Je naplňován hlavní cíl preventivní složky Paktu o stabilitě a růstu?

Shrnutí

Je hlavní cíl preventivní složky naplňován?

I

Preventivní složka Paktu o stabilitě a růstu byla zavedena, aby posílila fiskální kázeň v členských státech. Hlavním důvodem k ochraně kázně a stability je pro Evropskou unii skutečnost, že fiskální krize jednoho z členských států by mohla způsobit problémy ostatním členským státům.

II

Nařízení o preventivní složce z roku 1997 (č. 1466/97), které bylo pozměněno v letech 2005 a 2011, nyní vyžaduje, aby členské státy zlepšily svá strukturální salda, tj. celková salda očištěná o cyklické faktory a jednorázová opatření, a snažily se dosáhnout cílových hodnot stanovených pro jednotlivé země, které se označují jako střednědobý rozpočtový cíl (SRC) a pro většinu zemí jsou stanoveny v rozmezí 0,5 až –1 % hrubého domácího produktu (HDP). To by mělo zajistit, aby celkový schodek vládního sektoru členských států nepřekročil horní hranici 3 % HDP, kterou stanoví Smlouva. A především by to v přiměřené době rovněž zajistilo konvergenci míry veřejného zadlužení v závažně zadlužených členských státech směrem ke Smlouvou stanovené mezní hodnotě 60 % HDP.

Co jsme kontrolovali

III

Kontrolovali jsme, zda Evropská komise využila pravomoc, kterou jí uděluje nařízení, aby zajistila odpovídající provádění preventivní složky. Rovněž jsme se zabývali otázkou interakce preventivní a nápravné složky Paktu o stabilitě a růstu v rozsahu významném z hlediska preventivní složky. Kontrolovaným subjektem byla Komise.

Co jsme zjistili

IV

Nařízení stanovilo přiměřenou doporučenou hodnotu roční konvergence ke střednědobému rozpočtovému cíli ve výši 0,5 procentního bodu HDP ročně. Umožnilo však odchylky od tohoto požadavku a dalo Komisi pravomoc schvalovat různé doložky flexibility. Účinnost preventivní složky tudíž značnou měrou závisí na způsobu, jakým ji Komise provádí (část I).

V

Prováděcí pravidla, která určuje Komise, a její operativní rozhodnutí, nezajišťují, aby byl naplněn hlavní cíl nařízení – tj. aby členské státy v přiměřené lhůtě konvergovaly k střednědobému rozpočtovému cíli. (Některá z hlavních prováděcích pravidel byla poté, co je Komise oznámila, potvrzena Radou.)

VI

Prováděcí pravidla k flexibilitě byla zavedena v rámci reforem nařízení v roce 2005, ale formálně se začala používat až v roce 2015 v souvislosti s problémy nastolenými velkou recesí. Určitá flexibilita v době krizí byla v zásadě vhodná, ale konkrétní ustanovení nebyla časově vázána a v praxi zacházela příliš daleko, zvláště při uplatňování v běžnějších podmínkách. Kromě toho pravidla, která Komise stanovila, dostatečně nerozlišují mezi členskými státy, které vykazují vysoké zadlužení, a ostatními členskými státy. Namísto toho, aby rámec v průběhu obnovy hospodářství zpřísnila, Komise jej v roce 2017 ještě oslabila zavedením nového „prostoru pro uvážení“.

VII

Výjimka povolená v rámci strukturální reformy již není vázána na skutečné rozpočtové náklady reformy, ale využívá se jako „pobídkový nástroj“. Všechny povolené výjimky (kromě důchodové reformy) zvyšují výdaje nejen v konkrétním roce, pro který jsou uděleny, ale i v následujících letech. Kumulativním účinkem všech těchto výjimek byla několikaletá prodlení v platných lhůtách pro dosahování střednědobých rozpočtových cílů (část II).

VIII

Důvěryhodnost preventivní složky dále narušil i vývoj v rámci složky nápravné. Komise má za to, že požadavky nápravné složky lze v plné míře naplnit pouhým cyklickým oživením, což umožňuje i postup Komise, která navrhuje Radě udělování víceletých prodloužení pro ukončení postupů při nadměrném schodku. V důsledku toho nemusí členské státy, které jsou předmětem postupu při nadměrném schodku, splnit požadavky týkající se zlepšení jejich strukturálních sald, které by jinak musely dodržet, pokud by podléhaly preventivní složce.

IX

Zvláště problematická je skutečnost, že oslabený rámec Paktu o stabilitě a růstu není schopen zajistit pokrok při dosahování střednědobých rozpočtových cílů v několika vysoce zadlužených členských státech. V době oživení a rozmachu v letech 2014–2018 se strukturální salda těchto států buď odchylovala od příslušných střednědobých rozpočtových cílů, nebo k nim konvergovala tak pomalým tempem, že zdaleka není zajištěno podstatné zlepšení do příští recese. Přestože oslabený rámec nezajišťuje pokrok směrem k dosažení střednědobých rozpočtových cílů, Komise rozhodla, že dodržení rámce je nezbytné k odůvodnění toho, aby nebyl aktivován postup při nadměrném schodku na základě dluhového kritéria (část III).

X

Na technické úrovni jsme v programech stability a konvergenčních programech, které předložily členské státy, zjistili nedostatky a mezery v informacích, které nejsou označeny v pracovních dokumentech útvarů Komise (SWD). Kromě toho Komise nevysvětluje jasně rozdíly mezi svými vlastními předpoklady a předpoklady členských států týkajícími se fiskálních opatření uvedených v příslušných prognózách. Metodika použitá v posouzeních Komise navíc není vždy v souladu s nařízením a může zpozdit preventivní varování (část IV).

XI

A konečně jsme zjistili, že fiskální doporučení pro jednotlivé země, která přijala Rada, vycházejí z doporučení Komise a odrážejí závěry podkladových technických posouzení. Nevysvětlují však dostatečně důvody doporučených úprav ani rizika v případě, že členské státy požadavky nesplní (část V).

Co doporučujeme

XII

Rámec je třeba koordinovaným způsobem zpřísnit, pokud jde o jeho důležité složky. Zaprvé by Komise měla řešit otázku přetrvávajících kumulativních odchylek od požadované korekce zavedením korekcí ex post, tj. dodatečných požadavků v následujících letech. Zadruhé by měla přezkoumat parametry v tabulce, která stanoví požadavky na korekci (tzv. „matici“), s cílem zajistit, aby bylo střednědobých rozpočtových cílů dosaženo v přiměřené době. Pro závažně zadlužené členské státy by měly být stanoveny vyšší požadavky. Zatřetí by měly doložky flexibility krýt pouze přímé náklady týkající se reforem a neobvyklých událostí v konkrétním roce.

XIII

Zastáváme názor, že těchto změn lze dosáhnout se stávajícím právním rámcem.

XIV

Komise by měla zkoumat metody, jak v daném právním rámci zajistit, aby úroveň strukturální korekce požadovanou podle preventivní složky plnily členské státy i podle nápravné složky.

XV

Kodex chování by měl být aktualizován, aby se zlepšila kvalita informací o plánovaných fiskálních opatřeních, které jsou vyžadovány v programech stability a konvergenčních programech. Dokumenty Komise by měly uvádět všechny rozdíly mezi prognózami a závěry současných posouzení v souladu s kritérii stanovenými v nařízení. Použité ukazatele by měly rovněž zajistit, aby co možná nejdříve poskytovaly varování před zhoršením stavu, a neměly by tedy vycházet z nejpříznivějších dat z výběru minulých ročníkových souborů údajů.

XVI

Doporučení pro jednotlivé země by měla v normativní části obsahovat jasné a výslovné požadavky na korekci a body odůvodnění by měly poskytovat jasnější vysvětlení důvodů takových korekcí a rizik, která nastanou v případě, že korekce nebudou provedeny.

Úvod

Preventivní složka Paktu o stabilitě a růstu

01

Pakt o stabilitě a růstu zavedl systém mnohostranného dohledu nad rozpočtovými politikami v členských státech. Provádí jej Evropská komise a Rada Evropské unie s cílem zajistit fiskální kázeň v členských státech. Důvodem dohledu je skutečnost, že fiskální politiky jedné země mohou negativně ovlivnit ostatní země. Tento jev je zvláště zřetelný v měnových uniích. Pakt o stabilitě a růstu má preventivní a nápravnou složku¹.

02

Dohled je koordinován v rámci procesu evropského semestru, který vyžaduje, aby členské státy na jaře předložily své programy stability a konvergenční programy. Programy stability a konvergenční programy pak posuzuje Komise a výsledky posouzení se zveřejňují v pracovních dokumentech útvarů Komise. Na základě doporučení Komise vydává Rada v červnu každého roku doporučení pro jednotlivé země. Členské státy v eurozóně jsou rovněž povinny v říjnu předložit návrhy rozpočtového plánu, které Komise posuzuje v listopadu (viz obrázek 1).

03

Hlavním cílem preventivní složky podle nařízení Rady č. 1466/97 bylo zajistit, aby členské státy rychle konvergovaly k téměř vyrovnanému nebo přebytkovému stavu rozpočtu, který by jim pak umožnil vypořádat se s běžnými konjunkturálními výkyvy, aniž by byl porušen 3% limit pro celkový schodek². V roce 2005 byl cílový stav pro každý členský stát přepracován v podobě strukturálního salda³, které musí konvergovat ke střednědobému rozpočtovému cíli (SRC) stanovenému pro každou zemi. Podle nařízení nesmí být střednědobý rozpočtový cíl nižší než –1 % hrubého domácího produktu (HDP) pro členské státy eurozóny a ERM II. Signatáři Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii se zavázali k střednědobým rozpočtovým cílům ve výši nejméně –0,5 % HDP, není-li jejich dluh nižší než 60 % HDP, v takovém případě činí limit nadále –1 %⁴. Obrázek 2 nastiňuje hlavní kroky stávajícího rámce daného preventivní složkou.

04

V době, kdy se růst unijních hospodářství od roku 2007 zpomaluje a míry veřejného zadlužení se v mnoha členských státech prudce zvyšují, získala preventivní složka na významu i nad rámec potřeby vytvořit fiskální prostor pro působení automatických stabilizátorů a diskreční proticyklické fiskální politiky⁵. Rychlá konvergence k střednědobým rozpočtovým cílům se stala zásadním prvkem pro snížení příliš vysokých měr zadlužení. Dokonce i nejvíce zadlužené členské státy by rychle zahájily snižování své míry zadlužení, jakmile by dosáhly svých střednědobých rozpočtových cílů. Na základě toho Komise uznala, že dodržování preventivní složky je nezbytnou podmínkou toho, aby nebyl zahájen postup při nadměrném schodku na základě dluhového kritéria⁶.

Rozsah a koncepce auditu

05

Hlavní auditní otázkou bylo, zda Komise na základě svých pravomocí, které jí byly přiděleny pro evropský semestr, účinně koordinovala fiskální politiky členských států potřebné k dosažení cílů preventivní složky Paktu o stabilitě a růstu.

06

Konkrétně jsme prověřovali:

1. jak jsou jasné cíle a podmínky stanovené v nařízení č. 1466/97, aby byl zajištěn rychlý pokrok členských států se schodky anebo vysokými úrovněmi dluhu (nad 60 % HDP) k dosažení jejich střednědobých rozpočtových cílů (část I);
2. jak Komise provádí nařízení, zda dodržuje pravidla a zda jsou operativní rozhodnutí účinná ve vztahu k pravidlům preventivní složky (část II);
3. celkovou míru pokroku při dosahování střednědobých rozpočtových cílů, zejména u členských států s vysokým zadlužením (část III);
4. činnost Komise, která má zajistit předkládání komplexních a odpovídajících programů stability a konvergenčních programů a posoudit jejich věrohodnost a soulad s předpisy a kodexem chování Paktu o stabilitě a růstu, kvalitu pracovních dokumentů útvarů Komise a ostatních souvisejících posouzení jednotlivých zemí (například návrhy rozpočtových plánů, které členské státy eurozóny předložily na podzim) z hlediska toho, zda včas a jednotně uvádějí nejdůležitější rizika a odpovídající reakce politiky (část IV);
5. základ a relevanci doporučení pro jednotlivé země, jakož i jejich sledování a úroveň provádění (část V);

07

Posuzovali jsme, jak účinně Komise prováděla preventivní složku v období 2011–2016 (včetně analýzy pracovních dokumentů útvarů Komise z jara 2017 v porovnání s rokem 2016) a jak sledovala nejdůležitější události v rámci vývoje v letech 2017–2018.

08

Preventivní složku jsme podrobně zkoumali u vzorku šesti členských států (Rakousko, Belgie, Finsko, Maďarsko, Itálie a Nizozemsko). U některých analyzovaných aspektů jsme nicméně přihlíželi i k ostatním členským státům. Šest vybraných členských států zahrnovalo pět států z eurozóny a jeden stát mimo eurozónu. Byly vyloučeny členské státy, které již byly předmětem podobných auditů (vyjma Itálie⁷), a ze zbývajících členských států jsme vybrali ty, které měly: nejvyšší a nejvíce přetrvávající schodky strukturálního salda a míry zadlužení nebo nejdelší doby trvání postupu při nadměrném schodku a byly nejvíce vzdáleny od svého střednědobého rozpočtového cíle (viz příloha I).

09

Kritéria pro audit jsme čerpali z:

1. požadavků právního rámce, zejména nařízení č. 1466/97 ve vztahu k evropskému semestru;
2. kodexu chování, pokud jde o obsah programů stability a konvergenčních programů;
3. pravidel a postupů Komise, např. rukovětí a jiných pokynů vydaných pro členské státy nebo interně pro zaměstnance Generálního ředitelství pro hospodářské a finanční záležitosti (GŘ EFCIN);
4. dokumentů vydaných řadou institucí EU a dalšími mezinárodními organizacemi [zejména Mezinárodním měnovým fondem (MMF) a Organizací pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) a Evropskou centrální bankou (ECB)] nebo dokumentů vyplývajících z výzkumu zaměřeného na určení osvědčených postupů.

