Informe Especial
n.º18 2018

¿Se cumple el objetivo principal del componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento?

Acerca del informe Para reducir las exigencias de ajuste impuestas por el Reglamento sobre el componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, la Comisión Europea ha ejercido las facultades discrecionales que le atribuye dicho reglamento de manera muy amplia, tanto al establecer las normas de aplicación del Reglamento, como a través de distintas decisiones.

El Tribunal considera que la combinación de los actuales parámetros de la matriz, las desviaciones permitidas y las cláusulas de flexibilidad menoscaba la consecución del objetivo fijado en el Reglamento de alcanzar un ajuste medio anual del 0,5 % del PIB a lo largo del ciclo e impide que se alcancen los objetivos a medio plazo de los Estados miembros en un plazo razonable. Resulta especialmente preocupante el lento, o incluso inexistente ajuste en varios Estados miembros con elevadas proporciones de deuda pública.

Por consiguiente, deben revisarse y reforzarse las normas de aplicación y las prácticas de la Comisión.

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Resumen

¿Se cumple el objetivo principal del componente preventivo?

I

El componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento se introdujo para reforzar la disciplina presupuestaria en los Estados miembros. La razón principal de que la Unión Europea salvaguarde la disciplina y la estabilidad es que una crisis presupuestaria en uno de los Estados miembros podría causar problemas a otros.

II

El Reglamento sobre el componente preventivo de 1997 (n.° 1466/97), tras ser modificado en 2005 y 2011, exige ahora que los Estados miembros mejoren sus saldos estructurales, es decir, los saldos globales ajustados en función de factores cíclicos y medidas puntuales hacia objetivos específicos por país llamados objetivos a medio plazo (OMP), que se fijan para la mayoría de países entre el 0,5 % y el -1 % del producto interior bruto (PIB). Esto debería garantizar que el déficit global de los Estados miembros no incumpla el límite máximo del 3 % del PIB establecido en el Tratado. Y lo más importante, también garantizaría la convergencia en un plazo razonable de las ratios de deuda pública de los Estados miembros muy endeudados hacia el límite del 60 % del PIB establecido en el Tratado.

¿Qué fiscalizó el Tribunal?

III

El Tribunal fiscalizó si la Comisión Europea había utilizado la autoridad que le confirió el Reglamento para garantizar una aplicación adecuada del componente preventivo. También abordó la cuestión de la interacción entre el componente preventivo y el componente corrector del PEC en la medida en que este último es relevante para el primero. La Comisión fue la entidad auditada.

¿Qué constató el Tribunal?

IV

El Reglamento ha establecido un parámetro de referencia razonable para la convergencia anual hacia el OMP de 0,5 puntos porcentuales del PIB al año. Sin embargo, ha permitido desviaciones de esta exigencia y ha autorizado a la Comisión a conceder diversas cláusulas de flexibilidad, por lo que la eficacia del componente preventivo depende en gran medida de la forma en que lo aplique la Comisión (parte I).

V

Las normas de aplicación decididas por la Comisión y sus decisiones operativas no garantizan el cumplimiento del objetivo principal del Reglamento: que los Estados miembros converjan hacia los OMP en un período de tiempo razonable. (Algunas de las principales normas de aplicación anunciadas por la Comisión fueron aprobadas posteriormente por el Consejo.)

VI

Las normas de aplicación sobre la flexibilidad se derivan de las reformas introducidas en el reglamento en 2005, pero no fueron aplicadas oficialmente hasta 2015, cuando reflejaron las consideraciones extraídas de la gran recesión. Una cierta flexibilidad en períodos de crisis resultaba, en principio, adecuada, pero las disposiciones específicas no estaban limitadas en el tiempo y de hecho llegaron demasiado lejos en la práctica, en particular cuando se aplicaron durante circunstancias más normales. Además, las normas establecidas por la Comisión no distinguen suficientemente entre los Estados miembros que presentan un nivel elevado de deuda y otros. En lugar de endurecer el marco a medida que progresaba la recuperación, la Comisión lo debilitó aún más en 2017 introduciendo el nuevo «margen de discreción».

VII

El margen de desviación autorizado en relación con la reforma estructural ya no está vinculado a los costes presupuestarios reales de la reforma, sino que se utiliza como «instrumento incentivador». Todos los márgenes autorizados (excepto el relacionado con la reforma de las pensiones) aumentan el gasto no solo en el año concreto en el que se autorizan, sino también en los siguientes años. El efecto acumulativo de todos estos márgenes ha dado lugar a retrasos de varios años en la consecución de los OMP (parte II).

VIII

La credibilidad del componente preventivo se ha visto aún más erosionada por la evolución del componente corrector. La Comisión considera que las exigencias del componente corrector pueden cumplirse plenamente solo con la recuperación cíclica, que también se facilita mediante la práctica de la Comisión de proponer al Consejo la concesión de prórrogas plurianuales de los procedimientos de déficit excesivo (PDE) existentes. Como consecuencia, los Estados miembros sometidos a un PDE no tienen que cumplir las exigencias de mejora de sus saldos estructurales que de otro modo tendrían que observar si estuviesen sometidos al componente preventivo.

IX

Preocupa especialmente que el marco debilitado del PEC no es capaz de garantizar progresos hacia los OMP en varios Estados miembros muy endeudados. En el período de recuperación y expansión entre 2014 y 2018, sus saldos estructurales se han desviado de sus OMP o han convergido hacia ellos a un ritmo tan lento que está lejos de garantizarse una mejora sustancial antes de la próxima recesión. Pese a que el marco debilitado no está garantizando avances hacia los OMP, la Comisión ha decidido que su cumplimiento es esencial para justificar la no activación del PDE basado en la deuda (parte III).

X

A nivel técnico, el Tribunal encontró insuficiencias y lagunas de información en los programas de estabilidad y convergencia presentados por los Estados miembros que no se señalan en los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión. Además, la Comisión no explica claramente la diferencia entre sus propias hipótesis y las de los Estados miembros con respecto a las medidas presupuestarias incluidas en las respectivas previsiones. Por otro lado, la metodología utilizada en sus evaluaciones no siempre está en consonancia con el Reglamento y puede retrasar advertencias preventivas (parte IV).

XI

Por último, el Tribunal constató que las recomendaciones específicas por país (REP) aprobadas por el Consejo se basan en las recomendaciones de la Comisión y reflejan las conclusiones de las evaluaciones técnicas subyacentes. Sin embargo, no explican lo suficiente la justificación de los ajustes recomendados ni los riesgos si los Estados miembros no cumplen los requisitos (parte V).

Recomendaciones del Tribunal

XII

Deben endurecerse los componentes importantes del marco de manera coordinada. En primer lugar, la Comisión debería abordar la cuestión de las desviaciones acumuladas persistentes respecto del ajuste exigido mediante la introducción de correcciones ex post, es decir, exigencias adicionales en los siguientes años. En segundo lugar, debería revisar los parámetros en el cuadro que establece las exigencias de ajuste (la llamada «matriz») para garantizar que se cumplan los OMP en un período de tiempo razonable. También deberían establecerse exigencias más estrictas para los Estados miembros muy endeudados. En tercer lugar, las cláusulas de flexibilidad solo deben afectar a los costes directos relacionados con las reformas y los acontecimientos inusitados en un determinado año.

XIII

El Tribunal considera que estos cambios pueden lograrse en el marco jurídico existente.

XIV

La Comisión debería estudiar formas, dentro del marco jurídico, de garantizar que los Estados miembros cumplan el nivel de ajuste estructural exigido en el componente preventivo también en el contexto del componente corrector.

XV

El Código de Conducta debería actualizarse para mejorar la calidad de la información exigida en los programas de estabilidad y convergencia sobre las medidas presupuestarias previstas. Los documentos de la Comisión deberían informar de todas las diferencias entre las previsiones y presentar conclusiones de evaluación acordes a los criterios establecidos en el Reglamento. Los indicadores utilizados deberían también permitir garantizar que se detecten lo antes posible los indicios de deterioro y no basarse en los datos más favorables obtenidos de un conjunto de datos prospectivos antiguos.

XVI

Las REP deberían incluir exigencias de ajuste claras y explícitas en la parte dispositiva de las recomendaciones, y los considerandos deberían explicar más claramente la justificación de estos ajustes y los riesgos si no se aplican.

Introducción

El componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento

01

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) ha establecido un sistema de supervisión multilateral de las políticas presupuestarias de los Estados miembros. La Comisión Europea y el Consejo lo aplican con el objetivo de garantizar la disciplina presupuestaria en los Estados miembros. La razón de la supervisión es que las políticas presupuestarias de un país pueden afectar de manera adversa a otros. Este fenómeno es especialmente acusado en las uniones monetarias. El PEC tiene un componente preventivo y un componente corrector1.

02

La supervisión se coordina dentro del proceso del Semestre Europeo, que exige que los Estados miembros presenten en primavera sus programas de estabilidad y convergencia, que a continuación son evaluados por la Comisión, y los resultados de estas evaluaciones se publican en documentos de trabajo de los servicios de la Comisión. El Consejo emite, sobre la base de recomendaciones de la Comisión, recomendaciones específicas por país (REP) en junio de cada año. Los Estados miembros de la zona del euro también están obligados a presentar en octubre proyectos de planes presupuestarios (PPP), que son evaluados por la Comisión en noviembre (véase la ilustración 1).

Ilustración 1

Pasos del proceso de supervisión del componente preventivo en el marco del Semestre Europeo

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

03

El objetivo principal del componente preventivo, establecido en el Reglamento n.° 1466/97 del Consejo, era que los Estados miembros convergieran rápidamente hacia una situación presupuestaria próxima al equilibrio o de superávit, que posteriormente les permitiría hacer frente a las fluctuaciones cíclicas normales sin incumplir el límite del 3 % de déficit global2. En 2005, la situación presupuestaria perseguida para cada Estado miembro se reestructuró en términos de saldo estructural3, que debe converger hacia el objetivo a medio plazo (OMP) específico del país. De conformidad con el Reglamento, el OMP no puede ser inferior al -1 % del producto interior bruto (PIB) en los Estados miembros de la zona del euro y del mecanismo europeo de los tipos de cambio 2. Los signatarios del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG) se han comprometido con OMP de al menos un -0,5 % del PIB, salvo que su deuda sea inferior al 60 % del PIB, en cuyo caso el límite se mantiene en -1 %4. La ilustración 2 esboza los pasos principales en el marco actual del componente preventivo.

Ilustración 2

Normas del componente preventivo

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

04

Debido a la ralentización del crecimiento de las economías de la UE desde 2007 y el acusado aumento de las ratios de deuda pública en muchos Estados miembros, el componente preventivo ha cobrado importancia más allá de la necesidad de crear un margen presupuestario para la actuación de estabilizadores automáticos y una política presupuestaria anticíclica discrecional5. La rápida convergencia hacia los OMP se ha vuelto crucial para reducir las ratios de deuda excesivas. Incluso los Estados miembros más endeudados encauzarían rápidamente sus ratios de deuda hacia una tendencia decreciente tan pronto como alcanzasen sus OMP. Esto llevó a la Comisión a reconocer que el cumplimiento del componente preventivo es una condición esencial para no activar el procedimiento de déficit excesivo (PDE) basado en la deuda6.

Alcance y enfoque de la fiscalización

05

La pregunta de auditoría principal era si la Comisión coordinó eficazmente las políticas presupuestarias de los Estados miembros necesarias para cumplir los objetivos del componente preventivo del PEC en el marco de sus responsabilidades asignadas en el Semestre Europeo.

06

Concretamente, se examinó:

  1. la claridad de las condiciones y los objetivos establecidos en el Reglamento n.° 1466/97 para garantizar que los Estados miembros con déficits o niveles de deuda elevados (por encima del 60 % del PNB) avanzasen rápidamente hacia sus OMP (parte I);
  2. la aplicación del Reglamento por la Comisión, si cumple las normas y si las decisiones operativas son eficaces en relación con las normas del componente preventivo (parte II);
  3. el ritmo general de avance, especialmente de los Estados miembros muy endeudados, hacia sus OMP (parte III);
  4. la labor de la Comisión para garantizar la presentación de programas de estabilidad y convergencia exhaustivos y adecuados y para evaluar su plausibilidad y conformidad con los reglamentos y el Código de Conducta del PEC, la calidad de los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión y otras evaluaciones conexas de los países (por ejemplo, los PPP de los Estados miembros de la zona del euro presentados en otoño) para comprobar si informan, de manera oportuna y coherente, de los riesgos más importantes y las respuestas políticas apropiadas (parte IV);
  5. la base y la pertinencia de las REP, así como su seguimiento y nivel de aplicación (parte V).
07

El Tribunal evaluó la eficacia de la aplicación del componente preventivo por la Comisión en el período entre 2011 y 2016 (incluido el análisis de los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión de primavera de 2017 en relación con 2016) y siguió los avances más importantes en 2017 y 2018.

08

El Tribunal examinó en profundidad el componente preventivo de una muestra de seis Estados miembros (Austria, Bélgica, Finlandia, Hungría, Italia y los Países Bajos). Sin embargo, en algunos de los aspectos analizados también tuvo en cuenta a otros Estados miembros. Entre los seis Estados miembros seleccionados había cinco pertenecientes a la zona del euro y uno no perteneciente a ella. Se excluyeron los Estados miembros que ya se examinaron en auditorías similares (a excepción de Italia7) y, entre los Estados miembros restantes, el Tribunal seleccionó aquellos que registraban el mayor nivel y persistencia de déficit estructural y deuda o la mayor duración del PDE, así como la mayor distancia respecto de sus OMP (véase el anexo I).

09

Los criterios de auditoría provinieron de:

  1. los requisitos del marco jurídico, en particular el Reglamento n.° 1466/97, relacionados con el Semestre Europeo;
  2. el Código de Conducta para el contenido de los programas de estabilidad y convergencia;
  3. las normas y procedimientos de la Comisión, por ejemplo, vademécums, y otras directrices dirigidas a los Estados miembros o internamente al personal de la DG Asuntos Económicos y Financieros;
  4. documentos publicados por varias instituciones de la UE y otras organizaciones internacionales [en concreto el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el Banco Central Europeo (BCE)] o resultantes de una búsqueda para identificar buenas prácticas.
10

El Tribunal visitó la DG Asuntos Económicos y Financieros para conocer el marco normativo, la justificación de diversas decisiones operativas y los procesos internos que intervienen en la evaluación de los planes presupuestarios de los Estados miembros y, en última instancia, la producción de las REP.

11

Entrevistó a funcionarios de las secciones de la DG Asuntos Económicos y Financieros encargadas de los seis Estados miembros de la muestra y examinó una serie de documentos de la Comisión, tanto textos del dominio público como registros internos. El Tribunal también realizó visitas de información a los seis Estados miembros de la muestra, donde se reunió con los homólogos de la Comisión en los respectivos ministerios de Hacienda y Economía, representantes de los consejos fiscales y funcionarios encargados del Semestre Europeo en las representaciones de la UE.

12

Organizó un grupo consultivo de expertos independientes de instituciones académicas y de investigación y laboratorios de ideas e invitó a los consejos presupuestarios de varios Estados miembros a un seminario interno para que intercambiasen sus puntos de vista sobre el marco y los diversos cambios que habían observado en los Estados miembros.

13

El Tribunal sometió a pruebas analíticas los modelos de evaluación de la conformidad utilizados por la Comisión. Analizó si los modelos se habían estructurado para reflejar las condiciones establecidas en los reglamentos y si eran precisos y coherentes para todos los Estados miembros y a lo largo del tiempo.

14

El Tribunal también analizó el impacto de determinados enfoques operativos comparando los resultados con simulaciones de interpretaciones alternativas y volvió a realizar diversos análisis efectuados por las secciones por países, revisando programas de estabilidad y convergencia de Estados miembros, documentos de trabajo de los servicios de la Comisión, documentos de trabajo internos y otra información disponible para determinar el fundamento de determinadas observaciones y recomendaciones formuladas por la Comisión.

Observaciones

Parte I — El Reglamento estableció un ritmo adecuado de convergencia hacia los OMP, pero contenía disposiciones ambiguas

15

Para lograr una rápida convergencia hacia los OMP, el Reglamento estableció un valor de referencia de ajuste del saldo estructural anual medio del 0,5 % del PIB e indicó que el valor de referencia debía ser más alto más para los Estados miembros con una deuda superior al 60 % del PIB8.

16

De manera un tanto contradictoria, el Reglamento permite un margen relativamente amplio de desviación del valor de referencia antes de considerar que un Estado miembro lo ha incumplido. Si bien puede considerarse adecuado un cierto margen de desviación en vista de las incertidumbres que suponen las previsiones y la ejecución presupuestaria, el margen previsto es amplio: en un año, la desviación permitida puede ser del 0,5 %, es decir, la misma magnitud que el valor de referencia. En dos años puede ser otra vez del 0,5 % del PIB en total (es decir, 0,25 % de media cada año). Este margen relativamente amplio de desviación permitida ha creado ambigüedad sobre lo que se espera realmente de los Estados miembros. Lo que es más importante, el Reglamento no establece de manera explícita un límite acumulado de desviaciones a lo largo de varios años, lo que podría interpretarse en el sentido de que la desviación de algo menos del 0,25 % puede continuar indefinidamente9. Esto ha tenido una repercusión importante en el tiempo que tardan los Estados miembros en alcanzar sus OMP y, por lo tanto, en la eficacia del componente preventivo.

17

Además, el Reglamento contiene varias condiciones y flexibilidades que podrían tener una repercusión adicional en la eficacia del componente preventivo, dependiendo de cómo las aplique la Comisión.

18

El Reglamento introdujo el concepto de que el ajuste del saldo estructural debe depender del ciclo, aunque implica que seguiría exigiéndose un cierto ajuste en épocas adversas. Exige que la Comisión y el Consejo tengan en cuenta «si se hace un esfuerzo mayor de ajuste en tiempos de bonanza económica, mientras que el esfuerzo podría ser más limitado en tiempos adversos para la economía»10.

19

Además, el Reglamento permite un «un margen de maniobra presupuestario, considerando en particular las necesidades de inversión pública»11.

20

El Reglamento prevé flexibilidad exigiendo al Consejo y a la Comisión que tengan en cuenta «la puesta en práctica de importantes reformas estructurales que tengan efectos directos presupuestarios positivos a largo plazo, entre otras cosas incrementando el crecimiento sostenible potencial, y que tengan por tanto una repercusión comprobable en la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas»12. Para utilizar esta flexibilidad, se obliga a los Estados miembros a presentar en sus programas de estabilidad y convergencia «un análisis de coste-beneficio de las reformas estructurales importantes que tengan efectos directos presupuestarios positivos a largo plazo»13. Las solicitudes de flexibilidad son admisibles si el Estado miembro ha respetado el margen de seguridad con respecto al valor de referencia del 3 % y se prevé el retorno al objetivo presupuestario a medio plazo «dentro del período cubierto por el programa»14. El período de programación de los programas de estabilidad y convergencia es en general de cuatro años, si bien algunos países incluyen un quinto año.

21

El Reglamento también permite específicamente desviaciones debidas al incremento directo de los costes de las reformas de las pensiones15. La desviación admisible está estrictamente vinculada a los costes presupuestarios en el primer año tras la introducción de la reforma y los incrementos anuales de costes en los años subsiguientes. Teniendo en cuenta los efectos positivos a largo plazo de las reformas de las pensiones en la sostenibilidad presupuestaria, esta cláusula no perjudica a la eficacia del Reglamento.

22

Por último, el Reglamento prevé también desviaciones resultantes de acontecimientos inusitados que estén fuera del control del Estado miembro y que tengan una gran incidencia en su situación financiera, y en caso de crisis económica grave en la zona del euro o en el conjunto de la UE, siempre que dichas desviaciones no pongan en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo.

23

Aunque los requisitos básicos del Reglamento se formularon en términos de mejora del saldo presupuestario y el saldo estructural, las reformas de 2011 introdujeron además un valor de referencia del gasto. Este valor de referencia exige que la trayectoria de crecimiento del gasto anual definido en el artículo 5, apartado 1, letra b), del Reglamento16 no supere una tasa de crecimiento potencial del PIB a medio plazo, a menos que el exceso se compense con medidas discrecionales en relación con los ingresos. Además, si un Estado miembro no ha alcanzado su OMP, el crecimiento anual del gasto debe ser inferior a la tasa de crecimiento potencial del PIB a medio plazo, con el objetivo de lograr la mejora del saldo estructural perseguida.

24

Aunque los dos valores de referencia (valor de referencia del gasto y valor de referencia del saldo estructural) podrían, en teoría, producir los mismos resultados, determinadas diferencias pueden generar distintos resultados de cumplimiento, como el uso de una tasa de crecimiento potencial distinta de la utilizada para el saldo estructural o la exclusión de los gastos de intereses. Sin embargo, la norma del gasto ofrece algunas ventajas en la evaluación ex post de los resultados17.

Parte II — La Comisión ha ejercido ampliamente la facultad discrecional que se le ha otorgado, pero no se ha centrado en el objetivo principal

Los ajustes exigidos adaptados en función del ciclo, combinados con el margen de desviación y el margen de discreción, no alcanzan la tasa de ajuste de referencia

25

Para diferenciar el ajuste en función de la situación de la economía en el ciclo coyuntural (mencionado en el Reglamento como «tiempos adversos frente a tiempos de bonanza»), la Comisión publicó una matriz de ajustes exigidos (en adelante «la matriz») en 2015 que establecía dichos ajustes (véase la ilustración 3). El criterio principal para determinar los tiempos adversos o los tiempos de bonanza es el diferencial de producción, que se ha dividido en cinco categorías: coyuntura excepcionalmente desfavorable, coyuntura muy desfavorable, coyuntura desfavorable, coyuntura normal y coyuntura favorable. La matriz no contempla ningún ajuste en una «coyuntura excepcionalmente desfavorable», un concepto que no se menciona en el Reglamento. Los Estados miembros con una deuda inferior al 60 % del PIB no están obligados a realizar ningún ajuste en coyunturas «muy desfavorables» y, salvo que el crecimiento sea superior al potencial, ni siquiera en coyunturas «desfavorables». Aunque no lo exige el Reglamento, la Comisión llegó posteriormente a un acuerdo sobre la matriz (y otras flexibilidades, véase más adelante) con los Estados miembros a través del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (Ecofin)18.

Ilustración 3.

Matriz para determinar el ajuste presupuestario anual hacia el OMP en el marco del componente preventivo del Pacto

  Ajuste presupuestario anual exigido*
  Condición Deuda por debajo del 60 % y sin riesgos para la sostenibilidad Deuda superior al 60 % o riesgos para la sostenibilidad
Coyuntura excepcionalmente desfavorable Crecimiento real < 0 o diferencial de producción <-4 Ajuste no necesario
Coyuntura muy desfavorable -4 < = diferencial de producción gap <-3 0 0,25
Coyuntura desfavorable -3 ≤ diferencial de producción < -1,5 0 si crecimiento inferior al potencial; 0,25 si crecimiento superior al potencial 0,25 si crecimiento inferior al potencial; 0,5 si crecimiento superior al potencial
Coyuntura normal -1,5 ≤ diferencial de producción < 1,5 0,5 > 0,5
Coyuntura favorable Diferencial de producción ≥ 1,5% ≥ 0,5 si crecimiento inferior al potencial; ≥ 0,75 si crecimiento superior al potencial ≥ 0,75 si crecimiento inferior al potencial; ≥ 1 si crecimiento superior al potencial

* Todas las cifras se expresan en puntos porcentuales del PIB.

Fuente: COM(2015) 12 final, anexo 2.

26

En situaciones con tasas de crecimiento negativo y un diferencial de producción inferior a -4 %, la matriz utiliza las palabras «ajuste no necesario» en lugar de «ajuste presupuestario nulo», lo que podría indicar que los distintos términos se utilizaron para permitir una disminución del saldo estructural durante recesiones profundas, aunque la Comisión afirmó durante la auditoría que exigirían un ajuste presupuestario nulo en ambos casos19. El gran número de categorías diferentes relacionadas con una «coyuntura desfavorable» refleja el hecho de que la matriz se estableció durante un período de profunda recesión, lo que también podría haber afectado a los valores de sus parámetros.

27

La Comisión ha hecho una pequeña e incoherente diferenciación en los ajustes exigidos a los Estados miembros con una ratio de deuda más elevada (por encima del límite del 60 %) y a otros Estados miembros. El ajuste exigido a los primeros es un cuarto de punto porcentual más alto en una coyuntura desfavorable y favorable, pero sorprendentemente, no en una coyuntura normal. En este último caso, la Comisión simplemente ha especificado que el ajuste exigido debe ser superior al 0,5 % del PIB. El vademécum de 2016 explica que convencionalmente se entiende que un ajuste superior al 0,5 % del PIB es de al menos un 0,6 % del PIB20. Aunque en una coyuntura normal se ha solicitado un ajuste del 0,6 % del PIB, no existe ninguna prueba de que se haya recomendado un ajuste superior en las mismas circunstancias a los Estados miembros más endeudados.

28

La matriz establece una distinción dependiendo de si el crecimiento supera o no al potencial. No obstante, la distinción se ha efectuado de manera incoherente, puesto que los ajustes requeridos son superiores en un cuarto de punto porcentual en período de coyuntura desfavorable o favorable si el crecimiento es superior al potencial, mientras que en una coyuntura normal no existe ningún ajuste adicional para los países menos endeudados, y no se especifica para los países muy endeudados. Aunque debería resultar más fácil ejecutar reformas cuando el crecimiento es rápido, es decir, más elevado que la tasa de crecimiento medio o potencial, la Comisión argumentó que habían considerado la viabilidad de mayores ajustes, incluida su viabilidad política (véase asimismo el apartado 50).

29

Antes de establecer los valores de la matriz, la Comisión no analizó cómo podían garantizar los parámetros establecidos, combinados con la «desviación significativa» definida en el Reglamento, que los Estados miembros alcanzasen sus OMP en un período de tiempo razonable. La matriz no se basó en una simulación de si, con unas hipótesis macroeconómicas razonables, sus valores producirían una mejora media en el saldo estructural de 0,5 puntos porcentuales del PIB en un período de tiempo razonable. El único análisis realizado fue sobre la distribución de los diferenciales de producción, sin tener en cuenta las implicaciones en el cumplimiento de los OMP.

