Wsparcie UE na rzecz regionów górniczych Nie zwrócono wystarczającej uwagi na transformację społeczno-gospodarczą i energetyczną

Streszczenie

I Przez dziesięciolecia węgiel był jednym z głównych źródeł energii w UE. Ograniczenie produkcji węgla doprowadziło do istotnego zmniejszenia liczby osób zatrudnionych w tym sektorze, głównie w okresie przed 2000 r. W Europejskim Zielonym Ładzie wskazano stopniową rezygnację z węgla w produkcji energii jako zasadniczy element osiągnięcia celów klimatycznych do 2030 r. i neutralności klimatycznej do 2050 r.

II W ramach niniejszej kontroli Trybunał ocenił, czy wsparcie UE skutecznie przyczyniło się do transformacji społeczno-gospodarczej i energetycznej w regionach UE, w których przemysł węglowy zamiera. Kontrolą objęto próbę siedmiu regionów UE i unijne dofinansowanie na kwotę 12,5 mld euro przyznane w ramach finansowych na lata 2014–2020 (zgodnie ze stanem na drugą połowę 2021 r.). Trybunał oczekuje, że sformułowane przez niego ustalenia i zalecenia przyczynią się do efektywnego kosztowo wdrożenia Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji, który ma pomóc w łagodzeniu społecznych, gospodarczych i środowiskowych skutków transformacji w kierunku neutralności klimatycznej, w tym procesu odchodzenia od węgla.

III Trybunał stwierdził, że wsparcie UE dla regionów górniczych było w niewielkim stopniu ukierunkowane i miało ograniczony wpływ na tworzenie miejsc pracy i transformację energetyczną oraz że pomimo ogólnych postępów węgiel pozostaje istotnym źródłem emisji gazów cieplarnianych w niektórych państwach członkowskich.

IV Jeśli chodzi o zwalnianych pracowników tego sektora, w przypadku większości regionów objętych kontrolą Trybunału sytuacja na rynku pracy była ogólnie korzystna. Zwolnieni pracownicy przemysłu węglowego mieli możliwość wzięcia udziału w kursach szkoleniowych wspieranych w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego, brak jednak danych na temat uczestnictwa w tych szkoleniach. Liczba miejsc pracy utworzonych w tych regionach bezpośrednio dzięki inwestycjom w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego była stosunkowo niewielka, zwłaszcza w porównaniu z całkowitą liczbą tamtejszych osób bezrobotnych. Trybunał ustalił ponadto, że w większości regionów objętych próbą sfinansowane projekty nie wpłynęły istotnie na oszczędności energii ani na zdolności produkcyjne w zakresie energii ze źródeł odnawialnych.

V Od 2018 r. Komisja oferuje regionom górniczym dostęp do różnego rodzaju wiedzy specjalistycznej. Ponadto UE ustanowiła Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji z budżetem w wysokości 19,3 mld euro, nie oszacowała jednak potrzeb w zakresie finansowania. Trybunał ustalił, że wykorzystanie dostępnych środków do skutecznego wsparcia transformacji w ustalonych ramach czasowych nastręcza państwom członkowskim trudności. W związku z tym istnieje ryzyko, że środki, które miały zostać przeznaczone na złagodzenie skutków społeczno-gospodarczych i środowiskowych transformacji, zostaną wydane, a do transformacji w istocie nie dojdzie. Ryzyko to wzrosło wraz z inwazją Rosji na Ukrainę w 2022 r.

VI Trybunał ustalił, że doszło do istotnej redukcji emisji CO₂ ze spalania węgla, ale też że węgiel z produkcji krajowej został w niektórych przypadkach zastąpiony węglem pochodzącym z przywozu lub innymi paliwami kopalnymi. Sprawozdawczość dotycząca emisji metanu z zamkniętych lub opuszczonych kopalń nie jest wystarczająco wiarygodna. Wniosek przedstawiony przez Komisję w grudniu 2021 r. ma rozwiązać ten problem. W państwach członkowskich objętych kontrolą metan z takich kopalń wykorzystywano do wytwarzania energii w znikomym stopniu. Wyjątkiem w tym względzie były Niemcy.

VII Trybunał zaleca, aby Komisja:

1. weryfikowała, czy Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji jest wykorzystywany w sposób skuteczny i efektywny do łagodzenia skutków społeczno-gospodarczych transformacji w kierunku neutralności klimatycznej w regionach górniczych i regionach o wysokiej emisji dwutlenku węgla;
2. udostępniała informacje na temat dobrych praktyk państw członkowskich, jeśli chodzi o pomiar emisji metanu z zamkniętych lub opuszczonych kopalń węgla i zarządzanie tymi emisjami.

Wstęp

Schyłek przemysłu węglowego i jego wpływ na dostawy energii i zatrudnienie

01 Węgiel był w Europie największym źródłem energii wykorzystywanym do wytwarzania energii elektrycznej i ciepła do 2013 r., kiedy to wyprzedziła go energia ze źródeł odnawialnych (zob. rys. 1). W 2020 r. węgiel nadal odpowiadał za niemal 14% energii elektrycznej i ciepła pochodnego wytwarzanych w UE¹.

02 Istnieją dwa główne rodzaje węgla: węgiel brunatny (w tym lignit) i węgiel kamienny (w tym węgiel energetyczny, koksowy i antracyt). Węgiel brunatny jest wydobywany głównie w kopalniach odkrywkowych, natomiast węgiel kamienny – w podziemnych. Na rys. 2 pokazano, jak od 1990 r. rozwijały się produkcja i wykorzystanie węgla. Węgiel brunatny jest produkowany i wykorzystywany w UE, a przywóz tego surowca jest znikomy.

03 Zużycie węgla kamiennego w 27 państwach UE spadło z 390 mln ton w 1990 r. do 144 mln ton w 2020 r. W 2020 r. 61% węgla kamiennego zużytego w UE pochodziło z przywozu, z czego niemal 54% z Rosji. W załączniku można znaleźć informacje na temat zużycia i produkcji węgla w poszczególnych państwach członkowskich w latach 2010, 2015 i 2020.

04 Według badania z 2021 r.² w 2018 r. 76% węgla zużywanego w UE wykorzystywano do produkcji energii elektrycznej i ciepła, a 24% – do produkcji energii i materiałów w przemyśle (głównie hutnictwo żelaza i stali).

05 Ograniczenie produkcji węgla doprowadziło do istotnego zmniejszenia liczby osób zatrudnionych w sektorze górnictwa węglowego (zob. przykłady w tabeli 1). Największe spadki zatrudnienia odnotowano przed 2000 r. Według badania z 2021 r.³ w 2018 r. około 159 000 osób było zatrudnionych bezpośrednio w górnictwie węglowym, 49 000 – w elektrowniach węglowych i szacunkowo dodatkowe 130 000 miejsc pracy istniało na różnych ogniwach łańcucha dostaw. W 2018 r. w przemyśle węglowym pracowało zatem mniej niż 0,2% zatrudnionej ludności UE.

06 W badaniu Komisji z 2021 r.⁴ wyjaśniono, że zamykanie kopalń węgla było wynikiem różnych czynników: nieefektywnej i kosztownej produkcji węgla, stosunkowo taniego węgla kamiennego z przywozu oraz rosnącej zmienności cen węgla koksowego na rynkach międzynarodowych. W badaniu oszacowano również, że około 86 000 miejsc pracy w górnictwie węglowym, stanowiących ponad połowę całkowitej liczby miejsc pracy w tym sektorze, było w wysokim stopniu zagrożonych likwidacją po 2020 r. ze względu na potencjalne zamknięcie niekonkurencyjnych kopalń.

Niekorzystny wpływ wydobycia i spalania węgla na zdrowie, środowisko i klimat

07 Wydobycie i spalanie węgla ma istotny niekorzystny wpływ na zdrowie, środowisko i klimat. W badaniu z 2018 r.⁵ stwierdzono, że istnieją jednoznaczne dowody na związek wydobycia węgla z występowaniem wielu różnych chorób u osób, które mieszkają w pobliżu miejsc prowadzenia działalności górniczej.

