Постигната ли е основната цел на превантивната част на Пакта за стабилност и растеж?

Кpатко изложение

Постигната ли е основната цел на превантивната част на Пакта за стабилност и растеж?

I

Превантивната част на Пакта за стабилност и растеж (ПСР) беше въведена, за да се засили фискалната дисциплина в държавите членки. Основната причина, поради която Европейският съюз защитава дисциплината и стабилността, е, че фискалната криза в една държава членка може да създаде проблеми в другите държави членки.

II

След като беше изменен през 2005 г. и 2011 г., понастоящем Регламентът относно превантивната част от 1997 г. (№ 1466/97) изисква от държавите членки да подобрят своето структурно салдо, т.е. основното салдо, коригирано с циклични фактори и еднократни разходи спрямо специфични за всяка държава цели, наречени средносрочна бюджетна цел (СБЦ), които за повечето държави се определят между 0,5 % и -1 % от брутния вътрешен продукт (БВП). Това следва да гарантира, че номиналният дефицит на държавите членки не нарушава тавана от 3 % от БВП, определен в Договора. По-важното е, че това също ще гарантира конвергиране в разумни срокове на съотношенията на публичния дълг към БВП в силно задлъжнелите държави членки към определеното в Договора ограничение от 60 % от БВП.

Какво одитира Сметната палата

III

Сметната палата извърши одит на това дали Комисията е използвала предоставеното ѝ от регламента правомощие да осигури подходящо изпълнение на превантивната част. Сметната палата също така разгледа въпроса за взаимодействието между превантивната и корективната части на ПСР, доколкото то е от значение за първите. Обект на одита беше Комисията.

Констатации на Сметната палата

IV

В регламента е определен приемлив показател за годишна конвергенция към СБЦ от 0,5 % процентни пункта от БВП годишно. В него обаче се позволяват отклонения от това изискване и Комисията се упълномощава да осигури различни клаузи за гъвкавост. Ето защо ефективността на превантивната част много зависи от начина, по който се прилага от Комисията (част І).

V

Правилата за изпълнение, определени от Комисията, и нейните оперативни решения не гарантират постигането на основната цел на регламента – т.е. държавите членки да се доближат до СБЦ в разумен срок. (Някои от основните правила за изпълнение, обявени от Комисията, по-късно са били одобрени от Съвета.)

VI

Правилата за изпълнение относно гъвкавостта са въведени с реформата на регламента от 2005 г., но не са официално приведени в действие до 2015 г., и отразяват въпроси, свързани с Голямата рецесия. Известна гъвкавост в периоди на криза допустима по принцип, но конкретните разпоредби не са били обвързани със срокове и на практика са се прилагали прекомерно, особено когато са се прилагали в по-спокойни периоди. Нещо повече, определените от Комисията правила не разграничават в достатъчна степен държавите членки, които имат високо равнище на дълга, от другите държави членки. Вместо с напредване на възстановяването да затегне рамката, през 2017 г. Комисията я е отслабила допълнително чрез въвеждането на новата „свобода на преценка“.

VII

Предоставяното изключение за структурните реформи вече не е свързано с действителните бюджетни разходи за провеждане на реформата, а се използва като „стимулиращ инструмент“. Всички допустими изключения (без пенсионната реформа) увеличават разходите не само за конкретната година, за която са предоставени, но и за следващите години. Кумулативният ефект от всички тези допустими изключения е довел до многогодишни закъснения в ефективните срокове за постигане на СБЦ (част ІІ).

VIII

Надеждността на превантивната част се намалява още повече от промените в корективната част. Комисията счита, че изискванията на корективната част могат да бъдат изцяло изпълнени само чрез циклично възстановяване, за което е допринесла и практиката на Комисията да предлага на Съвета да предоставя многогодишни удължавания за излизане от процедурите при прекомерен дефицит (ППД). Вследствие на това държавите членки в ППД не следва да изпълняват изискванията за подобряване на структурното си салдо, което иначе би трябвало да спазват, ако прилагаха превантивната част.

IX

Особено тревожен е фактът, че отслабената рамка на ПСР не може да гарантира напредък за постигане на СБЦ в няколко силно задлъжнели държави членки. В периода на възстановяване и развитие през 2014 – 2018 г. тяхното структурно салдо или се е отклонявало от СБЦ, или се е доближавало до тях с толкова бавно темпо, че значителното подобрение преди следващата рецесия съвсем не е гарантирано. Въпреки факта, че отслабената рамка не осигурява напредък за постигане на СБЦ, Комисията е решила, че нейното спазване е от съществено значение, за да се обоснове незадействането на основаната на дълга ППД (част ІІІ).

X

На техническо равнище Сметната палата установи слабости и пропуски в информацията в представените от държавите членки програми за стабилност и за конвергенция (ПСК), които не са отбелязани в работните документи на службите на Комисията (SWD). В допълнение, Комисията не е обяснила ясно разликите между собствените си допускания и тези на държавите членки по отношение на фискалните мерки, включени в съответните прогнози. Нещо повече, използваната методология в нейните оценки невинаги е в съответствие с регламента и може да забави превантивните предупреждения (част IV).

XI

Накрая Сметната палата установи, че приетите от Съвета фискални специфични за всяка държава препоръки (СВДП) се основават на препоръките на Комисията и отразяват заключенията на основните технически оценки. В тях обаче не се обясняват в достатъчна степен основанията за препоръчваните корекции, както и рисковете, ако държавите членки не изпълнят изискванията (част V).

Препоръки на Сметната палата

XII

Важните компоненти на рамката трябва да бъдат укрепени по координиран начин. Първо, Комисията следва да се справи с проблема с постоянните кумулативни отклонения от изискваните корекции, чрез въвеждане на последващи корекции, т.е. допълнителни изисквания за следващите години. Второ, тя следва да извърши преглед на параметрите в таблицата, в която се определят изискванията за корекции (т. нар. „матрица“), за да се гарантира постигане на СБЦ в разумен срок. За силно задлъжнелите държави членки следва да се определят по-високи изисквания. Трето, клаузите за гъвкавост следва да обхващат само преките разходи, свързани с реформите, и необичайните събития през дадена година.

XIII

Сметната палата счита, че тези промени може да се постигнат със съществуващата правна рамка.

XIV

Комисията следва да проучи възможностите в съществуващата правна рамка, чрез които да се гарантира, че равнището на структурните корекции, изисквано съгласно превантивната част, се постига също така и от държавите членки в рамките на корективната част.

XV

Кодексът на поведение (КП) следва да се актуализира, за да се подобри качеството на изискваната информация в ПСК относно планираните фискални мерки. В документите на Комисията следва да се докладват всички разлики между прогнозите и заключенията от настоящата оценка в съответствие с определените в регламента критерии. Използваните показатели следва да гарантират също и осигуряване на възможно най-ранни предупреждения за влошаване и да не се базират на най-благоприятните данни, подбрани от различни предходни периоди.

XVI

СВДП следва да съдържат ясни и изрични изисквания за корекции в постановителната част на препоръките, а в съображенията следва да се предостави ясно обяснение за обосновката за тези корекции и рисковете в случай че те не бъдат осъществени.

Въведение

Превантивната част на Пакта за стабилност и растеж

01

С Пакта за стабилност и растеж (ПСР) е създадена система за многостранното наблюдение над фискалните политики в държавите членки. Той се осъществява от Европейската комисия и Съвета на Европейския съюз с цел да се гарантира фискалната дисциплина в държавите членки. Мотивите за наблюдението са, че фискалните политики на една държава може да повлияят неблагоприятно на другите държави. Това явление е особено ясно изразено в паричните съюзи. ПСР съдържа превантивна и корективна част¹.

02

Наблюдението се координира в рамките на Европейския семестър, който изисква от държавите членки да представят през пролетта своите програми за стабилност или конвергенция (ПСК). След това ПСК се оценяват от Комисията, а резултатите от тези оценки се публикуват в работни документи на службите на Комисията (SWD). Въз основа на препоръките на Комисията всяка година през юни Съветът издава специфични за всяка държава препоръки (СВДП). От държавите членки от еврозоната се изисква също така да представят проекти на бюджетни планове (ПБП) през октомври, които се оценяват от Комисията през ноември (вж. фигура 1).

03

Основната цел на превантивната част, определена в Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета, е да се гарантира бързото приближаване на държавите членки до близка до балансирана бюджетна позиция или до такава с излишък, която впоследствие ще им даде възможност да се справят с нормалните циклични колебания, без да нарушават ограничението от 3 % за номиналния дефицит². През 2005 г. целевата позиция за всяка държава членка е била преработена по отношение на структурното салдо (СС)³, което трябва да се приближава до тяхната специфична за всяка държава средносрочна бюджетна цел (СБЦ). Съгласно регламента, СБЦ не може да бъде под -1 % от брутния вътрешен продукт (БВП) за държавите членки от еврозоната и от Европейски валутен механизъм 2. Държавите, подписали Договора за стабилност, координация и управление (ДСКУ), са се ангажирали със СБЦ от най-малко -0,5 % от БВП – освен ако техният дълг е под 60 % от БВП, като в този случай ограничението остава -1 %⁴. На фигура 2 са описани основните стъпки по настоящата рамка на превантивната част.

04

Тъй като растежът на икономиките в ЕС се е забавил от 2007 г. насам, а процентът на публичния дълг рязко се е увеличил в много държави членки, превантивната част е придобила значение отвъд необходимостта от създаване на фискално пространство за действието на автоматични стабилизатори и за дискреционна антициклична фискална политика⁵. Бързото приближаване към СБЦ стана решаващо за намаляването на прекомерните коефициенти на задлъжнялост Дори най-задлъжнелите държави членки бързо биха започнали да намаляват коефициента си на задлъжнялост, веднага щом постигнат своята СБЦ. Това накара Комисията да признае, че спазването на превантивната част е съществено условие, за да не бъде задействана процедура при прекомерен дефицит (ППД), основана на дълга⁶.

Обхват и подход на одита

05

Основният одитен въпрос беше дали Комисията ефективно е координирала фискалните политики на държавите членки, необходими за постигане на целите на превантивната част на ПСР, в рамките на възложените ѝ отговорности за Европейския семестър.

06

По-специално разгледахме:

1. яснотата на целите и условията, определени в Регламент (ЕО) № 1466/97, за да се гарантира, че държавите членки с дефицит и/или високо равнище на дълга (над 60 % от БВП) постигат бърз напредък към своите СБЦ (част І);
2. прилагането на регламента от страна на Комисията, дали тя спазва правилата и дали оперативните решения са ефективни по отношение на правилата на превантивната част (част ІІ);
3. общата степен на напредък, особено на силно задлъжнелите държави членки, по отношение на техните СБЦ (част ІІІ);
4. дейността на Комисията за гарантиране на представянето на всеобхватни и подходящи ПСК и за оценяване на тяхната осъществимост и спазване на разпоредбите и Кодекса на поведение (КП) на ПСР, качеството на работните документи на службите на Комисията и други свързани с тях оценки на държавите (например ПБП за държавите членки от еврозоната, представени през есента) по отношение на това дали те докладват своевременно и последователно за най-важните рискове и най-подходящите отговори на политиката (част ІV);
5. основанието и уместността на СВДП, както и тяхното наблюдение и равнище на изпълнение (част V);

07

Сметната палата оцени ефективността на прилагането на превантивната част от страна на Комисията през периода 2011 – 2016 г. (включително анализа в работните документи на службите на Комисията от пролетта на 2017 г. по отношение на 2016 г.) и проследи най-важните събития през 2017 г. и 2018 г.

08

Подробно проверихме превантивната част за извадка от шест държави членки (Австрия, Белгия, Италия, Нидерландия, Унгария и Финландия). За някои от анализираните аспекти обаче разгледахме и други държави членки. Шестте избрани държави членки включваха пет от еврозоната и една държава извън еврозоната. Държавите членки, които вече са били обхванати от подобни одити, бяха изключени (с изключение на Италия⁷) и от останалите държави членки Сметната палата избра тези, които имаха: най-високо равнище и трайност на дефицита на СС и на дълга; или най-голяма продължителност в ППД; както и най-голяма отдалеченост от тяхната СБЦ (вж. приложение І).

09

Нашите одитни критерии произтичат от:

1. изискванията на правната рамка, по-специално на Регламент (ЕО) № 1466/97, във връзка с Европейския семестър;
2. КП относно съдържанието на ПСК;
3. правилата и процедурите на Комисията, например ръководствата и другите насоки, издавани за държавите членки или на вътрешно равнище за служителите на Генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“ (ГД ECFIN);
4. документи, издадени от редица институции на ЕС и други международни организации [по-специално Международният валутен фонд (МВФ), Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) и Европейската централна банка (ЕЦБ)], или които са резултат от изследвания за установяване на добри практики.