30

El Consejo Fiscal Europeo advirtió de que, ante la falta de restricciones de la desviación acumulada prevista en el Reglamento, los Estados miembros tenían un incentivo para desviarse sistemáticamente del ajuste exigido hacia los OMP, y que puede que algunos tengan previsto hacerlo dentro de los márgenes permitidos21.

31

En mayo de 2017, la Comisión introdujo un «margen de apreciación», también denominado «margen de discreción»22, debilitando aún más el marco y anunció que tenía intención de utilizar este marco en los casos en que sean particularmente significativos los efectos de unos amplios ajustes presupuestarios sobre el crecimiento y el empleo23.

32

En sus recomendaciones específicas para Italia de mayo de 2017, la Comisión afirmó que el ajuste exigido tendría que ser de «al menos el 0,6 % del PIB», pero después añadió: «Tal como se recuerda en la Comunicación de la Comisión que acompaña a las recomendaciones específicas por país, la evaluación del proyecto de Plan Presupuestario para 2018 y la posterior evaluación de los resultados presupuestarios de 2018 deberá tener en cuenta el objetivo de conseguir una situación presupuestaria que contribuya a reforzar la recuperación en curso y garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas de Italia. En este contexto, la Comisión tiene la intención de hacer uso de su margen de apreciación a la luz de la situación cíclica de Italia»24.

33

De este modo, la Comisión anunció a priori que una desviación significativa del ajuste establecido en las REP podría no dar lugar a una valoración de incumplimiento, lo que ha minado la pertinencia y la credibilidad de la exigencia de ajuste establecida.

34

Explicando más en profundidad esta nueva flexibilidad a finales del año, la Comisión afirmó que disponía de cierto margen de apreciación en la evaluación del cumplimiento del PEC25. Por lo tanto, aunque un Estado miembro se desviase significativamente de su ajuste exigido, la Comisión «podría llegar a la conclusión» de que no está justificado iniciar un procedimiento de desviación significativa. En este contexto, la Comisión se refiere al artículo 6, apartado 3, del Reglamento n.° 1466/97, afirmando que, aunque la valoración general está vinculada a criterios cuantitativos precisos, no se limita a ellos, lo que permite a la Comisión tener en cuenta otros elementos.

35

En el informe de evaluación general de los PPP para 2018 de la Comisión figuraban más explicaciones del uso de una relajación adicional. La relajación se justifica alegando que la recuperación todavía parece frágil o podría ponerse en peligro con un endurecimiento demasiado pronunciado de la política presupuestaria. Se afirma que los Estados miembros con una ratio deuda/PIB superior al 60 % deben garantizar la aplicación efectiva de un «ajuste presupuestario razonable», que la Comisión describe como aproximadamente la mitad del requisito de la matriz. El mismo documento establece este ajuste razonable como criterio esencial para evitar el PDE basado en la deuda.

36

Cabe señalar que la relajación más reciente de las exigencias se ha introducido en un momento en el que la economía de la UE y la zona del euro lleva creciendo cuatro años de manera continua, con tasas de crecimiento superiores a las de producción potencial. En un caso, la Comisión ha justificado la reducción del ajuste exigido sobre la base de su valoración de que la recuperación no es lo suficientemente sólida, pero no tuvo en cuenta que se calcula que el crecimiento en los últimos cuatro años (2015-2018), que podría parecer bajo, ha sido 1 punto porcentual más elevado que la tasa de crecimiento potencial.

La aplicación de la flexibilidad por la Comisión, sobre la cual llegó posteriormente a un acuerdo con los Estados miembros, da lugar a largos retrasos en el cumplimiento de los OMP y permite un aumento de los gastos no relacionados

37

En 2015, la Comisión adoptó la posición de limitar la cláusula de reforma estructural al 0,5 % del PIB y no fijar un límite sobre la cláusula de inversión26. El Ecofin27, de acuerdo con la Comisión, estableció posteriormente un límite acumulado de los márgenes autorizados en relación con la reforma estructural y la inversión combinados debía ser del 0,75 % del PIB hasta que el Estado miembro haya alcanzado su OMP. No se ha impuesto un límite máximo en la cláusula de reforma de las pensiones (que, sin embargo, se limita a los costes reales), ni tampoco en la cláusula de acontecimientos inusitados.

38

La cláusula de inversión solo puede utilizarse en un ejercicio presupuestario cuando el crecimiento del PIB es negativo o el diferencial de producción negativo es superior al 1,5 % del PIB. No se aplica tal restricción a las cláusulas de reforma estructural (incluida la cláusula de reforma de las pensiones) ni tampoco a las cláusulas de acontecimientos inusitados.

39

El margen relacionado con la inversión y la reforma estructural solo puede autorizarse si el saldo estructural de un Estado miembro se sitúa a una distancia del OMP de, como máximo, 1,5 puntos porcentuales del PIB. Esta restricción no se aplica a las cláusulas de reforma de las pensiones ni tampoco a las cláusulas de acontecimientos inusitados.

40

El cuadro 1 recoge una lista de todas las cláusulas de flexibilidad aprobadas en 2013-2017.

Cuadro 1

Lista de cláusulas de flexibilidad autorizadas en 2013-2017, en porcentaje del PIB

Estado miembro Desviación total autorizada 2013-2017 2013 2014 2015 2016 2017
Pensiones Inversión Pensiones Inversión Pensiones Refugiados Reforma estructural Pensiones Inversión Refugiados Seguridad Reforma estructural Pensiones Inversión Refugiados Seguridad Terremoto
LV 1,20                     0,50       0,30     0,30       0,10          
IT 1,20                               0,03 0,50   0,21 0,06 0,06       0,16   0,18
BG 0,70               0,60   0,10                          
FI 0,67                      0,05       0,17   0,50   0,10 -0,15    
SK 0,40              0,40                          
AT 0,39                  0,09       0,25 0,04         0,01  
HU 0,22               0,04         0,04         0,14  
BE 0,17              0,03       0,08 0,05         0,01  
LT 0,10                 0,10       0,4*          
SL 0,08                     0,07         0,01    


Fuentes: 2013 - 2017 Comisión.

Autorizada ex post
Autorizada
Por autorizar ex post, previsiones de primavera de 2018


*

0,40 autorizada plenamente, aunque supeditada al respeto del valor de referencia mínimo. Significa que la desviación permitida para LT era el 0,1 en 2017.

Fuente: Comisión.

Aplicación de la cláusula de inversión
41

En enero de 2015, la Comisión28 adoptó la posición de que el margen de la cláusula de inversión podía autorizarse cuando los Estados miembros tengan intención de realizar un gasto nacional en programas admisibles de la UE que fomenten el crecimiento29. El gasto nominal se calcula después en porcentaje del PIB y el ajuste exigido se reduce en el mismo porcentaje del PIB. Se impuso la condición de que no debía disminuir el valor en euros del gasto en formación bruta de capital fijo en el año correspondiente. Esto fue confirmado posteriormente por el Ecofin en una Posición común sobre flexibilidad en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento30.

42

El diseño actual de la cláusula de inversión no establece como condición ni como objetivo explícito el aumento de la ratio de inversión en porcentaje del PIB. En el caso de Italia, la Comisión informó de que, incluso con el margen autorizado en relación con la inversión, el gasto presupuestario del país en formación bruta de capital fijo seguiría siendo, de hecho, sustancialmente estable en relación con el PIB31.

43

Puesto que el gasto correspondiente a la cláusula de inversión aprobada reducirá el saldo estructural en el año en el que se ha aprobado el margen, esto afectará a la trayectoria de los saldos estructurales en los siguientes años y, por lo tanto, se prolongará el plazo de convergencia hacia el OMP, siendo todo lo demás igual. Como resultado, el margen autorizado en relación con la inversión en un año aumentará el gasto global permitido en los siguientes años, independientemente del nivel del gasto de inversión en esos años. No hay ninguna condición que exija que se mantengan los niveles de mayor inversión. Esto puede verse también en la descripción realizada por la Comisión de los efectos de la cláusula de inversión32 (véase la ilustración 4).

Ilustración 4

Simulación de la cláusula de inversión realizada por la Comisión

Fuente: Vademécum de la Comisión sobre el PEC de 2017, anexo 14, simulación 2, p. 176.

44

Para evitar que se prolongue el tiempo de convergencia, en los años siguientes, la Comisión tendría que aumentar el ajuste de la matriz en una cantidad total o prorrateada del margen aprobado en relación con la inversión (y lo mismo se aplica a los márgenes autorizados en relación con la reforma estructural y los acontecimientos inusitados, véase más adelante). Sin embargo, la Comisión no está aplicando este enfoque. Durante la auditoría explicó que los ajustes adicionales relativos a la matriz crearían un patrón de ajuste de arranque y parada y podrían dar lugar a grandes ajustes que podrían considerarse punitivos o disuadir a los Estados miembros de aplicar reformas estructurales.

45

En su descripción de los efectos de la cláusula de inversión33, la Comisión muestra que el tiempo de convergencia aumentará, pero afirma que el efecto de los márgenes autorizados se habrá eliminado para el último año del período de programación. Su cálculo se basa en la hipótesis de que el ajuste medio ascenderá a 0,5 puntos porcentuales del PIB al año y que la distancia inicial de los Estados miembros respecto del OMP es un 1,5 % del PIB. Sin el margen autorizado en relación con la inversión, el OMP se alcanzaría en tres años a ese ritmo. Con el margen relacionado con la inversión del 0,5 % del PIB se necesitaría un año más. Sobre esta base, la Comisión afirma que, incluso sin medidas compensatorias en los siguientes años, los efectos de las cláusulas se habrán eliminado para finales del período de programación (véase la ilustración 4).

46

Sin embargo, en realidad, el ajuste medio del 0,5 % no se alcanza debido, entre otros factores, al significativo margen de desviación y, por lo tanto, la prolongación del tiempo de convergencia será mucho mayor y se prolongará aún más cuando se tengan en cuenta los efectos de otros márgenes autorizados (reforma y acontecimientos inusitados). En el caso de un país, los márgenes autorizados para todos los fines no relacionados con las pensiones llegaron al 1,2 % del PIB en 2015-2017 (véase el recuadro 1).

47

El efecto es que el margen aprobado en relación con la inversión da lugar a un aumento del gasto global en los siguientes años, independientemente de lo que suceda con el nivel de gasto de inversión. Por lo tanto, el aumento total del gasto corriente puede superar varias veces el margen aprobado hasta que finalmente se alcance el OMP34.

Aplicación de la cláusula de reforma estructural
48

Al igual que la cláusula de inversión, el margen autorizado en relación con la reforma estructural da lugar a un aumento del gasto permitido no solo en el año en que se aprueba, sino también en los siguientes años (en comparación con la trayectoria original) y, por lo tanto, alarga el tiempo de convergencia para alcanzar el OMP.

49

La Comisión decidió que el margen autorizado en relación con la reforma estructural no tiene que corresponderse con los costes presupuestarios reales de la aplicación de la reforma35. El Reglamento, por otro lado, exige claramente un análisis de coste-beneficio para que la reforma cumpla las condiciones para acogerse al margen autorizado36. En el caso de las grandes reformas del sistema de pensiones, indica claramente que el margen autorizado debe limitarse a los costes reales.

50

En cambio, la Comisión determina a su discreción el nivel de margen autorizado (dentro de los límites aprobados por el Ecofin), siempre que esté previsto que la reforma tenga un efecto a largo plazo en el crecimiento y, por lo tanto, efectos presupuestarios positivos, a pesar de que estos efectos son mucho más difíciles de medir que los costes presupuestarios reales de la reforma. De este modo, el «margen autorizado estándar en relación con la reforma» actúa como incentivo a las reformas en lugar de instrumento para cubrir sus costes37.

51

No obstante, la Comisión cuenta con muchos otros instrumentos políticos para alentar a los Estados miembros a ejecutar reformas estructurales, entre ellos sus propios recursos presupuestarios.

52

La Comisión aplicará la cláusula en la evaluación ex post si se ejecutan plenamente las reformas previstas38. Cuando las cláusulas se autorizan ex ante, la REP afirma que, si se ejecuta plenamente la reforma, la evaluación ex post del cumplimiento deduce la cláusula de la exigencia presupuestaria39. En Italia, en primavera de 2017, la Comisión autorizó la desviación permitida, pero no evaluó con transparencia si se habían ejecutado todas las reformas presentadas en su Programa Nacional de Reformas de 2015, para las que se había solicitado flexibilidad. En su informe por país de 2017, señala algunas reformas como no aplicadas (por ejemplo, el proyecto de ley de 2015 sobre el derecho de la competencia no se había aprobado).

53

El Tribunal constató una falta de información y evaluación suficientes (tanto ex ante como ex post) por parte de la Comisión de los costes presupuestarios directos y los beneficios a largo plazo que sustentan determinadas cláusulas. Por ejemplo, en 2016 se concedieron a Italia dos cláusulas de reforma estructural por un total del 0,5 % del PIB; sin embargo, la desviación no se correspondía con los costes presupuestarios directos e indirectos verificables de las reformas calculados por Italia. En 2016, la desviación fue dos veces mayor que los costes y no se previeron costes en el período de ajuste (2017-2019).

54

El Tribunal constató además que la Comisión no había calculado de forma suficiente el impacto económico derivado de las cláusulas. Existen ejemplos de simulaciones utilizando el modelo QUEST40, pero, en algunos casos, la Comisión debería haber solicitado más análisis y justificaciones a los Estados miembros cuando proporcionaron información insuficiente. En el caso de la cláusula de reforma estructural del 0,4 % del PIB concedida a Italia en 2016, las autoridades nacionales calcularon los efectos positivos a largo plazo de las reformas en el PIB y los transmitieron a la Comisión. En primavera de 2015, esta consideró «plausibles» los efectos positivos en el PIB pronosticados por las autoridades. No obstante, el Tribunal no ha obtenido suficiente evidencia para corroborar los controles de la Comisión. Después, la Comisión elaboró sus propias estimaciones del impacto en diciembre de 2015 y las revisó en abril de 2016, en parte debido a la naturaleza a largo plazo de las previsiones y a las incertidumbres conexas de determinadas hipótesis. No se habían efectuado estimaciones en el momento de la evaluación ex post de la cláusula (en primavera de 2017). Estas estimaciones son indicativas en el mejor de los casos y en general inciertas, lo que las hace inadecuadas como criterio para la evaluación ex post de la admisibilidad de las cláusulas. En cuanto a la cláusula de inversión concedida a Italia (0,25 % del PIB), no se calculó el efecto en el PIB.

Aplicación de la cláusula de acontecimientos inusitados
55

Se permite flexibilidad en las desviaciones por acontecimientos inusitados, como una afluencia de refugiados, desastres naturales o amenazas a la seguridad41. La Comisión debe evaluar si estos acontecimientos justifican o no la flexibilidad. Las cláusulas consiguientes no tienen un límite máximo.

56

Al igual que en el caso de las cláusulas de inversión y reforma estructural, la Comisión no aumenta los ajustes exigidos en los años posteriores a la concesión de la cláusula para compensar el incremento del gasto debido al acontecimiento inusitado, por lo que se prolonga más el tiempo para cumplir el OMP.

57

Al evaluar el gasto permitido en el marco de las cláusulas, el Tribunal constató que determinados gastos preventivos se habían permitido ex ante (por ejemplo medidas preventivas en edificios públicos en Italia en 2017), a pesar de que la desviación del principio en el vademécum exige que estén relacionados directamente con el acontecimiento42. En sus respuestas, la Comisión afirma que, si no se realizase este gasto, se excluiría a posteriori. El Tribunal considera que, en este caso particular, no debería haberse considerado admisible, puesto que no estaba directamente relacionado con el acontecimiento real.

Selección de los indicadores más favorables de varios conjuntos prospectivos
58

Otra relajación del marco se deriva del uso de los datos más favorables de varios conjuntos prospectivos para tomar decisiones en distintos momentos del procedimiento, en lugar de los más recientes, que son los más fiables. Lo más favorable en este contexto significa que son los indicadores que requieren menos ajuste. La selección de los conjuntos prospectivos más favorables se produce: al calcular la distancia del saldo estructural respecto del OMP y cuando se establece y posteriormente se congela el ajuste exigido.

59

La Comisión mide la distancia respecto del OMP en un determinado año comparando el objetivo con el saldo estructural del año anterior utilizando los conjuntos prospectivos de datos más favorables, en lugar de compararlo con el saldo estructural de ese año. En el caso de los Estados miembros que han alcanzado su OMP, pero cuyo saldo estructural empeora, puede producirse un retraso de un año al evaluar al Estado miembro con este enfoque.

Utilización de la congelación unilateral
60

Una vez que se establecen las exigencias de ajuste en primavera del año anterior, se congelan, es decir, nunca se revisan al alza, incluso cuando los conjuntos prospectivos de datos indican una mejora de las condiciones económicas. Por ejemplo, al evaluar los PPP en noviembre de 2017, la Comisión podría haber tenido en cuenta la mejora de las perspectivas macroeconómicas. Por el contrario, se revisan a la baja si la situación económica se deteriora hasta una coyuntura muy desfavorable.

61

Además, en las evaluaciones de las primaveras de 2014, 2015 y 2016, la Comisión seleccionó los indicadores más favorables entre una combinación de conjuntos prospectivos que no eran comparables, puesto que se basaban en el Sistema Europeo de Cuentas Económicas Integradas (SEC) 95 y 2010. Durante esta fase de transición, la combinación de estos conjuntos prospectivos puede haber dado lugar a situaciones divergentes de las que habrían surgido si se hubiesen utilizado los indicadores sobre la base de una norma común.

El efecto acumulado de las cláusulas y el margen de desviación significativa impide cumplir el OMP en un período razonable

62

Cuando se fijó el valor de referencia de 0,5 puntos porcentuales del PIB para la convergencia anual, el saldo estructural medio de los Estados miembros con déficit era del 2,9 % del PIB43 y su OMP medio era del -0,5 % del PIB. Esto implicaba que el OMP se alcanzaría en unos cinco años, suponiendo unas condiciones macroeconómicas medias en ese período. Este sería también aproximadamente el tiempo de convergencia de los Estados miembros que salían de un PDE, en el supuesto de que el saldo global y el saldo estructural coincidiesen en ese momento (véase el recuadro 1).

Recuadro 1

¿Cuál sería el plazo razonable para alcanzar el OMP en el marco del componente preventivo?

El Reglamento sobre el componente preventivo no especifica claramente el plazo para cumplir el OMP, aunque menciona una «trayectoria de ajuste [suficiente] para alcanzar el objetivo presupuestario a medio plazo a lo largo del ciclo» (artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.° 1466/97).

El mismo artículo, al explicar los requisitos de la cláusula de reforma estructural, dispone que se espera «el retorno de la situación presupuestaria al objetivo presupuestario a medio plazo dentro del período cubierto por el programa».

La Comisión utilizó un lenguaje mucho más preciso, al referirse a las condiciones de la cláusula de inversión, en su Comunicación sobre la flexibilidad de 2015: «el Estado miembro debe (…) alcanzar su OMP en el período de cuatro años que abarca su programa de estabilidad o de convergencia en curso».

Las siguientes consideraciones indican que el plazo razonable para alcanzar el OMP no debe ser superior a cuatro o cinco años:

  • En el momento en el que se aprobó y se introdujo el Reglamento sobre el componente preventivo (1997-1999), el déficit estructural medio en los países de la zona del euro era inferior al 2 % del PIB. Con el valor de referencia del ajuste anual fijado en el 0,5 % del PIB, el déficit estructural se habría eliminado (es decir, «proximidad al equilibrio o superávit») en cuatro años.
  • La finalidad del componente preventivo es crear un margen para que los estabilizadores automáticos actúen libremente, manteniendo al mismo tiempo el déficit presupuestario global por debajo del límite máximo del 3 %. Un período superior a cuatro años para alcanzar el OMP aumenta la probabilidad de entrar en el siguiente período de recesión antes de cumplir el objetivo. Por ejemplo, en la zona del euro solo transcurrieron cuatro años con un crecimiento superior al 1 % entre la recesión de 2001-2002 y la siguiente crisis.
  • La norma de deuda del PEC exige que la ratio deuda/PIB se reduzca, a lo largo de tres años, un promedio de 1/20 del exceso entre la ratio de deuda real y el 60 % del PIB. En el caso de los países muy endeudados, la consecución del OMP generaría esta reducción de la deuda. En otras palabras, el rápido avance hacia los OMP en un período de tres años es crucial para garantizar el cumplimiento de la norma de deuda por los Estados miembros muy endeudados. Además, en el caso de los países que salen de un PDE, el Reglamento prevé un período de transición de tres años hasta que se cumpla el requisito de reducción de la deuda de 1/20.
63

Sin embargo, teniendo en cuenta la desviación significativa media del 0,25 % del PIB a lo largo de dos años consecutivos, un Estado miembro podría duplicar su plazo de convergencia sin que deje de considerarse que cumple la norma.

64

Las cláusulas de flexibilidad relacionadas con la inversión y las reformas estructurales se han limitado a 0,75 puntos porcentuales del PIB. Con un esfuerzo presupuestario medio de 0,25 puntos porcentuales al año44, el plazo de convergencia se alargaría otros tres años45.

65

Las cláusulas de flexibilidad relacionadas con acontecimientos inusitados no están limitadas; en el caso de Italia han llegado a 0,5 puntos porcentuales del PIB, lo que prolongará el plazo de convergencia otros dos años, en el supuesto de que se den las mismas condiciones que las citadas.

66

Por último, como ha demostrado la experiencia, cualquier recesión retrasaría el reloj. En el largo plazo que permite el marco para alcanzar el OMP es bastante probable que se produzca una recesión. La recesión relativamente moderada de 2000-2002 (las tasas de crecimiento medias de la zona del euro no llegaron a ser negativas), por ejemplo, dio lugar a una disminución del saldo estructural de la zona del euro de aproximadamente un 1,2 % del PIB. Estas recesiones prolongarían aún más el plazo para alcanzar el OMP. Con la ampliación del plazo para la consecución del OMP, sería posible que se produjese más de una recesión.

67

El gráfico 1 ilustra el efecto acumulado de la matriz, el margen de desviación significativa, todas las cláusulas (excepto la de reforma de las pensiones) y una posible recesión en el plazo para cumplir el OMP. Excepto los efectos de la recesión, los demás efectos mostrados en el gráfico 1 se corresponden con los que ya se dan en la práctica.

Gráfico 1

Incidencia acumulada, en el período para alcanzar el OMP, del margen de desviación significativa, las cláusulas máximas de inversión y reformas estructurales, las cláusulas de acontecimientos inusitados y una recesión moderada

Nota: 1) El Tribunal supone que todas las cláusulas se conceden antes del momento de recesión y cuando el saldo estructural es superior a -1,5 %. Sin embargo, esto no afecta al resultado. 2) La media de los OMP actuales de los Estados miembros corresponde a -0,5 puntos porcentuales del PIB. 3. Las cláusulas acumuladas de inversión y reforma son el máximo reglamentario. El margen más amplio aprobado hasta ahora es un 0,71 %. El margen relacionado con acontecimientos inusitados es el máximo acumulado aprobado hasta ahora.
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

68

Por último, la introducción reciente del nuevo «margen de discreción» ha abierto una nueva posibilidad para rebajar las exigencias reduciendo a la mitad el ajuste exigido de la matriz. Un Estado miembro con una deuda superior al 60 % del PIB en una coyuntura normal vería reducido su ajuste exigido en la matriz del 0,6 % al 0,3 %. Además, salvo que hubiese aplicado un margen de desviación significativa de más del 0,25 % del PIB en el año anterior, el Estado miembro podría entonces reducir aún más esta exigencia un 0,24 % del PIB, evitando prácticamente cualquier ajuste a pesar de encontrarse en una «coyuntura normal».

69

Al definir la matriz, introducir todos estos márgenes de desviación autorizados y aprobarlos para determinados Estados miembros, la Comisión no analizó los efectos de los márgenes autorizados en las perspectivas de alcanzar el OMP en un plazo razonable (véase el recuadro 1), que es el objetivo principal del Reglamento. La Comisión declaró que se había centrado deliberadamente en los cambios anuales en el saldo estructural debido a las incertidumbres en las previsiones de evolución macroeconómica. Las simulaciones facilitadas por la Comisión adjuntas al vademécum no son realistas, puesto que asumen una convergencia anual al tipo de referencia del 0,5 % cuando en realidad, este tipo es modificado por la matriz y reducido de nuevo por el margen de desviación autorizado. Este enfoque a corto plazo impide una evaluación adecuada de los efectos de los márgenes autorizados en la consecución del objetivo principal del Reglamento.

70

En conjunto, la matriz, el margen de desviación significativa, las diversas cláusulas de flexibilidad y el reciente margen de discreción han debilitado mucho el marco. En concreto, la convergencia hacia los OMP en los Estados miembros que aplican todas las cláusulas de flexibilidad podría prolongarse extremadamente, lo que colocaría a los Estados miembros con una elevada deuda en una situación precaria en la próxima recesión y también aplazaría la reducción de su ratio de deuda.

Valor informativo de las previsiones del último año en los programas de estabilidad y convergencia

71

La mayoría de los Estados miembros sometidos al componente preventivo indican en sus programas de estabilidad y convergencia que alcanzarían su OMP para el cuarto año, o al menos avanzarían considerablemente hacia él46, lo que está en consonancia con las expectativas expresadas por la Comisión en su Comunicación titulada «Aprovechar al máximo la flexibilidad que ofrecen las actuales disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento»47. Sin embargo, se prevé que la mayor parte de los avances se producirán en los dos últimos años del período de programación (véase el gráfico 2)48.

Gráfico 2

Perfil temporal de los avances presupuestarios en 2017-2020 presentado en los programas de estabilidad y convergencia para 2017

Fuente: Institutional Paper 059, julio de 2017, Comisión Europea, en referencia a los programas de estabilidad y convergencia para 2017, p. 17.

72

Las previsiones del saldo estructural se revisan todos los años. Por ejemplo, las primeras previsiones del saldo estructural para 2018, realizadas en 2014 y 2015, son mucho más optimistas que las realizadas en años posteriores, en 2016 y 2017 (véase el cuadro 2). Estas revisiones a la baja no pueden atribuirse al empeoramiento de las perspectivas macroeconómicas, puesto que en realidad han mejorado.

