L’objectif premier du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance est-il atteint?

Synthèse

L’objectif premier du volet préventif est-il atteint?

I

Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) a été mis en place pour renforcer la discipline budgétaire dans les États membres. La principale raison pour laquelle l’Union européenne veille à la discipline et à la stabilité réside dans le fait qu’une crise budgétaire dans un État membre est susceptible de générer des problèmes dans d’autres.

II

En vertu du règlement relatif au volet préventif adopté en 1997 [règlement (CE) n° 1466/97], modifié en 2005 puis en 2011, les États membres sont à présent tenus d’améliorer leurs soldes structurels, c’est-à-dire les soldes nominaux ajustés pour tenir compte de facteurs conjoncturels et de mesures ponctuelles, afin d’atteindre chacun un objectif propre, connu sous le nom d’«objectif à moyen terme» (OMT) et compris, pour la plupart d’entre eux, entre 0,5 % et -1 % du produit intérieur brut (PIB). Ces dispositions devraient permettre de garantir que le déficit nominal des États membres ne dépasse pas le plafond des 3 % du PIB établi par le traité. Plus important encore, elles devraient également permettre, dans les pays lourdement endettés, une convergence dans un délai raisonnable des taux d’endettement public vers la limite de 60 % du PIB fixée par le traité.

Qu’avons-nous contrôlé?

III

Nous avons contrôlé si la Commission européenne avait utilisé l’autorité que lui confère le règlement pour garantir la bonne mise en œuvre du volet préventif. Nous nous sommes également penchés sur la question de l’interaction entre les volets préventif et correctif du PSC en nous concentrant exclusivement sur les aspects pertinents pour le volet préventif. L’entité auditée était la Commission.

Qu’avons-nous constaté?

IV

Le règlement fixe une valeur de référence raisonnable pour la convergence annuelle vers l’OMT de 0,5 point de pourcentage du PIB par an. Toutefois, il tolère des écarts par rapport à cette exigence et autorise la Commission à accorder l’activation de différentes clauses de flexibilité. Par conséquent, l’efficacité du volet préventif dépend très largement de la manière dont la Commission le met en œuvre (partie I).

V

Les règles d’exécution arrêtées par la Commission et ses décisions opérationnelles ne garantissent pas la réalisation de l’objectif premier du règlement, à savoir que les États membres convergent vers leur OMT dans un délai raisonnable. (Après avoir été annoncées par la Commission, certaines des principales règles d’exécution ont été approuvées par le Conseil.)

VI

Les règles d’exécution sur la flexibilité découlent des réformes de 2005, mais n’ont pas été officiellement mises en œuvre avant 2015, moment où les réflexions tirées de la grande récession ont été prises en considération. L’introduction d’une certaine flexibilité en période de crise est en principe judicieuse, mais les dispositions spécifiques n’ont pas été limitées à ce contexte particulier et ont été poussées trop loin dans la pratique, en particulier lorsqu’elles ont été actionnées en présence d’une conjoncture normale. En outre, les règles fixées par la Commission n’établissent pas de distinction suffisante entre les États membres lourdement endettés et les autres. Au lieu de durcir le cadre en phase de reprise, la Commission l’a encore assoupli en 2017 en introduisant la nouvelle «marge d’appréciation».

VII

La marge de tolérance pour les réformes structurelles n’est plus liée aux coûts budgétaires réels de la réforme, mais sert d’«instrument incitatif». Toutes les tolérances (exception faite de la réforme des retraites) ont pour effet d’accroître les dépenses non seulement l’année où elles sont accordées, mais également au cours des années suivantes. L’ensemble de ces tolérances se cumulent et donnent lieu concrètement à des retards de plusieurs années dans la réalisation des OMT (partie II).

VIII

Le volet préventif a été encore décrédibilisé par les évolutions du volet correctif. La Commission estime que la reprise conjoncturelle suffira à elle seule à satisfaire les exigences du volet correctif, d’autant qu’elle propose également au Conseil d’accorder des sursis de plusieurs années pour sortir des procédures concernant les déficits excessifs (PDE). Les États membres faisant l’objet d’une PDE n’ont dès lors pas à se plier aux exigences d’amélioration de leurs soldes structurels, obligation qu’ils devraient respecter s’ils relevaient du volet préventif.

IX

Il est particulièrement inquiétant de constater que le cadre du pacte de stabilité et de croissance est affaibli au point de ne pouvoir garantir une progression vers l’OMT dans plusieurs États membres lourdement endettés. Au cours de la période de reprise et d’expansion de 2014 à 2018, leurs soldes structurels se sont écartés de leurs OMT ou ont convergé vers ces derniers avec une lenteur telle qu’il leur sera probablement difficile d’assurer les améliorations substantielles nécessaires pour faire face à la prochaine récession. Malgré un cadre trop souple pour garantir la progression vers les OMT, la Commission a décidé que son respect était indispensable pour justifier de ne pas engager une PDE fondée sur la dette (partie III).

X

Sur le plan technique, nous avons relevé des faiblesses et des lacunes en matière d’information dans les programmes de stabilité ou de convergence présentés par les États membres qui ne sont pas signalées par la Commission dans les documents de travail de ses services. Par ailleurs, celle-ci n’explique pas clairement les divergences entre ses propres hypothèses et celles des États membres en ce qui concerne les mesures budgétaires incluses dans leurs prévisions respectives. En outre, la méthodologie utilisée dans le cadre de ses évaluations n’est pas toujours conforme aux dispositions du règlement et risque de retarder le déclenchement d’alertes préventives (partie IV).

XI

Enfin, nous avons constaté que les recommandations par pays (RPP) adoptées par le Conseil s’appuient sur les recommandations de la Commission et reprennent les conclusions des évaluations techniques sous-jacentes. Cependant, elles n’expliquent pas suffisamment la logique des ajustements recommandés, ni les risques auxquels les États membres s’exposent s’ils ne respectent pas les exigences fixées (partie V).

Quelles sont nos recommandations?

XII

Les composantes importantes du volet préventif doivent être durcies de manière coordonnée. En premier lieu, la Commission devrait remédier au problème des écarts cumulés persistants par rapport aux ajustements requis en introduisant des corrections a posteriori, en d’autres termes en durcissant les exigences pour les années suivantes. En second lieu, elle devrait revoir les paramètres du tableau qui fixe les ajustements requis (la «matrice d’ajustement»), afin de garantir que les OMT sont atteints dans un délai raisonnable. Des ajustements plus importants devraient être demandés aux pays lourdement endettés. Enfin, les clauses de flexibilité devraient couvrir uniquement les coûts directement liés aux réformes et aux circonstances inhabituelles d’une année donnée.

XIII

Nous estimons que ces changements sont possibles dans le cadre juridique existant.

XIV

La Commission devrait étudier les moyens envisageables dans le cadre juridique pour veiller à ce que les États membres soumis au volet correctif se plient également à l’ajustement structurel requis dans le cadre du volet préventif.

XV

Le code de conduite devrait être actualisé afin d’améliorer la qualité des informations requises quant aux mesures budgétaires envisagées dans les programmes de stabilité ou de convergence. Les documents de la Commission devraient signaler toutes les divergences entre les prévisions et présenter les conclusions de l’évaluation conformément aux critères fixés dans le règlement. Les indicateurs utilisés doivent également permettre de garantir une détection la plus précoce possible des signes de détérioration et non reposer sur les données les plus favorables sélectionnées parmi plusieurs anciens ensembles de données.

XVI

Les recommandations par pays devraient comporter des exigences d’ajustement claires et explicites dans le dispositif des recommandations, et les considérants devraient mieux expliquer la logique de ces ajustements et les risques encourus s’ils ne sont pas opérés.

Introduction

Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance

01

Le pacte de stabilité et de croissance (PSC) a instauré un système de surveillance multilatérale des politiques budgétaires des États membres. Il est mis en œuvre par la Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne dans le but de faire respecter une discipline budgétaire dans les États membres. La raison d’être de cette surveillance réside dans les effets négatifs que les politiques budgétaires d’un pays peuvent avoir sur ses voisins. Ce phénomène est exacerbé dans les unions monétaires. Le PSC comporte un volet préventif et un volet correctif¹.

02

La surveillance est coordonnée dans le cadre du Semestre européen, qui impose aux États membres de présenter leurs programmes de stabilité ou de convergence au printemps. Ces programmes sont ensuite examinés par la Commission, dont les services publient les résultats de leurs évaluations dans des documents de travail. Sur la base des recommandations de la Commission, le Conseil émet des recommandations par pays (RPP) au mois de juin de chaque année. Chaque État membre de la zone euro est tenu de présenter, en octobre, un projet de plan budgétaire (PPB), que la Commission examine en novembre (voir figure 1).

03

L’objectif premier du volet préventif, tel qu’il est énoncé dans le règlement n° 1466/97 du Conseil, était de garantir que les États membres convergent rapidement vers une position budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire leur permettant de faire face aux fluctuations conjoncturelles normales sans dépasser le plafond de 3 % fixé pour le déficit nominal². Depuis 2005, la position visée par chaque État membre est exprimée sous la forme d’un solde structurel³, lequel doit converger vers l’objectif à moyen terme (OMT) spécifique au pays concerné. En vertu du règlement, l’OMT ne peut être inférieur à -1 % du produit intérieur brut (PIB) pour les États membres de la zone euro et du mécanisme de change européen II. Les pays signataires du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) se sont engagés à atteindre un OMT d’au moins -0,5 % du PIB, sauf si leur dette est inférieure à 60 % du PIB, auquel cas la limite reste fixée à -1 %⁴. La figure 2 décrit les étapes clés du volet préventif actuel.

04

Avec une croissance des économies de l’UE en berne depuis 2007 et des taux d’endettement public en forte augmentation dans de nombreux États membres, le volet préventif a gagné en importance, au-delà de la nécessité de créer une marge de manœuvre budgétaire pour le fonctionnement des stabilisateurs automatiques et pour permettre une politique budgétaire anticyclique discrétionnaire⁵. Une convergence rapide vers les OMT est devenue essentielle pour réduire les taux d’endettement excessifs. Même les États membres les plus lourdement endettés devraient rapidement mettre leur taux d’endettement sur une trajectoire décroissante une fois leur OMT atteint. C’est ce qui a amené la Commission à établir que le respect du volet préventif constitue une condition essentielle pour éviter de déclencher une procédure concernant les déficits excessifs (PDE) fondée sur la dette⁶.

Étendue et approche de l’audit

05

La principale question d’audit visait à déterminer si la Commission avait coordonné efficacement les politiques budgétaires des États membres nécessaires à la réalisation des objectifs du volet préventif du PSC en vertu des responsabilités qui lui sont confiées dans le cadre du Semestre européen.

06

Plus précisément, nous avons examiné:

1. la clarté des objectifs et des conditions fixés dans le règlement (CE) n° 1466/97 visant à faire en sorte que les États membres présentant des déficits et/ou des niveaux d’endettement élevés (supérieurs à 60 % du PIB) progressent rapidement vers leurs OMT (partie I);
2. l’application du règlement par la Commission, son respect des règles et l’efficacité des décisions opérationnelles au regard des règles du volet préventif (partie II);
3. le rythme global de progression vers les OMT, notamment des États membres lourdement endettés (partie III);
4. les travaux de la Commission en vue de garantir que les programmes de stabilité ou de convergence présentés soient complets et appropriés ainsi que d’apprécier leur crédibilité et leur respect des règlements et du code de conduite du PSC, la qualité des documents de travail des services de la Commission et d’autres évaluations connexes par pays (par exemple, les projets de plans budgétaires des États membres de la zone euro présentés à l’automne) afin de déterminer s’ils signalent, en temps opportun et de manière cohérente, les principaux risques et détaillent les réactions appropriées (partie IV);
5. le fondement et la pertinence des RPP, ainsi que leur suivi et le niveau de mise en œuvre (partie V).

07

Nous avons évalué l’efficacité de la mise en œuvre du volet préventif par la Commission sur la période allant de 2011 à 2016 (y compris l’analyse des documents de travail des services de la Commission du printemps 2017 portant sur 2016) et nous avons suivi les évolutions les plus importantes de 2017 et 2018.

08

Nous avons examiné le volet préventif en détail pour un échantillon de six États membres (l’Autriche, la Belgique, la Finlande, la Hongrie, l’Italie et les Pays-Bas). Cependant, pour certains des aspects analysés, nous avons également étudié d’autres États membres. Parmi les six États membres sélectionnés, cinq étaient issus de la zone euro et un était hors zone euro. Les États membres ayant déjà fait l’objet d’audits similaires ont été exclus (à l’exception de l’Italie⁷) et, parmi les États membres restants, nous avons sélectionné ceux qui présentaient les niveaux de déficit structurel et de dette les plus élevés et les plus persistants, ou qui ont été soumis à une PDE le plus longtemps, ou qui étaient les plus éloignés de leur OMT (voir annexe I).

09

Nos critères d’audit étaient fondés sur:

1. les exigences fixées par le cadre juridique, en particulier le règlement (CE) n° 1466/97 relatif au Semestre européen;
2. le code de conduite pour ce qui est du contenu des programmes de stabilité ou de convergence;
3. les règles et les procédures énoncées par la Commission, par exemple des vade-mecum, ainsi que d’autres lignes directrices adressées aux États membres ou diffusées en interne aux agents de la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission (DG ECFIN);
4. des documents publiés par un certain nombre d’institutions de l’UE et d’autres organisations internationales [dont le Fonds monétaire international (FMI), l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et la Banque centrale européenne (BCE)] ou issus de travaux de recherche visant à déterminer les bonnes pratiques.

10

Nous avons visité la DG ECFIN pour une présentation du cadre réglementaire, de la logique qui sous-tend les différentes décisions opérationnelles, et des procédures internes qui participent à l’évaluation des plans budgétaires des États membres et aboutissent aux RPP.

