È raggiunto il principale obiettivo del braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita?

Sintesi

Il principale obiettivo del braccio preventivo verrà raggiunto?

I

Il braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita (PSC) è stato introdotto per rafforzare la disciplina di bilancio negli Stati membri. La principale ragione per cui l’Unione europea intende salvaguardare la disciplina e la stabilità sta nel fatto che una crisi di bilancio in uno degli Stati membri potrebbe ripercuotersi sugli altri.

II

Il regolamento sul braccio preventivo del 1997 (n. 1466/97), dopo le modifiche del 2005 e 2011, impone ora agli Stati membri di far progredire i saldi strutturali, ossia i saldi nominali corretti per fattori ciclici e misure una tantum, verso gli obiettivi specifici per paese denominati “obiettivi a medio termine” (OMT) che, per la maggior parte dei paesi sono fissati tra lo 0,5 % e -1 % del prodotto interno lordo (PIL). Ciò dovrebbe impedire ai disavanzi nominali degli Stati membri di superare il tetto del 3 % del PIL stabilito dal trattato. Aspetto più importante, dovrebbe anche garantire, entro un tempo ragionevole, la convergenza del rapporto debito/PIL dei paesi fortemente indebitati verso il limite del 60 % stabilito dal trattato.

Cosa è stato controllato dalla Corte

III

La Corte ha verificato se la Commissione europea abbia utilizzato i poteri conferiti dal regolamento per provvedere all’adeguata attuazione del braccio preventivo. Ha affrontato inoltre la questione dell’interazione tra il braccio preventivo ed il braccio correttivo del PSC, nella misura in cui essa incide sul primo. L’entità controllata è stata la Commissione.

Cosa è stato riscontrato

IV

Il regolamento ha fissato un parametro ragionevole per la convergenza annuale verso l’OMT a 0,5 punti percentuali di PIL all’anno. Ha consentito però scostamenti rispetto a tale parametro ed autorizzato la Commissione a concedere diverse clausole di flessibilità. L’efficacia del braccio preventivo dipende quindi molto dal modo in cui la Commissione vi dà attuazione (parte I).

V

Le modalità di attuazione decise della Commissione e le sue decisioni operative non garantiscono il conseguimento del principale obiettivo del regolamento, ossia la convergenza degli Stati membri verso gli OMT in un tempo ragionevole. (Alcune delle principali modalità di attuazione, una volta annunciate dalla Commissione, sono state poi approvate dal Consiglio).

VI

Le modalità di attuazione della flessibilità erano state introdotte con le modifiche apportate al regolamento nel 2005, ma sono divenute operative ufficialmente solo nel 2015 quando, a seguito della grande recessione, sono tornate di attualità. Anche se una certa flessibilità era, in linea di principio, giustificata in periodi di crisi, le disposizioni specifiche non prevedevano limiti di tempo e, soprattutto quando adottate in una congiuntura più normale, si sono di fatto rivelate eccessive nella pratica. Inoltre, le norme stabilite dalla Commissione non distinguono sufficientemente tra gli Stati membri con alti livelli di debito e gli altri. Invece di rendere il quadro normativo più restrittivo con l’avanzare della ripresa, la Commissione lo ha ulteriormente allentato nel 2017 introducendo il nuovo “margine di discrezionalità”.

VII

La tolleranza concessa in caso di riforme strutturali non è più collegata ai costi effettivi della riforma per il bilancio, ma è usata come “strumento incentivante”. Tutte le tolleranze concesse (eccetto quelle connesse alla riforma del sistema pensionistico) aumentano la spesa non solo nell’esercizio specifico in cui sono concesse, ma anche negli esercizi successivi. L’effetto cumulato di tutte queste tolleranze ha determinato ritardi pluriennali rispetto agli efficaci termini stabiliti per il conseguimento degli OMT (parte II).

VIII

La credibilità del braccio preventivo è stata ulteriormente minata dagli sviluppi relativi al braccio correttivo. La Commissione ritiene che gli obblighi previsti dal braccio correttivo possano essere rispettati in toto semplicemente grazie alla ripresa ciclica, compito agevolato anche dalla pratica adottata dalla commissione stessa di proporre al Consiglio la concessione di proroghe pluriennali per l’uscita dalle procedure per i disavanzi eccessivi (PDE). Di conseguenza, gli Stati membri soggetti ad una PDE non sono tenuti ad attuare gli aggiustamenti richiesti per il miglioramento dei saldi strutturali che avrebbero dovuto invece attuare se fossero stati soggetti alle disposizioni del braccio preventivo.

IX

Particolarmente preoccupante è il fatto che il quadro indebolito del PSC non è in grado di garantire progressi nel conseguimento degli OMT in molti Stati membri fortemente indebitati. Nel periodo di ripresa ed espansione 2014-2018, i saldi strutturali di tali paesi hanno deviato rispetto agli OMT oppure vi si sono avvicinati a un ritmo talmente lento che è lungi dal garantire un miglioramento sostanziale prima della prossima contrazione economica. Benché il quadro indebolito non stia attualmente assicurando progressi nel conseguimento degli OMT, la Commissione ha deciso che la conformità alle norme è essenziale per giustificare una mancata attivazione della PDE basata sul debito (parte III).

X

A livello tecnico, la Corte ha rilevato debolezze e carenze informative nei programmi di stabilità e convergenza (PSCo) presentati dagli Stati membri che non sono segnalate nei documenti di lavoro dei servizi della Commissione (SWD). Inoltre, la Commissione non spiega chiaramente le differenze tra le sue ipotesi e quelle degli Stati membri in relazione alle misure di bilancio incluse nelle rispettive previsioni. In aggiunta, la metodologia usata nelle sue valutazioni non è sempre in linea con le disposizioni del regolamento e potrebbe ritardare gli avvertimenti preventivi (parte IV).

XI

Infine, la Corte ha rilevato che le raccomandazioni specifiche per paese (RSP) adottate dal Consiglio sono basate sulle raccomandazioni della Commissione e riflettono le conclusioni delle valutazioni tecniche sottostanti. Tuttavia, non motivano a sufficienza gli aggiustamenti raccomandati, né i rischi che il mancato rispetto degli obblighi da parte degli Stati membri comporta (parte V).

Raccomandazioni della Corte

XII

Il quadro di riferimento deve essere inasprito nelle sue componenti importanti in modo coordinato. Innanzitutto la Commissione dovrebbe risolvere la questione delle persistenti deviazioni cumulate rispetto all’aggiustamento richiesto, mediante l’introduzione di rettifiche ex post, ossia di requisiti aggiuntivi per gli esercizi successivi. In secondo luogo, la Commissione dovrebbe rivedere i parametri della tabella che stabilisce gli aggiustamenti richiesti (la cosiddetta “matrice”), in modo da consentire il conseguimento degli OMT in un periodo di tempo ragionevole. Per gli Stati membri fortemente indebitati si dovrebbero fissare requisiti più restrittivi. In terzo luogo, le clausole di flessibilità dovrebbero riguardare solo i costi diretti relativi alle riforme e eventi inconsueti in un particolare anno.

XIII

La Corte ritiene che questi cambiamenti possano essere attuati con il quadro giuridico attuale.

XIV

La Commissione dovrebbe esaminare modalità, nell’ambito del quadro giuridico, per garantire che il livello degli aggiustamenti strutturali richiesto nell’ambito del braccio preventivo sia assicurato dagli Stati membri anche nell’ambito del braccio correttivo.

XV

Il codice di condotta dovrebbe essere aggiornato per migliorare la qualità delle informazioni richieste nei PSCo riguardo alle misure di bilancio pianificate. I documenti della Commissione dovrebbero esporre tutte le differenze tra le previsioni e presentare le conclusioni delle valutazioni in base ai criteri stabiliti dal regolamento. Gli indicatori utilizzati dovrebbero inoltre segnalare il più precocemente possibile un deterioramento, invece che essere basati sui dati più favorevoli tratti da un mix di serie storiche.

XVI

Le RSP dovrebbero illustrare chiaramente ed esplicitamente nel dispositivo gli aggiustamenti richiesti e i considerando dovrebbero spiegare chiaramente la motivazione di questi aggiustamenti ed i rischi in caso di inadempienza.

Introduzione

Il braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita

01

Il Patto di stabilità e crescita (PSC) ha istituito un sistema di sorveglianza multilaterale sulle politiche di bilancio degli Stati membri. Tale sistema è attuato dalla Commissione europea e dal Consiglio dell’Unione europea con l’obiettivo di assicurare la disciplina di bilancio negli Stati membri. La sorveglianza è basata sull’idea che le politiche di bilancio di un paese possono incidere negativamente sugli altri. Tale fenomeno è particolarmente pronunciato nelle unioni monetarie. Il PSC prevede un braccio preventivo ed un braccio correttivo¹.

02

La sorveglianza è coordinata nell’ambito del processo del semestre europeo, che prevede che gli Stati membri presentino i rispettivi programmi di stabilità e di convergenza (PSCo) in primavera. I PSCo sono poi sottoposti alla valutazione della Commissione ed i risultati di tali valutazioni sono pubblicati in documenti di lavoro dei servizi della Commissione (SWD). Il Consiglio, sulla base delle raccomandazioni della Commissione, formula raccomandazioni specifiche per paese (RSP) nel giugno di ogni anno. Gli Stati membri della zona euro sono tenuti inoltre a presentare i documenti programmatici di bilancio (DPB) in ottobre, che sono valutati dalla Commissione in novembre (cfr. figura 1).

03

Il principale obiettivo del braccio preventivo, come disposto dal regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, era che gli Stati membri convergessero rapidamente verso posizioni di bilancio prossime al pareggio o in avanzo, il che avrebbe consentito loro di affrontare le normali fluttuazioni cicliche mantenendo il disavanzo nominale entro il limite del 3 %². Nel 2005, l’obiettivo di bilancio di ciascuno Stato membro è stato rivisto in termini di saldo strutturale (SB)³ che doveva convergere verso il rispettivo obiettivo a medio termine specifico per paese (OMT). Ai sensi del regolamento, un OMT non può essere inferiore a -1 % del prodotto interno lordo (PIL) per gli Stati membri della zona euro e per quelli facenti parte del meccanismo di cambio europeo 2 (ERM II). I firmatari del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance si sono impegnati a conseguire OMT pari ad almeno 0,5 % del PIL – a meno che il loro livello di indebitamento sia inferiore al 60 % del PIL; in tal caso il limite rimane a -1 %⁴. La figura 2 illustra le tappe fondamentali del braccio preventivo previste dall’attuale quadro normativo.

04

Con il rallentamento della crescita economica dell’UE dal 2007 e l’impennata del rapporto debito/PIL in molti Stati membri, il braccio preventivo ha assunto una importanza crescente che va al di là della necessità di creare i margini di bilancio per il funzionamento degli stabilizzatori automatici e per una politica di bilancio anticiclica discrezionale⁵. La rapida convergenza verso gli OMT è diventata fondamentale per la riduzione di rapporti debito/PIL eccessivi. Anche negli Stati membri maggiormente indebitati, il conseguimento degli OMT imprimerebbe rapidamente un andamento discendente al rapporto debito /PIL. Per tale ragione, la Commissione ha riconosciuto che il rispetto del braccio preventivo è un requisito essenziale per evitare l’attivazione della procedura per i disavanzi eccessivi (PDE) basata sul debito⁶.

Estensione e approccio dell’audit

05

Il principale quesito di audit mirava a stabilire se la Commissione avesse coordinato efficacemente le politiche di bilancio degli Stati membri necessarie per conseguire gli obiettivi del braccio preventivo del PSC, nell’ambito delle competenze che le sono state attribuite per il semestre europeo.

06

Nello specifico, la Corte ha esaminato:

1. la chiarezza degli obiettivi e delle condizioni stabiliti dal regolamento (CE) n. 1466/97 per far sì che gli Stati membri con disavanzi e/o elevati livelli di debito (superiori al 60 % del PIL) progredissero rapidamente verso i rispettivi OMT (parte I);
2. se l’attuazione del regolamento da parte della Commissione sia conforme alle norme e se le decisioni operative siano efficaci in relazione alle norme del braccio preventivo (parte II);
3. il tasso di avanzamento complessivo, in particolare per gli Stati membri con debito elevato, verso i rispettivi OMT (parte III);
4. il lavoro svolto dalla Commissione per far sì che venissero presentati PSCo completi ed adeguati, e per valutare la plausibilità e la conformità di questi ai regolamenti e al codice di condotta del PSC, nonché la qualità dei documenti di lavoro dei servizi della Commissione (SWD) e di altri valutazioni relative ai paesi (ad esempio, i documenti programmatici di bilancio (DPB) degli Stati membri della zona euro presentati in autunno), analizzando se questi segnalano, in modo tempestivo e coerente, i rischi più importanti e le risposte adeguate da fornire (parte IV);
5. la base sui cui sono fondate le raccomandazioni specifiche per paese (RSP) e la loro pertinenza, nonché il loro grado di attuazione (part V).

07

La Corte ha valutato l’efficacia dell’attuazione data dalla Commissione al braccio preventivo nel periodo 2011-2016 (compresa l’analisi esposta negli SWD della primavera 2017 in relazione al 2016) e ha seguito gli sviluppi più importanti nel 2017 e 2018.

08

La Corte ha esaminato il braccio preventivo in dettaglio per un campione di sei Stati membri (Austria, Belgio, Finlandia, Ungheria, Italia e Paesi Bassi). Tuttavia, per alcuni degli aspetti esaminati, ha preso in considerazione anche altri Stati membri. I sei Stati membri selezionati includevano cinque paesi della zona euro e uno esterno alla zona euro. Sono stati esclusi gli Stati membri che erano già stati oggetto di audit analoghi (ad eccezione dell’Italia⁷) e, tra i restanti Stati membri, sono stati selezionati quelli che avevano il livello più elevato e la maggiore persistenza dei disavanzi strutturali e del debito strutturale o per i quali la PDE era durata più a lungo, nonché quelli più lontani dai rispettivi OMT (cfr. allegato I).

09

I criteri di audit adottati dalla Corte si fondano su:

1. i requisiti stabiliti dal quadro normativo, in particolare il regolamento (CE) n. 1466/97 relativo al semestre europeo;
2. il codice di condotta per il contenuto del PSC;
3. le norme e le procedure della Commissione, ad esempio vademecum e altri orientamenti diretti agli Stati membri o orientamenti interni per il personale della direzione generale degli Affari economici e finanziari (DG ECFIN);
4. documenti emanati da varie istituzioni dell’UE e da altre organizzazioni internazionali [in particolare il fondo monetario internazionale (FMI), l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) e la Banca centrale europea (BCE)] oppure derivanti da ricerche volte a individuare le migliori pratiche.