Cuadro 2

Saldo estructural perseguido para 2018 en los programas de estabilidad y convergencia de 2014-2017 de una muestra de Estados miembros, en porcentaje del PIB

  AT BE FI IT HU NL ES FR PT
PEC 2014 -0,3 %   0,3 % 0,0 %         -0,2 %
PEC 2015 -0,5 % 0,0 % -2,6 % 0,1 % -1,6 % -0,5 % -0,2 % -0,1 % -0,4 %
PEC 2016 -0,5 % 0,0 % -1,4 % -0,8 % -1,7 % -0,6 % -1,9 % -0,3 % -0,8 %
PEC 2017 -0,8 % -0,4 % -1,1 % -0,7 % -2,4 % 0,3 % -2,0 % -0,5 % -1,1 %

Fuente: Programas de estabilidad y convergencia 2014-2017 de AT, BE, FI, IT, HU, NL, ES, FR y PT.

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En su Comunicación sobre la flexibilidad de 2015, la Comisión afirmó que «el Estado miembro debe corregir cualquier desviación temporal y alcanzar su OMP en el período de cuatro años que abarca su programa de estabilidad o de convergencia en curso»49. Esta frase aparece en la sección relativa a los efectos de las cláusulas de flexibilidad, pero parece sugerir que todos los Estados miembros tienen que alcanzar el OMP para finales del período de programación del programa de estabilidad y convergencia.

74

En el mismo contexto en el artículo 5, apartado 1, aparece una frase similar, que indica que se espera «el retorno de la situación presupuestaria al objetivo presupuestario a medio plazo dentro del período cubierto por el programa».

75

Sin embargo, la Comisión no exige cuentas a los Estados miembros con respecto a estas revisiones ni intenta hacer cumplir el objetivo original. Tampoco ha diseñado la matriz de modo que todos los Estados miembros, independientemente de su situación en relación con el OMP, lo alcancen en el cuarto año del período de programación. Las sobrestimaciones persistentes de los saldos estructurales a dos o tres años muestran que las previsiones del último año en los programas de estabilidad y convergencia tienen un valor informativo escaso (véase el cuadro 2).

Parte III — Los avances hacia los OMP se interrumpieron en cuanto se relajó la presión de mercado y varios países endeudados no van bien encaminados para cumplir el OMP en un plazo razonable

Globalmente, no se ha avanzado hacia los OMP en los últimos años

76

Entre 2011 y 2014, el saneamiento presupuestario en los Estados miembros estaba impulsado por la presión del mercado. Una vez que la presión se calmó y el PIB volvió a crecer en 2014, el marco del PEC debilitado por actos de ejecución no podía garantizar más mejoras de los saldos estructurales, especialmente en los Estados miembros con una situación presupuestaria débil. En la zona del euro, después de 2014, el saldo estructural se mantuvo básicamente sin cambios, mientras que el saldo primario estructural en promedio empeoró una media de alrededor de un punto porcentual del PIB. Los Estados miembros gastaron todos los ahorros generados con unos tipos de interés más bajos (véase el gráfico 3).

Gráfico 3

Saldo estructural y saldo primario estructural en la UE y la zona del euro (porcentaje del PIB potencial para 2011-2018)

Fuente: Base de datos macroeconómicos anuales de la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros (AMECO), marzo de 2018.

77

En varios grandes países de la zona del euro (España, Italia y Francia), que están lejos de sus OMP, empeoró sustancialmente el saldo estructural y aún más el saldo primario estructural (véase el gráfico 4).

Gráfico 4

Evolución presupuestaria en determinados Estados miembros de la UE (promedio, porcentaje del PIB potencial para 2011-2018)

Nota: El saldo estructural de España, Italia y Francia se basa en una media ponderada de sus respectivos PIB nominales; objetivos a medio plazo basados en los programas de estabilidad para 2017.

Fuente: AMECO, marzo de 2018.

78

El número de Estados miembros que han alcanzado su OMP pasó de tres en 2011 a doce en 2014 bajo la presión del mercado, pese a las condiciones económicas adversas del momento. Después también se frenaron los avances en este sentido, pese a que se reanudó el crecimiento (véase el gráfico 5). Solo alrededor de la mitad de los Estados miembros cumplen actualmente su OMP.

Gráfico 5

Número de Estados miembros que han alcanzado su OMP (2011-2017)

Fuente: Previsiones de primavera de 2016 de la Comisión para 2013-2015, previsiones de primavera de 2017 de la Comisión para 2016-2017.

79

La ilustración 5 refleja el ritmo de avance en el saldo estructural de los Estados miembros que todavía no han alcanzado su OMP sobre la base de los datos de las previsiones de otoño de 2017. En promedio, estos trece países no registran avances en los cuatro años transcurridos entre 2014 y sus últimas previsiones para 2018. De hecho, siete informaron de un deterioro en su saldo estructural y solo seis Estados miembros registraron una mejora. El deterioro medio fue ligeramente superior a la mejora media.

Ilustración 5

Convergencia o divergencia de los Estados miembros respecto a su OMP entre 2014 y 2018

Estados miembros que no han alcanzado el OMP OMP Distancia hasta el OMP Saldo estructural (% del of PIB potencial) ∆ Saldo estructural Deterioro del saldo estructural Mejora del saldo estructural
PEC para 2017 (Saldo estructural 2017 - OMP) 2014 2018 (2018-2014)
Rumanía -1,0 -2,3 -0,4 -4,3 -3,9                                          
Estonia -0,5 -0,6 0,0 -1,4 -1,4                 
Hungría -1,5 -1,7 -2,2 -3,6 -1,4                 
Italia 0,0 -2,1 -1,0 -2,0 -1,0             
Letonia -1,0 -0,8 -1,0 -1,8 -0,8           
Austria -0,5 -0,4 -0,8 -1,0 -0,2    
Portugal 0,25 -2,1 -1,7 -1,8 -0,1    
Finlandia -0,5 -0,5 -1,5 -1,4 0,1    
Polonia -1,0 -1,1 -2,8 -2,3 0,5        
Eslovenia 0,25 -1,9 -2,2 -1,6 0,6         
Eslovaquia -0,5 -1,1 -2,2 -1,2 1,0             
Bélgica 0,0 -1,5 -2,9 -1,5 1,4                 
Irlanda -0,5 -0,8 -4,0 -0,5 3,5                                      
Número de EM 7 6
Proporción del total de EM que no han alcanzado su OMP. 54 % 46 %

Fuente: Previsiones de otoño de 2017 de la Comisión, programas de estabilidad y convergencia para 2017, evaluación de los PPP para 2018.

80

Además, en 2016, los documentos de posición de la Comisión sobre la orientación presupuestaria de la zona del euro empezaron a recomendar la expansión presupuestaria50, a pesar de que el diferencial de producción comenzó a reducirse rápidamente después de 2013 y será positivo en 2018 (véase el gráfico 6)51. Estas recomendaciones podrían haber debilitado los argumentos a favor del saneamiento presupuestario en los Estados miembros que no han alcanzado sus OMP.

Gráfico 6

Diferencial de producción en la zona del euro (2011-2019)

Fuente: AMECO, marzo de 2018.

81

El escaso esfuerzo de ajuste realizado por los Estados miembros sometidos al componente preventivo que todavía no cumplen su OMP puede observarse también comparando las exigencias de ajuste del saldo estructural establecidas en la matriz con el ajuste real. El gráfico 7 muestra el ritmo de avance en el saldo estructural de los Estados miembros que no han alcanzado su OMP. Muy pocos países cumplen las exigencias de la matriz y la mayoría no lo hace. Sobre la base de los datos preliminares, en 2017, solo dos Estados miembros parecen haber cumplido las exigencias de la matriz. Ahora bien, si se tienen en cuenta las actualizaciones más recientes de las previsiones de la primavera de 2018 sobre el indicador del saldo estructural, parece que, en vista del crecimiento registrado en una serie de países en 2017, más de la mitad de estos alcanzarán sus OMP a posteriori.

Gráfico 7

Número de Estados miembros sometidos al componente preventivo que no han alcanzado su OMP y que están realizando o no ajustes de acuerdo con las exigencias de la matriz del PEC

*Nota: Basado en las previsiones de la primavera de 2018 del saldo estructural para el mismo Estado miembro.

Fuente: Documentos de trabajo de los servicios de la Comisión para 2011-2012; previsiones de primavera de 2017 para los años 2013-2017; previsiones de primavera de 2016 para los años 2013-2015 sobre la distancia hasta el OMP.

82

La eficacia del componente preventivo también se ha visto menoscabada por la evolución del componente corrector desde 2014. España, sometida al componente corrector, sufrió un gran deterioro de su saldo estructural en el período posterior a 2014, mientras que Francia y Portugal solo lograron avances muy lentos (véase el cuadro 3)52.

Cuadro 3

Medición del número de años que necesitan para alcanzar el OMP los Estados miembros de la zona del euro con elevadas ratios deuda/PIB en 2017

Estado Miembro Cambio medio en el saldo estructural (2014-2018) OMP Distancia hasta el OMP Número de años necesarios para alcanzar el OMP
(Programas de estabilidad para 2017) (Saldo estructural 2017 - OMP 2017) (basado en el saldo estructural para 2017 y el ajuste medio para 2014-2018)
Bélgica 0,3 0,0 -1,5 5,0
Irlanda 0,8 -0,5 -0,8 0,9
España -0,3 0,0 -3,1 No convergencia
Francia 0,1 -0,4 -2,0 14,9
Italia -0,2 0,0 -2,1 No convergencia
Portugal 0,2 0,25 -2,1 8,7

Nota: El resultado del balance estructural para Portugal y Francia en 2017 y la proyección para 2018 se han revisado al alza de manera significativa en la previsión de primavera de 2018.

Fuente: Saldo estructural obtenido de AMECO 2017; OMP establecidos por los Estados miembros utilizando las previsiones de primavera de 2017 revisadas en 2016 que se aplicarán en 2017-2019; distancia hasta el OMP y años hasta alcanzar el OMP basados en cálculos del Tribunal de Cuentas Europeo.

83

Además, la Comisión no aplica las exigencias del componente preventivo a los Estados miembros sometidos al componente corrector, aunque no existe una disposición jurídica clara a tal efecto. La interpretación de la Comisión es que el componente corrector permite reducir el déficit global por debajo del 3 % solo con la recuperación cíclica sin una mejora obligatoria del saldo estructural. Al mismo tiempo, en el caso de varios Estados miembros, la Comisión ha recomendado prórrogas plurianuales reiteradas del plazo para salir del procedimiento de déficit excesivo (PDE), mucho más largas de lo que contemplan los Tratados. Como consecuencia, los Estados miembros sometidos al componente corrector no tienen que cumplir las exigencias que de otro modo tendrían que observar si estuviesen sometidos al componente preventivo. La Comisión solicitó en un momento dado el consentimiento de los Estados miembros para corregir estas incoherencias, pero la cuestión todavía no se ha resuelto.

Se han observado resultados especialmente débiles en los Estados miembros más endeudados

84

Los movimientos en los saldos presupuestarios y las ratios de deuda de los Estados miembros de una unión monetaria a nivel individual son mucho más importantes que los registrados en los indicadores agregados o medios53. Esto se debe a que los incentivos para la disciplina presupuestaria son más débiles en una unión monetaria, puesto que los países no tienen que vigilar sus propias posiciones de la balanza de pagos, pero los efectos externos negativos de sus políticas presupuestarias en otros países relacionados son mayores.

85

Por este motivo, la evolución más importante se registra en los países muy endeudados (que el Tribunal considera aquellos con una ratio de deuda superior al 90 %). Además, es importante observar también a los Estados miembros sometidos al componente corrector del PEC en este período (2014-2018). Es lógico suponer que los criterios del componente preventivo deben constituir el nivel mínimo en las exigencias de ajuste del componente corrector. En este sentido, son relevantes para estas últimas. El panorama que se plantea es motivo de preocupación (véase el gráfico 8).

Gráfico 8

Exigencia media de ajuste (basada en la matriz54) y ajuste medio (cambio en el saldo estructural) 2014-2017

Fuente: Saldo estructural obtenido de AMECO, marzo de 2018, exigencias de ajuste extraídas de las evaluaciones de primavera de la Comisión de 2015, 2016 y 2017.

86

El caso de éxito es Irlanda, que ha mejorado su saldo estructural sustancialmente más de lo que exige la matriz. También está previsto que alcance su OMP en 2018, y su ratio deuda/PIB está disminuyendo con rapidez55. Chipre ha alcanzado su OMP en 2018. Esto, combinado con la recuperación, sitúa su ratio de deuda en una trayectoria descendente, aunque lenta56 (véase el gráfico 9).

Gráfico 9

Deuda pública en relación con el PIB en 2014 y 2018

Fuente: AMECO, marzo de 2018.

87

Bélgica ha avanzado algo hacia su OMP, pero mucho menos de lo que exige la matriz. Está previsto que, para finales de 2018, siga estando a aproximadamente 1,5 puntos porcentuales del OMP, que recientemente se ha revisado a la baja. Suponiendo que en los próximos años siga ajustándose al ritmo medio de 2014-2018, necesitará cinco años para alcanzar el OMP (véase también el cuadro 3).

88

El saldo estructural de Portugal en términos generales solo ha mejorado ligeramente en este período, y se mantiene a unos 2 puntos porcentuales del PIB de su OMP, aunque las últimas cifras de las previsiones de la primavera de 2018 indican una clara mejora del saldo estructural en 2017. Si se considera que 2017 fue un año excepcional y que los años anteriores son representativos del ritmo medio de ajuste, necesitará casi nueve años para alcanzar su OMP. En cambio, si las mejoras recientes del saldo estructural notificadas en la primavera de 2018 se confirman y continúan superando las exigencias de la matriz, Portugal alcanzará su OMP en un plazo más razonable.

89

Sin embargo, lo que suscita preocupación es la evolución en tres grandes países: Italia, Francia y España. Aquí los ajustes fueron sustancialmente menores de lo que exige la matriz y este ritmo no facilitará la convergencia hacia los OMP en un plazo razonable. En opinión del Tribunal, para los Estados miembros sometidos al componente corrector, unas desviaciones importantes de los saldos presupuestarios revisten una importancia significativa para la credibilidad del marco del pacto de estabilidad y crecimiento en general.

90

Francia, sometida al componente corrector, apenas ha mejorado su saldo estructural en 2014-2018 (cuadro 3). Con una distancia hasta el OMP de 2,7 puntos porcentuales del PIB a finales de 2018, y suponiendo que mantenga el ritmo medio de ajuste de 2014-2018, necesitará quince años para alcanzar el OMP. La ratio deuda/PIB de Francia siguió aumentando en este período.

91

Italia (sometida al componente preventivo) y España (sometida al componente corrector) sufrieron un gran deterioro de sus saldos estructurales en el mismo período y ahora están lejos del OMP: Italia en dos puntos porcentuales y España en tres. No han realizado progresos en la reducción de la deuda pese a la expansión de sus economías.

92

En el caso de Francia y España, ambos sometidos al PDE, la Comisión había prorrogado varias veces el plazo para salir del mismo57, adoptando la posición de que el PDE no puede intensificarse si el Estado miembro cumple sus objetivos intermedios de déficit global, aunque no se hayan cumplido los compromisos políticos58. Como consecuencia, en el período 2014-2017 el saldo estructural en España empeoró en 1,7 puntos porcentuales del PIB, y el de Francia mejoró muy ligeramente.

93

En ese período, en los tres grandes países, el crecimiento estaba superando el potencial y el diferencial de producción se estaba reduciendo. Se prevé que este último será positivo en Italia y España en 2018 y solo ligeramente negativo en Francia (véanse los gráficos 10, 11 y 12). Además, los tres países han emitido más de la mitad de la deuda pública total de la zona del euro.

Gráfico 10

Evolución del PIB, el PIB potencial y el diferencial de producción en Francia (2014-2018)

Fuente: AMECO, marzo de 2018.

Gráfico 11

Evolución del PIB, el PIB potencial y el diferencial de producción en Italia (2014-2018)

Fuente: AMECO, marzo de 2018.

Gráfico 12

Evolución del PIB, el PIB potencial y el diferencial de producción en España (2014-2018)

Fuente: AMECO, marzo de 2018.

94

El BCE recientemente señaló la ausencia de avances en el saneamiento presupuestario en los países endeudados de la zona del euro. En su informe sobre la estabilidad financiera titulado Financial Stability Review de 2017 observó que la mejora de los saldos globales oculta vulnerabilidades presupuestarias subyacentes y una ligera relajación general de la orientación presupuestaria para la zona del euro en el horizonte 2017-2019. Los esfuerzos presupuestarios siguen quedándose cortos con respecto a los compromisos asumidos en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en varios países de la zona del euro (véase el gráfico 8). El deterioro previsto de los saldos estructurales en 2017-2019 en varios países puede dificultar más el cumplimiento de los objetivos a medio plazo59.

Resultados dispares en los Estados miembros con niveles de deuda entre el 70 % y el 90 % en 2014-2018

95

En este grupo, dos países superaron las exigencias de la matriz: Alemania y Croacia. Austria y, en menor medida, el Reino Unido se han acercado al cumplimiento de sus ajustes exigidos. Eslovenia no se ajustó globalmente, mientras que Hungría ha aplicado una política presupuestaria muy expansionista (véase el gráfico 13).

Gráfico 13

Exigencia media de ajuste (basada en la matriz) y ajuste medio (cambio en el saldo estructural) en 2014-2017 en países con una deuda pública moderadamente elevada

Fuente: AMECO, marzo de 2018. Nota: Exigencias medias de ajuste de Croacia basadas en tres años, 2015-2017.

96

Los Estados miembros que ajustaron sus saldos estructurales también han registrado una reducción sustancial de sus ratios de deuda: La deuda de Alemania se redujo en 14 puntos porcentuales del PIB, la de Austria, en 8 puntos porcentuales y la de Croacia, en 9 puntos porcentuales. La reducción del nivel de deuda fue muy escasa en el Reino Unido, lo que refleja el alto déficit estructural inicial, aunque mejoró sustancialmente en este período. Por término medio, la reducción de la deuda en este grupo fue sustancialmente mayor que en el grupo de Estados miembros muy endeudados (a excepción de Irlanda en ese grupo) (véase el gráfico 14).

Gráfico 14

Deuda pública en relación con el PIB en países con una deuda moderadamente elevada en 2014-2018

Fuente: AMECO, marzo de 2018.

Brusco empeoramiento en dos Estados miembros con bajo nivel de deuda

97

Rumanía, con un bajo nivel de deuda del 39,4 % del PIB, sobrepasaba su OMP en 2014, pero ahora pasa por un empeoramiento excepcional del saldo estructural de cerca de 4 puntos porcentuales del PIB entre 2014 y 2018. Por primera vez, la Comisión puso en marcha un procedimiento de desviación significativa en mayo de 2017 y lo intensificó en noviembre de ese año.

98

Estonia, con un nivel de deuda de solo un 10,7 % del PIB en 2014, superaba su OMP ese año. Ha sufrido un declive en el saldo estructural de 1,4 puntos porcentuales del PIB entre 2014 y 2018, principalmente en 2017. La Comisión considera que los factores que han contribuido a este deterioro son de una naturaleza muy diferente a los de Rumanía, teniendo en cuenta la situación presupuestaria global en ambos países y en particular el nivel excepcionalmente bajo de la deuda pública en Estonia (9,1 % del PIB en 2018).

Desequilibrio entre sostenibilidad y consideraciones cíclicas

99

En sus últimas comunicaciones sobre el margen de apreciación recientemente introducido, la Comisión ha destacado la importancia de equilibrar la sostenibilidad presupuestaria y las consideraciones anticíclicas al establecer los objetivos presupuestarios60. Sin embargo, un análisis reciente realizado por la propia Comisión reveló que esto no se está haciendo en los Estados miembros muy endeudados (aquellos que presentan riesgo para la sostenibilidad en el lado derecho del gráfico 15). En estos países, el diferencial de producción se ha reducido efectivamente o es incluso positivo, pero falta esfuerzo presupuestario para mejorar la sostenibilidad presupuestaria61.

Gráfico 15

Previsión de cambio en el saldo primario estructural entre 2017 y 2018 en los Estados miembros de la zona del euro en relación con el riesgo para la sostenibilidad presupuestaria (indicador S1) y el diferencial de producción

Nota: El indicador S1 es la brecha de sostenibilidad a medio plazo; mide el esfuerzo de ajuste presupuestario inicial requerido para reducir la ratio deuda/PIB al 60 % antes de la fecha límite. Los umbrales críticos para S1 son 0 y 2,5, entre los cuales S1 indica un riesgo medio. Si S1 se sitúa por debajo de 0 o por encima de 2,5, indica un riesgo bajo o alto, respectivamente. Para más información, véase Fiscal Sustainability Report 2015 y Debt Sustainability Monitor 2016.

Fuente: Gráfico simplificado extraído de la Comunicación de la Comisión titulada «Proyectos de planes presupuestarios para 2018: evaluación general», Comisión Europea, 2017. Diferencial de producción obtenido de AMECO, marzo de 2018. Cambio en el saldo primario estructural obtenido de las previsiones de otoño de 2017 de la Comisión; indicador S1 extraído de «Proyectos de planes presupuestarios para 2018: evaluación general», Comisión Europea, 2017.

Parte IV — La Comisión podría mejorar determinados aspectos técnicos de las evaluaciones

Sesgo optimista en las previsiones de la Comisión de crecimiento del PIB real e inversión para el año t y t+1

100

La Comisión realiza periódicamente comprobaciones estadísticas de la precisión de sus propias previsiones, y así lo hizo en 2007, 2012 y 2016. Su análisis muestra que las previsiones en general son precisas y comparables con las de otras instituciones internacionales, como el FMI y la OCDE.

101

No obstante, el análisis de 201662 reveló que la Comisión había sobrestimado en una media de 0,54 puntos porcentuales las previsiones a un año del PIB efectivo en el período 2000-2014. Este tipo de sesgo también ha sido confirmado por la muestra ampliada para para el período 1969-2014 (+ 0,33 puntos porcentuales).

102

En los Estados miembros, el sesgo en el caso de Italia es estadísticamente significativo: a un nivel del 1 % en las previsiones del PIB para el año en curso y a un año, mientras que los sesgos en el caso de Dinamarca, Francia y Portugal son significativos: un nivel del 5 % en las previsiones a un año. Este sesgo relativamente importante aparece en las previsiones de primavera para el año en curso y las previsiones de otoño a un año, y afecta sustancialmente, por ejemplo, a la previsión de la dinámica de deuda; en el caso de un país, el sesgo optimista medio del 1,1 % dio lugar a una subestimación de 1,4 puntos porcentuales del PIB de la ratio deuda/PIB en las previsiones a un año.

103

Pese a los sesgos detectados, el Tribunal no ha podido determinar qué medidas correctoras ha adoptado la Comisión para evitar que se repitan en el futuro.

Evaluación de la información presentada en los programas de estabilidad y convergencia

104

La información incluida en los programas de estabilidad y convergencia de los Estados miembros de la muestra cumplía en general los requisitos del Código de Conducta y el Reglamento. En concreto, contenían información sobre los objetivos presupuestarios para todo el período del programa y sobre las medidas presupuestarias para alcanzarlos. Sin embargo, en determinados casos no se cumplieron los requisitos. El Tribunal constató que las evaluaciones realizadas por la Comisión sobre los programas de estabilidad y convergencia de la muestra no señalaban sistemáticamente estas lagunas de información (véase el recuadro 2).

Recuadro 2

Información no presentada

Dos programas de estabilidad y convergencia no muestran toda la trayectoria presupuestaria hacia la consecución del OMP y tres no revelan los objetivos de ingresos y gastos para el año t+1.

Cinco programas de estabilidad y convergencia no presentan el gasto público por función y tres omiten los riesgos del sector financiero para la deuda pública.

Cinco programas de estabilidad y convergencia no incluyen análisis de coste-beneficio de las reformas y tres no incluyen evaluaciones de riesgos de las previsiones del PIB.

Dos programas de estabilidad y convergencia no mostraban qué medidas presupuestarias se contemplaban o se habían promulgado.

105

Las evaluaciones de la Comisión señalan deficiencias en la especificación de las medidas presupuestarias que figuran en los programas de estabilidad y convergencia (véanse los resultados de la muestra en el anexo I). Antes de 2011, la Comisión elaboraba una evaluación específica de la calidad de los programas de estabilidad y convergencia basada en los requisitos del Código de Conducta (véase, por ejemplo, el anexo de los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión en 2009 y 2010). Sin embargo, desde 2011 en adelante no hay un anexo similar.

La información sobre el nivel de desviación presentada por la Comisión es correcta pero confusa

106

El Tribunal constató que los cálculos de la desviación se habían realizado correctamente en las evaluaciones. Las evaluaciones de la desviación significativa también son correctas y se documentan principalmente en los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión. Sin embargo, en los documentos de trabajo de sus servicios, la Comisión presenta un cuadro que muestra las conclusiones sobre el nivel de desviación basadas en la comparación de los dos pilares (para estimaciones medias a uno y dos años). Aunque el cuadro compara conclusiones de los dos pilares, es confuso en la manera en que presenta los resultados sobre el cumplimiento para cada pilar respectivo.

Comprobación técnica del Tribunal, donde no se detectaron grandes problemas

107

El Tribunal comprobó los aspectos técnicos de los procedimientos del componente preventivo. No se detectaron grandes problemas en la mayoría de estos aspectos. La Comisión publicó, de acuerdo con los Estados miembros, el Código de Conducta en 2012 y 2016 para «establecer la naturaleza exacta de la información de los programas de estabilidad y convergencia» como exige el Reglamento (en particular el artículo 3, apartado 2, y el artículo 7, apartado 2). El Tribunal constató que se ajusta a los requisitos del Reglamento.

108

La Comisión publicó un vademécum sobre el PEC en 2012, 2016 y 2017. El Tribunal examinó si los métodos descritos en las ediciones de 2016 y 2017 reflejaban los requisitos previstos en el Reglamento. Detectó varias excepciones, explicadas a continuación.