11

Nous avons procédé à des entretiens avec des agents des unités géographiques de la DG ECFIN pour les six États membres de l’échantillon et passé en revue une série de documents de la Commission, issus tant du domaine public que des archives internes. Nous avons également effectué des missions d’information dans les six États membres de l’échantillon, où nous avons rencontré les interlocuteurs de la Commission dans les différents ministères des finances et de l’économie, ainsi que des représentants des conseils budgétaires et des responsables du Semestre européen dans les représentations de l’UE.

12

Nous avons mis en place un groupe consultatif d’experts indépendants issus du monde universitaire, d’instituts de recherche et de groupes de réflexion, et nous avons invité à un séminaire interne les conseils budgétaires de plusieurs États membres à partager leur point de vue sur le cadre réglementaire et les différentes évolutions qu’ils ont observées dans les États membres.

13

Nous avons procédé à des tests analytiques sur les modèles d’évaluation de la conformité utilisés par la Commission. Nous avons examiné si ces modèles avaient été structurés en prenant en considération les conditions énoncées dans les règlements et s’ils étaient précis et cohérents entre les États membres et sur la durée.

14

Nous avons également effectué des tests sur l’impact de certaines approches opérationnelles en comparant leurs effets à des simulations reposant sur des interprétations alternatives. Nous avons reproduit différentes analyses réalisées par les unités géographiques et examiné les programmes de stabilité ou de convergence des États membres, des documents de travail des services de la Commission, des documents de travail internes et d’autres informations disponibles, afin de déterminer si certaines observations et recommandations formulées par la Commission reposaient sur une base solide.

Observations

Partie I – Le règlement dicte un rythme approprié pour la convergence vers les OMT, mais comporte des dispositions ambiguës

15

Pour permettre une convergence rapide vers les OMT, le règlement a fixé une valeur de référence de 0,5 % du PIB pour l’ajustement annuel moyen du solde structurel, et a établi que ce chiffre devrait être plus élevé pour les États membres dont la dette est supérieure à 60 % du PIB⁸.

16

De manière quelque peu contradictoire, le règlement autorise une marge d’écart assez conséquente par rapport à la valeur de référence avant de considérer qu’un État membre ne respecte pas son engagement. S’il est légitime d’admettre une certaine marge d’écart compte tenu de l’incertitude qui caractérise les prévisions et l’exécution budgétaire, celle envisagée est considérable: sur une année, le règlement autorise un écart de 0,5 %, soit l’équivalent de la valeur de référence. Sur deux ans, l’écart peut encore être de 0,5 % du PIB au total, soit 0,25 % en moyenne chaque année. L’existence d’une telle marge d’écart autorisée a créé une ambiguïté quant aux efforts réellement attendus de la part des États membres. Point plus important encore, le règlement ne fixe pas de limite explicite concernant le cumul de ces écarts sur plusieurs années, ce qui peut laisser supposer qu’un écart d’un peu moins de 0,25 % est toléré indéfiniment⁹. Cette situation a une forte incidence sur le temps nécessaire à un État membre pour atteindre son OMT et, par conséquent, sur l’efficacité du volet préventif.

17

Le règlement contient par ailleurs un certain nombre de conditions et de flexibilités susceptibles d’avoir une incidence supplémentaire sur l’efficacité du volet préventif, selon la façon dont la Commission les met en œuvre.

18

Le règlement a intégré l’idée selon laquelle l’ajustement du solde structurel devait accompagner la conjoncture, même s’il sous-entend que des ajustements restent nécessaires en période de conjoncture défavorable. Il impose au Conseil et à la Commission d’examiner «si un effort d’ajustement plus important est consenti en période de conjoncture économique favorable, alors que l’effort peut être plus limité en période de conjoncture économique défavorable»¹⁰.

19

En outre, le règlement laisse «une marge de manœuvre budgétaire, en tenant compte notamment des besoins en investissements publics»¹¹.

20

Le règlement offre une certaine flexibilité en prévoyant que le Conseil et la Commission «tiennent compte de la mise en œuvre de réformes structurelles majeures qui ont des effets budgétaires positifs directs à long terme, y compris en renforçant la croissance durable potentielle, et qui ont donc une incidence vérifiable sur la soutenabilité à long terme des finances publiques»¹². Pour bénéficier de cette flexibilité, les États membres sont tenus de présenter dans leurs programmes de stabilité ou de convergence «une analyse coûts/bénéfices des réformes structurelles majeures qui entraînent des effets budgétaires positifs directs à long terme»¹³. Une demande de flexibilité peut être introduite si l’État membre a respecté la marge de sécurité par rapport à la valeur de référence de 3 % et s’il est légitime de croire qu’il respectera l’objectif budgétaire à moyen terme «au cours de la période couverte par le programme»¹⁴. La période couverte par les programmes de stabilité ou de convergence est généralement de quatre ans, même si certains pays y ajoutent une cinquième année.

21

Le règlement autorise expressément les écarts imputables aux surcoûts directement occasionnés par les réformes des retraites¹⁵. L’écart admissible est strictement lié aux coûts budgétaires au cours de la première année suivant l’engagement de la réforme et à tous les surcoûts annuels au cours des années suivantes. Compte tenu des effets positifs à long terme des réformes des retraites sur la viabilité budgétaire, cette clause ne porte pas atteinte à l’efficacité du règlement.

22

Enfin, le règlement prévoit également des écarts résultant de circonstances inhabituelles indépendantes de la volonté des États membres et ayant des effets sensibles sur leur situation financière, ou d’une grave récession économique touchant la zone euro ou l’ensemble de l’Union, à condition que ces écarts ne mettent pas en péril la viabilité budgétaire à moyen terme.

23

Alors que les exigences de base du règlement ont été formulées dans une optique d’amélioration du solde budgétaire et du solde structurel, les réformes de 2011 ont introduit en plus un critère des dépenses. Ce critère impose, en vertu de l’article 5, paragraphe 1, point b), du règlement¹⁶, que la trajectoire de croissance annuelle des dépenses ne dépasse pas un taux de croissance potentielle du PIB à moyen terme, sauf si ce dépassement est compensé par des mesures discrétionnaires en matière de recettes. En outre, si un État membre n’atteint pas son OMT, l’augmentation annuelle des dépenses doit être inférieure au taux de croissance potentielle du PIB à moyen terme, dans l’optique d’atteindre l’objectif d’amélioration du solde structurel.

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Alors que les deux critères (critère des dépenses et critère du solde structurel) pourraient, en théorie, produire les mêmes résultats, certaines différences, telles que l’utilisation d’un taux de croissance potentielle autre que celui utilisé pour le solde structurel ou l’exclusion des dépenses d’intérêt, pourraient donner lieu à des résultats divergents en matière de conformité. Le critère des dépenses présente toutefois certains avantages pour l’évaluation ex post de la performance¹⁷.

Partie II – La Commission a amplement fait usage de son pouvoir d’appréciation, mais ne s’est pas focalisée sur l’objectif premier

Des exigences modulables selon la conjoncture, conjuguées à la marge d’écart et au pouvoir d’appréciation, ne permettent pas d’atteindre le taux d’ajustement de référence

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Pour moduler l’ajustement selon la position dans le cycle économique («conjoncture favorable» ou «conjoncture défavorable» selon la terminologie employée dans le règlement), la Commission a publié en 2015 un tableau (dénommé ci-après «la matrice») établissant les ajustements requis (voir figure 3). L’écart de production est le principal critère retenu pour caractériser la conjoncture, qui peut être classée dans l’une des cinq catégories suivantes: exceptionnellement défavorable, très défavorable, défavorable, normale et favorable. La matrice ne prévoit aucun ajustement en période de «conjoncture exceptionnellement défavorable», une notion qui ne figure pas dans le règlement. Les États membres dont la dette est inférieure à 60 % du PIB n’ont pas l’obligation de procéder à un ajustement en période de conjoncture «très défavorable», ni même en période de conjoncture «défavorable» à moins d’une croissance supérieure à son niveau potentiel. Bien que le règlement ne le prévoie pas, la Commission a arrêté la matrice (ainsi que d’autres flexibilités – voir plus loin) en concertation avec les États membres dans le cadre du Conseil «Affaires économiques et financières» (Ecofin)¹⁸.

Figure 3

Matrice utilisée pour définir l’ajustement budgétaire annuel en direction de l’OMT dans le cadre du volet préventif du pacte

		Ajustement budgétaire annuel requis*
	Condition	Dette inférieure à 60 % et aucun risque pour la viabilité	Dette supérieure à 60 % ou risque pour la viabilité
Période de conjoncture exceptionnellement défavorable	Croissance réelle < 0 ou écart de production < -4	Aucun ajustement nécessaire
Période de conjoncture très défavorable	-4 ≤ écart de production < -3	0	0,25
Période de conjoncture défavorable	-3 ≤ écart de production < -1,5	0 si croissance inférieure au potentiel, 0,25 si supérieure au potentiel	0,25 si croissance inférieure au potentiel, 0,5 si supérieure au potentiel
Conjoncture normale	-1,5 ≤ écart de production < 1,5	0,5	> 0,5
Période de conjoncture favorable	Écart de production ≥ 1,5 %	> 0,5 si croissance inférieure au potentiel. ≥ 0,75 si croissance supérieure au potentiel.	≥ 0,75 si croissance inférieure au potentiel. ≥ 1 si croissance supérieure au potentiel.

* Tous les chiffres sont exprimés en points de pourcentage du PIB.

Source: COM(2015) 12 final, annexe 2.

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Lorsque le taux de croissance est négatif et l’écart de production est inférieur à -4 %, la matrice indique «Aucun ajustement nécessaire» et non pas «Ajustement nul». Cela pourrait donner à penser que les différents termes ont été utilisés pour permettre une baisse du solde structurel en période de forte récession, même si la Commission a déclaré au cours de l’audit que, dans les deux cas, l’ajustement requis serait nul¹⁹. L’existence de plusieurs catégories distinctes pour qualifier une conjoncture «défavorable» trahit le fait que la matrice a été instaurée en période de profonde récession, ce qui peut aussi avoir influé sur les valeurs de ses paramètres.

27

La Commission établit une distinction subtile et peu cohérente en ce qui concerne les ajustements requis entre les États membres dont le taux d’endettement est élevé (c’est-à-dire supérieur au plafond de 60 %) et les autres. L’ajustement requis pour les premiers est supérieur d’un quart de point de pourcentage en période de conjoncture défavorable et favorable, mais il reste étrangement identique en présence d’une conjoncture normale, la Commission se contentant d’indiquer que l’ajustement requis doit être supérieur à 0,5 % du PIB. Le vade-mecum de 2016 précise que l’expression «supérieur à 0,5 % du PIB» signifie communément que l’ajustement doit atteindre au moins 0,6 % du PIB²⁰. Si un ajustement correspondant à 0,6 % du PIB a bien été requis en présence d’une conjoncture normale, il n’existe aucun élément attestant qu’un ajustement supérieur ait jamais été recommandé dans les mêmes circonstances pour les États membres les plus lourdement endettés.

28

La matrice établit une distinction selon que la croissance est supérieure ou inférieure à la croissance potentielle. Néanmoins, la distinction est faite de manière incohérente, puisque les ajustements requis sont supérieurs d’un quart de point de pourcentage en période de conjoncture défavorable ou favorable si la croissance est supérieure à son niveau potentiel, tandis qu’en présence d’une conjoncture normale, aucun ajustement supplémentaire n’est prévu pour les pays faiblement endettés, et la valeur de cet ajustement n’est pas précisée pour les pays lourdement endettés. Alors qu’il devrait être plus facile de mettre en œuvre des réformes lorsque la croissance est forte, c’est-à-dire supérieure à la moyenne ou au taux de croissance potentielle, la Commission a fait valoir qu’elle avait examiné la faisabilité d’ajustements plus importants, et notamment leur viabilité politique (voir également point 50).

29

Avant d’établir sa matrice, la Commission n’a pas analysé la manière dont les paramètres arrêtés, combinés à l’«écart important» défini dans le règlement, pourraient garantir que les États membres atteignent leur OMT dans un délai raisonnable. La matrice ne repose pas sur une simulation qui aurait permis de déterminer si, sur la base d’hypothèses macroéconomiques plausibles, ses valeurs entraîneraient une amélioration moyenne du solde structurel de 0,5 pp du PIB dans un délai raisonnable. L’analyse effectuée portait uniquement sur la répartition des écarts de production et ne s’intéressait pas aux implications pour la réalisation de l’OMT.

30

Le comité budgétaire européen a pointé du doigt le fait que l’absence de restrictions concernant l’écart cumulé dans le règlement incitait les États membres à s’écarter systématiquement de l’ajustement requis en direction de l’OMT, et que certains pourraient avoir prévu d’exploiter les marges autorisées²¹.

31

En mai 2017, la Commission a encore assoupli le cadre en introduisant une «marge» ou un «pouvoir» d’appréciation²². Elle a annoncé avoir l’intention de faire usage de cette marge d’appréciation lorsque les effets d’un ajustement budgétaire de grande ampleur sur la croissance et l’emploi seront particulièrement importants²³.

32

En mai 2017, dans sa proposition de recommandations par pays relative à l’Italie, la Commission a indiqué que l’ajustement requis devait être «d’au moins 0,6 % du PIB», avant d’ajouter: «Comme le rappelle la communication de la Commission qui accompagne les présentes recommandations par pays, l’évaluation du projet de plan budgétaire 2018 et, par la suite, celle des résultats budgétaires obtenus pour ce même exercice devront dûment tenir compte de l’objectif consistant à parvenir à une orientation budgétaire qui contribue à la fois à renforcer la reprise en cours et à garantir la viabilité des finances publiques italiennes. Dans ce contexte, la Commission a l’intention d’utiliser la marge d’appréciation applicable compte tenu de la situation conjoncturelle de l’Italie.»²⁴

33

Ce faisant, la Commission a annoncé en amont qu’un écart important par rapport à la trajectoire d’ajustement fixée dans les RPP pourrait ne pas déclencher une évaluation de non-conformité. Cela a eu pour effet de réduire la pertinence et la crédibilité de l’exigence fixée.