08 Spalanie węgla niekorzystnie wpływa na jakość powietrza w wielu miejscach w UE. Według Europejskiej Agencji Środowiska w 2019 r. drobne cząstki stałe (PM_2,5) spowodowały ponad 300 000 przedwczesnych zgonów w UE⁶. Przeznaczone do użytku domowego kotły i piece na paliwa stałe, w tym węgiel, stanowią kluczowe źródło tych emisji i odpowiadają za ponad połowę wszystkich emisji PM_2,5 w 2019 r.⁷

09 Według rocznego wykazu gazów cieplarnianych UE⁸, który obejmuje również Zjednoczone Królestwo i Islandię, spalanie węgla było odpowiedzialne za 15% emisji gazów cieplarnianych w 2019 r. (z wyłączeniem emisji i pochłaniaczy z użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa, a także emisji z międzynarodowego lotnictwa). Wydobycie węgla, zwłaszcza w kopalniach podziemnych, prowadzi również do emisji metanu, która – jeśli nie podejmie się działań zapobiegawczych – ma miejsce nawet po zamknięciu kopalń, choć w mniejszych ilościach. Szacowano, że emisje metanu z wydobycia węgla i z zamkniętych kopalń stanowiły 0,7% całkowitej emisji gazów cieplarnianych w wysokości 4 067 mln ton ekwiwalentu dwutlenku węgla w 2019 r.⁹

10 Potencjalny niekorzystny wpływ górnictwa na środowisko obejmuje zniszczenie krajobrazów i siedlisk, skażenie wód gruntowych, zanieczyszczenie wody, erozję gleby oraz zanieczyszczenia chemiczne i pyłowe. Spalanie węgla powoduje również powstawanie dużych ilości odpadów stałych zawierających zanieczyszczenia takie jak rtęć, uran, tor, arsen i inne metale ciężkie.

Zmniejszenie pomocy państwa dla sektora górnictwa węglowego

11 Pomoc państwa oznacza bezpośrednie lub pośrednie wsparcie rządowe dla przedsiębiorstwa lub organizacji, dające im przewagę nad konkurentami. Przepisy sektorowe na okres 2003–2010¹⁰ umożliwiały udzielanie pomocy państwa dla przemysłu węglowego w celu zabezpieczenia dostaw energii w UE. Według badania z 2014 r.¹¹ w okresie 2000–2012 producentom węgla kamiennego w UE wypłacono 87 mld euro w ramach pomocy państwa.

12 W 2010 r. Rada podjęła decyzję w sprawie przepisów przejściowych dla sektora węglowego, aby ułatwić zamykanie niekonkurencyjnych kopalń węgla w latach 2011–2027¹². Zgodnie z tą decyzją Rady pomoc państwa uznaje się za zgodną z właściwym funkcjonowaniem rynku wewnętrznego, jeżeli obejmuje ona:

• bieżące straty produkcyjne jednostek produkcyjnych węgla (tzw. pomoc na zamknięcie) do 2018 r., pod warunkiem że kopalnie objęte wsparciem zostały zamknięte do końca 2018 r.;
• koszty wynikające z zamknięcia jednostek produkcyjnych węgla (tzw. koszt nadzwyczajny), gdy miało to miejsce w przeszłości lub będzie miało miejsce do 2027 r. Rodzaje kosztów, które kwalifikują się do tej pomocy państwa, obejmują świadczenia socjalne dla pracowników, którzy zostali zwolnieni lub przeszli na emeryturę, oraz koszty związane z przekształceniem lub ponownym wykorzystaniem terenów kopalń.

13 Od 2011 r. Komisja opublikowała 21 decyzji dotyczących 10 państw członkowskich w odniesieniu do zgodności z zasadami pomocy państwa na podstawie wspomnianej decyzji Rady z 2010 r. Komisja poinformowała Trybunał, że w latach 2011–2020 przedsiębiorstwom górniczym w ośmiu państwach członkowskich wypłacono pomoc państwa w wysokości niemal 19,3 mld euro.

Coraz ambitniejszy unijny program działań na rzecz klimatu

14 W 2015 r. w porozumieniu paryskim ustanowiono ogólnoświatowy cel w zakresie łagodzenia zmiany klimatu, który zakłada utrzymanie poziomu globalnego ocieplenia „znacznie poniżej” 2°C oraz podjęcie wysiłków w celu ograniczenia go do 1,5°C. UE i państwa członkowskie ratyfikowały to porozumienie w 2016 r. W 2019 r. Komisja opublikowała komunikat „Europejski Zielony Ład” – strategię, której celem jest „przekształcenie UE w sprawiedliwe i prosperujące społeczeństwo żyjące w nowoczesnej, zasobooszczędnej i konkurencyjnej gospodarce”. W Europejskim Zielonym Ładzie skazano stopniową rezygnację z węgla w produkcji energii jako zasadniczy element osiągnięcia celów klimatycznych do 2030 r. i neutralności klimatycznej do 2050 r.

15 W 2021 r. UE przyjęła prawo o klimacie, w którym ustanowiono wiążący unijny cel, polegający na osiągnięciu do 2050 r. zerowych emisji gazów cieplarnianych netto. Określono w nim również cel pośredni w postaci redukcji emisji netto o co najmniej 55% do 2030 r. (w porównaniu z 1990 r.)¹³.

16 Po inwazji Rosji na Ukrainę w lutym 2022 r. Komisja przyznała, że aby uniknąć uzależnienia od gazu ziemnego, w krótkim terminie państwa mogą być zmuszone do zwiększenia zużycia węgla, zanim przejdą na odnawialne źródła energii, przy czym cele w zakresie energii i klimatu na 2030 r. powinny nadal być realizowane. Komisja stwierdziła również, że UE powinna przyspieszyć przechodzenie na odnawialne źródła energii¹⁴.

Fundusze UE dostępne dla regionów górniczych

17 Produkcja węgla w UE jest skoncentrowana w określonych regionach w państwach członkowskich. W 2018 r. nadal aktywnie wydobywano węgiel w 29 regionach NUTS 2 w 11 państwach UE (zob. rys. 3).

18 Specyfika poszczególnych regionów górniczych jest różna.

• W niektórych regionach przemysł węglowy jest rozłożony na dużym obszarze geograficznym (np. w Asturii w Hiszpanii i w województwie śląskim w Polsce). W innych jest on bardziej skoncentrowany na mniejszych obszarach (np. Palencia i León w Hiszpanii oraz mikroregion doliny rzeki Jiu w Rumunii).
• Niektóre regiony górnicze znajdują się na obszarach zabudowanych lub w ich pobliżu, natomiast inne na bardziej odległych terenach wiejskich.
• W niektórych regionach górniczych przemysł węglowy – często bezpośrednio powiązany z produkcją energii elektrycznej i cieplnej – zdominował gospodarkę, zaś w innych węgiel jest częścią bardziej zróżnicowanego krajobrazu przemysłowego.
• Niektóre regiony górnicze – dzięki swoim cechom geograficznym lub społeczno-gospodarczym – mają znaczny potencjał w zakresie wykorzystania odnawialnych źródeł energii¹⁵.

19 UE nie oferowała żadnego programu finansowania skierowanego konkretnie do regionów produkujących obecnie lub w przeszłości węgiel, do czasu niedawnego wprowadzenia Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (zob. pkt ‎45). Aby uwzględnić cele klimatyczne i skutki zamknięcia kopalń w ramach transformacji społeczno-gospodarczej i energetycznej, państwa członkowskie i regiony mogły, oprócz finansowania krajowego i regionalnego, uzyskać dostęp do środków dostępnych w ramach następujących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (funduszy ESI):

• Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), z budżetem na lata 2014–2020 w wysokości 228 mld euro, mającego na celu poprawę spójności gospodarczej i społecznej w UE przez zmniejszenie różnic między regionami. Wśród najważniejszych obszarów objętych wsparciem znalazły się innowacje i badania naukowe, agenda cyfrowa, małe i średnie przedsiębiorstwa oraz gospodarka niskoemisyjna;
• Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), z budżetem na lata 2014–2020 w wysokości 100 mld euro, mającego na celu promowanie trwałego zatrudnienia wysokiej jakości oraz mobilności pracowników;
• Funduszu Spójności, z budżetem na lata 2014–2020 w wysokości 61 mld euro dla 15 państw członkowskich, mającego na celu zmniejszenie różnic gospodarczych i społecznych oraz promowanie zrównoważonego rozwoju. Środki z funduszu są przeznaczone na usprawnienia w zakresie transeuropejskich sieci transportowych oraz projekty wpisujące się w priorytety środowiskowe UE.