  • El Reglamento pide los datos económicos más actualizados y la Comisión utiliza los datos más favorables de una combinación de conjuntos prospectivos para determinar la situación con respecto al OMP. A su vez, esto determina si es necesario efectuar un ajuste en un año determinado. Por otra parte, se aplica una congelación asimétrica al establecer los ajustes exigidos por la matriz cuando la distancia del saldo estructural con respecto al OMP exceda la exigencia derivada de la matriz. De modo similar, el tipo de referencia en el saldo estructural utilizado el año t se basa en las proyecciones de las previsiones de primavera relativas al año t-1 y no se actualiza para las previsiones siguientes. Este tipo de enfoques dan lugar a que se retrasen las alertas en período de deterioro del saldo estructural (véase el apartado 59) o a que se alteren los factores subyacentes a la composición del tipo de referencia. Además, la Comisión mide la distancia respecto del OMP en un determinado año comparándolo con el saldo estructural del año anterior y no del actual (véase el apartado 60).
  • Al computar el gasto de las administraciones públicas en el valor de referencia del gasto, la Comisión deduce la promediación de las inversiones a las que se han restado los fondos de la UE para inversión. Como consecuencia, la estimación de gasto de un determinado año no refleja con precisión la inversión de capital de un gobierno en ese año. Esta promediación no se prevé en el Reglamento.
109

El Tribunal comprobó si las directrices internas facilitadas a las secciones por países y las hojas de cálculo utilizadas para las evaluaciones eran conformes a los métodos descritos en el vademécum, y constató que el trabajo de evaluación de la Comisión es conforme al vademécum, con excepción de su comprobación de la situación en relación con el OMP utilizando el saldo estructural más favorable de conjuntos prospectivos antiguos.

110

El Tribunal comprobó si los programas de estabilidad y convergencia de la muestra de auditoría contenían lagunas de información en relación con los requisitos del Código de Conducta, y constató que las evaluaciones de los programas realizadas por la Comisión no presentaban sistemáticamente estas lagunas.

111

Los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión proporcionan información pertinente sobre los compromisos presupuestarios de los Estados miembros, sus respectivas medidas y el cumplimiento de las normas del componente preventivo. El Tribunal observó que se podía mejorar la descripción de las medidas adoptadas y el impacto estudiado en las previsiones de la Comisión (aparte del previsto por los Estados miembros en sus programas de estabilidad y convergencia). Sería útil un cuadro en los documentos de trabajo de los servicios que explique más claramente las diferencias.

112

Los Estados miembros acordaron un método común de la UE para calcular la producción potencial. Sin embargo, determinados Estados miembros también producen sus propias estimaciones basadas en metodologías que difieren de dicho método, que se utiliza como base para las evaluaciones del componente preventivo. La diferencia de metodología da lugar a veces a distintas estimaciones, que a su vez también pueden resultar en una estimación diferente del saldo estructural. Tras revisar varios estudios que comparan las estimaciones de producción potencial de la Comisión con las realizadas por otros, el Tribunal constató que el método de la UE funciona bien en comparación con estimaciones similares (por ejemplo, la OCDE o el FMI).

113

Además, en 2016, la Comisión introdujo un instrumento de verosimilitud para evaluar las situaciones en que los diferenciales de producción estimados de determinados años estén sujetos a un alto grado de incertidumbre. Se trata de un proyecto piloto que se llevará a cabo en los próximos dos años para tener en cuenta factores que los Estados miembros consideran pertinentes para sus estimaciones de producción potencial. Este planteamiento de mantener un diálogo abierto para abordar cuestiones de verosimilitud en el contexto de un enfoque común es adecuado.

114

El Tribunal comprobó las hojas de cálculo y las fórmulas utilizadas y volvió a realizar varias evaluaciones para verificar la precisión del trabajo. También examinó una muestra de los datos utilizados por la Comisión en sus evaluaciones y constató que coincidían con las fuentes correspondientes, por ejemplo, datos de AMECO, la Oficina Estadística de la UE (Eurostat) o los programas de estabilidad y convergencia. No se detectaron problemas, excepto la forma en que se había abordado la transición del SEC 95 al SEC 2010 y la manera de utilizar conjuntos prospectivos de datos en la evaluación (véase el apartado 62).

115

El Tribunal constató que los OMP mínimos se calcularon de acuerdo con el enfoque descrito en el vademécum. También verificó que los OMP de todos los Estados miembros fuesen iguales o superiores al OMP mínimo y constató que todos eran conformes, a excepción de Eslovenia en 2016-2017 (para los años 2017-2019). Esto no repercutió en el resultado de la evaluación de la Comisión.

116

El Tribunal analizó la sensibilidad de los OMP mínimos a variables subyacentes y determinó que eran sensibles principalmente a grandes cambios en la semielasticidad, grandes perturbaciones relacionadas con la deuda y los costes del envejecimiento. Sin embargo, observó que los OMP mínimos no tenían en cuenta otros factores que afectan a la deuda, como los ajustes de flujos-fondos.

117

También examinó el trabajo de evaluación para comprobar que se hubiesen aplicado correctamente los parámetros de la matriz. Durante la transición a la nueva matriz se conservaron parámetros de la antigua para la evaluación de primavera de 2015 y solo se aplicaron a los Estados miembros cuyo saldo estructural se había deteriorado, en lugar de hacer ajustes para todos los Estados miembros. La Comisión no gestionó la transición entre normas de manera coherente.

Parte V — Las REP reflejan las conclusiones de las evaluaciones subyacentes, pero requieren mayor claridad

Las REP reflejan los resultados de las evaluaciones realizadas, pero su pertinencia puede cambiar si se alteran las condiciones

118

Las REP presupuestarias finales aprobadas por el Consejo se basan en las recomendaciones de la Comisión. Escritas en formato jurídico, instan a los Estados miembros a hacer frente a los riesgos de desviación significativa detectados y especifican el ajuste exigido en el saldo estructural y el crecimiento del gasto.

119

El Tribunal constató que las REP presupuestarias relativas al componente preventivo eran conformes a las conclusiones de las evaluaciones que figuraban en los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión.

120

En opinión el Tribunal, las recomendaciones se publican con tiempo suficiente en el año (julio) para dar a los Estados miembros la posibilidad de responder en su proceso presupuestario anual. La mayoría de los Estados miembros debaten, ajustan y aprueban los presupuestos para el año siguiente en otoño. Hasta ese momento, las condiciones macroeconómicas y presupuestarias pueden cambiar, mientras que las REP vigentes siguen siendo las mismas establecidas anteriormente en el año. Los cambios significativos en las condiciones pueden afectar a la pertinencia de las REP.

La formulación de las REP publicadas en 2017 era menos clara y aplicable

121

La pertinencia de las REP también depende de su claridad y credibilidad en cuanto a si pueden supervisarse y hacerse cumplir con carácter ex post. Durante la auditoría, la Comisión propuso las REP para 2018, que contenían los requisitos numéricos en los considerandos en lugar de en la parte dispositiva. La Comisión considera que ambos son igualmente vinculantes y aplicables, algo que generalmente no interpreta el público.

122

El BCE señaló recientemente en este contexto lo siguiente: «Las recomendaciones de política fiscal de la Comisión se apartan de las formuladas en el pasado en dos sentidos. En primer lugar, el tamaño del ajuste estructural recomendado por el Consejo a los Gobiernos para garantizar el pleno cumplimiento del PEC se especifica únicamente en los considerandos de las recomendaciones, en lugar de en sus partes dispositivas. Por norma general, las partes dispositivas de las recomendaciones deberían ser las que proporcionen a los Gobiernos orientaciones ex ante sobre cómo gestionar las finanzas públicas en los 12-18 meses siguientes. Asimismo, sirven de guía a los Parlamentos y a la ciudadanía, y como referencia para realizar evaluaciones ex-post transparentes del cumplimiento del PEC. Así pues, es importante que las orientaciones de política fiscal se incorporen plenamente, también a los planes de proyectos presupuestarios de los Gobiernos para 2018, con el fin de garantizar que se avanza suficientemente hacia la consecución de unas finanzas públicas saneadas»63.

123

El BCE también señaló que «… en los considerandos de las recomendaciones dirigidas a todos los países a los que se han exigido ajustes estructurales del 0,5 % del PIB y superiores en 2018, con independencia de su nivel de deuda pública, se señala que «la evaluación del proyecto de Plan Presupuestario para 2018 y la evaluación posterior de los resultados presupuestarios de 2018 deberán tener en cuenta el objetivo de alcanzar una orientación presupuestaria que contribuya tanto a reforzar la recuperación en curso como a garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas [del Estado miembro correspondiente]”. Esto podría suponer que las exigencias de ajuste estructural se reduzcan más allá de los niveles permitidos al amparo de las disposiciones vigentes del PEC en materia de flexibilidad (según lo comunicado por la Comisión en enero de 2015). De cara al futuro, es importante velar por que el PEC, instrumento basado en normas, se aplique de forma coherente»64.

124

Estas orientaciones comunicadas por la Comisión pueden llevar a una situación en la que los dos objetivos, el de fortalecer la recuperación en curso, por un lado, y el de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas, por otro lado, den lugar a conclusiones muy asimétricas: una que incite a los Estados miembros a gastar más en medidas que aumenten el crecimiento y otra que restrinja estos incrementos del gasto. También podrían implicar unas exigencias menores que las determinadas por el marco normativo del PEC (la combinación de la matriz y las cláusulas).

125

Para transmitir mejor la lógica de las recomendaciones propuestas, la Comisión debería facilitar un resumen de la evaluación subyacente y explicar la importancia de aplicar las recomendaciones, así como señalar los riesgos si no se aplican. Antes, cada REP estaba respaldada por un considerando que establecía la justificación subyacente. Sin embargo, después de los últimos cambios, los considerandos han dejado de explicar la justificación de las REP.

La Comisión supervisa suficientemente la aplicación de las REP presupuestarias

126

La Comisión supervisa la aplicación de las REP utilizando varias fuentes y se centra más en la actividad de supervisión en el último trimestre del año. Teniendo en cuenta la amplitud del análisis, los datos disponibles y el número de visitas de información e intercambios entre los Estados miembros y la Comisión, el Tribunal considera suficientes la supervisión y el seguimiento de los avances en los Estados miembros.

Conclusiones y recomendaciones

No se ha cumplido el objetivo principal del componente preventivo

127

El componente preventivo tiene la finalidad de garantizar que los Estados miembros mantengan una situación presupuestaria acorde con sus respectivos objetivos a medio plazo (OMP) para asegurar una situación presupuestaria sostenible y tener un margen presupuestario en caso de recesión. Además, al alcanzar sus OMP, los Estados miembros con una elevada deuda garantizarían que sus ratios de deuda comenzasen a disminuir conforme a los requisitos del componente corrector del PEC basado en la deuda. Esto es crucial para evitar una crisis presupuestaria perturbadora en la UE y, lo más importante, en la unión monetaria (apartados 4 y 5).

128

El Reglamento establece un valor de referencia razonable para la convergencia anual hacia el OMP de 0,5 puntos porcentuales del PIB al año, pero también introdujo el concepto de desviación significativa, que se interpreta como un margen de desviación permitido. Además, atribuyó amplias facultades discrecionales a la Comisión para ajustar las exigencias (apartados 16 y 17 y 32 a 37).

129

La Comisión ha ejercido dichas facultades discrecionales de manera muy amplia a fin de reducir las exigencias de ajuste, tanto al establecer las normas de aplicación como en las distintas decisiones. Sin embargo, como consecuencia, la Comisión no ha garantizado el cumplimiento del objetivo principal del Reglamento: la convergencia hacia los OMP en un plazo razonable (apartados 63 a 71).

130

Las exigencias y los parámetros de ajuste, especificados en la denominada matriz, y las numerosas cláusulas de flexibilidad se establecieron cuando la preocupación principal era la segunda recesión de la UE en 2012. La flexibilidad en estas circunstancias era apropiada en principio, pero ha ido demasiado lejos en la práctica (apartados 26 a 71). En concreto, no distinguía lo suficiente entre los Estados miembros con problemas de deuda y otros (apartados 85 a 97 y 100). Además, los parámetros de la matriz aprobados y las diversas cláusulas de flexibilidad no estaban sujetos a la duración de estas circunstancias específicas (apartados 77 a 82).

131

En lugar de endurecer el marco, la Comisión recientemente lo ha debilitado más, por ejemplo, introduciendo el nuevo margen de discreción en 2017 (apartados 32 a 37, 69 y 79).

132

Como consecuencia, el marco actual no garantiza la convergencia hacia los OMP a un ritmo razonable en épocas de coyuntura normal. Globalmente, no ha facilitado avances hacia los OMP en el período de recuperación reciente, pese a que el crecimiento ha superado la tasa de crecimiento potencial y se ha reducido el diferencial de producción (apartados 79 a 82).

133

Preocupa especialmente la incapacidad del marco debilitado del PEC, establecido en las normas de aplicación de la Comisión, para garantizar avances hacia los OMP en varios Estados miembros muy endeudados. Sus saldos estructurales en 2014-2018 se han desviado de sus OMP o están convergiendo hacia ellos a un ritmo tan lento que difícilmente garantizarán una mejora sustancial antes de la próxima recesión (apartados 85 a 97 y 100).

134

La credibilidad del PEC se ve menoscabada por incoherencias entre los componentes preventivo y corrector. La Comisión no aplica las exigencias del componente preventivo a los Estados miembros sometidos al componente corrector y ha propuesto reiteradamente prórrogas plurianuales del plazo para salir del procedimiento de déficit excesivo (PDE), lo que significa que los Estados miembros sujetos a un PDE no tienen que cumplir las exigencias que de otro modo tendrían que observar si estuviesen sometidos al componente preventivo (apartado 84).

135

Aunque no lo exige el Reglamento, la Comisión ha solicitado y ha llegado a un acuerdo con los Estados miembros a través del Consejo de Ministros Ecofin con respecto a muchas normas de aplicación. Estos precedentes podrían dificultar ahora las correcciones necesarias en el marco (apartados 26, 38, 42 y 51).

136

Sin embargo, el marco actual establecido en las normas de aplicación de la Comisión debe modificarse. El Tribunal recomienda las siguientes medidas en el contexto de la revisión del marco del componente preventivo prevista para 2018.

La Comisión debería abordar la cuestión de las desviaciones acumuladas y los parámetros en la matriz de ajustes exigidos

137

La combinación actual de las exigencias de ajuste de la matriz en función del ciclo económico, las cláusulas de flexibilidad y las desviaciones permitidas no garantiza que se alcancen los OMP en un plazo razonable con unas condiciones macroeconómicas razonables. El Tribunal considera que la cuestión de las desviaciones acumuladas puede abordarse en el marco del Reglamento actual, dado que debe darse preponderancia a su objetivo principal en relación con las opciones de flexibilidad autorizadas. Teniendo en cuenta la interconexión de estas cuestiones, la magnitud de la revisión necesaria de la matriz dependerá de si se abordan y se resuelven las cuestiones de las desviaciones acumuladas y las cláusulas de flexibilidad y de la forma en que se haga. Con independencia de esto, existen razones suficientes para endurecer las exigencias a los Estados miembros con ratios de deuda superiores al 90 % del PIB y, en menor medida, a aquellos con una deuda superior al 60 % pero inferior al 90 % del PIB (apartados 26 a 71, 85 a 97 y 100).

Recomendación 1

  1. Para responder a los efectos acumulados de las desviaciones permitidas, la Comisión debería incluir en la matriz revisada una disposición que aumente el ajuste exigido para el año siguiente a fin de compensar la desviación media del Estado miembro en los dos años anteriores y la desviación prevista en el año en curso65.
  2. La Comisión debería aumentar los ajustes exigidos a los Estados miembros con una ratio de deuda superior al 60 % del PIB, con el fin de armonizar las exigencias con las disposiciones de la norma de deuda. La magnitud del aumento debería depender de la distancia desde el umbral del 60 %, ya sea por pasos (por ejemplo, mayores exigencias para los que registran una ratio de deuda superior al 90 %) o gradualmente.
  3. La Comisión debería revisar otras disposiciones de la matriz de ajustes exigidos y considerar modificarlas con el fin de lograr la convergencia hacia los OMP en todos los Estados miembros en un plazo razonable, teniendo en cuenta los efectos de las revisiones en todas las demás disposiciones, incluidas las relativas a las desviaciones y márgenes permitidos.

Esta recomendación debe aplicarse en la revisión de la matriz y las cláusulas de flexibilidad prevista para 2018 en la posición común, o a más tardar en primavera de 2019.

Deben reformarse las cláusulas de flexibilidad para reflejar la función original prevista en el Reglamento

138

La Comisión está utilizando la cláusula de reforma estructural mucho más allá de su objetivo previsto en el Reglamento de garantizar que las limitaciones presupuestarias no impidan la ejecución de reformas importantes. El reglamento no contempla que las cláusulas de flexibilidad sirvan como incentivo para las reformas. Los márgenes autorizados en el marco del PEC deben utilizarse para la finalidad prevista, mientras que pueden utilizarse otros instrumentos para promover reformas (apartados 50 a 52).

139

La Comisión permite que el aumento del gasto con arreglo a varias cláusulas continúe después de los años para los que se había aprobado. El gasto global se incrementa permanentemente hasta que finalmente se alcanza el OMP, lo que da lugar a prolongaciones del período de convergencia que afectan de manera adversa a la consecución del objetivo básico del Reglamento (apartados 44 a 48 y 54).

140

La cláusula de inversión no garantiza un aumento de la ratio inversión pública/PIB y permite que el gasto no relacionado con la inversión continúe en los siguientes años (apartado 43).

141

La cláusula de acontecimientos inusitados también da lugar a un aumento del gasto no relacionado en los años siguientes a la autorización de la cláusula y aplica una amplia interpretación de los gastos admisibles (apartado 57).

Recomendación 2

  1. La Comisión debería modificar las normas de aplicación de la cláusula de reforma estructural y limitar esta a los costes presupuestarios directamente identificados en los primeros años de aplicación. El aumento aprobado del gasto debería tratarse como acontecimiento puntual y no dar lugar a un aumento del gasto no relacionado en los siguientes años.
  2. La Comisión debería interrumpir el uso de la cláusula de inversión en su forma actual. Toda posible cláusula sucesora debería garantizar un aumento de la inversión pública relativa al PIB.
  3. La Comisión debería aprobar la cláusula de acontecimientos inusitados únicamente para los gastos directamente relacionados con los acontecimientos ocurridos.

Esta recomendación debería aplicarse a tiempo para primavera de 2019.

Las exigencias de ajuste en el marco del componente preventivo y corrector deberían sincronizarse y los procedimientos de intensificación deberían utilizarse con mayor eficacia

142

Existen incoherencias entre el componente corrector basado en el déficit y el componente preventivo. La interrupción de la práctica de excesivas prórrogas plurianuales de los plazos para salir del PDE sería un paso importante en esa dirección. Además, las exigencias en el marco del componente preventivo deberían ser el mínimo en el componente corrector. El Tribunal no ve motivos jurídicos para eximir a los Estados miembros sometidos al componente corrector de cumplir las exigencias del componente preventivo y estar sujetos a los procedimientos de intensificación de este último (apartados 84 a 94).

Recomendación 3

La Comisión debería estudiar formas, dentro del marco jurídico, de garantizar que los Estados miembros cumplan el nivel de ajuste estructural exigido en el componente preventivo también en el contexto del componente corrector. Asimismo, debería emitir una nota para el CEF explicando el modo en que tiene previsto lograrlo.

Esta recomendación debería aplicarse a tiempo para primavera de 2019 y, para entonces, la Comisión debería presentar la correspondiente nota al CEF.

Mejorar la calidad de la información exigida en los programas de estabilidad y convergencia y en los informes de evaluación de la Comisión

143

Es necesario mejorar la calidad de la información presentada en los programas de estabilidad y convergencia. Además, teniendo en cuenta que la evaluación de la Comisión se sustenta en la comparación de sus propias previsiones con las de los Estados miembros, es necesaria una mayor transparencia en las distintas medidas incluidas en las previsiones de la Comisión para determinar la credibilidad de los planes y la evaluación correspondiente. También es necesario que los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión contengan una presentación más clara de los resultados de cumplimiento, sobre la base de los criterios establecidos en las recomendaciones, y una explicación de los factores que se han tenido en cuenta en la evaluación general (apartados 104 a 106, 111 y 112).

Recomendación 4

  1. La Comisión debería proponer una revisión del código de conducta y buscar un acuerdo al efecto con los Estados miembros para garantizar que sus programas de estabilidad o de convergencia incluyan un cuadro recapitulativo donde figuren las estimaciones de los ingresos y gastos junto a las principales medidas que les afecten y su calendario.
  2. La Comisión debería explicar mejor en los documentos de trabajo de sus servicios las diferencias entre sus propias estimaciones de las medidas presupuestarias y las que figuran en las previsiones de los Estados miembros. Asimismo, debería ser más explícita en todos los casos sobre el nivel de conformidad de un programa de estabilidad y convergencia con los requisitos del Código de Conducta.
  3. La Comisión debería introducir en los documentos de trabajo de sus servicios un cuadro que presente, para cada pilar, conclusiones de la evaluación sobre el nivel de desviaciones. También debería explicar en detalle la conclusión de la evaluación general, señalando todos los factores que se han tenido en cuenta si esta última no se ajusta a los criterios establecidos en el Reglamento.
  4. La Comisión debería presentar asimismo datos sobre las desviaciones acumuladas de los últimos cinco años como mínimo.

Esta recomendación debería aplicarse a tiempo para primavera de 2019.

Debería revisarse el uso de conjuntos prospectivos de datos y la congelación

144

Determinados planteamientos técnicos, como el uso de la congelación o de los indicadores más favorables de una combinación de conjuntos prospectivos o el uso de la promediación de las inversiones en el valor de referencia del gasto, no se establecen en el Reglamento y pueden provocar retrasos en la detección de desviaciones significativas (apartados 59, 60, 108 y 109).

145

La práctica de descongelar las exigencias de ajuste es asimétrica. Impide solicitar un mayor ajuste al evaluar los proyectos de planes presupuestarios, cuando quizá lo justifica la información actualizada (apartado 61).

Recomendación 5

  1. La Comisión debería basar sus exigencias en los datos más actualizados y no en los datos más favorables de una selección de conjuntos prospectivos anteriores.
  2. En el valor de referencia del gasto, debería aplicar el concepto de gasto agregado exigido por el Reglamento, sin la «promediación de las inversiones».
  3. Cuando las perspectivas mejoren sustancialmente entre la evaluación de los programas de estabilidad y convergencia y los proyectos de planes presupuestarios, la Comisión debería estar preparada para solicitar un esfuerzo de ajuste mayor.

Esta recomendación debería aplicarse a tiempo para primavera de 2019.

La claridad de las explicaciones en las recomendaciones específicas por país debe mejorar

146

Los considerandos actuales son legalistas y no exponen un razonamiento detallado de las recomendaciones. Podría hacerse más para explicar la justificación de los ajustes recomendados y los riesgos que entrañaría el incumplimiento de estas exigencias (apartados 122 a 126).

Recomendación 6

  1. Los considerandos deberían explicar en detalle la razón del ajuste recomendado y los riesgos conexos.
  2. El ajuste exigido debería especificarse en la parte dispositiva de las REP para indicar su carácter obligatorio, y no en los considerandos.

Esta recomendación debería aplicarse a tiempo para primavera de 2019.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Neven MATES, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día miércoles, 13 de junio de 2018.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Anexos

Anexo I

Selección de Estados miembros para la muestra de auditoría

01

La auditoría de los procedimientos del componente preventivo se centró en seis Estados miembros (cinco de la zona del euro y uno no perteneciente a la zona del euro).

02

Se excluyeron los Estados miembros sometidos a un PDE o un programa de ajuste o que ya se habían incluido en las auditorías sobre el PDE, Grecia o el procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM) (a excepción de Italia66). Entre los Estados miembros restantes, el Tribunal seleccionó aquellos que llevaban más tiempo sujetos al componente corrector, presentaban un empeoramiento reciente del saldo estructural o se encontraban a mayor distancia del OMP (véase el cuadro 1).