10

Сметната палата посети ГД ECFIN, за да бъде въведена в рамката за правилата, обосновката за различните оперативни решения и вътрешните процеси във връзка с оценката на фискалните планове на държавите членки и в крайна сметка изготвянето на СВДП.

11

Проведохме събеседвания със служители от звената по държави на ГД ECFIN за шестте държави членки в извадката и извършихме преглед на набор от документи на Комисията както публично достъпни, така и вътрешни. Проведохме също така информационни посещения в шестте държави членки от извадката, където се срещнахме с партньорите на Комисията в съответните министерства на финансите и икономиката, представители на фискалните съвети и служители в представителствата на ЕС, отговарящи за Европейския семестър.

12

Организирахме консултативна комисия от независими експерти от академични и изследователски институции и аналитични центрове и поканихме няколко фискални съвета на държавите членки на вътрешен семинар, за да споделят мнението си относно рамката и различните развития, които са наблюдавали в държавите членки.

13

Извършихме аналитични тестове на използваните от Комисията модели за оценка на съответствието. Проверихме дали моделите са били структурирани така, че да отразяват условията в регламентите, и дали моделите са били точни и съгласувани в отделните държави членки и във времето.

14

Сметната палата също така провери въздействието на някои оперативни подходи, като сравни резултатите със симулации на алтернативни интерпретации и извърши повторно различните анализи, направени от звената по държави, като прегледа ПСК на държавите членки, работните документи на службите на Комисията, вътрешните работни документи и другата налична информация, за да прецени дали е имало солидно основание за някои констатации и препоръки, отправени от Комисията.

Констатации и оценки

Част І – в регламента е зададен подходящ темп за приближаването към СБЦ, но са включени двусмислени разпоредби

15

С цел постигане на бързо приближаване към СБЦ в регламента е определен среден годишен показател за корекция на СС в размер на 0,5 % от БВП и е посочено, че показателят следва да бъде по-висок за държавите членки, чийто дълг надвишава 60 % от БВП⁸.

16

Донякъде противоречиво регламентът дава сравнително голяма възможност за отклонение от показателя, преди да бъде счетено, че дадена държава членка не спазва изискванията. Известни възможности за отклонение могат да се приемат за допустими, предвид несигурността при прогнозирането и изпълнението на бюджета. Предвиденият марж обаче е голям — за една година позволеното отклонение може да бъде 0,5 %, т.е. със същия размер като показателя. За период от две години то отново може да бъде общо 0,5 % от БВП (т.е. средно 0,25 % за всяка година). Тази сравнително голяма граница на допустимо отклонение е създала неяснота по отношение на това какво действително се очаква от държавите членки. Още по-важно, в регламента не е определено кумулативно ограничение за тези отклонения в рамките на няколко години, което може да се тълкува в смисъл, че отклонението с малко под 0,25 % може да продължи за неопределен период⁹. Това оказва важно въздействие върху времето, което е необходимо на една държава членка за постигане на нейната СБЦ, а следователно и върху ефективността на превантивната част.

17

Освен това регламентът съдържа редица условия и възможности за гъвкавост, които биха могли да окажат допълнително въздействие върху ефективността на превантивната част в зависимост от това как се прилага от Комисията.

18

В регламента се въвежда идеята, че корекцията на СС следва да бъде циклично зависима, въпреки че се предполага, че при неблагоприятни икономически условия все пак ще бъдат необходими някои корекции. Той изисква от Съвета и Комисията да вземат предвид „дали се полагат по-големи усилия за корекции в периоди на растеж, като те може да са по-ограничени в периоди на забавен растеж“¹⁰.

19

Освен това в Регламента се предоставя „възможност за преструктуриране на бюджета, като се взема предвид по-специално необходимостта от публични инвестиции“¹¹.

20

В регламента се предвижда гъвкавост, като се изисква от Съвета и Комисията да „вземат предвид осъществяването на основни структурни реформи, които оказват пряко положително отражение върху бюджета в дългосрочен план, включително чрез повишаването на потенциалния устойчив растеж, оказвайки по този начин осезаемо влияние върху дългосрочната устойчивост на публичните финанси“¹². За да се възползват от тази гъвкавост, от държавите членки се изисква в своите ПСК да представят „анализ на разходите и ползите на основните структурни реформи, които имат преки положителни ефекти върху бюджета в дългосрочен план“¹³. Исканията за гъвкавост са допустими, ако държавата членка е спазила предпазния марж спрямо референтната стойност от 3 % и се очаква да се върне към средносрочната бюджетна цел „в рамките на програмния период“¹⁴. По принцип програмният период за ПСК е четири години, като някои държави включват пета година в този период.

21

В регламента също така изрично се позволяват отклонения заради преките допълнителни разходи от пенсионните реформи¹⁵. Допустимото отклонение е тясно свързано с бюджетните разходи през първата година след въвеждането на реформата и с всички допълнителни годишни разходи през следващите години. Като се имат предвид положителните дългосрочни последици от пенсионните реформи върху фискалната устойчивост, тази клауза не се отразява неблагоприятно върху ефективността на регламента.

22

И накрая, в регламента се предвиждат и отклонения, които са резултат от необичайни събития извън контрола на съответната държава членка, които оказват значително влияние върху финансовото ѝ състояние, както и от сериозни икономически спадове в еврозоната или в Съюза като цяло, при условие че тези отклонения не застрашават фискалната устойчивост в средносрочен план.

23

Въпреки че основните изисквания в регламента са били формулирани от гледна точка на подобренията в бюджетното салдо и в структурното салдо, с реформите през 2011 г. допълнително е въведен показател за нарастването на разходите (ПНР). Този показател изисква определеният в член 5, параграф 1, буква б) от регламента¹⁶ очакван растеж на разходите да не надхвърля средносрочния темп на растеж на потенциалния БВП, освен ако надхвърлянето е съпътствано от дискреционни мерки по отношение на приходите. Освен това, ако дадена държава не е постигнала своята СБЦ, годишното нарастване на разходите следва да бъде по-малко от средносрочния темп на растеж на потенциалния БВП, с цел да се постигне целевото подобряване на СС.

24

Въпреки че на теория двата показателя (ПНР и изискването по показателя за СС) биха могли да постигнат едни и същи резултати, различните резултати по отношение на съответствието може да се дължат на някои разлики, като например използването на различен потенциален темп на растеж от използвания за СС или изключването на разходите за лихви. Правилото за разходите обаче предоставя някои предимства в последващата оценка на изпълнението¹⁷.

Част ІІ – Комисията е прилагала широко предоставеното ѝ право на преценка, но не се е съсредоточила върху основната цел

С изискванията, коригирани спрямо фазата на икономическия цикъл, съчетани с възможността за отклонение и свободата на преценка, не се постига целевото ниво на корекция

25

За да направи разлика между корекцията съгласно състоянието на икономиката в икономическия цикъл (наричано в регламента „период на растеж и период на забавен растеж“), през 2015 г. Комисията е публикувала матрица на необходимите корекции (наричана по-долу „матрица“), в която се определят необходимите корекции (вж. фигура 3). Основният критерий за определянето на периодите на растеж и на забавен растеж е отклонението от потенциалния БВП (ОПБВП), което е разделено на пет категории: изключително неблагоприятни икономически условия, много неблагоприятни икономически условия, неблагоприятни икономически условия, нормални икономически условия и благоприятни икономически условия. В матрицата не се предвиждат корекции при „изключително неблагоприятни условия“ – понятие, което не се съдържа в регламента. От държавите членки, чийто дълг е по-малко от 60 % от БВП, не се изисква да извършват корекции при „много неблагоприятни икономически условия“ и, ако растежът е над потенциалното равнище, дори при „неблагоприятни икономически условия“. Въпреки че регламентът не го изисква, впоследствие Комисията е постигнала споразумение относно матрицата (и други възможности за гъвкавост, вж. по-долу) с държавите членки чрез Съвета по икономически и финансови въпроси (ECOFIN)¹⁸.

Фигура 3

Матрица за определяне на годишната фискална корекция за постигане на СБЦ в рамките на превантивната част на пакта

		Изисквана годишна фискална корекция*
	Условие	Равнището на дълга е под 60% и няма рискове по отношение на устойчивостта	Равнището на дълга е над 60% или има рискове по отношение на устойчивостта
Изключително неблагоприятни икономически условия	Реален растеж < 0 или отклонение от потенциалния БВП <-4	Не е необходима корекция
Много неблагоприятни икономически условия	-4 ≤ отклонение от потенциалния БВП <-3	0	0,25
Неблагоприятни икономически условия	-3 ≤ отклонение от потенциалния БВП < -1,5	0 – ако растежът е под потенциалното равнище, 0,25 – ако растежът е над потенциалното равнище	0,25 – ако растежът е под потенциалното равнище, 0,5 – ако растежът е над потенциалното равнище
Нормални икономически условия	-1,5 ≤ отклонение от потенциалния БВП < 1,5	0,5	> 0,5
Благоприятни икономически условия	отклонение от потенциалния БВП ≥ 1,5%	> 0,5 ако растежът е под потенциалното равнище ≥ 0,75 ако растежът е над потенциалното равнище	≥ 0,75 ако растежът е под потенциалното равнище ≥ 1 ако растежът е над потенциалното равнище

* Всички цифри са изразени като процентни пунктове от БВП.

Източник: COM(2015) 12 окончателен, приложение 2.

26

За ситуации с отрицателен растеж и отклонение от потенциалния БВП по-малко от -4 % в матрицата се използва формулировката „не е необходима корекция“ вместо „нулева корекция“. Това може да означава, че различните термини са използвани, за да се даде възможност за намаление на СС по време на резки рецесии, въпреки че по време на одита Комисията посочи, че и в двата случая за тях ще е необходима нулева корекция¹⁹. Големият брой различни категории, свързани с „неблагоприятните икономически условия“, са отражение на факта, че матрицата е била въведена по време на период на дълбока рецесия, което може да се е отразило и върху стойностите на нейните параметри.

27

Комисията е направила малко и непоследователно разграничение между изискванията за корекции за държавите членки с по-висок коефициент на задлъжнялост (т.е. над ограничението от 60 %) и другите държави членки. Изискването за първите е определено като по-високо с една четвърт от процентния пункт при неблагоприятни и благоприятни икономически условия, но – изненадващо – не и при нормални икономически условия. За тях Комисията просто е посочила, че изискването следва да бъде по-високо от 0,5 % от БВП. В Наръчника относно Пакта за стабилност и растеж за 2016 г. е обяснено, че по-високо от 0,5 % от БВП „традиционно се разбира като най-малко 0,6 % от БВП“²⁰. Въпреки че в нормални икономически условия се изисква корекция от 0,6 % от БВП, липсват данни, че изискване за по-висок процент е било препоръчано при нормални икономически условия за държавите членки с по-високи нива на дълг.

28

В матрицата се прави разграничение в зависимост от това дали растежът изпреварва потенциалния БВП или не. Това обаче се прави по непоследователен начин, тъй като изискванията са по-високи с една четвърт от процентния пункт при неблагоприятни и благоприятни икономически условия, ако растежът е над потенциалното равнище, но в нормални икономически условия липсва такава допълнителна корекция за държавите с ниски нива на дълг, а за държавите с високо ниво на дълг тя не е конкретизирана. Въпреки че когато растежът е бърз – т.е. по-висок от средния или потенциалния темп на растеж – би следвало да е по-лесно да се осъществяват реформи, Комисията е посочила, че е взела предвид осъществимостта на по-големи корекции, включително тяхната политическа жизнеспособност (вж. също точка 50).

29

Преди да определи стойностите в матрицата, Комисията не е анализирала как зададените параметри, съчетани със „значителното отклонение“, определено в регламента, биха могли да гарантират, че държавите членки ще постигнат своите СБЦ в разумен срок. Матрицата не е била основана на симулация на това дали при обосновани макроикономически допускания нейните стойности биха довели до средно подобрение в СС от 0,5 пп от БВП за разумен период от време. Единственият извършен анализ е бил на разпределението на отклоненията от потенциалния БВП, без да се разглеждат последиците за постигането на СБЦ.

30

Европейският фискален съвет е предупредил, че при липсата в регламента на ограничения за кумулативното отклонение държавите членки са имали стимул систематично да се отклоняват от изискваната корекция спрямо СБЦ и че някои от тях може би са планирали да го направят в рамките на позволените маржове²¹.

31

Отслабвайки допълнително рамката, през май 2017 г. Комисията е въвела „свобода на преценка“, наричана още „право на преценка“²². Тя е обявила, че възнамерява да използва тази свобода в случаите, когато въздействието на голяма фискална корекция върху растежа и заетостта би било от особено значение²³.