10

Gli auditor si sono recati presso la DG ECFIN per una introduzione sul quadro normativo, sulle motivazioni alla base delle diverse decisioni operative e sulle procedure interne per la valutazione dei piani di bilancio degli Stati membri e per la produzione delle RSP.

11

Hanno avuto colloqui con i responsabili geografici della DG ECFIN dei sei Stati membri inclusi nel campione e hanno esaminato una serie di documenti della Commissione, sia testi di dominio pubblico che documenti interni. Hanno effettuato inoltre visite di audit nei sei Stati membri del campione, nel corso delle quali hanno incontrato le controparti della Commissione presso i ministeri delle finanze e dell’economia, i rappresentati dei consigli nazionali per le finanze pubbliche e i funzionari responsabili del semestre europeo presso le rappresentanze dell’UE.

12

La Corte ha organizzato un gruppo consultivo di esperti indipendenti provenienti dal mondo accademico, da istituti di ricerca e da gruppi di riflessione, e ha invitato una serie di rappresentanti dei consigli nazionali per le finanze pubbliche degli Stati membri ad un seminario per condividere le loro opinioni sul quadro normativo e sui diversi sviluppi osservati negli Stati membri.

13

Gli auditor hanno eseguito test analitici sui modelli di valutazione della conformità utilizzati dalla Commissione. Hanno verificato se la struttura di tali modelli riprendesse le condizioni stabilite dalla normativa e se i modelli fossero precisi e costanti nel tempo, nonché coerenti da uno Stato membro all’altro.

14

Hanno verificato inoltre l’impatto di talune modalità operative, confrontando gli effetti con simulazioni di interpretazioni diverse, e hanno proceduto alla riesecuzione di diverse analisi svolte dai responsabili geografici, esaminando i PSCo degli Stati membri, gli SWD della Commissione, i documenti di lavoro interni ed altre informazioni disponibili per stabilire se determinate osservazioni e raccomandazioni della Commissione si fondassero su basi solide.

Osservazioni

Parte I — Il regolamento stabiliva un ritmo adeguato per il conseguimento degli OMT, ma includeva disposizioni ambigue

15

Per un rapido conseguimento degli OMT, il regolamento fissava un parametro di riferimento per l’aggiustamento medio annuo dei saldi strutturali pari allo 0,5 % del PIL e indicava che tale parametro doveva essere più elevato per gli Stati membri con un livello di indebitamento superiore al 60 % del PIL⁸.

16

In parte in contraddizione con quanto precede, il regolamento ammette un margine di deviazione relativamente ampio rispetto al parametro di riferimento prima che uno Stato membro sia considerato inadempiente. Un certo margine di deviazione potrebbe essere considerato adeguato, date le incertezze che l’elaborazione di previsioni e l’esecuzione del bilancio comportano. Il margine previsto è però ampio: in un anno, la deviazione ammessa può essere dello 0,5 %, ossia della stessa entità del parametro di riferimento. Su due anni, può essere ancora pari in totale allo 0,5 % del PIL (ossia, una media dello 0,25 % all’anno). Tale margine relativamente ampio di deviazione consentita ha creato ambiguità riguardo a ciò che ci si attende effettivamente dagli Stati membri. Fatto ancora più importante, il regolamento non fissa esplicitamente un limite cumulativo alle deviazioni su più anni, per cui si potrebbe interpretare che una deviazione leggermente inferiore allo 0,25 % possa essere mantenuta indefinitamente⁹. Ciò incide in misura rilevante sul tempo che uno Stato membro impiega per conseguire il proprio OMT e, pertanto, sull’efficacia del braccio preventivo.

17

Il regolamento contiene inoltre una serie di condizioni e flessibilità che potrebbero avere un impatto aggiuntivo sull’efficacia del braccio preventivo in funzione delle modalità con cui sono applicate dalla Commissione.

18

Il regolamento ha introdotto la nozione che l’aggiustamento del saldo strutturale debba avvenire in funzione del ciclo economico, anche se ravvisa ancora la necessità di un certo aggiustamento in periodi di congiuntura sfavorevole. Richiede che il Consiglio e la Commissione valutino “se un maggiore sforzo di aggiustamento è stato compiuto in periodi di congiuntura favorevole, sforzo che può essere più limitato in periodi di congiuntura sfavorevole”¹⁰.

19

Più avanti, il regolamento consente “margini di manovra finanziaria, in particolare in relazione alla necessità di investimenti pubblici”¹¹.

20

Il regolamento prevede flessibilità, richiedendo al Consiglio e alla Commissione di tener conto “dell’attuazione di importanti riforme strutturali idonee a generare benefici finanziari […] a lungo termine, compreso il rafforzamento del potenziale di crescita […], e che pertanto abbiano un impatto quantificabile sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche”¹². Per avvalersi di tale flessibilità, gli Stati membri sono tenuti a presentare nei loro PSCo “un’analisi del rapporto costi/benefici di importanti riforme strutturali atte a generare benefici finanziari a lungo termine”¹³. Le richieste di flessibilità sono ammissibili se lo Stato membro ha rispettato il margine di sicurezza rispetto al valore di riferimento del 3 % e se si prevede che la posizione di bilancio ritorni all’obiettivo a medio termine “entro il periodo coperto dal programma”¹⁴. Il periodo coperto dal programma per i PSCo è in genere di quattro anni, anche se alcuni paesi aggiungono un quinto anno al periodo in oggetto.

21

Il regolamento ammette specificamente le deviazioni dovute ai costi incrementali diretti delle riforme pensionistiche¹⁵. La deviazione ammissibile è strettamente collegata ai costi di bilancio nel primo anno successivo all’introduzione della riforma e ad eventuali costi incrementali annui negli anni successivi. Dati gli effetti positivi a lungo termine delle riforme pensionistiche sulla stabilità di bilancio, questa clausola non incide negativamente sull’efficacia del regolamento.

22

Infine, il regolamento ammette anche le deviazioni derivanti da eventi inconsueti che esulino dal controllo dello Stato membro interessato e che abbiano rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale dello Stato membro, oppure da una grave recessione economica della zona euro o dell’intera Unione, a condizione che la sostenibilità di bilancio a medio termine non ne risulti compromessa.

23

Anche se le disposizioni di base del regolamento erano formulate in termini di miglioramenti del saldo di bilancio e del saldo strutturale, le riforme del 2011 hanno introdotto, in aggiunta, un parametro di riferimento per la spesa (EB). Questo parametro richiede che la crescita annua della spesa, come definita all’articolo 5, paragrafo 1, lettera b) del regolamento¹⁶, non superi un tasso di riferimento a medio termine del potenziale di crescita del PIL, a meno che il superamento non sia coperto da misure discrezionali sul lato delle entrate. Inoltre, se uno Stato membro non ha ancora conseguito il proprio OMT, la crescita annua della spesa dovrebbe essere inferiore al tasso di riferimento a medio termine del potenziale di crescita del PIL, al fine di conseguire il miglioramento del saldo strutturale perseguito.

24

Anche se i due parametri di riferimento (parametro di riferimento per la spesa e parametro di riferimento per il saldo strutturale) potrebbero, in linea teorica, produrre gli stessi risultati, talune differenze, come l’uso di tassi di crescita potenziali diversi da quelli usati per il saldo strutturale o l’esclusione della spesa per interessi, potrebbero determinare risultati differenti in termini di conformità. La regola della spesa non offre tuttavia gli stessi vantaggi nella valutazione ex post della performance¹⁷.

Parte II — La Commissione si è ampiamente avvalsa del potere discrezionale concesso, senza però concentrarsi sull’obiettivo principale

I requisiti di aggiustamento di bilancio corretti per il ciclo, combinati con il margine di deviazione ed il margine di discrezionalità, non consentono di raggiungere il tasso di riferimento fissato per l’aggiustamento

25

Per differenziare gli aggiustamenti in base alla posizione dell’economia nel ciclo congiunturale (indicato come “periodi di congiuntura sfavorevole rispetto a periodi di congiuntura favorevole” nel regolamento), la Commissione ha pubblicato nel 2015 una matrice degli aggiustamenti richiesti (qui di seguito “la matrice”) (cfr. figura 3). Il principale criterio per stabilire se la congiuntura sia favorevole o sfavorevole è lo scarto dal PIL potenziale (anche detto “output gap” o “divario tra prodotto effettivo e potenziale”) che è stato suddiviso in cinque categorie: congiuntura eccezionalmente sfavorevole, congiuntura molto sfavorevole, congiuntura sfavorevole, congiuntura normale e congiuntura favorevole. La matrice non prevede alcun bisogno di aggiustamento in caso di “congiuntura eccezionalmente sfavorevole”, un concetto non menzionato nel regolamento. Gli Stati membri con un debito inferiore al 60 % del PIL non sono tenuti ad introdurre alcun aggiustamento in caso di “congiuntura molto sfavorevole” e neppure in caso di “congiuntura sfavorevole”, salvo in presenza di una crescita superiore al potenziale. Benché non previsto dal regolamento, la Commissione ha successivamente raggiunto un accordo sulla matrice (ed altre forme di flessibilità, cfr. più avanti) con gli Stati membri in sede di Consiglio “Economia e finanza” (ECOFIN)¹⁸.

Figura 3

Matrice per determinare l’aggiustamento annuo di bilancio verso l’obiettivo a medio termine nel quadro del braccio preventivo del patto

		Aggiustamento annuo di bilancio richiesto*
	Condizioni	Debito inferiore al 60 % e nessun rischio di sostenibilità	Debito superiore al 60 % o rischio di sostenibilità
Congiuntura eccezionalmente sfavorevole	Crescita reale <0 o divario tra prodotto effettivo e potenziale <-4	Nessun bisogno di aggiustamento
Congiuntura molto sfavorevole	-4 ≤ divario tra prodotto effettivo e potenziale <-3	0	0,25
Congiuntura sfavorevole	-3 ≤ divario tra prodotto effettivo e potenziale < -1,5	0 se crescita inferiore al potenziale, 0,25 se crescita superiore al potenziale	0,25 se crescita inferiore al potenziale, 0,5 se crescita superiore al potenziale
Congiuntura normale	-1,5 ≤ divario tra prodotto effettivo e potenziale < 1,5	0,5	> 0,5
Congiuntura favorevole	divario tra prodotto effettivo e potenziale ≥ 1,5	> 0,5 se crescita inferiore al potenziale. ≥ 0,75 se crescita superiore al potenziale.	≥ 0,75 se crescita inferiore al potenziale. ≥ 1 se crescita superiore al potenziale.

* Tutti i dati espressi in punti percentuali del PIL.

Fonte: COM (2015) 12 final, Allegato 2.

26

Per le situazioni con tassi di crescita negativi e uno scarto dal PIL potenziale inferiore a - 4 %, la matrice utilizza l’espressione “nessun bisogno di aggiustamento”, invece di “aggiustamento pari a zero”. Ciò potrebbe suggerire che i diversi termini siano stati utilizzati per consentire un calo del saldo strutturale in periodi di forte recessione, anche se la Commissione ha dichiarato nel corso dell’audit che in entrambi i casi avrebbero richiesto “aggiustamenti pari a zero”¹⁹. Il gran numero di categorie di “congiuntura sfavorevole” riflette il fatto che la matrice è stata introdotta durante un periodo di forte recessione, il che potrebbe anche avere influito sui valori dei parametri indicati.

27

La Commissione ha operato una piccola e non coerente differenziazione tra gli obblighi di aggiustamento per gli Stati membri con un rapporto debito/PIL più elevato (ossia superiore al limite del 60 %) e quelli per gli altri Stati membri. Per i primi, l’obbligo è più restrittivo di un quarto di punto percentuale in periodi di congiuntura sfavorevole e favorevole, ma sorprendentemente non in quelli di congiuntura normale. Per questi, la Commissione ha semplicemente specificato che l’obbligo dovrebbe essere superiore allo 0,5 % del PIL. Il Vademecum 2016 spiega che “superiore allo 0,5 % del PIL” è convenzionalmente inteso come almeno pari allo 0,6 % del PIL²⁰. Anche se era richiesto un aggiustamento dello 0,6 % del PIL in periodi di congiuntura normale, non risulta che sia stato raccomandato un obbligo superiore a questo in periodi di congiuntura normale per gli Stati membri con livelli di indebitamento più elevati.

28

La matrice opera una distinzione in base al fatto che la crescita sia superiore o inferiore al potenziale. Tuttavia, ciò è fatto in modo incoerente in quanto gli obblighi sono superiori di un quarto di punto percentuale in periodi di congiuntura sfavorevole e favorevole se la crescita è superiore al potenziale, ma in periodi di congiuntura normale tale aggiustamento supplementare non è previsto per i paesi con basso livello di debito, mentre non è specificato per i paesi con debito elevato. Anche se dovrebbe essere più facile attuare riforme in periodi di crescita rapida, ossia superiore al tasso di crescita medio o potenziale, la Commissione ha affermato di aver considerato la fattibilità di aggiustamenti maggiori, inclusa la loro sostenibilità politica (cfr. anche paragrafo 50).

29

Prima di definire i valori della matrice, la Commissione non ha analizzato in che modo i parametri stabiliti, combinati con la “deviazione significativa” di cui al regolamento, potessero garantire che gli Stati membri raggiungessero i rispettivi OMT in tempi ragionevoli. La matrice non è stata basata su una simulazione che accertasse se, in base ad ipotesi macroeconomiche ragionevoli, i valori avrebbero prodotto un miglioramento medio del saldo strutturale di 0,5 punti percentuali di PIL in un periodo di tempo ragionevole. L’unica analisi effettuata ha riguardato la distribuzione degli scarti dal PIL potenziale, senza verificare le implicazioni ai fini del raggiungimento degli OMT.

30

Il Comitato europeo per le finanze pubbliche ha avvertito che, in assenza di restrizioni sulle deviazioni cumulate nel regolamento, gli Stati membri erano incentivati a discostarsi sistematicamente dagli aggiustamenti richiesti nel percorso di avvicinamento agli OMT, e che alcuni potrebbero aver pianificato di farlo all’interno dei margini permessi²¹.

