвано без предварително разрешение.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици центрове Europe Direct. Адреса на най-близкия до Вас център ще намерите онлайн (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_bg).

По телефона или като ни пишете
Europe Direct е служба, която отговаря на въпросите Ви за Европейския съюз. Можете да се свържете с нея:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори могат да таксуват обаждането),
• на стационарен телефонен номер +32 22999696,
• чрез следния формуляр european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на сайта Europa (european-union.europa.eu).

Публикации на ЕС
Можете да разгледате или да поръчате публикации на op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации могат да бъдат получени от Europe Direct или от местния център за документация (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Отворени данни на ЕС
Порталът data.europa.eu предоставя достъп до отворени набори от данни от институциите, органите и агенциите на ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели. Порталът предоставя достъп и до множество набори от данни от европейските държави.