32

В предложените от нея специфични за всяка държава препоръки относно Италия през май 2017 г. Комисията е посочила, че изискваната корекция ще трябва да бъде „поне 0,6 % от БВП“, но след това е добавила: „Както се припомня в съобщението на Комисията, придружаващо тези специфични за всяка държава препоръки, в оценката на проекта за бюджетен план за 2018 г. и последващата оценка на бюджетните резултати за 2018 г. ще трябва надлежно да бъде взета предвид целта за постигане на фискална позиция, която да допринася за засилване на текущото възстановяване и да осигурява устойчивост на публичните финанси на Италия. В този контекст Комисията възнамерява да използва приложимата свобода на преценка в контекста на условията на икономическия цикъл в Италия.“²⁴

33

По този начин Комисията предварително е обявила, че значително отклонение от определената корекция в СВДП може да не доведе до оценка на несъответствието. Това е намалило значението и надеждността на определеното изискване.

34

Пояснявайки допълнително тази нова гъвкавост по-късно през годината, Комисията е посочила, че би могла да упражнява известна свобода на преценка при оценката на спазването на ПСР²⁵. Следователно, дори ако дадена държава членка се е отклонила значително от изискваната от нея корекция, Комисията „евентуално може да заключи“, че няма основание за процедура при значително отклонение. В този контекст Комисията се позовава на член 6, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1466/97 и заявява, че въпреки че цялостната оценка е свързана с точни количествени критерии, тя не е ограничена само до тях, което позволява на Комисията да вземе предвид други елементи.

35

Още разяснения за използването на допълнително облекчаване се появяват в доклада на Комисията за обща оценка на ПБП за 2018 г. Като обосновка за облекчаването се посочва основанието, че възстановяването изглежда все още нестабилно или че твърде строгите бюджетни ограничения биха го компрометирали. Посочва се, че държавите членки, чието съотношение на дълга към БВП надвишава 60 %, следва да осигурят ефективното изпълнение на „разумна фискална корекция“, която е описана от Комисията като приблизително половината от определената в матрицата цел. В същия документ тази разумна корекция е определена като съществен критерий за избягване на ППД въз основа на правилото за дълга.

36

Следва да се отбележи, че последното отслабване на изискванията е въведено в момент, когато икономиката на ЕС и на еврозоната от четири години е била в непрекъснат растеж, като темповете на растеж са били по-високи от тези на потенциалния БВП. В един случай Комисията е обосновала намаляването на изискваната корекция въз основа на своята оценка, че възстановяването е недостатъчно стабилно, но не е взела предвид факта, че растежът през последните четири години (2015 – 2018 г.), който може да изглежда нисък, е изчислен като 1 пп по-висок от потенциалния темп на растеж.

Въвеждането на гъвкавост от Комисията, за което впоследствие тя е постигнала съгласие с държавите членки, е довело до големи закъснения в постигането на СБЦ и е дало възможност за увеличение на несвързаните с тях разходи

37

През 2015 г. Комисията е приела позицията да ограничи клаузата за структурни реформи до 0,5 % от БВП и да не определя ограничение за клаузата за инвестиции²⁶. Вследствие на това ECOFIN²⁷, съгласувано с Комисията, е определил кумулативно ограничение за комбинираното предоставено изключение във връзка със структурните реформи и инвестициите в размер на 0,75 % от БВП, докато държавата членка постигне своята СБЦ. Не е наложено ограничение на клаузата за пенсионната реформа (която обаче е свързана с действителните разходи). Такова ограничение не се прилага също и по отношение на клаузата за необичайни събития.

38

Клаузата за инвестиции може да бъде използвана през дадена бюджетна година, само когато растежът на БВП е отрицателен или отрицателното отклонение от потенциалния БВП е по-голямо от 1,5 % от БВП. Такова ограничение не се прилага по отношение на клаузите за структурните реформи (включително клаузата за пенсионната реформа). Такова ограничение не се прилага и по отношение на клаузата за необичайни събития.

39

Предоставеното изключение за инвестициите и структурните реформи може да бъде предоставено само ако структурното салдо на дадена държава членка се различава от СБЦ с най-много 1,5 пп от БВП. Това ограничение не се прилага за клаузата за пенсионната реформа. Това ограничение не се прилага за клаузата за необичайни събития.

40

На таблица 1 е показан преглед на всички одобрени клаузи за гъвкавост през периода 2013 – 2017 г.

Таблица 1

Списък на клаузите за гъвкавост, предоставени през периода 2013 – 2017 г., като процент от БВП

ДЧ	Общ размер на допустимото отклонение 2013 – 2017 г.		2013		2014		2015		2016					2017
			Пенсии	Инвестиции	Пенсии	Инвестиции	Пенсии	Бежанци	Структурни реформи	Пенсии	Инвестиции	Бежанци	Сигурност	Структурни реформи	Пенсии	Инвестиции	Бежанци	Сигурност	Земетресения
LV	1,20		0,50				0,30			0,30				0,10
IT	1,20							0,03	0,50		0,21	0,06	0,06				0,16		0,18
BG	0,70			0,60		0,10
FI	0,67							0,05				0,17		0,50		0,10	-0,15
SK	0,40					0,40
AT	0,39							0,09				0,25	0,04					0,01
HU	0,22							0,04					0,04					0,14
BE	0,17							0,03				0,08	0,05					0,01
LT	0,10									0,10				0,4*
SL	0,08											0,07					0,01
	Източници: Комисия 2013 – 2017 г.
		Предоставено впоследствие
		Предоставено
		Ще бъде предоставено впоследствие СФ 2018 г.
	*	0,40 предоставено изцяло, но при условие че се спазва минималният показател. Това означава, че допустимото отклонение за LT е било 0,1 през 2017 г.

Източник: Комисията.

Прилагане на клаузата за инвестиции

41

През януари 2015 г. Комисията²⁸ е изразила позицията, че изключение съгласно клаузата за инвестиции може да се предостави, когато държавите членки възнамеряват да направят национални разходи за допустими програми на ЕС за повишаване на растежа²⁹. След това номиналните разходи се изчисляват като процент от БВП, а изискването за корекции се намалява със същия процент от БВП. Наложено е условие стойността на разходите в евро за бруто образуване на основен капитал да не намалява през съответната година. Впоследствие това е било потвърдено от ECOFIN в „Съвместно договорена позиция относно гъвкавостта в рамките на Пакта за стабилност и растеж“³⁰.

42

Настоящата структура на клаузата за инвестиции не поставя нито като условие, нито като изрична цел увеличението на съотношението на инвестициите като дял от БВП. В случая на Италия Комисията е докладвала, че дори с предоставеното изключение за инвестиции бюджетните разходи на държавата за бруто образуване на основен капитал всъщност би останало като цяло стабилно спрямо БВП³¹.

43

Тъй като разходите, свързани с одобрената клауза за инвестиции, ще намалят СС през годината, за която е одобрено изключението, това ще се отрази върху траекторията на структурното салдо през следващите години, а следователно и срокът за приближаване към СБЦ ще се удължи при равни други условия. В резултат на това предоставеното изключение за инвестиции през една година ще увеличи общите допустими разходи през следващите години, независимо от равнището на инвестиционните разходи през тези години. Липсва условие, което да изисква увеличените нива на инвестиции да бъдат запазени през следващите години. Това може да се види и в описанието на Комисията на последиците от клаузата за инвестиции³² (вж. фигура 4).

44

За да се избегне удължаване на периода за приближаване, през следващите години Комисията ще трябва да увеличи корекцията от матрицата с пълния или пропорционален размер на одобреното изключение за инвестиции (а същото важи и за предоставените изключения за структурни реформи и необичайни събития, вж. по-долу). Комисията обаче не прилага този подход. По време на одита тя обясни, че допълнителните корекции спрямо матрицата ще създадат модел на корекции с прекъсване и възстановяване и може да доведат до големи корекции, които може да се счетат за наказателни или да възпрепятстват осъществяването на структурни реформи от държавите членки.

45

В своето описание на последиците от клаузата за инвестиции³³ Комисията показва, че времето за приближаване ще се увеличи, но твърди, че ефектът от допустимите изключения ще бъде премахнат до последната година от програмния период. Нейното изчисление се основава на допускането, че средната корекция ще възлиза на 0,5 пп от БВП годишно и че първоначалната отдалеченост на държавата членка от СБЦ е 1,5 % от БВП. Без клаузата за инвестиции, с това темпо СБЦ ще бъде постигната след 3 години. С изключение за инвестиции от 0,5 % от БВП ще бъде необходима още една година. Въз основа на това Комисията твърди, че дори без компенсаторни мерки през следващите години, последиците от клаузите ще бъдат премахнати до края на програмния период (вж. фигура 4).

46

В действителност обаче средната корекция от 0,5 % не е постигната поради, наред с другото, значителния размер на допустимото отклонение. Ето защо удължаването на периода за приближаване ще бъде много по-голямо. Той ще се удължи допълнително, когато се вземат предвид последиците от другите предоставени изключения (реформи и необичайни събития). В случая на една държава през периода 2015 – 2017 г. кумулативните изключения за всички цели извън пенсионната реформа са достигнали 1,2 % от БВП (вж. таблица 1).

47

Ефектът от това е, че предоставеното изключение за инвестиции води до по-големи общи разходи през следващите години, независимо от случващото се с равнището на инвестиционните разходи. Следователно до окончателното постигане на СБЦ общото увеличение на текущите разходи може да надхвърли неколкократно одобреното изключение за инвестиции³⁴.

Прилагане на клаузата за структурни реформи

48

Подобно на клаузата за инвестиции, предоставеното изключение за структурни реформи води до увеличение на допустимите разходи не само през годината, за която е одобрено, но и през следващите години (в сравнение с първоначалния план), и поради това удължава времето за приближаване до постигането на СБЦ.

49

Комисията е решила, че не е необходимо предоставеното изключение за структурни реформи да отговаря на действителните бюджетни разходи за прилагане на реформите³⁵. От друга страна, в регламента има ясно изискване, че е необходим анализ на разходите и ползите, за да може реформите да изпълнят изискванията за предоставяне на изключение³⁶. В него ясно се посочва, че за основните реформи на пенсионната система предоставеното изключение следва да бъде ограничено до действителните разходи.

50

Вместо това Комисията прилага право на преценка при определянето на равнището на предоставеното изключение (в рамките на одобрените от ECOFIN граници), и положение че се очаква реформата да има дългосрочно въздействие върху растежа, а следователно и положително въздействие върху бюджета, въпреки че тези ефекти са много по-трудно измерими от действителните бюджетни разходи на реформата. По този начин „стандартното предоставено изключение за реформи“ действа като стимул за реформи, а не като инструмент за покриване на разходите за тях³⁷.

51

Комисията обаче разполага с много други инструменти на политиката, за да насърчи държавите членки да осъществяват структурни реформи, включително нейните бюджетни ресурси.

52

Комисията ще приложи клаузата в последващата оценка, ако планираните реформи бъдат изцяло осъществени³⁸. Когато клаузите се предоставят предварително, в СВДП се посочва, че ако планираните реформи са изцяло осъществени, в последващата оценка на съответствието клаузата се изважда от фискалното изискване³⁹. В случая на Италия през пролетта на 2017 г. Комисията е предоставила допустимото отклонение, но не е извършила прозрачна оценка дали всички реформи, представени в националната програма за реформи на Италия за 2015 г., за която е поискано прилагането на гъвкавост, са били изцяло осъществени. В доклада за Италия за 2017 г. някои реформи са докладвани като неосъществени (например проектозаконът за конкуренцията от 2015 г. не е бил приет).

53

Сметната палата установи липса на достатъчно информация и оценки (както предварителни, така и последващи) от страна на Комисията на преките фискални разходи и на дългосрочните ползи, свързани с някои клаузи. Например през 2016 г. на Италия са предоставени две клаузи за структурни реформи с общ размер 0,5 % от БВП; отклонението обаче не е съответствало на изчислените от Италия проверими преки и непреки фискални разходи за реформите. През 2016 г. отклонението е било два пъти по-голямо от разходите, а за периода за корекции (2017 – 2019 г.) не са прогнозирани разходи.

54

Сметната палата установи също, че Комисията не е изчислила в достатъчна степен икономическото въздействие, свързано с клаузите. Действително съществуват примери с използване на модела QUEST⁴⁰, но в някои случаи Комисията е трябвало да изиска повече анализи и обосновки от държавите членки, когато са предоставяли недостатъчна информация. В случая на клаузата за структурни реформи за Италия в размер на 0,4 % от БВП от 2016 г. националните органи са изчислили положителното дългосрочно въздействие на реформите върху БВП и са го предоставили на Комисията. През пролетта на 2015 г. Комисията е оценила като „вероятно“ прогнозираното от компетентните органи положително въздействие върху БВП. Сметната палата обаче не получи достатъчно доказателства, за да потвърди проверките на Комисията. След това през декември 2015 г. Комисията е изготвила собствени прогнози за въздействието и ги е преразгледала през април 2016 г., което се дължи отчасти на дългосрочния характер на прогнозите и свързаната с тях несигурност на някои допускания. Не са изготвени прогнози по време на последващата оценка на клаузата (т.е. през пролетта на 2017 г.). Тези оценки в най-добрия случай са индикативни и като цяло са несигурни, което ги прави неподходящи да бъдат използвани като критерий за последваща оценка на допустимостта на клаузите. Що се отнася до предоставената на Италия клауза за инвестиции (0,25 % от БВП), въздействието върху БВП не е било изчислено.