Cuadro 1

Selección de Estados miembros para la muestra de auditoría

Análisis de criterios y elección de la muestra de Estados miembros para la auditoría del componente preventivo
UEM Estado miembro Saldo estructural Observaciones Distancia respecto del OMP (Saldo estructuralt-1-OMPt)*
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2011 2012 2013 2014 2015 2016**
Zona del euro Bélgica -4,03 -3,42 -2,73 -2,85 -2,48 -2,10 Auditoría sobre el Semestre Europeo -4,61 -4,78 -4,17 -3,48 -3,60 -3,23
Estonia 0,27 -0,10 -0,40 0,31 0,31 0,18 Cumplió el OMP en todo el período 0,17 0,27 -0,10 -0,40 0,31 0,31
Irlanda -7,52 -6,45 -4,32 -3,22 -2,99 -2,15 Sometido al componente preventivo solo en 2016 -8,83 -7,52 -6,45 -4,32 -3,22 -2,99
Letonia -1,26 -0,03 -0,94 -1,76 -2,09 -1,85 Cumplió el OMP en 2013-2014 -1,19 -0,26 0,97 0,06 -0,76 -1,09
Lituania -3,59 -2,60 -2,27 -1,42 -1,20 -1,43 Cumplió el OMP en 2015-2016 -2,29 -2,59 -1,60 -1,27 -0,42 -0,20
Luxemburgo 1,38 2,47 2,06 2,15 0,71 0,90 Cumplió el OMP en todo el período 0,00 0,88 1,97 1,56 1,65 0,21
Países Bajos -3,58 -2,26 -0,94 -0,53 -1,07 -1,40 Auditoría sobre el Semestre Europeo (sometido al PDE 1 año más que LT,LV) -3,03 -3,08 -1,76 -0,44 -0,03 -0,57
Austria -2,53 -1,82 -1,24 -0,67 -0,59 -1,01 Auditoría sobre el Semestre Europeo (sometido al PDE 1 año más que LT,LV) -2,76 -2,08 -1,37 -0,79 -0,22 -0,14
Portugal -6,22 -3,09 -2,50 -1,37 -1,82 -2,33 Sometido al PDE durante todo el período -7,60 -5,72 -2,59 -2,00 -0,87 -1,32
Eslovaquia -4,11 -3,56 -1,69 -2,05 -2,06 -2,04 Deuda < 60 % del PIB durante todo el período -6,65 -3,61 -3,06 -1,19 -1,55 -1,56
Finlandia -0,85 -1,14 -0,98 -1,75 -1,75 -1,52 Auditoría sobre el Semestre Europeo -0,61 -0,35 -0,64 -0,48 -1,25 -1,25
No zona del euro Dinamarca -0,50 0,04 -0,18 0,56 -2,26 -1,36 Déficit/deuda menos persistentes e inferiores a los de HU -0,22 0,00 0,54 0,32 1,06 -1,76
Croacia s.o. s.o. -3,57 -3,85 -3,49 -3,84 Sometido al PDE en 2013-2016 s.o. s.o. -4,08 -3,57 -3,85 -3,49
Hungría -4,52 -1,44 -1,47 -2,50 -2,35 -2,63 Auditoría sobre el Semestre Europeo -1,88 -2,82 0,26 0,23 -0,80 -0,65
Polonia -6,07 -4,04 -3,44 -2,65 -3,01 -2,65 Déficit/deuda menos persistentes e inferiores a los de HU -7,26 -5,07 -3,04 -2,44 -1,65 -2,01
Rumanía -2,98 -2,01 -1,07 -0,63 -0,78 -2,74 Déficit/deuda menos persistentes e inferiores a los de HU -4,59 -1,98 -1,01 -0,07 0,37 0,22
Suecia 0,00 0,10 -0,19 -0,82 -1,04 -0,96 Cumplió el OMP en todo el período 1,77 1,00 1,10 0,81 0,18 -0,04
Reino Unido -5,84 -6,56 -4,55 -5,15 -4,48 -3,30 Sometido al PDE durante todo el período -6,00 -4,59 -5,31 -3,30 -3,90 -3,23
  Otras auditorías del Tribunal de Cuentas Europeo
Ya auditados Alemania -1,34 -0,12 0,27 0,82 0,92 0,71 PDE -1,68 -0,84 0,38 0,77 1,32 1,42
Grecia -6,40 -0,43 1,98 0,57 -1,13 -0,27 Auditoría sobre Grecia -9,65 -5,90 0,07 2,48 1,07 -0,63
España -6,17 -3,35 -1,90 -1,80 -2,53 -2,61 PDM -7,04 -6,17 -3,35 -1,90 -1,80 -2,53
Francia -5,09 -4,26 -3,53 -2,79 -2,74 -2,39 PDE/PDM -5,50 -4,69 -3,86 -3,13 -2,39 -2,34
Italia -3,27 -1,28 -0,87 -1,06 -0,98 -1,50 PDE / Auditoría sobre el Semestre Europeo -3,27 -3,27 -1,28 -0,87 -1,06 -0,98
Chipre -5,50 -5,14 -1,69 2,02 0,35 0,22 PDE -5,06 -5,50 -5,14 -1,69 2,02 0,35
Malta -2,78 -3,65 -2,47 -2,39 -2,09 -1,65 PDE -4,02 -2,78 -3,65 -2,47 -2,39 -2,09
Eslovenia -4,79 -2,13 -2,16 -2,75 -2,69 -2,48 PDM -4,55 -4,79 -2,13 -2,16 -2,75 -2,69
Bulgaria -1,87 -0,48 -0,76 -2,48 -2,56 -2,43 PDM -1,51 -0,87 0,52 0,24 -1,48 -1,56
República Checa -2,63 -1,48 0,08 -0,78 -1,96 -1,42 PDE -3,06 -1,63 -0,48 1,08 0,22 -0,96

Fuente: Datos de la Comisión (componente preventivo - previsiones de otoño de 2015)

* Distancia del OMP (Negativo = SE por debajo del OMP, Positivo = SE por encima del OMP)

** Basado en datos de previsiones

            Sometido al componente preventivo

            No cumple el OMP según las evaluaciones de la Comisión de diciembre de 2015

Anexo II

Resultados de los Estados miembros que forman parte de la muestra de auditoría

01

El Tribunal auditó una muestra de seis Estados miembros, revisando las evaluaciones realizadas por la Comisión de los programas de estabilidad y convergencia, los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión, las REP y diversos documentos de trabajo relacionados. También realizó visitas de información a los Estados miembros de la muestra para recabar opiniones sobre el proceso, el marco normativo y la supervisión coordinada de la UE de las políticas presupuestarias.

Documentos presentados por los Estados miembros (programas de estabilidad y convergencia)

02

El Tribunal constató que, en general, los programas de estabilidad y convergencia responden a la mayoría de los requisitos del Reglamento y el Código de Conducta en términos de información facilitada. Incluían información sobre los objetivos presupuestarios y las medidas para cumplirlos, así como información sobre las medidas para mejorar la calidad de las finanzas públicas y lograr la sostenibilidad a largo plazo. Sin embargo, las medidas presupuestarias no siempre se presentan de manera suficientemente bien estructurada para posibilitar una comprensión clara de sus detalles (por ejemplo, incidencia presupuestaria estimada, tipología, estado, etc.). Esto se ha subrayado reiteradamente en los considerandos de las recomendaciones del Consejo (véase el cuadro 1).

Cuadro 1

Considerandos de las recomendaciones del Consejo sobre el nivel y la calidad de la información relativa a las medidas que figuran en los programas de estabilidad y convergencia presentados por los Estados miembros de la muestra

  Considerandos de las recomendaciones del Consejo
2015 2016 2017
AT (8) … no se han especificado suficientemente las medidas de apoyo a los objetivos de déficit previstos a partir de 2016 … (6) … las medidas necesarias para apoyar los objetivos de déficit previstos a partir de 2017 no se han concretado suficientemente …  
BE (8) … las medidas necesarias para apoyar los objetivos de déficit previstos a partir de 2016 no se han concretado suficientemente… (6) … las medidas necesarias para apoyar los objetivos de déficit previstos a partir de 2017 no se han concretado suficientemente… (6) … no se han especificado las medidas necesarias para apoyar la consecución de los objetivos de déficit previstos a partir de 2018…
HU (8) … Las medidas que contribuirán a alcanzar los objetivos de déficit previstos a partir de 2016 todavía no se han especificado lo suficiente, en particular tras ese año… (6) … Las medidas necesarias para contribuir a alcanzar los objetivos de déficit previstos a partir de 2017 todavía no se han especificado lo suficiente, en particular tras ese año  
FI   (6) … Las medidas que se necesitan para alcanzar el objetivo presupuestario a medio plazo en 2019 no se han concretado suficientemente.  
IT (12) … El Gobierno tiene pendiente especificar los nuevos recortes de gastos que le permitan evitar la aplicación del aumento legislado del IVA en 2016.    

Fuente: Recomendaciones del Consejo 2015-2017.

Evaluaciones realizadas por la Comisión de los documentos presentados por los Estados miembros

03

El Tribunal constató que los Estados miembros por lo general presentan sus programas de estabilidad y convergencia dentro de los plazos establecidos y que las secciones por países de la DG Asuntos Económicos y Financieros disponen de un plazo relativamente corto para revisar en profundidad los programas recibidos (véase el cuadro 2).

Cuadro 2

Fechas de presentación de los programas de estabilidad y convergencia y de publicación de los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión (2015-2017) correspondientes a los Estados miembros de la muestra

  2015 2016 2017
  Fecha de presentación del programa Fecha del documento de evaluación de la Comisión Tiempo transcurrido (días naturales) Fecha de presentación del programa Fecha del documento de evaluación de la Comisión Tiempo transcurrido (días naturales) Fecha de presentación del programa Fecha del documento de evaluación de la Comisión Tiempo transcurrido (días naturales)
AT 21/04 27/05 36 27/04 26/05 29 02/05 23/05 21
BE 30/04 27 29/04 27 28/04 25
FI 02/04 55 14/04 42 28/04 25
HU 30/04 27 29/04 27 02/05 21
IT 28/04 29 28/04 28 27/04 26
NL 30/04 27 28/04 28 26/04 27

Fuente: Revisión de los programas de estabilidad y convergencia y los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión realizada por el Tribunal de Cuentas Europeo.

04

Sin embargo, la preparación de la evaluación de la Comisión depende de un proceso de intercambio de información, que comienza antes en el ciclo anual, incluidos intercambios de información en reuniones bilaterales mantenidas mucho antes de la presentación de los programas de estabilidad y convergencia. Los funcionarios responsables del Semestre Europeo que trabajan en las representaciones de la UE en los Estados miembros complementan el trabajo de las secciones por países. Estos funcionarios sirven de enlace con los representantes de las autoridades nacionales pertinentes y supervisan de cerca los principales avances presupuestarios en cada Estado miembro.

Pertinencia de las recomendaciones específicas por país

05

El Tribunal evaluó si las REP son coherentes con las conclusiones que extrae la Comisión en sus evaluaciones. En general, las REP presupuestarias se ajustan a los resultados de la evaluación de la Comisión (véase el cuadro 3).

Cuadro 3

Comprobación de la coherencia entre las REP y las evaluaciones subyacentes de la Comisión relativas a los Estados miembros de la muestra (2015-2017)

Estado Miembro Año «t»   Evaluación de la Comisión
Ajuste exigido corregido (años t/t+1)
Considerando/
Recomendación
AT 2015   0,3 % Considerando (8) … ajuste estructural del 0,3 % del PIB necesario para alcanzar el objetivo a medio plazo
2016   0,3 % Recomendación (1) … se logre un ajuste presupuestario anual del 0,3 % del PIB en 2017
2017   0,3 % Considerando (8) … se logre un ajuste presupuestario anual del 0,3 % del PIB en 2017
BE 2015   2015: 0,6 %
2016: 0,6 %
Recomendación (1) Lograr un ajuste presupuestario de al menos el 0,6 % del PIB en dirección al objetivo a medio plazo en 2015 y en 2016
2016   0,6 % Recomendación (1) … Conseguir un ajuste presupuestario anual de al menos el 0,6 % del PIB
2017   0,6 % Considerando (10) …ese ajuste … correspondería a un ajuste estructural anual de al menos el 0,6 % del PIB
FI 2015   2015: 0,1 %
2016: 0,5 %
Recomendación (1) Lograr un ajuste presupuestario de al menos el 0,1 % del PIB de manera que pueda conseguirse el objetivo presupuestario a medio plazo en 2015 y del 0,5 % del PIB en 2016
2016   2016: 0,5 %
2017: 0,6 %
Recomendación (1) Lograr un ajuste presupuestario anual de al menos el 0,5 % del PIB en dirección al objetivo presupuestario a medio plazo en 2016 y de al menos el 0,6 % en 2017
2017   0,1 % Considerando (12) … que corresponde a un ajuste estructural anual del 0,1 % del PIB
HU 2015   2015: 0,5 %
2016: 0,6 %
Recomendación (1) Lograr un ajuste presupuestario del 0,5 % del PIB hacia el objetivo a medio plazo en 2015 y del 0,6 % del PIB en 2016
2016   2016: 0,3 %
2017: 0,6 %
Recomendación (1) … lograr un ajuste presupuestario anual del 0,3 % del PIB hacia el objetivo presupuestario a medio plazo en 2016 y del 0,6 % del PIB en 2017
2017   1,0 % Considerando (8) …ese ajuste … corresponde a un ajuste estructural del 1,0 % del PIB
IT 2015   2015: 0,3 %
2016: 0,1 %
Recomendación (1) Conseguir un ajuste presupuestario hacia el objetivo presupuestario a medio plazo de al menos el 0,25 % del PIB en 2015 y del 0,1 % del PIB en 2016
2016   2016: 0,25 %
2017: 0,6 %
Recomendación (1) … Lograr un ajuste presupuestario anual del 0,6 % o más del PIB
2017   0,6 % Considerando (10) …ese ajuste … correspondería a un ajuste estructural anual de al menos el 0,6 % del PIB
NL 2015   2015: -0,3 %
2016: -0,2 %
Ninguna
2016   0,6 % Recomendación (1) … lograr un ajuste presupuestario anual del 0,6 % del PIB en 2017
2017   Conforme Ninguna

Fuente: Documentos de trabajo de los servicios de la Comisión y REP para los Estados miembros de la muestra (2015-2017).

Respuestas de la Comisión1

Resumen

I

La función del componente preventivo es lograr la sostenibilidad presupuestaria, previendo al mismo tiempo la posibilidad de modular las políticas presupuestarias en vista de las condiciones económicas. El objetivo presupuestario a medio plazo (OMP) es el elemento central del componente preventivo y da respuesta a esta necesidad de contar con una política fiscal equilibrada y prudente a medio y largo plazo, facilitando simultáneamente el funcionamiento de los estabilizadores automáticos. Dado que el objetivo presupuestario a medio plazo se establece en términos estructurales, posibilita los movimientos periódicos del equilibrio presupuestario que provoca el ciclo económico. Por consiguiente, la Comisión y el Consejo tienen una función crucial en la introducción de las mejoras necesarias en la sostenibilidad de la deuda y la estabilización macroeconómica: garantizar que los Estados miembros continúen avanzando sin cesar hacia el cumplimiento de su objetivo presupuestario a medio plazo.

El artículo 6, apartado 3, del Reglamento reconoce correctamente que la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio plazo viene determinada por un conjunto más amplio de elementos, entre los que figuran, por ejemplo, la necesidad de evitar ajustes presupuestarios contraproducentes cuando la economía se encuentra en una posición cíclica de debilidad, el papel de las reformas estructurales y la inversión para estimular el crecimiento potencial y la necesidad de permitir que se produzcan acontecimientos ajenos al control gubernamental. Todos estos factores están específicamente previstos en el Reglamento.

El Reglamento prevé asimismo un nivel admisible de desviación con respecto a las exigencias anuales, que reconoce la incertidumbre inherente a la planificación y ejecución de la política presupuestaria; esta incertidumbre puede provocar que un Estado miembro incumpla su objetivo por cuestiones que se encuentran fuera del control de su Gobierno. Pese a que el Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) parece preocupado por el aprovechamiento constante de este margen por parte de algunos Estados miembros [véase el apartado XII y la Recomendación 1, letra a)], la disposición reglamentaria pertinente exige a la Comisión permitir dicha desviación.

Si bien el Pacto de Estabilidad y Crecimiento encuadra la aplicación de la política presupuestaria para los Estados miembros dentro del componente preventivo, es importante reiterar que, en última instancia, la política presupuestaria es competencia de estos. Resulta evidente que la Comisión desempeña un papel clave en la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, en particular a través de su evaluación de si las políticas de los Estados miembros se están ejecutando con arreglo a las obligaciones contraídas por estos en virtud del Reglamento. No es realista pensar que la legislación pueda codificar todos los posibles aspectos de la formulación de políticas macroeconómicas y presupuestarias que puedan ser pertinentes para la aplicación de las normas presupuestarias; por lo tanto, la Comisión y el Consejo disponen de un margen para hacer frente a situaciones específicas.

Para facilitar sus evaluaciones, la Comisión ha desarrollado una amplia gama de procedimientos y metodologías. Estos son necesarios tanto para ofrecer previsibilidad a los Estados miembros sobre el modo en que la Comisión llevará a cabo la evaluación de la conformidad como para garantizar la coherencia horizontal en dichas evaluaciones. En los casos en que la Comisión ejerza su discreción en la realización de sus evaluaciones, se esfuerza por hacerlo de manera transparente y ordenada, consultando todos los aspectos necesarios con los Estados miembros —a través de los comités pertinentes, como el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (Ecofin) o el Comité Económico y Financiero (CEF)—.

En último término, pese a que la Comisión es responsable de evaluar la conformidad de los Estados miembros con el componente preventivo, la aplicación de las normas es una competencia compartida entre la Comisión y el Consejo; el establecimiento de las exigencias presupuestarias de los Estados miembros y cualquier consecuencia procedimental ulterior requieren la adopción por parte del Consejo de una recomendación de la Comisión. Desde la entrada en vigor del paquete de seis medidas legislativas sobre el gobierno económico, el Consejo ha aprobado las recomendaciones de la Comisión referentes al componente preventivo sin introducir modificaciones sustanciales.

La Comisión considera que el uso de la flexibilidad en el componente preventivo ha sido proporcionado, adecuado y económicamente justificado habida cuenta de la naturaleza especial de la crisis, que dio lugar a un gran deterioro de las finanzas públicas en todos los ámbitos. Efectivamente, aunque en la actualidad existe un reconocimiento amplio de que la economía europea está experimentando una sólida recuperación, hasta hace escasas fechas las inusuales características de esta recuperación recomendaban extremar la cautela en la aplicación de la consolidación presupuestaria. En particular, la Comisión y otras instituciones, incluido el presidente del Banco Central Europeo (BCE) señalaron que la ausencia de presiones inflacionistas, el importante superávit por cuenta corriente en la zona del euro y los niveles persistentemente elevados de desempleo en algunos Estados miembros demostraban que la economía seguía afectada por cierto estancamiento. Estas preocupaciones, junto con la creciente incertidumbre geopolítica, llevaron a la Comisión a pensar que una aplicación prudente de las normas presupuestarias buscaría garantizar que los ajustes presupuestarios excesivos no pusieran en peligro una recuperación que todavía presentaba signos de fragilidad en muchos Estados miembros.

Con este fin, la Comunicación de la Comisión titulada «Aprovechar al máximo la flexibilidad que ofrecen las actuales disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento» (2015) detalló en mayor medida la forma en que la Comisión llevaría a cabo su evaluación en tres áreas fundamentales; la modulación de las exigencias presupuestarias en vista de las condiciones cíclicas, la autorización de la aplicación de reformas estructurales que mejoren las sostenibilidad a largo plazo y la autorización de inversiones públicas que potencien el crecimiento. Las disposiciones del Reglamento en virtud de las cuales la Comisión aplica esta flexibilidad datan de hace tiempo, principalmente de la época en la que se reformó la legislación, en 2005. De nuevo, el enfoque que ha adoptado la Comisión fue objeto de un extenso debate con los Estados miembros, que dio lugar a la publicación, a principios de 2016, de una «Posición común sobre flexibilidad en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento». Las simulaciones recientes efectuadas por la Comisión confirman que la denominada matriz de exigencias genera una exigencia media cercana a la tasa de referencia del 0,5 % del PIB. La evaluación de las mejoras de la sostenibilidad vinculadas a la aplicación de la reforma estructural y las cláusulas de inversión exigirá más tiempo, puesto que la naturaleza misma de dichas cláusulas reconoce que la aplicación de políticas cuyos resultados pueden tardar en apreciarse puede conllevar costes a corto plazo. En ese sentido, por su propio diseño, la aplicación de una desviación temporal con respecto a la trayectoria de ajuste para los Estados miembros que apliquen importantes reformas estructurales o ejecuten inversiones que potencien el crecimiento pueden provocar un retraso en la convergencia hacia el objetivo presupuestario a medio plazo. No obstante, con el fin de garantizar que este efecto sea temporal y conduzca en último extremo a una mejora a largo plazo de la sostenibilidad presupuestaria, se ha adoptado una serie de salvaguardas importantes. En particular, se ha introducido un conjunto de estrictos criterios de admisibilidad que un Estado miembro debe cumplir para que se le aplique la cláusula; entre ellos cabe destacar la permanencia en el componente preventivo, la conservación de un margen de seguridad para el umbral del 3 % del PIB, el hecho de encontrarse dentro del 1,5 % del PIB desde el objetivo presupuestario a medio plazo cuando se solicite la aplicación de la cláusula y una serie de requisitos de aplicación específicos a cada cláusula.

En consecuencia, la Comisión rechaza la conclusión del Tribunal de Cuentas Europeo de que la Comisión no ha garantizado que se cumpla el principal objetivo del Reglamento. En todos los casos, la Comisión aplica las disposiciones de este instrumento conjuntamente con el Consejo. La Comisión goza de cierta discrecionalidad en su aplicación de las disposiciones del componente preventivo a la hora de efectuar sus evaluaciones. En tales circunstancias, la Comisión ha considerado que, en un número muy limitado de casos excepcionales, es más prudente pecar de precavidos al analizar el efecto que ejerce una consolidación presupuestaria de gran calado sobre el crecimiento económico. A juicio de la Comisión, una aplicación más mecánica de las normas que no tenga en cuenta los riesgos que siguen existiendo para la recuperación económica podría resultar contraproducente en última instancia. En este sentido, cabe destacar que el planteamiento de la Comisión fue ampliamente aceptado por el Consejo Fiscal Europeo en su informe anual de 2017, en el que constató que una aplicación rígida de las normas podría haber minado la continuidad de una recuperación todavía frágil.

En términos globales, la situación presupuestaria ha ido mejorando de manera constante en los últimos años; el número de Estados miembros sujetos al componente corrector ha disminuido de manera significativa y, en la actualidad, el endeudamiento sigue una trayectoria descendente tanto en la UE como en la zona del euro. Por supuesto, las normas presupuestarias no son perfectas, y la mayor complejidad del componente preventivo constituye una preocupación legítima. Por lo tanto, la Comisión tiene el compromiso de seguir tratando de mejorar el funcionamiento del componente preventivo y está abierta a examinar cualquier propuesta justificada y que tenga en cuenta tanto el contexto económico como la perspectiva adecuada a medio plazo.

III

La Comisión señala que el componente corrector del Pacto de Estabilidad y Crecimiento se rige por un Reglamento diferente que el que regula el componente preventivo. En este sentido, la Comisión subraya que el Tribunal de Cuentas Europeo llevó a cabo recientemente una auditoría completa y específica del componente corrector, y que el informe sobre el procedimiento de déficit excesivo se publicó en abril de 2016.

IV

La Comisión aplica el marco jurídico acordado por los colegisladores. El Reglamento no proporciona ni puede proporcionar el nivel de detalle necesario para la aplicación de todos y cada uno de los aspectos del marco, y la Comisión debe decidir cómo aplicar las disposiciones legislativas. En los casos en que la Comisión ejerce su discreción, se esfuerza por hacerlo de un modo transparente y ordenado, consultando todos los aspectos con los Estados miembros a través de los comités pertinentes (Ecofin, CEF, etc.). De hecho, la aplicación del componente preventivo es una competencia compartida entre la Comisión y el Consejo, que ha adoptado todas las recomendaciones específicas por país que ha formulado la Comisión, incluidas las que contienen márgenes autorizados en virtud de las denominadas cláusulas de flexibilidad.

V

La Comisión rechaza la conclusión del Tribunal de Cuentas de que «la Comisión y sus decisiones operativas no garantizan el cumplimiento del objetivo principal del Reglamento». En primer lugar, la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento es una competencia compartida entre la Comisión y el Consejo, que ha adoptado todas las recomendaciones específicas por país que ha formulado la Comisión. En segundo lugar, el principal objetivo del Reglamento es que los Estados miembros apliquen políticas presupuestarias prudentes a medio plazo; este objetivo se persigue a través del cumplimiento del OMP o de la introducción de ajustes conducentes a su consecución. Sin embargo, el Reglamento reconoce el contexto general de sostenibilidad a medio plazo, que incluye, por ejemplo, la necesidad de evitar ajustes presupuestarios contraproducentes cuando la economía se encuentra en una posición cíclica de debilidad, el papel de las reformas estructurales y la inversión para estimular el crecimiento potencial y la necesidad de permitir que se produzcan acontecimientos ajenos al control gubernamental. Todos estos factores están específicamente previstos en el Reglamento. Los resultados del análisis del Tribunal de Cuentas deben evaluarse teniendo en cuenta las condiciones económicas específicas que se han producido en los últimos años, incluido el importante legado de la crisis.

VI

La Comisión considera que el uso de la flexibilidad prevista en el componente preventivo ha sido proporcionado y adecuado, y que ha estado justificado desde el punto de vista económico. Aunque en la actualidad existe un amplio reconocimiento de que la economía europea está experimentando una sólida recuperación, hasta hace escasas fechas las inusuales características de esta recuperación recomendaban extremar la cautela en la aplicación de la consolidación presupuestaria, dada la existencia de pruebas que demostraban que la economía continuaba atenazada por un cierto estancamiento. Estas preocupaciones llevaron a la Comisión a pensar que una aplicación prudente de las normas presupuestarias buscaría garantizar que los ajustes presupuestarios excesivos no pusieran en peligro una recuperación que todavía presentaba signos de fragilidad en muchos Estados miembros. Al mismo tiempo, la Comisión ha destacado constantemente la necesidad de que los Estados miembros fuertemente endeudados adopten medidas para mejorar su sostenibilidad, y precisamente para ello se ha diseñado una serie de disposiciones que introducen flexibilidad y que la Comisión concretó en su Comunicación de enero de 2015.

Por lo tanto, la Comisión rechaza la conclusión del TCE en la que afirma que la Comisión debilitó aún más el marco a través de la aplicación de su discrecionalidad. En un número muy limitado de casos excepcionales, la Comisión ha considerado que es más prudente pecar de precavidos al analizar el efecto que ejerce una consolidación presupuestaria de gran calado sobre el crecimiento económico. A juicio de la Comisión, una aplicación más mecánica de las normas que no tenga en cuenta los riesgos que siguen existiendo para la recuperación económica podría haber resultado contraproducente en última instancia.

VII

La desviación temporal prevista en la cláusula de reforma estructural nunca estuvo vinculada a los costes presupuestarios reales de la reforma; el Reglamento tampoco prevé dicho vínculo, sobre todo porque esos costes pueden resultar difíciles de cuantificar o pueden tener un efecto presupuestario directo limitado. De hecho, puede haber reformas estructurales altamente beneficiosas que no generen costes presupuestarios directos significativos pero entrañen costes económicos o políticos sustanciales; por ejemplo, reformas judiciales o del mercado de trabajo.

El diseño técnico de la desviación temporal del OMP o de la trayectoria de ajuste implica un aumento del gasto con respecto al nivel inicial (es decir, a la trayectoria del gasto en ausencia de desviación temporal) cada año hasta que se alcance el OMP. Este diseño de la desviación se acordó con el Consejo para evitar crear un patrón de inicio-detención del ajuste presupuestario, así como para garantizar la igualdad de trato entre los Estados miembros dependiendo de su distancia respecto del OMP. A menos que los costes asociados sean de naturaleza puntual, la compensación necesaria para que el gasto recupere la trayectoria original en el año posterior a la aplicación de la cláusula implicaría un ajuste presupuestario adicional además de la exigencia estándar del Estado miembro en ese año, lo que reduciría de manera significativa el incentivo que esta cláusula pretende ofrecer para llevar a cabo reformas estructurales.

La conclusión del TCE de que el efecto acumulado de todos los posibles márgenes autorizados son largos retrasos en la consecución del OMP representa una generalización extraída a partir de un único ejemplo relacionado con un solo Estado miembro. En el caso de referencia, en el que un Estado miembro se encuentra en la senda de ajuste hacia el OMP, el efecto último es simplemente un retraso de un año en el logro del OMP.