20 Kluczowymi dokumentami strategicznymi państw członkowskich dotyczącymi wykorzystania tych funduszy są umowy partnerstwa i programy operacyjne (PO). Niektóre z PO są zarządzane centralnie w państwach członkowskich, podczas gdy innymi zarządza się na szczeblu regionalnym. Komisja dostarcza wytycznych, zatwierdza te dokumenty dotyczące planowania i nadzoruje ich wdrażanie. Organy regionalne i krajowe są odpowiedzialne za planowanie i wdrażanie transformacji społeczno-gospodarczej i energetycznej regionów górniczych, jak również za wykorzystanie funduszy ESI na ten cel.

21 Jak wynika z informacji otrzymanych od przedstawicieli siedmiu regionów objętych zakresem kontroli Trybunału (zob. rys. 4 po pkt ‎25), w ramach finansowych na lata 2014–2020 z funduszy ESI, o których mowa w pkt ‎19, na wsparcie projektów w tych regionach przeznaczone zostanie łącznie ponad 12,5 mld euro.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

22 Niniejsza kontrola zapewnia wgląd w rolę funduszy UE w transformacji społeczno-gospodarczej i energetycznej w regionach, w których przemysł węglowy zamiera. Transformacja społeczno-gospodarcza i energetyczna regionu górniczego oznacza proces przekształcenia gospodarki tego regionu w taki sposób, aby zastąpić miejsca pracy utracone w wyniku odejścia od węgla, osiągnąć oszczędności energii i przejść na źródła energii zgodne z celami UE w zakresie klimatu. Wyniki kontroli i sformułowane w jej następstwie zalecenia mają przyczynić się do efektywnego kosztowo wdrożenia Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (FST).

23 Trybunał zbadał, czy wsparcie UE skutecznie przyczyniło się do transformacji społeczno-gospodarczej i energetycznej w regionach UE, w których przemysł węglowy zamiera. Kontrolerzy Trybunału skoncentrowali się na następujących kwestiach:

• zapewnienie odpowiedniego szkolenia i pomocy zwolnionym pracownikom w branżach związanych z przemysłem węglowym;
• określenie przez państwa członkowskie, wraz z Komisją, potrzeb w zakresie rozwoju społeczno-gospodarczego i odpowiednie ukierunkowanie środków;
• zmniejszanie się emisji gazów cieplarnianych z węgla energetycznego wraz ze spadkiem produkcji tego rodzaju węgla w UE.

24 Kontrola Trybunału objęła próbę złożoną z siedmiu regionów UE. W toku oceny wykorzystania środków UE kontrolerzy skupili się na Europejskim Funduszu Społecznym, Europejskim Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności w okresie 2014–2020. Kontrolą Trybunału objęto również inne działania wspierające regiony górnicze, w tym inicjatywę na rzecz regionów górniczych w okresie transformacji i opracowanie koncepcji FST. W momencie przeprowadzania kontroli w zakres prowadzonych prac kontrolnych nie można było jeszcze włączyć terytorialnych planów sprawiedliwej transformacji, o których mowa w pkt ‎47.

25 Trybunał uzyskał dowody na podstawie:

• przeglądu dokumentacji i wywiadów z przedstawicielami pięciu dyrekcji generalnych Komisji (DG ds. Konkurencji; DG ds. Energii; DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego; DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz Wspólnego Centrum Badawczego), a także z sekretariatem inicjatywy dla regionów górniczych w okresie transformacji;
• przeglądu danych dotyczących produkcji węgla w UE, jego wykorzystania i związanych z tym emisji gazów cieplarnianych; efektywności energetycznej i odnawialnych źródeł energii; populacji regionów i sytuacji gospodarczej (dane pochodziły głównie z Eurostatu);
• przeglądu różnych badań oceniających transformację energetyczną, emisję metanu i ogólną sytuację w zakresie rozwoju gospodarczego w przedmiotowej próbie obejmującej siedem regionów górniczych;
• wywiadów z przedstawicielami siedmiu wybranych regionów górniczych w okresie transformacji w pięciu państwach członkowskich (zob. rys. 4 poniżej), a także przeglądu dokumentów i strategii dotyczących wykorzystania środków UE w okresie 2014–2020. Regiony te wybrano na podstawie liczby kopalń węgla zamkniętych w latach 2010–2018 oraz liczby pracowników kopalń węgla w 2014 r.

Uwagi

Zapotrzebowanie na rynku pracy zwiększyło perspektywy zatrudnienia, ale dane są niewystarczające, aby ocenić, w jaki sposób pracownicy przemysłu węglowego skorzystali ze szkoleń finansowanych przez UE

26 Trybunał zbadał, czy organy państw członkowskich zapewniły odpowiednie szkolenia i pomoc zwolnionym pracownikom przemysłu węglowego. Trybunał ocenił, czy:

• oferowano wystarczające szkolenia i działania wspierające, aby pomóc zwolnionym pracownikom w znalezieniu nowej pracy, biorąc pod uwagę liczbę zwolnień i sytuację na regionalnych rynkach pracy,
• istniały dane pozwalające ocenić, jaki wkład wniosły te działania.

Zwolnienia pracowników sektora węglowego przypadły na moment ogólnej koniunktury na rynku pracy

27 W regionach górniczych objętych kontrolą Trybunału w 2020 r. liczba osób zatrudnionych bezpośrednio przy wydobyciu węgla stanowiła mniej niż 2% ogółu zatrudnionych, z wyjątkiem województwa śląskiego (PL) i doliny rzeki Jiu (RO), gdzie wynosiła odpowiednio 4% i 14%. Na rys. 5 pokazano spadek liczby osób bezpośrednio zatrudnionych w górnictwie w latach 2014–2020. W niektórych regionach te sektorowe redukcje zatrudnienia osiągnięto dzięki naturalnym wahaniom liczby pracowników i przechodzeniu na emeryturę, na przykład na Łużycach (DE) i w województwie śląskim (PL), podczas gdy w innych regionach, na przykład w kraju morawsko-śląskim (CZ), spółki węglowe musiały zwolnić pracowników.

28 Na rys. 6 przedstawiono, jak od 2005 r. kształtowała się stopa bezrobocia w wybranych regionach produkujących węgiel. Spadek tej stopy od 2014 r. wskazuje, że sytuacja na rynku pracy była ogólnie korzystna dla osób poszukujących pracy. Tym samym ryzyko, że zwolnieni pracownicy przemysłu węglowego pozostaną bez zatrudnienia, było mniejsze. Do 2020 r. stopa bezrobocia spadła poniżej 5% we wszystkich regionach objętych programem, z wyjątkiem obu regionów w Hiszpanii. Bezrobocie w tych dwóch regionach było jednak niższe od stopy krajowej (15,5%). Pomimo poprawiającej się sytuacji niektóre trudności napotykane na rynku pracy mogły nie znaleźć odzwierciedlenia w analizie dotyczącej stopy bezrobocia (zob. ramka 1).

29 Z wyjątkiem Łużyc (DE) i Asturii (ES) pozostałe regiony objęte próbą Trybunału doświadczyły ujemnej migracji netto w latach 2013–2020; innymi słowy, więcej osób opuściło te regiony, niż się w nich osiedliło (zob. rys. 7). To również w pewnej mierze przyczyniło się do obniżenia stopy bezrobocia, ponieważ część bezrobotnych zdecydowała się wyprowadzić z tych regionów, aby szukać nowej pracy gdzie indziej.