34

Plus tard dans l’année, la Commission a détaillé cette nouvelle flexibilité et a indiqué qu’elle pouvait exercer un certain pouvoir d’appréciation lors de l’évaluation de la conformité avec le PSC²⁵. C’est pourquoi, même si un État membre s’écartait sensiblement de la trajectoire d’ajustement requise, la Commission pourrait finalement aboutir «à la conclusion selon laquelle la procédure pour écart important ne se justifie pas». Dans ce contexte, la Commission se réfère à l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, en faisant valoir que, même si l’appréciation globale est liée à des critères quantitatifs précis, elle n’y est pas limitée, ce qui permet à la Commission de prendre d’autres éléments en considération.

35

D’autres explications concernant le recours à des assouplissements supplémentaires figurent dans le rapport d’évaluation globale des projets de plans budgétaires 2018 établi par la Commission. L’assouplissement est justifié au motif d’une reprise encore fragile ou susceptible d’être compromise par un resserrement budgétaire trop poussé. La Commission indique que les États membres qui affichent un ratio dette/PIB supérieur à 60 % doivent garantir la mise en œuvre effective d’un «ajustement budgétaire raisonnable» qui pourrait, selon elle, être équivalent à au moins la moitié de l’objectif fixé par la matrice. Ce même document précise que cet ajustement raisonnable constitue le critère essentiel pour éviter la PDE fondée sur la dette.

36

Il est intéressant de noter que le dernier assouplissement des exigences a été introduit à un moment où l’économie de l’UE et de la zone euro connaissait une période de croissance continue depuis quatre ans, affichant des taux de croissance supérieurs à ceux de la production potentielle. Dans un cas, la Commission a justifié une réduction de l’ajustement requis par le fait qu’elle jugeait la reprise encore trop fragile, sans tenir compte du fait que, selon les estimations, la croissance pour les quatre dernières années (2015-2018), faible en apparence, dépassait de 1 pp le taux de croissance potentielle.

La flexibilité dont fait preuve la Commission, sur laquelle elle est parvenue, par la suite, à un accord avec les États membres, entraîne des retards importants dans la réalisation des OMT et donne lieu à une augmentation des dépenses non pertinentes

37

En 2015, la Commission a préconisé de limiter la clause des réformes structurelles à 0,5 % du PIB et de ne pas fixer de plafond pour la clause d’investissement²⁶. Le Conseil Ecofin²⁷ a ensuite, avec l’accord de la Commission, fixé une limite cumulative à 0,75 % du PIB pour les tolérances combinées appliquées aux réformes structurelles et aux investissements jusqu’à ce que l’État membre ait atteint son OMT. Aucun plafond n’a été imposé pour la clause relative à la réforme des retraites (qui est, quoi qu’il en soit, limitée aux coûts réels). La clause relative aux circonstances inhabituelles n’est pas non plus visée par des restrictions de cette nature.

38

La clause d’investissement ne peut être utilisée au cours d’un exercice qu’à condition que la croissance du PIB soit négative ou que l’écart de production négatif soit supérieur à 1,5 % du PIB. Aucune restriction de cette nature ne s’applique aux clauses des réformes structurelles (y compris la clause relative à la réforme des retraites). La clause relative aux circonstances inhabituelles n’est pas non plus visée par ce type de restriction.

39

La tolérance applicable aux investissements et aux réformes structurelles ne peut être octroyée que si le solde structurel de l’État membre concerné n’est pas éloigné de l’OMT de plus de 1,5 pp du PIB. Cette restriction ne s’applique pas à la clause relative à la réforme des retraites. Elle ne s’applique pas non plus à la clause relative aux circonstances inhabituelles.

40

Le tableau 1 donne une vue d’ensemble de toutes les clauses de flexibilité activées de 2013 à 2017.

Tableau 1

Liste des clauses de flexibilité activées de 2013 à 2017 (tolérance accordée exprimée en pourcentage du PIB)

État membre	Écart total autorisé de 2013 à 2017		2013		2014		2015		2016					2017
			Retraites	Investissement	Retraites	Investissement	Retraites	Réfugiés	Réformes structurelles	Retraites	Investissement	Réfugiés	Sécurité	Réformes structurelles	Retraites	Investissement	Réfugiés	Sécurité	Tremblement de terre
LV	1,20		0,50				0,30			0,30				0,10
IT	1,20							0,03	0,50		0,21	0,06	0,06				0,16		0,18
BG	0,70			0,60		0,10
FI	0,67							0,05				0,17		0,50		0,10	-0,15
SK	0,40					0,40
AT	0,39							0,09				0,25	0,04					0,01
HU	0,22							0,04					0,04					0,14
BE	0,17							0,03				0,08	0,05					0,01
LT	0,10									0,10				0,4*
SL	0,08											0,07					0,01
	Source: Commission européenne, 2013-2017.
		Accordé a posteriori
		Accordé
		Doit être accordé a posteriori (prévisions du printemps 2018)
	*	0,40 accordés intégralement à condition de respecter la valeur minimale de référence. Cela signifie que l’écart autorisé pour la Lituanie s’élevait à 0,1 en 2017.

Source: Commission européenne.

Application de la clause d’investissement

41

En janvier 2015, la Commission²⁸ a considéré que la tolérance applicable en vertu de la clause d’investissement pouvait être accordée lorsque les États membres ont l’intention d’engager des fonds publics dans des programmes éligibles de l’UE de nature à générer de la croissance²⁹. Les dépenses nominales sont alors calculées en pourcentage du PIB et l’ajustement requis est réduit d’autant. Cet aménagement est possible à condition que la valeur en euros des dépenses consacrées à la formation brute de capital fixe de l’année correspondante ne diminue pas. Ce principe a par la suite été confirmé par le Conseil Ecofin dans sa «Position arrêtée d’un commun accord sur la flexibilité dans le pacte de stabilité et de croissance»³⁰.

42

Telle qu’elle est conçue actuellement, la clause d’investissement ne pose ni comme condition ni comme objectif explicite l’augmentation du volume des investissements exprimé en pourcentage du PIB. Dans le cas de l’Italie, la Commission a indiqué qu’en dépit de la tolérance accordée en échange d’investissements, les dépenses budgétaires consacrées par le pays à la formation brute de capital fixe resteraient en réalité globalement stables par rapport au PIB³¹.

43

Étant donné que les dépenses liées à la clause d’investissement approuvée se traduiront par une baisse du solde structurel au cours de l’année pour laquelle cette tolérance a été accordée, elles se répercuteront également sur la trajectoire des soldes structurels pour les années suivantes et, toutes choses étant égales par ailleurs, le temps nécessaire pour converger vers l’OMT sera nécessairement plus long. Par conséquent, la tolérance accordée une année au titre de la clause d’investissement entraînera une augmentation globale des dépenses autorisées au cours des années suivantes, indépendamment du niveau des dépenses d’investissement consenties durant ces années. Aucune condition ne stipule que la hausse des dépenses d’investissement doit être maintenue les années suivantes. Ce phénomène se retrouve également dans la description que fait la Commission des effets de la clause d’investissement³² (voir figure 4).

44

Afin d’éviter d’allonger le temps nécessaire à la convergence, la Commission devrait augmenter, durant les années qui suivent, l’ajustement découlant de la matrice en lui ajoutant l’intégralité, ou une partie déterminée au prorata, de la tolérance approuvée au titre des investissements (et il en irait de même pour les tolérances accordées au titre de la clause des réformes structurelles et de celle relative aux circonstances inhabituelles – voir plus loin). Pourtant, la Commission n’adopte pas cette approche. Elle a expliqué lors de l’audit que des ajustements qui viendraient s’ajouter à la matrice créeraient une succession de coups de frein et d’accélérations et seraient susceptibles de conduire à d’importants ajustements qui pourraient être perçus comme des sanctions ou dissuader les États membres de mettre en œuvre des réformes structurelles.

45

Dans sa description des effets de la clause d’investissement³³, la Commission montre que le temps nécessaire à la convergence s’allongera, mais affirme que les effets des tolérances accordées auront été éliminés dans la dernière année de la période couverte par le programme. Son calcul repose sur une hypothèse qui prévoit un ajustement moyen de 0,5 pp du PIB par an et une distance initiale de l’État membre par rapport à l’OMT de 1,5 % du PIB. Sans la tolérance au titre de la clause d’investissement, l’OMT serait atteint en trois ans à ce rythme. Avec une tolérance au titre de la clause d’investissement fixée à 0,5 % du PIB, une année supplémentaire serait nécessaire. En s’appuyant sur cette base, la Commission fait valoir que, même sans mesures compensatoires au cours des années suivantes, les effets des clauses seront éliminés avant la fin de la période couverte par le programme (voir figure 4).

46

Cependant, en réalité, l’ajustement moyen de 0,5 % n’est pas atteint, notamment en raison de la marge correspondant à l’écart important. Le temps nécessaire à la convergence sera donc considérablement allongé et il le sera d’autant plus si les effets des autres tolérances (réformes et circonstances inhabituelles) sont pris en considération. Dans le cas d’un pays, les tolérances accordées, pour tous les autres motifs que les retraites, ont atteint, en cumulé, 1,2 % du PIB au cours de la période 2015-2017 (voir tableau 1).

47

La tolérance accordée au titre de la clause d’investissement se traduit par une augmentation globale des dépenses au cours des années suivantes, quel que soit le niveau des dépenses d’investissement. La hausse totale des dépenses actuelles est donc susceptible de dépasser plusieurs fois la tolérance approuvée au titre de la clause d’investissement avant que l’OMT soit finalement atteint³⁴.

Application de la clause des réformes structurelles

48

À l’instar de la clause d’investissement, la tolérance accordée au titre de la clause des réformes structurelles se traduit par une augmentation des dépenses autorisées non seulement durant l’année pour laquelle elle est approuvée, mais également au cours des années suivantes (par rapport à la trajectoire d’origine), et, partant, allonge le temps nécessaire à la convergence vers l’OMT.

49

La Commission a décidé que la tolérance au titre des réformes structurelles ne doit pas nécessairement correspondre aux coûts budgétaires réels générés par la mise en œuvre de la réforme³⁵. Le règlement stipule en revanche expressément qu’une analyse coûts/bénéfices est nécessaire pour que des réformes puissent donner lieu à une tolérance³⁶. En ce qui concerne les grandes réformes des systèmes de retraite, il indique clairement que la tolérance doit être limitée aux coûts réels.

50

En revanche, la Commission exerce son pouvoir d’appréciation lorsqu’elle fixe le niveau de la tolérance (dans les limites approuvées par le Conseil Ecofin) tant que la réforme est censée avoir un impact à long terme sur la croissance et, par conséquent, entraîner des effets budgétaires positifs, et ce en dépit du fait que ceux-ci sont beaucoup plus difficiles à mesurer que les coûts budgétaires réels de la réforme. De cette manière, la «tolérance standard» pour les réformes est donc davantage un outil visant à encourager les réformes qu’un instrument destiné à couvrir leurs coûts³⁷.

51

Pourtant, la Commission dispose de bien d’autres instruments politiques de nature à encourager la mise en œuvre de réformes structurelles, y compris ses ressources budgétaires.

52

La Commission appliquera la clause lors de l’évaluation ex post si les réformes prévues ont été intégralement mises en œuvre³⁸. Lorsque l’activation d’une clause est accordée en amont, la RPP dispose que, si la réforme prévue est intégralement mise en œuvre, l’évaluation ex post de la conformité déduit la tolérance prévue par la clause de l’exigence budgétaire³⁹. Dans le cas de l’Italie, au printemps 2017, la Commission a validé l’écart, mais n’a pas déterminé, avec toute la transparence requise, si toutes les réformes présentées dans le programme national de réforme de 2015 de l’Italie pour lesquelles celle-ci avait sollicité une flexibilité avaient été intégralement mises en œuvre. Dans son rapport par pays de 2017, la Commission précise que certaines réformes n’ont pas été mises en œuvre (par exemple le projet de loi de 2015 sur le droit de la concurrence n’a pas été adopté).

53

Nous avons constaté que des informations et une évaluation suffisantes (a priori et a posteriori) de la part de la Commission faisaient défaut en ce qui concerne les coûts budgétaires directs et les avantages à long terme qui sous-tendent certaines clauses. Par exemple, l’Italie a eu le droit d’activer deux clauses de réformes structurelles pour une tolérance totale de 0,5 % du PIB en 2016. Cependant, cet écart ne correspondait pas à des coûts budgétaires vérifiables, directs et indirects, découlant des réformes et estimés par l’Italie. En 2016, l’écart correspondait au double des coûts et aucun coût n’était prévu pendant la période d’ajustement (2017-2019).