10

Navštívili jsme GŘ ECFIN, abychom byli uvedeni do rámce pravidel, dozvěděli se důvody různých operativních rozhodnutí a seznámili se s interními procesy, které jsou spojeny s posuzováním fiskálních plánů členských států a s konečným vypracováním doporučení pro jednotlivé země.

11

Vedli jsme rozhovory týkající se šesti členských států ve vzorku s pracovníky útvarů pro jednotlivé země při GŘ ECFIN a přezkoumali jsme řadu dokumentů Komise, a to jak veřejně dostupné texty, tak interní záznamy. Rovněž jsme uskutečnili informativní návštěvy šesti členských států ve vzorku, na nichž jsme se setkali s protějšky Komise na příslušných ministerstvech financí a hospodářství, se zástupci rad pro fiskální záležitosti a s úředníky pro evropský semestr při zastoupeních EU.

12

Uspořádali jsme jednání poradního panelu nezávislých odborníků z akademických a výzkumných institucí a think tanků a pozvali jsme velký počet rad pro fiskální záležitosti členských států na interní seminář, aby se podělily o své názory na rámec a různé události, které zjistily v členských státech.

13

Provedli jsme analytické testy modelů posuzování souladu, které používá Komise. Testovali jsme, zda byly modely strukturovány tak, aby odrážely podmínky stanovené v nařízeních, a zda jsou modely přesné a jednotné napříč členskými státy a v čase.

14

Rovněž jsme testovali dopad určitých operativních přístupů porovnáním výstupů analýz se simulacemi alternativních výkladů a znovu jsme provedli různé analýzy, které dříve uskutečnily útvary pro jednotlivé země, přezkoumali jsme programy stability a konvergenční programy členských států, pracovní dokumenty útvarů Komise, interní pracovní dokumenty a ostatní dostupné informace, abychom určili, zda existuje řádný základ pro určité připomínky a doporučení, které Komise vydala.

Připomínky

Část I – Nařízení stanovilo přiměřené tempo konvergence k střednědobému rozpočtovému cíli, ale obsahovalo nejednoznačná ustanovení

15

Aby bylo dosaženo rychlé konvergence k střednědobým rozpočtovým cílům, stanovilo nařízení průměrnou roční doporučenou hodnotu zlepšení strukturálního salda ve výši 0,5 % HDP a uvedlo, že u členských států, které se potýkají s mírou zadlužení přesahující 60 % HDP, by zlepšení mělo být vyšší⁸.

16

Poněkud v rozporu s výše uvedeným nařízení povoluje poměrně široké rozpětí odchylky od této doporučené hodnoty ještě předtím, než je členský stát posouzen jako stát, který tuto hodnotu nesplňuje. Vzhledem k nejistotám souvisejícím s prognózováním a s plněním rozpočtu lze určité rozpětí odchylky považovat za přiměřené. Ale předpokládané rozpětí je široké: za jeden rok může povolená odchylka činit 0,5 %, tj. stejně jako doporučená hodnota sama. Za dva roky může znovu celkem dosáhnout 0,5 % HDP (tj. v průměru 0,25 % v každém roce). Takto poměrně široký prostor pro povolenou odchylku vytváří určitou nejednoznačnost z hlediska toho, co se vlastně od členských států očekává. Ještě důležitější však je, že nařízení nestanoví kumulativní limit takových odchylek za několik let, což lze vykládat v tom smyslu, že odchylka jen o málo nižší než 0,25 % může pokračovat po dobu neurčitou⁹. To má důležitý dopad na dobu, kterou členskému státu trvá dosáhnout střednědobého rozpočtového cíle, a proto i na účinnost preventivní složky.

17

Kromě toho nařízení obsahuje řadu podmínek a flexibilit, které by mohly mít dodatečný dopad na účinnost preventivní složky v závislosti na tom, jak je Komise provádí.

18

Nařízení zavedlo koncepci, podle níž by měla být korekce strukturálního salda závislá na hospodářském cyklu, ačkoli z nařízení plyne, že za špatných podmínek by byla určitá korekce přece jen zapotřebí. Nařízení vyžaduje, aby Rada a Komise vzaly v úvahu, „zda je úsilí o rychlejší tempo vyvíjeno v hospodářsky příznivém období, přičemž v hospodářsky nepříznivých obdobích může být vyvíjené úsilí menší“¹⁰.

19

Kromě toho nařízení umožňuje „volnější nakládání s rozpočtem, především při zohlednění potřeby veřejných investic“¹¹.

20

Nařízení umožňuje určitou flexibilitu, neboť požaduje, aby Rada a Komise zohlednily „provádění významných strukturálních reforem, které mají […] dlouhodobé příznivé dopady na rozpočet, mimo jiné zvýšením potenciálního […] růstu, a které tedy prokazatelně ovlivňují dlouhodobou udržitelnost veřejných financ퓹². Pro využití této flexibility jsou členské státy povinny ve svých programech stability a konvergenčních programech předložit „analýzu nákladů a přínosů významných strukturálních reforem majících přímé dlouhodobé příznivé dopady na rozpočet“¹³. Žádosti o flexibilitu jsou způsobilé v případě, že členský stát dodržel rezervu, pokud jde o 3% doporučenou hodnotu, a očekává se jeho návrat na úroveň střednědobého rozpočtového cíle „během programového obdob퓹⁴. Programové období pro programy stability a konvergenční programy obecně činí čtyři roky, přičemž některé země zařazují do programového období ještě pátý rok.

21

Nařízení rovněž konkrétně povoluje odchylky z důvodu přímých přírůstkových nákladů důchodových reforem¹⁵. Způsobilá odchylka je přísně vázána na rozpočtové náklady v prvním roce po zavedení reformy a veškeré roční přírůstkové náklady v následujících letech. Vzhledem ke kladným dlouhodobým účinkům důchodových reforem na fiskální udržitelnost tato doložka není z hlediska účinnosti nařízení škodlivá.

22

A v neposlední řadě nařízení stanoví i odchylky na základě neobvyklých událostí, které členský stát nemůže ovlivnit a které mají zásadní dopad na finanční situaci členského státu, a na základě prudkého hospodářského propadu v eurozóně nebo Unii jako celku, a to za předpokladu, že tato odchýlení neohrozí udržitelnost veřejných financí ve střednědobém horizontu.

23

Zatímco základní požadavky nařízení byly formulovány z hlediska zlepšení rozpočtového salda a strukturálního salda, reformy v roce 2011 navíc zavedly výdajové kritérium. Toto kritérium vyžaduje, aby trend růstu veřejných výdajů podle čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení¹⁶ nepřekročil střednědobé tempo potenciálního růstu HDP, pokud překročení není kompenzováno diskrečními opatřeními na straně příjmů. Kromě toho pokud členský stát nedosáhl svého střednědobého rozpočtového cíle, měl by být roční růst výdajů nižší než střednědobé tempo potenciálního růstu HDP, aby bylo dosaženo cíleného zlepšení strukturálního salda.

24

Zatímco obě kritéria (výdajové kritérium a požadavek doporučené hodnoty strukturálního salda) by teoreticky mohla přinést stejné výsledky, mohou rozdílné výsledky z hlediska souladu vyplývat z určitých rozdílů, například používání jiného tempa potenciálního růstu než tempa použitého pro strukturální saldo, nebo vyloučení úrokových výdajů. Výdajové pravidlo však nabízí určité výhody při následném posouzení výkonnosti¹⁷.

Část II – Komise rozsáhle využívala možnosti volného uvážení, nesoustředila se však na hlavní cíl

Cyklicky očištěné požadavky kombinované s prostorem pro vlastní uvážení nezajišťují doporučenou míru korekcí

25

Aby rozlišila korekce podle postavení hospodářství v rámci hospodářského cyklu (v nařízení tzv. „příznivá versus nepříznivá období“), zveřejnila Komise v roce 2015 matici požadovaných korekcí (dále jen „matice“), která stanovila požadované korekce (viz obrázek 3). Hlavním kritériem pro určení příznivých nebo nepříznivých období je mezera výstupu, která je členěna do pěti kategorií: výjimečně špatné podmínky, velmi špatné podmínky, špatné podmínky, běžné podmínky a příznivé podmínky. Matice nepředpokládá žádnou korekci během „výjimečně špatných podmínek“, což je pojem, který nařízení nezmiňuje. Členské státy s dluhem nižším než 60 % HDP nejsou povinny provádět žádnou korekci za „velmi špatných“ podmínek, a pakliže není růst nad potenciálem, ani za „špatných“ podmínek. Ačkoli to nařízení nevyžaduje, Komise následně dosáhla dohody o matici (a ostatních flexibilitách, viz níže) s členskými státy prostřednictvím Rady pro hospodářské a finanční věci (ECOFIN)¹⁸.

Obrázek 3

Matice pro určení roční fiskální korekce k postupnému dosažení střednědobého rozpočtového cíle v rámci preventivní složky Paktu o stabilitě a růstu

		Požadovaná roční fiskální korekce*
	Podmínka	Dluh pod 60 % a žádné riziko pro udržitelnost	Dluh nad 60 % nebo riziko pro udržitelnost
Výjimečně špatné podmínky	Reálný růst < 0 nebo mezera výstupu < –4	Nevyžaduje se žádná korekce
Velmi špatné podmínky	–4 ≤ mezera výstupu < –3	0	0,25
Špatné podmínky	–3 ≤ mezera výstupu < –1,5	0, je-li růst pod potenciálem; 0,25, je-li růst nad potenciálem	0,25, je-li růst pod potenciálem; 0,5, je-li růst nad potenciálem
Běžné podmínky	-1,5 ≤ mezera výstupu < 1,5	0,5	> 0,5
Příznivé podmínky	mezera výstupu ≥ 1,5	> 0,5, je-li růst pod potenciálem. ≥ 0,75, je-li růst nad potenciálem	≥ 0,75, je-li růst pod potenciálem. ≥ 1, je-li růst nad potenciálem

* všechna čísla jsou v procentních bodech HDP

Zdroj: COM (2015) 12 final; příloha 2.

26

Pro situace záporné míry růstu a mezery výstupu nižší než –4 % matice používá výraz „nevyžaduje se žádná korekce“ namísto „nulová korekce“. To by mohlo naznačovat, že byly použity odlišné výrazy pro povolení poklesu strukturálního salda během prudkých recesí, ačkoli Komise během auditu uvedla, že bude v obou případech vyžadovat nulovou korekci¹⁹. Velký počet různých kategorií týkajících se „nepříznivých podmínek“ odráží skutečnost, že matice byla zavedena v období hluboké recese, což mohlo ovlivnit i hodnoty jejích parametrů.

27

Komise provedla drobné a nejednotné rozlišení požadavků na korekci u členských států s vyšší mírou zadlužení (tj. přesahující 60% limit) a ostatních členských států. Požadavek na první skupinu členských států je stanoven o čtvrtinu procentního bodu výše za špatných a příznivých podmínek, překvapivě však ne za běžných podmínek. Pro ty Komise jen stanovila, že požadavek by měl být vyšší než 0,5 % HDP. Příručka z roku 2016 vysvětluje, že vyšším než 0,5 % HDP se „tradičně rozumí nejméně 0,6 % HDP“²⁰. Zatímco za běžných podmínek se vyžadovala korekce 0,6 % HDP, neexistují žádné důkazy o tom, že by členským státům s vyššími úrovněmi dluhu byla za běžných podmínek doporučena korekce vyšší než těchto 0,6 %.

28

Matice vymezuje rozlišení v závislosti na tom, zda růst předstihuje, nebo nepředstihuje potenciál. Opět je to však provedeno nejednotně, neboť požadavky jsou o čtvrtinu procentního bodu vyšší za špatných a příznivých podmínek, je-li růst nad potenciálem, ale za běžných podmínek pro země s nízkým dluhem žádná taková dodatečná korekce neexistuje a pro země s vysokým dluhem není specifikována. Ačkoli by mělo být snazší provádět reformy v době, kdy je růst rychlý, tj. vyšší než průměrné nebo potenciální tempo růstu, Komise tvrdila, že přihlédla k proveditelnosti větších korekcí včetně jejich politické uskutečnitelnosti (viz také bod 50).

29

Komise před stanovením hodnot v matici neanalyzovala, jak by mohly stanovené parametry v kombinaci se „závažným odchýlením“ vymezeným v nařízení zajistit, aby členské státy dosáhly svého střednědobého rozpočtového cíle v přiměřené době. Matice nevycházela ze simulace toho, zda by za přiměřených makroekonomických předpokladů její hodnoty přinesly za přiměřenou dobu průměrné zlepšení strukturálního salda o 0,5 procentního bodu HDP. Analýza byla provedena jedině u rozložení mezer výstupu, aniž by byly zkoumány důsledky z hlediska dosažení střednědobého rozpočtového cíle.

30

Evropská fiskální rada varovala, že při absenci omezení kumulativní odchylky v nařízení mají členské státy motivaci systematicky se odchylovat od požadované korekce pro dosažení střednědobého rozpočtového cíle a některé to možná i v povolených rozpětích plánovaly²¹.

31

V květnu 2017 Komise rámec dále oslabila, když zavedla „prostor pro uvážení“ („margin of appreciation“), v anglickém jazyce uváděný také jako „margin of discretion“²². Oznámila, že hodlá využít tento prostor pro uvážení v případech, kdy by dopad velké fiskální korekce na růst a zaměstnanost byl obzvláště významný²³.