Zwolnieni pracownicy sektora węglowego mieli możliwość wzięcia udziału w kursach finansowanych przez UE, brak jednak danych na temat uczestnictwa w tych szkoleniach

30 Na rys. 8 podsumowano wsparcie udzielone w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego na rzecz szkoleń i działań dostępnych dla osób bezrobotnych, w tym zwolnionych pracowników kopalń węgla, w regionach objętych kontrolą Trybunału. W większości regionów na potrzeby szkoleń i przekwalifikowania osób bezrobotnych oraz zwolnionych pracowników kopalń wykorzystano również fundusze krajowe.

31 W ramce 2 opisano dwa projekty ukierunkowane konkretnie na wsparcie byłych pracowników przemysłu węglowego. Uczestnicy tych projektów stanowili mniej niż 2% zwolnionych z pracy w sektorze górnictwa węglowego w regionach objętych kontrolą. W przypadku dwóch projektów objętych wsparciem w kraju morawsko-śląskim (CZ) oraz Palencii i León (ES) w projektach tych początkowo zakładano większą liczbę uczestników, niż wyniosła liczba osób, które ostatecznie wzięły w nich udział.

32 W przepisach dotyczących EFS nie nałożono na państwa członkowskie wymogu odrębnego zgłaszania danych dotyczących byłych pracowników przemysłu węglowego. Właściwe organy w wybranych regionach nie były w stanie pozyskać informacji dotyczących byłych pracowników przemysłu węglowego. W związku z tym nie można było ustalić liczby zwolnionych pracowników przemysłu węglowego, którzy wzięli udział w działaniach finansowanych przez UE, ani tego, w jakim stopniu te działania pomogły uczestnikom w znalezieniu nowej pracy. Informacje były dostępne jedynie w przypadku nielicznych ukierunkowanych działań, takich jak działania opisane w ramce 2 powyżej.

Państwa członkowskie wykorzystały środki UE do zapewnienia spójności terytorialnej, nie poświęciły natomiast uwagi transformacji regionów górniczych

33 Trybunał przeanalizował, czy państwa członkowskie, wraz z Komisją, określiły potrzeby w zakresie rozwoju społeczno-gospodarczego i odpowiednio ukierunkowały środki. Trybunał ocenił, czy:

• państwa członkowskie wskazały kwestię schyłku przemysłu węglowego w analizie mocnych i słabych stron oraz szans i zagrożeń (SWOT) w swoich PO i opracowały dokumenty strategiczne dotyczące transformacji społeczno-gospodarczej;
• państwa członkowskie, przy wsparciu Komisji, zainwestowały środki UE w działania, które przyczyniają się do transformacji energetycznej i rozwoju tkanki gospodarczej regionów górniczych borykających się z trudnościami oraz przynoszą wyraźne korzyści takie jak tworzenie nowych miejsc pracy, zwiększenie możliwości wykorzystania zasobów odnawialnych i zmniejszenie zużycia energii,
• po przyjęciu porozumienia paryskiego Komisja podjęła działania mające na celu wsparcie regionów górniczych w okresie transformacji zgodnie z ich specyficznymi potrzebami.

Większość strategii na rzecz transformacji została sporządzona niedawno

34 Na poziomie UE brak było wymogu prawnego dotyczącego przygotowania strategii transformacji społeczno-gospodarczej lub energetycznej dla regionów górniczych w latach 2014–2020. Trybunał uważa jednak, że opracowanie takiej strategii byłoby dobrą praktyką, zwłaszcza że wszystkie wybrane regiony – z wyjątkiem Brandenburgii – borykały się z poważnym spadkiem produkcji węgla, a wydobycie węgla przestało być w ich przypadku opłacalną działalnością. W tabeli 2 przedstawiono przegląd procesu opracowywania strategii społeczno-gospodarczych w wybranych regionach górniczych. Z przeprowadzonego przez Trybunał przeglądu strategii na rzecz transformacji wynika, że strategie opublikowane w latach 2018–2021 zawierają ocenę SWOT danego regionu lub analizy o podobnym charakterze, a w ich opracowanie zaangażowano najważniejsze zainteresowane strony.

35 W latach 2016–2022 podjęto oficjalne zobowiązania do stopniowego odchodzenia od węgla (zob. rys. 9), co przyczyniło się do opracowania w ostatnim czasie strategii na rzecz transformacji w wybranych regionach. W zintegrowanych krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu na lata 2021–2030 określono, w jaki sposób państwa członkowskie zamierzają rozwiązać takie kwestie jak efektywność energetyczna, odnawialne źródła energii i ograniczenie emisji gazów cieplarnianych. Ostatnio plany te zaktualizowano w 2019 r., co oznacza, że w obecnie obowiązującej postaci nie odzwierciedlają one jeszcze wpływu najnowszych zobowiązań. Państwa członkowskie będą musiały przedstawić Komisji projekt aktualizacji swoich krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu do czerwca 2023 r.¹⁷

Wsparcie z EFRR i Funduszu Spójności było dostępne, ale jego wpływ na transformację energetyczną i miejsca pracy był ograniczony

36 Na rys. 10 przedstawiono wykorzystanie EFRR przez wybrane regiony górnicze, w tym w ramach programów na szczeblu niższym niż krajowy. W Łużycach (DE), Palencii i León (ES) oraz Małopolsce (PL) dużą część środków z EFRR przeznaczono na badania naukowe, innowacje i rozwój przedsiębiorstw. W dolinie rzeki Jiu (RO), województwie śląskim (PL) i kraju morawsko-śląskim (CZ) istotną część środków zainwestowano w poprawę infrastruktury społecznej, zdrowotnej, edukacyjnej i transportowej. We wszystkich regionach poza Łużycami ponad 18% środków z EFRR przeznaczono na działania służące poprawie stanu środowiska, takie jak oczyszczalnie ścieków lub działania mające na celu podniesienie jakości powietrza. Do ostatniego kwartału 2021 r. siedem regionów objętych kontrolą Trybunału zatwierdziło wsparcie unijne w wysokości 9,5 mld euro na finansowanie projektów w ramach EFRR.

37 Na wsparcie projektów w czterech regionach wykorzystano, oprócz środków z EFRR, 2,5 mld euro z Funduszu Spójności. W dolinie rzeki Jiu (RO) wielkość tego finansowania była znacząca, ponieważ stanowiło ono 46% łącznych wydatków z Funduszu Spójności i EFRR w tym regionie. Objęte wsparciem projekty miały na celu renowację i modernizację sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w okręgu Hunedoara. Spośród tych dwóch funduszy łącznie w województwie śląskim (PL) i Małopolsce (PL) Fundusz Spójności stanowił odpowiednio 28% i 22%, z czego większość środków przeznaczono na budowę kolei, autostrad i dróg wchodzących w skład transeuropejskiej sieci transportowej. W kraju morawsko-śląskim (CZ) Fundusz Spójności stanowił 14% tych dwóch funduszy łącznie i również w dużej mierze wykorzystano go na wsparcie projektów w obszarze infrastruktury transportowej.

38 W tabeli 3 przedstawiono liczbę miejsc pracy, które mają zostać utworzone bezpośrednio dzięki wsparciu z EFRR, zgodnie z danymi otrzymanymi od instytucji zarządzających. Ich poziom jest niski (poniżej 5%) w porównaniu ze średnią stopy bezrobocia z okresu 2014–2020 w wybranych regionach. EFRR stymuluje popyt na produkty i usługi związane z dofinansowanymi projektami, a tym samym przyczynia się do tworzenia miejsc pracy również pośrednio. Nie ma jednak dostępnych danych dotyczących takich pośrednio utworzonych miejsc.

39 W sprawozdaniu Komisji Europejskiej z 2020 r.¹⁸ oceniono potencjał byłych regionów górniczych na poziomie NUTS 2 w zakresie inwestowania w odnawialne źródła energii i tworzenia miejsc pracy przy użyciu czystych technologii energetycznych. Siedem wybranych regionów oceniono w następujący sposób:

• Brandenburgia (Łużyce) (DE), Asturia (ES) oraz Kastylia i León (Palencia i León) (ES) to regiony o wysokim potencjale zatrudnienia wynikającym z wdrożenia czystych technologii energetycznych.
• W Małopolsce (PL) i Regionie Zachodnim (dolina rzeki Jiu) (RO) istnieje możliwość powolnego rozwoju zatrudnienia w obszarach związanych z czystymi technologiami energetycznymi do 2030 r., ale potencjał tych technologii w zakresie tworzenia miejsc pracy mógłby zostać wykorzystany w pełni dopiero w perspektywie do 2050 r.
• W kraju morawsko-śląskim (CZ) i województwie śląskim (PL) istnieją jedynie ograniczone możliwości, by zastąpić miejsca pracy związane z przemysłem węglowym zatrudnieniem w sektorze czystych technologii energetycznych.