VIII

La Comisión cree que el componente corrector ha mostrado en general un comportamiento adecuado en los últimos años; así lo demuestra el hecho de que el número de Estados miembros sujetos al procedimiento de déficit excesivo disminuyó de veinticuatro en 2011 a tan solo tres en 2017. Sin embargo, es correcto afirmar que los Estados miembros que cumplan sus objetivos de déficit global previstos en el componente corrector no sufrirán consecuencias procedimentales en el caso de que incumplan sus objetivos estructurales. Esto refleja la naturaleza inherentemente nominal del componente corrector, en el que el procedimiento de déficit excesivo (PDE) queda en última instancia derogado por el hecho de que el déficit global se sitúa por debajo del 3 % del PIB, con independencia de su posición estructural.

La Comisión ha planteado opciones para rectificar esta anomalía mediante la introducción de la posibilidad de acortar los plazos del PDE cuando mejoren las condiciones cíclicas, pero esta sugerencia no contó con el apoyo de los Estados miembros. La Comisión está abierta a revisar esta cuestión y a buscar respaldo para otras propuestas entre los Estados miembros.

IX

La Comisión no comparte la preocupación del TCE de que «el marco debilitado del PEC no es capaz de garantizar progresos hacia los OMP en varios Estados miembros muy endeudados», puesto que varios de los Estados miembros a los que se refiere el Tribunal han estado sujetos al componente corrector durante el período en cuestión. El PDE se centra en el cumplimiento del umbral de déficit global del 3 % especificado en el Tratado. Por lo tanto, la aplicación del componente corrector por parte de la Comisión y del Consejo ha sido acorde con el Tratado; es más, ha conducido a una reducción constante del número de Estados miembros sometidos al procedimiento de déficit excesivo desde 2014.

Por último, el enfoque del TCE centrado en esos Estados miembros también es selectivo, ignorando el amplio número de Estados miembros que ya cumplen o se aproximan al OMP dentro del componente preventivo y a los Estados miembros muy endeudados que han registrado avances satisfactorios, como Chipre e Irlanda.

X

La Comisión lleva a cabo un análisis pormenorizado de los programas de estabilidad y convergencia de todos los Estados miembros y publica sus conclusiones en las evaluaciones de dichos programas.

Por lo que respecta a las medidas presupuestarias, la Comisión realiza una evaluación independiente y exhaustiva de los resultados que arroja cualquier medida presupuestaria adoptada. Además, la Comisión aporta una transparencia mayor (y, por tanto, aumenta el control potencial) mediante la publicación, para cada país, de los efectos de las medidas discrecionales (ingresos y gastos corrientes y de capital) y del nivel de las medidas excepcionales incluidas en la base de datos de AMECO desde la primavera de 2014. Si bien, en un caso específico, resulta inevitable introducir un elemento de valoración, la Comisión entiende que el amplio conjunto de información ofrece una garantía frente a cualquier sesgo o imprecisión sistemáticos.

No obstante, la Comisión acepta que existe margen de mejora en términos de transparencia en la estimación de medidas presupuestarias y, con ese fin, a lo largo de 2017 celebró amplios debates con los Estados miembros para mejorar la exactitud y la transparencia de las evaluaciones de dichas medidas.

XI

La Comisión intenta en todo momento mejorar la comunicación y la justificación que subyace a sus recomendaciones, y estudiará las propuestas específicas que le remita el TCE. La Comisión examinará dichas propuestas junto con cualquier recomendación pertinente que formule el TCE en la conclusión de su auditoría del Semestre Europeo.

XII

La Comisión no está de acuerdo en que sea necesario endurecer el diseño del marco. En concreto, no acepta la primera recomendación, puesto que el Reglamento 1466/97 dispone explícitamente un margen de desviación admisible del 0,25 % del PIB y la Comisión no puede imponer restricciones —a saber, sobre la acumulación de desviaciones no significativas— que contravengan el Reglamento. Además, el Reglamento establece dicha desviación del 0,25 % con el fin de tener en cuenta la dificultad de los cálculos del saldo estructural y la incertidumbre inherente a la formulación y ejecución de la política presupuestaria. Estos factores pueden provocar que un Estado miembro se desvíe de su objetivo por cuestiones ajenas al control de su Gobierno.

Por lo que respecta a la matriz, la clasificación de los parámetros ya establece exigencias más estrictas para los Estados miembros muy endeudados. Pese a ello, y en el marco de una revisión general de la utilización de la flexibilidad, tal como exige la Posición común acordada con los Estados miembros, la Comisión está examinando la eficacia de la matriz, incluidas las diversas exigencias.

Aunque la Comisión conviene en que las disposiciones de la cláusula relativa a los acontecimientos inusitados únicamente deberían aplicarse a costes que estén directamente relacionados con los sucesos en cuestión, no acepta la recomendación de que la desviación temporal prevista en la cláusula de reforma estructural deba estar directamente vinculada con los costes, puesto que considera que el ajuste requerido debilitaría la eficacia de la cláusula de reforma estructural. La desviación temporal prevista en la cláusula de reforma estructural no está directamente relacionada con los costes presupuestarios reales de la reforma, aunque algunas reformas estructurales altamente beneficiosas no siempre generan costes presupuestarios directos significativos, pueden entrañar costes económicos o políticos sustanciales.

XIII

La Comisión no está de acuerdo en que la acumulación por parte de los Estados miembros del margen admisible de desviación del 0,25 % del PIB se pueda combatir dentro del marco jurídico vigente, puesto que se trata de una disposición específicamente prevista en el artículo 6, apartado 3, del Reglamento n.º 1466/97. Por lo tanto, a la Comisión le preocupa que cualquier rediseño sistemático de la matriz en ese sentido pudiera verse como una elusión del margen previsto en el Reglamento.

XIV

La naturaleza inherentemente nominal del PDE, cuyo enfoque se centra en el umbral de déficit global del 3 %, limita la capacidad de la Comisión para hacer cumplir los objetivos estructurales definidos en el componente corrector. En el pasado, la Comisión ha planteado opciones para tratar de garantizar que las exigencias de ajuste estructural se cumplan dentro del componente corrector, concretamente a través de la revisión de la recomendación de aplicación del PDE en casos en que se produzcan sorpresas económicas positivas con respecto al escenario subyacente a la recomendación inicial, pero los Estados miembros no han respaldado esta sugerencia.

No obstante, la Comisión está abierta a revisar esta cuestión y a buscar respaldo para este tipo de propuestas entre los Estados miembros.

Véase la respuesta al apartado VIII.

XV

Desde 2017, la Comisión colabora con los Estados miembros en el desarrollo de un proceso dirigido a mejorar la exactitud y la transparencia de la estimación de las medidas presupuestarias. La Comisión está abierta a modificar el Código de Conducta para que refleje cualquier cambio necesario que se derive de este proceso, si los Estados miembros están de acuerdo. Sin embargo, será importante que tales cambios distingan la diferente naturaleza de las medidas de ingreso y de gasto. Los indicadores utilizados en las evaluaciones de la conformidad realizadas por la Comisión se basan en la previsión más reciente de la Comisión y en los últimos datos validados de Eurostat.

Las exigencias presupuestarias se establecen con un año de antelación, con objeto de permitir a los Estados miembros formular sus respectivas políticas presupuestarias. Dichas exigencias están basadas en el conjunto prospectivo más favorable únicamente en lo que afecta al cálculo de la distancia respecto del OMP, mientras que las exigencias de la matriz se actualizan tan solo en una serie limitada de circunstancias bien justificadas a partir de los principios del desbloqueo.

XVI

La Comisión acepta esta recomendación.

Observaciones

25

Si bien el concepto de «coyuntura excepcionalmente desfavorable» no aparece en el Reglamento, varias de las otras categorías tampoco. De hecho, el Reglamento únicamente hace referencia a los tiempos adversos y a los tiempos de bonanza, sin siquiera mencionar la posibilidad de que existan tiempos normales. Esto refleja la realidad de que el Reglamento no proporciona ni puede proporcionar el nivel de detalle necesario para la aplicación de todos y cada uno de los aspectos del marco, y la Comisión debe decidir cómo aplicar las disposiciones legislativas. La razón por la que no se contempla ningún ajuste en esas circunstancias es que la imposición de medidas de consolidación presupuestaria cuando las condiciones cíclicas presentan una debilidad tan elevada podría terminar siendo contraproducente, es decir, el efecto negativo de dichas medidas sobre la actividad podría provocar un resultado aún peor desde el punto de vista presupuestario.

26

La matriz no pretende permitir una disminución del saldo estructural durante las recesiones profundas. Si bien la matriz utiliza la expresión «ajuste no necesario» para situaciones con tasas de crecimiento negativas, en la práctica esto significa que la exigencia relativa al saldo estructural se establece en 0.

27

El TCE no indica cómo se podría conseguir una diferenciación más coherente de las clasificaciones de la matriz. No obstante, la exigencia de un ajuste superior al 0,5 % del PIB siempre se ha aplicado como un 0,6 % del PIB; en tiempos de normalidad nunca se han recomendado ajustes superiores a este. De nuevo, es preciso señalar que la clasificación de las condiciones cíclicas que contiene la matriz fue propuesta por la Comisión, pero que contó con pleno respaldo de los Estados miembros a través de la Posición común sobre flexibilidad.

28

La Comisión considera que la diferenciación recogida en la matriz a la que hace referencia el TCE no es incoherente.

Con la excepción de las categorías de coyuntura excepcionalmente desfavorable y coyuntura muy desfavorable, los ajustes se agrupan en torno al nivel de referencia del 0,5 % para que la matriz no se distancie en exceso del Reglamento. El diseño del nivel de ajuste dentro de las categorías refleja otros dos factores prácticos. En primer lugar, si se acepta que el nivel mínimo de granularidad es de un 0,1 % del PIB, se puede conseguir un grado de diferenciación limitado sin salirse de los parámetros razonables de la referencia. En segundo lugar, la Comisión deseaba evitar crear unos efectos umbrales excesivos, con el fin de que no se produjera una situación en la que pequeñas revisiones de lo que, en última instancia, es una variable no observable —el diferencial de producción— dieran lugar a grandes cambios en la prescripción de la estrategia presupuestaria de los Estados miembros. En tercer lugar, la observación parece confundir las respuestas de la Comisión en relación con los posibles costes políticos asociados con las reformas estructurales con el razonamiento subyacente a la matriz descrito anteriormente.

Por último, con respecto a la afirmación de que el momento ideal para introducir reformas es aquel en el que el crecimiento supera al potencial, es preciso señalar que, en la categoría de «coyuntura desfavorable», el nivel del diferencial de producción podría ser tan reducida como un -3 %, indicando que, pese a que el diferencial de producción se está reduciendo (es decir, el crecimiento supera el potencial), la economía continúa inmersa en una posición cíclica complicada.

29

La Comisión sí llevó a cabo análisis cuando definió los parámetros para la matriz. Esta última está basada en la distribución agrupada de los diferenciales de producción de 28 Estados miembros entre 1986 y 2014, de acuerdo con las previsiones que elaboró la Comisión en otoño de 2014. Excluye el mayor diferencial de producción (negativo) correspondiente a 2009 o 2010, puesto que esos años reflejan las circunstancias más inusuales vividas en el pasado a medio plazo y, en consecuencia, no se puede pensar que formen parte de un ciclo económico típico. La distribución histórica indica la frecuencia con la que se requerirá cada categoría de ajuste de la matriz; esto tiene consecuencias obvias para la consecución de los OMP. Las recientes simulaciones internas que está llevando a cabo la Comisión en el marco de una revisión formal de la flexibilidad, como exige la Posición común, confirman un ajuste medio de la matriz basado en las condiciones cíclicas observadas desde el año 2000, que no llegaban al 0,5 % por escasa diferencia.

30

El margen del 0,25 % está recogido en el Reglamento y la Comisión no puede imponer restricciones sobre la acumulación de desviaciones no significativas que lo contravengan.

De hecho, la redacción del informe del Consejo Fiscal Europeo es notablemente ambigua en relación con la necesidad de modificar la legislación para introducir sus propuestas de limitar el efecto de las múltiples desviaciones.

31

La Comisión no está de acuerdo en que la aplicación de su discreción a la hora de efectuar sus evaluaciones, en concreto para aplicar su criterio económico, debilite el marco en modo alguno.

En primer lugar, con arreglo al artículo 6, apartado 3, del Reglamento n.º 1466/97, la Comisión cuenta con un margen de discreción a la hora de examinar las desviaciones de los ajustes presupuestarios que implica la matriz. En este sentido, no cabe extraer automáticamente del Reglamento la conclusión de que existe una desviación significativa.

En segundo lugar, el PEC, incluido el componente preventivo, no debería entenderse como un conjunto meramente estático de normas individuales que deban aplicarse mecánicamente a cualquier suceso dado. En lugar de ello, representa un sistema de gobierno económico y presupuestario, diseñado para contribuir a la formulación de una política macroeconómica y presupuestaria prudente a medio y largo plazo. La naturaleza de la formulación de la política macroeconómica garantiza que se producirán sucesos imprevistos, y el marco de gobierno económico debe ser lo suficientemente flexible como para responder a dichos acontecimientos y adaptarse a ellos. De hecho, si no pudiera hacerlo, la credibilidad del PEC como herramienta viable para el gobierno económico y la formulación de políticas se vería menoscabada.

Por lo tanto, es importante que la Comisión utilice en todo momento su criterio económico para garantizar una aplicación sensata de las normas, en lugar de adoptar un enfoque puramente mecánico que no tenga en cuenta de ningún modo las circunstancias macroeconómicas existentes.

Respuesta conjunta a los apartados 32 y 33.

Las recomendaciones específicas por país de 2017 pretendían lograr dos objetivos: fortalecer la recuperación en curso y garantizar la sostenibilidad fiscal. Al mismo tiempo, se intentaba que dichas recomendaciones fueran breves y sencillas. Por este motivo, las recomendaciones específicas por país de carácter presupuestario no incluyeron recomendaciones relativas al ajuste exigido para 2018, a diferencia de la práctica anterior. Esta fue, en última instancia, una decisión política que se adoptó teniendo en cuenta una serie de consideraciones.

En primer lugar, aunque la llamada «matriz» sigue constituyendo la base para las recomendaciones específicas por país de cara a 2018, las propuestas de recomendación de la Comisión para 2017 introdujeron una clasificación con respecto a los Estados miembros para los que la matriz implique un ajuste presupuestario de un 0,5 % o más del PIB (el margen de discreción). No se pretendía que las recomendaciones específicas por país fueran el marco adecuado para indicar los detalles destinados a equilibrar las exigencias de la matriz y la necesidad de tener en cuenta el efecto de la consolidación sobre el crecimiento y el empleo a través del margen de apreciación.

En segundo lugar, los considerandos son muy explícitos sobre lo que debe hacerse en 2018; en particular, mencionan i) la exigencia cuantificada, ii) una evaluación de la conformidad, y iii) una conclusión acerca de si es necesario tomar medidas adicionales.

En tercer lugar, los considerandos y las recomendaciones específicas por país conservan idéntica fuerza jurídica.

En consecuencia, la Comisión no aprecia en esta fase pruebas que demuestren que el uso de su margen de discreción haya minado la pertinencia y la credibilidad de la exigencia presupuestaria establecida en las recomendaciones específicas por país.

34

En la fase de evaluación de la conformidad, la Comisión cuenta con un margen de discreción a la hora de examinar las desviaciones de los ajustes presupuestarios que implica la matriz. Estos márgenes de discreción se derivan de los términos específicos previstos en el artículo 6, apartado 3, del Reglamento n.º 1466/97 del Consejo. De acuerdo con esta disposición, el establecimiento de una desviación significativa del OMP o de la senda de ajuste para alcanzarlo, por un lado, está vinculado con criterios cuantitativos precisos —sin limitarse exclusivamente a ellos— y, por otro, permite tener en cuenta otros elementos. Por lo tanto, no cabe extraer automáticamente del Reglamento la conclusión de que existe una desviación significativa.

35

En sus evaluaciones, la Comisión reconoce que puede existir una tensión entre las necesidades de sostenibilidad y estabilización en Estados miembros individuales, aunque también es cierto que esto no siempre es así, como lo demuestra el análisis publicado por la Comisión en la parte IV del Informe sobre las finanzas públicas de 2016. En los casos en que existe tal tensión, la Comisión debe analizar las demandas en conflicto y llegar a una evaluación equilibrada, teniendo en cuenta todas las consideraciones pertinentes. La discreción de la Comisión consiste en una lectura inteligente del conjunto de indicadores disponibles, especialmente en vista de la incertidumbre que rodea al ciclo económico y de los riesgos de que se produzcan recortes presupuestarios significativos que afecten a la recuperación en curso en determinados Estados miembros.

36

En primer lugar, las tasas agregadas de crecimiento no captan necesariamente la naturaleza potencialmente frágil de la recuperación en determinados Estados miembros, ni tienen en cuenta el efecto potencialmente contraproducente de una consolidación presupuestaria excesiva sobre las economías de esos Estados. Es evidente que estos factores son importantes y la Comisión pretendió tenerlos en cuenta al usar su margen de discreción para determinar la configuración adecuada de la política presupuestaria para determinadas economías.

En segundo lugar, el hecho de que el crecimiento real sea superior al potencial no dice mucho sobre la fortaleza de la recuperación. A modo de ejemplo, en aquellos años se estimaba que el crecimiento potencial de Italia era cercano a 0.

37

Los límites impuestos a la reforma estructural y las cláusulas de inversión se acordaron en los debates celebrados entre la Comisión y los Estados miembros.

41

Para completar el panorama, la Comisión desea aportar una explicación sobre la lógica subyacente a las condiciones de la cláusula de inversión. El objetivo de dicha cláusula es atender las inversiones públicas que se pueden considerar económicamente equivalentes a reformas estructurales en el sentido de que ejercen un efecto positivo sobre el crecimiento potencial y la sostenibilidad de las finanzas públicas; por lo tanto, la cláusula está relacionada con determinados proyectos cofinanciados por la UE. La condición de elegibilidad de que la inversión pública no debería disminuir persigue que no se utilicen inversiones financiadas por la UE para sustituir inversiones financiadas con recursos nacionales.

42

Un criterio de elegibilidad clave para poder acogerse a la cláusula de inversión es que el diferencial de producción del Estado miembro debe ser más negativa que un -1,5 % del PIB. Dicho de otro modo, el Estado miembro debe encontrarse en una coyuntura económica adversa. Las investigaciones disponibles ponen de manifiesto que cuando los países tienen problemas de sostenibilidad en las circunstancias descritas, es habitual que se reduzca la inversión pública, lo que perjudica al crecimiento potencial. La cláusula de inversión busca garantizar que esto no ocurra, exigiendo que el nivel de inversión pública no se reduzca en el año de referencia para la aplicación de la cláusula. Un descenso del nivel de inversión en términos nominales también podría dar lugar a un incremento de la relación entre inversión y PIB si la disminución del crecimiento del PIB (ajena al control del gobierno) es mayor que la reducción de la inversión.

43

La intención de la cláusula de inversión es generar niveles sostenidos de mayor inversión. En esos casos no estaría justificado exigir a un Estado miembro que regresara a su trayectoria original un año después de concedérsele que se acoja a la cláusula.

44

Véase la respuesta a los apartados VII y 43.

45

Desde que se introdujo la matriz no es posible evaluar con antelación si un Estado miembro logrará el OMP en el plazo establecido de cuatro años (puesto que dependerá, entre otros factores, de las exigencias de la matriz para cada año). En consecuencia, la Comisión propuso a los Estados miembros adoptar una hipótesis simplificativa para cumplir el criterio de convergencia de los OMP, en lugar de evaluar si un Estado miembro que solicita acogerse a la cláusula se encuentra dentro de la distancia máxima inicial respecto del OMP del 1,5 % del PIB. Con base en el ajuste de referencia del 0,5 % del PIB por año y en una desviación temporal máxima de esa cantidad, dicha distancia posibilitaría el regreso al OMP en un plazo de cuatro años.

46

El margen de desviación no significativa aparece recogido en el Reglamento y la Comisión no tiene elección en cuanto a su aplicación. No obstante, esto no implica necesariamente que el margen de desviación significativa vaya a agotarse inevitablemente todos los años, es decir «la duración del período de convergencia será, por tanto, mucho mayor». Por ejemplo, de acuerdo con las Previsiones de Primavera de 2018 de la Comisión, Finlandia no tiene previsto actuar en ese sentido.

47

Si el resto de los factores no varía, la aplicación de la cláusula de inversión conducirá a un aumento del gasto global frente a la situación en la que la cláusula no se aplicara.

Sin embargo, el aumento del gasto dependerá de lo que ocurra con el nivel de inversión, puesto que la condición de admisibilidad es que el nivel de inversión pública no descienda en el año de referencia para la aplicación de la cláusula.

48

Véanse las respuestas a las observaciones 43, 45 y 47.

49

Pese a que el artículo 3 del programa de estabilidad y convergencia exige llevar a cabo un análisis coste-beneficio de las reformas estructurales de gran envergadura, esto no significa que la desviación temporal deba estar basada en los costes. De hecho, las disposiciones pertinentes de la denominada cláusula de reforma estructural recogida en el artículo 5 no hacen referencia alguna a los costes. Además, el hecho de que la desviación temporal no esté directamente basada en los costes no significa que los costes no se midan.

50

Al evaluar si las reformas tienen efectos positivos sobre el presupuesto, como exige el Reglamento, la Comisión examina los costes presupuestarios directos y el efecto a largo plazo sobre el crecimiento. Este efecto debería mejorar en última instancia la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo.

52

La Comisión ha evaluado en todo momento los efectos de todas las reformas estructurales que se han emprendido en Italia, incluidas aquellas para las que se había solicitado flexibilidad al amparo de la cláusula de reformas estructurales, como se indicó en la evaluación de la elegibilidad de Italia para acogerse a dicha cláusula (documento de trabajo de los servicios de la Comisión sobre el programa de estabilidad de Italia de 2016, p. 18). En particular, los informes sobre Italia correspondientes a 2017 y 2018 ofrecen una evaluación detallada del estado de ejecución de las reformas estructurales en Italia. Además, se incluyó una referencia constante al estado de la ejecución de dichas reformas, tanto ex ante como ex post, en los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión sobre el proyecto de plan presupuestario de Italia para 2016 (pp. 22-23), en el programa de estabilidad de 2016 (p. 4 y ss.) y en el proyecto de plan presupuestario para 2017 (p. 19), así como en el informe elaborado con arreglo al artículo 126, apartado 3, del Tratado, de febrero de 2017 (pp. 13-14).

53

Como se indica en la respuesta a la observación 49, la desviación temporal no está basada en los costes presupuestarios directos de las reformas. En la respuesta a la observación 54 se ofrecen amplios detalles acerca de la evaluación de la Comisión del efecto de las reformas sobre el crecimiento a largo plazo.

54

La Comisión considera que calculó correctamente el efecto económico relacionado con la cláusula. En el momento en que Italia solicitó acogerse a la cláusula de reforma estructural de cara a 2016 (en su proyecto de plan presupuestario para 2016 y en el programa de estabilidad para el mismo año), la Comisión analizó la incidencia de las reformas estructurales emprendidas por Italia a través de su modelo QUEST en una nota presentada al Comité de Política Económica de diciembre de 2015 (posteriormente publicada con el título The Economic Impact of Selected Structural Reform Measures in Italy, France, Spain and Portugal en abril de 2016). Por lo tanto, para cuando se adoptó el programa de estabilidad para 2016, las estimaciones de la Comisión se habían debatido ampliamente con las autoridades italianas. Por otra parte, la Comisión había cuestionado abiertamente la estimación inicial del impacto de las reformas propuesta por las autoridades italianas en su informe de febrero de 2015 elaborado con arreglo al artículo 126, apartado 3, del Tratado. Como resultado de esos contactos, el programa de estabilidad para 2016 revisó a la baja el efecto estimado de las reformas estructurales para las que se había solicitado flexibilidad (en comparación con el proyecto de plan presupuestario para 2016), tal como se reconoce en la nota de pie de página n.º 26. Esto demuestra la pertinencia del trabajo de la Comisión para analizar los efectos de las reformas y verificar las estimaciones presentadas por las autoridades.

En cuanto a la naturaleza supuestamente indicativa de las estimaciones del impacto de las reformas estructurales sobre el crecimiento, dicha naturaleza refleja los límites intrínsecos de los modelos macroeconómicos. El Reglamento exige que la Comisión tenga en cuenta la mejora de la sostenibilidad derivada del efecto que ejercen las reformas estructurales sobre el crecimiento potencial, si bien esto representa un ejercicio de modelización inherentemente incierto.

56

Véanse las respuestas a los apartados 45, 47 y 48.

57

El gasto preventivo relacionado con los terremotos ocurridos en Italia era admisible, debido a la reiteración de terremotos intensos y a la naturaleza integrada de la gestión de las emergencias y los gastos preventivos. Como resultado de ello, en torno a 3 000 millones EUR (un 0,18 % del PIB) reservados para este fin por el gobierno italiano en 2017 se consideraron admisibles para acogerse a la «cláusula de acontecimientos inusitados». El impacto presupuestario del plan de inversión debe confirmarse ex post, a partir de los datos ex ante y ex post pertinentes proporcionados por las autoridades italianas a la Comisión.

58

La Comisión no considera que esto suponga una relajación del marco, sino un reconocimiento práctico de la realidad de la formulación y el contexto de la política presupuestaria a nivel de los Estados miembros.

Es preciso indicar a estos con antelación la dimensión del ajuste presupuestario exigido, con el fin de que lo puedan tener en cuenta en su planificación presupuestaria. Esta labor de planificación y coordinación presupuestaria ex ante a medio plazo es, de hecho, la razón de ser del proceso que sigue el programa de estabilidad y convergencia en el Semestre Europeo.