32

Ve svých navrhovaných doporučeních pro Itálii v květnu 2017 Komise uvedla, že požadovaná korekce bude muset činit „alespoň 0,6 % HDP“, ale pak dodala: „Jak se připomíná ve sdělení Komise doprovázejícím tato doporučení pro jednotlivé země, musí posouzení návrhu rozpočtového plánu na rok 2018 a následné posouzení rozpočtových výsledků za rok 2018 patřičně přihlížet k cíli, kterým je dosažení takového nastavení fiskální politiky, jež bude přispívat k posilování probíhajícího oživení i k zajištění udržitelnosti italských veřejných financí. V této souvislosti hodlá Komise využít příslušného prostoru pro uvážení a situaci Itálie posoudit ve světle cyklických podmínek.“²⁴

33

Komise tak předem oznámila, že významná odchylka od korekce stanovené v doporučeních pro jednotlivé země by nemusela vést k posouzení konstatujícímu nedodržení požadavků. To snížilo relevanci a důvěryhodnost stanoveného požadavku.

34

Při dalším vysvětlování této nové flexibility později téhož roku Komise uvedla, že by při posuzování souladu s Paktem o stabilitě a růstu mohla uplatnit určitý prostor pro uvážení²⁵. Komise by tudíž i v případě členského státu, který se značně odchyluje od požadované korekce, „mohla nakonec dospět k závěru“, že není třeba použít postup při významné odchylce. V této souvislosti Komise odkazuje na čl. 6 odst. 3 nařízení č. 1466/97 a tvrdí, že ačkoli je celkové posouzení spojeno s přesnými kvantitativními kritérii, není na tato kritéria omezeno, což Komisi umožňuje zohlednit další prvky.

35

Další vysvětlení pro použití dodatečného zmírnění se objevila ve zprávě Komise o celkovém posouzení návrhů rozpočtových plánů na rok 2018. Zmírnění je odůvodněno na základě toho, že oživení se zdá stále křehké nebo by ho příliš velké fiskální zpřísnění mohlo ohrozit. Uvádí se, že členské státy, jejichž poměr dluhu k HDP přesahuje 60 %, by měly účinně zajistit „přiměřenou fiskální korekci“, kterou Komise popisuje jako přibližně polovinu požadavku vyplývajícího z matice. Tentýž dokument stanoví uvedenou přiměřenou korekci jako nezbytné kritérium k tomu, aby se předešlo postupu při nadměrném schodku na základě dluhového kritéria.

36

Je třeba připomenout, že poslední oslabení požadavků bylo zavedeno v době, kdy hospodářství v Evropské unii a eurozóně již čtyři roky soustavně rostlo a tempa růstu byla vyšší než tempa růstu potenciálního produktu. V jednom případě Komise odůvodnila snížení požadované korekce na základě svého posouzení, podle něhož je oživení nedostatečně stabilní, nepřihlédla však k tomu, že růst za poslední čtyři roky (2015–2018), který by se mohl jevit jako nízký, je podle odhadu o 1 procentní bod vyšší než potenciální tempo růstu.

Způsob, jakým Komise uplatňuje flexibilitu (na němž se později dohodla s členskými státy), vede k dlouhým prodlením při dosahování střednědobých rozpočtových cílů a umožňuje nárůst nesouvisejících výdajů

37

V roce 2015 Komise zaujala stanovisko, podle něhož se omezí doložka o strukturálních reformách na 0,5 % HDP a nestanoví limit pro investiční doložku²⁶. Rada ECOFIN²⁷ následně po dohodě s Komisí stanovila kumulativní limit kombinovaných výjimek pro strukturální reformu a investice ve výši 0,75 % HDP, dokud členský stát nedosáhne svého střednědobého rozpočtového cíle. Nebyla stanovena žádná horní hranice pro doložku o důchodové reformě (která je však omezena na skutečné náklady). Žádné omezení nebylo stanoveno ani pro doložku o neobvyklých událostech.

38

Investiční doložku lze využít pouze v rozpočtovém roce, kdy má růst HDP zápornou hodnotu nebo kdy je záporná mezera výstupu větší než 1,5 % HDP. Žádné takové omezení neplatí pro doložky o strukturálních reformách (včetně doložky o důchodové reformě). Neplatí ani pro doložky o neobvyklých událostech.

39

Výjimku pro investice a strukturální reformu lze povolit pouze v případě, že strukturální saldo členského státu je od střednědobého rozpočtového cíle vzdáleno nejvýše 1,5 procentního bodu HDP. Toto omezení se nepoužije pro doložky o důchodové reformě. Nepoužije se rovněž pro doložky o neobvyklých událostech.

40

Tabulka 1 uvádí přehled všech schválených doložek flexibility v období 2013–2017.

Tabulka 1

Výčet doložek flexibility udělených v období 2013–2017, v procentech HDP

ČS	Součet povolených odchylek 2013–2017		2013		2014		2015		2016					2017
			Důchody	Investice	Důchody	Investice	Důchody	Uprchlíci	Strukt. reforma	Důchody	Investice	Uprchlíci	Bezpečnost	Strukt. reforma	Důchody	Investice	Uprchlíci	Bezpečnost	Zemětřesení
LV	1,20		0,50				0,30			0,30				0,10
IT	1,20							0,03	0,50		0,21	0,06	0,06				0,16		0,18
BG	0,70			0,60		0,10
FI	0,67							0,05				0,17		0,50		0,10	-0,15
SK	0,40					0,40
AT	0,39							0,09				0,25	0,04					0,01
HU	0,22							0,04					0,04					0,14
BE	0,17							0,03				0,08	0,05					0,01
LT	0,10									0,10				0,4*
SL	0,08											0,07					0,01
	Zdroje: 2013–2017 Komise
		Uděleno ex post
		Uděleno
		Bude uděleno ex post, jarní prognóza 2018
	*	Uděleno 0,40 v plném rozsahu, ale s podmínkou dodržení minimální doporučené hodnoty. To znamenalo, že povolená odchylka pro LT v roce 2017 činila 0,1.

Zdroj: Komise.

Provádění investiční doložky

41

V lednu 2015 Komise²⁸ došla ke stanovisku, že výjimku na základě investiční doložky lze udělit v případě, že členské státy hodlají vynaložit vnitrostátní výdaje na způsobilé programy EU posilující růst²⁹. Nominální výdaje se pak vypočítávají jako procento HDP a požadavek na korekci se snižuje o stejné procento HDP. Byla stanovena podmínka, podle níž by se neměla snížit hodnota výdajů na tvorbu hrubého fixního kapitálu v eurech v odpovídajícím roce. To následně potvrdila Rada ECOFIN ve „Společném postoji k flexibilitě v rámci Paktu o stabilitě a růstu“³⁰.

42

Stávající formulace investiční doložky nestanoví ani jako podmínku, ani jako výslovný cíl nárůst poměru investic jako podílu na HDP. V případě Itálie Komise uvedla, že i při poskytnuté výjimce pro investice rozpočtové výdaje země na tvorbu hrubého fixního kapitálu vlastně zůstanou v poměru k HDP v podstatě stabilní³¹.

43

Vzhledem k tomu, že výdaje týkající se schválené investiční doložky sníží strukturální saldo v roce, pro který byla výjimka schválena, ovlivní to vývoj strukturálních sald v následujících letech, a tudíž se prodlouží doba pro konvergování ke střednědobému rozpočtovému cíli při nezměněných ostatních podmínkách. Výjimka pro investice v jednom roce tedy zvýší celkové povolené výdaje v následujících letech nezávisle na úrovni investičních výdajů v těchto letech. Neexistuje žádná podmínka, která by vyžadovala, aby se v následujících letech zvýšená úroveň investic zachovala. To je patrné i z toho, jak Komise popisuje účinky investiční doložky³² (viz obrázek 4).

44

Aby předešla prodlužování doby konvergence, potřebovala by Komise v následujících letech navýšit korekci podle matice o plnou nebo poměrnou částku schválené výjimky pro investice (a totéž platí pro výjimky týkající se strukturální reformy a neobvyklých událostí, viz níže). Komise však tento přístup neuplatňuje. Během auditu vysvětlila, že dodatečné korekce oproti matici by vytvořily model korekcí typu „stop – start“ a mohly by vést k velkým korekcím, jež by mohly být považovány za represivní nebo by mohly členské státy odrazovat od provádění strukturálních reforem.

45

Ve svém popisu účinků investiční doložky³³ Komise ukazuje, že doba konvergence se prodlouží, ale tvrdí, že účinek výjimek bude odstraněn do posledního roku programového období. Její výpočet se opírá o předpoklad, že průměrná korekce bude činit 0,5 procentního bodu HDP ročně a že výchozí vzdálenost členského státu od střednědobého rozpočtového cíle je 1,5 % HDP. Bez výjimky pro investice by bylo daným tempem dosaženo střednědobého rozpočtového cíle za tři roky. S výjimkou pro investice ve výši 0,5 % HDP by byl zapotřebí další rok. Na tomto základě Komise tvrdí, že i bez kompenzačních opatření v následujících letech budou účinky doložek do konce programového období eliminovány (viz obrázek 4).

46

Ve skutečnosti však není průměrné korekce ve výši 0,5 % dosahováno, vedle jiných faktorů i kvůli rozpětí pro významnou odchylku. Prodloužení doby konvergence proto bude daleko větší. Tato doba se ještě prodlouží při zohlednění účinků ostatních výjimek (reformy a neobvyklé události). V případě jedné země dosáhly v období 2015–2017 kumulativní výjimky pro všechny účely kromě důchodů 1,2 % HDP (viz tabulka 1).

47

Účinek je takový, že povolená výjimka pro investice vede ke zvýšeným celkovým výdajům v následujících letech, a to bez ohledu na vývoj úrovně investičních výdajů. Nežli bude dosaženo střednědobého rozpočtového cíle, může tudíž celkový nárůst aktuálních výdajů několikrát převýšit schválenou výjimku pro investice³⁴.

Provádění doložky o strukturálních reformách

48

Stejně jako investiční doložka také výjimka pro strukturální reformy vede k nárůstu povolených výdajů nejen v roce, pro který byla schválena, ale i v letech následujících (v porovnání s původním plánem), a proto prodlužuje dobu konvergence k dosažení střednědobého rozpočtového cíle.

49

Komise rozhodla, že výjimka pro strukturální reformu nemusí odpovídat skutečným rozpočtovým nákladům na provádění reformy³⁵. Nařízení na druhé straně jako podmínku způsobilosti reformy k výjimce jasně vyžaduje provedení analýzy nákladů a přínosů³⁶. U významných reforem důchodového systému jasně uvádí, že výjimka by měla být omezena na skutečné náklady.

50

Komise namísto toho využívá možnosti volného uvážení při stanovení úrovně výjimky (v mezích schválených Radou ECOFIN), pokud se očekává, že reforma bude mít dlouhodobý dopad na růst, a proto i příznivé rozpočtové dopady, přestože tyto účinky jsou daleko obtížněji měřitelné než skutečné rozpočtové náklady reformy. „Standardní výjimka pro strukturální reformu“ tak působí jako pobídka k reformám, a nikoli jako nástroj pro krytí jejich nákladů³⁷.

51

Komise však má k dispozici mnoho dalších nástrojů politiky, kterými může povzbudit členské státy k provádění strukturálních reforem, a to včetně svých rozpočtových zdrojů.

52

Komise bude doložku uplatňovat v následném posouzení, budou-li plánované reformy plně provedeny³⁸. Jestliže jsou doložky uplatňovány ex ante, doporučení pro jednotlivé země uvádí, že je-li plánovaná reforma plně provedena, odečítá následné posouzení souladu tuto doložku od fiskálního požadavku³⁹. V případě Itálie na jaře 2017 Komise udělila povolenou odchylku, ale transparentním způsobem neposoudila, zda všechny reformy uvedené v italském národním programu reforem z roku 2015, pro něž byla žádána flexibilita, byly zavedeny v plném rozsahu. Ve zprávě o zemi z roku 2017 se u některých reforem uvádí, že nebyly realizovány (nebyl například přijat návrh zákona o hospodářské soutěži z roku 2015).

53

Zjistili jsme, že k odůvodnění určitých doložek neexistují dostatečné informace a posouzení přímých fiskálních nákladů a dlouhodobých přínosů (ex ante i ex post) ze strany Komise. Například Itálii byly v roce 2016 uděleny dvě výjimky pro strukturální reformu v celkové výši 0,5 % HDP; odchylka však neodpovídala ověřitelným přímým a nepřímým fiskálním nákladům reforem, které Itálie odhadla. V roce 2016 byla odchylka dvakrát větší než náklady a pro období korekce (2017–2019) nebyly prognózovány žádné náklady.

54

Dále jsme zjistili, že Komise nedostatečně odhadla hospodářský dopad doložek. Existují příklady simulací pomocí modelu QUEST⁴⁰, v některých případech však Komise měla od členských států požadovat více analýz a odůvodnění, pokud poskytly nedostatečné informace. V případě doložky o strukturálních reformách u Itálie ve výši 0,4 % HDP z roku 2016 vnitrostátní orgány odhadly dlouhodobé pozitivní dopady reforem na HDP a předložily je Komisi. Na jaře 2015 Komise posoudila pozitivní dopady na HDP odhadované vnitrostátními orgány jako „věrohodné“. Nezískali jsme však dostatek důkazních informací, které by kontroly Komise dokládaly. Následně v prosinci 2015 Komise připravila své vlastní odhady dopadu, které pak v dubnu 2016 revidovala, zčásti kvůli dlouhodobé povaze prognóz a souvisejícím nejistotám ohledně určitých předpokladů. V době následného posouzení této doložky (tj. na jaře 2017) nebyly připraveny žádné odhady. Tyto odhady jsou přinejlepším orientační a obecně nejisté, a proto nemohou dostatečně sloužit jako kritérium pro posouzení způsobilosti doložek ex post. Pokud jde o investiční doložku udělenou Itálii (0,25 % HDP), nebyl dopad na HDP odhadnut.