40 Z funduszy UE zazwyczaj nie można dotować dużych projektów dotyczących instalacji wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych przy użyciu dojrzałych technologii, ponieważ powinny one na obecnym etapie generować wystarczający dochód i nie otrzymałyby dotacji¹⁹. Zatem fundusze ESI zazwyczaj służą do wspierania mniejszych instalacji. Potwierdza to przeprowadzona przez Trybunał analiza wykorzystania środków finansowych z EFRR w siedmiu wybranych regionach, które to środki przeznaczano głównie na nowe instalacje paneli fotowoltaicznych. W dolinie rzeki Jiu (RO) nie finansowano żadnych instalacji energii ze źródeł odnawialnych, a w czterech z wybranych regionów na odnawialne źródła energii wydano mniej niż 1% zakontraktowanych środków z EFRR. W województwie śląskim (PL) zakontraktowano najwyższy odsetek środków z EFRR na odnawialne źródła energii w wysokości około 3%, co zapewni nową moc wytwórczą odnawialnych źródeł energii i stanowi 2,3% potencjalnej zdolności technicznej regionu (zgodnie ze sprawozdaniem z 2020 r., o którym mowa w poprzednim punkcie).

41 Unijna zasada „efektywność energetyczna przede wszystkim” zakłada zajęcie się w pierwszej kolejności efektywnością energetyczną, a dopiero w drugiej kolejności inwestowanie w dodatkowe dostawy energii. W regionach objętych kontrolą wydatki z EFRR na projekty dotyczące oszczędności energii w infrastrukturze publicznej, istniejących zasobach mieszkaniowych, MŚP i dużych przedsiębiorstwach wahały się od 2,4% zakontraktowanych wydatków z EFRR w Palencii i León (ES) do 15% w Asturii (ES).

42 Trybunał był w stanie oszacować spodziewany wpływ działań w zakresie efektywności energetycznej finansowanych ze środków UE jedynie w przypadku kraju morawsko-śląskiego (CZ), gdzie oczekuje się, że projekty finansowane przez UE w okresie 2014–2020 wygenerują roczne oszczędności energii stanowiące niemal 5% całkowitego rocznego zużycia energii cieplnej w tym regionie. W przypadku województwa śląskiego (PL) i Małopolski (PL) władze przedstawiły dane na temat oddziaływania programów regionalnych, ale nie programów szczebla krajowego. W obu tych regionach oczekuje się, że sfinansowane przez UE oszczędności energii wyniosą mniej niż 3% rocznego zużycia energii cieplnej i mniej niż 1% rocznego zużycia energii elektrycznej. Pozostałe regiony w przedmiotowej próbie nie dostarczyły Trybunałowi wystarczająco kompletnych danych, aby mógł on dokonać szacunków.

43 W sprawozdaniu na temat efektywności energetycznej w przedsiębiorstwach Trybunał sformułował podobny wniosek – stwierdził, że projekty dotyczące efektywności energetycznej finansowane ze środków UE przyczynią się tylko w niewielkim stopniu do realizacji celów Unii²⁰. Badanie Komisji Europejskiej z 2020 r. wykazało²¹, że większość oszczędności energii osiągniętych na poziomie krajowym²² wynika ze zobowiązań w zakresie efektywności energetycznej lub opodatkowania energii.

Ostatnio UE znacznie zwiększyła wsparcie na rzecz transformacji regionów górniczych

44 W grudniu 2017 r. Komisja ogłosiła uruchomienie inicjatywy dla regionów górniczych w okresie transformacji, z budżetem w wysokości 3,1 mln euro. Inicjatywa ta obejmowała otwartą platformę zrzeszającą wszystkie istotne zainteresowane strony, służącą promowaniu wymiany wiedzy i doświadczeń między regionami górniczymi. Posłużyła ona także do zapewnienia pomocy technicznej siedmiu regionom górniczym (w tym Asturii (ES), województwu śląskiemu (PL), Małopolsce (PL) i dolinie rzeki Jiu (RO)). W czerwcu 2020 r. Komisja uruchomiła platformę sprawiedliwej transformacji, wykorzystując doświadczenie zdobyte w ramach wspomnianej platformy. W sprawozdaniach opublikowanych przez JRC²³ wskazano szereg tych regionów i opisano ich profil.

45 W ramach Europejskiego Zielonego Ładu Komisja zaproponowała mechanizm sprawiedliwej transformacji, który ma być ukierunkowany na regiony i sektory w największym stopniu dotknięte procesem przechodzenia na gospodarkę neutralną dla klimatu, uzależnione od paliw kopalnych, w tym węgla kamiennego, torfu i łupków bitumicznych, oraz od procesów przemysłowych charakteryzujących się wysoką emisją gazów cieplarnianych (tzw. regiony dotknięte transformacją). Składa się on z trzech filarów:

• Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji²⁴ z budżetem o wartości 19,3 mld euro, przeznaczonym głównie na dotacje. Fundusz wdrażany jest w ramach zarządzania dzielonego z udziałem Komisji i państw członkowskich (zob. rys. 11);
• systemu sprawiedliwej transformacji zapewniającego gwarancje budżetowe w ramach InvestEU w celu przyciągnięcia inwestycji prywatnych;
• instrumentu pożyczkowego na rzecz sektora publicznego, w którym pożyczki EBI byłyby połączone z dotacjami UE.

46 W opinii Trybunału²⁵ w sprawie wniosków Komisji dotyczących rozporządzenia ustanawiającego FST podkreślono, że Komisja nie przeprowadziła kompleksowej analizy, z której wynikałoby, co dotychczas osiągnięto w tych regionach dzięki finansowaniu ze środków UE ani jakie są ich niezaspokojone potrzeby. W opinii zwrócono uwagę na znaczenie koordynowania zadań i wzajemnego uzupełniania się różnych źródeł finansowania. W szczególności uwypuklono ryzyko, że środki przeznaczone na złagodzenie społeczno-gospodarczych i środowiskowych kosztów transformacji zostaną wydane, a do transformacji w istocie nie dojdzie, ponieważ niektóre regiony nie dokonają przekształcenia gałęzi przemysłu o wysokich emisjach CO₂. Ryzyko to jest jeszcze większe ze względu na ograniczone ramy czasowe realizacji programu. Środki finansowe z Europejskiego Instrumentu na rzecz Odbudowy, w wysokości 10,87 mld euro, będą musiały zostać objęte zobowiązaniami do końca 2023 r. i wykorzystane do końca 2026 r.

47 Terytorialne plany sprawiedliwej transformacji stanowią centralny element wdrażania FST. Według stanu na sierpień 2022 r. zatwierdzono już dziesięć terytorialnych planów sprawiedliwej transformacji. Również inwazja Rosji na Ukrainę w 2022 r. i jej konsekwencje dla rynku energii mogą spowodować opóźnienia w odchodzeniu od węgla oraz wywrzeć wpływ na realizację planów transformacji.

48 W rozporządzeniu ustanawiającym FST określono szereg elementów, które państwa członkowskie muszą opisać w swoich planach sprawiedliwej transformacji, w tym proces transformacji na szczeblu krajowym, wyzwania związane z transformacją w regionach najbardziej dotkniętych skutkami transformacji oraz oczekiwany wkład, jaki wniesie wsparcie z FST²⁶. Opinię służb Komisji na temat wymogów dotyczących programowania przedstawiono w dokumencie roboczym służb Komisji w sprawie terytorialnych planów sprawiedliwej transformacji²⁷. Jeśli chodzi o warunki zatwierdzania wspomnianych planów, w dokumencie tym opisano sytuacje, w których można oczekiwać, że Komisja zatwierdzi lub odrzuci wnioski państw członkowskich. Dzięki tym warunkom można częściowo ograniczyć niektóre z czynników ryzyka wskazanych w opinii Trybunału, ale w momencie przeprowadzania kontroli było zbyt wcześnie, aby ocenić, jak będą one stosowane w praktyce.