31

Indebolendo ulteriormente il quadro normativo, nel maggio 2017 la Commissione ha introdotto un “margine di discrezionalità” (anche detto “margine di valutazione”)²², annunciando l’intenzione di utilizzarlo “nel caso in cui l’impatto sulla crescita e sull’occupazione dei grandi aggiustamenti di bilancio si riveli particolarmente significativo”²³.

32

Nelle raccomandazioni specifiche per paese proposte per l’Italia nel maggio 2017, la Commissione sosteneva che l’aggiustamento richiesto avrebbe dovuto essere pari ad “almeno lo 0,6 % del PIL” ma poi aggiungeva: “Come ricordato nella comunicazione della Commissione che accompagna le presenti raccomandazioni per paese, la valutazione del documento programmatico di bilancio 2018 e la successiva valutazione 2018 dei risultati di bilancio dovranno tenere debitamente conto dell’obiettivo di conseguire una situazione di bilancio che contribuisca sia a rafforzare la ripresa in corso sia ad assicurare la sostenibilità delle finanze pubbliche dell’Italia. Al riguardo, la Commissione intende far uso del margine di valutazione applicabile alla luce della situazione del ciclo dell’Italia.²⁴”

33

In tal modo, la Commissione annunciava ex ante che una deviazione significativa rispetto al percorso di aggiustamento stabilito nelle RSP avrebbe potuto non condurre ad una valutazione di “non conformità”, riducendo così la pertinenza e la credibilità del requisito fissato.

34

Spiegando ulteriormente questa nuova flessibilità più avanti nel corso dell’anno, la Commissione ha dichiarato che avrebbe potuto esercitare un margine di discrezionalità nel valutare la conformità al PSC²⁵. Pertanto, anche se uno Stato membro si discostava significativamente dal percorso di aggiustamento richiesto, la Commissione “potrebbe concludere che una procedura per deviazione significativa non sia giustificata”. In tale contesto, la Commissione fa riferimento all’articolo 6, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1466/97, sostenendo che, sebbene la valutazione globale sia connessa a precisi criteri quantitativi, non è da questi vincolata, potendo così prendere in considerazione altri elementi.

35

Altre spiegazioni del ricorso ad ulteriore un allentamento sono state fornite nella relazione 2018 di valutazione globale dei documenti programmatici di bilancio redatta dalla Commissione. L’allentamento è giustificato sulla base del fatto che “la ripresa appare ancora fragile o potrebbe essere compromessa da un eccessivo rigore finanziario”. Si afferma che gli Stati membri con un rapporto debito/PIL superiore al 60 % dovrebbero garantire l’effettivo conseguimento di un “aggiustamento di bilancio ragionevole” che, secondo la Commissione, “potrebbe equivalere all’incirca alla metà del requisito della matrice”. Lo stesso documento stabilisce che questo aggiustamento ragionevole è un criterio essenziale per evitare l’avvio di una procedura per i disavanzi eccessivi basata sul debito.

36

Va sottolineato che il più recente allentamento degli obblighi è stato introdotto in un momento in cui l’economia dell’UE e della zona euro era in fase di espansione da quattro anni, con tassi di crescita superiori a quelli del prodotto potenziale. In un caso la Commissione ha giustificato la riduzione degli aggiustamenti richiesti sulla base del fatto che la ripresa non era sufficientemente solida, ma non ha tenuto conto che la crescita degli ultimi quattro anni (2015-2018), che potrebbe sembrare modesta, secondo le stime sarebbe di 1 punto percentuale superiore al tasso di crescita potenziale.

L’applicazione della flessibilità da parte della Commissione, sulla quale ha raggiunto successivamente un accordo con gli Stati membri, determina lunghi ritardi nel conseguimento degli OMT e consente un aumento della spesa non collegata a tali obiettivi

37

Nel 2015 la Commissione ha deciso di fissare un limite per la clausola sulle riforme strutturali (0,5 % del PIL) e di non stabilire alcun limite per la clausola sugli investimenti²⁶. Successivamente, il Consiglio ECOFIN²⁷, in accordo con la Commissione, ha previsto un limite complessivo massimo, pari allo 0,75 % del PIL, per le tolleranze risultanti dall’effetto cumulato delle clausole sulle riforme strutturali e delle clausole sugli investimenti fino a quando uno Stato membro non avesse raggiunto gli OMT. Nessun limite è stato imposto nel caso della clausola sulla riforma pensionistica (che è comunque limitata ai costi effettivi). Neanche alla clausola sugli eventi inconsueti si applica alcuna restrizione del genere.

38

La clausola sugli investimenti può essere usata soltanto in un esercizio di bilancio in cui la crescita del PIL sia negativa o in cui lo scarto negativo dal PIL potenziale sia superiore all’1,5 % del PIL. Nessuna restrizione del genere si applica alla clausola sulle riforme strutturali (compresa la clausola sulla riforma pensionistica) né alle clausole sugli eventi inconsueti.

39

La tolleranza per gli investimenti riforme strutturali può essere autorizzata soltanto se il saldo strutturale dello Stato membro è inferiore all’OMT di 1,5 punti percentuali di PIL al massimo. Questa restrizione non si applica alla clausola sulla riforma pensionistica. Non si applica neppure alla clausola sugli eventi inconsueti.

40

La tabella 1 fornisce un riepilogo di tutte le clausole di flessibilità approvate nel periodo 2013-2017.

Tabella 1

Elenco delle clausole di flessibilità concesse nel periodo 2013-2017, in percentuale del PIL

SM	Somma delle deviazioni consentite 2013-2017		2013		2014		2015		2016					2017
			Pensioni	Investimenti	Pensioni	Investimenti	Pensioni	Rifugiati	Riforme strutturali	Pensioni	Investimenti	Rifugiati	Sicurezza	Riforme strutturali	Pensioni	Investimenti	Rifugiati	Sicurezza	Terremoto
LV	1,20		0,50				0,30			0,30				0,10
IT	1,20							0,03	0,50		0,21	0,06	0,06				0,16		0,18
BG	0,70			0,60		0,10
FI	0,67							0,05				0,17		0,50		0,10	-0,15
SK	0,40					0,40
AT	0,39							0,09				0,25	0,04					0,01
HU	0,22							0,04					0,04					0,14
BE	0,17							0,03				0,08	0,05					0,01
LT	0,10									0,10				0,4*
SL	0,08											0,07					0,01
	Fonti: Commissione 2013 - 2017
		Concesse ex post
		Concesse
		Da concedere ex post, Spring Forecast 2018
	*	0,40 concesso integralmente, ma subordinato al rispetto del valore minimo di riferimento. La deviazione consentita per la Lituania era dello 0,1 nel 2017.

Fonte: Commissione.

Applicazione della “clausola sugli investimenti”

41

Nel gennaio 2015²⁸, la Commissione ha deciso che la tolleranza consentita dalla clausola sugli investimenti potesse essere concessa quando gli Stati membri intendevano sostenere una spesa nazionale per programmi UE ammissibili capaci di stimolare la crescita²⁹. La spesa nominale è allora calcolata come percentuale del PIL e l’aggiustamento richiesto è ridotto della stessa percentuale del PIL. È stata imposta la condizione che il valore in euro della spesa per investimenti fissi lordi nell’esercizio corrispondente non dovesse diminuire. Ciò è stato successivamente confermato dal Consiglio ECOFIN nella “Posizione comune sulla flessibilità nel patto di stabilità e crescita”³⁰.

42

La forma attuale della clausola sugli investimenti non pone né come condizione né come obiettivo esplicito che il rapporto investimenti/PIL aumenti. Nel caso dell’Italia, la Commissione ha indicato che, anche con la tolleranza consentita dalla clausola sugli investimenti, la spesa di bilancio del paese per gli investimenti fissi lordi sarebbe in realtà rimasta relativamente stabile rispetto al PIL³¹.

43

Poiché la spesa relativa alla clausola sugli investimenti approvata ridurrà il saldo strutturale nell’anno in cui la tolleranza consentita è stata approvata, ciò inciderà sull’andamento dei saldi strutturali degli anni successivi e il tempo per conseguire gli OMT verrà quindi esteso, a parità di ogni altra condizione. Di conseguenza, la tolleranza consentita per gli investimenti in un anno aumenterà la spesa complessiva ammessa negli anni successivi, indipendentemente dal livello della spesa per investimenti in quegli anni. Non vi è alcuna condizione che richieda di sostenere livelli maggiori di investimenti negli anni successivi, come si può vedere anche nella descrizione degli effetti della clausola sugli investimenti presentata dalla Commissione³² (cfr. figura 4).

44

Per evitare il protrarsi dei tempi necessari per conseguire la convergenza, negli anni successivi la Commissione dovrà aumentare i requisiti per l’aggiustamento, rispetto alla matrice, di un valore pieno o pro rata della tolleranza consentita per gli investimenti (lo stesso vale per la tolleranza consentita in caso di riforma strutturale e di eventi inusuali, cfr. più avanti). Tuttavia, la Commissione non sta applicando questo approccio. Durante l’audit è stato spiegato che gli aggiustamenti aggiuntivi rispetto alla matrice creerebbero un percorso di aggiustamento intermittente e potrebbero portare ad aggiustamenti consistenti che potrebbero essere considerati punitivi o disincentivare gli Stati membri dall’applicare le riforme strutturali.

45

Nella descrizione degli effetti della clausola sugli investimenti³³, la Commissione mostra come la durata del percorso di convergenza risulterà maggiore, ma dichiara che l’effetto della tolleranza consentita sarà eliminato durante l’ultimo anno del periodo del programma. Il suo calcolo si basa sul presupposto che l’aggiustamento medio sarà di 0,5 punti percentuali di PIL all’anno, e che la distanza iniziale dello Stato membro dall’OMT è di 1,5 % del PIL. A quel ritmo, senza la tolleranza per gli investimenti, l’OMT verrebbe raggiunto in 3 anni. Con una tolleranza per gli investimenti pari allo 0,5 % del PIL, sarebbe necessario un altro anno. Su tali basi, la Commissione dichiara che, anche senza misure compensative negli anni successivi, l’effetto delle clausole sarà stato eliminato entro la fine del periodo del programma (cfr. figura 4).

46

Tuttavia, in realtà l’aggiustamento medio dello 0,5 % non viene raggiunto, a causa, tra l’altro, del margine di deviazione significativa. Il periodo di convergenza sarà pertanto molto più lungo. Verrà ulteriormente esteso se si tiene conto degli effetti delle altre tolleranze concesse (per riforme e eventi inconsueti). Nel caso di un paese, l’effetto cumulato delle tolleranze consentite per tutte le finalità diverse dalla riforma del sistema pensionistico ha raggiunto l’1,2 % del PIL nel 2015-2017 (cfr. tabella 1).

47

L’effetto è che la tolleranza consentita per gli investimenti comporta un aumento complessivo della spesa negli anni successivi, indipendentemente da quello che avviene a livello della spesa per investimenti. L’aumento totale della spesa corrente può pertanto superare di molto la tolleranza consentita per gli investimenti, fino a quando l’OMT non verrà alla fine raggiunto³⁴.

Applicazione della “clausola sulle riforme strutturali”

48

Come per la clausola sugli investimenti, la tolleranza prevista dalla clausola sulle riforme strutturali determina un aumento della spesa consentita non solo nell’anno in cui è approvata, ma anche negli anni successivi (se confrontata con il percorso originario), e pertanto allunga il periodo per completare il percorso di avvicinamento agli OMT.

49

La Commissione ha deciso che la tolleranza consentita per le riforme strutturali non debba necessariamente corrispondere agli effettivi costi di bilancio necessari per attuare la riforma³⁵. Il regolamento, d’altra parte, indica esplicitamente che, affinché venga concessa la tolleranza per le riforme, occorre effettuare una analisi del rapporto costi/benefici³⁶. Per le importanti riforme dei sistemi pensionistici, indica chiaramente che la tolleranza consentita deve essere limitata ai costi effettivi.

50

Invece, la Commissione applica una certa discrezionalità nello stabilire il livello di tolleranza consentito (all’interno dei limiti approvati dall’ECOFIN), dato che la riforma dovrebbe avere un impatto a lungo termine sulla crescita e quindi impatti positivi sul bilancio, nonostante tali effetti siano molto più difficili da misurare rispetto ai costi effettivi della riforma sul bilancio. In tal modo, “la tolleranza standard ammessa per le riforme” incentiva l’attuazione delle riforme invece che fungere da strumento per coprirne i costi³⁷.

51

Tuttavia, la Commissione dispone di molti altri strumenti di intervento per incoraggiare gli Stati membri ad attuare le riforme strutturali, tra cui le proprie risorse di bilancio.

52

La Commissione applicherà la clausola nelle valutazioni ex post se le riforme programmate saranno pienamente attuate³⁸. Quando le clausole sono concesse ex ante, la RSP indica che, se la riforma programmata è pienamente attuata, la tolleranza riconosciuta dalla clausola verrà dedotta dal requisito di bilancio al momento della valutazione di conformità ex post³⁹. Nel caso dell’Italia, nella primavera del 2017, la Commissione ha autorizzato la deviazione consentita, ma non ha valutato in modo trasparente se tutte le riforme presentate dal programma nazionale di riforma del 2015 dell’Italia, e per le quali era stata richiesta la flessibilità, fossero state pienamente attuate. Nella relazione per paese 2017, alcune riforme sono indicate come “non attuate” (ad esempio, non è stato adottato il disegno di legge del 2015 in materia di concorrenza).

53

La Corte ha rilevato la carenza di informazioni e valutazioni sufficienti (sia ex ante che ex post) da parte della Commissione sui costi di bilancio diretti e sui benefici a lungo termine che motivano la concessione di determinate clausole. Ad esempio, all’Italia sono state concesse due clausole sulle riforme strutturali pari in totale allo 0,5 % del PIL nel 2016; tuttavia, la deviazione non corrispondeva ai costi di bilancio diretti e indiretti verificabili per le riforme, come stimati dall’Italia. Nel 2016, la deviazione era pari a due volte i costi e nessun costo era previsto per il periodo di aggiustamento (2017-2019).