Provádění doložky o neobvyklých událostech

55

Je povolena flexibilita pro odchylky způsobené neobvyklými událostmi, jako jsou příliv uprchlíků, přírodní katastrofy nebo bezpečnostní hrozby⁴¹. Komise musí posoudit, zda takové události odůvodňují flexibilitu, či nikoli. Související doložky nemají stanovenou horní hranici.

56

Stejně jako v případě doložek o investicích a strukturálních reformách Komise nezvyšuje požadavky na korekci v letech po udělení doložky, aby vyrovnala nárůst výdajů z důvodu neobvyklé události. Doba pro dosažení střednědobého rozpočtového cíle se tudíž dále prodlužuje.

57

Při posuzování výdajů povolených v rámci doložek jsme zjistili, že určité preventivní výdaje byly povoleny ex ante (například preventivní opatření týkající se veřejných budov v Itálii v roce 2017), přestože se jednalo o odchylku od zásady, kterou stanoví příručka a která vyžaduje, aby se náklady týkaly přímo dané události⁴². Ve svých odpovědích Komise tvrdí, že pokud by tyto výdaje nebyly vynaloženy, byly by vyloučeny ex post. Jsme přesvědčeni, že v případě této konkrétní události měly být výdaje považovány za nezpůsobilé, neboť přímo nesouvisely s vlastní událostí.

Výběr nejpříznivějších ukazatelů z několika ročníkových souborů údajů

58

Další uvolnění rámce vyplývá z používání nejpříznivějších dat z několika ročníkových souborů údajů pro účely rozhodování v různých bodech postupu, namísto používání posledních dostupných údajů, které jsou nejspolehlivější. Nejpříznivějšími se v této souvislosti rozumí ukazatele, které vyžadují nejmenší korekce. K výběru nejpříznivějších ročníkových souborů údajů dochází: při výpočtu vzdálenosti strukturálního salda od střednědobého rozpočtového cíle a v případě, že je požadavek na korekci stanoven a následně zmrazen.

59

Komise měří vzdálenost ke střednědobému rozpočtovému cíli v daném roce porovnáním střednědobého rozpočtového cíle se strukturálním saldem z předešlého roku a používá k tomu ten nejpříznivější z jednotlivých ročníkových souborů údajů, namísto aby střednědobý rozpočtový cíl porovnávala se strukturálním saldem daného roku. U členských států, které dosáhly svého střednědobého rozpočtového cíle, ale při zhoršení strukturálního salda, může při posuzování členského státu pomocí této metody dojít ke zpoždění až o jeden rok.

Použití jednostranného zmrazení

60

Jakmile jsou na jaře předchozího roku stanoveny, jsou požadavky zmrazeny, tj. nejsou nikdy revidovány směrem vzhůru, a to ani pokud revize údajů naznačují zlepšení hospodářských podmínek. Například při posuzování návrhů rozpočtových plánů v listopadu 2017 mohla Komise zohlednit zlepšené makroekonomické vyhlídky. Tyto vyhlídky jsou naopak revidovány směrem dolů, pokud se hospodářská situace zhoršuje a směřuje k velmi špatným podmínkám.

61

Kromě toho v posouzeních z jara 2014, jara 2015 a jara 2016 Komise vybrala nejpříznivější ukazatele z kombinace ročníkových souborů údajů, které nebyly srovnatelné, neboť se opíraly o Evropské systémy integrovaných hospodářských účtů (ESA) 95 a 2010. Během této přechodné etapy mohlo kombinování těchto ročníkových souborů údajů vést k jiným stanoviskům, než jaká by vyplynula v případě, že by byly použity ukazatele založené na společném standardu.

Kumulativní účinek doložek a rozpětí pro významnou odchylku brání dosažení střednědobého rozpočtového cíle za přiměřenou dobu

62

Když byla stanovena doporučená hodnota roční konvergence ve výši 0,5 procentního bodu HDP, činilo průměrné strukturální saldo členských států se schodkem 2,9 % HDP⁴³ a jejich průměrný střednědobý rozpočtový cíl činil –0,5 % HDP. To znamenalo, že střednědobého rozpočtového cíle by bylo dosaženo přibližně za pět let, za předpokladu průměrných makroekonomických podmínek v tomto období. To by také byla přibližná doba konvergence pro členské státy, které ukončí postup při nadměrném schodku, pokud by v tomto okamžiku došlo ke shodě celkového salda a strukturálního salda (viz rámeček 1).

63

S ohledem na průměrnou významnou odchylku ve výši 0,25 % HDP za dva po sobě jdoucí roky by však členský stát mohl svou dobu konvergence zdvojnásobit, přičemž by stále byl považován za stát dodržující požadavky.

64

Doložky flexibility pro investice a strukturální reformy jsou omezeny na 0,75 procentního bodu HDP. Při průměrném fiskálním úsilí ve výši 0,25 procentního bodu ročně⁴⁴ by se doba konvergence prodloužila o další tři roky⁴⁵.

65

Doložky flexibility týkající se neobvyklých událostí nejsou omezeny; v případě Itálie dosáhly 0,5 procentního bodu HDP. Tím se doba konvergence prodlouží o další dva roky za předpokladu stejných podmínek, jaké jsou uvedeny výše.

66

A konečně zkušenosti ukazují, že jakákoli recese by znamenala návrat zpět v čase. V dlouhém časovém období pro dosažení střednědobého rozpočtového cíle, které je v daném rámci povoleno, je recese dosti pravděpodobná. Poměrně mělká recese v letech 2000–2002 (průměrná tempa růstu v eurozóně nevstoupila do záporných hodnot) například vedla k poklesu strukturálního salda v eurozóně o přibližně 1,2 % HDP. Takovéto recese by dobu potřebnou k dosažení střednědobého rozpočtového cíle ještě prodloužily. Při prodloužení doby pro dosažení střednědobého rozpočtového cíle by mohla být pravděpodobná více než jedna recese.

67

Graf 1 znázorňuje kumulativní účinek matice, rozpětí významné odchylky, všech doložek (kromě doložky pro důchodovou reformu) a možné recese na dobu potřebnou k dosažení střednědobého rozpočtového cíle. Vyjma účinků recese ostatní účinky, které uvádí graf 1, obecně odpovídají účinkům, které již v praxi nastaly.

68

A konečně poslední zavedení nového „prostoru pro uvážení“ otevřelo novou cestu ke snižování požadavků omezením požadavku matice na polovinu. U členského státu se zadlužením přesahujícím 60 % HDP za běžných podmínek by došlo ke snížení příslušného požadavku v matici z 0,6 % na 0,3 %. Kromě toho pokud členský stát v předcházejícím roce neuplatnil rozpětí významné odchylky větší než 0,25 % HDP, mohl by tento požadavek ještě snížit o 0,24 % HDP, a tím se v podstatě vyhnout jakékoli korekci, přestože u něj panují „běžné podmínky“.

69

Při definování matice, zavádění všech uvedených výjimek a při jejich schvalování pro konkrétní členské státy Komise neanalyzovala účinky výjimek na vyhlídky členského státu týkající se dosažení střednědobého rozpočtového cíle za přiměřenou dobu (viz rámeček 1), které je hlavním cílem nařízení. Komise uvedla, že se záměrně soustředila na roční změny strukturálního salda kvůli nejistotám při prognózování makroekonomického vývoje. Simulace poskytnuté Komisí a připojené jako příloha k Příručce nejsou realistické, neboť předpokládají konvergenci ve výši referenční hodnoty 0,5 % ročně, ale tato hodnota se ve skutečnosti mění podle matice a dále se snižuje o povolené rozpětí odchylky. Tento krátkozraký přístup brání řádnému posouzení účinků výjimek na dosažení hlavního cíle nařízení.

70

Matice, rozpětí významné odchylky, různé doložky flexibility a nejnovější prostor pro uvážení společně vedly k daleko slabšímu rámci. Konkrétně konvergence ke střednědobým rozpočtovým cílům u členských států, které uplatňují všechny doložky flexibility, by se mohla protáhnout na mimořádně dlouhou dobu. To by v příští recesi uvedlo členské státy s vyšším zadlužením do nejisté situace a také by to znamenalo odklad snížení jejich míry zadlužení.

Informační hodnota prognóz pro pozdější roky v programech stability a konvergenčních programech

71

Většina členských států podléhajících preventivní složce ve svých programech stability a konvergenčních programech uvádí, že do čtvrtého roku střednědobého rozpočtového cíle dosáhnou, nebo při jeho dosahování alespoň značně pokročí⁴⁶. To je v souladu s očekáváními, která Komise vyjádřila ve svém dokumentu „Optimální využití flexibility…“⁴⁷. Větší část tohoto pokroku však má podle plánů nastat v posledních dvou letech programového období (viz graf 2)⁴⁸.

72

Prognózy strukturálního salda se revidují každý rok. Například většina raných prognóz strukturálního salda v roce 2018 vypracovaných v letech 2014 a 2015 je daleko optimističtější než prognózy z pozdějších let, tj. z let 2016 a 2017 (viz tabulka 2). Tyto revize směrem dolů nelze přičítat zhoršování makroekonomických vyhlídek, neboť ty se již ve skutečnosti zlepšily.

Tabulka 2

Cílové strukturální saldo pro rok 2018 v programech stability a konvergenčních programech 2014–2017 u vzorku členských států, v procentech HDP

	AT	BE	FI	IT	HU	NL	ES	FR	PT
PSKP 2014	–0,3 %		0,3 %	0,0 %					–0,2 %
PSKP 2015	–0,5 %	0,0 %	–2,6 %	0,1 %	–1,6 %	–0,5 %	–0,2 %	–0,1 %	–0,4 %
PSKP 2016	–0,5 %	0,0 %	–1,4 %	–0,8 %	–1,7 %	–0,6 %	–1,9 %	–0,3 %	–0,8 %
PSKP 2017	–0,8 %	–0,4 %	–1,1 %	–0,7 %	–2,4 %	0,3 %	–2,0 %	–0,5 %	–1,1 %

Zdroj: PSKP 2014–2017 pro AT, BE, FI, IT, HU, NL, ES, FR, PT.

73

Ve svém sdělení o flexibilitě z roku 2015 Komise uvedla, že „členský stát musí dočasné odchýlení vykompenzovat a musí dosáhnout střednědobého rozpočtového cíle ve čtyřletém horizontu svého současného programu stability nebo konvergenčního programu“⁴⁹. Tato věta je uvedena v oddíle, který se zabývá účinky doložek flexibility, patrně však naznačuje, že všechny členské státy musí dosáhnout střednědobého rozpočtového cíle do konce programového období PSKP.

74

Podobná věta se v témže kontextu objevuje v čl. 5 odst. 1, který uvádí, „že se během programového období předpokládá návrat stavu rozpočtu na úroveň střednědobého rozpočtového cíle“.

75

Komise však nestanoví odpovědnost členských států za takové revize, ani se nepokouší vymáhat původní cíl. Rovněž navrhla matici tak, že všechny členské státy bez ohledu na to, v jaké situaci se vůči střednědobému rozpočtovému cíli nacházejí, by tohoto cíle dosáhly ve čtvrtém roce programového období. Přetrvávající nadhodnocené odhady strukturálních sald na dva až tři roky dopředu ukazují, že prognózy v programech stability a konvergenčních programech týkající se pozdějších let mají omezenou informační hodnotu (viz tabulka 2).

Část III – Pokrok při dosahování střednědobých rozpočtových cílů se zastavil, jakmile polevil tlak trhu, a několik zadlužených zemí nesměřuje k dosažení střednědobého rozpočtového cíle za přiměřenou dobu

V posledních letech nedošlo v průměru k žádnému pokroku při dosahování střednědobých rozpočtových cílů

76

V letech 2011 až 2014 byl hnací silou fiskální konsolidace v členských státech tlak trhu. Jakmile tento tlak polevil a růst HDP se v roce 2014 obnovil, nebyl rámec střednědobého rozpočtového cíle oslabený prováděcími akty schopen zajistit další zlepšování strukturálních sald, zejména u členských států ve špatné fiskální situaci. V eurozóně se strukturální saldo po roce 2014 v podstatě nezměnilo, zatímco strukturální primární saldo se v průměru zhoršilo o přibližně 1 procentní bod HDP. Členské státy utratily veškeré úspory získané z nižších úrokových sazeb (viz graf 3).

77

V několika velkých zemích eurozóny (Španělsko, Itálie a Francie), které jsou velmi vzdáleny od svých střednědobých rozpočtových cílů, se strukturální saldo a ještě větší měrou strukturální primární saldo podstatně zhoršilo (viz graf 4).

78

Počet členských států, které dosáhly svého střednědobého rozpočtového cíle, se pod tlakem trhu zvýšil ze tří v roce 2011 na dvanáct v roce 2014, přestože v té době panovaly nepříznivé hospodářské podmínky. Poté se pokrok v tomto ohledu téměř zastavil, jakkoli došlo k obnovení růstu (viz graf 5). Svého střednědobého rozpočtového cíle nyní dosahuje jen přibližně polovina členských států.

79

Obrázek 5 uvádí stupeň pokroku v oblasti strukturálního salda pro členské státy, které nedosahují svého střednědobého rozpočtového cíle, na základě údajů z podzimní prognózy 2017. V průměru těchto třináct zemí nevykazuje za čtyři roky od roku 2014 do poslední prognózy pro rok 2018 žádný pokrok. Sedm z nich dokonce vykázalo zhoršení svého strukturálního salda a pouze šest členských států zaznamenalo zlepšení. Průměrné zhoršení bylo mírně vyšší než průměrné zlepšení.