Прилагане на клаузата за необичайни събития

55

Допуска се гъвкавост за отклонения, дължащи се на необичайни събития като приток на бежанци, природни бедствия или заплахи за сигурността⁴¹. Комисията трябва да прецени дали тези събития оправдават гъвкавостта. Няма таван за свързаните с тях клаузи.

56

Както при клаузите за инвестиции и структурни реформи, Комисията не увеличава изискванията за корекции през годините след предоставянето на клаузата, за да компенсира повишаването на разходите поради необичайни събития. Следователно срокът за постигане на СБЦ се удължава допълнително.

57

При оценката на допустимите разходи съгласно клаузата Сметната палата установи, че някои превантивни разходи са били позволени предварително (например превантивните действия във връзка с обществените сгради в Италия през 2017 г.), въпреки че са се отклонявали от принципа в Наръчника, който изисква те да са пряко свързани със събитието⁴². В своите отговори Комисията твърди, че ако тези разходи не са били направени, са щели да бъдат изключени след това. Сметната палата счита, че в този конкретен случай те е трябвало да бъдат счетени за недопустими, защото не са били пряко свързани с действителното събитие.

Избор на най-благоприятните показатели от няколко съвкупности от данни от минали периоди

58

Друго отхлабване на рамката произтича от използването на най-благоприятните данни от няколко периода, при вземането на решения на различни етапи от процедурата вместо на последните налични данни, които са най-надеждни. Най-благоприятни в този контекст означава показатели, които са изисквали най-малки корекции. Избор на най-благоприятни съвкупности от данни от минали периоди се наблюдава: при изчисляване на отдалечеността на СС от СБЦ и когато изискването за корекция е определено и впоследствие замразено.

59

Комисията измерва отдалечеността от СБЦ за дадена година, като сравнява СБЦ със СС за предходната година чрез използване на най-благоприятните съвкупности от данни от различни периоди, вместо да ги сравни със СС за съответната година. При използването на този подход за държавите членки, които са постигнали своята СБЦ, но са с влошаващо се СС, може да се наблюдава забавяне от една година при оценяването на държавата членка.

Използване на едностранно замразяване

60

След като бъдат определени през пролетта на предходната година, изискванията се замразяват, т.е. никога не се преразглеждат с цел повишаване, дори когато преразглеждането на данните показва подобряване на икономическите условия. Например при оценяването на ПБП през ноември 2017 г. Комисията е могла да вземе предвид подобрените макроикономически перспективи. За сравнение, те се ревизират с цел понижаване, ако икономическото положение се влоши при много неблагоприятни икономически условия.

61

Освен това при оценките през пролетта на 2014 г., пролетта на 2015 г. и пролетта на 2016 г. Комисията е избрала най-благоприятните показатели от комбинация от данни от различни периоди, които не са били съпоставими, защото са се основавали на Европейската система от интегрирани икономически сметки (ESA) 95 и 2010. По време на този преходен етап комбинирането на тези съвкупности от данни би могло да доведе до различаващи се позиции от тези, които биха се формирали, ако показателите бяха основани на общ стандарт.

Кумулативният ефект от клаузите и значителният размер на допустимото отклонение възпрепятстват постигането на СБЦ в разумен срок

62

Когато е бил определен показателят за годишна конвергенция от 0,5 пп от БВП, средното СС на държавите членки с дефицит е било 2,9 % от БВП⁴³, а тяхната средна СБЦ е била -0,5 % от БВП. Това е означавало, че СБЦ е щяла да бъде постигната след около пет години, като се имат предвид средните макроикономически условия през този период. Това би бил приблизителният срок за конвергенция на държавите членки, излезли от ППД, ако се приеме, че номиналното салдо и СС съвпадат в този момент (вж. каре 1).

63

Като се вземе предвид средният размер на значителното отклонение от 0,25 % от БВП в рамките на две последователни години обаче, дадена държава членка би могла да удвои срока за конвергенция, като същевременно все още се счита за спазваща изискванията.

64

Клаузите за гъвкавост за инвестиции и за структурни реформи са ограничени до 0,75 пп от БВП. При средно фискално усилие от 0,25 пп годишно⁴⁴ срокът за конвергенция ще се удължи с още три години⁴⁵.

65

Клаузите за гъвкавост, свързани с необичайни събития, не са ограничени; в случая на Италия те са достигнали 0,5 пп от БВП. Това ще удължи срока за конвергенция с още две години, ако се допуснат същите условия като посочените по-горе.

66

И накрая, както показва опитът, всяка рецесия ще върне часовника назад. В рамките на позволения в рамката дълъг срок за постигане на СБЦ има голяма вероятност за рецесия. Например относително слабата рецесия през периода 2000 – 2002 г. (средните темпове на растеж в еврозоната не станаха отрицателни) доведе до намаление на структурното салдо в еврозоната с около 1,2 % от БВП. Такива рецесии биха удължили допълнително периода за постигане на СБЦ. Ако срокът за постигане на СБЦ се удължи, е възможно да има повече от една рецесия.

67

На диаграма 1 е показан кумулативният ефект от матрицата, размера на значителното отклонение, всички клаузи (с изключение на клаузата за пенсионната реформа) и евентуална рецесия върху времето за постигане на СБЦ. С изключение на въздействието на рецесията, другите ефекти, изобразени на диаграма 1, като цяло съответстват на вече понесените на практика.

68

И накрая, последното въвеждане на новата „свобода на преценка“ е създало нова възможност за намаляване на изискванията чрез намаляване наполовина на определеното в матрицата изискване. Изискването в матрицата за държава членка, чийто дълг надвишава 60 % от БВП, при нормални икономически условия би било намалено от 0,6 % на 0,3 %. Освен това, ако през предходната година не е приложила значителен размер на допустимото отклонение от повече от 0,25 % от БВП, държавата членка ще може да намали това изискване с още 0,24 % от БВП, като на практика избегне каквато и да е корекция, въпреки че се намира в „нормални икономически условия“.

69

При определянето на матрицата, когато е въвеждала всички тези допустими изключения и ги е одобрявала за конкретните държави членки, Комисията не е анализирала последиците от изключенията за перспективите за постигане на СБЦ от държавата членка в разумен срок (вж. каре 1), което е основната цел на регламента. Комисията е посочила, че умишлено се е съсредоточила върху годишните промени в СС поради несигурността при прогнозирането на макроикономическото развитие. Предоставените от Комисията симулации, приложени към Наръчника, не са реалистични, тъй като допускат приближаване с целевата ставка от 0,5 % годишно, докато в действителност тя се променя в съответствие с матрицата и се намалява допълнително от допустимото отклонение. Този недалновиден подход пречи на правилната оценка на последиците от изключенията за постигането на основната цел на регламента.

70

Като цяло матрицата, значителният размер на допустимото отклонение, различните клаузи за гъвкавост и последната свобода на преценка са довели до една много по-слаба рамка. По-конкретно приближаването към СБЦ за държавите членки, прилагащи всички клаузи за гъвкавост, е могло да бъде удължено до изключително дълъг период. Това би поставило в несигурно положение държавите членки с висок дълг при следващата рецесия и също така би отложило намаляването на техния коефициент на задлъжнялост.

Информационна стойност на прогнозите за последните години в ПСК

71

В своите ПСК повечето държави членки, които са обект на превантивната част, посочват, че ще постигнат СБЦ до четвъртата година или поне че ще постигнат значителен напредък към нейното постигане⁴⁶. Това е в съответствие с изразените от Комисията очаквания в нейния документ „Пълноценно използване на гъвкавостта…“⁴⁷. По-голямата част от напредъка обаче се прогнозира да бъде постигнат през последните две години от програмния период (вж. диаграма 2)⁴⁸.

72

Прогнозите за СС се преразглеждат всяка година. Например най-ранните прогнози за СС през 2018 г., направени през 2014 г. и 2015 г., са много по-оптимистични от направените през по-късните години, т.е. 2016 г. и 2017 г. (вж. таблица 2). Тези корекции към намаляване не може да се отдадат на влошаващите се макроикономически перспективи, защото те всъщност са се подобрили.

Таблица 2

Целево структурно салдо за 2018 г. в ПСК за периода 2014 – 2017 г. за извадка от държави членки, като процент от БВП

	AT	BE	FI	IT	HU	NL	ES	FR	PT
ПСК за 2014 г.	-0,3 %		0,3 %	0,0 %					-0,2 %
ПСК за 2015 г.	-0,5 %	0,0 %	-2,6 %	0,1 %	-1,6 %	-0,5 %	-0,2 %	-0,1 %	-0,4 %
ПСК за 2016 г.	-0,5 %	0,0 %	-1,4 %	-0,8 %	-1,7 %	-0,6 %	-1,9 %	-0,3 %	-0,8 %
ПСК за 2017 г.	-0,8 %	-0,4 %	-1,1 %	-0,7 %	-2,4 %	0,3 %	-2,0 %	-0,5 %	-1,1 %

Източник: ПСК за периода 2014 – 2017 г. за AT, BE, ES, FI, FR, HU, IT, NL, PT.

73

В своето съобщение от 2015 г. относно гъвкавостта Комисията е посочила, че „държавата членка трябва да компенсира временните отклонения и да постигне своята СБЦ в рамките на четиригодишния период на действие на приложимата към момента програма за стабилност или за конвергенция“⁴⁹. Това изречение се появява в раздела относно въздействието на клаузите за гъвкавост, но изглежда предполага, че всички държави членки трябва да постигнат СБЦ до края на програмния период на ПСК.

74

Подобно изречение се появява в същия контекст в член 5, параграф 1, който гласи, че „бюджетната позиция се очаква да се доближи към средносрочната бюджетна цел в рамките на програмния период.“

75

Комисията обаче не държи държавите членки да докладват за тези преразглеждания, нито се опитва да приведе в изпълнение първоначалната цел. Тя не е разработила матрицата така, че всички държави членки – независимо от тяхното положение спрямо СБЦ – да я постигнат на четвъртата година от програмния период. Постоянното надценяване на структурното салдо през следващите 2 – 3 години показва, че прогнозите за последните години в ПСК имат ограничена информационна стойност (вж. таблица 2).

Част ІІІ – напредъкът към постигането на СБЦ е спрял веднага след отслабването на пазарния натиск и няколко задлъжнели държави не са на път да постигнат СБЦ в разумен срок

Средно през последните години няма напредък към постигането на СБЦ

76

Между 2011 г. и 2014 г. фискалната консолидация в държавите членки е била обусловена от пазарния натиск. Когато този натиск е отслабнал и когато през 2014 г. растежът на БВП се е възобновил, рамката на ПСР е била отслабена с актове за изпълнение и не е била в състояние да гарантира по-нататъшното подобрение на структурното салдо, особено сред държавите членки в слаба фискална позиция. След 2014 г. структурното салдо в еврозоната в общи линии е останало непроменено, а структурното първично салдо средно се е влошило с около 1 пп от БВП. Държавите членки са изразходвали всички спестявания в резултат от по-ниските лихвени проценти (вж. диаграма 3).

77

В няколко големи държави от еврозоната (Испания, Италия и Франция), които са далече от постигането на техните СБЦ, структурното салдо и в още по-голяма степен структурното първично салдо са се влошили значително (вж. диаграма 4).

78

Броят на държавите членки, които са постигнали своята СБЦ, се е увеличил от 3 през 2011 г. на 12 през 2014 г. под пазарния натиск, въпреки неблагоприятните икономически условия по това време. След това напредъкът в това отношение също е спрял въпреки факта, че растежът се е възобновил (вж. диаграма 5). В момента само около половината държави членки са постигнали своята СБЦ.

79

На фигура 5 е представен темпът на напредък на структурното салдо за държавите членки, които не са постигнали своята СБЦ, въз основа на данни от прогнозата от есента на 2017 г. Средно тези 13 държави не са показали напредък през четирите години между 2014 г. и последната прогноза за 2018 г. Всъщност седем са докладвали за влошаване на структурното им салдо и само шест държави членки са отбелязали подобрение. Средното влошаване е било малко по-високо от средното подобрение.