54

Nous avons également constaté que la Commission avait sous-estimé l’impact économique des clauses. Des exemples de simulations effectuées à l’aide du modèle QUEST⁴⁰ existent, mais, dans certains cas, la Commission aurait dû demander des analyses plus approfondies et une justification plus étoffée aux États membres lorsque ceux-ci n’avaient pas fourni des informations suffisantes. Dans le cas des 0,4 % du PIB obtenus par l’Italie au titre de la clause des réformes structurelles, les autorités nationales ont produit une estimation des effets positifs à long terme des réformes sur le PIB et l’ont transmise à la Commission. Au printemps 2015, celle-ci a jugé «plausibles» les effets positifs sur le PIB prévus par les autorités. Nous n’avons toutefois pas obtenu d’éléments probants suffisants pour corroborer les contrôles de la Commission. Par la suite, cette dernière a produit ses propres estimations de l’impact des réformes en décembre 2015, qu’elle a corrigées en avril 2016, en partie en raison de l’horizon lointain des projections et des incertitudes entourant certaines hypothèses. Aucune estimation n’a été faite au moment de l’évaluation ex post de la clause (au printemps 2017). Ces estimations sont, au mieux, indicatives, et globalement incertaines, ce qui les disqualifie en tant que critère d’évaluation ex post de l’éligibilité des clauses. En ce qui concerne la clause d’investissement accordée à l’Italie (0,25 % du PIB), l’impact sur le PIB n’a pas été estimé.

Application de la clause relative aux circonstances inhabituelles

55

Une certaine flexibilité est accordée en cas d’écarts dus à des circonstances inhabituelles, comme un afflux de réfugiés, des catastrophes naturelles ou des menaces pesant sur la sécurité⁴¹. La Commission doit apprécier si ces événements justifient ou non cette flexibilité. Les clauses couvrant ces situations ne sont pas plafonnées.

56

Comme pour la clause d’investissement et la clause des réformes structurelles, la Commission n’augmente pas l’ajustement requis au cours des années suivant l’activation de la clause et ne compense donc pas l’augmentation des dépenses due à la circonstance inhabituelle. Le délai nécessaire pour atteindre l’OMT est dès lors prolongé.

57

Lors de l’évaluation des dépenses autorisées dans le cadre des clauses, nous avons constaté que certaines dépenses préventives avaient été autorisées a priori (par exemple des mesures préventives touchant des bâtiments publics en Italie en 2017), ce qui contrevient au principe énoncé dans le vade-mecum et exigeant que les dépenses soient directement liées à l’événement⁴². Dans ses réponses, la Commission a fait valoir que si ces dépenses n’étaient pas effectuées, elles seraient exclues a posteriori. Nous estimons que, dans ce cas particulier, elles auraient dû être considérées comme inéligibles, puisqu’elles n’étaient pas directement liées à l’événement en question.

Sélection des indicateurs les plus favorables parmi plusieurs ensembles de données

58

L’utilisation des données les plus favorables parmi plusieurs ensembles de données pour la prise de décision à différents points de la procédure, au lieu de recourir aux données les plus récentes, et donc les plus fiables, a pour effet d’assouplir encore le cadre. Dans ce contexte, on entend par «les plus favorables» les indicateurs qui exigent l’ajustement le plus faible. Les ensembles de données les plus favorables sont retenus lors du calcul de la distance qui sépare le solde structurel de l’OMT et lorsque l’ajustement requis est fixé, puis gelé.

59

La Commission mesure la distance qui sépare l’État de son OMT pour une année donnée en comparant l’OMT avec le solde structurel de l’année précédente. Pour ce faire, elle utilise les données les plus favorables parmi plusieurs ensembles de données au lieu d’effectuer la comparaison avec le solde structurel de l’année en question. Avec cette approche, dans le cas des États membres ayant atteint leur OMT mais dont le solde structurel se détériore, un retard d’un an peut se produire lors de l’évaluation d’un État membre.

La révision des ajustements n’est possible qu’à la baisse

60

Une fois fixés au printemps de l’année précédente, les ajustements requis sont gelés, c’est-à-dire qu’ils ne sont jamais revus à la hausse, même lorsque des révisions des données témoignent d’une amélioration des conditions économiques. Par exemple, lors de l’évaluation des PPB en novembre 2017, la Commission aurait pu tenir compte de l’amélioration des perspectives macroéconomiques. En revanche, les ajustements requis sont revus à la baisse si la situation économique se dégrade au point d’atteindre une conjoncture très défavorable.

61

En outre, lors des évaluations effectuées aux printemps 2014, 2015 et 2016, la Commission a sélectionné les indicateurs les plus favorables parmi plusieurs ensembles de données qui n’étaient pas comparables, puisqu’ils reposaient sur deux versions différentes du système européen de comptes économiques intégrés, à savoir le SEC 95 et le SEC 2010. Durant cette phase de transition, le panachage de ces ensembles de données peut avoir débouché sur des positions différentes de celles qui auraient résulté de l’utilisation d’indicateurs fondés sur une norme commune.

L’effet cumulatif des clauses et la marge d’écart important empêchent d’atteindre l’OMT dans un délai raisonnable

62

Lorsque la valeur référence de 0,5 pp du PIB a été fixée pour la convergence annuelle, le solde structurel moyen des États membres déficitaires s’élevait à 2,9 % du PIB⁴³, et leur OMT moyen était établi à -0,5 % du PIB. En conséquence, l’OMT devait être atteint en cinq ans environ en supposant que les conditions macroéconomiques restent moyennes au cours de cette période. Ce laps de temps correspond approximativement au délai nécessaire à la convergence pour les États membres sortant d’une PDE, à supposer que le solde nominal et le solde structurel coïncident à ce moment-là (voir encadré 1).

63

Toutefois, compte tenu de l’écart important moyen de 0,25 % du PIB toléré sur deux années consécutives, un État membre pourrait doubler le temps nécessaire à la convergence et voir sa situation toujours jugée conforme.

64

Les clauses de flexibilité relatives aux investissements et aux réformes structurelles ont été plafonnées à 0,75 pp du PIB. Avec un effort budgétaire moyen de 0,25 pp par an⁴⁴, le délai nécessaire à la convergence se trouverait allongé de trois années supplémentaires⁴⁵.

65

Les clauses de flexibilité relatives aux circonstances inhabituelles ne sont pas plafonnées. Dans le cas de l’Italie, elles ont représenté 0,5 pp du PIB, ce qui allongera le délai de convergence de deux années supplémentaires, en supposant des conditions identiques à celles exposées plus haut.

66

Enfin, comme l’expérience l’a montré, toute récession entraînerait un retour en arrière. Compte tenu de la longueur du délai autorisé par le cadre réglementaire pour atteindre l’OMT, il est fort probable qu’une récession survienne pendant ce laps de temps. La récession relativement modérée de 2000-2002 (avec des taux de croissance moyens dans la zone euro restés positifs) a par exemple entraîné une baisse du solde structurel de la zone euro d’environ 1,2 % du PIB. Ce type de récession ne ferait qu’accroître encore le temps nécessaire pour atteindre l’OMT. L’allongement de ce délai peut être tel que plusieurs récessions pourraient survenir.

67

Le graphique 1 illustre l’effet cumulatif de la matrice, la marge d’écart important, toutes les clauses (à l’exception de la clause relative à la réforme des retraites) et une éventuelle récession sur le temps nécessaire pour atteindre l’OMT. Hormis ceux d’une récession, les effets figurant dans le graphique 1 correspondent dans les grandes lignes à ceux déjà observés dans la pratique.

68

Enfin, la récente introduction du nouveau «pouvoir d’appréciation» nivelle encore les ajustements requis par le bas en réduisant de moitié les valeurs prévues par la matrice. Un État membre présentant un niveau d’endettement supérieur à 60 % du PIB en période normale verrait l’ajustement requis découlant de la matrice ramené de 0,6 % à 0,3 %. En outre, à moins d’avoir fait usage d’une marge d’écart important de plus de 0,25 % du PIB l’année précédente, l’État membre serait en mesure de réduire encore cette exigence de 0,24 % du PIB, ce qui reviendrait pratiquement à se soustraire à tout ajustement alors que la conjoncture est jugée «normale».

69

Lorsqu’elle a défini la matrice, puis introduit et approuvé toutes ces tolérances pour les différents États membres, la Commission n’a pas analysé les effets de ces dernières sur la possibilité pour les États membres d’atteindre leur OMT dans un délai raisonnable (voir encadré 1), ce qui est pourtant l’objectif premier du règlement. La Commission a indiqué qu’elle s’était délibérément concentrée sur les variations annuelles du solde structurel en raison des incertitudes qui caractérisent les prévisions des évolutions macroéconomiques. Les simulations fournies par la Commission et annexées au vade-mecum ne sont pas réalistes, puisqu’elles tiennent pour acquise une convergence annuelle selon le taux de référence de 0,5 % alors qu’en réalité, ce taux est modifié par la matrice, puis encore amputé de la marge d’écart autorisée. Cette approche axée sur le court terme empêche d’évaluer correctement les effets des tolérances sur la réalisation de l’objectif premier du règlement.

70

Cumulés, la matrice, la marge d’écart important, les différentes clauses de flexibilité et le nouveau pouvoir d’appréciation ont conduit à affaiblir considérablement le cadre réglementaire. En particulier, pour les États membres qui ont recours à l’ensemble des clauses de flexibilité, la convergence vers l’OMT pourrait s’étendre sur une période extrêmement longue. Cela mettrait les États membres lourdement endettés dans une situation précaire lors de la prochaine récession et repousserait également la réduction de leur dette.

Valeur informative des projections pour les dernières années couvertes par les programmes de stabilité ou de convergence

71

La plupart des États membres relevant du volet préventif indiquent dans leur programme de stabilité ou de convergence qu’ils atteindront l’OMT la quatrième année, ou, à tout le moins, qu’ils auront accompli des progrès significatifs dans sa direction⁴⁶. Cette affirmation est conforme aux attentes exprimées par la Commission dans son document intitulé «Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles existantes du pacte de stabilité et de croissance»⁴⁷. Toutefois, les projections indiquent que les progrès les plus importants seront réalisés au cours des deux dernières années de la période couverte par le programme (voir graphique 2)⁴⁸.

72

Les projections du solde structurel sont révisées chaque année. Par exemple, la plupart des projections précoces concernant les soldes structurels de 2018, réalisées en 2014 et en 2015, sont beaucoup plus optimistes que celles effectuées au cours des années ultérieures, à savoir en 2016 et 2017 (voir tableau 2). Ces révisions à la baisse ne sont pas imputables à une détérioration des perspectives macroéconomiques, puisque celles-ci se sont au contraire améliorées.

Tableau 2

Solde structurel ciblé pour 2018 dans les programmes de stabilité ou de convergence de 2014 à 2017 d’un échantillon d’États membres, exprimé en pourcentage du PIB

	AT	BE	FI	IT	HU	NL	ES	FR	PT
Programme de stabilité ou de convergence 2014	-0,3 %		0,3 %	0,0 %					-0,2 %
Programme de stabilité ou de convergence 2015	-0,5 %	0,0 %	-2,6 %	0,1 %	-1,6 %	-0,5 %	-0,2 %	-0,1 %	-0,4 %
Programme de stabilité ou de convergence 2016	-0,5 %	0,0 %	-1,4 %	-0,8 %	-1,7 %	-0,6 %	-1,9 %	-0,3 %	-0,8 %
Programme de stabilité ou de convergence 2017	-0,8 %	-0,4 %	-1,1 %	-0,7 %	-2,4 %	0,3 %	-2,0 %	-0,5 %	-1,1 %

Source: Programmes de stabilité ou de convergence de 2014 à 2017 de l’Autriche, de la Belgique, de la Finlande, de l’Italie, de la Hongrie, des Pays-Bas, de l’Espagne, de la France et du Portugal.

73

Dans sa communication de 2015 sur la flexibilité, la Commission a établi que «l’État membre doit corriger tout écart temporaire et l’OMT doit être atteint durant la période de quatre ans couverte par son programme de stabilité ou de convergence»⁴⁹. Cette phrase figure dans la section traitant des effets des clauses de flexibilité, mais semble indiquer que tous les États membres sont tenus d’atteindre l’OMT avant la fin de la période couverte par le programme de stabilité ou de convergence.

74

Dans le même contexte, une phrase similaire, qui apparaît dans l’article 5, paragraphe 1, du règlement, établit que «la position budgétaire [est] censée redevenir conforme à l’objectif budgétaire à moyen terme au cours de la période couverte par le programme».

75

Toutefois, la Commission ne contraint pas les États membres à rendre compte de ces révisions, pas plus qu’elle ne tente de faire appliquer l’objectif initial. Elle n’a pas non plus conçu la matrice de manière à ce que tous les États membres, quelle que soit leur situation par rapport à l’OMT, atteignent ce dernier au cours de la quatrième année couverte par le programme. Les surestimations persistantes des soldes structurels à deux ou trois ans montrent que les projections pour les dernières années couvertes par les programmes de stabilité ou de convergence ont une valeur informative limitée (voir tableau 2).

Partie III – La progression vers les OMT s’est interrompue dès que la pression du marché s’est relâchée, et plusieurs pays endettés ne sont pas sur une trajectoire leur permettant d’atteindre leur OMT dans un délai raisonnable

En moyenne, aucune progression vers l’OMT ces dernières années

76

De 2011 à 2014, les pressions du marché ont joué un rôle moteur dans l’assainissement budgétaire dans les États membres. Une fois qu’elles se sont relâchées et que la croissance du PIB a repris en 2014, le cadre du pacte de stabilité et de croissance, affaibli par des actes d’exécution, n’était pas à même d’assurer la poursuite de l’amélioration des soldes structurels, particulièrement pour les États membres en situation de précarité budgétaire. Après 2014, le solde structurel dans la zone euro est resté pratiquement inchangé, tandis que le solde structurel primaire s’est détérioré d’environ 1 pp du PIB en moyenne. Les États membres ont utilisé l’intégralité des économies résultant de la baisse des taux d’intérêt (voir graphique 3).

77

Dans plusieurs grands pays de la zone euro (l’Espagne, l’Italie et la France), qui sont loin d’atteindre leur OMT, le solde structurel, et plus encore le solde structurel primaire, se sont sensiblement détériorés (voir graphique 4).