54

La Corte ha rilevato inoltre che la Commissione non aveva stimato a sufficienza l’impatto economico dell’applicazione delle clausole. Esistono esempi di simulazioni che utilizzano il modello QUEST⁴⁰ ma, in alcuni casi, la Commissione avrebbe dovuto richiedere ulteriori analisi e maggiori giustificazioni agli Stati membri che non avevano fornito sufficienti informazioni. Nel caso della clausola sulle riforme strutturali concessa all’Italia (0,4 % del PIL) dal 2016, le autorità nazionali avevano stimato gli impatti positivi a lungo termine sul PIL delle riforme e li avevano presentati alla Commissione. Nella primavera del 2015, la Commissione ha giudicato “plausibili” gli impatti positivi sul PIL previsti dalle autorità. Gli auditor della Corte non hanno però ottenuto elementi sufficienti che corroborassero le verifiche svolte dalla Commissione. Successivamente, la Corte ha prodotto proprie stime di tale impatto nel dicembre 2015 e le ha riviste nell’aprile del 2016, in parte a causa della natura di lungo periodo delle proiezioni e delle connesse incertezze insite in determinate ipotesi. Nessuna stima è stata prodotta al momento della valutazione ex post della clausola (ossia nella primavera del 2017). Queste stime sono, nel migliore dei casi, indicative e in genere incerte, per cui sono inadeguate a fungere da base per una valutazione ex post dell’ammissibilità delle clausole. Per quanto riguarda la clausola sugli investimenti concessa all’Italia (0,25 % del PIL), l’impatto sul PIL non era stato stimato.

Applicazione della “clausola sugli eventi inconsueti”

55

La flessibilità è concessa per deviazioni dovute ad eventi inconsueti, come afflusso di migranti, catastrofi naturali o minacce alla sicurezza⁴¹. La Commissione deve valutare se tali eventi giustifichino o meno l’applicazione della flessibilità. Le relative clausole non prevedono alcun massimale.

56

Come per le clausole sugli investimenti e sulle riforme strutturali, la Commissione non aumenta i requisiti di aggiustamento negli anni successivi alla concessione della clausola, in modo da compensare l’aumento della spesa dovuta ad eventi inconsueti. Il periodo per conseguire l’OMT è quindi ulteriormente prorogato.

57

Nel valutare la spesa ammessa nell’ambito delle clausole, la Corte ha riscontrato che alcune spese preventive erano state autorizzate ex ante (ad esempio, le azioni preventive sugli edifici pubblici in Italia nel 2017), nonostante ciò fosse in contrasto con il principio sancito nel Vademecum che le spese debbano essere direttamente connesse all’evento⁴². Nelle sue risposte, la Commissione sostiene che se queste spese non venissero sostenute, sarebbero escluse ex post. La Corte ritiene che, in questo particolare evento, avrebbero dovuto essere considerate “non ammissibili”, in quanto non direttamente collegate all’effettivo evento.

Selezione degli indicatori più favorevoli da più serie storiche

58

Un altro “allentamento” del quadro risulta dall’uso dei dati più favorevoli ricavati da più serie storiche per adottare decisioni in diverse fasi della procedura, invece degli ultimi dati disponibili, che sono quelli più affidabili. Più favorevoli in questo contesto significa che gli indicatori richiedevano l’aggiustamento più modesto. La selezione delle serie più favorevoli avviene: quando si calcola la distanza del saldo strutturale dall’OMT e quando il requisito di aggiustamento è fissato e successivamente “congelato”.

59

La Commissione misura la distanza dall’OMT in un dato anno confrontando l’OMT con il saldo strutturale dell’anno precedente, e nel far ciò utilizza il dato più favorevole tra diverse serie storiche invece di confrontarlo con il saldo strutturale di tale anno. Per gli Stati membri che hanno conseguito i rispettivi OMT ma con un saldo strutturale in peggioramento, se si utilizza tale approccio nel valutare uno Stato membro, è possibile che si verifichi un ritardo di un anno.

Congelamento dei dati a senso unico

60

Una volta stabiliti nella primavera dell’anno precedente, i requisiti sono congelati, ossia non sono più corretti al rialzo, anche quando le revisioni dei dati indicano un miglioramento delle condizioni economiche. Ad esempio, nel valutare i documenti programmatici di bilancio nel novembre 2017, la Commissione avrebbe potuto tener conto delle migliorate prospettive macroeconomiche. Invece, qualora la congiuntura economica peggiori e diventi molto sfavorevole, tali dati vengono rivisti al ribasso.

61

Inoltre, nelle valutazioni della primavera 2014, primavera 2015 e primavera 2016, la Commissione ha selezionato gli indicatori più favorevoli da un insieme di serie storiche che non sono confrontabili tra loro, in quanto basate sul Sistema europeo di conti economici integrati (SEC) 95 e su quello 2010. Durante questa fase transitoria, l’utilizzo congiunto di queste serie diverse potrebbe aver portato a posizioni divergenti rispetto a quelle che sarebbero emerse se gli indicatori utilizzati fossero stati basati su un insieme di dati comune.

L’effetto cumulato delle clausole e il margine di deviazione significativa impediscono il conseguimento dell’OMT in un tempo ragionevole

62

Quando il parametro di riferimento per la convergenza annuale è stato fissato a 0,5 punti percentuali di PIL, il saldo strutturale medio degli Stati membri con un disavanzo era del 2,9 % del PIL⁴³ e il loro OMT medio era di -0,5 % del PIL. L’OMT, pertanto, sarebbe stato raggiunto in circa cinque anni, considerando condizioni macroeconomiche medie in quel periodo. Questo sarebbe stato anche grosso modo il tempo di convergenza per gli Stati membri usciti dalla PDE, ipotizzando che il saldo nominale ed il saldo strutturale coincidessero in quel momento (cfr. riquadro 1).

63

Tuttavia, tenendo conto della deviazione media significativa dello 0,25 % del PIL su due anni consecutivi, uno Stato membro potrebbe necessitare di un tempo doppio per raggiungere la convergenza, pur essendo comunque considerato “conforme”.

64

Le clausole di flessibilità sugli investimenti e sulle riforme strutturali sono state limitate a 0,75 punti percentuali di PIL. Con uno sforzo medio di bilancio di 0,25 punti percentuali all’anno⁴⁴, il tempo necessario per la convergenza si allungherebbe di ulteriori tre anni⁴⁵.

65

Le clausole di flessibilità relative agli eventi inconsueti non prevedono limiti; nel caso dell’Italia, hanno raggiunto 0,5 punti percentuali di PIL. Ciò allungherà il periodo di convergenza di altri due anni, presupponendo che vi siano le stesse condizioni sopra indicate.

66

Infine, l’esperienza ha mostrato che un’eventuale contrazione economica riporterebbe indietro le lancette dell’orologio. Nel lungo arco di tempo consentito per raggiungere l’OMT dal quadro giuridico è alquanto probabile che si verifichi una contrazione economica. La contrazione economica relativamente modesta del 2000-2002 (i tassi di crescita medi nella zona euro non sono diventati negativi), ad esempio, ha determinato un calo del saldo strutturale della zona euro di circa l’1,2 % del PIL. Queste contrazioni prolungherebbero ulteriormente il periodo necessario per conseguire l’OMT. Se il tempo necessario per conseguire l’OMT si allunga, è possibile che si verifichi più di una contrazione economica.

67

Il grafico1 illustra l’effetto cumulato della matrice, del margine di deviazione significativa, di tutte le clausole (eccetto quella sul sistema pensionistico) e una possibile contrazione economica sul tempo necessario per conseguire l’OMT. Ad eccezione degli effetti della contrazione economica, tutti gli altri effetti mostrati nel grafico 1 corrispondono a grandi linee a quelli già registrati nella pratica.

68

Infine, l’introduzione più recentemente del nuovo “margine di discrezionalità” ha aperto nuove possibilità per ridurre i requisiti, dimezzando quelli previsti dalla matrice. Uno Stato membro con un debito superiore al 60 % del PIL in una congiuntura normale vedrebbe il requisito della matrice ridotto dallo 0,6 % allo 0,3 %. Inoltre, a meno di non aver applicato un margine di deviazione significativa di oltre lo 0,25 % del PIL nell’anno precedente, lo Stato membro potrebbe ridurre ulteriormente questo requisito di 0,24 % del PIL, evitando praticamente qualsiasi aggiustamento anche in una “congiuntura normale”.

69

Nel definire la matrice e introducendo e approvando tutte queste tolleranze per specifici Stati membri, la Commissione non ha analizzato gli effetti delle tolleranze sulle loro prospettive di conseguire gli OMT in tempi ragionevoli (cfr. riquadro 1), aspetto che costituisce il principale obiettivo del regolamento. La Commissione ha dichiarato di essersi volontariamente concentrata sulle variazioni annuali del saldo strutturale, a causa delle incertezze riguardanti le previsioni sugli andamenti macroeconomici. Le simulazioni fornite dalla Commissione e allegate al Vademecum non sono realistiche in quanto ipotizzano la convergenza ad un tasso di riferimento dello 0,5 % all’anno, quando in realtà questo cambia seguendo la matrice ed è ulteriormente ridotto applicando il margine di deviazione consentito. Questo approccio miope impedisce una adeguata valutazione degli effetti delle tolleranze sul raggiungimento del principale obiettivo del regolamento.

70

Insieme alla matrice, il margine di deviazione significativa, le diverse clausole di flessibilità e il più recente margine di discrezionalità hanno notevolmente indebolito il quadro giuridico. Nello specifico, la durata del percorso di avvicinamento agli OMT per i paesi che applicano tutte le clausole di flessibilità potrebbe risultare estremamente lunga, rendendo precaria la posizione gli Stati membri con elevato debito nella prossima contrazione economica e posticipando la riduzione del loro rapporto debito/PIL.

Valore informativo delle proiezioni sugli anni più remoti nei PSCo

71

La maggior parte degli Stati membri soggetti al braccio preventivo mostra nei rispettivi PSCo di poter raggiungere l’OMT entro il quarto anno, o almeno di poter realizzare significativi progressi in tale direzione⁴⁶. Questo è in linea con le aspettative espresse dalla Commissione nel documento “Sfruttare al meglio la flessibilità consentita dalle norme vigenti del Patto di stabilità e crescita”⁴⁷. Tuttavia, in base alle proiezioni la maggior parte dei progressi verrà conseguita negli ultimi due anni del periodo del programma (cfr. grafico 2)⁴⁸.

72

Le proiezioni del saldo strutturale sono riviste ogni anno. Ad esempio, le prime proiezioni del saldo strutturale nel 2018, eseguite nel 2014 e 2015, sono molto più ottimistiche di quelle degli anni successivi, ad esempio nel 2016 e 2017 (cfr. tabella 2). Queste revisioni al ribasso non possono essere attribuite ad un peggioramento delle prospettive macroeconomiche, dato che queste sono in realtà migliorate.

Tabella 2

Obiettivo di saldo strutturale per il 2018 nei PSCo 2014-2017 per un campione di Stati membri, in percentuale del PIL

	AT	BE	FI	IT	HU	NL	ES	FR	PT
PSCo 2014	-0,3 %		0,3 %	0,0 %					-0,2 %
PSCo 2015	-0,5 %	0,0 %	-2,6 %	0,1 %	-1,6 %	-0,5 %	-0,2 %	-0,1 %	-0,4 %
PSCo 2016	-0,5 %	0,0 %	-1,4 %	-0,8 %	-1,7 %	-0,6 %	-1,9 %	-0,3 %	-0,8 %
PSCo 2017	-0,8 %	-0,4 %	-1,1 %	-0,7 %	-2,4 %	0,3 %	-2,0 %	-0,5 %	-1,1 %

Fonte: PSCo 20014-2017 per AT, BE, FI, IT, HU, NL, ES, FR, PT.

73

Nella comunicazione del 2015 sulla flessibilità, la Commissione affermava che “lo Stato membro compensa la deviazione temporanea e l’obiettivo a medio termine è raggiunto entro i quattro anni coperti dal corrente programma di stabilità o di convergenza”.⁴⁹ Questa frase compare nella sezione che tratta degli effetti delle clausole di flessibilità, ma sembra suggerire che tutti gli Stati membri debbano raggiungere l’OMT entro la fine del periodo del PSCo.

74

Una frase simile compare nello stesso contesto nell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento, in cui si prevede che “la posizione di bilancio ritorni all’obiettivo a medio termine entro il periodo coperto dal programma”.

75

Tuttavia, la Commissione non considera responsabili gli Stati membri di tali revisioni, né cerca di imporre l’applicazione dell’obiettivo iniziale. Non ha neppure elaborato la matrice in modo tale che tutti gli Stati membri, indipendentemente dal fatto che siano prossimi o meno al conseguimento dell’OMT, lo raggiungano entro i quattro anni coperti dal programma. La persistente stima in eccesso dei saldi strutturali a due-tre anni di distanza mostra che le proiezioni per gli anni a venire nel PSC hanno un valore informativo limitato.

Parte III — I progressi nel conseguimento degli OMT hanno subito una battuta d’arresto non appena le pressioni del mercato si sono attenuate e diversi paesi indebitati non sono sulla giusta via per raggiungere gli OMT in tempi ragionevoli

Mediamente nessun progresso nel conseguimento degli OMT negli ultimi anni

76

Tra il 2011 e il 2014, il risanamento di bilancio negli Stati membri è stato guidato dalle pressioni del mercato. Una volta che tali pressioni si sono attenuate e la crescita del PIL è tornata nel 2014, il quadro del PSC indebolito dalle disposizioni attuative non è stato in grado di garantire un ulteriore miglioramento dei saldi strutturali, in particolare negli Stati membri con una posizione di bilancio debole. Nella zona euro, dopo il 2014, il saldo strutturale è rimasto sostanzialmente invariato, mentre il saldo primario strutturale è mediamente peggiorato di circa 1 punto percentuale di PIL. Gli Stati membri hanno speso tutti i risparmi realizzati grazie ai tassi di interesse più bassi (cfr. grafico 3).

77

In molti grandi paesi della zona euro (Spagna, Italia e Francia) che sono lontani dai rispettivi OMT, il saldo strutturale, e ancora di più il saldo primario strutturale sono notevolmente peggiorati (cfr. grafico 4).

78

Il numero di Stati membri che hanno conseguito il proprio OMT è aumentato da 3 nel 2011 a 12 nel 2014 sotto le pressioni del mercato e nonostante le condizioni economiche sfavorevoli in quel periodo. Successivamente, i progressi in tale direzione hanno subito una battuta d’arresto, nonostante il ritorno della crescita (cfr. grafico 5). Soltanto la metà circa degli Stati membri ha attualmente raggiunto gli OMT.