Фигура 5

Приближаване или отклонение на държавите членки спрямо тяхната СБЦ от 2014 г. до 2018 г.

Държави членки, които не са постигнали СБЦ	СБЦ	Отдалеченост от СБЦ	Структурно салдо (% от ПБВП)		∆СС	Влошаващо се СС	Подобряващо се СС
	ПСК 2017 г.	(СС 2017 г. – СБЦ)	2014 г.	2018 г.	(2018 – 2014 г.)
Румъния	-1,0	-2,3	-0,4	-4,3	-3,9
Естония	-0,5	-0,6	0,0	-1,4	-1,4
Унгария	-1,5	-1,7	-2,2	-3,6	-1,4
Италия	0,0	-2,1	-1,0	-2,0	-1,0
Латвия	-1,0	-0,8	-1,0	-1,8	-0,8
Австрия	-0,5	-0,4	-0,8	-1,0	-0,2
Португалия	0,25	-2,1	-1,7	-1,8	-0,1
Финландия	-0,5	-0,5	-1,5	-1,4	0,1
Полша	-1,0	-1,1	-2,8	-2,3	0,5
Словения	0,25	-1,9	-2,2	-1,6	0,6
Словакия	-0,5	-1,1	-2,2	-1,2	1,0
Белгия	0,0	-1,5	-2,9	-1,5	1,4
Ирландия	-0,5	-0,8	-4,0	-0,5	3,5
Брой ДЧ						7	6
Дял на общия брой ДЧ, които не са постигнали своята СБЦ						54%	46%

Източник: Прогноза на Комисията от есента на 2017 г., ПСК за 2017 г., Оценка на ПБП за 2018 г.

80

Освен това през 2016 г. в своите документи за позиция относно фискалната позиция в еврозоната Комисията е започнала да препоръчва фискална експанзия⁵⁰ въпреки факта, че отклонението от потенциалния БВП е започнало да се преодолява бързо след 2013 г. и през 2018 г. ще стане положително (вж. диаграма 6)⁵¹. Подобни препоръки биха могли да влошат състоянието на фискална консолидация в държавите членки, които не са постигнали СБЦ.

81

Незадоволителните усилия за корекции, положени от държавите членки, които са обект на превантивната част и все още не са постигнали СБЦ, могат да се видят и при сравняване на определените в матрицата изисквания за корекции в СС с действителните корекции. На диаграма 7 е показан темпът на напредък в структурното салдо на държавите членки, които не са постигнали своята СБЦ. Много малко държави изпълняват изискванията от матрицата, а повечето не го правят. Въз основа на предварителните данни, през 2017 г. само две държави членки изглежда са следвали матрицата, но след като се отчетат последните актуализации на показателите за структурното салдо съгласно прогнозата от пролетта на 2018 г. и предвид растежа, регистриран в много държави членки през 2017 г., вероятно е над половината държави членки да постигнат съответствие със своите СБЦ в последствие.

82

Ефективността на превантивната част е била подкопана и от промените в областта на корективната част от 2014 г. насам. В рамките на корективната част Испания е претърпяла значително влошаване на структурното си салдо в периода след 2014 г., докато Португалия и Франция са постигнали само много бавен напредък (вж. таблица 3)⁵².

Таблица 3

Измерване на броя години, необходими за постигането на СБЦ за ДЧ от еврозоната с високо равнище на дълга спрямо БВП през 2017 г.

Държава членка	Средна промяна в СС (2014 – 2018 г.)	СБЦ	Отдалеченост от СБЦ	Брой години, необходими за постигането на СБЦ
		(СП 2017 г.)	(СС 2017 г. – СБЦ 2017 г.)	(въз основа на СС за 2017 г. и средните корекции за 2014 – 2018 г.)
Белгия	0,3	0,0	-1,5	5,0
Ирландия	0,8	-0,5	-0,8	0,9
Испания	-0,3	0,0	-3,1	Няма конвергенция
Франция	0,1	-0,4	-2,0	14,9
Италия	-0,2	0,0	-2,1	Няма конвергенция
Португалия	0,2	0,25	-2,1	8,7

Бележка: Резултатите за структурното салдо за Португалия и Франция през 2017 г. и прогнозата за 2018 г. са преразгледани и значително завишени в прогнозата от пролетта на 2018 г.

Източник: СС – AMECO 2017 г.; СБЦ, определена от държавите членки посредством прогнозата от пролетта на 2017 г., преразгледана през 2016 г., за да бъде приложена през 2017 – 2019 г.; Отдалеченост от СБЦ и брой години за постигането на СБЦ въз основа на изчисления на ЕСП.

83

Освен това Комисията не прилага изискванията на превантивната част за държавите членки, които са обект на корективната част, въпреки че няма ясна правна разпоредба в този смисъл. Тълкуването на Комисията е, че корективната част дава възможност номиналният дефицит да бъде понижен под 3 % само чрез циклично възстановяване, без задължително подобряване на структурното салдо. Същевременно за редица държави членки Комисията е препоръчала многократни многогодишни удължавания на сроковете за приключване на процедурата при прекомерен дефицит (ППД), които са много по-дълги от предвидените в Договорите. Вследствие на това държавите членки, които са обект на корективната част, не е трябвало да изпълняват изискванията, които иначе трябваше да спазят, ако бяха обект на превантивната част. В определен момент Комисията е поискала съгласието на държавите членки да се преодолеят тези несъответствия, но проблемът не е бил решен.

При най-задлъжнелите държави членки се наблюдават особено слаби резултати

84

Движенията в бюджетния баланс и съотношението на дълга към БВП в отделните държави членки от един паричен съюз са много по-важни от тези на агрегираните или средните показатели⁵³. Причината за това е, че в паричния съюз стимулите за фискална дисциплина са по-слаби, тъй като държавите не трябва да следят собствения си платежен баланс, но въпреки това отрицателното външно въздействие на техните фискални политики върху свързаните държави е по-голямо.

85

Поради тази причина най-важните събития са в силно задлъжнелите държави от ЕС (за каквито се считат тези, чието съотношение на дълга към БВП е над 90 %). Освен това е важно да се разгледат и държавите членки, които са обект на корективната част на ПСР през този период (2014 – 2018 г.). Логично е да се предположи, че критериите за превантивната част следва да предоставят долна граница за изискванията за корекции в рамките на корективната част. В този смисъл първите са от значение за вторите. Картината, която възниква, е повод за загриженост (вж. диаграма 8).

86

Пример за успех е Ирландия, която е подобрила СС значително повече от изискванията на матрицата. Очаква се също така тя да постигне своята СБЦ през 2018 г., а нейното съотношение на дълга към БВП бързо намалява⁵⁵. Кипър постига своята СБЦ през 2018 г. Това, заедно с възстановяването, води до тенденция на намаляване на неговия коефициент на задлъжнялост, макар и бавно⁵⁶ (вж. диаграма 9).

87

Белгия е постигнала известен напредък към своята СБЦ, но много по-малък от изисквания от матрицата. До края на 2018 г. се прогнозира, че тя все още ще бъде отдалечена с 1,5 пп от СБЦ, която неотдавна беше преразгледана и намалена. Ако приемем, че през следващите години тя ще продължи да извършва корекции със средния темп за 2014 – 2018 г., ще са ѝ необходими 5 години, за да постигне СБЦ (вж. също таблица 3).

88

През този период СС на Португалия се е подобрило средно с много малко и остава на около 2 пп от БВП спрямо СБЦ, въпреки че последната актуализация на прогнозата от пролетта на 2018 г. показва значително подобрение на структурното салдо за 2017 г. Ако 2017 г. представлява изключение, а предходните години са показателни за средния темп на корекции, на страната ще са необходими почти 9 години, за да постигне СБЦ. Ако скорошните подобрения на структурното салдо, докладвани през пролетта на 2018 г. могат да бъдат поддържани и да продължат да надхвърлят изискванията на матрицата, Португалия ще постигне СБЦ в по-разумен период.

89

Загриженост обаче предизвиква развитието в три големи държави: Испания, Италия и Франция. Тук корекциите са били значително под изискванията на матрицата и това темпо няма да улесни приближаването към СБЦ в разумен срок. Сметната палата счита, че големите отклонения при корекциите на фискалното салдо на държавите членки, за които се прилага корективната част, за разлика от тези, за които се прилага предпазната част, са от съществено значение за надеждността на цялостната рамка на ПСР.

90

В рамките на превантивната част Франция почти не е подобрила своето СС през периода 2014 – 2018 г. (таблица 3). При отдалеченост от СБЦ с 2,7 пп от БВП в края на 2018 г. и ако приемем, че запази средната скорост на корекции от периода 2014 – 2018 г., ще ѝ бъдат необходими 15 години за постигане на СБЦ. Съотношението на дълга на Франция към БВП е продължило да нараства през този период.

91

През същия период Италия (в рамките на превантивната част) и Испания (в рамките на корективната част) са претърпели силно влошаване на структурното салдо и сега са далече от постигането на СБЦ: Италия с 2 пп, а Испания с повече от 3 пп. Те не са постигнали напредък към намаляването на дълга въпреки разрастването на техните икономики.

92

В случая на Испания и Франция – и двете обект на ППД, Комисията неколкократно е удължавала крайния срок за излизане от ППД⁵⁷, като същевременно е изразила позицията, че „ППД не може да бъде ускорена, ако държавата членка постигне своите междинни цели за номинален дефицит, дори ако политическите ангажименти не са били изпълнени“⁵⁸. Вследствие на това през периода 2014 – 2017 г. структурното салдо в Испания се е влошило с 1,7 пп от БВП, а това на Франция се е подобрило съвсем малко.

93

През този период и в трите големи държави растежът е изпреварвал потенциалния БВП и свиването на отклонението от потенциалния БВП. Според прогнозите последното ще бъде положително в Испания и Италия през 2018 г. и съвсем леко отрицателно във Франция (вж. диаграми 10, 11 и 12). Освен това трите държави са емитирали повече от половината от общия публичен дълг в еврозоната.

94

ЕЦБ наскоро отбеляза липсата на напредък във фискалната консолидация на задлъжнелите държави от еврозоната. В своя Доклад за стабилността на банковия сектор за 2017 г. тя констатира: „… подобряването на номиналното салдо прикрива основната фискална уязвимост и цялостното леко отслабване на фискалната позиция за еврозоната през периода 2017 – 2019 г. Фискалните усилия продължават да не изпълняват ангажиментите съгласно Пакта за стабилност и растеж в редица държави от еврозоната (вж. диаграма 8). Прогнозираното влошаване на структурното салдо през периода 2017 – 2019 г. в редица държави може допълнително да затрудни спазването на средносрочните цели“⁵⁹.

Разнородни резултати в държавите членки с равнища на дълга между 70 % и 90 % през периода 2014 – 2018 г.

95

В тази група две държави са надвишили изискванията от матрицата: Германия и Хърватия. Австрия и в по-малка степен Обединеното кралство са се доближили до изпълнението на техните изисквания. Словения не е извършила средни корекции, а Унгария е приложила силно експанзивна фискална политика (вж. диаграма 13).

96

При държавите членки, които са коригирали своето структурно салдо, се наблюдава и значително намаление на коефициента на задлъжнялост: дългът на Германия е намалял с 14 пп от БВП, дългът на Австрия с 8 пп, а този на Хърватия с 9 пп. Намалението в равнището на дълга е било малко в Обединеното кралство като отражение на високия начален структурен дефицит, въпреки че през този период се е подобрило значително. Средното намаление на дълга в тази група е било значително по-високо, отколкото в групата на силно задлъжнелите държави членки (с изключение на Ирландия от тази група) (вж. диаграма 14).

Рязко влошаване в две държави с ниско ниво на дълг

97

Румъния, която е с ниско равнище на дълга от 39,4 % от БВП, през 2014 г. е надвишила своята СБЦ, но сега върви към изключително влошаване на СС с около 4 пп от БВП от 2014 г. до 2018 г. За първи път Комисията е започнала процедура при значително отклонение през май 2017 г. и я е ускорила през ноември 2017 г.

98

Естония, чието равнище на дълга е едва 10,7 % от БВП през 2014 г., през същата година е надвишила своята СБЦ. Нейното СС е намаляло с 1,4 пп от БВП от 2014 г. до 2018 г., предимно през 2017 г. Комисията счита, че факторите, допринасящи за това намаляване, са с много по-различно естество от тези в Румъния, предвид общата фискална ситуация в двете държави, в т.ч. изключително ниското ниво на публичен дълг (9.1 % от БВП през 2018 г.) в Естония.