78

Le nombre d’États membres qui ont atteint leur OMT est passé de trois en 2011 à 12 en 2014 sous la pression du marché, malgré les conditions économiques défavorables à cette époque. Par la suite, la progression s’est interrompue malgré la reprise de la croissance (voir graphique 5). À ce jour, seulement près de la moitié des États membres ont atteint leur OMT.

79

La figure 5 présente la progression du solde structurel dans les États membres qui n’ont pas atteint leur OMT sur la base des données tirées des prévisions de l’automne 2017. En moyenne, ces 13 pays n’ont fait aucun progrès sur les quatre dernières années (de 2014 aux dernières prévisions pour 2018). Sept ont même fait état d’une détérioration de leur solde structurel et seuls six États membres ont enregistré une amélioration. La détérioration moyenne était légèrement supérieure à l’amélioration moyenne.

Figure 5

Convergence ou divergence des États membres vis-à-vis de leur OMT de 2014 à 2018

États membres n’ayant pas atteint l’OMT	OMT	Distance par rapport à l’OMT	Solde structurel (en % du PIB potentiel)		∆ solde structurel	Solde structurel en baisse	Solde structurel en hausse
	Programmes de stabilité ou de convergence 2017	(Solde structurel 2017 - OMT)	2014	2018	(2018-2014)
Roumanie	-1,0	-2,3	-0,4	-4,3	-3,9
Estonie	-0,5	-0,6	0,0	-1,4	-1,4
Hongrie	-1,5	-1,7	-2,2	-3,6	-1,4
Italie	0,0	-2,1	-1,0	-2,0	-1,0
Lettonie	-1,0	-0,8	-1,0	-1,8	-0,8
Autriche	-0,5	-0,4	-0,8	-1,0	-0,2
Portugal	0,25	-2,1	-1,7	-1,8	-0,1
Finlande	-0,5	-0,5	-1,5	-1,4	0,1
Pologne	-1,0	-1,1	-2,8	-2,3	0,5
Slovénie	0,25	-1,9	-2,2	-1,6	0,6
Slovaquie	-0,5	-1,1	-2,2	-1,2	1,0
Belgique	0,0	-1,5	-2,9	-1,5	1,4
Irlande	-0,5	-0,8	-4,0	-0,5	3,5
Nombre d’États membres						7	6
Part des États membres qui n’ont pas atteint leur OMT						54 %	46 %

Source: Prévisions de l’automne 2017 de la Commission, programmes de stabilité ou de convergence pour 2017, évaluation des PPB pour 2018.

80

En outre, dans ses documents de synthèse de 2016 sur l’orientation budgétaire de la zone euro, la Commission s’est prononcée en faveur d’une expansion budgétaire⁵⁰. Or l’écart de production avait commencé à se résorber rapidement après 2013 et deviendra même positif en 2018 (voir graphique 6)⁵¹. De telles recommandations auraient pu affaiblir les arguments plaidant en faveur de l’assainissement budgétaire dans les États membres n’ayant pas atteint leur OMT.

81

La timidité de l’effort d’ajustement consenti par les États membres relevant du volet préventif et n’ayant pas encore atteint leur OMT est également manifeste si l’on compare l’ajustement du solde structurel requis par la matrice et l’ajustement effectivement réalisé. Le graphique 7 présente la progression du solde structurel dans les États membres qui n’ont pas atteint leur OMT. Rares sont les pays qui respectent les ajustements requis par la matrice. La majorité ne les honore pas. Si l’on se fie aux données préliminaires, en 2017, seuls deux États membres semblent s’être conformés à la matrice. Or, si nous prenons en considération les derniers chiffres issus des prévisions du printemps 2018 concernant l’indicateur du solde structurel, il apparaît qu’à la suite de la croissance enregistrée par un certain nombre d’États membres en 2017, plus de la moitié de ces derniers atteindront leur OMT a posteriori.

82

L’efficacité du volet préventif a également été compromise par les évolutions du volet correctif depuis 2014. Alors qu’elle relevait du volet correctif, l’Espagne a connu une nette détérioration de son solde structurel après 2014, alors que la France et le Portugal n’ont progressé qu’à un rythme extrêmement lent (voir tableau 3)⁵².

Tableau 3

Calcul du nombre d’années nécessaires aux États membres de la zone euro lourdement endettés pour atteindre leur OMT (situation en 2017)

État membre	Variation moyenne du solde structurel (2014-2018)	OMT	Distance par rapport à l’OMT	Nombre d’années nécessaires pour atteindre l’OMT
		(programmes de stabilité 2017)	(solde structurel 2017 – OMT 2017)	(sur la base du solde structurel pour 2017 et de l’ajustement moyen pour la période 2014-2018)
Belgique	0,3	0,0	-1,5	5,0
Irlande	0,8	-0,5	-0,8	0,9
Espagne	-0,3	0,0	-3,1	Pas de convergence
France	0,1	-0,4	-2,0	14,9
Italie	-0,2	0,0	-2,1	Pas de convergence
Portugal	0,2	0,25	-2,1	8,7

Remarques: les soldes structurels du Portugal et de la France pour 2017 et les projections pour 2018 ont été considérablement revus à la hausse dans les prévisions du printemps 2018.

Source: Solde structurel – AMECO 2017; OMT fixé pour chaque État membre au moyen des prévisions du printemps 2017, révisé en 2016 et à appliquer de 2017 à 2019; distance par rapport à l’OMT et nombre d’années nécessaires pour atteindre l’OMT déterminés mathématiquement par la Cour des comptes européenne.

83

En outre, la Commission n’applique pas les exigences du volet préventif aux États membres relevant du volet correctif, bien qu’il n’existe pas de disposition juridique claire en ce sens. Selon l’interprétation qu’elle en fait, le volet correctif permet de ramener le déficit nominal sous le plafond des 3 % grâce à la reprise conjoncturelle seule, sans qu’il soit obligatoire d’améliorer le solde structurel. Dans le même temps, la Commission a recommandé à maintes reprises, pour différents États membres, plusieurs années de prolongation des délais de sortie de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE), une durée bien plus longue que celle prévue dans les traités. Les États membres relevant du volet correctif n’ont dès lors pas à se plier aux exigences qu’ils devraient respecter s’ils relevaient du volet préventif. À un moment donné, la Commission a demandé le consentement des États membres pour remédier à ces incohérences, mais la question n’a pas encore été réglée.

Des résultats particulièrement mauvais observés dans les États membres les plus lourdement endettés

84

Les variations individuelles des soldes budgétaires et des taux d’endettement des États membres d’une union monétaire sont bien plus révélatrices que celles des indicateurs moyens ou agrégés⁵³. Cela est dû au fait que les incitations à la discipline budgétaire sont plus faibles dans une union monétaire, puisque les pays n’ont pas à surveiller la situation de leur propre balance des paiements, mais les répercussions négatives de leurs politiques budgétaires à l’extérieur de leurs frontières, sur les membres de la même union monétaire, sont plus étendues.

85

C’est pourquoi les évolutions les plus importantes ont lieu dans les pays de l’UE lourdement endettés (que nous définissons comme ceux présentant un taux d’endettement supérieur à 90 %). En outre, il convient de s’intéresser également aux États membres relevant du volet correctif du pacte de stabilité et de croissance au cours de cette période (2014-2018). Il est logique de supposer que les critères définis pour le volet préventif devraient fournir un niveau plancher pour les ajustements requis dans le cadre du volet correctif. En ce sens, les premiers sont pertinents pour déterminer les seconds. Or, dans les faits, la situation apparaît préoccupante (voir graphique 8).

86

L’Irlande affiche une brillante réussite: elle a amélioré son solde structurel bien au-delà des exigences de la matrice. Elle est également en passe d’atteindre son OMT en 2018 et son taux d’endettement diminue rapidement⁵⁵. Chypre atteint son OMT en 2018. Cette évolution, conjuguée à la reprise, place son taux d’endettement sur une trajectoire descendante, même si le processus promet d’être lent⁵⁶ (voir graphique 9).

87

La Belgique a progressé en direction de son OMT, mais bien moins que ne l’exigeait la matrice. Fin 2018, environ 1,5 pp devrait encore la séparer de son OMT, qui a récemment été revu à la baisse. Si au cours des prochaines années, elle poursuit son ajustement au rythme moyen observé sur la période 2014-2018, il lui faudra cinq ans pour atteindre son OMT (voir également tableau 3).

88

Le solde structurel du Portugal n’a en moyenne que légèrement progressé au cours de la période considérée, et reste à environ 2 pp du PIB de son OMT, mais les derniers chiffres issus des prévisions du printemps 2018 indiquent une nette amélioration du solde structurel en 2017. Si l’on considère que 2017 fut une année exceptionnelle et que les années précédentes sont représentatives du rythme moyen d’ajustement, près de neuf années seront nécessaires au pays pour atteindre son OMT. En revanche, si les améliorations récentes du solde structurel dont font état les prévisions du printemps 2018 se confirment et continuent de dépasser les exigences de la matrice, le Portugal atteindra son OMT dans un délai plus raisonnable.

89

Les évolutions observées dans trois grands pays, l’Italie, la France et l’Espagne, sont préoccupantes. Les ajustements y ont été nettement inférieurs aux exigences de la matrice et, à ce rythme, la convergence vers l’OMT dans un délai raisonnable s’annonce difficile. Nous sommes d’avis que les écarts d’ajustement des soldes budgétaires plus importants dans le cas des pays relevant du volet correctif que dans celui des pays soumis au volet préventif ont un impact non négligeable sur la crédibilité du PSC.

90

La France, qui relève du volet correctif, a à peine amélioré son solde structurel sur la période 2014-2018 (tableau 3). Avec une distance par rapport à son OMT de 2,7 pp du PIB à la fin de 2018 et en tablant sur un maintien du rythme moyen d’ajustement observé sur la période 2014-2018, il lui faudra 15 ans pour atteindre son OMT. La dette publique de la France a continué à augmenter durant cette période.

91

L’Italie, qui relève du volet préventif, et l’Espagne, qui relève du volet correctif, ont connu une forte détérioration de leur solde structurel au cours de la même période et sont désormais très éloignées de leur OMT: l’Italie est à 2 pp et l’Espagne, à plus de 3 pp. Elles n’ont pas progressé dans la réduction de la dette, malgré l’expansion de leurs économies.

92

Dans le cas de la France et de l’Espagne, qui font toutes deux l’objet d’une PDE, la Commission avait prolongé plusieurs fois le délai de sortie de la procédure⁵⁷, partant du principe qu’une PDE ne pouvait pas être renforcée si l’État membre atteignait ses objectifs intermédiaires en matière de déficit nominal, même si les engagements politiques n’ont pas été tenus⁵⁸. En conséquence, entre 2014 et 2017, le solde structurel de l’Espagne s’est détérioré de 1,7 pp du PIB, et celui de la France ne s’est guère amélioré.

93

Au cours de cette période, dans ces trois grands pays, la croissance a dépassé la croissance potentielle et l’écart de production s’est résorbé. Ce dernier devrait être positif en Italie et en Espagne en 2018, et seulement légèrement négatif en France (voir graphiques 10, 11 et 12). Ces trois pays concentrent en outre plus de la moitié de la dette publique totale dans la zone euro.

94

La BCE a récemment souligné l’absence de progrès en matière d’assainissement budgétaire dans les pays endettés de la zone euro. Dans sa revue de la stabilité financière (Financial Stability Review) de 2017, elle a observé que l’amélioration des soldes nominaux masquait une vulnérabilité budgétaire sous-jacente ainsi qu’un léger fléchissement général de l’orientation budgétaire de la zone euro à l’horizon 2017-2019. Les efforts budgétaires restent en deçà des engagements pris dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance dans plusieurs pays de la zone euro (voir graphique 8). La détérioration attendue des soldes structurels au cours de la période 2017-2019 dans un certain nombre de pays est susceptible de nuire encore davantage au respect des objectifs à moyen terme⁵⁹.

Des résultats mitigés dans les États membres dont la dette était comprise entre 70 % et 90 % au cours de la période 2014-2018

95

Dans ce groupe, deux pays ont dépassé les exigences de la matrice: l’Allemagne et la Croatie. L’Autriche et, dans une moindre mesure, le Royaume-Uni ont presque satisfait aux exigences. La Slovénie n’a, en moyenne, réalisé aucun ajustement, tandis que la Hongrie a mis en œuvre une politique budgétaire fortement expansionniste (voir graphique 13).

96

Les États membres qui ont ajusté leur solde structurel ont également connu une baisse considérable de leur taux d’endettement: la dette de l’Allemagne a diminué de 14 pp du PIB, celle de l’Autriche, de 8 pp, et celle de la Croatie, de 9 pp. La baisse du niveau d’endettement a été faible au Royaume-Uni, ce qui traduit l’importance du déficit structurel initial malgré l’amélioration substantielle enregistrée au cours de cette période. En moyenne, la réduction de la dette a été nettement plus élevée dans ce groupe que dans celui des États membres lourdement endettés (à l’exception de l’Irlande dans ce groupe) (voir graphique 14).

Forte détérioration dans deux États membres présentant un faible taux d’endettement

97

La Roumanie a dépassé son OMT en 2014 avec un faible niveau d’endettement de 39,4 % du PIB. Pourtant, elle enregistre actuellement une dégradation exceptionnelle de son solde structurel, qui a baissé d’environ 4 pp du PIB entre 2014 et 2018. En mai 2017, la Commission a engagé pour la première fois une procédure pour écart important, qu’elle a renforcée en novembre 2017.

98

L’Estonie a dépassé son OMT en 2014 avec un niveau d’endettement de seulement 10,7 % du PIB, avant de voir son solde structurel diminuer de 1,4 pp du PIB entre 2014 et 2018, l’essentiel de cette baisse ayant été enregistré en 2017. La Commission estime que les facteurs qui ont contribué à cette détérioration sont de nature très différente de ceux qui ont touché la Roumanie, compte tenu de la situation budgétaire globale des deux pays et notamment du niveau exceptionnellement bas de la dette publique de l’Estonie (9,1 % du PIB en 2018).