79

La figura 5 mostra il tasso di aumento del saldo strutturale per gli Stati membri che non hanno conseguito gli OMT, sulla base dei dati di previsione dell’autunno 2017. In media, questi 13 paesi non hanno registrato progressi nei quattro anni tra il 2014 e le ultime previsioni per il 2018. Sette Stati membri hanno registrato in realtà un peggioramento dei saldi strutturali e solo sei Stati membri hanno registrato un miglioramento. Il peggioramento medio è stato leggermente superiore al miglioramento medio.

Figura 5

Avvicinamento o allontanamento degli Stati membri dai rispettivi OMT nel periodo 2014 - 2018

Stati membri che non hanno raggiunto l’OMT	OMT	Distanza dall’OMT	Saldo strutturale (% del PIL potenziale)		∆SB	SB in peggioramento	SB in miglioramento
	PSCo 2017	(SB 2017 - OMT)	2014	2018	(2018-2014)
Romania	-1,0	-2,3	-0,4	-4,3	-3,9
Estonia	-0,5	-0,6	0,0	-1,4	-1,4
Ungheria	-1,5	-1,7	-2,2	-3,6	-1,4
Italia	0,0	-2,1	-1,0	-2,0	-1,0
Lettonia	-1,0	-0,8	-1,0	-1,8	-0,8
Austria	-0,5	-0,4	-0,8	-1,0	-0,2
Portogallo	0,25	-2,1	-1,7	-1,8	-0,1
Finlandia	-0,5	-0,5	-1,5	-1,4	0,1
Polonia	-1,0	-1,1	-2,8	-2,3	0,5
Slovenia	0,25	-1,9	-2,2	-1,6	0,6
Slovacchia	-0,5	-1,1	-2,2	-1,2	1,0
Belgio	0,0	-1,5	-2,9	-1,5	1,4
Irlanda	-0,5	-0,8	-4,0	-0,5	3,5
Numero di SM.						7	6
Percentuale di SM in tutto che non hanno raggiunto i rispettivi OMT.						54%	46%

Fonte: Commission Autumn Forecast 2017, SCPs 2017, Assessment of the DBPs for 2018.

80

Inoltre, nel 2016 i documenti di presa di posizione della Commissione sull’orientamento delle finanze pubbliche nella zona euro ha iniziato a raccomandare una espansione di bilancio⁵⁰, nonostante il fatto che lo scarto dal PIL potenziale avesse iniziato a ridursi rapidamente dopo il 2013 e diventi positivo nel 2018 (cfr. grafico 6)⁵¹. Queste raccomandazioni potrebbero aver scoraggiato gli sforzi di risanamento di bilancio negli Stati membri che non avessero conseguito i rispettivi OMT.

81

Il modesto sforzo di aggiustamento attuato dagli Stati membri soggetti al braccio preventivo e che non hanno ancora raggiunto gli OMT risultano evidenti anche dal confronto dei requisiti di aggiustamento del saldo strutturale fissati dalla matrice e l’aggiustamento effettivamente conseguito. Il grafico 7 mostra il tasso di aumento del saldo strutturale per gli Stati membri che non hanno conseguito gli OMT. Sono molto pochi i paesi che soddisfano i requisiti della matrice e la maggioranza non li ha rispettati. Sulla base dei dati preliminari, nel 2017 soltanto due Stati membri risultavano in linea con i requisiti della matrice, anche se tenendo conto degli aggiornamenti più recenti degli indicatori del saldo strutturale nelle Spring Forecast 2018, risulta che, alla luce della crescita registrata in alcuni Stati membri durante il 2017, oltre la metà degli stessi Stati membri avrà soddisfatto ex post i rispettivi OMT.

82

Dal 2014, l’efficacia del braccio preventivo è stata inoltre ulteriormente minata dagli sviluppi relativi al braccio correttivo. La Spagna, nell’ambito del braccio correttivo, ha registrato un notevole deterioramento del saldo strutturale nel periodo successivo al 2014, mentre Francia e Portogallo hanno conseguito solo progressi molto lenti (cfr. tabella 3)⁵².

Tabella 3

Numero di anni necessari per conseguire gli OMT per gli SM della zona euro con alti livelli di debito rispetto al PIL nel 2017

Stato membro	Cambiamento medio del saldo strutturale (2014-2018)	OMT	Distanza dall’OMT	Numero di anni necessari per conseguire l’OMT
		(Saldo strutturale 2017)	(Saldo strutturale 2017 - OMT-2017)	(basato sul saldo strutturale per il 2017 e sull’aggiustamento medio per 2014-2018)
Belgio	0,3	0,0	-1,5	5,0
Irlanda	0,8	-0,5	-0,8	0,9
Spagna	-0,3	0,0	-3,1	Nessuna convergenza
Francia	0,1	-0,4	-2,0	14,9
Italia	-0,2	0,0	-2,1	Nessuna convergenza
Portogallo	0,2	0,25	-2,1	8,7

Nota: il dato del saldo strutturale per Portogallo e Francia nel 2017 e la proiezione per il 2018 sono stati significativamente rivisti al rialzo nelle Spring Forecast 2018.

Fonte: saldo strutturale, AMECO 2017; OMT fissati dagli Stati membri sulla base delle Spring Forecast 2017, rivisti nel 2016 per essere applicati nel 2017-2019; distanza dagli OMT e anni dal conseguimento degli OMT basati su calcoli della Corte.

83

Inoltre, la Commissione non applica i requisiti del braccio preventivo agli Stati membri soggetti al braccio correttivo, anche se non vi siano disposizioni normative chiare al riguardo. L’interpretazione della Commissione è che il braccio correttivo consenta di ricondurre il disavanzo nominale al di sotto del 3 % unicamente grazie alla ripresa ciclica, senza la necessità di prevedere miglioramenti obbligatori del saldo strutturale. Al tempo stesso, per molti Stati membri la Commissione ha ripetutamente raccomandato di prorogare per più anni i termini per l’uscita dalla procedura per i disavanzi eccessivi (PDE), molto di più di quanto previsto dai trattati. Di conseguenza, gli Stati membri soggetti al braccio correttivo non sono tenuti ad attuare gli aggiustamenti richiesti che avrebbero dovuto invece attuare se fossero stati soggetti alle disposizioni del braccio preventivo. La Commissione ha cercato ad un certo punto di trovare l’accordo degli Stati membri per ovviare a queste incongruenze, ma la questione non è stata risolta.

Risultati particolarmente deboli negli Stati membri con debito più elevato

84

Le variazioni dei saldi di bilancio e del rapporto debito/PIL nei singoli Stati membri di una unione monetaria sono molto più importanti di quelle degli indicatori aggregati o medi⁵³. Questo perché gli incentivi a una disciplina di bilancio sono più deboli in una unione monetaria, in quanto i paesi non devono controllare lo stato della propria bilancia dei pagamenti, anche se gli effetti negativi esterni delle rispettive politiche di bilancio sugli altri paesi dell’unione monetaria sono maggiori.

85

Per tale ragione, gli sviluppi più importanti avvengono nei paesi dell’UE con debito più elevato (per la Corte, i paesi con un rapporto debito/PIL superiore al 90 %). Inoltre, è importante considerare anche gli Stati membri soggetti al braccio correttivo del PSC in questo periodo (2014-2018). È logico supporre che i criteri per il braccio preventivo debbano costituire il limite inferiore dei requisiti di aggiustamento previsti nell’ambito del braccio correttivo. In tale senso, i primi sono pertinenti per gli ultimi. Il quadro che si delinea desta inquietudine (cfr. grafico 8).

86

L’esempio di successo è quello dell’Irlanda, che ha migliorato il proprio saldo strutturale in misura notevolmente superiore a quanto richiesto dalla matrice. Ha inoltre conseguito il proprio OMT e il rapporto debito/PIL sta scendendo rapidamente⁵⁵. Cipro ha conseguito l’OMT nel 2018. Tale risultato, insieme alla ripresa, ha avviato il rapporto debito/PIL su una traiettoria discendente, anche se lento⁵⁶ (cfr. grafico 9).

87

Il Belgio ha realizzato alcuni progressi in direzione dell’OMT, ma molto inferiori a quelli richiesti dalla matrice. Alla fine del 2018, in base alle previsione, dovrebbe essere circa a 1,5 punti percentuali dall’OMT, che è stato recentemente rivisto al ribasso. Supponendo che nei prossimi anni continui l’aggiustamento al tasso medio del periodo 2014-2018, saranno necessari 5 anni per raggiungere l’OMT (cfr. anche tabella 3).

88

Il saldo strutturale del Portogallo è solo lievemente migliorato, in media, durante tale periodo e resta circa 2 punti percentuali del PIL al di sotto dell’OMT, anche se gli ultimi aggiornamenti delle Spring Forecast 2018 mostrano un significativo miglioramento del saldo strutturale per il 2017. Se il 2017 avesse rappresentato un’eccezione e se gli anni precedenti fossero indicativi della velocità media di aggiustamento, ci vorrebbero al paese almeno 9 anni per raggiungere l’OMT. Se i miglioramenti più recenti del saldo strutturale rilevati nelle Spring Forecast 2018 potessero essere mantenuti e continuassero a superare i requisiti della matrice, il Portogallo potrebbe raggiungere il proprio OMT in tempi più ragionevoli.

89

Destano invece preoccupazione gli andamenti in tre grandi paesi: Italia, Francia e Spagna. In tali paesi, gli aggiustamenti sono stati notevolmente al di sotto dei requisiti della matrice, e questo ritmo di progressione non faciliterà il conseguimento degli OMT in un tempo ragionevole. A giudizio della Corte, ampie deviazioni degli aggiustamenti dei saldi di bilancio per gli Stati membri soggetti al braccio correttivo, a differenza di quelli soggetti al braccio preventivo, sono di fondamentale importanza per la credibilità di tutto il quadro del PSC.

90

La Francia, nell’ambito del braccio correttivo, ha migliorato di poco il proprio saldo strutturale nel 2014-2018 (cfr. tabella 3). Con una distanza dall’OMT di 2,7 punti percentuali di PIL alla fine del 2018, e ipotizzando la velocità media di aggiustamento raggiunta nel periodo 2014-2018, saranno necessari 15 anni per conseguire l’OMT. In Francia, il rapporto debito/PIL ha continuato a crescere in questo periodo.

91

L’Italia (soggetta al braccio preventivo) e la Spagna (soggetta al braccio correttivo) hanno registrato un consistente deterioramento del saldo strutturale nello stesso periodo, e ora sono lontane dall’OMT: l’Italia di 2 punti percentuali e la Spagna di oltre 3 punti percentuali. Non hanno realizzato progressi nella riduzione del debito, nonostante l’espansione delle rispettive economie.

92

Nel caso di Francia e Spagna, entrambe soggette alla PDE, la Commissione aveva più volte posticipato il termine per l’uscita dalla PDE⁵⁷, dichiarando al contempo che non si può passare alla fase successiva della PDE se lo Stato membro consegue i valori-obiettivo intermedi di disavanzo nominale, anche se gli impegni strategici non sono stati mantenuti⁵⁸. Di conseguenza, nel 2014-2017, il saldo strutturale in Spagna è peggiorato di 1,7 punti percentuali di PIL e in Francia è migliorato in misura molto ridotta.

93

In tale periodo, in tutti questi tre grandi paesi, la crescita ha superato la crescita potenziale e lo scarto dal PIL potenziale si è ridotto. Quest’ultimo, in base alle proiezioni, dovrebbe essere positivo in Italia e Spagna nel 2018, e solo leggermente negativo in Francia (cfr. grafici 10, 11 e 12). I tre paesi hanno peraltro emesso oltre la metà dei titoli di debito pubblico totali della zona euro.

94

La BCE ha recentemente rilevato l’assenza di progressi nel risanamento di bilancio nei paesi indebitati della zona euro. Nel Financial Stability Review del 2017, la BCE ha osservato che il miglioramento dei saldi nominali nasconde le vulnerabilità di bilancio sottostanti e un leggero allentamento complessivo dei vincoli relativi all’orientamento di bilancio nella zona euro nell’orizzonte 2017-2019. Gli sforzi in materia di bilancio continuano ad essere al di sotto degli impegni assunti nel Patto di stabilità e crescita in vari paesi della zona euro (cfr. grafico 8). In base alle proiezioni, il deterioramento dei saldi strutturali previsto nel periodo 2017-2019 potrebbe ulteriormente mettere a rischio il conseguimento degli obiettivi a medio termine in diversi paesi⁵⁹.

Performance non uniforme negli Stati membri con livelli di debito tra il 70 % e il 90 % nel periodo 2014-2018

95

In questo gruppo, due paesi hanno superato i requisiti della matrice: Germania e Croazia. L’Austria e, in misura minore, il Regno Unito si sono avvicinati ai requisiti. La Slovenia, in media, non ha attuato aggiustamenti, mentre l’Ungheria ha attuato una politica di bilancio altamente espansiva (cfr. grafico 13).

96

Gli Stati membri che hanno proceduto all’aggiustamento dei rispettivi saldi strutturali hanno registrato una notevole riduzione del rapporto debito/PIL: il debito della Germania è sceso di 14 punti percentuali di PIL, quello dell’Austria di 8 punti percentuali e quello della Croazia di 9 punti percentuali. La riduzione del livello del debito è stata modesta nel Regno Unito, dato l’elevato disavanzo strutturale di partenza, seppur nettamente migliorato nel corso di tale periodo. In media, la riduzione del debito in questo gruppo è stata notevolmente superiore a quella del gruppo degli Stati membri fortemente indebitati (con l’eccezione dell’Irlanda) (cfr. grafico 14).

Un netto peggioramento in due Stati membri con bassi livelli di debito

97

La Romania, con un basso livello di debito pari al 39,4 % del PIL, era al di là del proprio OMT nel 2014, ma si sta attualmente avviando verso un eccezionale peggioramento del saldo strutturale di circa 4 punti percentuali di PIL nel periodo 2014-2018. Per la prima volta, la Commissione ha avviato una procedura per deviazione significativa nel maggio 2017, ed è passata alla fase successiva nel novembre 2017.

98

L’Estonia, che nel 2014 registrava un livello del debito pari a solo il 10,7 % del PIL, aveva superato il proprio OMT nel 2014. Dal 2014 al 2018 ha registrato un calo del saldo strutturale di 1,4 punti percentuali di PIL, prevalentemente nel 2017. La Commissione ritiene che i fattori che hanno contribuito a questo calo siano di natura molto diversa da quelli osservati in Romania, data la situazione di bilancio complessiva dei due Stati membri e il livello di debito pubblico eccezionalmente basso in Estonia (9,1 % del PIL nel 2018).