Pomimo ogólnych postępów węgiel pozostaje istotnym źródłem emisji gazów cieplarnianych w niektórych państwach członkowskich

49 Trybunał prześledził, jak zmieniały się emisje gazów cieplarnianych związane z węglem. W szczególności ocenił, czy:

• wykorzystanie węgla do produkcji energii elektrycznej i ciepła (i związane z tym emisje CO₂) zmniejszało się analogicznie do spadku produkcji węgla energetycznego w UE;
• dostępne są wiarygodne szacunki emisji metanu z czynnych i opuszczonych kopalń węgla, wraz z przepisami przewidującymi ograniczenie emisji metanu z zamkniętych kopalń oraz zachętami do ograniczenia takich emisji.

Emisje CO₂ ze spalania węgla zmniejszyły się, ale krajowy węgiel niekiedy zastępowano węglem z przywozu lub innymi paliwami kopalnymi

50 W UE-27 emisje CO₂ z wykorzystania węgla do produkcji energii elektrycznej i ciepła spadły o 59% w latach 1990–2020. Na rys. 12 pokazano, że w 2020 r. udział węgla w produkcji energii elektrycznej i ciepła brutto w sześciu państwach UE nadal przekraczał 15%. W sześciu państwach UE opisanych na rys. 12 spalanie węgla w celu wytwarzania energii elektrycznej i ciepła było odpowiedzialne za 9–32% całkowitej emisji gazów cieplarnianych w tych państwach w 2020 r. (z wyłączeniem emisji i pochłaniaczy z użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa, a także emisji z międzynarodowego lotnictwa)²⁸.

51 W latach 2013–2020 odsetek energii elektrycznej i ciepła wytwarzanych z węgla w całej UE zmniejszył się o 11 punktów procentowych, z 25% do 14%. Podczas gdy odsetek energii elektrycznej i ciepła wytwarzanych z odnawialnych źródeł energii wzrósł o 11 punktów procentowych w tym samym okresie, odsetek produkcji z gazu ziemnego również wzrósł, o 4 punkty procentowe (zob. rys. 1). W odniesieniu do skontrolowanych regionów i państw członkowskich, w których regiony te się znajdują, Trybunał zauważył, że węgiel zastąpiono nie tylko zrównoważonymi źródłami energii.

• W Czechach w latach 2014–2019 produkcja węgla kamiennego w kraju morawsko-śląskim (CZ) spadła o 60%. Ze względu na zwiększony przywóz węgla kamiennego emisje CO₂ spowodowane spalaniem węgla kamiennego w Czechach spadły tylko o 32%.
• W Łużycach (DE) w czynnych kopalniach wydobywano więcej węgla, aby pokryć utraconą produkcję z zamkniętej kopalni w Chociebużu.
• W Hiszpanii w latach 2013–2019 emisje CO₂ ze spalania węgla w produkcji energii elektrycznej i ciepła spadły o 63%. Około 40% tego spadku emisji CO₂ zrekompensowano jednak przez zwiększone wykorzystanie gazu ziemnego.
• W Polsce w latach 2014–2020 produkcja węgla kamiennego spadła o 25%, natomiast wykorzystanie spadło tylko o 15%, ponieważ produkcję krajową częściowo zastąpiono przywozem.
• W dolinie rzeki Jiu (RO) spadek produkcji węgla częściowo zrekompensowano zwiększonym przywozem gazu ziemnego.

52 Na rys. 13 pokazano państwa członkowskie UE, które przywoziły najwięcej węgla, z czego w 2019 r. węgiel kamienny stanowił 91,5%. W ciągu ostatnich 15 lat Niemcy i Polska znacznie zwiększyły przywóz węgla, podczas gdy w pozostałej części UE przywóz węgla zasadniczo spada.

Do tej pory państwa członkowskie zwracały niewielką uwagę na emisje metanu z zamkniętych lub opuszczonych kopalń węgla

53 Z rys. 14 wynika, że Polska jest zdecydowanie największym emitentem metanu z wydobycia i przeładunku węgla; kolejne miejsca zajmują Rumunia i Czechy. Te trzy państwa łącznie odpowiadają za 89% wszystkich emisji metanu z tych źródeł²⁹. Wykres pokazuje również, że czynne kopalnie podziemne są największym pojedynczym źródłem emisji metanu. Stężenie metanu w tych kopalniach jest stale monitorowane ze względu na zdrowie i bezpieczeństwo pracy, zatem uważa się, że szacunkowe dane na temat emisji metanu z tych kopalń podane w krajowych wykazach gazów cieplarnianych są wiarygodne.

54 Emisji z kopalń odkrywkowych nie można stale monitorować, gdyż rozprzestrzeniają się one w atmosferze na dużym obszarze. W związku z tym najdokładniejsze podejście do szacowania opiera się na ilości węgla wydobytego w każdej czynnej kopalni pomnożonej przez współczynnik emisji. Szacunki emisji metanu z zamkniętych lub opuszczonych kopalń podziemnych są najmniej dokładne, ponieważ w zamkniętych kopalniach nie prowadzi się ciągłych pomiarów metanu, co pozwalałoby na obliczenie bardziej wiarygodnych współczynników. W badaniu z 2020 r.³⁰ przewidziano, że w przyszłości udział emisji metanu pochodzących z zamkniętych (niezatopionych) lub opuszczonych kopalń w całym przemyśle węglowym znacznie wzrośnie, głównie z powodu niższych emisji z czynnych kopalń i głębszych szybów w niedawno zamkniętych kopalniach.

55 Niektóre państwa członkowskie, w tym Czechy, Niemcy i Polska, wprowadzają środki w postaci dotacji, pomocy państwa oraz ulg podatkowych, aby zachęcić do inwestowania w systemy wykorzystania metanu z zamkniętych lub opuszczonych kopalń do produkcji energii elektrycznej i ciepła. Metan z zamkniętych lub opuszczonych kopalń wykorzystuje się jednak do produkcji energii elektrycznej w ramach zaledwie kilku projektów realizowanych w państwach objętych kontrolą Trybunału, z wyjątkiem Niemiec, gdzie realizowanych jest ponad 50 takich projektów³¹.

56 Obecnie nie ma ogólnounijnych przepisów ograniczających emisje metanu z wydobycia i przeładunku węgla. Komisja podjęła jednak starania, aby uzyskać dokładniejsze informacje na temat emisji metanu z czynnych, zamkniętych lub opuszczonych kopalń węgla i ograniczyć te emisje, publikując w 2021 r. wniosek dotyczący rozporządzenia³². Na rys. 15 opisano elementy tego wniosku mające znaczenie dla przemysłu węglowego.

Wnioski i zalecenia

57 W ramach niniejszej kontroli Trybunał ocenił, czy wsparcie UE w latach 2014–2020 skutecznie przyczyniło się do transformacji społeczno-gospodarczej i energetycznej w siedmiu wybranych regionach UE, w których przemysł węglowy podupada. Trybunał stwierdził, że wsparcie UE dla regionów górniczych było w niewielkim stopniu ukierunkowane i miało ograniczony wpływ na tworzenie miejsc pracy i transformację energetyczną oraz że pomimo ogólnych postępów węgiel pozostaje istotnym źródłem emisji gazów cieplarnianych w niektórych państwach członkowskich.

58 Po pierwsze, Trybunał przeanalizował, czy zwolnieni pracownicy przemysłu węglowego odbyli odpowiednie szkolenia i otrzymali pomoc w znalezieniu nowej pracy. Władze regionalne mogły wykorzystać na ten cel zarówno środki krajowe, jak i unijne. Trybunał ustalił, że pracownicy sektora węglowego, którzy zostali zwolnieni, mogli skorzystać z kursów szkoleniowych sfinansowanych ze środków EFS, brakuje jednak danych na temat uczestnictwa tej konkretnej grupy w szkoleniach. Ogólnie pozytywna sytuacja na rynku pracy w większości regionów objętych zakresem kontroli Trybunału skutkowała zmniejszeniem ryzyka, że zwolnieni pracownicy przemysłu węglowego pozostaną bez pracy (pkt ‎26–‎32).