Si se revisa el saldo estructural de forma que la distancia respecto del OMP se reduzca de tal modo que la exigencia original implique la superación del OMP, entonces se procede a desbloquear y revisar dicha exigencia. Es cierto que este enfoque presenta una asimetría puesto que, si el saldo estructural se revisa a la baja, es decir, hasta una distancia mayor que la inicialmente prevista respecto del OMP, no se incrementa la exigencia al Estado miembro. Esto se debe a que ello supondría una vulneración de las expectativas legítimas que tenía el Estado miembro con respecto al nivel de ajuste presupuestario exigido que solicitó la Comisión cuando el Estado miembro se encontraba en la etapa de planificación y aprobación de su estrategia presupuestaria.

59

Calcular la exigencia sobre la base de la distancia respecto del OMP en un determinado año no solo es poco realista desde el punto de vista político, sino que además es imposible de llevar a cabo en la práctica.

Si en la primavera del año t-1 se calcula que un Estado miembro cumple su OMP en t-1, no es necesario realizar ajustes adicionales en el año t, y la exigencia para t se congelará en 0. Esto ofrece a los Estados miembros el grado de certidumbre necesario con respecto al nivel de ajuste exigido para iniciar los dilatados procedimientos nacionales que normalmente se requieren para elaborar un presupuesto. Si, en la primavera del año t, las revisiones del saldo estructural dan lugar a la estimación de que el Estado miembro quedó a una distancia del 0,5 % del PIB por debajo de su OMP en el año t-1, a juicio de la Comisión sería demasiado tarde para revisar la exigencia. El Estado miembro ya habrá aprobado el presupuesto para el año t basándose en que la Comisión le indicó que no era necesario introducir ajustes adicionales. Por lo tanto, vulneraría las expectativas legítimas del Estado miembro en cuanto al nivel exigido de ajuste presupuestario en referencia al cual se le evaluaría si la Comisión impusiera una exigencia más elevada. De hecho, este nivel de imprevisibilidad socavaría gravemente la credibilidad del marco del PEC a ojos de los políticos nacionales.

También resulta problemático basar la exigencia en la distancia proyectada respecto del OMP en el año en que se aplica la exigencia, puesto que dicha proyección es en sí misma una función de la exigencia. En cualquier caso, las revisiones efectuadas en un año determinado que estén basadas en proyecciones actualizadas no ofrecerán a los Estados miembros una indicación con suficiente antelación cuando estén definiendo sus políticas presupuestarias.

60

Para completar el panorama, las exigencias de los Estados miembros no se revisan al alza debido a una mejora de la evaluación de las condiciones cíclicas por parte de la Comisión. En lo tocante a las respuestas a los apartados 58 y 59, esto se debe a que vulneraría las expectativas legítimas del Estado miembro con respecto al nivel exigido de ajuste fiscal cuando diseñe y establezca su política presupuestaria nacional.

61

La transición del SEC 95 al SEC 2010 implicó que la exigencia correspondiente a un año dado pudo calcularse utilizando el SEC 95, mientras que la evaluación del esfuerzo presupuestario se realizó utilizando el SEC 2010. Esto es inevitable salvo que se revisaran las exigencias de todos los Estados miembros con base en los nuevos cálculos efectuados con arreglo al SEC 2010. En todo caso, dada la construcción de la matriz que subyace a las exigencias, es improbable que el cálculo de estas según el SEC 2010 produjera algún cambio.

No existe incoherencia en los indicadores o mediciones realizadas en unos años y otros. A modo de ejemplo, cuando se evaluó el esfuerzo fiscal de 2014 con base en el SEC 2010, los datos correspondientes tanto a 2014 como a 2015 se calcularon con arreglo al SEC 2010.

66

La Comisión considera que el escenario presentado por el TCE únicamente tiene carácter ilustrativo, dado que, por naturaleza, resulta complicado extrapolar resultados futuros para Estados miembros individuales a partir del efecto agregado de una recesión histórica en la zona del euro.

67

Con respecto a la respuesta al apartado 66, las simulaciones son en cierto grado especulativas, puesto que están relacionadas con un caso hipotético que no se ha producido en la práctica ni tienen en cuenta el posible efecto de las referencias mínimas específicas a los países, que no permitirían conceder la aplicación de las cláusulas de reforma estructural e inversión en muchos Estados miembros.

68

Véanse las respuestas a los apartados 33 a 35 en lo que atañe al uso que hace la Comisión de su margen de discreción.

69

A juicio de la Comisión, la observación del TCE únicamente presenta un panorama parcial.

En primer lugar, desde un punto de vista general, al diseñar tanto la matriz como los márgenes autorizados previstos en las cláusulas de flexibilidad, la Comisión llevó a cabo un análisis pormenorizado. En el primer caso, este análisis incluyó un examen de la distribución histórica de los diferenciales de producción. En el segundo, la Comisión proporcionó a los Estados miembros una serie de escenarios simulados ilustrativos para el diseño de los márgenes de flexibilidad autorizados, basados en la aplicación del ajuste de referencia del 0,5 % del PIB (suponiendo, por tanto, que no se utiliza el margen de desviación del 0,25 % del PIB). En un anexo del vademécum se publica un conjunto de estas simulaciones ilustrativas.

En segundo lugar, al evaluar las solicitudes de aplicación de las cláusulas de flexibilidad presentadas por Estados miembros individuales, la Comisión evalúa su distancia respecto del OMP con el fin de garantizar que puedan alcanzar dicho objetivo antes de que finalice el período de programación, suponiendo el ajuste anual de referencia.

70

Véanse las respuestas a los apartados 66, 67 y 69.

72

Es preciso señalar que la Comisión ha puesto de relieve constantemente este problema relacionado con las revisiones de las proyecciones del saldo estructural mediante la inclusión de gráficos específicos en su evaluación de los programas de estabilidad y convergencia.

75

Si bien la Comisión no está facultada para exigir el cumplimiento de estos objetivos de convergencia hacia el OMP, sí analiza y formula observaciones sobre las revisiones de los Estados miembros con respecto a su fecha prevista de consecución del OMP, como puede apreciarse en los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión y en las evaluaciones de los planes presupuestarios anuales que se publican en cada ronda de vigilancia. Por consiguiente, la Comisión exige responsabilidades a los Estados miembros, pero el marco jurídico vigente no le permite adoptar medidas procedimentales.

No está claro de qué modo podría diseñarse la matriz para que garantice ex ante que todos los Estados miembros, con independencia de su distancia respecto del OMP, cumplan este objetivo en el cuarto año de ejecución del programa, dado que es muy probable que las proyecciones relativas al nivel del saldo estructural al cabo de tres años sean erróneas (algo inevitable por naturaleza cuando se realizan previsiones macroeconómicas). Además, si un Estado miembro se encontraba muy alejado del OMP en el momento en que se ejecutó el programa, esto podría conllevar profundos ajustes presupuestarios con objeto de tratar de cerrar la brecha en el período de cuatro años. Esto podría resultar contraproducente.

76

La Comisión y los Estados miembros, a través de amplios debates, han alcanzado un acuerdo común para establecer el nivel de detalle necesario para aplicar todos y cada uno de los aspectos del PEC, como la determinación de una Posición común sobre la flexibilidad. La finalidad de dicho trabajo es no debilitar el marco del PEC, sino concretar los amplios objetivos contemplados en el Reglamento.

77

Esta observación es irrelevante para la evaluación de los resultados del componente preventivo del PEC. La muestra analizada incluye la dinámica del saldo estructural y primario de los Estados miembros que se encontraban sometidos al procedimiento de déficit excesivo durante el período objeto de estudio (es decir, España y Francia a partir de 2009), pero el componente corrector cuenta con un conjunto de normas independiente. La Comisión recuerda que el TCE publicó en 2016 un informe especial específico titulado «Son necesarias mejoras adicionales para garantizar una aplicación eficaz del procedimiento de déficit excesivo», en el que la Comisión proporcionó sus respuestas formales (https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_10/SR_EDP_ES.pdf).

78

La Comisión considera que en los últimos años se ha seguido avanzando en pos del logro de los OMP, aunque en menor medida que durante la fase inicial de recuperación, cuando doce Estados miembros abandonaron el procedimiento de déficit excesivo.

79

La Comisión considera que las estimaciones de los saldos estructurales correspondientes a 2014 y 2018 no son plenamente comparables como para emitir una valoración sobre el ritmo del avance del saldo estructural para los Estados miembros que no cumplen su OMP entre 2014 y 2018. Las estimaciones de los saldos estructurales correspondientes a 2014 se basan en datos históricos e incluyen las medidas presupuestarias reales adoptadas en 2014. Sin embargo, las estimaciones correspondientes a 2018 están basadas en la previsión de la Comisión. Se espera que los Estados miembros pertinentes adopten medidas presupuestarias en el marco de sus respectivos procesos presupuestarios nacionales para asegurar que el presupuesto de 2018 cumpla el PEC. Por lo tanto, se prevé que la evaluación ex post de los datos correspondientes a 2018 indicará unos saldos estructurales diferentes de los previstos en el otoño de 2017.

80

La Comisión considera que sus posiciones sobre la orientación presupuestaria de la zona del euro reflejan correctamente la situación presupuestaria existente en cada Estado miembro. Se espera que los Estados miembros que no cumplen el OMP adopten medidas presupuestarias para cumplir el PEC, al tiempo que se sugiere a determinados Estados miembros que superan el OMP que utilicen el margen de maniobra presupuestario del que disponen para respaldar el crecimiento económico. Así queda de manifiesto en la Comunicación de la Comisión «Hacia una orientación presupuestaria positiva para la zona del euro» de 2016, en la que se establece específicamente que «[los] Estados miembros inmersos en un procedimiento de déficit excesivo y los que deben seguir avanzando hacia su objetivo presupuestario a medio plazo deben proseguir sus esfuerzos, tal y como se les ha recomendado».

81

La Comisión subraya que los datos de liquidación presupuestaria correspondientes a 2017, en los que se basa la evaluación final de la conformidad, muestran una mejora significativa del desempeño de los Estados miembros; el número de países cumplidores cuadruplica el previsto en las proyecciones iniciales basadas en la previsión realizada en la primavera de 2017. Además, los datos agregados enmascaran importantes diferencias en cuanto a la posición presupuestaria de cada Estado miembro en relación con el OMP.

Por último, la muestra de Estados miembros excluye a aquellos con mejor desempeño, es decir, los que ya cumplen el OMP. Dado que los Estados miembros que han alcanzado sus OMP también cumplen las disposiciones del componente preventivo, esto ofrece una visión más precisa del cumplimiento global en el conjunto de los países.

82

El comportamiento presupuestario de los Estados miembros incluidos en el componente corrector del PEC no proporciona una evaluación precisa del desempeño del componente preventivo del PEC, puesto que ambos componentes tienen conjuntos de normas independientes.

Véase la respuesta al apartado 77 en relación con el informe del TCE sobre el procedimiento de déficit excesivo.

83

El componente corrector del PEC se rige por un Reglamento diferente que el que regula el componente preventivo. La naturaleza inherentemente nominal del componente corrector del PEC, cuyo enfoque se centra en el umbral de déficit global del 3 % recogido en el Tratado, implica que, aunque la Comisión intente que los Estados miembros realicen ajustes estructurales en respuesta a las recomendaciones del procedimiento de déficit excesivo, no se encuentra en posición de acelerar el procedimiento una vez que el Estado miembro cumple los objetivos principales.

La Comisión justificó las extensiones de los plazos para salir del procedimiento de déficit excesivo en casos particulares en su respuesta al informe especial publicado por el TCE en 2016 titulado «Son necesarias mejoras adicionales para garantizar una aplicación eficaz del procedimiento de déficit excesivo» (https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_10/SR_EDP_ES.pdf).

85

El Componente corrector posibilita que los Estados miembros sigan una estrategia dirigida a lograr únicamente los objetivos principales apoyándose en la mejora de las condiciones macroeconómicas, sin realizar el esfuerzo presupuestario exigido. Conviene señalar que, en las recomendaciones del procedimiento de déficit excesivo, la Comisión y el Consejo prescriben unos esfuerzos presupuestarios que son coherentes con los previstos en el componente preventivo en términos estructurales. No obstante, no es posible instigar medidas procedimentales en el caso de que el Estado miembro cumpla sus objetivos principales. El componente correctivo es de naturaleza fundamentalmente nominal, puesto que se basa en el umbral de déficit global del 3 % del PIB recogido en el Tratado. En consecuencia, la Comisión considera que los esfuerzos de promediación de los componentes correctivo y preventivo no reflejan de forma precisa la exigencia vinculante impuesta a los Estados miembros.

88

Los datos más recientes indican que en los últimos años se ha producido una mejora significativa del saldo estructural de Portugal; entre 2013 y 2017, este país registró una mejora del 2 % del PIB, de manera que esta variable quedó a una distancia del 1,4 % respecto del OMP.

89

Durante casi todo el período en cuestión, Francia y España permanecieron dentro del componente corrector. Esto significa que las exigencias de la matriz no entrañaban consecuencias desde el punto de vista del procedimiento.

90

La Comisión considera que la velocidad del ajuste en el marco del componente corrector no aporta información sobre la eficacia del componente corrector del PEC, puesto que ambos componentes se guían por conjuntos de herramientas diferentes.

92

Véase la respuesta al apartado 83 con respecto a la extensión de los plazos del procedimiento de déficit excesivo.

98

El debilitamiento del saldo estructural de Estonia en 2017 no supuso un incumplimiento de las exigencias previstas en el componente preventivo.

99

La Comisión considera que su uso de la flexibilidad, incluido el margen de apreciación, ha sido proporcionado y adecuado, y que ha estado justificado desde el punto de vista económico. Hasta hace escasas fechas, las inusuales características de la recuperación de la economía europea recomendaban extremar la cautela en la aplicación de la consolidación presupuestaria. En particular, la ausencia de presiones inflacionistas, el importante superávit por cuenta corriente en la zona del euro y los niveles persistentemente elevados de desempleo en algunos Estados miembros indicaban que la economía seguía afectada por cierto estancamiento. Dadas estas preocupaciones, junto con la creciente incertidumbre geopolítica, la Comisión juzgó prudente aplicar las normas presupuestarias con el fin de garantizar que los ajustes presupuestarios excesivos no pusieran en peligro una recuperación que todavía presentaba signos de fragilidad en muchos Estados miembros. Por lo tanto, la Comisión, contando con el acuerdo de los Estados miembros, utilizó la flexibilidad para modular las exigencias presupuestarias en vista de las condiciones cíclicas.

102

La Comisión está de acuerdo en que su reciente evaluación de la exactitud de las previsiones encontró pruebas de la existencia de un sesgo en algunos casos cuando se empleaba una metodología específica. Sin embargo, desea destacar que la evaluación también constata que las previsiones económicas de la Comisión son más precisas que las del mercado, y que son comparables a las de otras instituciones internacionales. Además, las proyecciones de la Comisión con respecto a la deuda también dependerán de otros factores, como la proyección del saldo primario y los ajustes entre flujos y fondos.

103

La finalidad de las evaluaciones periódicas de la exactitud de las previsiones es adquirir aprendizaje institucional, y la Comisión se esfuerza constantemente por mejorar la exactitud de sus proyecciones. En los últimos años se ha invertido un esfuerzo sustancial en el desarrollo de herramientas adicionales de previsión cuantitativa. La reciente evaluación externa de los servicios de previsión (que próximamente será objeto de la publicación de un documento) concluye que las previsiones son de alta calidad y que los procesos empleados son eficientes.

108

Primer punto: las consideraciones de la Comisión respecto a este punto se proporcionan en las respuestas a las observaciones 58 y 59 relativas a la necesidad de respetar las expectativas legítimas de los Estados miembros.

En el primer caso, cuando la exigencia de ajuste se deriva de la matriz, está basada en la previsión realizada en primavera de la proyección del año t-1 del diferencial de producción en el año t, y esta únicamente se congela si la economía se sumerge en una coyuntura económica muy adversa o excepcionalmente adversa. En el último caso, la tasa de referencia para el valor de referencia del gasto del año t se basa en las proyecciones sobre la previsión de primavera del año t-1, y no se actualiza de cara a previsiones ulteriores.

Véase la respuesta al apartado 60 con respecto a los problemas prácticos asociados al establecimiento de la distancia respecto al OMP con base en la previsión del año en curso.

Segundo punto: la promediación de la inversión a lo largo de cuatro años no aparece especificada en el Reglamento. Sin embargo, dicha promediación ha sido objeto de un amplio debate y acuerdo con los Estados miembros a través del comité Ecofin. Por lo tanto, se describe en el Código de Conducta, en el que se establece que «debido a la variabilidad del gasto en inversión, que puede ser muy elevada, sobre todo en el caso de los Estados miembros de tamaño reducido, el gasto público agregado deberá ajustarse promediando el gasto en inversión a lo largo de cuatro años». Esto significa que la promediación se introduce para evitar que los países más pequeños con menor PIB per cápita se vean penalizados por los picos de la inversión pública. Este problema afecta de manera especial a algunos nuevos Estados miembros para los que los fondos estructurales de la UE incluyen un componente significativo de la inversión global, ya que la aportación de dichos fondos puede experimentar importantes altibajos en años concretos.

117

La Comisión considera que la transición entre 2014 y 2015 se realizó de forma coherente. La Comisión, contando con el pleno acuerdo de los Estados miembros, adoptó la decisión práctica de garantizar durante la transición la coherencia entre los objetivos presupuestarios que se utilizan para evaluar a los Estados miembros. Esta decisión garantizó que la introducción de la matriz publicada en la Comunicación relativa a la flexibilidad de enero de 2015 no situaría a determinados Estados miembros en posición de desventaja debido a una modificación de la exigencia presupuestaria establecida para 2015 durante la transición.

121

Las recomendaciones específicas por país de 2018 pretendían lograr dos objetivos: fortalecer la recuperación en curso y garantizar la sostenibilidad fiscal. Al mismo tiempo, se intentaba que dichas recomendaciones fueran breves y sencillas, para permitir que la población las comprendiera mejor. Por este motivo, las recomendaciones específicas por país de carácter presupuestario no incluyeron recomendaciones relativas al ajuste exigido para 2018, a diferencia de la práctica anterior. En el apartado 33 se ofrece una explicación detallada al respecto. En última instancia, los considerandos y las recomendaciones específicas por país conservan idéntica fuerza jurídica.

124

La Comisión considera que las orientaciones están claras y correctamente formuladas para cada Estado miembro según su posición presupuestaria.

Conclusiones y recomendaciones

127

La función del componente preventivo es lograr la sostenibilidad presupuestaria, previendo al mismo tiempo la posibilidad de modular las políticas presupuestarias en vista de las condiciones económicas. El OMP da respuesta a esta necesidad de contar con una política fiscal equilibrada y prudente a medio y largo plazo, facilitando simultáneamente el funcionamiento de los estabilizadores automáticos. Por consiguiente, la Comisión y el Consejo tienen una función crucial en la introducción de las mejoras necesarias en la sostenibilidad de la deuda y la estabilización macroeconómica: garantizar que los Estados miembros continúen avanzando sin cesar hacia el cumplimiento de su objetivo presupuestario a medio plazo.

129

La Comisión ejerce sus facultades discrecionales en plena consonancia con el marco jurídico, que ha sido acordado por los colegisladores de manera transparente y tras mantener amplias consultas con los Estados miembros a través de los comités pertinentes. La Comisión está totalmente en desacuerdo con la conclusión del TCE de que la Comisión utilizó su discreción con el objetivo de reducir las exigencias de ajuste. La discreción se utilizó con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento, que reconoce el contexto general de sostenibilidad a medio plazo, que incluye, por ejemplo, la necesidad de evitar ajustes presupuestarios contraproducentes, el papel de las reformas estructurales y la inversión para estimular el crecimiento potencial y la necesidad de permitir que se produzcan acontecimientos ajenos al control gubernamental.

130

La matriz y la aplicación de las cláusulas de flexibilidad se describieron en la Comunicación de la Comisión de 2015. No obstante, las disposiciones específicas del Reglamento emanan de la reforma llevada a cabo en 2005.

Con independencia de ello, los parámetros de ajuste incluidos en la matriz y las cláusulas de flexibilidad se definieron y aplicaron en plena consonancia con el marco jurídico y de forma transparente; además, se celebraron amplias consultas con los Estados miembros al respecto a través de los comités pertinentes.

131

El margen de discreción se introdujo para establecer la configuración adecuada de la política presupuestaria en los casos en que las tasas de crecimiento agregadas no capten necesariamente la naturaleza potencialmente frágil de la recuperación en determinados Estados miembros, teniendo en consideración además el efecto contraproducente que puede ejercer una consolidación presupuestaria excesiva sobre dichas economías.

132

En los últimos años se ha seguido avanzando en pos del logro de los OMP, aunque en menor medida que durante el período inicial de recuperación.

133

La Comisión considera que las actuales normas de aplicación del marco del PEC, que se establecen de común acuerdo con los Estados miembros tras extensos debates, no debilitan el marco del PEC, sino que concretan los amplios objetivos del Reglamento.

134

En primer lugar, la Comisión señala que el componente corrector del PEC se rige por un Reglamento diferente que el que regula el componente preventivo. En segundo lugar, la Comisión cree que el componente corrector ha mostrado en general un comportamiento adecuado en los últimos años; así lo demuestra el hecho de que el número de Estados miembros sujetos al procedimiento de déficit excesivo disminuyó de veinticuatro en 2011 a tan solo tres en 2017.

Dicho esto, la naturaleza inherentemente nominal del componente corrector del PEC, cuyo enfoque se centra en el umbral de déficit global del 3 % recogido en el Tratado, implica que, aunque la Comisión intente que los Estados miembros realicen ajustes estructurales en respuesta a las recomendaciones del procedimiento de déficit excesivo, no se encuentra en posición de acelerar el procedimiento una vez que el Estado miembro cumple los objetivos principales. Los intentos de la Comisión dirigidos a abordar esta situación no recibieron el apoyo de los Estados miembros.

Véase la respuesta al apartado 83 con respecto a la extensión de los plazos del procedimiento de déficit excesivo.

135

La Comisión y los Estados miembros han entablado extensos debates para alcanzar el entendimiento común necesario para establecer el nivel de detalle requerido para aplicar todos y cada uno de los aspectos recogidos en el PEC. La finalidad de dichas normas es concretar los amplios objetivos del Reglamento y que estos no impidan a la Comisión y los Estados miembros llegar a acuerdos sobre cualquier ajuste adicional que sea necesario introducir en el marco del PEC.

Si bien la Comisión es responsable de evaluar la conformidad de los Estados miembros con el componente preventivo, la aplicación de las normas es una competencia compartida entre la Comisión y el Consejo. La Comisión no cree que el hecho de actuar sin consultar a los Estados miembros pueda ser productivo ni beneficioso para la credibilidad del marco a largo plazo. El diseño del marco presupuestario es inherentemente multilateral por su propia naturaleza, y es fundamental consultar a los Estados miembros para garantizar la apropiación de las normas, un elemento que, en última instancia, contribuye tanto al cumplimiento como a la aplicación de las normas.

Recomendación 1
  1. La Comisión no acepta la recomendación, puesto que el Reglamento n.º 1466/97 dispone específicamente un margen de desviación admisible del 0,25 % del PIB y la Comisión no puede imponer restricciones —a saber, sobre la acumulación de desviaciones no significativas— que contravengan el Reglamento. A la Comisión le preocupa que cualquier rediseño sistemático de la matriz en ese sentido pudiera verse como una elusión del margen previsto en el Reglamento. Además, el Reglamento establece dicha desviación del 0,25 % con el fin de tener en cuenta la dificultad de los cálculos del saldo estructural y la incertidumbre inherente a la formulación y ejecución de la política presupuestaria. Estos factores pueden provocar que un Estado miembro se desvíe ligeramente de su objetivo por cuestiones ajenas al control de su Gobierno.
  2. La Comisión no acepta esta recomendación. La clasificación de los parámetros recogidos en la matriz ya establece exigencias más estrictas para los Estados miembros muy endeudados. Sin embargo, la legislación no prevé una armonización de las exigencias del componente preventivo con la referencia de reducción de la deuda. Es más, dicha legislación exige expresamente que la Comisión evalúe los factores pertinentes cuando lleve a cabo la evaluación de la conformidad con la referencia de reducción de la deuda, que, por consiguiente, no puede considerarse una norma absoluta.
  3. La Comisión acepta en parte esta recomendación, concretamente en la medida en que pide que se examine la eficacia de la matriz, puesto que la Comisión se encuentra actualmente llevando a cabo una revisión más amplia de las disposiciones relativas a la flexibilidad requeridas en virtud de la Posición común acordada con los Estados miembros. La Comisión no puede prejuzgar cuál será el resultado de este proceso.
138

La Comisión rechaza firmemente la conclusión del TCE de que el uso de la cláusula de reforma estructural haya excedido el objetivo del Reglamento.

En primer lugar, las disposiciones del Reglamento en virtud de las cuales la Comisión aplica esta flexibilidad datan de hace tiempo, principalmente de la época en la que se reformó la legislación, en 2005.

En segundo lugar, aunque la desviación temporal prevista en la cláusula de reforma estructural no está directamente vinculada a los costes presupuestarios reales de la reforma, el Reglamento tampoco prevé dicho vínculo, sobre todo porque esos costes pueden resultar difíciles de cuantificar o pueden tener un efecto presupuestario directo limitado. De hecho, puede haber reformas estructurales altamente beneficiosas que no generen costes presupuestarios directos significativos pero entrañen costes económicos o políticos sustanciales; por ejemplo, reformas judiciales o del mercado de trabajo. En esos casos, el establecimiento de un vínculo directo entre la desviación temporal y los costes presupuestarios vendría a anular en la práctica la intención incentivadora de la cláusula.

Es importante señalar que el enfoque que ha adoptado la Comisión fue objeto de un extenso debate con los Estados miembros, que dio lugar a la publicación, a principios de 2016, de una «Posición común sobre flexibilidad en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento».

139

El diseño técnico de la desviación temporal del OMP o de la trayectoria de ajuste implica un aumento del gasto con respecto al nivel inicial (es decir, a la trayectoria del gasto en ausencia de desviación temporal) cada año hasta que se alcance el OMP. Este diseño de la desviación se acordó con el Consejo para evitar crear un patrón de inicio-detención del ajuste presupuestario, así como para garantizar la igualdad de trato entre los Estados miembros dependiendo de su distancia respecto del OMP. A menos que la cláusula se vincule con los costes directos relacionados con la reforma, la compensación necesaria para que el gasto recupere su trayectoria original en el año posterior a la aplicación de la cláusula implicaría un ajuste presupuestario adicional además de la exigencia estándar para el Estado miembro en ese año. Esto reduciría de manera significativa el incentivo para emprender reformas estructurales que no conlleven costes presupuestarios sustanciales pero que requieran un incentivo que el uso de la cláusula puede proporcionar.