Squilibrio tra considerazioni di sostenibilità e considerazioni cicliche

99

Nella recente comunicazione relativa alla recente introduzione del “margine di discrezionalità”, la Commissione ha sottolineato l’importanza di trovare un equilibrio, nel definire gli obiettivi di bilancio, tra le considerazioni relative alla sostenibilità di bilancio e le considerazioni anticicliche⁶⁰. Tuttavia, una recente analisi, sempre della Commissione, ha mostrato che ciò non avviene negli Stati membri fortemente indebitati (quelli con rischi per la sostenibilità, sul lato destro del grafico 15). In questi paesi, lo scarto dal PIL potenziale è effettivamente 0 o addirittura positivo, ma manca lo sforzo per migliorare la sostenibilità di bilancio⁶¹.

Parte IV – La Commissione potrebbe migliorare alcuni aspetti tecnici delle valutazioni

Tendenza della Commissione a fornire previsioni ottimistiche relative alla crescita reale del PIL e agli investimenti per l’anno t e t+1

100

La Commissione effettua regolarmente verifiche statistiche sull’esattezza delle proprie previsioni, come ha fatto nel 2007, 2012 e 2016. L’analisi mostra che le previsioni eseguite sono generalmente accurate e confrontabili con quelle di altre istituzioni internazionali, come l’FMI e l’OCSE.

101

Tuttavia, lo studio del 2016⁶² ha mostrato che la Commissione aveva in media sovrastimato le previsioni per il PIL reale per l’anno successivo nel periodo 2000-2014 di +0,54 punti percentuali. Questo tipo di tendenza è stata anche confermata dall’analisi di un campione esteso per il periodo 1969-2014 (distorsione pari a +0.33 punti percentuali).

102

A livello di Stato membro, questa distorsione è statisticamente significativa per l’Italia, a livello dell’1 % per le previsioni del PIL relative sia all’esercizio corrente che a quello successivo, mentre per Danimarca, Francia e Portogallo è significativa e raggiunge il livello del 5 % per le previsioni per l’anno successivo. Queste distorsioni relativamente ampie compaiono nelle previsioni di primavera per l’esercizio corrente e nelle previsioni di autunno per l’anno successivo. Incidono fortemente, ad esempio, sulle proiezioni della dinamica del debito; nel caso di un paese, la distorsione ottimistica media dell’1,1 % determinava una sottostima del rapporto debito/PIL nelle previsioni per l’anno successivo pari a 1,4 punti percentuali di PIL.

103

Nonostante queste distorsioni siano state individuate, alla Corte non risulta che la Commissione abbia intrapreso azioni correttive per evitare che si riproducano in futuro.

Valutazione delle informazioni incluse nei PSCo

104

Le informazioni incluse nei PSCo del campione di Stati membri seguivano generalmente i requisiti previsti dal codice di condotta e dal regolamento. In particolare, contenevano informazioni sugli obiettivi di bilancio per l’intero orizzonte temporale e sulle misure di bilancio per conseguirli. In alcuni casi, però, tali requisiti non sono stati rispettati. La Corte ha rilevato che le valutazioni eseguite dalla Commissione sul campione di PSCo non segnalavano sistematicamente tali carenze informative (cfr. riquadro 2).

105

Le valutazioni della Commissione segnalano carenze nell’indicazione delle misure di bilancio nei PSCo (si vedano nell’allegato I i risultati relativi al campione). Prima del 2011, la Commissione produceva una valutazione specifica della qualità dei PSCo basata sui requisiti del codice di condotta (cfr. ad esempio, l’allegato agli SWD del 2009 e 2010). Dal 2011 in avanti, tali documenti non contengono più allegati di questo tipo.

Il livello di deviazione comunicato dalla Commissione è corretto, ma confuso

106

La Corte ha riscontrato che i calcoli della deviazione erano stati correttamente stimati nelle valutazioni. Anche le valutazioni delle deviazioni significative erano corrette e principalmente documentate negli SWD. Tuttavia, negli SWD, la Commissione presenta una tabella che mostra le conclusioni sul livello di deviazione basate sul confronto tra i due pilastri (per le stime media relative all’anno 1 e all’anno 2). Sebbene la tabella confronti le conclusioni per i due pilastri, la presentazione dei risultati della conformità per ciascuno dei due pilastri risulta confusa.

Verifica tecnica svolta dalla Corte sui casi in cui non erano stati individuati problemi di rilievo

107

La Corte ha sottoposto a verifica gli aspetti tecnici delle procedure del braccio preventivo. Per la maggior parte degli aspetti non sono stati individuati problemi importanti. La Commissione, in accordo con gli Stati membri, ha promulgato il codice di condotta nel 2012 e nel 2016 al fine di stabilire l’esatta natura delle informazioni che i PSCo devono contenere in base al regolamento (in particolare articolo 3, paragrafo 2, e articolo 7, paragrafo 2). La Corte ha rilevato che esse erano in linea con le disposizioni del regolamento.

108

La Commissione ha emanato un Vade Mecum for the SGP nel 2012, 2016 e 2017. Abbiamo esaminato se gli approcci descritti nelle edizioni per il 2016 e 2017 rispondessero ai requisiti indicati nel regolamento. La Corte ha rilevato alcune eccezioni, come spiegato di seguito.

• Il regolamento richiede i dati economici più aggiornati e la Commissione utilizza i dati più favorevoli tratti da serie storiche miste per determinare la posizione rispetto agli OMT. Tale posizione serve poi per stabilire se un aggiustamento sia o meno richiesto in un dato anno. In aggiunta, si applica un congelamento asimmetrico per stabilire gli obblighi di aggiustamento in base alla matrice quando la distanza tra il saldo strutturale e l’OMT supera il requisito stabilito dalla matrice. Analogamente, il tasso di riferimento del parametro di riferimento per la spesa nell’anno t è basato sulle proiezioni dell’anno t-1 e non è aggiornato in base alle previsioni successive. Tali approcci determinano ritardi nell’invio delle segnalazioni durante i periodi di peggioramento del saldo strutturale (cfr. paragrafo 59) o cambiamenti dei fattori che determinano la composizione del tasso di riferimento. Inoltre, la Commissione misura la distanza dall’OMT in un dato anno confrontando l’OMT con il saldo strutturale dell’anno precedente, e non con quello dell’anno in corso (cfr. paragrafo 60).
• La Commissione deduce “la perequazione degli investimenti al netto dei fondi per investimenti dell’UE” nel calcolo della spesa della pubblica amministrazione nel parametro di riferimento per la spesa. Di conseguenza, la spesa stimata di uno specifico anno non riflette con precisione gli investimenti in conto capitale della pubblica amministrazione in un dato anno. Tale perequazione non è prevista dal regolamento.

109

La Corte ha verificato se gli orientamenti interni forniti agli uffici geografici e i fogli elettronici usati per le valutazioni fossero in linea con gli approcci descritti nel Vademecum. La Corte ha rilevato che i lavori di valutazione eseguiti dalla Commissione erano in linea con il Vademecum, ad eccezione dei test atti a valutare la posizione rispetto all’OMT utilizzando i saldi di bilancio più favorevoli tratti dalle serie storiche.

110

La Corte ha verificato se i PSCo nel campione di audit presentassero carenze informative per quanto riguarda i requisiti stabiliti dal codice di condotta. La Corte ha rilevato che le valutazioni eseguite dalla Commissione sul campione di PSCo non segnalavano sistematicamente tali carenze.

111

Gli SWD forniscono informazioni pertinenti relative agli impegni di bilancio degli Stati membri, alle relative misure e alla conformità con le norme del braccio preventivo. La Corte ha individuato margini di miglioramento nel descrivere le misure adottate e l’impatto considerato nelle previsioni della Commissione (oltre a quello programmato dagli Stati membri nei rispettivi PSCo). Sarebbe utile che l’SWD contenesse una tabella che illustrasse più chiaramente le differenze.

112

Gli Stati membri hanno concordato un metodo comune UE per stimare il prodotto potenziale. Tuttavia, alcuni Stati membri producono anche le loro stime basate su metodologie diverse da tale metodo comune su cui si fondano le valutazioni nell’ambito del braccio preventivo. Le diverse metodologie conducono a stime diverse che, a loro volta, potrebbero anche condurre a stime diverse del saldo strutturale. Avendo esaminato i diversi studi che confrontano le stime del prodotto potenziale della Commissione con quelle predisposte da altri soggetti, la Corte ha rilevato che gli approcci adottati dall’UE reggono il confronto con stime analoghe (ad esempio, dell’OCSE o dell’FMI).

113

Inoltre, nel 2016 la Commissione ha introdotto un test di plausibilità per valutare le situazioni in cui le stime degli scarti dal PIL potenziale di specifici anni sono soggette a un ampio margine di incertezza. Si tratta di un progetto pilota attuato nei prossimi due anni per tener conto di eventuali fattori che gli Stati membri considerano pertinenti per le rispettive stime del prodotto potenziale. Questo approccio basato su un dialogo aperto nell’affrontare le questioni di plausibilità nel contesto di un approccio comune è adeguato.

114

La Corte ha verificato i fogli elettronici e le formule utilizzati e ha rieseguito una serie di valutazioni per verificarne l’accuratezza. Ha anche esaminato un campione di dati usati dalla Commissione nelle sue valutazioni e ha rilevato che coincidevano con quelli delle corrispondenti fonti, come AMECO, Eurostat (l’Ufficio statistico dell’UE) o i PSCo. Non sono stati riscontrati problemi, salvo per il modo in cui è stata affrontata la transizione da SEC 95 a SEC 2010 e il modo in cui i dati delle serie storiche erano stati usati nelle valutazioni (cfr. paragrafo 62).

115

La Corte ha riscontrato che gli OMT minimi erano calcolati in base all’approccio descritto nel Vademecum. Ha verificato inoltre se tutti gli OMT degli Stati membri si collocassero al livello o fossero superiori all’OMT minimo e ha riscontrato che erano tutti conformi, ad eccezione di quello della Slovenia nel 2016-2017 (per gli anni 2017-2019). Ciò non ha avuto alcun impatto sull’esito della valutazione della Commissione.

116

La Corte ha verificato inoltre la sensibilità dell’OMT minimo alle variabili sottostanti e ha rilevato che erano maggiormente sensibili a grandi variazioni di semi-elasticità, shock per debito elevato e costi dell’invecchiamento. La Corte ha osservato tuttavia che gli OMT minimi non tenevano conto di altri fattori che incidono sul debito, come gli aggiustamenti stock/flussi.

117

La Corte ha inoltre verificato l’attività di valutazione per appurare se i parametri della matrice erano stati correttamente applicati. Durante la transizione verso la nuova matrice, i parametri della vecchia sono stati mantenuti per la valutazione della primavera 2015 e applicati solo agli Stati membri in cui il saldo strutturale era peggiorato, invece di operare gli aggiustamenti per tutti gli Stati membri. La Commissione non ha gestito la transizione tra le due matrici in modo uniforme.

Parte V – Le raccomandazioni specifiche per paese riflettono le conclusioni delle valutazioni sottostanti, ma devono essere più chiare

Le raccomandazioni specifiche per paese riflettono i risultati delle valutazioni eseguite, ma potrebbero rivelarsi meno pertinenti se le condizioni cambiano

118

Le RSP finali in materia di bilancio adottate dal Consiglio sono basate sulle raccomandazioni della Commissione. Scritte in una forma giuridica, richiedono agli Stati membri di affrontare i rischi di deviazioni significative individuati e specificano l’aggiustamento richiesto per il saldo strutturale e la crescita della spesa.

119

La Corte ha rilevato che le RSP in materia di bilancio relative al braccio preventivo erano in linea con le conclusioni delle valutazioni contenute nei SWD.

120

A giudizio della Corte, le raccomandazioni sono pubblicate con sufficiente anticipo nel corso dell’anno (luglio) per consentire agli Stati membri di reagire nel corso della procedura annuale di bilancio. La maggior parte degli Stati membri discute, affina e adotta i bilanci per l’anno successivo in autunno. Fino a quel momento, le condizioni macroeconomiche e di bilancio possono cambiare, mentre le RSP vigenti restano quelle formulate precedentemente nel corso dell’anno. Cambiamenti significativi delle condizioni potrebbero incidere sulla pertinenza delle RSP.

La formulazione delle RSP pubblicate nel 2017 è diventata meno chiara e attuabile

121

La pertinenza delle RSP dipende anche dalla loro chiarezza e credibilità riguardo al fatto che possano essere attuate e monitorate ex post. Durante l’audit, la Commissione ha proposto le RSP per il 2018 con i requisiti numerici nei considerando invece che nella parte dispositiva. La Commissione ritiene che sia i considerando che la parte dispositiva siano ugualmente vincolanti e applicabili, il che non è però in genere noto al pubblico.

122

Recentemente, a tale riguardo, la BCE ha sottolineato che “Le raccomandazioni della Commissione sulle politiche di bilancio si discostano in due ambiti da quelle del passato. In primo luogo, solo i considerando delle raccomandazioni, anziché il disposto, specificano l’entità dell’aggiustamento strutturale che il Consiglio richiede ai governi per assicurare il pieno rispetto dei requisiti del PSC. In genere è il disposto a dover fornire ex-ante linee di indirizzo chiare ai governi su come gestire le finanze pubbliche nei successivi 12-18 mesi. Esso costituisce altresì una guida per i parlamenti e il pubblico in generale, oltre che un riferimento per una valutazione trasparente del rispetto del PSC ex-post. È quindi importante che gli orientamenti in materia di bilancio siano pienamente recepiti, anche nei documenti programmatici per il 2018, al fine di garantire sufficienti progressi nella direzione di finanze pubbliche solide.”⁶³.

123

La BCE ha anche sottolineato che “… per tutti i paesi con requisiti di aggiustamento strutturale pari o superiori allo 0,5 per cento del PIL nel 2018, a prescindere dal livello del loro debito pubblico, i considerando stabiliscono che “la valutazione del documento programmatico di bilancio 2018 e la successiva valutazione 2018 dei risultati di bilancio dovranno tenere debitamente conto dell’obiettivo di conseguire una situazione di bilancio che contribuisca sia a rafforzare la ripresa in corso sia ad assicurare la sostenibilità delle finanze pubbliche [del rispettivo Stato membro]”. Ciò potrebbe comportare riduzioni aggiuntive nei requisiti di aggiustamento strutturale rispetto a quelle accordate dalle esistenti disposizioni sulla flessibilità del PSC (secondo quanto comunicato dalla Commissione a gennaio 2015). È importante che in futuro sia garantita l’attuazione coerente delle regole su cui si basa il PSC”⁶⁴.