Obrázek 5

Přibližování nebo vzdalování členských států vůči jejich střednědobým rozpočtovým cílům v letech 2014 až 2018

Členské státy nedosahující střednědobého rozpočtového cíle	SRC	Vzdálenost k SRC	Strukturální saldo (% potenciálního HDP)		∆ SS	Zhoršující se s. saldo	Zlepšující se s. saldo
	PSKP 2017	(Strukturální saldo 2017 – střednědobý rozpočtový cíl)	2014	2018	(2018–2014)
Rumunsko	-1,0	-2,3	-0,4	-4,3	-3,9
Estonsko	-0,5	-0,6	0,0	-1,4	-1,4
Maďarsko	-1,5	-1,7	-2,2	-3,6	-1,4
Itálie	0,0	-2,1	-1,0	-2,0	-1,0
Lotyšsko	-1,0	-0,8	-1,0	-1,8	-0,8
Rakousko	-0,5	-0,4	-0,8	-1,0	-0,2
Portugalsko	0,25	-2,1	-1,7	-1,8	-0,1
Finsko	-0,5	-0,5	-1,5	-1,4	0,1
Polsko	-1,0	-1,1	-2,8	-2,3	0,5
Slovinsko	0,25	-1,9	-2,2	-1,6	0,6
Slovensko	-0,5	-1,1	-2,2	-1,2	1,0
Belgie	0,0	-1,5	-2,9	-1,5	1,4
Irsko	-0,5	-0,8	-4,0	-0,5	3,5
Počet ČS						7	6
Podíl ČS nedosahujících svého střednědobého rozpočtového cíle						54 %	46 %

Zdroj: Podzimní prognóza Komise 2017, PSKP 2017, posouzení návrhů rozpočtových plánů na rok 2018.

80

Kromě toho v roce 2016 stanoviska Komise k orientaci fiskální politiky eurozóny začala doporučovat fiskální expanzi⁵⁰, přestože mezera výstupu se po roce 2013 začala rychle zmenšovat a v roce 2018 přejde do kladných hodnot (viz graf 6)⁵¹. Taková doporučení mohla oslabit důvody pro fiskální konsolidaci v členských státech, které dosud nedosáhly střednědobého rozpočtového cíle.

81

Nedostatečné korekční úsilí členských států podléhajících preventivní složce, které dosud nedosáhly střednědobého rozpočtového cíle, je patrné i z porovnání požadavků na korekci strukturálního salda stanovených v matici se skutečnou korekcí. Graf 7 uvádí stupeň pokroku v oblasti strukturálního salda pro členské státy, které nedosahují svého střednědobého rozpočtového cíle. Požadavky matice splňuje jen velmi málo zemí, většina zemí požadavky neplní. Podle předběžných údajů v roce 2017 byly v souladu s maticí zřejmě jen dva členské státy, ale při zohlednění nejnovějších aktualizací ukazatelů strukturálního salda z prognóz z jara 2018 se zdá, že vzhledem k růstu zaznamenanému v řadě členských států v roce 2017 splní své střednědobé rozpočtové cíle ex post více než polovina těchto členských států.

82

Účinnost preventivní složky dále narušil i vývoj v rámci nápravné složky od roku 2014. Španělsko v rámci nápravné složky po roce 2014 zaznamenalo velké zhoršení svého strukturálního salda, zatímco Francie a Portugalsko dosáhly jen velmi pomalého pokroku (viz tabulka 3)⁵².

Tabulka 3

Měření počtu let potřebných k dosažení střednědobého rozpočtového cíle pro členské státy eurozóny s vysokým poměrem dluhu k HDP v roce 2017

Členský stát	Průměrná změna strukturálního salda (2014–2018)	Střednědobý rozpočtový cíl	Vzdálenost k SRC	Počet let potřebný k dosažení SRC
		(Jarní prognózy 2017)	(Strukturální saldo 2017 – střednědobý rozpočtový cíl 2017)	(Na základě s. sald za rok 2017 a průměrné korekce v období 2014–2018)
Belgie	0,3	0,0	–1,5	5,0
Irsko	0,8	–0,5	–0,8	0,9
Španělsko	–0,3	0,0	–3,1	Žádná konvergence
Francie	0,1	–0,4	–2,0	14,9
Itálie	–0,2	0,0	–2,1	Žádná konvergence
Portugalsko	0,2	0,25	–2,1	8,7

Poznámka: výsledek strukturálního salda za Portugalsko a Francii v roce 2017 a projekce na rok 2018 byly v prognóze z jara 2018 výrazně upraveny směrem nahoru.

Zdroj: Strukturální saldo – AMECO 2017; SRC stanovený členskými státy pomocí jarní prognózy 2017, revidované v roce 2016 pro použití v letech 2017–2019; vzdálenost od SRC a roky do dosažení SRC podle výpočtů EÚD.

83

Kromě toho Komise neuplatňuje požadavky preventivní složky na členské státy, které podléhají nápravné složce, ačkoli to žádný právní předpis jasně nestanoví. Podle výkladu Komise nápravná složka umožňuje snížit celkový schodek státního rozpočtu pod 3 % jen na základě cyklického oživení, bez povinného zlepšení strukturálního salda. Současně u několika členských států Komise doporučila opakovaná víceletá prodloužení lhůt pro ukončení postupu při nadměrném schodku, a to daleko delších, než předpokládají Smlouvy. V důsledku toho nemusí členské státy podléhající nápravné složce plnit požadavky, které by jinak musely dodržet, pokud by podléhaly preventivní složce. Komise v určitém okamžiku žádala o souhlas členských států s řešením těchto nesrovnalostí, tento problém však nebyl vyřešen.

Zvláště slabé výsledky zaznamenané v nejvíce zadlužených členských státech

84

Pohyby v rámci rozpočtových sald a měr zadlužení v jednotlivých členských státech měnové unie jsou daleko důležitější než stejné pohyby souhrnných nebo průměrných ukazatelů⁵³. Důvodem je skutečnost, že pobídky k fiskální kázni jsou v měnové unii slabší, neboť země nemusí sledovat stavy své vlastní platební bilance, negativní externí účinky jejich fiskálních politik na propojené země jsou však větší.

85

Z toho důvodu se nejdůležitější vývoj odehrává ve vysoce zadlužených zemích EU (za které považujeme země s mírou zadlužení vyšší než 90 %). Kromě toho je důležité zkoumat i členské státy, které v tomto období (2014–2018) podléhají nápravné složce Paktu o stabilitě a růstu. Je logické předpokládat, že kritéria pro preventivní složku by měla poskytovat základ pro požadavky na korekce v rámci nápravné složky. V tomto smyslu jsou kritéria preventivní složky pro kritéria nápravné složky významná. Výsledná situace je důvodem k obavám (viz graf 8).

86

Příkladem úspěchu je Irsko, které zlepšilo své strukturální saldo podstatně více, než požadovala matice. Je také na dobré cestě k dosažení střednědobého rozpočtového cíle v roce 2018 a jeho poměr dluhu k HDP se rychle snižuje⁵⁵. Kypr dosáhl střednědobého rozpočtového cíle v roce 2018. Tato skutečnost v kombinaci s oživením zahájila snižování jeho míry zadlužení, ačkoli jen pomalým tempem⁵⁶ (viz graf 9).

87

Belgie dosáhla určitého pokroku při plnění svého střednědobého rozpočtového cíle, avšak daleko menšího, než požaduje matice. Do konce roku 2018 by podle prognózy měla být stále přibližně 1,5 procentního bodu vzdálena od střednědobého rozpočtového cíle, který byl nedávno revidován směrem dolů. Za předpokladu, že v nadcházejících letech bude země nadále korigovat vývoj průměrným tempem z období 2014–2018, bude k dosažení střednědobého rozpočtového cíle potřebovat pět let (viz také tabulka 3).

88

Strukturální saldo Portugalska se za uvedené období v průměru zlepšilo jen mírně a je nadále přibližně 2 procentní body HDP vzdáleno od střednědobého rozpočtového cíle, ačkoli nejnovější aktualizace prognózy z jara 2018 ukazují na výrazné zlepšení strukturálního salda za rok 2017. V případě, že byl rok 2017 výjimečným rokem a průměrná rychlost korekcí by se odvozovala z předchozích let, k dosažení střednědobého rozpočtového cíle by tato země potřebovala téměř devět let. Podaří-li se ale udržet nejnovější zlepšení strukturálního salda, uvedená v prognóze z jara 2018, a budou-li nadále překračovat požadavky matice, Portugalsko by svůj střednědobý rozpočtový cíl mohlo splnit v přiměřenějším časovém horizontu.

89

Obavy však vyvolává vývoj ve třech velkých zemích: v Itálii, Francii a Španělsku. V těchto zemích byly korekce podstatně nižší, než požaduje matice, a tímto tempem nebude možné dosáhnout konvergence k střednědobým rozpočtovým cílům v přiměřené době. Dle našeho názoru mají velké odchylky v korekcích fiskální bilance u členských států, které podléhají nápravné složce, na rozdíl od členských států podléhajících preventivní složce, podstatný význam pro důvěryhodnost celého rámce Paktu o stabilitě a růstu.

90

Francie v rámci nápravné složky jen stěží zlepšila své strukturální saldo v období 2014–2018 (tabulka 3). Při vzdálenosti 2,7 procentního bodu HDP od střednědobého rozpočtového cíle ke konci roku 2018 a za předpokladu průměrné rychlosti korekcí z období 2014–2018 bude k dosažení střednědobého rozpočtového cíle potřebovat patnáct let. Francouzský poměr dluhu k HDP se v uvedeném období nadále zvyšoval.

91

Itálie (v rámci preventivní složky) a Španělsko (v rámci nápravné složky) zaznamenaly v témže období velké zhoršení svých strukturálních sald a nyní jsou od střednědobého rozpočtového cíle velmi daleko: Itálie o 2 procentní body a Španělsko o více než 3 procentní body. Nedosáhly pokroku při snižování dluhu, a to i přes rozmach svých hospodářství.

92

V případě Francie a Španělska, které podléhají postupu při nadměrném schodku, Komise několikrát prodloužila lhůtu pro ukončení tohoto postupu⁵⁷, přičemž zaujala stanovisko, že „postup při nadměrném schodku nelze zintenzivnit, jestliže členský stát dosáhne svých dílčích cílových hodnot celkového schodku, a to i v případě, že politické závazky nejsou splněny“⁵⁸. V důsledku toho se v období 2014–2017 strukturální saldo ve Španělsku zhoršilo o 1,7 procentního bodu HDP a ve Francii se zlepšilo jen nepatrně.

93

V uvedeném období byl ve všech třech velkých zemích růst rychlejší než potenciál a mezera výstupu se uzavírala. Podle prognóz má mezera výstupu v roce 2018 v Itálii a Španělsku dosáhnout kladných hodnot a ve Francii má být jen mírně záporná (viz grafy 10, 11 a 12). Uvedené tři země dodatečně vytvořily více než polovinu celkového veřejného dluhu eurozóny.

94

Evropská centrální banka v nedávné době upozornila na to, že v oblasti fiskální konsolidace v zadlužených zemích eurozóny nedošlo k pokroku. Ve své zprávě o finanční stabilitě z roku 2017 uvedla, že: „… zlepšující se celková salda zakrývají související fiskální zranitelná místa a celkové mírné uvolnění orientace fiskální politiky eurozóny v horizontu let 2017–2019. Fiskální úsilí v několika zemích eurozóny nadále nenaplňuje závazky podle Paktu o stabilitě a růstu (viz graf 8). Prognózované zhoršení strukturálních sald v období 2017–2019 v řadě zemí může dále ztížit dosažení střednědobých cílů“⁵⁹.

Smíšená výkonnost v členských státech s mírami zadlužení ve výši 70–90 % v období 2014–2018

95

V této skupině překročily požadavky vyplývající z matice dvě země: Německo a Chorvatsko. Rakousko a v menší míře Spojené království se splnění příslušných požadavků přiblížily. Slovinsko v průměru nedosáhlo korekce, zatímco Maďarsko provádělo vysoce expanzivní fiskální politiku (viz graf 13).

96

Členské státy, které korigovaly svá strukturální salda, zaznamenaly také podstatné snížení svých měr zadlužení: dluh Německa se snížil o 14 procentních bodů HDP, dluh Rakouska o 8 procentních bodů a dluh Chorvatska o 9 procentních bodů. Snížení dluhu ve Spojeném království bylo malé, což bylo odrazem vysokého výchozího strukturálního schodku, jakkoli v uvedeném období došlo k jeho podstatnému zlepšení. V průměru bylo snížení dluhu v této skupině podstatně větší než ve skupině vysoce zadlužených členských států (s výjimkou Irska v uvedené skupině) (viz graf 14).

Prudké zhoršení ve dvou členských státech s nízkým zadlužením

97

Rumunsko s nízkým zadlužením ve výši 39,4 % HDP bylo v roce 2014 nad svým střednědobým rozpočtovým cílem, nyní však směřuje k výjimečnému zhoršení strukturálního salda o přibližně 4 procentní body HDP za období 2014 až 2018. Komise v květnu 2017 poprvé zahájila postup při významné odchylce a zintenzivnila jej v listopadu 2017.

98

Estonsko, které v roce 2014 vykazovalo zadlužení pouhých 10,7 % HDP, bylo v roce 2014 nad svým střednědobým rozpočtovým cílem. V období let 2014 až 2018 zaznamenalo pokles svého strukturálního salda o 1,4 procentního bodu HDP, převážně v roce 2017. Komise se domnívá, že faktory, které za tímto poklesem stojí, se svou povahou velmi liší od faktorů ovlivňujících pokles strukturálního salda v Rumunsku, a to vzhledem k celkové fiskální situaci v těchto dvou členských státech včetně výjimečně nízké úrovně veřejného dluhu (9,1 % HDP v roce 2018) v Estonsku.