Липса на баланс между устойчивост и циклични съображения

99

В своите неотдавнашни съобщения относно нововъведената свобода на преценка Комисията подчерта значението на балансирането на фискалната устойчивост и антицикличните съображения при определянето на фискалните цели⁶⁰. Неотдавнашен анализ на самата Комисия обаче показа, че това не се прави в силно задлъжнелите държави членки (тези с риск за устойчивостта от дясната страна на диаграма 15). В тези държави отклонението от потенциалния БВП е ефективно преодоляно или е дори положително, но липсва фискално усилие за подобряване на фискалната устойчивост⁶¹.

Част ІV – Комисията би могла да подобри някои технически аспекти на оценките

Склонност към оптимистични оценки в прогнозите на Комисията за растежа на реалния БВП и инвестициите за година t и t+1

100

Комисията редовно извършва статистически проверки на точността на собствените си прогнози и е направила това през 2007 г., 2012 г. и 2016 г. Анализът ѝ показва, че като цяло нейните прогнози са точни и съпоставими с тези на други международни институции, като например МВФ и ОИСР.

101

Проучването от 2016 г.⁶² обаче установи, че средно Комисията е надценила прогнозите за растежа на реалния БВП за година напред през периода 2000 – 2014 г. с +0,54 пп. Тази склонност се потвърждава и в разширената извадка за периода 1969 – 2014 г. (т.е. +0,33 пп).

102

На равнището на държавите членки отклонението за Италия е статистически значимо на ниво от 1 % за прогнозите за БВП както за текущата, така и за следващата година, докато тези отклонения за Дания, Португалия и Франция са значими в размер на 5 % за прогнозите за следващата година. Това относително голямо отклонение се появява в прогнозите от пролетта за текущата година и прогнозите от есента за следващата година. То засяга в значителна степен например прогнозата за динамиката на дълга; в случая на една държава средното оптимистично отклонение от 1,1 % е довело до подценяване на съотношението на дълга към БВП в прогнозите за следващата година с 1,4 пп от БВП.

103

Въпреки установените отклонения, Сметната палата не можа да установи какви коригиращи действия е предприела Комисията, за да предотврати повторната поява на отклонението в бъдеще.

Оценка на информацията, включена в ПСК

104

Информацията, включена в ПСК на държавите членки от извадката, като цяло е отговаряла на изискванията на Кодекса на поведение (КП) и на регламента. По-специално програмите са съдържали информация за фискалните цели за целия програмен период и за фискалните мерки за тяхното постигане. В някои случаи обаче изискванията не са спазени. Сметната палата установи, че оценките на Комисията на включените в извадката ПСК не са представяли систематично тези пропуски в информацията (вж. каре 2).

105

В оценките на Комисията недостатъците са отбелязани при посочването на фискалните мерки в ПСК (вж. резултатите от извадката в приложение І). Преди 2011 г. Комисията е изготвила специфична оценка на качеството на ПСК въз основа на изискванията на КП (вж. например приложението към работните документи на службите на Комисията през 2009 г. и 2010 г.). От 2011 г. нататък обаче няма подобно приложение.

Докладването от Комисията на нивото на отклонение е правилно, но объркващо

106

Сметната палата установи, че изчисленията на отклонението в оценките са извършени правилно. Оценките на значителното отклонение също са правилни и документирани главно в работните документи на службите на Комисията. В своите работни документи обаче Комисията представя таблица, която показва заключенията относно нивото на отклонение въз основа на сравнения на двата стълба (за едногодишните и двугодишните средни прогнози). Въпреки че в таблицата се сравняват заключенията от двата стълба, начинът, по който са представени резултатите за съответствието за всеки отделен стълб, е объркващ.

Технически изпитвания на Сметната палата, в които не бяха установени съществени проблеми

107

Сметната палата провери техническите аспекти на процедурите в рамките на превантивната част. За по-голямата част от тези аспекти не бяха установени съществени проблеми. След съгласуване с държавите членки Комисията е публикувала КП през 2012 г. и 2016 г., за да определи точното естество на информацията в ПСК, изисквана от регламента (по-специално членове 3.2 и 7.2). ЕСП установи, че тя е в съответствие с изискванията на регламента.

108

Комисията е издала Наръчник за ПСР през 2012 г., 2016 г. и 2017 г. Сметната палата провери дали описаните подходи в изданията за 2016 г. и 2017 г. са отразявали изискванията на регламента. Установихме редица изключения, както е обяснено по-долу.

• Съгласно регламента се изискват най-актуалните икономически данни, а Комисията използва най-благоприятните данни от различни периоди, за да определи позицията по отношение на СБЦ. Това на свой ред определя дали в дадена година е необходима корекция. Освен това се прилага асиметрично замразяване при определянето на изискваните от матрицата корекции, ако разликата между структурното салдо и СБЦ надвишава изискването, произтичащо от матрицата. Аналогично, референтният процент в ПНР за година t се базира на изготвените през пролетта на година t-1 прогнози и не се актуализира със следващата прогноза. Тези подходи забавят предупрежденията в периодите на влошаване на СС (вж. точка 59) или на промени във факторите, свързани с компонентите на референтния процент. Освен това Комисията измерва отдалечеността от СБЦ през дадена година, като я сравнява със СС от предходната, а не с настоящата година (вж. точка 60).
• Комисията приспада „изглаждането на стойността на инвестициите, удържана от средствата от ЕС за инвестиции“ при изчисляването на държавните разходи в ПР. Вследствие на това оценката на разходите за конкретна година не отразява точно държавните капиталови инвестиции през дадена година. Подобно изглаждане не е предвидено в регламента.

109

Сметната палата провери дали вътрешните насоки, предоставени на звената по държави, и използваните за оценките електронни таблици са били в съответствие с подходите, описани в Наръчника. ЕСП установи, че работата на Комисията по оценяването е била в съответствие с Наръчника, с изключение на нейната проверка на позицията спрямо СБЦ чрез използване на най-благоприятното СС от съвкупности от минали данни.

110

ЕСП провери дали в ПСК от одитната извадка е имало информационни пропуски по отношение на изискванията на КП. Сметната палата установи, че в оценките на ПСК от Комисията тези пропуски не са представяни систематично.

111

В работните документи на службите на Комисията е предоставена подходяща информация за фискалните ангажименти на държавите членки, техните съответни мерки и спазването на правилата на превантивната част. Сметната палата установи възможност за подобрение при описването на предприетите мерки и на въздействието, разгледано в прогнозата на Комисията (с изключение на планираното от държавите членки в техните ПСК). Би било полезно в работните документи на службите на Комисията да има таблица, в която разликите да се обясняват по-ясно.

112

Държавите членки са приели общ метод на ЕС за изчисляване на потенциалния БВП. Някои държави членки обаче са изготвили и свои собствени оценки въз основа на методологии, които се различават от общия метод на ЕС, използван като основа за оценките на превантивната част. Понякога различната методология води до различни оценки, което на свой ред може да доведе и до различна оценка на структурното салдо. След като извърши преглед на различни проучвания за сравнение на оценките на Комисията на потенциалния БВП с тези, изготвени от други източници, Сметната палата установи, че подходът на ЕС работи добре в сравнение с подобни оценки (например на ОИСР или МВФ).

113

Освен това през 2016 г. Комисията е въвела инструмент за проверка на осъществимостта с цел оценяване на ситуации, в които изчислените отклонения от потенциалния БВП за конкретни години се характеризират с по-голяма степен на несигурност. Това е пилотен проект, който ще се осъществява през следващите две години, за да се вземат предвид всички фактори, които държавите членки считат за относими към техните оценки на потенциалния БВП. Подходът на поддържане на открит диалог за разглеждане на въпросите на осъществимостта в контекста на общия подход, е подходящ.

114

Сметната палата провери използваните електронни таблици и формули и извърши повторно редица оценки, за да изпробва точността на работата. ЕСП прегледа и извадка от данните, използвани от Комисията в нейните оценки, и установи, че те отговарят на съответните източници, като например данните от AMECO, Статистическата служба на ЕС (ЕВРОСТАТ) или ПСК. Не се откроиха проблеми, с изключение на начина, по който е извършен преходът от ESA 95 към ESA 2010, и начина, по който в оценката са използвани съвкупностите от данни от минали периоди (вж. точка 62).

115

Сметната палата установи, че минималните СБЦ са изчислени съгласно описания в Наръчника подход. ЕСП също така провери дали всички СБЦ на държавите членки са били на равнището или над минималната СБЦ и установи, че го спазват, с изключение на Словения през периода 2016 – 2017 г. (за годините 2017 – 2019). Това не се е отразило върху резултата от оценката на Комисията.

116

Сметната палата провери влиянието на променливите на минималните СБЦ спрямо основните променливи и установи, че те са били чувствителни главно към големи промени в полуеластичността, големи сътресения при дълга и разходи, свързани със застаряването на населението. Сметната палата обаче констатира, че минималните СБЦ не са взели предвид други фактори, имащи отражение върху дълга, като например корекциите наличности-потоци.

117

ЕСП провери и работата във връзка с оценките, за да се увери, че параметрите от матрицата са приложени правилно. По време на прехода към новата матрица параметрите от старата матрица са запазени за оценката от пролетта на 2015 г. и са приложени само за държави членки с влошено СС, вместо да се правят корекции за всички държави членки. Комисията не е управлявала последователно преходите между правилата.

Част V – СВДП отразяват основните заключения от оценките, но изискват по-голяма яснота

СВДП отразяват резултатите от извършените оценки, но уместността им може да се промени при промяна на условията

118

Окончателните фискални СВДП, приети от Съвета, се основават на препоръките на Комисията. Изготвени в правна форма, в тях държавите членки се призовават да преодолеят установените рискове от значителното отклонение и се посочват необходимите корекции за СС и растежа на разходите.

119

Сметната палата установи, че фискалните СВДП, свързани с превантивната част, са били в съответствие със заключенията от оценките, съдържащи се в работните документи на службите на Комисията.

120

Ние считаме, че препоръките се публикуват на достатъчно ранен етап от годината (юли), за да се даде възможност на държавите членки да реагират в своя годишен бюджетен процес. Повечето държави членки разглеждат, прецизират и приемат бюджетите за следващата година през есента. Дотогава е възможно макроикономическите и бюджетните условия да се променят, а действащата СВДП остава тази, която е определена по-рано през годината. Значителните промени в условията може да се отразят върху уместността на СВДП.

Формулировките на СВДП, публикувани през 2017 г., са станали по-неясни и по-трудни за изпълнение

121

Уместността на СВДП зависи от тяхната яснота и надеждност по отношение на това дали впоследствие могат да бъдат наблюдавани и изпълнявани. По време на одита Комисията предложи СВДП за 2018 г., като количествените изисквания бяха в съображенията, а не в постановителната част. Комисията счита, че съображенията и постановителната част са еднакво обвързващи и приложими, което не е общото разбиране на обществото.

122

В този контекст ЕЦБ неотдавна посочи: „Препоръките на Комисията в областта на фискалната политика се различават от тези от миналото в две отношения. Първо, размерът на структурната корекция, която Съветът препоръчва да извършат правителствата, за да се гарантира пълно съответствие с ПСР, е посочен само в съображенията на препоръките, а не в постановителните части. Според обичайната практика именно в постановителните части следва да се предоставят ясни предварителни насоки на правителствата относно това как да управляват публичните финанси през следващите 12 – 18 месеца. Те служат и като ръководство за парламентите и обществеността, както и като отправна точка за прозрачните последващи оценки на съответствието с ПСР. Ето защо е важно фискалните насоки да бъдат изцяло включени, в това число в проектите на бюджетни планове за 2018 г., за да се гарантира достатъчен напредък към стабилни публични финанси“⁶³.

123

ЕЦБ също така е посочила, че „… за всички държави с изисквания за структурни корекции в размер на 0,5 % и повече от БВП през 2018 г., независимо от тяхното равнище на държавен дълг, в съображенията е посочено, че „в оценката на проекта на бюджетен план за 2018 г. и в последващата оценка на бюджетните резултати за 2018 г. ще трябва надлежно да бъде взета предвид целта за постигане на фискална позиция, която да допринася за засилване на текущото възстановяване и да осигурява устойчивост на публичните финанси [на съответната държава членка]“. Това би могло да означава намаляване на изискванията за структурни корекции над предоставените съгласно действащите разпоредби за гъвкавост в ПСР (оповестени от Комисията през януари 2015 г.). В бъдеще е важно да се гарантира последователно прилагане на основания на правила ПСР“⁶⁴.

124

Подобни насоки, оповестени от Комисията, може да доведат до ситуация, при която двете цели – за засилване на текущото възстановяване, от една страна, и за осигуряване на устойчивост на публичните финанси –от друга, стават причина за много асиметрични заключения: едното подтиква държавата членка да изразходва повече средства за мерки за стимулиране на растежа, а другото ограничава подобни увеличения на разходите. Това би могло да означава и по-ниски изисквания от определените в рамката от правила на ПСР (комбинация от матрицата и клаузите).