124

Tali orientamenti comunicati dalla Commissione potrebbero condurre ad una situazione in cui i due obiettivi, ossia da un lato il rafforzamento della ripresa in corso e, dall’altro, la garanzia della sostenibilità delle finanze pubbliche conducano a due conclusioni nettamente contrastanti: una, che induce lo Stato membro a spendere di più per misure capaci di stimolare la crescita e l’altra, che limita tali incrementi di spesa. Potrebbero anche implicare requisiti più bassi di quelli stabiliti dal quadro normativo del PSC (combinazione della matrice e delle clausole).

125

Per meglio far comprendere la logica delle raccomandazioni proposte, la Commissione dovrebbe fornire una sintesi delle valutazioni su cui si basa e spiegare l’importanza di attuare le raccomandazioni, nonché sottolineare i rischi in caso di mancata attuazione. In passato, ogni RSP conteneva un considerando in cui si illustravano le motivazioni che ne erano alla base. Dopo gli ultimi cambiamenti però, i considerando hanno cessato di fornire i presupposti su cui sono basate le RSP.

La Commissione monitora sufficientemente l’attuazione delle RSP in materia di bilancio

126

La Commissione monitora l’attuazione delle RSP sulla base di una serie di fonti, con maggior attenzione per i risultati dell’attività di monitoraggio condotte nell’ultimo trimestre dell’anno. Alla luce di un’analisi approfondita, dei dati disponibili e di una serie di visite informative e di scambi di informazioni tra gli Stati membri e la Commissione, la Corte considera sufficiente tale monitoraggio e follow-up degli sviluppi negli Stati membri.

Conclusioni e raccomandazioni

Il principale obiettivo del braccio preventivo non è stato raggiunto

127

Il braccio preventivo mira ad assicurare che gli Stati membri dell’UE mantengano la posizione di bilancio sui rispettivi obiettivi a medio termine, per raggiungere una posizione di bilancio sostenibile e fornire un margine di bilancio in caso di contrazione economica. Inoltre, conseguendo gli OMT, gli Stati membri fortemente indebitati potrebbero far iniziare la discesa dei rispettivi rapporti debito/PIL, in linea con i requisiti previsti dal braccio correttivo basato sul debito del PSC. Tutto ciò è fondamentale per evitare una crisi di bilancio destabilizzante nell’UE e, aspetto più importante, nell’unione monetaria (paragrafi 4-5).

128

Il regolamento stabilisce un parametro ragionevole di avvicinamento annuale all’OMT di 0,5 punti percentuali di PIL all’anno; ma ha introdotto anche il concetto di deviazione significativa, che è interpretato come un margine di deviazione consentito. Inoltre, ha concesso alla Commissione ampi poteri discrezionali per decidere aggiustamenti dei requisiti (paragrafi 16-17, 32-37).

129

La Commissione ha fatto ampio ricorso a questi poteri discrezionali al fine di ridurre i requisiti di aggiustamento, sia stabilendo norme attuative sia con decisioni caso per caso. Di conseguenza, però, la Commissione ha fatto sì che non venisse raggiunto il principale obiettivo del regolamento, ossia il conseguimento degli OMT in un ragionevole periodo di tempo (paragrafi 63-71).

130

I requisiti ed i parametri di aggiustamento, come specificati nella cosiddetta matrice, e le numerose clausole di flessibilità sono stati definiti quando la principale preoccupazione riguardava la seconda recessione dell’UE nel 2012. La flessibilità in tale situazione era appropriata in linea di principio, ma nella pratica è andata troppo lontano (paragrafi 26-71). In particolare, non si è fatta sufficiente distinzione tra gli Stati membri con problemi di debito e gli altri (paragrafi 85-97, 100). Inoltre, i parametri della matrice approvata e le diverse clausole di flessibilità non erano limitati nel tempo né collegate a queste circostanze specifiche (paragrafi 77-82).

131

Invece di rendere il quadro normativo più restrittivo, recentemente la Commissione lo ha ulteriormente indebolito, ad esempio introducendo nel 2017 il nuovo “margine di discrezionalità” (paragrafi 32-37, 69 e 79).

132

Di conseguenza, l’attuale quadro non garantisce l’avvicinamento agli OMT ad un ritmo ragionevole in una congiuntura normale. In media, ciò non ha facilitato i progressi nel conseguimento degli OMT nel recente periodo di ripresa, nonostante il fatto che la crescita abbia superato il tasso di crescita potenziale e lo scarto dal PIL potenziale si sia ridotto (paragrafi 79-82).

133

Particolarmente preoccupante è il fatto che il quadro indebolito del PSC, come definito delle norme attuative della Commissione, non è in grado di garantire progressi nel conseguimento dell’OMT in vari Stati membri fortemente indebitati. Nel periodo 2014-2018, i saldi strutturali di tali paesi hanno deviato rispetto agli OMT oppure vi si sono avvicinati ad un ritmo talmente lento che è lungi dal garantire un miglioramento sostanziale prima della prossima contrazione economica (paragrafi 85-97, 100).

134

La credibilità del PSC è compromessa dalle incongruenze tra il braccio preventivo e il braccio correttivo. La Commissione non applica i requisiti del braccio preventivo ai paesi soggetti al braccio correttivo, ed ha ripetutamente proposto di posticipare di più anni i termini per l’uscita dalla procedura per i disavanzi eccessivi (PDE), per cui gli Stati membri soggetti ad una PDE non dovevano rispettare i requisiti che avrebbero dovuto altrimenti osservare se fossero stati soggetti al braccio preventivo (paragrafo 84).

135

Anche se non previsto dal regolamento, la Commissione ha cercato ed ha raggiunto un accordo con gli Stati membri in seno al Consiglio dei ministri ECOFIN su diverse norme attuative. Tali precedenti potrebbero ora rendere più difficile le necessarie correzioni del quadro normativo (paragrafi 26, 38, 42 e 51).

136

Nondimeno, l’attuale quadro, così come definito dalle norme attuative della Commissione, necessita di alcune modifiche. La Corte raccomanda le seguenti misure, nel contesto del riesame del braccio preventivo programmato per il 2018.

La Commissione dovrebbe affrontare la questione delle deviazioni cumulate e dei parametri della matrice degli aggiustamenti richiesti

137

L’attuale combinazione tra la matrice che specifica i requisiti di aggiustamento in funzione della congiuntura economica, le clausole di flessibilità e le deviazioni autorizzate non consente il conseguimento degli OMT in un tempo ragionevole in scenari macroeconomici ragionevoli. La Corte ritiene che la questione delle deviazioni cumulate possa essere affrontata sulla base delle norme attuali, dato che l’obiettivo da queste perseguito dovrebbe essere considerato prioritario rispetto alle opzioni di flessibilità concesse. Poiché tali questioni sono tra loro interconnesse, l’entità della necessaria revisione della matrice dipenderà da se e come verranno affrontate e risolte le questioni delle deviazioni cumulate e delle clausole di flessibilità. Indipendentemente da ciò, è oltremodo opportuno irrigidire i requisiti per gli Stati membri con un rapporto debito/PIL superiore al 90 % e, in misura minore, per quelli con un debito superiore al 60 %, ma inferiore al 90 % del PIL (paragrafi 26-71, 85-97 e 100).

Raccomandazione 1

1. Per affrontare gli effetti cumulati delle deviazioni permesse, la Commissione dovrebbe includere nella versione rivista della matrice una disposizione che aumenti il requisito di aggiustamento nell’anno successivo, per compensare la deviazione media dello Stato membro nei due anni precedenti e la deviazione attesa per l’anno corrente⁶⁵.
2. La Commissione dovrebbe aumentare i requisiti di aggiustamento per gli Stati membri con un rapporto debito/PIL superiore al 60 %, al fine di riportare i requisiti in linea con le disposizioni del criterio del debito. L’entità dell’aumento dipenderà dalla distanza dalla soglia del 60 %, e potrà essere articolato in fasi (ad esempio, requisiti più elevati per quelli con un rapporto debito/PIL superiore al 90 %) oppure graduale.
3. La Commissione dovrebbe rivedere altre disposizioni della matrice relativa agli aggiustamenti richiesti e valutare la loro modifica al fine di conseguire gli OMT in tutti gli Stati membri in un tempo ragionevole, tenendo conto degli effetti della revisione di tutte le altre disposizioni, comprese quelle relative alle deviazioni e alle tolleranze ammesse.

Questa raccomandazione dovrebbe essere attuata durante la revisione della matrice e delle clausole di flessibilità prevista per il 2018 nella posizione comune concordata o al più tardi in tempo per essere applicata nella primavera 2019.

Le clausole di flessibilità dovrebbero essere riformate per svolgere il ruolo originariamente riconosciuto dal regolamento

138

La Commissione utilizza la clausola sulle riforme strutturali per finalità che vanno ben al di là dell’obiettivo stabilito dal regolamento, ossia far sì che i vincoli di bilancio non ostacolino l’attuazione di importanti riforme. Il regolamento non menziona che le clausole di flessibilità debbano fungere da incentivi per le riforme. Le tolleranze nell’ambito del PSC dovrebbero essere utilizzate per le finalità previste, mentre altri strumenti potrebbero essere utilizzati per promuovere le riforme (paragrafi 50-52).

139

La Commissione consente che gli incrementi della spesa previsti dalle diverse clausole continuino al di là del periodo per le quali sono state approvate. Le spesa complessiva viene aumentata permanentemente fino a quando l’OMT non sia stato infine raggiunto. Ciò determina un allungamento del periodo di convergenza, che incide negativamente sul conseguimento dell’obiettivo fondamentale previsto dal regolamento (paragrafi 44-48, 54).

140

La clausola sugli investimenti non garantisce un aumento del rapporto investimenti pubblici/PIL e consente che la spesa non collegata ad investimenti continui negli anni successivi (paragrafo 43).

141

La clausola sugli eventi inconsueti determina inoltre un aumento nella spesa non collegata a tali eventi anche negli anni successivi alla concessione della clausola, e applica una interpretazione allargata delle spese ammissibili (paragrafo 57).

Raccomandazione 2

1. La Commissione dovrebbe modificare le norme attuative relative alla clausola sulle riforme strutturali e limitarne l’applicazione alle spese di bilancio direttamente individuate nei primissimi anni di attuazione. L’aumento della spesa approvato dovrebbe essere considerato un evento una tantum e non dovrebbe condurre ad un aumento della spesa non collegata a tali eventi negli anni successivi.
2. La Commissione dovrebbe abbandonare il ricorso alla clausola sugli investimenti nella sua forma attuale. Eventuali clausole di questo tipo dovrebbero assicurare un aumento negli investimenti pubblici rispetto al PIL.
3. La Commissione dovrebbe approvare la clausola per eventi inconsueti unicamente per la spesa direttamente collegata al verificarsi di tali eventi.

Questa raccomandazione dovrebbe essere attuata in tempo per essere applicata nella primavera 2019.

I requisiti di aggiustamenti previsti dal braccio correttivo e dal braccio preventivo dovrebbero essere sincronizzati e le procedure di passaggio alla fase successiva dovrebbero essere utilizzate in modo più efficace

142

Vi sono incongruenze tra il braccio correttivo basato sul disavanzo e il braccio preventivo. Abbandonare la pratica di proroghe pluriennali eccessive dei termini per uscire dalla PDE sarebbe un progresso importante in tale direzione. Inoltre, i requisiti nell’ambito del braccio preventivo dovrebbero rappresentare i requisiti minimi nell’ambito del braccio correttivo. Secondo la Corte, non vi sono basi giuridiche per esonerare gli Stati membri soggetti al braccio correttivo dal rispettare i requisiti del braccio preventivo e dalle procedure di passaggio alla fase successiva del braccio preventivo (paragrafo 84-94).

Raccomandazione 3

La Commissione dovrebbe esaminare modalità, nell’ambito del quadro giuridico, per garantire che il livello degli aggiustamenti strutturali richiesto nell’ambito del braccio preventivo sia richiesto agli Stati membri anche nell’ambito del braccio correttivo. La Commissione dovrebbe presentare una nota al CEF, spiegando come intenda conseguire tale obiettivo.

Questa raccomandazione dovrebbe essere attuata in tempo per essere applicata nella primavera 2019, e prima di allora la Commissione dovrebbe presentare tale nota al CEF.

Migliorare la qualità delle informazioni richieste nei programmi di stabilità e convergenza e nelle relazioni di valutazione della Commissione

143

Vi è l’esigenza di migliorare la qualità delle informazioni presentate nei programmi di stabilità e convergenza (PSCo). Inoltre, poiché la valutazione della Commissione è basata sul confronto tra le sue previsioni e quelle degli Stati membri, occorre una maggiore trasparenza per quanto riguarda le diverse misure incluse nelle previsioni della Commissione, per poter stabilire la credibilità dei piani e le corrispondenti valutazioni. Nei documenti di lavoro dei servizi della commissione (SWD) sono inoltre necessarie una presentazione più chiara dei risultati di conformità, basata sui criteri indicati nelle raccomandazioni, nonché una spiegazione dei fattori considerati nella valutazione globale (paragrafi 104-106, 111-112).

Raccomandazione 4

1. La Commissione dovrebbe proporre e cercare un accordo con gli Stati membri riguardo alle revisioni del codice di condotta, per far sì che i PSCo degli Stati membri includano una tabella sintetica indicante le stime relative alle entrate e alle spese, le principali misure relative a entrate e spese e la corrispondente tempistica.
2. Negli SWD, la Commissione dovrebbe spiegare meglio le differenze tra le proprie stime riguardo alle misure di bilancio e quelle delle previsioni degli Stati membri. Dovrebbe inoltre indicare più esplicitamente in tutti i casi il livello di conformità di una PSCo con i requisiti del codice di condotta.
3. La Commissione dovrebbe introdurre una tabella che presenti separatamente negli SWD, per ciascun pilastro, le conclusioni delle valutazioni riguardo al livello delle deviazioni. Dovrebbe spiegare in dettaglio la conclusione della valutazione globale, sottolineando tutti i fattori presi in considerazione se la conclusione della valutazione globale non è in linea con i criteri stabiliti dal regolamento.
4. La Commissione dovrebbe anche presentare i dati sulle deviazioni cumulate almeno dei cinque anni precedenti.