Nerovnováha mezi udržitelností a cyklickým vývojem

99

Ve svých posledních sděleních o nově zavedeném prostoru pro uvážení Komise zdůraznila, jak je důležité při stanovení fiskálních cílů vyvažovat fiskální udržitelnost a proticyklické aspekty⁶⁰. Nedávná analýza, kterou provedla sama Komise, však ukázala, že se tak neděje ve vysoce zadlužených členských státech (ve státech s rizikem pro udržitelnost na pravé straně grafu 15). V těchto zemích se mezera výstupu v podstatě uzavírá, nebo je dokonce kladná, chybí však fiskální stimulace ke zlepšení fiskální udržitelnosti⁶¹.

Část IV – Komise by mohla zlepšit určité technické aspekty posouzení

Optimistické zkreslení prognóz Komise pro růst reálného HDP a investic pro roky t a t+1

100

Komise pravidelně provádí statistické kontroly přesnosti svých prognóz, což učinila v letech 2007, 2012 a 2016. Její analýza ukazuje, že prognózy Komise jsou obecně přesné a srovnatelné s analýzami jiných mezinárodních institucí, například MMF a OECD.

101

Studie z roku 2016⁶² však zjistila, že Komise v období 2000–2014 nadhodnocovala prognózy reálného HDP na následující rok v průměru o +0,54 procentního bodu. Tento druh zkreslení se potvrzuje i v rozšířeném vzorku pro období let 1969–2014 (tj. +0,33 procentního bodu).

102

Na úrovni členských států je statisticky významné zkreslení u Itálie, které činí 1 % u prognóz HDP na běžný i následující rok, zatímco zkreslení u Dánska, Francie a Portugalska u prováděných prognóz na následující rok jsou významná a činí 5 %. Toto poměrně velké zkreslení se objevuje v jarních prognózách na běžný rok a v podzimních prognózách na následující rok. Podstatně ovlivňuje například prognózu dynamiky dluhu; v případě jedné země vedlo průměrné optimistické zkreslení o 1,1 % k podhodnocení prognóz poměru dluhu k HDP na následující rok o 1,4 procentního bodu HDP.

103

I přes tato zjištěná zkreslení jsme nebyli schopni určit, jaká nápravná opatření Komise přijala, aby zabránila opakování takového zkreslení v budoucnosti.

Posuzování údajů uvedených v programech stability a konvergenčních programech

104

Údaje uvedené v programech stability a konvergenčních programech členských států zařazených do vzorku se obecně řídily požadavky kodexu chování a nařízení. Konkrétně obsahovaly informace o fiskálních cílech pro celý horizont programu a o fiskálních opatřeních k jejich dosažení. V některých případech nicméně nebyly požadavky dodrženy. Zjistili jsme, že posouzení, která Komise provedla u programů stability a konvergenčních programů ve vzorku, nepostupovala při prezentaci těchto mezer v údajích systematicky (viz rámeček 2).

105

Posouzení Komise upozorňují na nedostatky ve specifikaci fiskálních opatření v programech stability a konvergenčních programech (výsledky za vzorek viz příloha I). Před rokem 2011 Komise vypracovala zvláštní posouzení kvality programů stability a konvergenčních programů podle požadavků kodexu chování (viz například příloha pracovních dokumentů útvarů Komise v letech 2009 a 2010). Od roku 2011 dále však žádná podobná příloha nebyla vytvořena.

Komisí uváděné údaje o míře odchylek jsou správné, ale matoucí

106

Zjistili jsme, že výpočty odchylek byly v posouzeních odhadnuty správně. Posouzení významných odchylek jsou také správná a většinou jsou doložena v pracovních dokumentech útvarů Komise. Ve svých pracovních dokumentech však Komise uvádí tabulku se závěry o míře odchylek na základě srovnání dvou pilířů (pro jednoleté a dvouleté průměrné odhady). Ačkoli tabulka srovnává závěry z obou pilířů, je matoucí z hlediska způsobu prezentace výsledků týkajících se dodržování požadavků u každého příslušného pilíře.

Naše technické testování neobjevilo zásadní problémy

107

Testovali jsme technické aspekty postupů preventivní složky. U většiny těchto aspektů nebyly zjištěny žádné zásadní problémy. V letech 2012 a 2016 Komise vydala po dohodě s členskými státy kodex chování, který „stanovil přesnou povahu údajů v programech stability a konvergenčních programech“ požadovaných nařízením (zejména čl. 3 odst. 2 a čl. 7 odst. 2). Došli jsme k závěru, že kodex je v souladu s požadavky nařízení.

108

V letech 2012, 2016 a 2017 Komise vydala Příručku k Paktu o stabilitě a růstu. Zkoumali jsme, zda přístupy popsané ve vydáních pro roky let 2016 a 2017 odrážely požadavky nařízení. Nalezli jsme řadu výjimek, jak je vysvětleno níže.

• Nařízení požaduje nejvíce aktuální ekonomické údaje a Komise používá nejpříznivější údaje z kombinovaných ročníkových souborů údajů, aby určila pozici vůči střednědobému rozpočtovému cíli. To pak určuje, zda je pro daný rok vyžadována korekce. Navíc je při stanovování požadavků na korekci z matice uplatňováno asymetrické zmrazování – a to tehdy, když vzdálenost strukturálního salda od střednědobého rozpočtového cíle přesahuje požadavek odvozený z matice. Podobně referenční hodnota výdajového kritéria v roce t vychází z projekcí v prognóze z jara roku t-1 a není pro následnou prognózu aktualizována. Tento přístup vede k tomu, že se zpožďují varování v období zhoršování strukturálního salda (viz bod 59) nebo v případě změn ve faktorech ovlivňujících složení referenční hodnoty. Kromě toho Komise měří vzdálenost ke střednědobému rozpočtovému cíli v daném roce tak, že cíl porovnává se strukturálním saldem předešlého, nikoli aktuálního roku (viz bod 60).
• Komise při výpočtu výdajů vládních institucí ve strukturálním saldu odečítá „očištění o investice vyloučené z finančních prostředků EU na investice“. V důsledku toho odhad výdajů za konkrétní rok nezachycuje přesně kapitálové investice vládních institucí v daném roce. Nařízení takové očištění nestanoví.

109

Testovali jsme, zda jsou interní pokyny poskytované útvarům pro jednotlivé země a tabulky výpočtů využívané pro posuzování v souladu s metodami, které popisuje příručka. Došli jsme k závěru, že postupy Komise při posuzování jsou s tímto dokumentem v souladu, vyjma testování pozice vůči střednědobému rozpočtovému cíli pomocí nejpříznivějších strukturálních sald z minulých ročníkových souborů údajů.

110

Testovali jsme, zda programy stability a konvergenční programy v auditním vzorku obsahují informační mezery z hlediska požadavků kodexu chování. Zjistili jsme, že Komisí prováděná posouzení programů stability a konvergenčních programů ve vzorku nebyla při prezentaci těchto mezer systematická.

111

Pracovní dokumenty útvarů Komise poskytují příslušné informace o fiskálních závazcích členských států, o jejich příslušných opatřeních a o souladu s pravidly preventivní složky. Zjistili jsme určitý prostor pro zlepšení při popisu přijatých opatření a dopadu zvažovaného v prognóze Komise (vedle opatření, která plánují členské státy ve svých programech stability a konvergenčních programech). Užitečná by v pracovním dokumentu útvarů Komise byla tabulka, která by jasněji vysvětlovala rozdíly.

112

Členské státy schválily jednotnou unijní metodu odhadu potenciálního produktu. Některé členské státy však vypracovávají i své vlastní odhady založené na metodikách, které se liší od jednotné unijní metody, jež se používá jako základ posouzení v rámci preventivní složky. Odlišná metodika někdy vede k odlišným odhadům, což pak může vést i k odlišnému odhadu strukturálního salda. Na základě přezkumu různých studií srovnávajících Komisí provedené odhady potenciálního produktu s odhady jiných subjektů jsme došli k závěru, že unijní metoda dosahuje ve srovnání s obdobnými odhady (např. OECD nebo MMF) dobrých výsledků.

113

Kromě toho Komise v roce 2016 zavedla nástroj věrohodnosti pro posuzování situací, kdy jsou odhadované mezery výstupu v konkrétních letech zatíženy velkou mírou nejistoty. Jedná se o pilotní projekt prováděný během příštích dvou let s cílem zohlednit veškeré faktory, které členské státy považují za významné pro své odhady potenciálního výstupu. Tento přístup založený na udržování otevřeného dialogu o řešení problémů věrohodnosti v kontextu společného přístupu je vhodný.

114

Testovali jsme používané tabulky výpočtů a vzorce a znovu jsme provedli řadu posouzení, abychom ověřili přesnost postupů. Také jsme provedli přezkum vzorku údajů, které Komise používala ve svých posouzeních, a zjistili jsme, že odpovídají příslušným zdrojům, například údajům databáze AMECO, Statistického úřadu Evropské unie (EUROSTAT) nebo programů stability a konvergenčních programů. Neobjevily se žádné problémy kromě způsobu, jakým byl řešen přechod ze systému ESA 95 na systém ESA 2010, a metody použití ročníkových souborů údajů při posouzení (viz bod 62).

115

Zjistili jsme, že minimální střednědobé rozpočtové cíle byly vypočteny pomocí metody, kterou popisuje příručka. Rovněž jsme ověřovali, zda jsou všechny střednědobé rozpočtové cíle členských států nejméně na úrovni minimálního střednědobého rozpočtového cíle, a zjistili jsme, že všechny tento požadavek splňují, s výjimkou Slovinska v letech 2016–2017 (pro roky 2017–2019). Tato skutečnost neměla žádný dopad na výsledek posuzování, které prováděla Komise.

116

Testovali jsme citlivost minimálních střednědobých rozpočtových cílů vůči podkladovým proměnným a zjistili jsme, že tyto cíle byly většinou citlivé vůči velkým změnám semielasticity, velkým dluhovým šokům a nákladům spojeným se stárnutím populace. Zjistili jsme však, že minimální střednědobé rozpočtové cíle nezohledňovaly další faktory, které mají vliv na zadlužení, například vnitřní dynamiku dluhu.

117

Také jsme testovali postupy posuzování, abychom zkontrolovali, že byly správně uplatňovány parametry z matice. Během přechodu na novou matici byly pro posouzení na jaře 2015 ponechány parametry ze staré matice a byly použity jen pro členské státy, u nichž došlo ke zhoršení strukturálního salda, namísto toho, aby byly provedeny úpravy pro všechny členské státy. Komise neřídila přechody mezi pravidly jednotným způsobem.

Část V – Doporučení pro jednotlivé země odrážejí závěry podkladových posouzení, vyžadují však větší jasnost

Doporučení pro jednotlivé země odrážejí závěry provedených posouzení, jejich relevance se však může měnit při změně podmínek

118

Konečná fiskální doporučení pro jednotlivé země, která přijala Rada, vycházejí z doporučení Komise. Jsou formulovány právním jazykem, vyzývají členské státy, aby řešily určená rizika významné odchylky, a specifikují korekci požadovanou pro strukturální saldo a růst výdajů.

119

Zjistili jsme, že fiskální doporučení pro jednotlivé země týkající se preventivní složky jsou v souladu se závěry posouzení obsaženými v pracovních dokumentech útvarů Komise.

120

Dle našeho názoru jsou doporučení zveřejňována v rámci roku dostatečně brzy (v červenci), aby měly členské státy možnost na ně reagovat v rámci svého ročního rozpočtového procesu. Většina členských států projednává, upravuje a přijímá rozpočty na následující rok na podzim. Do té doby se makroekonomické a rozpočtové podmínky mohou měnit, přičemž nadále platí doporučení pro jednotlivou zemi stanovené dříve v daném roce. Významné změny podmínek mohou ovlivnit relevanci doporučení pro jednotlivé země.

Formulace doporučení pro jednotlivé země zveřejněných v roce 2017 byly méně jasné a vymahatelné

121

Relevance doporučení pro jednotlivé země závisí i na jejich jasnosti a důvěryhodnosti z hlediska toho, zda je lze monitorovat a vymáhat ex post. Během auditu Komise navrhla doporučení pro jednotlivé země pro rok 2018 s tím, že číselně vyjádřené požadavky uvedla v bodech odůvodnění, a nikoli v normativní části. Komise zastává názor, že body odůvodnění i normativní část jsou závazné a vymahatelné stejnou měrou, což veřejnost obecně chápe jinak.

122

ECB v této souvislosti nedávno upozornila: „Doporučení fiskální politiky, která Komise vydává, se odchylují od minulých doporučení ve dvou ohledech. Zaprvé je výše strukturálních korekcí, které Rada doporučuje vládám pro zajištění plného souladu s Paktem o stabilitě a růstu, upřesněna pouze v bodech odůvodnění, a nikoli v normativních částech doporučení. Obvykle by právně normativní části měly vládám předem poskytovat jasné pokyny k řízení veřejných financí v příštích dvanácti až osmnácti měsících. Slouží i jako vodítko pro parlamenty a veřejnost a jako referenční zdroj pro následná posouzení souladu s Paktem o stabilitě a růstu. Je tudíž důležité, aby byly fiskální pokyny začleněny v plné míře, a to i ve vládních návrzích rozpočtových plánů na rok 2018, aby byl zajištěn dostatečný pokrok k dosažení zdravých veřejných financí.“⁶³

123

ECB rovněž poukázala na to, že „…u všech zemí s požadavky na strukturální korekci ve výši nejméně 0,5 % HDP v roce 2018, bez ohledu na výši jejich veřejného dluhu, body odůvodnění uvádějí, že „bude třeba, aby posouzení návrhu rozpočtového plánu na rok 2018 a následné posouzení rozpočtových výsledků za rok 2018 zohledňovalo řádně cíl dosažení orientace fiskální politiky, která přispěje jak k posílení probíhajícího oživení, tak k zajištění udržitelnosti veřejných financí [příslušného členského státu]“. Z toho by mohla vyplývat snížení požadavků na strukturální korekci nad rámec těch, která jsou povolena podle stávajících ustanovení o flexibilitě v Paktu o stabilitě a růstu (podle sdělení Komise z ledna 2015). Při dalším postupu je důležité zajistit jednotné provádění Paktu o stabilitě a růstu na základě stanovených pravidel“.⁶⁴

124

Takové pokyny ze strany Komise mohou vyústit v situaci, kdy oba cíle, tedy posílení aktuálního oživení na jedné straně a zajištění udržitelnosti veřejných financí na straně druhé, vedou k velmi asymetrickým závěrům: jeden vyzývá členský stát k vyšším výdajům na opatření posilující růst a druhý taková navýšení výdajů omezuje. Mohlo by to znamenat i nižší požadavky, než jaké určuje rámec pravidel Paktu o stabilitě a růstu (kombinace matice a doložek).