125

За да предаде по-добре логиката на предложените препоръки, Комисията следва да предостави обобщение на основната оценка и да обясни значението на изпълнението на препоръките, както и да посочи рисковете, ако те не бъдат изпълнени. В миналото всяка СВДП е била подкрепена от едно съображение, в което е изложена основната обосновка. След последните промени обаче в съображенията вече не се обясняват мотивите за СВДП.

Комисията наблюдава в достатъчна степен изпълнението на фискалните СВДП

126

Комисията наблюдава изпълнението на СВДП въз основа на различни данни, с по-голям акцент върху дейността за мониторинг през последното тримесечие на годината. Като се имат предвид подробният анализ, наличните данни и броят на информационните посещения и обменът между държавите членки и Комисията, Сметната палата счита, че това е достатъчен мониторинг и проследяване на развитието в държавите членки.

Заключения и препоръки

Основната цел на превантивната част не е постигната

127

Превантивната част има за цел да осигури запазване на фискалната позиция на държавите – членки на ЕС на нивото на съответните средносрочни цели (СБЦ), за да се гарантира устойчива фискална позиция и да се предостави фискално пространство в случаи на рецесия. Освен това, чрез постигането на своите СБЦ държавите членки с високо ниво на дълг ще гарантират, че коефициентът им на задлъжнялост ще започне да намалява в съответствие с изискванията на основаната на дълга корективна част на ПСР. Това е от решаващо значение, за да се избегне настъпването на дестабилизираща фискална криза в ЕС и което е още по-важно – в паричния съюз (точки 4 – 5).

128

В регламента е определен приемлив показател за годишна конвергенция към СБЦ в размер на 0,5 пп от БВП годишно, но в него е въведено и понятието „значително отклонение“, което се тълкува като позволен размер на допустимо отклонение. Освен това регламентът предоставя широки дискреционни правомощия на Комисията да коригира изискванията (точки 16 – 17, 32 – 37).

129

Комисията е упражнила много активно тези дискреционни правомощия с цел да намали изискванията за корекции както при определянето на правилата за изпълнение, така и при отделните решения. В резултат на това обаче Комисията не е осигурила постигането на основната цел на регламента: приближаване към СБЦ в разумен срок (точки 63 – 71).

130

Изискванията за корекции и параметрите, посочени в така наречената матрица, както и многобройните клаузи за гъвкавост, са били определени, когато безпокойството е било предимно втората рецесия в ЕС през 2012 г. По принцип допускането на гъвкавост в такава ситуация е приемливо, но на практика тя се използва прекомерно (точки 26 – 71). По-специално с нея не е направена достатъчна разлика между държавите членки с проблеми с дълга и другите държави членки (точки 85 – 97, 100). Освен това одобрените параметри на матрицата и различните клаузи за гъвкавост не са били обвързани със срокове спрямо тези специфични обстоятелства (точки 77 – 82).

131

Вместо да затегне рамката, Комисията неотдавна я е отслабила допълнително, например чрез въвеждането през 2017 г. на нова свобода на преценка (точки 32 – 37, 69 и 79).

132

Вследствие на това настоящата рамка не осигурява приближаване към СБЦ с разумно темпо по време на нормални икономически условия. Средно тя не е улеснила напредъка към постигането на СБЦ през последния период на възстановяване въпреки факта, че растежът е надминал потенциалния темп на растеж, а отклонението от потенциалния БВП е в процес на преодоляване (точки 79 – 82).

133

Особено безпокойство буди неспособността на отслабената рамка на ПСР, определена в правилата за изпълнение на Комисията, да гарантира напредък към постигането на СБЦ в редица силно задлъжнели държави членки. Тяхното структурно салдо през периода 2014 – 2018 г. или се е отклонило от СБЦ, или се приближава към тях с толкова бавно темпо, че значително подобрение преди следващата рецесия съвсем не е гарантирано (точки 85 – 97, 100).

134

Надеждността на ПСР се подкопава от несъответствията между превантивната и корективната част. Комисията не прилага изискванията на превантивната част за държавите членки, които са обект на корективната част, и многократно е предлагала многогодишни удължавания на сроковете за приключване на процедурата при прекомерен дефицит (ППД), което означава, че държавите членки в ППД не трябва да изпълняват изискванията, които иначе би трябвало да спазват, ако бяха обект на превантивната част (точка 84).

135

Въпреки че не се изисква от регламента, Комисията е поискала и е получила съгласието на държавите членки чрез Съвета на министрите ECOFIN относно редица правила за изпълнение. Подобни прецеденти сега могат да затруднят нанасянето на необходимите корекции в рамката (точки 26, 38, 42 и 51).

136

Въпреки това настоящата рамка, така както е установена в правилата за изпълнение на Комисията, трябва бъде променена. Сметната палата препоръчва следните мерки в контекста на прегледа на рамката на превантивната част, планиран за 2018 г.

Комисията следва да реши проблема с кумулативните отклонения и параметрите в матрицата на изискваните корекции

137

Настоящата комбинация от матрица, в която се конкретизират изискванията за корекции в зависимост от икономическия цикъл, клаузи за гъвкавост и допустими отклонения не осигурява постигането на СБЦ в разумен срок при реалистични макроикономически сценарии. Сметната палата счита, че проблемът с кумулативните отклонения може да бъде решен в рамките на действащия регламент, при положение че се даде превес на основната му цел спрямо предоставените възможности за гъвкавост. Като се има предвид взаимосвързаността на тези проблеми, мащабът на необходимото преразглеждане на матрицата ще зависи от това дали и по какъв начин се разглеждат и решават проблемите с кумулативните отклонения и клаузите за гъвкавост. Независимо от това, налице са сериозни основания за засилване на изискванията за държавите членки, чието съотношение на дълга е над 90 % от БВП, и в по-малка степен за тези, чийто дълг е над 60 %, но по-малко от 90 % от БВП (точки 26 – 71, 85 – 97 и 100).

Препоръка 1

1. За да се справи с кумулативното въздействие на допустимите отклонения, Комисията следва да включи в преразгледаната матрица разпоредба за увеличаване на изискването за корекции за следващата година, за да се компенсира средното отклонение на ДЧ през двете предходни години и очакваното отклонение през текущата година⁶⁵.
2. Комисията следва да повиши изискванията за корекции за държавите членки, чието съотношение на дълга към БВП е над 60 % от БВП, за да приведе разпоредбите в съответствие с правилото за дълга. Мащабът на увеличението следва да зависи от отдалечеността от 60%-ния праг и да се прилага или на стъпки (например по-високи изисквания за тези, чието съотношение на дълга към БВП е над 90 %), или постепенно.
3. Комисията следва да преразгледа другите разпоредби в матрицата на изискваните корекции и да обмисли да ги промени с цел постигане на приближаване към СБЦ във всички ДЧ в разумен срок, като вземе предвид последиците от преразглеждането на всички други разпоредби, в т.ч. разпоредбите, свързани с допустимите отклонения и изключения.

Настоящата препоръка следва да бъде изпълнена при прегледа на матрицата и на клаузите за гъвкавост, предвиден за 2018 г. в общоприетата позиция, или най-късно при прилагането през пролетта на 2019 г.

Клаузите за гъвкавост следва да бъдат реформирани, за да отразяват първоначално предвидената в регламента роля

138

Комисията използва клаузата за структурни реформи много далече от целта на регламента да гарантира, че бюджетните ограничения не възпрепятстват осъществяването на важни реформи. Регламентът не предвижда клаузи за гъвкавост като стимул за провеждане на реформи. Признатите изключения съгласно ПСР следва да се използват за предвидената цел, а за насърчаване на реформите може да се използват други инструменти (точки 50 – 52).

139

Комисията позволява по-големите разходи съгласно различните клаузи да продължат и след годините, за които са одобрени. Общите разходи са трайно увеличени до окончателното постигане на СБЦ. Това води до удължаване на периода на конвергенция, което се отразява неблагоприятно върху постигането на основната цел на регламента (точки 44 – 48, 54).

140

Клаузата за инвестиции не гарантира увеличаване на съотношението между публичните инвестиции и БВП и позволява несвързаните с инвестиции разходи да продължат и през следващите години (точка 43).

141

Клаузата за необичайни събития също води до увеличаване на несвързаните разходи през годините след нейното предоставяне и прилага широко тълкуване на допустимите разходи (точка 57).

Препоръка 2

1. Комисията следва да промени правилата за прилагане на клаузата за структурни реформи и да я ограничи до пряко установени бюджетни разходи през първите няколко години на изпълнението. Одобреното увеличаване на разходите следва да се разглежда като еднократно събитие и да не води до увеличаване на несвързаните разходи през следващите години.
2. Комисията следва да преустанови използването на клаузата за инвестиции в настоящия ѝ вид. Всяка евентуална следваща клауза следва да осигурява увеличение на публичните инвестиции спрямо БВП.
3. Комисията следва да одобрява клаузата за необичайни събития само за разходи, които са пряко свързани с настъпилите събития.

Настоящата препоръка следва да бъде изпълнена навреме, за да бъде приложена през пролетта на 2019 г.

Изискванията за корекции съгласно корективната и превантивната части следва да бъдат синхронизирани, а процедурите за ускоряване следва да се използват по-ефективно

142

Съществуват несъответствия между основаната на дефицита корективна част и превантивната част. Прекратяването на практиката на прекомерни и многогодишни удължавания на сроковете за излизане от ППД би било важна стъпка в тази посока. Освен това изискванията съгласно превантивната част следва да бъдат минимумът в рамките на корективната част. Сметната палата не вижда правни основания за освобождаване на държавите членки, обект на корективната част, от изпълнението на изискванията на превантивната част и превръщането им в обект на процедурите за ускоряване на превантивната част (точки 84—94).

Препоръка 3

Комисията следва да проучи начините, по които правната рамка може да изиска, нивото на структурна корекция съгласно превантивната част да се осъществява също и от държавите членки, обект на корективната част. Комисията следва да внесе доклад до ИФК относно начина, по който планира да постигне това.

Настоящата препоръка следва да бъде изпълнена навреме, за да бъде приложена през пролетта на 2019 г., като дотогава Комисията следва да внесе съответния доклад.

Подобряване на качеството на информацията, изисквана в програмите за стабилност и за конвергенция и в докладите за оценка на Комисията

143

Има необходимост от подобряване на качеството на информацията, което се представя в програмите за стабилност и за конвергенция (ПКС). Освен това, като се има предвид, че оценката на Комисията е подкрепена от сравнение на собствените ѝ прогнози с тези на държавите членки, необходима е по-голяма прозрачност по отношение на различните мерки, включени в прогнозите на Комисията, за да се прецени надеждността на плановете и на съответната оценка. В работните документи на службите на Комисията (SWD) е необходимо също и по-ясно представяне на резултатите за съответствието въз основа на определените в препоръките критерии, както и обяснение на факторите, които се вземат предвид в общата оценка (точки 104 – 106, 111 – 112).

Препоръка 4

1. Комисията следва да предложи и да потърси споразумение с държавите членки за преразглеждане на Кодекса на поведение (КП), за да се гарантира, че ПСК на държавите членки съдържат обобщаваща таблица, в която са включени разчети на приходите и разходите, както и основните мерки, свързани с приходите и разходите, и графика на изпълнението им.
2. В своите работни документи Комисията следва да обясни по-добре разликите между собствените ѝ оценки на фискалните мерки и тези в прогнозите на държавите членки. Тя също така следва да бъде по-ясна във всички случаи относно равнището на съответствие на дадена ПСК с изискванията на КП.
3. Комисията следва да въведе таблица, в която отделно за всеки стълб да са представени заключенията от оценката в нейните работни документи относно равнището на отклоненията. Тя следва също така подробно да обясни заключението от общата оценка, като посочи всички фактори, които са взети предвид, ако заключението от общата оценка не е в съответствие с определените в регламента критерии.
4. Комисията следва също така да представи данни за кумулативните отклонения най-малко за предходните пет години.

Настоящата препоръка следва да бъде изпълнена навреме, за да бъде приложена през пролетта на 2019 г.

Използването на съвкупности от данни от минали периоди и замразяването следва да се преразгледат

144

Някои технически подходи, като например използването на замразяване или на най-благоприятните показатели от комбинация от данни от различни периоди, или използването на изглаждане на стойността на инвестициите в показателя за нарастването на разходите, не произтичат от регламента и може да доведат до късно откриване на значителни отклонения (точки 59 – 60, 108—109).

145

Практиката на премахване на замразяването на изискванията за корекции е асиметрична. Тя възпрепятства стремежа към по-големи корекции при оценяването на проектите на бюджетни планове (ПБП), когато това вероятно е оправдано от актуализираната информация (точка 61).