59 Po drugie, Trybunał ocenił, czy państwa członkowskie, wraz z Komisją, określiły potrzeby społeczno-gospodarcze regionów górniczych i odpowiednio ukierunkowały środki. W wybranych regionach górniczych fundusze UE wykorzystano w różny sposób, mając na uwadze zaspokojenie specyficznych potrzeb danego regionu. Niewielki nacisk położono jednak na transformację społeczno-gospodarczą i energetyczną. Trybunał odnotował, że większość regionów opracowała strategie na rzecz transformacji pod koniec okresu 2014–2020.

60 Trybunał zauważył, że liczba miejsc pracy utworzonych bezpośrednio w tych regionach dzięki inwestycjom prowadzonym w ramach EFRR była stosunkowo niska. Ustalił on ponadto, że w większości regionów objętych próbą sfinansowane projekty nie wpłynęły istotnie na oszczędności energii ani na zdolności produkcyjne w zakresie energii ze źródeł odnawialnych (pkt ‎33–‎43).

61 Od 2018 r. Komisja oferuje regionom górniczym dostęp do różnego rodzaju wiedzy specjalistycznej, a w 2020 r. przedstawiła wnioski dotyczące utworzenia Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji z budżetem o wartości 19,3 mld euro. W opinii Trybunału w sprawie wniosków Komisji dotyczących rozporządzenia ustanawiającego FST podkreślono, że Komisja nie przeprowadziła kompleksowej analizy, z której wynikałoby, co dotychczas osiągnięto w tych regionach dzięki finansowaniu ze środków UE ani jakie są ich niezaspokojone potrzeby. Ponadto Trybunał ustalił, że wykorzystanie dostępnych środków do skutecznego wsparcia transformacji w ustalonych ramach czasowych nastręcza państwom członkowskim trudności. Te uchybienia pociągają za sobą ryzyko, że środki, które miały zostać przeznaczone na złagodzenie społeczno-gospodarczych i środowiskowych skutków transformacji, zostaną wydane, a do transformacji w istocie nie dojdzie. Ryzyko to wzrosło wraz z inwazją Rosji na Ukrainę w 2022 r. (pkt ‎44–‎48).

Zalecenie 1 – Weryfikowanie, czy Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji jest wykorzystywany w sposób skuteczny i efektywny do łagodzenia skutków społeczno-gospodarczych transformacji w kierunku neutralności klimatycznej w regionach górniczych i regionach o wysokiej emisji dwutlenku węgla

W momencie zatwierdzania terytorialnych planów i programów sprawiedliwej transformacji oraz poprawek do nich, a także w ramach monitorowania i odnośnej sprawozdawczości z wdrażania Komisja powinna weryfikować, czy państwa członkowskie:

1. określiły planowane działania i ramy czasowe w odniesieniu do odchodzenia od węgla i transformacji działalności wysokoemisyjnej zgodnie z celami UE w zakresie klimatu;
2. zapewniły, aby przewidziane zasoby nie przekraczały potrzeb finansowych określonych zgodnie z tempem transformacji;
3. zapewniły koordynację i wzajemne uzupełnianie się poszczególnych unijnych i krajowych źródeł finansowania.

Termin realizacji: 2022 r. w odniesieniu do przyjęcia terytorialnych planów i programów sprawiedliwej transformacji; 2026 r. w odniesieniu do monitorowania i sprawozdawczości.

62 Wreszcie Trybunał ocenił, czy emisja gazów cieplarnianych z węgla zmniejszała się wraz ze spadkiem produkcji węgla w UE. Stwierdził, że nastąpiło znaczne zmniejszenie emisji CO₂ ze spalania węgla, ale krajowy węgiel niekiedy zastępowano węglem z przywozu lub innymi paliwami kopalnymi. W 2020 r. udział węgla w produkcji energii elektrycznej i ciepła brutto w sześciu państwach UE nadal przekraczał 15%.

63 Trybunał ustalił ponadto, że sprawozdawczość w zakresie emisji metanu z zamkniętych lub opuszczonych kopalń nie jest wystarczająco wiarygodna oraz że, z wyjątkiem Niemiec, metan z tych kopalń jest wykorzystywany jedynie w nieznacznym stopniu. Sprawozdawczość dotycząca tych emisji oraz ich ograniczanie nie są obecnie dobrze uregulowane w przepisach, ale wniosek Komisji opublikowany w grudniu 2021 r. ma na celu rozwiązanie tych kwestii (pkt ‎49–‎56).

Zalecenie 2 – Dzielenie się informacjami na temat dobrych praktyk w zakresie pomiaru emisji metanu i zarządzania nimi

Opierając się na przedstawionym w 2021 r. wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie redukcji emisji metanu w sektorze energetycznym, Komisja powinna zbierać i udostępniać przykłady dobrych praktyk w państwach członkowskich w zakresie pomiaru emisji metanu z zamkniętych lub opuszczonych kopalń węgla oraz zarządzania tymi emisjami.

Termin realizacji: 2025 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczy członkini Trybunału Obrachunkowego Joëlle Elvinger, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 21 września 2022 r.

Załącznik

Produkcja i zużycie węgla w UE

(w tys. ton)

Wykaz akronimów

CO₂ – dwutlenek węgla

EFRR – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

EFS – Europejski Fundusz Społeczny

FS – Fundusz Spójności

FST – Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji

Fundusze ESI – europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne

JRC – Wspólne Centrum Badawcze

NECP – krajowy plan w dziedzinie energii i klimatu

PM_2,5 – drobne cząstki stałe

PO – Program operacyjny

SWOT – analiza mocnych i słabych stron oraz szans i zagrożeń

Glosariusz

Analiza SWOT – ocena mocnych i słabych stron oraz szans i zagrożeń dla danej jednostki, jurysdykcji lub programu.

Europejski Zielony Ład – przyjęta w 2019 r. unijna strategia wzrostu, której celem jest osiągnięcie neutralności klimatycznej UE do 2050 r.

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne – pięć głównych funduszy unijnych, których wspólnym zadaniem jest wspieranie rozwoju gospodarczego w całej Unii w okresie 2014–2020. Są to: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejski Fundusz Morski, Rybacki i Akwakultury.

Gaz cieplarniany – gaz atmosferyczny – taki jak dwutlenek węgla lub metan – który pochłania i emituje promieniowanie, zatrzymując ciepło i doprowadzając tym samym do wzrostu temperatury powierzchni Ziemi. Zjawisko to nazywa się efektem cieplarnianym.

Małe i średnie przedsiębiorstwo (MŚP) – przedsiębiorstwo, które zatrudnia mniej niż 250 osób i którego roczny obrót nie przekracza 50 mln euro lub roczny bilans nie przekracza 43 mln euro.

Neutralność klimatyczna – sytuacja, w której działalność człowieka nie wywiera żadnego wpływu netto na klimat.

NUTS (Nomenclature des unités territoriales statistiques) – system podziału regionów UE na trzy grupy według wielkości populacji, ustanowiony do celów statystycznych i na potrzeby kształtowania polityki regionalnej. Regiony NUTS 1 są największe rozmiarami, a NUTS 3 – najmniejsze.

Pomoc państwa – bezpośrednie lub pośrednie wsparcie rządowe dla przedsiębiorstwa lub organizacji, dające im przewagę nad konkurentami.

Porozumienie paryskie – porozumienie międzynarodowe podpisane w 2015 r. mające na celu ograniczenie globalnego ocieplenia do mniej niż 2°C przy dołożeniu wszelkich starań, aby ograniczyć je do 1,5°C.

Program operacyjny – podstawowe ramy, w oparciu o które realizowane są projekty finansowane przez UE w obszarze spójności w danym okresie. Odzwierciedlają one priorytety i cele określone w umowach partnerstwa zawieranych między Komisją a poszczególnymi państwami członkowskimi.