125

Aby lépe vysvětlila logiku navrhovaných doporučení, měla by Komise poskytnout souhrn podkladového posouzení a vysvětlit význam provádění doporučení, jakož i poukázat na rizika spojená s jejich neprovedením. V minulosti byl každý střednědobý rozpočtový cíl podložen jedním bodem odůvodnění, který uváděl příslušné důvody. Po posledních změnách však body odůvodnění přestaly důvody střednědobých rozpočtových cílů vysvětlovat.

Komise dostatečně sleduje provádění fiskálních střednědobých rozpočtových cílů

126

Komise sleduje provádění střednědobých rozpočtových cílů na základě celé škály vstupů, přičemž se více zaměřuje na monitorování v posledním čtvrtletí roku. S ohledem na rozsáhlou analýzu, dostupné údaje a počet informativních návštěv a výměn mezi členskými státy a Komisí to považujeme za dostatečné monitorování a sledování vývoje v členských státech.

Závěry a doporučení

Hlavní cíl preventivní složky nebyl naplněn

127

Preventivní složka má zajistit, aby členské státy EU udržovaly svou fiskální situaci na úrovni příslušných střednědobých rozpočtových cílů a zabezpečily tak udržitelnou fiskální situaci a fiskální prostor v případě recese. Kromě toho by dosažením svých střednědobých rozpočtových cílů členské státy s vysokým zadlužením zajistily, aby jejich míry zadlužení začaly klesat v souladu s požadavky nápravné složky Paktu o stabilitě a růstu odvozené od dluhového kritéria. To všem má zásadní význam pro prevenci ničivé fiskální krize v EU, především pak v měnové unii (body 4–5).

128

Nařízení stanovilo přiměřenou doporučenou hodnotu roční konvergence ke střednědobému rozpočtovému cíli ve výši 0,5 procentního bodu HDP ročně; rovněž však zavedlo i koncepci významné odchylky, která je vykládána jako povolené rozpětí odchylky. Kromě toho nařízení poskytlo Komisi široké diskreční pravomoci pro přizpůsobení požadavků (body 16–17, 32–37).

129

Komise tyto diskreční pravomoci velmi rozsáhle uplatňovala, aby snížila požadavky na korekce, a to jak při stanovování prováděcích pravidel, tak v jednotlivých rozhodnutích. V důsledku toho však Komise nezajistila plnění hlavního cíle nařízení: konvergence k střednědobým rozpočtovým cílům v přiměřené době (body 63–71).

130

V době, kdy byla hlavním problémem druhá recese v EU v roce 2012, byly stanoveny požadavky a parametry týkající se korekcí, upřesněné v tzv. matici, a četné doložky flexibility. V této situaci byla flexibilita v zásadě vhodná, v praxi však zašla příliš daleko (body 26–71). Zejména dostatečně nerozlišovala mezi členskými státy, které mají problémy se zadlužením, a ostatními členskými státy (body 85–97, 100). Kromě toho schválené parametry podle matice a různé doložky flexibility nebyly časově omezeny na uvedené zvláštní okolnosti (body 77–82).

131

Namísto aby rámec zpřísnila, Komise jej nedávno ještě oslabila například zavedením nového prostoru pro uvážení v roce 2017 (body 32–37, 69 a 79).

132

V důsledku toho stávající rámec za běžných podmínek nezajišťuje konvergenci k střednědobým rozpočtovým cílům přiměřeným tempem. V průměru tento rámec neusnadnil pokrok k dosažení střednědobých rozpočtových cílů v posledním období oživení, přestože růst převýšil potenciální tempo růstu a mezera výstupu se uzavírala (body 79–82).

133

Zvláště problematická je skutečnost, že oslabený rámec Paktu o stabilitě a růstu stanovený v prováděcích pravidlech Komise není schopen zajistit pokrok při dosahování střednědobých rozpočtových cílů v několika vysoce zadlužených členských státech. V období let 2014–2018 se strukturální salda těchto států buď odchylovala od střednědobých rozpočtových cílů, nebo k nim konvergovala tak pomalým tempem, že zdaleka není zajištěno podstatné zlepšení do příští recese (body 85–97, 100).

134

Důvěryhodnost Paktu o stabilitě a růstu narušují nesrovnalosti mezi preventivní a nápravnou složkou. Komise neuplatňuje požadavky preventivní složky na členské státy, které podléhají nápravné složce, a opakovaně doporučila víceletá prodloužení lhůt pro ukončení postupu při nadměrném schodku, což znamenalo, že členské státy podléhající postupu při nadměrném schodku nemusí plnit požadavky, které by jinak musely dodržet, pokud by podléhaly preventivní složce (bod 84).

135

Ačkoli to nařízení nevyžaduje, Komise usilovala o dohodu s členskými státy v Radě ministrů ECOFIN k mnoha prováděcím pravidlům a této dohody dosáhla. Tyto precedenty nyní mohou ztížit potřebné korekce rámce (body 26, 38, 42 a 51).

136

Stávající rámec stanovený v prováděcích pravidlech Komise je však nutné upravit. Doporučujeme následující opatření v kontextu přezkumu rámce preventivní složky, který je plánován na rok 2018.

Komise by měla řešit problém kumulativních odchylek a parametrů v matici požadovaných korekcí

137

Stávající kombinace matice, která upřesňuje požadavky na korekce v závislosti na hospodářském cyklu, doložek flexibility a povolených odchylek nezajišťuje, aby bylo střednědobých rozpočtových cílů za přiměřených makroekonomických podmínek dosaženo v přiměřené době. Máme za to, že problém kumulativních odchylek lze řešit v rámci stávajícího nařízení, vzhledem k tomu, že jeho hlavní cíl by měl převážit nad poskytovanými možnostmi flexibility. Vzhledem k vzájemné propojenosti těchto problémů bude rozsah potřebné revize matice záviset na tom, zda a jak budou problémy kumulativních odchylek a doložek flexibility řešeny a vyřešeny. Bez ohledu na to existuje významný důvod ke zpřísnění požadavků pro členské státy s mírami zadlužení vyššími než 90 % HDP a v menší míře i pro členské státy se zadlužením vyšším než 60 %, ale nižším než 90 % HDP (body 26–71, 85–97 a 100).

Doporučení 1

1. V zájmu řešení kumulativních účinků povolených odchylek by Komise měla do revidované matice začlenit ustanovení zvyšující požadavek na korekci pro následující rok k vyrovnání průměrné odchylky členského státu za dva předchozí roky a očekávané odchylky v běžném roce⁶⁵.
2. Komise by měla zvýšit požadavky na korekci u členských států s míru zadlužení vyšší než 60 % HDP, aby zajistila soulad požadavků s ustanoveními pravidla pro zadlužení. Rozsah navýšení by měl záviset na vzdálenosti od 60% prahové hranice, a to buď v samostatných krocích (například vyšší požadavky na členské státy s mírou zadlužení vyšší než 90 %), nebo postupně.
3. Komise by měla přezkoumat ostatní ustanovení v matici požadovaných korekcí a zvážit jejich úpravu tak, aby bylo konvergence k střednědobému rozpočtovému cíli dosaženo ve všech členských státech v přiměřené době, a to s ohledem na účinky revizí všech ostatních ustanovení včetně ustanovení týkajících se povolených odchylek a výjimek.

Toto doporučení by mělo být provedeno v rámci přezkumu matice a doložek flexibility, který společně dohodnutý postoj předpokládá na rok 2018, nebo nejpozději tak, aby bylo použito na jaře 2019.

Doložky flexibility by měly být reformovány tak, aby odrážely původní úlohu předpokládanou v nařízení

138

Komise používá doložku o strukturálních reformách dalece nad rámec jejího cíle stanoveného v nařízení, kterým je zajistit, aby rozpočtová omezení nenarušila provádění důležitých reforem. Nařízení nehovoří o tom, že doložky flexibility mají sloužit jako pobídka k reformám. Výjimky z Paktu o stabilitě a růstu by měly být využívány k zamýšlenému účelu, k podpoře reforem lze použít jiné nástroje (body 50–52).

139

Komise povoluje, aby zvýšené výdaje v rámci různých doložek pokračovaly i po rocích, pro které byly schváleny. Celkové výdaje se až do konečného dosažení střednědobého rozpočtového cíle trvale zvyšují. To vede k prodlužování období konvergence, což nepříznivě ovlivňuje naplňování hlavního cíle nařízení (body 44–48, 54).

140

Investiční doložka nezajišťuje nárůst poměru veřejných investic k HDP a umožňuje, aby výdaje nesouvisející s investicemi pokračovaly i v následujících letech (bod 43).

141

Doložka o neobvyklých událostech také vede ke zvyšování nesouvisejících výdajů v letech po udělení doložky a používá široký výklad způsobilých výdajů (bod 57).

Doporučení 2

1. Komise by měla pozměnit prováděcí pravidla pro doložku o strukturálních reformách a omezit doložku na přímo určené rozpočtové náklady v prvních několika letech provádění. Schválené navýšení výdajů by se mělo považovat za jednorázový jev a nemělo by vést k zvýšení nesouvisejících výdajů v následujících letech.
2. Komise by měla přestat používat investiční doložku v její současné podobě. Jakákoli nástupnická doložka by měla zajišťovat navyšování veřejných investic v poměru k HDP.
3. Doložku o neobvyklých událostech by měla Komise schválit pouze pro výdaje přímo související s událostmi, které skutečně nastaly.

Toto doporučení by mělo být provedeno tak, aby se používalo na jaře 2019.

Požadavky na korekci v rámci nápravné a preventivní složky by měly být synchronizovány a postupy pro zpřísnění požadavků by měly být využívány účinněji

142

Existují nejednotnosti mezi nápravnou složkou odvozenou z dluhového kritéria a preventivní složkou. Důležitým krokem by v tomto smyslu bylo ukončení praxe nadměrných a víceletých prodlužování lhůt pro ukončení postupu při nadměrném schodku. Kromě toho by měly požadavky podle preventivní složky odpovídat minimu podle nápravné složky. Nespatřujeme žádné právní důvody, proč by měly být členské státy podléhající nápravné složce osvobozeny od plnění požadavků preventivní složky a podrobeny postupům pro zpřísnění požadavků podle preventivní složky (body 84–94).

Doporučení 3

Komise by měla zkoumat metody, jak v daném právním rámci zajistit, aby úroveň strukturální korekce požadovanou podle preventivní složky plnily i členské státy podléhající nápravné složce. K tomuto účelu by Komise měla předložit Hospodářskému a finančnímu výboru vysvětlení, jak tohoto cíle hodlá dosáhnout.

Toto doporučení by mělo být provedeno tak, aby se používalo na jaře 2019, a do té doby by Komise měla toto vysvětlení předložit Hospodářskému a finančnímu výboru.

Zlepšit kvalitu informací požadovaných v programech stability a konvergenčních programech a ve zprávách Komise o posouzení

143

Je zapotřebí zlepšit kvalitu informací uváděných v programech stability a konvergenčních programech. Kromě toho vzhledem k tomu, že posouzení Komise se opírá o srovnání jejích vlastních prognóz s prognózami členských států, je třeba větší transparentnosti, pokud jde o jednotlivá opatření uvedená v prognózách Komise, aby bylo možné určit důvěryhodnost plánů a odpovídající posouzení. Je také nutné, aby pracovní dokumenty útvarů Komise (SWD) jasněji uváděly výsledky posouzení souladu na základě kritérií stanovených v doporučeních a vysvětlovaly faktory, které byly zohledněny při celkovém posouzení (body 104–106, 111–112).

Doporučení 4

1. Komise by měla navrhnout revize kodexu chování (a s členskými státy se snažit o dohodu o těchto revizích), které zajistí, aby programy stability a konvergenční programy členských států obsahovaly souhrnnou tabulku včetně odhadů příjmů a výdajů a hlavních příjmových a výdajových opatření a jejich harmonogramu.
2. Ve svých pracovních dokumentech (SWD) by měla Komise lépe vysvětlovat rozdíly mezi svými vlastními odhady fiskálních opatření a odhady uvedenými v prognózách členských států. Měla by se také ve všech případech jasněji vyjadřovat k míře souladu programu stability a konvergenčního programu s požadavky kodexu chování.
3. Komise by měla zavést tabulku, která bude samostatně pro každý pilíř uvádět závěry posouzení úrovně odchylek v pracovních dokumentech útvarů Komise. Měla by rovněž podrobně vysvětlit závěr celkového posouzení a poukázat na všechny zohledněné faktory, pokud závěr celkového posouzení není v souladu s kritérii stanovenými v nařízení.
4. Komise by také měla uvádět údaje o kumulativních odchylkách nejméně za předcházejících pět let.

Toto doporučení by mělo být provedeno tak, aby se používalo na jaře 2019.