Absence d’équilibre entre les considérations relatives à la viabilité budgétaire et celles relatives à la conjoncture

99

Récemment, lorsqu’elle a communiqué sur son nouveau pouvoir d’appréciation, la Commission a insisté sur l’importance de concilier, lors de la définition des objectifs budgétaires, la viabilité des finances publiques et les principes anticycliques⁶⁰. Toutefois, une analyse récente qu’elle a elle-même réalisée a montré que la recherche d’un tel équilibre n’avait pas cours dans les États membres lourdement endettés (ceux qui présentent un risque sur le plan de la viabilité budgétaire sont représentés sur la droite du graphique 15). Dans ces pays, l’écart de production est effectivement résorbé et peut même être positif, mais aucun effort budgétaire n’est consenti pour améliorer la viabilité des finances publiques⁶¹.

Partie IV – La Commission pourrait améliorer certains aspects techniques des évaluations

Biais d’optimisme dans les prévisions de la Commission concernant la croissance du PIB effectif et les investissements pour les années t et t+1

100

La Commission procède régulièrement à des contrôles statistiques sur l’exactitude de ses propres prévisions (en 2007, 2012 et 2016). Ses analyses montrent que ses prévisions sont généralement précises et comparables à celles d’autres institutions internationales comme le FMI et l’OCDE.

101

Toutefois, l’analyse de 2016⁶² a révélé que la Commission avait, en moyenne, surestimé de 0,54 pp les prévisions à un an du PIB effectif sur la période 2000-2014. Une distorsion de cet ordre a également été confirmée par l’échantillon élargi sur la période 1969-2014 (+ 0,33 pp).

102

Au niveau des États membres, la distorsion est significative sur le plan statistique pour l’Italie, avec un écart de 1 % pour les prévisions du PIB de l’année en cours et à un an, alors que les distorsions constatées pour le Danemark, la France et le Portugal sont significatives, avec 5 % pour les prévisions à un an. Ce biais relativement important survient dans les prévisions établies au printemps pour l’année en cours et les prévisions à un an établies à l’automne. Il a une incidence substantielle sur les projections de la dynamique de la dette: dans le cas d’un pays, le biais d’optimisme moyen de 1,1 % a abouti à une sous-estimation de la dette publique de 1,4 pp du PIB dans les prévisions à un an.

103

Malgré les distorsions observées, nous n’avons pas été en mesure de déterminer les mesures correctrices prises par la Commission pour éviter qu’elles ne se reproduisent à l’avenir.

Évaluation des informations figurant dans les programmes de stabilité ou de convergence

104

Les informations contenues dans les programmes de stabilité ou de convergence des États membres retenus dans l’échantillon respectaient, globalement, les exigences du code de conduite et du règlement, avec notamment des informations sur les objectifs budgétaires pour l’ensemble de la période couverte par le programme et sur les mesures budgétaires visant à les atteindre. Toutefois, dans certains cas, les exigences n’ont pas été respectées. Nous avons constaté, dans les programmes de stabilité ou de convergence des États membres retenus dans l’échantillon, que les évaluations réalisées par la Commission n’ont pas inventorié les informations manquantes de manière systématique (voir encadré 2).

105

Les évaluations de la Commission mettent en évidence les lacunes dans la description des mesures budgétaires dans les programmes de stabilité ou de convergence (voir les résultats de l’échantillon à l’annexe I). Avant 2011, la Commission produisait une évaluation spécifique de la qualité des programmes de stabilité ou de convergence fondée sur les exigences du code de conduite (voir, par exemple, l’annexe des documents de travail des services de la Commission en 2009 et 2010). À partir de 2011, ce type d’annexe a disparu.

L’ampleur des écarts communiquée par la Commission est correcte mais présentée de façon confuse

106

Nous avons constaté que les estimations mathématiques des écarts étaient correctes dans les évaluations. Celles des écarts importants étaient également correctes et étaient étayées principalement dans les documents de travail des services de la Commission. Toutefois, dans ces mêmes documents, la Commission présente un tableau où figurent des conclusions sur l’ampleur des écarts résultant d’une comparaison entre les deux piliers (pour les estimations moyennes à un an et à deux ans). Bien que le tableau compare les conclusions des deux piliers, la présentation des résultats relatifs à la conformité pour chaque pilier est confuse.

Nos tests techniques n’ont mis en évidence aucun problème majeur

107

Nous avons réalisé des tests sur plusieurs aspects techniques des procédures relevant du volet préventif. Ils n’ont révélé aucun problème majeur dans la plupart des cas. La Commission, en accord avec les États membres, a publié le code de conduite en 2012 et en 2016 en vue de préciser la nature exacte des informations devant figurer dans les programmes de stabilité ou de convergence en vertu du règlement (notamment de l’article 3, paragraphe 2, et de l’article 7, paragraphe 2). Nous avons constaté qu’il reprenait fidèlement les exigences du règlement.

108

La Commission a publié un vade-mecum sur le pacte de stabilité et de croissance en 2012, 2016 et 2017. Nous avons examiné si les approches décrites dans les éditions de 2016 et 2017 reflétaient les exigences du règlement. Nous avons relevé un certain nombre de divergences, détaillées ci-après.

• Pour déterminer la position du pays par rapport à son OMT, le règlement demande d’utiliser les données économiques les plus récentes, alors que la Commission s’appuie sur les données les plus favorables issues de différents ensembles de données. De la position ainsi déterminée découle la nécessité ou non de procéder à un ajustement pour une année donnée. En outre, après avoir été fixés et gelés, les ajustements requis par la matrice ne peuvent être revus qu’à la baisse, en l’occurrence lorsque la distance du solde structurel par rapport à l’OMT excède l’exigence dictée par la matrice. De même, le taux de référence utilisé pour le critère des dépenses de l’année t repose sur les projections des prévisions de printemps relatives à l’année t-1 et n’est pas actualisé pour les prévisions suivantes. Ce type d’approche a pour effet de retarder le déclenchement d’alertes en période de détérioration du solde structurel (voir point 59) ou d’altérer les facteurs sous-jacents à la composition du taux de référence. En outre, la Commission mesure la distance par rapport à l’OMT pour une année donnée en comparant ce dernier au solde structurel de l’année précédente et non de l’année en cours (voir point 60).
• La Commission déduit «les investissements lissés et corrigés des fonds de l’UE en soutien aux investissements» lors du calcul des dépenses publiques pour le critère des dépenses. Par conséquent, l’estimation des dépenses d’une année spécifique ne reflète pas fidèlement les capitaux publics investis au cours d’une année donnée. Le règlement ne prévoit pas ce lissage.

109

Nous avons vérifié si les lignes directrices internes communiquées aux unités géographiques et les tableaux utilisés pour les évaluations respectaient les approches décrites dans le vade-mecum. Nous avons constaté que les travaux d’évaluation de la Commission étaient conformes aux instructions du vade-mecum, à l’exception de ses tests sur la distance par rapport à l’OMT, pour lesquels elle recourt au solde structurel le plus avantageux parmi plusieurs ensembles de données.

110

Nous avons contrôlé si les programmes de stabilité ou de convergence retenus dans l’échantillon d’audit contenaient l’ensemble des informations requises par le code de conduite. Nous avons observé que les évaluations des programmes réalisées par la Commission ne rendaient pas compte de leur absence de manière systématique.

111

Les documents de travail des services de la Commission présentent des informations pertinentes sur les engagements budgétaires des États membres, leurs mesures respectives et le respect des règles du volet préventif. Nous avons constaté que des améliorations étaient possibles en ce qui concerne la description des mesures prises et l’impact envisagé dans les prévisions de la Commission (outre celui prévu par les États membres dans leurs programmes). Il serait judicieux d’intégrer dans les documents de travail des services de la Commission un tableau qui expliquerait plus clairement les différences.

112

Les États membres ont convenu d’une méthode commune à l’Union européenne pour estimer la production potentielle. Pourtant, certains États membres élaborent leurs propres estimations au moyen de méthodologies qui diffèrent de la méthode commune de l’UE qui sert de base aux évaluations du volet préventif. Le recours à des méthodologies différentes peut parfois aboutir à des estimations divergentes, qui, à leur tour, peuvent produire une estimation différente du solde structurel. Après avoir examiné différentes études comparant les estimations de la production potentielle de la Commission avec celles élaborées par d’autres institutions, nous sommes parvenus à la conclusion que l’approche de l’UE est performante au regard d’autres estimations (par exemple celles de l’OCDE ou du FMI).

113

En outre, la Commission a mis en place en 2016 un outil de contrôle de la plausibilité permettant d’analyser les situations où les estimations d’écarts de production d’années spécifiques sont très incertaines. Il s’agit d’un projet pilote mené sur les deux prochaines années afin de prendre en considération tous les facteurs jugés utiles par les États membres pour estimer leur production potentielle. Cette approche consistant à maintenir un dialogue ouvert pour remédier aux questions de plausibilité dans le cadre d’une approche commune est appropriée.

114

Nous avons procédé à des tests sur les feuilles de calcul et les formules utilisées, et avons reproduit un certain nombre d’évaluations pour tester l’exactitude des travaux. Nous avons également examiné un échantillon des données utilisées par la Commission dans le cadre de ses évaluations, et nous avons constaté qu’elles étaient cohérentes avec les sources correspondantes, comme les données provenant de l’AMECO, de l’Office statistique de l’Union européenne (Eurostat) ou des programmes de stabilité ou de convergence. Aucun problème n’est apparu, sauf en ce qui concerne la manière dont la transition du SEC 95 au SEC 2010 a été gérée, ainsi que celle dont les ensembles de données ont été utilisés dans le cadre de l’évaluation (voir point 62).

115

Nous avons observé que l’OMT minimal était calculé selon l’approche décrite dans le vade-mecum. Nous avons également vérifié si les OMT de tous les États membres étaient égaux ou supérieurs à l’OMT minimal, et tous étaient conformes, à l’exception de celui de la Slovénie en 2016 et en 2017 (pour les années 2017-2019). Cela n’a eu aucune incidence sur les résultats de l’évaluation de la Commission.

116

Nous avons testé la sensibilité des OMT minimaux aux variables sous-jacentes et nous avons constaté qu’ils étaient principalement sensibles à d’importants changements dans la semi-élasticité, à de grandes crises de la dette et aux coûts du vieillissement de la population. Nous avons toutefois observé que les OMT minimaux ne tenaient pas compte d’autres facteurs ayant une incidence sur la dette, telles que les ajustements stock-flux.

117

Nous avons également contrôlé les travaux d’évaluation afin de vérifier que les paramètres de la matrice avaient été correctement appliqués. Lors de la transition vers la nouvelle matrice, des paramètres provenant de l’ancienne version ont été retenus pour l’évaluation du printemps 2015 et n’ont été appliqués qu’aux États membres dont le solde structurel s’était détérioré, au lieu de procéder à des ajustements pour tous les États membres. La Commission n’est pas parvenue à assurer des transitions cohérentes entre les règles.

Partie V – Les RPP reflètent les conclusions sous-jacentes de l’évaluation, mais gagneraient à être plus claires

Les RPP reflètent les résultats des évaluations effectuées, mais elles peuvent perdre en pertinence si les conditions évoluent

118

Les RPP d’ordre budgétaire définitivement adoptées par le Conseil reposent sur les recommandations de la Commission. Rédigées sous la forme d’un acte juridique, elles invitent les États membres à remédier aux risques d’écart important détectés et énoncent l’ajustement requis du solde structurel et de l’augmentation des dépenses.

119

Nous avons constaté que les RPP d’ordre budgétaire relatives au volet préventif étaient cohérentes avec les conclusions de l’évaluation figurant dans les documents de travail des services de la Commission.

120

Nous estimons que les recommandations sont publiées suffisamment tôt dans l’année (juillet) pour donner aux États membres la possibilité de s’y conformer dans le cadre de leur procédure budgétaire annuelle. La plupart d’entre eux débattent, affinent et adoptent les budgets pour l’année à venir, à l’automne. Bien que les conditions macroéconomiques et budgétaires soient susceptibles d’évoluer entre-temps, la RPP établie plus tôt dans l’année reste en vigueur. Toute modification importante de la conjoncture peut compromettre la pertinence des recommandations.

La formulation des RPP publiées en 2017 est devenue plus vague, ce qui a rendu leur application plus difficile

121

La pertinence des RPP dépend également de leur clarté et de leur crédibilité au sens où elles doivent pouvoir être contrôlées et mises en œuvre a posteriori. Lors de l’audit, la Commission a proposé pour les RPP de 2018 de faire figurer les exigences chiffrées dans les considérants plutôt que dans le dispositif. Elle estime que les considérants et le dispositif ont tout autant force obligatoire et force exécutoire, ce que le grand public ne comprend généralement pas.