Questa raccomandazione dovrebbe essere attuata in tempo per essere applicata nella primavera 2019.

Rivedere l’utilizzo delle serie storiche e del congelamento dei dati

144

Determinati approcci tecnici, come il congelamento dei dati o l’impiego degli indicatori maggiormente favorevoli da un insieme di serie storiche, o l’uso della perequazione degli investimenti nel parametro di riferimento della spesa, non sono previsti dal regolamento e potrebbero dar luogo a ritardi nella rilevazione delle deviazioni significative (paragrafi 59-60, 108-109).

145

La pratica dello scongelamento dei requisiti dell’aggiustamento è asimmetrica. Non consente di ricercare un aggiustamento maggiore al momento della valutazione dei documenti programmatici di bilancio (DPB) anche quando, in base ad informazioni aggiornate, ciò sarebbe forse giustificato (paragrafo 61).

Raccomandazione 5

1. La Commissione dovrebbe basare i propri requisiti sui dati più aggiornati, invece che sui dati più favorevoli di una selezione di serie storiche.
2. Nel parametro di riferimento per la spesa, dovrebbe applicare il concetto di spesa aggregata come previsto dal regolamento, senza la “perequazione degli investimenti”.
3. Laddove si osservi un sostanziale miglioramento delle prospettive tra la valutazione dei PSCo e dei DPB, la Commissione dovrebbe poter richiedere uno sforzo di aggiustamento maggiore.

Questa raccomandazione dovrebbe essere attuata in tempo per essere applicata nella primavera 2019.

Migliorare la chiarezza delle spiegazioni fornite nelle raccomandazioni specifiche per paese

146

Attualmente, i considerando sono legalistici e non spiegano dettagliatamente le motivazioni delle raccomandazioni. Si potrebbe fare di più per spiegare la logica su cui si fondano gli aggiustamenti raccomandati e i rischi a cui si andrebbe incontro in caso di mancato rispetto dei requisiti (paragrafi 122-126).

Raccomandazione 6

1. I considerando dovrebbero spiegare le ragioni per cui gli aggiustamenti sono raccomandati e i rischi connessi.
2. Gli aggiustamenti raccomandati dovrebbero essere specificati nella parte dispositiva delle RSP per indicarne l’obbligatorietà e non nei considerando.

Questa raccomandazione dovrebbe essere attuata in tempo per essere applicata nella primavera 2019.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Neven MATES, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 13 giugno 2018.

Abbreviazioni e acronimi

AMECO: Banca dati macroeconomica annuale delle DG ECFIN

BCE: Banca centrale europea

CC: Codice di condotta

CEF: Comitato economico e finanziario

Corte: Corte dei conti europea

DG ECFIN: Direzione generale degli Affari economici e finanziari

DPB: Documento programmatico di bilancio

EB: Parametro di riferimento per la spesa

ECOFIN: Consiglio “Economia e finanza”

FMI: Fondo monetario internazionale

OCSE: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico

OG: Output gap (scarto dal PIL potenziale)

OMT: Obiettivo a medio termine

PDE: Procedura per i disavanzi eccessivi

PIL: Prodotto interno lordo

PP: Punti percentuali

PSC: Patto di stabilità e crescita

PSCo: Programmi di stabilità e convergenza

RSP: Raccomandazione specifica per paese

SB: Saldo strutturale

SEC: Sistema europeo di conti economici integrati

SM: Stato membro o Stati membri

SPB: Saldo primario strutturale

SWD: Documento di lavoro dei servizi della Commissione

TSCG: Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria

UE: Unione europea

Glossario

Braccio correttivo del Patto di stabilità e crescita: ufficialmente noto come “procedura per i disavanzi eccessivi” (PDE), è un meccanismo che viene attivato nei confronti di uno Stato membro in caso di superamento dei valori di riferimento per il disavanzo e il debito.

Codice di condotta: documento d’indirizzo contenente linee guida per l’attuazione del Patto di stabilità e crescita e sul formato e il contenuto dei programmi di stabilità e convergenza.

Comitato economico e finanziario: denominato in precedenza “Comitato monetario”, il CEF è oggi un comitato del Consiglio dell’Unione europea, istituito dall’articolo 134 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Il suo compito principale è quello di preparare e dibattere le decisioni del Consiglio “Economia e finanza” (ECOFIN) relative a questioni economiche e finanziarie.

Comitato europeo per le finanze pubbliche: organismo consultivo indipendente che coadiuva la Commissione, istituito nel 2015. Compito principale del comitato è la valutazione dell’attuazione delle norme di bilancio dell’UE.

Debito pubblico: debito lordo complessivo al valore nominale in essere a fine esercizio del settore delle “amministrazioni pubbliche” di cui al SEC 95 e SEC 2010.

Documenti programmatici di bilancio: documenti che gli Stati membri della zona euro sono tenuti a presentare alla Commissione entro il 15 ottobre di ogni anno, in virtù delle norme sulla governance economica europea, al fine di consentire il coordinamento delle rispettive politiche di bilancio.

Matrice degli aggiustamenti richiesti: tabella che stabilisce lo sforzo di bilancio su base annua richiesto agli Stati membri in relazione al ciclo economico, tenendo conto delle necessità di risanamento dei conti pubblici del paese, incluso il livello del debito pubblico. La Commissione ha usato in un primo tempo internamente una versione della matrice e successivamente, nel gennaio 2015, ne ha pubblicato una versione rivista che è stata approvata dal Consiglio ECOFIN il 12 febbraio 2016 nella “posizione comune sulla flessibilità nel PSC”.

Meccanismo di cambio europeo 2 (ERM II): il meccanismo di cambio europeo (ERM) è stato istituito nell’intento di stabilizzare i tassi di cambio e di contribuire a rendere l’Europa un’area di stabilità monetaria prima dell’introduzione della moneta unica, l’euro. Dopo l’introduzione dell’euro il 1° gennaio 1999, l’ERM originario è stato sostituito dall’ERM II all’inizio della terza fase dell’Unione economica e monetaria (UEM). Questa è iniziata con la fissazione irrevocabile e definitiva dei tassi di cambio, il trasferimento delle competenze monetarie alla Banca centrale europea e l’introduzione dell’euro come moneta unica. L’ERM II fornisce un assetto per la cooperazione nelle politiche del cambio tra l’Eurosistema (sistema delle banche centrali della zona euro) e gli Stati membri dell’Unione europea che si stanno preparando ad adottare l’euro.

Misure temporanee e una tantum: operazioni delle amministrazioni pubbliche aventi un’incidenza di bilancio temporanea che non comporta un cambiamento duraturo della situazione di bilancio. Cfr. anche “saldo strutturale (di bilancio)”.

Modello QUEST: modello macroeconomico globale usato dalla direzione generale degli Affari economici e finanziari (DG ECFIN) a fini di analisi e ricerca in materia di politica macroeconomica.

Obiettivo di bilancio a medio termine: livello di saldo strutturale verso cui ciascuno Stato membro dovrebbe convergere. Per la maggior parte degli Stati membri corrisponde a -1 % del prodotto interno lordo (PIL) e per gli Stati membri della zona euro è un po’ più restrittivo, -0,5 % del PIL, a meno che questi non abbiano un basso rapporto debito/PIL. Il livello di ciascuno Stato membro è stabilito sulla base di diversi rischi specifici per paese in materia di bilancio.

Output gap (scarto dal PIL potenziale): differenza tra il prodotto effettivo (ossia il PIL) e il prodotto potenziale stimato in un dato momento.

Parametro di riferimento per la spesa: parametro finalizzato a contenere il tasso di incremento netto della spesa delle pubbliche amministrazioni al di sotto o al livello di quello della crescita economica potenziale a medio termine del paese, in base alla situazione del paese rispetto agli obiettivi di bilancio a medio termine (OMT). In riferimento a tale parametro, incrementi della spesa che vanno oltre il tasso di crescita economica potenziale a medio termine del paese richiedono l’adozione di misure discrezionali aggiuntive sul fronte delle entrate. Il parametro di riferimento per la spesa è complementare all’OMT, in quanto mira a portare l’incremento netto della spesa su un percorso sostenibile e a contribuire così a progredire verso il conseguimento o a mantenere l’OMT.

Patto di bilancio: capitolo dedicato al bilancio del trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria.

Patto di stabilità e crescita: accordo vincolante per tutti gli Stati membri dell’UE sin dal 1997 (riformato nel 2005 e nel 2011) sull’attuazione delle disposizioni del trattato di Maastricht che riguardano la sostenibilità delle politiche di bilancio degli Stati membri, essenzialmente tramite il mantenimento del disavanzo e del debito pubblici su livelli accettabili.

PIL potenziale: il livello di PIL che una economia può raggiungere in un determinato anno e che è coerente con un tasso di inflazione stabile. Se il prodotto effettivo supera il suo livello potenziale, sorgeranno vincoli di capacità e aumenteranno le pressioni inflazionistiche. Se il prodotto scende al di sotto del livello potenziale, le risorse rimangono inattive e le pressioni inflazionistiche si riducono. Il livello e la crescita del prodotto potenziale sono continuamente sottoposti a nuove stime, il che potrebbe condurre a revisioni ex post dei valori stimati. Ai fini del braccio preventivo, le stime del prodotto potenziale sono formulate dalla Commissione sulla base di una metodologia concordata a livello dell’UE (per maggiori informazioni su tale metodologia, si veda “The production function methodology for calculating potential growth rates and output gaps”, European Economy, Economic Papers No. 535, novembre 2014).

Procedura per deviazione significativa: la Commissione può attivare una procedura per deviazione significativa quando viene rilevata una deviazione rilevante del saldo strutturale e della spesa rispetto al percorso di aggiustamento. Nell’ambito di tale procedura, lo Stato membro è tenuto ad attuare misure per correggere la deviazione.

Procedura per i disavanzi eccessivi: procedura che il Consiglio avvia su raccomandazione della Commissione europea nei confronti di uno Stato membro dell’Unione europea che supera i massimali per il disavanzo di bilancio imposti dal Patto di stabilità e crescita dell’UE. La procedura prevede diverse fasi, potenzialmente culminanti in sanzioni, per incoraggiare uno Stato membro a tenere sotto controllo il disavanzo di bilancio, ed è un obbligo finalizzato al corretto funzionamento dell’Unione economica e monetaria.

Programma di stabilità e convergenza: documento prodotto con cadenza annuale dagli Stati membri che espone le politiche e le misure adottate dallo Stato membro per attuare politiche di bilancio sostenibili, mantenere la posizione di bilancio su livelli pari o superiori agli obiettivi a medio termine o progredire verso il conseguimento dell’OMT, realizzando al tempo stesso sforzi adeguati di riduzione del debito al fine di rispettare il criterio del debito e il valore di riferimento del 60 % stabilito dal trattato.

Raccomandazioni specifiche per paese: orientamenti strategici annuali della Commissione destinati agli Stati membri su come mantenere finanze pubbliche sane. La Commissione le sottopone all’approvazione del Consiglio in luglio nel quadro del Semestre europeo.

Saldo (disavanzo) di bilancio del settore delle amministrazioni pubbliche: la differenza fra le entrate e le spese del settore delle amministrazioni pubbliche. Se negativo, è in genere denominato “disavanzo” o “deficit”. Noto anche come “saldo nominale”/ “disavanzo nominale”.

Saldo strutturale (di bilancio): saldo di bilancio effettivo al netto della componente ciclica e delle misure una tantum e delle altre misure temporanee. Il saldo strutturale fornisce una misura della tendenza di fondo del saldo di bilancio (cfr. anche saldo/disavanzo di bilancio del settore delle amministrazioni pubbliche).

Saldo/disavanzo primario: saldo/disavanzo pubblico aumentato/ridotto dei pagamenti per interessi.

Sebbene il SEC sia sostanzialmente coerente con le definizioni, le classificazioni e le norme contabili applicate dal sistema equivalente delle Nazioni Unite, include anche alcune caratteristiche specifiche che sono maggiormente in linea con le pratiche dell’UE.

SEC (SEC 95 e SEC 2010): il sistema europeo dei conti nazionali e regionali è il quadro contabile UE compatibile a livello internazionale per la descrizione dettagliata e sistematica delle economie degli Stati Membri e delle regioni dell’UE. Per la maggior parte del periodo cui si riferisce l’audit, il sistema in vigore era il SEC 95, che nel settembre 2014 è stato aggiornato al SEC 2010 per riflettere gli sviluppi nel campo della misurazione delle economie moderne, i progressi nell’ambito della ricerca metodologica e le esigenze degli utenti.

Semestre europeo: ciclo annuale dell’UE per il coordinamento delle politiche economiche. Il semestre europeo riguarda le politiche di bilancio stabilite dal Patto di stabilità e crescita, la prevenzione degli squilibri macroeconomici eccessivi (nel quadro della procedura per gli squilibri macroeconomici) e le riforme strutturali nel contesto della strategia Europa 2020. Dà luogo a raccomandazioni specifiche per paese rivolte agli Stati membri.

Serie storica: insieme di dati stimati e previsti relativi a diversi esercizi in un dato momento. Col passar del tempo, le previsioni relative a un esercizio (ad esempio, il 2018) cambiano, sono cioè diverse nelle diverse raccolte di dati (ad esempio, nelle proiezioni del 2014, 2015, 2016 ecc.).

Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria: trattato intergovernativo approvato in occasione del vertice dell’UE del 30 gennaio 2012 e firmato il 2 marzo dai capi di Stato e di governo di tutti i paesi dell’UE, ad eccezione del Regno Unito e della Repubblica ceca. Comprende disposizioni intese a favorire il coordinamento delle politiche economiche e la convergenza e un capitolo specifico, il Patto di bilancio, per rafforzare il quadro di governance della zona euro.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione IV della Corte, competente per l’audit riguardante la regolamentazione dei mercati e l’economia competitiva. Neven Mates, decano di questa Sezione, è il Membro relatore. È stato coadiuvato da Georgios Karakatsanis, capo di Gabinetto; Marko Mrkalj, attaché; Zacharias Kolias, direttore; Jacques Sciberras, capoincarico; Albano Martins Dias da Silva, Isabel Quintela, Adrian Savin e Marion Schiefele, auditor; Aykut Efe, tirocinante.

Per contattare la Corte

CORTE DEI CONTI EUROPEA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lussemburgo
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Modulo di contatto: eca.europa.eu/it/Pages/ContactForm.aspx
Sito Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0292-3	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/432566	QJ-AB-18-015-IT-N
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