Je třeba provést přezkum používání ročníkových souborů údajů a zmrazování

144

Určité technické metody, jako je použití zmrazování nebo nejpříznivějších ukazatelů z ročníkových souborů údajů nebo očišťování investic pro účely výdajového kritéria, nevyplývají z nařízení a mohou vést k prodlením při odhalování významných odchylek (body 59–60, 109).

145

Praxe ukončování zmrazování požadavků na korekci je asymetrická. Brání požadavku na větší korekci při posuzování návrhů rozpočtových plánů v případě, kdy může být odůvodněn aktualizovanými informacemi (bod 61).

Doporučení 5

1. Komise by měla své požadavky opírat o nejaktuálnější údaje, a nikoli o nejpříznivější data z výběru datových souborů z uplynulých let.
2. Ve výdajovém kritériu by měla uplatňovat koncepci sumy výdajů, jak požaduje nařízení, bez „očišťování investic“.
3. Pokud se vyhlídky v době mezi posouzením programů stability a konvergenčních programů a posouzením návrhů rozpočtových plánů podstatně zlepší, měla by být Komise připravena vyžadovat větší korekční úsilí.

Toto doporučení by mělo být provedeno tak, aby se používalo na jaře 2019.

Je třeba zlepšit jasnost vysvětlení v doporučeních pro jednotlivé země

146

Stávající body odůvodnění jsou formulovány příliš právním jazykem a neuvádějí podrobné zdůvodnění příslušných doporučení. Lze lépe vysvětlit důvody doporučených korekcí a rizika, která by nastala v případě, že takové požadavky nebudou dodrženy (body 122–126).

Doporučení 6

1. Body odůvodnění by měly podrobně vysvětlit důvody doporučené korekce a související rizika.
2. Požadovaná korekce by měla být upřesněna v normativní části doporučení pro jednotlivé země, aby byla jasně naznačena jejich závaznost, a nikoli v bodech odůvodnění.

Toto doporučení by mělo být provedeno tak, aby se používalo na jaře 2019.

Tuto zprávu přijal senát IV, jemuž předsedá Neven MATES, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 13. června 2018.

Zkratky a zkratková slova

AMECO: Roční makroekonomická databáze GŘ ECFIN

CoC: Kodex chování (Code of Conduct)

ČS: Členský stát (členské státy)

DJZ: Doporučení pro jednotlivé země

ECB: Evropská centrální banka

ECOFIN: Rada pro hospodářské a finanční věci (Economic and Financial Affairs Council)

EFC: Hospodářský a finanční výbor (Economic and Financial Committee)

ESA: Evropský systém integrovaných hospodářských účtů (European System of Accounts)

EU: Evropská unie

EÚD: Evropský účetní dvůr

GŘ ECFIN: Generální ředitelství pro hospodářské a finanční záležitosti

HDP: Hrubý domácí produkt

MMF: Mezinárodní měnový fond

MV: Mezera výstupu

NRP: Návrh rozpočtového plánu

OECD: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj

PNS: Postup při nadměrném schodku

pp: Procentní body (percentage points)

PSKP: Programy stability a konvergenční programy

SGP: Pakt o stabilitě a růstu (Stability and Growth Pact)

SPS: Strukturální primární saldo

SRC: Střednědobý rozpočtový cíl

SS: Strukturální saldo

SWD: Pracovní dokument útvarů Komise

TSCG: Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii (Treaty on Stability, Co-ordination and Governance in the Economic and Monetary union)

VK: Výdajové kritérium

Glosář

Doporučení pro jednotlivé země: Pokyny k politikám týkajícím se způsobů udržení zdravých veřejných financí, které pro členské státy každoročně formuluje Komise. Komise pak tyto pokyny předkládá ke schválení Radě v červenci v rámci evropského semestru.

ESA (ESA 95 a ESA 2010): Evropský systém národních a regionálních účtů je mezinárodně slučitelný účetní rámec EU pro systematický a podrobný popis ekonomik členských států a regionů EU. Pro většinu kontrolovaného období byl relevantní systém ESA 95, který byl v září 2014 modernizován na systém ESA 2010, jenž odráží vývoj v oblasti měření moderních ekonomik, pokroky v metodickém výzkumu a potřeby uživatelů.

Jakkoli je systém ESA obecně v souladu s definicemi, účetními pravidly a klasifikacemi, které používá srovnatelný systém OSN, má i určité specifické rysy, které více vyhovují postupům používaným v EU.

Evropská fiskální rada: Nezávislý poradní subjekt Komise zřízený v roce 2015. Hlavním úkolem rady je hodnotit provádění fiskálních pravidel EU.

Evropský mechanismus směnných kurzů 2 (ERM II): Evropský mechanismus směnných kurzů (ERM) byl zřízen s cílem stabilizovat směnné kurzy a pomoci Evropě stát se prostorem měnové stability před zavedením jednotné měny, eura. Po zavedení eura dne 1. ledna 1999 byl původní mechanismus ERM nahrazen mechanismem ERM II na počátku třetí fáze hospodářské a měnové unie. Ta začala neodvolatelným a konečným stanovením směnných kurzů, převedením měnových pravomocí na Evropskou centrální banku a zavedením eura jako jednotné měny. Mechanismus ERM II poskytuje rámec spolupráce v oblasti kurzové politiky mezi Eurosystémem (centrálním bankovním systémem eurozóny) a členskými státy Evropské unie, které se připravují na přijetí eura.

Evropský semestr: Roční cyklus EU koordinace hospodářských politik. Zaměřuje se na fiskální politiky v souladu s ustanoveními Paktu o stabilitě a růstu, prevenci nadměrné makroekonomické nerovnováhy (v rámci postupu při makroekonomické nerovnováze) a strukturální reformy v kontextu strategie Evropa 2020. Na jeho základě se pak členským státům předkládají doporučení pro jednotlivé země.

Hospodářský a finanční výbor: Hospodářský a finanční výbor, dříve Měnový výbor, je výbor Rady Evropské unie zřízený podle článku 134 Smlouvy o fungování Evropské unie. Jeho hlavním úkolem je připravovat a projednávat rozhodnutí Rady pro hospodářské a finanční věci (ECOFIN) týkající se hospodářských a finančních záležitostí.

Jednorázová a dočasná opatření: Transakce vládních institucí, které mají přechodný rozpočtový účinek, jenž nevede k trvalé změně stavu rozpočtu. Viz též heslo Strukturální (rozpočtové) saldo.

Kodex chování: Dokument k politice s pokyny k provádění Paktu o stabilitě a růstu a k formě a obsahu programů stability a konvergenčních programů.

Matice požadovaných korekcí: Tabulka, která stanoví požadované roční fiskální úsilí členských států ve vztahu k hospodářskému cyklu, a to s přihlédnutím k jejich potřebám fiskální konsolidace včetně výše jejich veřejného dluhu. Komise nejprve používala jednu verzi matice interně a následně v lednu 2015 zveřejnila revidované znění. Matici schválila Rada pro hospodářské a finanční věci dne 12. února 2016 v dokumentu „Společně dohodnutý postoj k flexibilitě v rámci Paktu o stabilitě a růstu“.

Mezera výstupu: Rozdíl mezi skutečným produktem (tj. HDP) a odhadovaným potenciálním produktem v určitý okamžik.

Model QUEST: Globální makroekonomický model, který Generální ředitelství pro hospodářské a finanční záležitosti (GŘ ECFIN) používá pro analýzu a výzkum makroekonomické politiky.

Nápravná složka Paktu o stabilitě a růstu: Oficiální název složky zní postup při nadměrném schodku – mechanismus, který by měl být zahájen vůči členskému státu, u něhož došlo k překročení referenčních hodnot schodku a dluhu.

Návrh rozpočtového plánu: Dokumenty, které musí vlády členských států eurozóny podle pravidel evropské správy ekonomických záležitostí do 15. října každého roku předložit Komisi, aby byla zajištěna koordinace jejich fiskálních politik.

Pakt o stabilitě a růstu: Dohoda závazná pro všechny členské státy EU od roku 1997 (revidovaná v letech 2005 a 2011), která se týká uplatňování ustanovení Maastrichtské smlouvy v oblasti udržitelnosti fiskálních politik členských států, a to především udržováním deficitu veřejného rozpočtu a veřejného dluhu na přijatelné úrovni.

Postup při nadměrném schodku: Postup, který zahajuje Rada na doporučení Evropské komise vůči kterémukoli členskému státu Evropské unie, který překročí strop rozpočtového schodku uložený právními předpisy týkajícími se unijního Paktu o stabilitě a růstu. Postup zahrnuje několik kroků, jež mohou vyvrcholit uložením sankcí, má podpořit členský stát, aby znovu získal kontrolu nad svým rozpočtovým schodkem, a je předpokladem bezproblémového fungování hospodářské a měnové unie.

Postup při významné odchylce: Komise může zahájit postup při významné odchylce, pokud je zjištěna značná odchylka ve strukturálním saldu a výdajích oproti cestě k postupnému dosažení stanoveného cíle. V rámci postupu při významné odchylce se od členského státu očekává, že bude provádět opatření k nápravě odchylky.

Potenciální HDP: Úroveň HDP, které je hospodářství schopno dosáhnout v určitém roce a která je v souladu se stabilní mírou inflace. Pokud skutečný produkt vzroste nad svou potenciální úroveň, začnou se projevovat omezení kapacity a bude narůstat inflační tlak; pokud produkt klesne pod potenciální úroveň, zůstávají zdroje nevyužity a inflační tlak se zmírní. Soustavně se provádějí nové odhady úrovně a růstu potenciálního produktu, což může vést k následným revizím jejich odhadovaných hodnot. Pro účely preventivní složky Komise vypracovává odhady potenciálního produktu na základě společně dohodnuté unijní metodiky (více podrobností k metodice viz: The production function methodology for calculating potential output growth rates and output gaps (Metodika produkční funkce pro výpočet růstu potenciálního produktu a mezer výstupu), Economic Papers 535, listopad 2014).

Primární saldo/schodek: Saldo/schodek veřejných financí zvýšené(ý)/snížené(ý) o úrokové platby.

Program stability a konvergenční program: Dokument, který každoročně připravují členské státy a který uvádí politiky a opatření členského státu, které mají zajistit udržitelné fiskální politiky, udržet fiskální situace členských států nejméně na úrovni jejich střednědobých cílů nebo postupně dosáhnout střednědobého rozpočtového cíle a současně přitom zajistit odpovídající úsilí o snižování dluhu s cílem dodržet pravidlo o zadlužení a podle Smlouvy doporučenou hodnotu 60 %.

Ročníkový soubor údajů: Soubor odhadovaných a prognózovaných údajů za několik let ke konkrétnímu datu. V průběhu času se prognózy na určitý rok (například 2018) mění, jsou tedy v různých ročníkových souborech údajů různé (například v prognózách z let 2014, 2016 atd.).

Rozpočtové saldo (schodek) veřejných financí: Rozdíl mezi příjmy a výdaji sektoru vládních institucí. Je-li záporný, označuje se obvykle jako schodek. Rovněž se uvádí jako celkové saldo/schodek.

Rozpočtový pakt: Fiskální kapitola Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii.

Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii: Mezivládní smlouva sjednaná na summitu EU dne 30. ledna 2012 a podepsaná dne 2. března hlavami států nebo předsedy vlád všech zemí EU kromě Spojeného království a České republiky. Obsahuje ustanovení na podporu koordinace a konvergence hospodářských politik a zvláštní kapitolu (rozpočtový pakt), která má posílit rámec fiskálního řízení eurozóny.

Strukturální (rozpočtové) saldo: Skutečné rozpočtové saldo očištěné o cyklickou složku a jednorázová a jiná dočasná opatření. Strukturální saldo je měřítkem základního trendu rozpočtového salda (viz také rozpočtové saldo/schodek veřejných financí).

Střednědobý rozpočtový cíl: Úroveň strukturálního salda, k níž by měl každý členský stát konvergovat. U většiny členských států činí –1 % hrubého domácího produktu (HDP), u členských států eurozóny je o něco přísnější a činí –0,5 % HDP, pokud nevykazují nízkou míru zadlužení. Úroveň pro každý členský stát se určuje na základě různých fiskálních rizik každé země.

Veřejný dluh: Celkový hrubý dluh sektoru vládních institucí v jeho jmenovité hodnotě nesplacený na konci roku, jak je definován v systémech ESA 95 a ESA 2010.

Veřejný dluh: Viz Veřejný dluh.

Výdajové kritérium: Pravidlo, které omezuje čistou míru růstu výdajů vládních institucí nejvýše na hodnotu střednědobého tempa potenciálu hospodářského růstu v závislosti na situaci země ve vztahu k jejím střednědobým rozpočtovým cílům. Podle výdajového kritéria musí navýšením výdajů nad střednědobé tempo potenciálu hospodářského růstu země odpovídat dodatečná diskreční opatření na straně příjmů. Výdajové kritérium doplňuje střednědobý rozpočtový cíl, neboť vede růst čistých výdajů k udržitelnému vývoji, a tím pomáhá postupovat k střednědobému rozpočtovému cíli nebo jej udržovat.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát IV, který odpovídá za audit oblast regulace trhu a konkurenceschopného hospodářství. Členem odpovědným za zprávu je předsedající tohoto senátu Neven Mates. Podporu mu poskytoval vedoucí kabinetu Georgios Karakatsanis, tajemník kabinetu Marko Mrkalj, ředitel Zacharias Kolias, vedoucí úkolu Jacques Sciberras, auditoři Albano Martins Dias da Silva, Isabel Quintelová, Adrian Savin a Marion Schiefeleová a stážista Aykut Efe.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel. +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0309-8	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/11248	QJ-AB-18-015-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-0281-7	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/985178	QJ-AB-18-015-CS-Q

© Evropská unie, 2018

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=cs.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.