122

La BCE s’est récemment exprimée à ce propos: «Les recommandations de politique budgétaire établies par la Commission s’écartent de celles formulées antérieurement de deux manières. Tout d’abord, ce sont uniquement les considérants des recommandations, plutôt que leur dispositif qui spécifient l’ampleur de l’ajustement structurel que le Conseil a recommandé aux gouvernements d’effectuer pour garantir un respect total du PSC. Habituellement, le dispositif sert à fournir des conseils clairs ex ante pour les gouvernements sur la manière de gérer les finances publiques durant la période à venir. Il sert également de guide pour les parlements et pour le grand public et de référence pour des évaluations ex post transparentes du respect du PSC. C’est pourquoi il est important que l’orientation budgétaire soit totalement incluse, y compris dans les projets de plans budgétaires des gouvernements pour 2018, afin de garantir des progrès suffisants en vue de finances publiques saines.»⁶³

123

Elle ajoute également que «[…] pour l’ensemble des pays présentant des exigences d’ajustement structurel de 0,5 % du PIB et davantage en 2018, quel que soit leur niveau d’endettement public, les considérants stipulent que “l’évaluation du projet de plan budgétaire 2018 et l’évaluation ultérieure des résultats budgétaires 2018 devront dûment tenir compte de l’objectif visant à atteindre une orientation budgétaire qui contribue à la fois au renforcement de la reprise en cours et à la garantie de la soutenabilité des finances publiques [de l’État membre respectif]”. Cela pourrait impliquer des réductions des exigences d’ajustement structurel au-delà de celles accordées dans le cadre des dispositions de flexibilité existantes dans le PSC (telles que communiquées par la Commission en janvier 2015). À l’avenir, il importe d’assurer une mise en œuvre cohérente du pacte de stabilité et de croissance fondé sur des règles»⁶⁴.

124

Ces orientations communiquées par la Commission peuvent conduire à une situation où les deux objectifs – celui de renforcer la reprise en cours, d’une part, et d’assurer la viabilité des finances publiques, d’autre part – aboutissent à des conclusions diamétralement opposées: l’une incitant l’État membre à dépenser davantage pour des mesures en faveur de la croissance, et l’autre lui demandant de limiter de telles hausses des dépenses. Elles pourraient aussi donner lieu à des exigences moins strictes que celles fixées par les règles du PSC (association de la matrice et des clauses).

125

Afin d’exposer plus clairement la logique des recommandations proposées, la Commission devrait fournir un résumé de l’évaluation sous-jacente et expliquer l’importance de la mise en œuvre des recommandations, ainsi que souligner les risques encourus si elles ne sont pas mises en œuvre. Auparavant, chaque RPP faisait l’objet d’un considérant qui en exposait la logique. Toutefois, à la suite des dernières modifications, cette explication ne figure plus dans les considérants.

La Commission assure un suivi suffisant de la mise en œuvre des RPP d’ordre budgétaire

126

La Commission s’appuie sur divers éléments pour assurer le suivi de la mise en œuvre des RPP et intensifie ses activités de suivi au cours du dernier trimestre de l’année. Compte tenu des analyses approfondies réalisées, des données disponibles, ainsi que du nombre de visites et d’échanges d’informations entre les États membres et la Commission, nous considérons que les évolutions dans les États membres font l’objet d’une surveillance et d’un suivi suffisants.

Conclusions et recommandations

L’objectif premier du volet préventif n’a pas été atteint

127

Le volet préventif est destiné à garantir que les États membres de l’UE maintiennent leur position budgétaire au niveau de leur objectif à moyen terme (OMT) pour assurer la viabilité de cette dernière et disposer d’une marge de manœuvre budgétaire en cas de récession. Par ailleurs, en atteignant leur OMT, les États membres lourdement endettés verraient s’amorcer une diminution de leur taux d’endettement conformément aux exigences du volet correctif du PSC fondé sur la dette. Il s’agit là d’impératifs essentiels pour éviter une crise budgétaire qui occasionnerait de graves perturbations dans l’UE et, plus important encore, au sein de l’union monétaire (points 4 et 5).

128

Le règlement a fixé une valeur de référence raisonnable pour la convergence annuelle vers l’OMT de 0,5 pp du PIB par an, mais il a également instauré la notion d’écart important, interprétée comme une marge d’écart autorisée. En outre, il a accordé à la Commission un pouvoir d’appréciation étendu lui permettant de moduler les exigences (points 16 et 17, ainsi que points 32 à 37).

129

La Commission a très largement usé de ce pouvoir d’appréciation pour réduire les ajustements requis, tant lors de la définition des règles d’exécution que dans le cadre de décisions individuelles. Par conséquent, elle n’a pas permis la réalisation de l’objectif premier du règlement: une convergence vers les OMT dans un délai raisonnable (points 63 à 71).

130

Les ajustements requis et les paramètres correspondants, tels qu’ils sont fixés par la «matrice», ainsi que les nombreuses clauses de flexibilité ont été mis en place à une époque où la deuxième récession de l’UE en 2012 cristallisait toutes les inquiétudes. Face à une telle conjoncture, la flexibilité constituait une réponse appropriée sur le principe, mais elle a été poussée trop loin dans la pratique (points 26 à 71). En particulier, la distinction entre les États membres lourdement endettés et les autres n’était pas suffisante (points 85 à 97, ainsi que point 100). En outre, les paramètres de la matrice qui ont été approuvés ainsi que les différentes clauses de flexibilité n’ont pas été limités à ce contexte particulier (points 77 à 82).

131

Au lieu de durcir le cadre, la Commission l’a récemment encore assoupli en introduisant, par exemple, le nouveau pouvoir d’appréciation en 2017 (points 32 à 37, ainsi que points 69 et 79).

132

En conséquence, le cadre actuel ne permet pas d’assurer la convergence des États membres vers leur OMT à un rythme raisonnable en présence d’une conjoncture normale. Globalement, il n’a pas facilité la progression en direction des OMT au cours de la récente période de reprise, en dépit du fait que la croissance a dépassé le taux de croissance potentielle et que l’écart de production s’est réduit (points 79 à 82).

133

Il est particulièrement inquiétant de constater que le cadre du pacte de stabilité et de croissance, tel qu’il est défini dans les règles d’exécution de la Commission, est affaibli au point d’être incapable de garantir une progression vers l’OMT dans plusieurs États membres lourdement endettés. De 2014 à 2018, leurs soldes structurels se sont écartés de leurs OMT ou ont convergé vers ces derniers avec une lenteur telle que des améliorations substantielles sont loin d’être assurées avant la prochaine récession (points 85 à 97, ainsi que point 100).

134

Le PSC est décrédibilisé par les incohérences entre ses volets préventif et correctif. La Commission n’applique pas les exigences du volet préventif pour les États membres relevant du volet correctif, et elle a à maintes reprises proposé de prolonger de plusieurs années les délais de sortie de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE), si bien que les États membres soumis à une PDE n’ont pas à se plier aux exigences qu’ils devraient respecter s’ils relevaient du volet préventif (point 84).

135

Bien que le règlement ne l’exige pas, la Commission a cherché et trouvé, pour de nombreuses règles d’exécution, un terrain d’entente avec les États membres par l’intermédiaire du Conseil Ecofin. Compte tenu de ces précédents, il pourrait être plus difficile d’apporter les corrections nécessaires au cadre (points 26, 38, 42 et 51).

136

Néanmoins, le cadre actuel, tel qu’il est défini dans les règles d’exécution de la Commission, doit être modifié. Dans la perspective de la révision du volet préventif prévue pour 2018, nous préconisons de prendre les mesures ci-après.

La Commission devrait remédier au problème posé par les écarts cumulés et par les paramètres de la matrice d’ajustement

137

Tels qu’ils se conjuguent actuellement, la matrice déterminant les ajustements requis en fonction de la conjoncture économique, les clauses de flexibilité et les écarts autorisés ne permettent pas de garantir que les OMT seront atteints dans un délai raisonnable sur la base de scénarios macroéconomiques plausibles. Nous estimons qu’il est possible de remédier à la question du cumul des écarts dans le cadre de la réglementation actuelle, puisque la priorité devrait être donnée à son objectif premier par rapport aux options de flexibilité accordées. Au regard de l’interdépendance de ces problèmes, l’ampleur de la révision nécessaire de la matrice variera selon que les questions du cumul des écarts et des clauses de flexibilité seront ou non abordées et selon la manière dont elles seront résolues. Indépendamment de cette question, il existe de solides arguments qui justifient de durcir les exigences pour les États membres dont le taux d’endettement dépasse 90 % du PIB, et, dans une moindre mesure, pour ceux dont la dette est comprise entre 60 % et 90 % du PIB (points 26 à 71, points 85 à 97, ainsi que point 100).

Recommandation n° 1

1. Pour lutter contre l’effet cumulatif des écarts autorisés, la Commission devrait inclure dans la matrice révisée une disposition visant à augmenter l’ajustement requis pour l’année suivante afin de compenser l’écart moyen de l’État membre au cours des deux années précédentes, ainsi que l’écart escompté pour l’année en cours⁶⁵.
2. La Commission devrait augmenter les ajustements requis pour les États membres dont le taux d’endettement dépasse 60 % du PIB, afin de les faire coïncider avec les dispositions du critère de la dette. L’ampleur de l’augmentation devrait dépendre de la distance par rapport au seuil de 60 % et être déterminée soit par paliers (par exemple des exigences plus élevées pour les pays dont le taux d’endettement dépasse 90 %), soit de manière progressive.
3. La Commission devrait réviser d’autres dispositions de la matrice d’ajustement et envisager de les modifier afin que tous les États membres parviennent à converger vers leur OMT dans un délai raisonnable, tout en prenant en considération les répercussions des révisions sur l’ensemble des autres dispositions, y compris celles qui concernent les écarts autorisés et les tolérances.

Cette recommandation devrait être mise en œuvre dans le cadre de la révision de la matrice et des clauses de flexibilité, prévue pour 2018 dans la position arrêtée d’un commun accord, ou au plus tard en vue d’une application au printemps 2019.

Les clauses de flexibilité devraient être réformées afin de jouer le rôle que prévoyait initialement le règlement

138

L’utilisation que fait la Commission de la clause des réformes structurelles va bien au-delà de l’objectif prévu par le règlement, à savoir veiller à ce que les contraintes budgétaires n’entravent pas la mise en œuvre de réformes importantes. Le règlement n’envisage pas les clauses de flexibilité comme des instruments visant à encourager les réformes. Les tolérances prévues dans le PSC devraient être utilisées à cette seule fin, tandis que d’autres instruments peuvent être mobilisés pour encourager les réformes (points 50 à 52).

139

La Commission autorise au titre de diverses clauses que l’augmentation des dépenses se poursuive au-delà des années pour lesquelles elle a été accordée. Les dépenses globales augmentent sans cesse avant que l’OMT soit finalement atteint. Cela conduit à un allongement de la période de convergence, qui nuit à la réalisation de l’objectif premier du règlement (points 44 à 48 et point 54).

140

La clause d’investissement ne permet pas de garantir une augmentation du rapport investissement public/PIB et permet à des dépenses non liées à des investissements de se pérenniser au cours des années suivantes (point 43).

141

La clause relative aux circonstances inhabituelles entraîne également une augmentation des dépenses non liées au cours des années qui suivent l’activation de la clause, et donne lieu à une interprétation souple de ce qui constitue une dépense éligible (point 57).

Recommandation n° 2

1. La Commission devrait modifier les règles d’exécution de la clause des réformes structurelles et devrait limiter cette dernière aux coûts budgétaires directement recensés au cours des premières années de mise en œuvre. L’approbation de l’augmentation des dépenses devrait être considérée comme un événement ponctuel et ne devrait pas entraîner un accroissement des dépenses non pertinentes au cours des années suivantes.
2. La Commission devrait mettre fin à l’utilisation de la clause d’investissement dans sa forme actuelle. Si une autre clause devait lui succéder, elle devrait permettre de garantir une augmentation du rapport investissement public/PIB.
3. La Commission ne devrait approuver l’activation de la clause relative aux circonstances inhabituelles que pour des dépenses directement liées aux événements survenus.

Cette recommandation devrait être mise en œuvre dans un délai suffisamment court pour permettre une application au printemps 2019.

Les ajustements requis au titre des volets correctif et préventif devraient être synchronisés et les procédures renforcées devraient être utilisées plus efficacement

142

Il existe des incohérences entre le volet correctif fondé sur le déficit et le volet préventif. Mettre un terme à la pratique consistant à prolonger de manière excessive, de plusieurs années, les délais de sortie de la PDE constituerait un pas important vers davantage de cohérence. En outre, les exigences du volet préventif devraient correspondre aux exigences minimales du volet correctif. À notre sens, il n’existe aucun fondement juridique permettant d’exempter les États membres soumis au volet correctif de satisfaire aux exigences du volet préventif et de se soumettre aux procédures renforcées de ce dernier (points 84 à 94).

Recommandation n° 3

La Commission devrait étudier les moyens envisageables dans le cadre juridique pour veiller à ce que les États membres soumis au volet correctif se plient à l’ajustement structurel requis dans le cadre du volet préventif. Elle devrait présenter au Comité économique et financier une note expliquant comment elle envisage de procéder.

Cette recommandation devrait être mise en œuvre dans un délai suffisamment court pour permettre une application au printemps 2019. Entretemps, la Commission devrait présenter sa note au Comité économique et financier.

Améliorer la qualité des informations requises dans les programmes de stabilité ou de convergence et dans les rapports d’évaluation de la Commission

143

Il est nécessaire d’améliorer la qualité des informations présentées dans les programmes de stabilité ou de convergence. En outre, étant donné que l’évaluation de la Commission repose sur une comparaison entre ses propres prévisions et celles des États membres, davantage de transparence concernant les différentes mesures incluses dans les prévisions de la Commission est nécessaire pour déterminer la crédibilité des programmes et l’évaluation correspondante. Une présentation plus claire des résultats relatifs à la conformité, fondés sur les critères établis dans les recommandations, ainsi qu’un exposé des facteurs pris en considération dans l’évaluation globale, devraient également figurer dans les documents de travail des services de la Commission (points 104 à 106, ainsi que points 111 et 112).