Препоръка 5

1. Комисията следва да основава изискванията си на най-актуалните данни, а не на най-благоприятните данни от подбрани минали периоди.
2. По отношение на показателя за нарастването на разходите тя следва да прилага концепцията за агрегирани разходи, изисквана от регламента, без „изглаждане на стойността на инвестициите“.
3. При значително подобряване на перспективите между оценката на ПСК и ПБП Комисията следва да бъде готова да изиска по-голямо усилие за корекции.

Настоящата препоръка следва да бъде изпълнена навреме, за да бъде приложена през пролетта на 2019 г.

Специфичните за всяка държава препоръки следва да съдържат по-ясни обяснения

146

Понастоящем съображенията са изготвени от законодателна гледна точка и не предоставят подробна обосновка за препоръките. Може да се положат повече усилия, за да се обяснят мотивите за препоръчваните корекции и рисковете, които биха възникнали, ако тези изисквания не бъдат изпълнени (точки 122 – 126).

Препоръка 6

1. В съображенията следва подробно да се обясняват мотивите за препоръчваните корекции и свързаните с тях рискове.
2. Изискваните корекции следва да бъдат конкретизирани в постановителната част на СВДП, а не в съображенията, за да се укаже техният задължителен характер.

Настоящата препоръка следва да бъде изпълнена навреме, за да бъде приложена през пролетта на 2019 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV, ръководен от Neven MATES, член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 13 юни 2018 г.

Съкращения и акроними

БВП: Брутен вътрешен продукт

ГД ECFIN: Генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“

ДСКУ: Договор за стабилност, координация и управление в икономическия и паричен съюз

ДЧ: Държава/и членка/и

ЕС: Европейски съюз

ЕСП: Европейска сметна палата

ЕЦБ: Европейска централна банка

ИФК: Икономически и финансов комитет

КП: Кодекс на поведение

МВФ: Международен валутен фонд

ОИСР: Организация за икономическо сътрудничество и развитие

ОПБВП: Отклонение от потенциалния БВП

ПБП: Проект на бюджетен план

ПНР: Показател за нарастването на разходите

пп: Процентни пунктове

ППД: Процедура при прекомерен дефицит

ПСК: Програми за стабилност и за конвергенция

ПСР: Пакт за стабилност и растеж

СБЦ: Средносрочна бюджетна цел

СВДП: Специфични за всяка държава препоръки

СПС: Структурно първично салдо

СС: Структурно салдо

AMECO: Годишна макроикономическа база данни на ГД „Икономически и финансови въпроси“

ECOFIN: Съвет по икономически и финансови въпроси

ESA: Европейска система от интегрирани икономически сметки

SWD: Работен документ на службите на Комисията

Речник на термините

Бюджетно салдо на сектор „Държавно управление“ (дефицит): Разликата между приходите и разходите на сектор „Държавно управление“. Когато е отрицателна, обикновено се нарича дефицит. Нарича се още основно салдо/дефицит.

Договор за стабилност, координация и управление в Икономическия и паричен съюз (ДСКУ): Междуправителствен договор, приет на срещата на високо равнище на ЕС на 30 януари 2012 г. и подписан на 2 март от правителствените ръководители на всички държави от ЕС с изключение на Обединеното кралство и Чешката република. Той включва разпоредби за насърчаване на координацията и сближаването в областта на икономическата политика, както и специална глава – Фискален пакт – за укрепване на рамката за фискално управление в еврозоната.

Държавен дълг: Общият брутен дълг на сектор „Държавно управление“ по номинална стойност, дължим в края на всяка година, съгласно дефиницията в ESA 95 и ESA 2010.

Европейски валутен механизъм 2 (ВМ ІІ): Европейският валутен механизъм (ВМ) беше създаден, за да стабилизира валутните курсове и да помогне на Европа да се превърне в зона на парична стабилност преди въвеждането на единната валута – еврото. След въвеждането на еврото през 1999 г. първоначалният ВМ беше заменен с ВМ ІІ в началото на третия етап от икономическия и паричен съюз. Това започна с необратимото и окончателно фиксиране на валутните курсове, прехвърлянето на компетентностите по паричните въпроси на Европейската централна банка и въвеждането на еврото като единна валута. ВМ ІІ осигурява рамка за сътрудничество в областта на политиката на валутните курсове между Евросистемата (централната банкова система на еврозоната) и държавите – членки на ЕС, които се подготвят да приемат еврото.

Европейски семестър: Годишен цикъл на ЕС за координация на икономическите политики. Европейският семестър обхваща фискалните политики, определени от Пакта за стабилност и растеж, предотвратяването на прекомерни макроикономически дисбаланси (в рамките на процедурата при макроикономически дисбаланси) и структурните реформи в рамките на стратегията „Европа 2020“. Това води до специфични за всяка държава членка препоръки.

Европейски фискален съвет: Независим консултативен орган на Комисията, създаден през 2015 г. Основната задача на съвета е оценка на изпълнението на фискалните правила на ЕС.

Еднократни и временни мерки: Операции на правителството с преходен бюджетен ефект, който не води до трайна промяна в бюджетната позиция. Вж. също Структурно (бюджетно) салдо.

Икономически и финансов комитет: По-рано Паричен комитет, ИФК е комитет на Съвета на Европейския съюз, създаден по силата на член 134 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Неговата основна задача е да подготвя и обсъжда решенията на Съвета по икономически и финансови въпроси (ECOFIN) в областта на икономическите и финансовите въпроси.

Кодекс на поведение: Документ на политиката, съдържащ насоки за изпълнението на Пакта за стабилност и растеж и формàта и съдържанието на програмите за стабилност и за конвергенция.

Корективна част на Пакта за стабилност и растеж: Официално известна като процедура при прекомерен дефицит (ППД) – механизъм, който следва да се задейства срещу държава членка, в която референтните стойности за дефицита и дълга са превишени.

Матрица на необходимите корекции: Таблица, в която се определя годишното фискално усилие, което се изисква от държавите членки, съобразено с икономическия цикъл, като се отчетат нуждите им от фискална консолидация, включително равнището на публичния им дълг. Комисията първоначално е разполагала с една версия на матрицата за вътрешно ползване, след което през януари 2015 г. е публикувала ревизирана версия. Тя е одобрена от Съвета ECOFIN на 12 февруари 2016 г. в Общоприета позиция относно гъвкавостта в рамките на Пакта за стабилност и растеж“.

Модел QUEST: Глобалният макроикономически модел, който ГД „Икономически и финансови въпроси“ (DG ECFIN) използва за анализ и изследвания на макроикономическата политика.

Отклонение от потенциалния БВП: Разликата между фактическия (т. е. БВП) и прогнозния потенциален БВП в даден момент от време.

Пакт за стабилност и растеж: Споразумение със задължителен характер за всички държави – членки на ЕС, от 1997 г. насам (реформирано през 2005 г. и 2011 г.) относно прилагането на разпоредбите на Договора от Маастрихт за постигане на устойчивост на фискалните политики на държавите членки, основно чрез поддържане на бюджетния дефицит и публичния дълг на приемливо ниво.

Показател за нарастването на разходите: Правило, което ограничава нетния темп на нарастване на правителствените разходи до или под потенциалния средносрочен темп на икономически растеж на дадена държава в зависимост от позицията ѝ по отношение на нейните средносрочни бюджетни цели (СБЦ). Съгласно този показател, нарастването на разходите, което надхвърля потенциалния средносрочен темп на икономически растеж на дадена държава, следва да се компенсира от допълнителни дискреционни мерки по отношение на приходите. Показателят допълва СБЦ, като осигурява устойчивост на растежа на нетните разходи и следователно допринася за постигане на СБЦ или за нейното спазване.

Потенциален БВП: Равнището на БВП, който една икономика може да произведе през дадена година и който съответства на стабилен темп на инфлация. Ако действителното производство нараства над потенциалното си равнище, ще започнат да се усещат ограничения по отношение на капацитета и ще се появи инфлационен натиск; ако производството спадне под потенциалното си равнище, ресурсите ще съответстват на капацитета и инфлационният натиск отслабне. Равнището и растежът на потенциалния БВП постоянно се преизчисляват, което може да доведе до последващо преразглеждане на техните прогнозни стойности. За целите на превантивната част изчисленията на потенциалния БВП се правят от Комисията въз основа на общоприетата методология в ЕС (за повече информация относно методологията вж.: Методология на производствената функция за изчисляване на потенциалния БВП и разликата между реалния и потенциалния БВП, Европейска икономика, Икономически доклади № 535, ноември 2014 г.).

Програма за стабилност или за конвергенция: Документ, който се изготвя ежегодно от държавите членки и който представя политиките и мерките на държавите членки за осигуряване на устойчиви фискални политики, така че да запазят фискалните си позиции на равнището на или над техните средносрочни цели или да следват пътя към СБЦ, като същевременно гарантират адекватни усилия за намаляване на дълга, за да спазят правилото за дълга и заложената в Договора референтна стойност от 60 %.

Проекти на бюджетни планове: Документи, които правителствата на държавите членки от еврозоната са задължени от европейските правила за икономическо управление да представят на Комисията до 15 октомври всяка година, за да се осигури координация на техните фискални политики.

Процедура при значително отклонение: Комисията може да задейства процедура при наличие на значително отклонение, когато се установи голямо отклонение в структурното салдо и разходите, спрямо плана за корекции. Съгласно процедурата при значително отклонение от държавата членка се очаква да приложи мерки за коригиране на отклонението.

Процедура при прекомерен дефицит: Процедура, която се предприема от Съвета по препоръка на Европейската комисия срещу всяка държава – членка на Европейския съюз, която надвишава тавана за бюджетния дефицит, наложен от законодателството на ЕС относно Пакта за стабилност и растеж. Процедурата включва няколко стъпки, които потенциално завършват с налагане на санкции с цел да се насърчи държавата членка да установи контрол върху бюджетния си дефицит и представлява изискване за безпроблемното функциониране на икономическия и паричен съюз.

Публичен дълг: Вж. Държавен дълг.

Първично салдо/дефицит: Салдото/дефицитът на сектор „Държавно управление“, увеличено/намалено с лихвени плащания.

Специфични за всяка държава препоръки: Насоки за политиката, които се формулират ежегодно от Комисията към държавите членки относно това как да се поддържат стабилни публични финанси. След това Комисията ги представя на Съвета за одобрение през юли, в контекста на Европейския семестър.

Средносрочна бюджетна цел: Равнището на структурното салдо, до което всяка държава членка се очаква да се доближава. За повечето държави членки то е -1 % от брутния вътрешен продукт (БВП), а за държавите членки от еврозоната е малко по-строго, -0,5 % от БВП, освен ако имат ниско съотношение на дълга спрямо БВП. Равнището за всяка държава членка се определя въз основа на различните, специфични за всяка държава фискални рискове.

Структурно (бюджетно) салдо: Действителното бюджетно салдо, от което са извадени цикличният компонент и еднократните и другите временни мерки. Структурното салдо е показател за основната тенденция в бюджетното салдо (вж. също бюджетно салдо на сектор „Държавно управление“/дефицит).

Съвкупност от данни от минали периоди: Набор от изчислени и прогнозирани данни за няколко години в даден момент от време. С течение на времето прогнозите за дадена година (например 2018 г.) се променят, т.е. те са различни в различните съвкупности от данни (например в прогнозите от 2014 г., 2016 г. и т.н.).

Фискален пакт: Фискалната глава от Договора за стабилност, координация и управление в икономическия и паричен съюз (ДСКУ).

ESA (ESA 95 и ESA 2010): Европейската система от национални и регионални сметки е международно съпоставима счетоводна рамка на ЕС за систематично и подробно описание на икономиките на държавите членки и регионите на ЕС. Системата, относима към по-голямата част от одитирания период, е ESA 95, която беше осъвременена през септември 2014 г. в ESA 2010, с цел да се отразят новостите в областта на измерването на съвременните икономики, напредъка в методологическите изследвания и потребностите на потребителите.

ESA като цяло съответства на определенията, счетоводните правила и класификациите, които се прилагат от използваната сходна система на ООН, но в същото време съдържа някои специфични характеристики, които съответстват в по-голяма степен на практиките в ЕС.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав IV — Пазарна регулация и конкурентоспособна икономика. Г-н Neven Mates — ръководител на одитния състав, е докладващият член на ЕСП. При изготвянето на доклада той беше подпомогнат от Georgios Karakatsanis — ръководител на неговия кабинет, и Marko Mrkalj — аташе в кабинета; Zacharias Kolias — директор; Jacques Sciberras — ръководител на задача; Albano Martins Dias da Silva, Isabel Quintela, Adrian Savin и Marion Schiefele — одитори; Aykut Efe — стажант.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF	ISBN 978-92-847-0230-5	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/255195	QJ-AB-18-015-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-0049-3	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/268460	QJ-AB-18-015-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=bg.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.