Regiony o wysokiej emisji dwutlenku węgla – regiony, w których paliwa kopalne są powszechnie wykorzystywane do wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej bądź w procesach przemysłowych, co skutkuje wysokim poziomem emisji gazów cieplarnianych.

Umowa partnerstwa – umowa zawierana między Komisją a państwem członkowskim lub państwem niebędącym członkiem UE w odniesieniu do unijnego programu wydatkowania, w której określa się np. plany strategiczne, priorytety inwestycyjne, warunki handlowe lub przepisy regulujące pomoc rozwojową.

Węgiel energetyczny – węgiel wykorzystywany głównie w elektrowniach do wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej.

Odpowiedzi Komisji

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=62373

Kalendarium

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=62373

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów UE bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę I, zajmującą się wydatkami związanymi ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Izbie tej przewodniczy członkini Trybunału Joëlle Elvinger. Kontrolą kierował Nikolaos Milionis, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Kristian Sniter, szef gabinetu; Matteo Tartaggia, attaché; Emmanuel Rauch, kierownik; Jindřich Doležal, koordynator zadania; a także kontrolerzy: Gareth Roberts, Kurt Bungartz, Krzysztof Zalega, Pekka Ulander, Maria Eulàlia Reverté I Casas i Mihaela Vacarasu. Wsparcie przy opracowywaniu materiałów graficznych zapewniła Marika Meisenzahl. Wsparcie językowe zapewnili Richard Moore i Laura Mcmillan.

Od lewej: Kristian Sniter, Emmanuel Rauch, Maria Eulàlia Reverté I Casas, Nikolaos Milionis, Matteo Tartaggia, Pekka Ulander, Jindřich Doležal.

Przypisy

¹ Eurostat.

² Komisja Europejska – JRC, „Recent trends in EU coal, peat and oil shale regions”, 2021, s. 61.

³ Komisja Europejska – JRC, „Recent trends in EU coal, peat oil shale regions”, 2021, s. 2–4.

⁴ Komisja Europejska – JRC, „Recent trends in EU coal, peat and oil shale regions”, 2021, s. 50 i 65.

⁵ Cortes-Ramirez i in., BMC Public Health, „Mortality and morbidity in populations in the vicinity of coal mining:a systematic review”, 2018, s. 1

⁶ EEA, „Air quality in Europe 2021”, 2021.

⁷ EEA, „National Emission reductions Commitments (NEC) Directive emission inventory”, dane za 2019 r.

⁸ EEA, „Annual European Union greenhouse gas inventory 1990–2019 and inventory report 2021”, 2021.

⁹ EEA, „Annual European Union greenhouse gas inventory 1990–2019 and inventory report 2021”, 2021, s. 344.

¹⁰ Rozporządzenie Rady (WE) nr 1407/2002 z dnia 23 lipca 2002 r. w sprawie pomocy państwa dla przemysłu węglowego (Dz.U. L 205 z 2.8.2002, s. 1).

¹¹ Jonek-Kowalska, I., „State aid and competitiveness of the hard coal mining industry in the European Union”, 2014.

¹² Decyzja Rady z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie pomocy państwa ułatwiającej zamykanie niekonkurencyjnych kopalń węgla (2010/787/UE) (Dz.U. L 336 z 21.12.2010, s. 24).

¹³ Art. 1, 2 i 4 rozporządzenia (UE) 2021/1119 w sprawie ustanowienia ram na potrzeby osiągnięcia neutralności klimatycznej („Europejskie prawo o klimacie”) (Dz.U. L 243 z 9.7.2021, s. 1).

¹⁴ „Remarks by EVP Frans Timmermans on the war in Ukraine and the impact on EU climate and energy policy in the ENVI Committee”, 7 marca 2022 r.

¹⁵ Komisja Europejska – JRC, „Clean energy technologies in coal regions: Opportunities for jobs and growth. Deployment potential and impacts”, 2020, s. 5.

¹⁶ Komisja Europejska, „Regional profile Jiu Valley”, inicjatywa dla regionów górniczych w okresie transformacji, 2020.

¹⁷ Art. 3 i 14 rozporządzenia (UE) 2018/1999 w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu (Dz.U. L 328 z 21.12.2018, s. 1).

¹⁸ Komisja Europejska – JRC, „Clean energy technologies in coal regions: Opportunities for jobs and growth”, 2020, s. 5–6.

¹⁹ Art. 61 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320).

²⁰ Sprawozdanie specjalne 02/2022 pt. „Efektywność energetyczna w przedsiębiorstwach – udało się wypracować pewne oszczędności energii, ale nadal występują uchybienia w zakresie planowania i wyboru projektów”, pkt 117–120.

²¹ Komisja Europejska, sprawozdanie pt. „Ocena za 2019 r. postępów poczynionych przez państwa członkowskie w osiąganiu krajowych wartości docelowych na 2020 r. w zakresie efektywności energetycznej oraz we wdrażaniu dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej, dokonana zgodnie z art. 24 ust. 3 dyrektywy 2012/27/UE w sprawie efektywności energetycznej”, 2020, rys. 3 (COM(2020) 326 final).

²² Oszczędności w rozumieniu art. 7 dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej.

²³ Komisja Europejska – JRC, „EU coal regions: opportunities and challenges ahead”, 2018.„Clean energy technologies in coal regions: Opportunities for jobs and growth”, 2020; Komisja Europejska – JRC, „Recent trends in EU coal, peat and oil shale regions”, 2021.

²⁴ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1056 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (Dz.U. L 231 z 30.6.2021, s. 1).

²⁵ Opinia nr 5/2020 w sprawie wniosków Komisji z 14 stycznia 2020 r. i z 28 maja 2020 r. dotyczących rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (procedura legislacyjna 2020/0006(COD)).

²⁶ Art. 11 rozporządzenia (UE) 2021/1056.

²⁷ Dokument roboczy służb Komisji w sprawie terytorialnych planów sprawiedliwej transformacji, SWD(2021) 275 final.

²⁸ EEA, „Annual European Union greenhouse gas inventory 1990–2020 and inventory report 2022”, 2022, s. 80 i 102.

²⁹ EEA, „Annual European Union greenhouse gas inventory 1990–2019 and inventory report 2021”, 2021, s. 346.

³⁰ N. Kholod i in., „Global methane emissions from coal mining to continue growing even with declining coal production”, Journal of Cleaner Production, tom 256, 120489, 2020.

³¹ Baza danych na temat metanu pochodzącego z kopalń węgla, opracowana przez amerykańską Agencję Ochrony Środowiska w ramach programu upowszechniania informacji na temat metanu z pokładów węgla, na zlecenie Podkomisji ds. Węgla działającej w ramach Globalnej Inicjatywy ds. Metanu.

³² Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie redukcji emisji metanu w sektorze energetycznym oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) 2019/942 (COM(2021) 805 final).

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (https://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8789-0	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/733424	QJ-AB-22-020-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-8808-8	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/860065	QJ-AB-22-020-PL-Q

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2022.

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów została określona w decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że co do zasady ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że treści zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane wszelkie dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania treści Trybunału niedozwolone jest zmienianie ich oryginalnego znaczenia albo przesłania. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego wykorzystywania.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest uzyskanie dodatkowego zezwolenia.

W takim przypadku uzyskane dodatkowe zezwolenie na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia i zastępuje wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie wskazane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE konieczne może być wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich:

Rys. 10, 15 – Ikony: rysunki zostały opracowane z wykorzystaniem zasobów ze strony Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Wszelkie prawa zastrzeżone.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie ma kontroli nad ich zawartością i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Wykorzystywanie znaku graficznego Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_pl.

Telefonicznie lub pisemnie
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• za pomocą formularza: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa (european-union.europa.eu).

Publikacje UE
Publikacje UE można obejrzeć lub zamówić na stronie: op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum dokumentacji europejskiej (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Otwarte dane UE
Portal data.europa.eu zapewnia dostęp do otwartych zbiorów danych pochodzących z instytucji, organów i agencji UE. Dane te można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych. Portal umożliwia również dostęp do wielu zbiorów danych z krajów europejskich.