Recommandation n° 4

1. La Commission devrait proposer une révision du code de conduite et trouver un terrain d’entente à ce propos avec les États membres afin de garantir que leurs programmes de stabilité ou de convergence comportent un tableau récapitulatif où figurent les montants estimatifs des recettes et des dépenses, ainsi que les principales mesures affectant ces dernières, et leur calendrier.
2. La Commission devrait, dans ses documents de travail, mieux expliquer les divergences entre ses propres estimations des mesures budgétaires et celles figurant dans les prévisions des États membres. Elle devrait aussi, systématiquement, se montrer plus explicite quant au degré de conformité d’un programme de stabilité ou de convergence avec les exigences du code de conduite.
3. La Commission devrait insérer dans ses documents de travail sur l’ampleur des écarts un tableau présentant, séparément pour chaque pilier, les conclusions de son évaluation. Elle devrait également expliquer en détail la conclusion de l’évaluation globale, en exposant tous les facteurs pris en considération si cette dernière met en évidence un non-respect des critères définis dans le règlement.
4. La Commission devrait aussi présenter des données sur les écarts cumulés des cinq années précédentes au moins.

Cette recommandation devrait être mise en œuvre dans un délai suffisamment court pour permettre une application au printemps 2019.

Révision nécessaire de l’utilisation des ensembles de données et du gel des ajustements requis

144

Certaines approches techniques, comme le gel des ajustements requis, l’utilisation des indicateurs les plus favorables parmi différents ensembles de données ou le recours au lissage des investissements pour le critère des dépenses, ne découlent pas du règlement et pourraient retarder la détection des écarts importants (points 59 et 60, ainsi que points 108 et 109).

145

Une fois gelé, l’ajustement ne peut être revu qu’à la baisse. Cette pratique empêche de rechercher un ajustement plus important, qui pourrait s’avérer justifié à la lumière d’informations actualisées, lors de l’évaluation des projets de plans budgétaires (point 61).

Recommandation n° 5

1. La Commission devrait fonder ses exigences sur les données les plus récentes plutôt que sur les données les plus favorables parmi une sélection d’anciens ensembles de données.
2. En ce qui concerne le critère des dépenses, elle devrait appliquer le concept de dépenses agrégées conformément au règlement, sans procéder à un «lissage des investissements».
3. Lorsque les perspectives connaissent une forte embellie entre l’évaluation des programmes de stabilité ou de convergence et celle des projets de plans budgétaires, la Commission devrait être disposée à demander un plus grand effort d’ajustement.

Cette recommandation devrait être mise en œuvre dans un délai suffisamment court pour permettre une application au printemps 2019.

Les explications figurant dans les recommandations par pays devraient être plus claires

146

Actuellement, la teneur des considérants est purement juridique et ils ne détaillent pas le raisonnement qui permet d’aboutir aux recommandations. Davantage d’efforts pourraient être consentis pour expliquer la logique qui sous-tend les ajustements recommandés, ainsi que les risques encourus si ces exigences ne sont pas satisfaites (points 122 à 126).

Recommandation n° 6

1. Les considérants devraient exposer en détail la logique qui sous-tend l’ajustement requis ainsi que les risques connexes.
2. L’ajustement requis devrait figurer non pas dans les considérants, mais dans le dispositif des RPP afin d’en réaffirmer le caractère obligatoire.

Cette recommandation devrait être mise en œuvre dans un délai suffisamment court pour permettre une application au printemps 2019.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Neven MATES, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 13 juin 2018.

Sigles et acronymes

AMECO: Base de données macroéconomiques annuelles de la DG ECFIN

BCE: Banque centrale européenne

DG ECFIN: Direction générale des affaires économiques et financières

Ecofin: Conseil «Affaires économiques et financières»

FMI: Fonds monétaire international

OCDE: Organisation de coopération et de développement économiques

OMT: Objectif budgétaire à moyen terme

PDE: Procédure concernant les déficits excessifs

PIB: Produit intérieur brut

pp: Point de pourcentage

PPB: Projet de plan budgétaire

PSC: Pacte de stabilité et de croissance

RPP: Recommandation par pays

SEC: Système européen de comptes économiques intégrés

TSCG: Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire

UE: Union européenne

Glossaire

Code de conduite: document de politique comprenant des lignes directrices relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance, ainsi qu’au contenu et à la présentation des programmes de stabilité ou de convergence.

Comité budgétaire européen: organe consultatif indépendant créé en 2015 et assistant la Commission. Sa principale mission consiste à évaluer la mise en œuvre des règles budgétaires de l’UE.

Comité économique et financier: comité du Conseil de l’Union européenne institué en vertu de l’article 134 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et remplaçant l’ancien comité monétaire. Il a essentiellement pour tâche de préparer et d’examiner les décisions du Conseil «Affaires économiques et financières» (Ecofin) portant sur des questions relevant de sa compétence.

Critère des dépenses: règle impliquant que le taux de croissance net des dépenses publiques ne doit pas dépasser le taux de croissance économique potentielle d’un pays à moyen terme, selon la situation du pays en question par rapport à son objectif budgétaire à moyen terme (OMT). En vertu de ce critère, les augmentations des dépenses supérieures à ce deuxième taux doivent être compensées par des mesures discrétionnaires supplémentaires en matière de recettes. Le critère des dépenses complète l’objectif à moyen terme en plaçant l’augmentation des dépenses nettes sur une trajectoire durable et en aidant ainsi les États membres à progresser vers leur objectif ou à s’y maintenir lorsqu’il est atteint.

Dette publique: total des dettes brutes en cours à la fin de l’année dans le secteur des administrations publiques tel qu’il est défini dans le SEC 95 et le SEC 2010, à leur valeur nominale.

Écart de production: différence entre la production effective (le PIB) et la production potentielle estimée à un moment donné.

Ensemble de données: ensemble d’estimations et de prévisions pour plusieurs années, établi à un moment précis dans le temps. À mesure que le temps passe, les prévisions pour une année (par exemple 2018) changent, c’est-à-dire qu’elles divergent selon les versions des données (par exemple, dans les projections de 2014, de 2016, etc.).

Matrice d’ajustement: tableau qui définit l’effort budgétaire annuel requis de la part des États membres en fonction du cycle économique, en tenant compte de l’assainissement budgétaire nécessaire, et notamment du niveau de leur dette publique. La Commission a d’abord utilisé une première version de la matrice en interne, avant de publier une version révisée en janvier 2015. Elle a été approuvée par le Conseil Ecofin du 12 février 2016 dans la «position arrêtée d’un commun accord sur la flexibilité dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance».

Mécanisme de change européen II (MCE II): le mécanisme de change européen (MCE) a été mis en place afin de stabiliser les taux de change et de contribuer à faire de l’Europe une zone de stabilité monétaire avant l’introduction de la monnaie unique, l’euro. Après l’instauration de celui-ci le 1^er janvier 1999, le MCE original a été remplacé par le MCE II (mécanisme de change II). Cette étape correspond au lancement de la troisième phase de l’Union économique et monétaire (UEM), caractérisée, en premier lieu, par le gel irrévocable des taux de change, le transfert de la compétence monétaire à la Banque centrale européenne et l’adoption de l’euro comme monnaie unique. Le MCE II définit le cadre de la coopération en matière de politique des taux de change entre l’eurosystème (système des banques centrales de la zone euro) et les États membres de l’Union européenne préparant leur passage à l’euro.

Mesures ponctuelles et mesures temporaires: opérations des administrations publiques ayant un effet budgétaire transitoire et ne conduisant à aucune modification durable de la position budgétaire. Voir aussi Solde (budgétaire) structurel.

Modèle QUEST: modèle macroéconomique mondial utilisé par la direction générale des affaires économiques et financières (DG ECFIN) pour ses activités d’analyse et de recherche dans le domaine des politiques macroéconomiques.

Objectif budgétaire à moyen terme: solde structurel vers lequel chaque État membre devrait converger. Pour la plupart des États membres, cela correspond à un déficit de 1 % du produit intérieur brut (PIB); pour les États membres de la zone euro, le déficit est limité à 0,5 % du PIB, à moins qu’ils présentent un faible taux d’endettement. L’objectif de chaque État membre est déterminé sur la base de différents risques budgétaires auxquels il est exposé.

Pacte budgétaire: volet budgétaire du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG).

Pacte de stabilité et de croissance: convention contraignante pour tous les États membres de l’UE depuis 1997 (avec des réformes en 2005 et en 2011) concernant la mise en œuvre des dispositions du traité de Maastricht relatives à la viabilité des finances publiques des États membres, essentiellement par le maintien de la dette et du déficit publics à des niveaux acceptables.

PIB potentiel: niveau du PIB qu’une économie peut réaliser pour une année donnée avec un taux d’inflation stable. Lorsque la production effective dépasse le niveau potentiel, les limites de la capacité de production commencent à se faire sentir et une pression inflationniste s’exerce; si la production est inférieure à son niveau potentiel, certaines ressources ne sont pas utilisées et la pression inflationniste diminue. Le niveau et la croissance de la production potentielle sont constamment réévalués, ce qui est susceptible de donner lieu à des révisions ex post des valeurs estimées. Dans le cadre du volet préventif, les estimations de la production potentielle sont établies par la Commission selon la méthode commune de l’UE (pour en savoir plus sur cette méthode, voir The production function methodology for calculating potential growth rates and output gaps, European Economy, Economic Papers n° 535, novembre 2014).

Procédure concernant les déficits excessifs: procédure lancée par le Conseil, sur recommandation de la Commission européenne, à l’encontre de tout État membre de l’Union qui dépasse le plafond du déficit budgétaire imposé par le pacte de stabilité et de croissance de l’UE. La procédure comporte plusieurs étapes, susceptibles d’aboutir à des sanctions, visant à encourager l’État membre concerné à maîtriser son déficit budgétaire, comme l’exige le bon fonctionnement de l’Union économique et monétaire.

Procédure pour écart important: la Commission peut déclencher une procédure pour écart important lorsque le solde structurel et les dépenses s’écartent sensiblement de la trajectoire d’ajustement. Dans le cadre de cette procédure, l’État membre concerné est censé prendre des mesures permettant de corriger cet écart.

Programme de stabilité ou de convergence: document élaboré chaque année par l’État membre et présentant les politiques et les mesures qu’il met en œuvre pour garantir la viabilité de ses politiques budgétaires, maintenir sa position budgétaire au niveau de son objectif à moyen terme ou au-delà, ou s’inscrire dans une trajectoire menant à cet objectif, tout en consentant des efforts de réduction de la dette suffisants pour respecter le critère de la dette et la valeur de référence du traité fixée à 60 % du PIB.

Projets de plans budgétaires: documents que les gouvernements des États membres de la zone euro sont tenus, en vertu des règles de gouvernance économique de l’Union européenne, de présenter à la Commission pour le 15 octobre de chaque année, afin de garantir la coordination des politiques budgétaires nationales.

Recommandations par pays: orientations politiques formulées chaque année par la Commission à l’intention des États membres sur la manière de conserver des finances publiques saines. La Commission les soumet ensuite au Conseil pour adoption en juillet dans le cadre du Semestre européen.

SEC (SEC 95 et SEC 2010): le système européen des comptes nationaux et régionaux est le référentiel comptable de l’UE, compatible à l’échelle internationale, qui permet de fournir une description systématique et détaillée des économies des États membres et des régions de l’UE. Le système en vigueur durant l’essentiel de la période couverte par l’audit était le SEC 95. Il a été remplacé en septembre 2014 par le SEC 2010, afin de tenir compte de l’évolution de la mesure des économies modernes, des progrès de la recherche méthodologique et des besoins des utilisateurs.

Bien que le SEC soit largement conforme aux définitions, aux règles comptables et aux nomenclatures utilisées par le système équivalent des Nations unies, il présente des caractéristiques particulières, qui correspondent davantage aux pratiques de l’UE.

Semestre européen: cycle annuel de coordination des politiques économiques au niveau de l’UE. Le Semestre européen couvre les politiques budgétaires telles qu’elles sont définies par le pacte de stabilité et de croissance, la prévention des déséquilibres macroéconomiques excessifs (dans le cadre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques), ainsi que les réformes structurelles relevant de la stratégie Europe 2020. Il donne lieu à des recommandations par pays adressées aux États membres.

Solde (budgétaire) structurel: solde budgétaire réel, hors composante conjoncturelle, mesures ponctuelles et autres mesures temporaires. Il donne une indication de la tendance sous-jacente du solde budgétaire (voir aussi «Solde budgétaire des administrations publiques (déficit)»).

Solde budgétaire des administrations publiques (déficit): différence entre les recettes et les dépenses du secteur des administrations publiques. On parle généralement de «déficit» lorsque ce solde est négatif. Les expressions «solde nominal» et «déficit nominal» sont également employées pour le désigner.

Solde/déficit primaire: solde/déficit des administrations publiques hors paiement des intérêts.

Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG): traité intergouvernemental convenu lors du sommet européen du 30 janvier 2012 et signé le 2 mars 2012 par les chefs d’État ou de gouvernement de tous les pays de l’UE, à l’exception du Royaume-Uni et de la République tchèque. Il comporte des dispositions visant à favoriser la coordination et la convergence des politiques économiques, ainsi qu’un pacte budgétaire destiné à renforcer le cadre de gouvernance budgétaire de la zone euro.

Volet correctif du pacte de stabilité et de croissance: connu sous la dénomination officielle de «procédure concernant les déficits excessifs» (PDE); mécanisme devant être déclenché à l’encontre d’un État membre lorsque les valeurs de référence en matière de déficit et de dette publics sont dépassées.

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l’UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre IV (Réglementation des marchés et économie concurrentielle). M. Neven Mates, Doyen de cette Chambre, est le Membre rapporteur. Il était assisté de: M. Georgios Karakatsanis, chef de cabinet, M. Marko Mrkalj, attaché de cabinet; M. Zacharias Kolias, directeur; M. Jacques Sciberras, chef de mission; M. Albano Martins Dias da Silva, M^me Isabel Quintela, M. Adrian Savin et M^me Marion Schiefele, auditeurs; M. Aykut Efe, stagiaire.

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