140

El enfoque acordado por la Comisión y el Consejo y definido en la Posición común sobre flexibilidad cuenta con una sólida justificación. El objetivo de dicha cláusula es atender las inversiones públicas que se pueden considerar económicamente equivalentes a reformas estructurales en el sentido de que ejercen un efecto positivo sobre el crecimiento potencial y la sostenibilidad de las finanzas públicas; por lo tanto, la cláusula está relacionada con determinados proyectos cofinanciados por la UE. La condición de elegibilidad de que la inversión nominal no debería disminuir persigue que no se utilicen inversiones financiadas por la UE para sustituir inversiones financiadas con recursos nacionales.

141

La Comisión considera que sí garantiza que solamente sean admisibles los gastos que guarden una relación directa con acontecimientos inusitados. En la respuesta de la Comisión al apartado 57 se ofrece un amplio ejemplo de ello, extraído de un caso particular.

Recomendación 2
  1. La Comisión no acepta esta recomendación, puesto que considera que el ajuste exigido debilitaría la eficacia de la cláusula de reforma estructural. La desviación temporal prevista en la cláusula de reforma estructural no está directamente relacionada con los costes presupuestarios reales de la reforma, dado que algunas reformas estructurales altamente beneficiosas no siempre generan costes presupuestarios directos significativos, si bien pueden entrañar costes económicos o políticos sustanciales. En esos casos, el establecimiento de un vínculo directo entre la desviación temporal y los costes presupuestarios vendría a anular en la práctica la intención incentivadora de la cláusula.
    Además, dado que el margen autorizado no está basado en costes puntuales, la exigencia recomendada de que el gasto recupere su trayectoria original en el año posterior a la aplicación de la cláusula implicaría un ajuste presupuestario adicional además de la exigencia estándar para el Estado miembro en ese año. El diseño de la desviación se acordó con el Consejo con el fin de evitar crear un patrón de inicio-detención del ajuste presupuestario.
  2. La Comisión no acepta la recomendación de dejar de aplicar la cláusula en su forma actual, puesto que considera la cláusula de inversión como un elemento muy importante del paquete de medidas de flexibilidad introducido en 2015 para respaldar el crecimiento en la UE de una forma sostenible desde el punto de vista presupuestario, a saber, fomentando la inversión pública que potencia el crecimiento. Dicho lo anterior, en la actualidad la cláusula se está revisando en el marco de un examen más amplio de los mecanismos de flexibilidad requeridos en virtud de la Posición común. La Comisión informará de los resultados de su revisión al Comité Económico y Financiero en junio de 2018, si bien no puede prejuzgar el resultado de dicho trabajo.
  3. La Comisión acepta la recomendación.
142

La Comisión proporcionó respuestas formales sobre las extensiones de los plazos del PDE en casos particulares en el contexto del informe especial publicado por el TCE en 2016 titulado «Son necesarias mejoras adicionales para garantizar una aplicación eficaz del procedimiento de déficit excesivo».

La Comisión y el Consejo recomiendan a los Estados miembros que se encuentran inmersos en el PDE que introduzcan ajustes estructurales acordes con las exigencias del componente preventivo. No obstante, el Reglamento no proporciona a la Comisión y al Consejo herramientas para obligar a los Estados miembros que forman parte del componente corrector del PEC a cumplir las exigencias de ajuste estructural en circunstancias en las que los objetivos principales recomendados del déficit se logren gracias al crecimiento económico y sin cumplir esos objetivos recomendados de ajuste estructural.

Recomendación 3

La Comisión acepta en parte esta recomendación.

En el pasado, la Comisión ha planteado opciones para tratar de garantizar que las exigencias de ajuste estructural se cumplan dentro del componente corrector, concretamente a través de la revisión de la recomendación de aplicación del PDE en casos en que se produzcan sorpresas económicas positivas con respecto al escenario subyacente a la recomendación inicial, pero los Estados miembros no han respaldado esta sugerencia. La Comisión está abierta a revisar esta cuestión y a buscar respaldo para este tipo de propuestas entre los Estados miembros. Sin embargo, en esta fase la Comisión no puede comprometerse a presentar una nota al CEF.

143

La Comisión intenta constantemente mejorar la legibilidad y transparencia de todo el material relacionado con el PEC y está abierta a debatir con los Estados miembros sobre posibles mejoras en los modelos del PEC.

La Comisión está de acuerdo en que existe margen de mejora en términos de transparencia en la estimación de medidas presupuestarias y, con ese fin, a lo largo de 2017 celebró amplios debates con los Estados miembros para mejorar la exactitud y la transparencia de las evaluaciones de dichas medidas.

Por lo que respecta a la presentación de los resultados de sus evaluaciones, la Comisión intenta en todo momento mejorar la comunicación y la justificación que subyace a sus recomendaciones, y estudiará las propuestas específicas que le remita el TCE.

Recomendación 4
  1. La Comisión acepta la recomendación. Desde 2017, la Comisión viene colaborando con los Estados miembros en el desarrollo de un proceso encaminado a mejorar la exactitud y a transparencia de la estimación de las medidas presupuestarias, y está abierta a modificar el Código de Conducta para que refleje cualquier cambio necesario que se derive de este proceso si los Estados miembros están de acuerdo. Sin embargo, será importante que tales cambios distingan la diferente naturaleza de las medidas de ingreso y de gasto.
  2. La Comisión acepta la recomendación.
  3. La Comisión acepta la recomendación.
  4. La Comisión acepta la recomendación.
144

La Comisión considera que el uso de la congelación refleja la necesidad de fijar ex ante el nivel exigido de ajuste presupuestario para facilitar la planificación presupuestaria de los Estados miembros a medio plazo y respetar sus legítimas expectativas en este sentido.

Pese a que no se especifica en el Reglamento, la promediación de la inversión a lo largo de cuatro años ha sido objeto de un extenso debate y acuerdo con los Estados miembros a través de los comités del Ecofin. Por lo tanto, se describe claramente en el Código de Conducta, en el que se establece que «debido a la variabilidad del gasto en inversión, que puede ser muy elevada, sobre todo en el caso de los Estados miembros de tamaño reducido, el gasto público agregado deberá ajustarse promediando el gasto en inversión a lo largo de cuatro años».

145

La Comisión considera que el desbloqueo simétrico de la exigencia de ajuste no respetaría las expectativas legítimas de los Estados miembros de que se les evalúe de acuerdo con el nivel exigido de ajuste presupuestario que prescribió la Comisión cuando los Estados miembros se encontraban en la fase de planificación y aprobación de su estrategia presupuestaria.

Recomendación 5
  1. La Comisión no acepta esta recomendación, puesto que su aplicación vulneraría las expectativas legítimas de los Estados miembros de que se les evalúe conforme al objetivo de ajuste presupuestario establecido durante el proceso de planificación del presupuesto. En cualquier caso, dichas exigencias están basadas en el conjunto prospectivo más favorable únicamente en lo que afecta al cálculo de la distancia respecto del OMP, mientras que las exigencias de la matriz se actualizan tan solo en una serie limitada de circunstancias bien justificadas a partir de los principios del desbloqueo .
  2. La Comisión no acepta esta recomendación, dado que la promediación de la inversión se estableció con el objetivo de hacer frente a un problema acuciante: la fluctuación de la inversión pública en algunos Estados miembros debida a factores exógenos. Este concepto se ha debatido y acordado con los Estados miembros a través de los comités del Ecofin, por lo que se describe claramente en el Código de Conducta.
  3. La Comisión no acepta esta recomendación, puesto que su aplicación vulneraría las expectativas legítimas de los Estados miembros de que se les evalúe conforme al objetivo de ajuste presupuestario establecido durante la planificación del presupuesto.
Recomendación 6
  1. La Comisión acepta la recomendación.
  2. La Comisión acepta la recomendación.

Abreviaturas y siglas

AMECO: Base de datos macroeconómicos anuales de la DG Asuntos Económicos y Financieros

BCE: Banco Central Europeo

CdC: Código de Conducta

CEF: Comité Económico y Financiero

DG Asuntos Económicos y Financieros: Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros

EB: Valor de referencia del gasto

Ecofin: Consejo de Asuntos Económicos y Financieros

EM: Estado(s) miembro(s)

EM: Diferencial de producción

FMI: Fondo Monetario Internacional

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

OMP: Objetivo a medio plazo

PDE: Procedimiento de déficit excesivo

PEC: Programas de estabilidad y convergencia

PEC: Pacto de Estabilidad y Crecimiento

PIB: Producto interior bruto

pp.: Puntos porcentuales

PPP: Proyecto de plan presupuestario

REP: Recomendación específica por país

SE: Saldo estructural

SEC: Sistema Europeo de Cuentas Económicas Integradas

SPE: Saldo primario estructural

SWD: Documento de trabajo de los servicios de la Comisión

TCE: Tribunal de Cuentas Europeo

TECG: Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria

UE: Unión Europea

Glosario

Código de Conducta: Documento normativo que contiene directrices para la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y para el contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia.

Comité Económico y Financiero: Anteriormente denominado Comité Monetario, el CEF es un comité del Consejo de la Unión Europea establecido por el artículo 134 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Su principal cometido consiste en preparar y debatir las decisiones del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (Ecofin) con respecto a los asuntos económicos y financieros.

Componente corrector del Pacto de Estabilidad y Crecimiento: Conocido oficialmente como procedimiento de déficit excesivo (PDE), es un mecanismo que debe iniciarse contra los Estados miembros en los que se superen los valores de referencia del déficit y la deuda.

Conjunto prospectivo de datos: Conjunto de datos estimados y previstos para varios años en un determinado momento. A medida que pasa el tiempo, las previsiones para un año (por ejemplo 2018) cambian, es decir, son diferentes en distintos conjuntos prospectivos de datos (por ejemplo, en las previsiones de 2014, 2016, etc.).

Consejo Fiscal Europeo: Organismo consultivo independiente de la Comisión creado en 2015. Su cometido principal consiste en evaluar la aplicación de las normas presupuestarias de la UE.

Deuda de las administraciones públicas: Valor nominal total de las obligaciones brutas del sector «administraciones públicas» pendientes a final del año, tal como se define en el SEC 95 y el SEC 2010.

Deuda pública: Véase Deuda de las administraciones públicas.

Diferencial de producción: Diferencia entre la producción real (PIB) y la producción potencial estimada en un determinado momento.

Matriz de ajustes exigidos: Cuadro que establece el esfuerzo presupuestario anual exigido a los Estados miembros en relación con el ciclo económico, teniendo en cuenta sus necesidades de saneamiento presupuestario, incluido su nivel de deuda pública. La Comisión utilizó primero una versión de la matriz a nivel interno y posteriormente publicó una versión revisada en enero de 2015. Fue aprobada por el Consejo Ecofin de 12 de febrero de 2016 en la «Posición común sobre la flexibilidad en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento».

Mecanismo europeo de tipos de cambio 2 (MTC II): El mecanismo europeo de tipos de cambio (MTC) se estableció para estabilizar los tipos de cambio y ayudar a Europa a convertirse en una zona de estabilidad monetaria antes de la introducción de la moneda única, el euro. Después de la introducción del euro el 1 de enero de 1999, el MTC original se sustituyó por el MTC II al principio de la tercera fase de la unión económica y monetaria. Esta comenzó con la fijación irrevocable y definitiva de los tipos de cambio, la transferencia de la competencia monetaria al Banco Central Europeo y la introducción del euro como moneda única. El MTC II brinda un marco de cooperación en materia de política cambiaria entre el Eurosistema (el sistema de bancos centrales de la zona del euro) y los Estados miembros de la Unión Europea que están preparándose para adoptar el euro.

Medidas puntuales y temporales: Operaciones de las administraciones públicas que tienen un efecto presupuestario transitorio que no conduce a un cambio sostenido en la situación presupuestaria. Véase asimismo Saldo (presupuestario) estructural.

Modelo QUEST: Modelo macroeconómico global que utiliza la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros para el análisis y la investigación de la política macroeconómica.

Objetivo presupuestario a medio plazo: Nivel de saldo estructural al que se espera que converjan todos los Estados miembros. Para la mayoría de los Estados miembros es -1 % del producto interior bruto (PIB) y para los Estados miembros de la zona del euro es algo más ajustado, -0,5 % del PIB, salvo que presenten una ratio de deuda baja. El nivel para cada Estado miembro se determina sobre la base de diversos riesgos presupuestarios específicos del país.

Pacto de Estabilidad y Crecimiento: Acuerdo vinculante para todos los Estados miembros de la UE desde 1997 (reformado en 2005 y 2011) relativo a la aplicación de las disposiciones del Tratado de Maastricht sobre la sostenibilidad de las políticas presupuestarias de los Estados miembros, esencialmente manteniendo la deuda y el déficit públicos a unos niveles aceptables.

Pacto Presupuestario: Capítulo presupuestario del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (TECG).

PIB potencial: Nivel de PIB que puede producir una economía en un determinado año que es coherente con una tasa de inflación estable. Si la producción real aumenta por encima de su nivel potencial, las limitaciones de capacidad empezarán a afectar y la presión inflacionista crecerá; si la producción cae por debajo de su nivel potencial, los recursos no se utilizan y la presión inflacionista disminuirá. El nivel y el crecimiento de la producción potencial se recalculan continuamente, lo que puede dar lugar a revisiones ex post de sus valores estimados. A efectos del componente preventivo, las estimaciones de producción potencial son elaboradas por la Comisión sobre la base de la metodología común de la UE (para más detalles sobre la metodología, véase: «The production function methodology for calculating potential growth rates and output gaps», European Economy, Economic Papers n.° 535, noviembre de 2014).

Procedimiento de déficit excesivo: Procedimiento iniciado por el Consejo por recomendación de la Comisión Europea contra cualquier Estado miembro de la Unión que supere el límite máximo de déficit presupuestario impuesto por la legislación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE. El procedimiento consta de varios pasos, que pueden culminar en sanciones, para alentar a los Estados miembros a controlar su déficit presupuestario, y es un requisito para el buen funcionamiento de la unión económica y monetaria.

Procedimiento de desviación significativa: La Comisión puede activar un procedimiento de desviación significativa cuando se detecta una desviación considerable en el saldo estructural y el gasto en relación con la trayectoria de ajuste. En el marco del procedimiento de desviación significativa se espera que los Estados miembros apliquen medidas para corregir la desviación.

Programa de estabilidad y convergencia: Documento elaborado anualmente por los Estados miembros que recoge sus políticas y medidas para garantizar unas políticas presupuestarias sostenibles, mantener su situación presupuestaria al nivel o por encima de sus objetivos a medio plazo, o seguir una trayectoria hacia dichos objetivos, garantizando al mismo tiempo unos esfuerzos de reducción de la deuda adecuados para cumplir la norma de deuda y el valor de referencia del Tratado del 60 %.

Proyectos de planes presupuestarios: Documentos que están obligados a presentar los Gobiernos de los Estados miembros de la zona del euro a la Comisión, con arreglo a las normas de gobernanza económica europeas, antes del 15 de octubre de cada año para garantizar la coordinación de sus políticas presupuestarias.

Recomendaciones específicas por país: Orientaciones normativas formuladas anualmente por la Comisión para los Estados miembros sobre la forma de mantener unas finanzas públicas saneadas. La Comisión las remite posteriormente al Consejo para su aprobación en julio en el contexto del Semestre Europeo.

Saldo (presupuestario) estructural: Saldo presupuestario real excluido el componente cíclico y las medidas puntuales y otras medidas temporales. El saldo estructural mide la tendencia subyacente en el saldo presupuestario (véase también saldo presupuestario delas administraciones públicas/déficit).

Saldo presupuestario de las administraciones públicas (déficit): Diferencia entre ingresos y gastos del sector «administraciones públicas». Cuando es negativo se conoce generalmente como «déficit». También se denomina saldo/déficit global.

Saldo primario/déficit: Saldo presupuestario/déficit público aumentado/reducido por pagos de intereses.

SEC (SEC 95 y SEC 2010): El sistema europeo de cuentas nacionales y regionales es el marco contable de la UE compatible a nivel internacional para la descripción sistemática y detallada de las economías de los Estados miembros y regiones de la UE. Durante la mayor parte del período fiscalizado, el sistema pertinente era el SEC 95, que se actualizó en septiembre de 2014 al SEC 2010, reflejando los avances en la medición de las economías modernas, los avances en la investigación metodológica y las necesidades de los usuarios.

Aunque el SEC es en general coherente con las definiciones, normas contables y clasificaciones aplicadas por el sistema comparable de las Naciones Unidas, también presenta algunas características específicas que están más en consonancia con las prácticas de la UE.

Semestre Europeo: Ciclo anual de coordinación de las políticas económicas de la UE. El Semestre engloba las políticas presupuestarias determinadas por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, la prevención de desequilibrios macroeconómicos excesivos (en el marco del procedimiento de desequilibrio macroeconómico) y las reformas estructurales en el contexto de la Estrategia Europa 2020. Da lugar a recomendaciones específicas por país dirigidas a los Estados miembros.

Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (TECG): Tratado intergubernamental acordado en la cumbre de la UE de 30 de enero de 2012 y firmado el 2 de marzo por los jefes de Estado o de Gobierno de todos los países de la UE, a excepción del Reino Unido y la República Checa. Contiene disposiciones para fomentar la coordinación y la convergencia de las políticas económicas y un capítulo específico —el Pacto Presupuestario— para reforzar el marco de gobernanza presupuestaria de la zona del euro.

Valor de referencia del gasto: Norma que contiene la tasa neta de crecimiento del gasto público igual o inferior a la tasa de crecimiento económico potencial a medio plazo de un país, que depende de la situación del país en relación con sus objetivos presupuestarios a medio plazo (OMP). Con arreglo al valor de referencia del gasto, los aumentos del gasto que superen la tasa de crecimiento económico potencial a medio plazo de un país deben compensarse con medidas discrecionales adicionales en relación con los ingresos. El valor de referencia del gasto complementa a los OMP orientando el crecimiento del gasto neto hacia una senda sostenible y ayudando así a avanzar en los propios objetivos o mantenerlos.

Notas finales

1 El PEC se basa en los artículos 121 y 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (el «Tratado» y el Protocolo n.° 12 anejo, mientras que el artículo 136 constituye la base de las medidas específicas para los Estados miembros de la zona del euro. El componente preventivo se estableció mediante el Reglamento n.° 1466/97 del Consejo de 7 de julio de 1997 (modificado posteriormente en 2005 y 2011).

2 El incumplimiento de este límite activaría un procedimiento de déficit excesivo (el componente corrector del PEC).

3 El saldo presupuestario y el déficit son iguales en valor absoluto, pero tienen un signo opuesto. Un déficit del 3 % es igual a un saldo de -3 %.

4 Veintidós de los veinticinco signatarios del TECG están sujetos formalmente al Pacto Presupuestario (los diecinueve Estados miembros de la zona del euro más Bulgaria, Dinamarca y Rumanía).

5 La política presupuestaria actúa como estabilizador automático cuando deja que aumente el déficit global en época de recesión, pero no aplica medidas adicionales que empeorarían el déficit estructural. En épocas de bonanza, permite reducir el déficit global de manera similar.
La política presupuestaria anticíclica discrecional es la única que adopta medidas adicionales para estimular la economía en épocas de recesión, lo que da lugar a un aumento del déficit estructural (reducción del saldo estructural). En épocas de bonanza, la política presupuestaria anticíclica intentaría enfriar la economía y reducir el déficit estructural (es decir, mejorar el saldo estructural). Lo contrario es una política procíclica.

6 Véase, por ejemplo, el informe elaborado con arreglo al artículo 126, apartado 3, del Tratado sobre Italia, Comisión, 2016, Bruselas, 22.2.2017 COM(2017) 106 final.

7 Italia salió del PDE en junio de 2013 y, en el período anterior, se abarcó parcialmente en la auditoría del Tribunal sobre el PDE. Se incluyó en la muestra debido a la amplia aplicación de cláusulas de flexibilidad en el marco de componente preventivo y su importancia global para la evolución macroeconómica de la UE.

8 Artículo 5, apartado 1, segundo párrafo, y artículo 9, apartado 1, segundo párrafo, del Reglamento n.° 1466/97.

9 Véanse observaciones similares del Consejo Fiscal Europeo, Bruselas, p. 55 del Informe Anual de 2017 del Consejo Fiscal Europeo, sección 5.1.3.

10 Artículo 5, apartado 1, segundo párrafo, y artículo 9, apartado 1, segundo párrafo, del Reglamento n.° 1466/97.

11 Artículo 2 bis, apartado 1, del Reglamento.

12 Artículo 5, apartado 1, y artículo 9, apartado 1, del Reglamento.

13 Artículo 3, apartado 2, letra c), y artículo 8, apartado 2, letra c), del Reglamento.

14 Artículo 5, apartado 1, y artículo 9, apartado 1, párrafo 10, del Reglamento.

15 Artículo 5, apartado 1, y artículo 9, apartado 1, del Reglamento.

16 «El agregado del gasto excluirá los gastos de intereses, los gastos de programas de la Unión que se compensen totalmente con los ingresos de los fondos de la Unión, y los cambios no discrecionales en los gastos destinados a prestaciones de desempleo».

17 Cuando se concede prioridad al valor de referencia del gasto, se hace mayor hincapié en los instrumentos políticos directamente controlados por el gobierno y ello constituye un indicador más previsible que el saldo estructural.

18 Posición común sobre flexibilidad en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, Consejo Ecofin de la UE, 14345/15, Bruselas, 30 de noviembre de 2015, p. 8; Resultados de la sesión del Consejo, sesión n.° 3445 del Consejo, Asuntos Económicos y Monetarios, Bruselas, 12 de febrero de 2016.

19 Independientemente de las normas y su interpretación, es muy difícil evitar un empeoramiento del saldo estructural durante las recesiones. Por ejemplo, durante la recesión relativamente moderada del año 2000, los saldos estructurales de los países de la zona del euro se redujeron en una media de 1,2 puntos porcentuales. del PIB entre 2000 y 2002. Durante la gran recesión, los saldos estructurales decrecieron 2,5 puntos porcentuales del PIB entre 2007 y 2010 (a partir de datos del FMI, Perspectivas de la economía mundial, octubre de 2017).

20 Vademécum sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 2016, apartado 5, recuadro 1.6, p. 38.

21 Véase la página 55 del Informe Anual de 2017 del Consejo Fiscal Europeo.

22 COM (2017) 500 final «Semestre Europeo de 2017: Recomendaciones específicas por país».

23 En su Informe Anual de 2017, el Consejo Fiscal Europeo afirmó en este contexto que, si bien es deseable la flexibilidad, cada vez más se considera que el creciente número de disposiciones de flexibilidad en el PEC carece de transparencia y, a veces, se determina de manera ad hoc, entre otras cosas en respuesta a consideraciones políticas.

24 COM(2017) 511 final.

25 COM(2017) 800 final «Proyectos de planes presupuestarios para 2018: evaluación general».

26 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Banco Central Europeo, al Comité Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Europeo de Inversiones «Aprovechar al máximo la flexibilidad que ofrecen las actuales disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento», Estrasburgo, 13.1.2015; COM(2015) 12 final.

27 Posición común sobre flexibilidad en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, Consejo Ecofin de la UE, 14345/15, Bruselas, 30 de noviembre de 2015, p. 8.

28 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Banco Central Europeo, al Comité Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Europeo de Inversiones «Aprovechar al máximo la flexibilidad que ofrecen las actuales disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento», Estrasburgo, 13.1.2015; COM(2015) 12 final.

29 La Comisión ocasionalmente se refiere al margen autorizado en relación con la inversión como subcategoría de la cláusula de reforma.

30 Ecofin 888, UEM 422, 14345/15.

31 Evaluación del Programa de Estabilidad de 2016 de Italia (mayo de 2016): Según las previsiones de la Comisión, la formación bruta de capital fijo de las administraciones públicas de Italia seguirá aumentando en términos nominales en 2016 y 2017 (un 0,9 % y un 0,6 %, respectivamente). En consecuencia, se espera que la inversión pública se mantenga sustancialmente estable en porcentaje del PIB (alrededor del 2,3 %).

32 Vademécum de 2017, anexo 14, simulación 2, p. 176.

33 Véanse diversas simulaciones de las cláusulas en el vademécum de la Comisión sobre el PEC de 2017, anexo 14.

34 Véase el vademécum de la Comisión sobre el PEC de 2017, anexo 14, simulación 2, p. 176.

35 Explica que una de las razones por las que no es viable es que los costes directos se consideran difíciles de medir. La Comisión también afirma que puede haber otros costes asociados a la introducción de esta reforma que superen los costes presupuestarios directos, por ejemplo costes económicos y políticos.

36 El artículo 3, apartado 2, letra c), del Reglamento n.° 1466/97 exige que los programas de estabilidad y convergencia contengan un análisis de coste-beneficio de las reformas estructurales importantes, que tengan efectos directos presupuestarios positivos a largo plazo, entre otras cosas incrementando el crecimiento sostenible potencial

37 La Comisión explicó que, teniendo en cuenta la dificultad reconocida que supone cuantificar con precisión la repercusión de las reformas estructurales, se tomó la decisión política de seguir un enfoque más genérico, que tiene la ventaja de ser más eficiente, comunicable y rápido en términos de resultados. Este enfoque supone la autorización de un margen estándar basado en una reforma o un paquete de reformas que se consideren (o se compruebe que son) debidamente significativas. Por lo tanto, la evaluación por la Comisión de una solicitud de activación de la cláusula de reforma estructural se centra principalmente en la capacidad del paquete de reformas para reforzar la sostenibilidad.

38 Posición común sobre flexibilidad en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, Consejo Ecofin de la UE, 14345/15, Bruselas, 30 de noviembre de 2015, sección 3.1, p. 6.

39 Posición común sobre flexibilidad en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, sección 3.3.(iv).

40 El modelo macroeconómico global que utiliza la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros para el análisis y la investigación de la política macroeconómica.

41 Artículo 5, apartado 1, párrafo 13, y artículo 9, apartado 1, párrafo 13, del Reglamento n.° 1466/97.

42 Vademécum de la Comisión sobre el PEC de 2017, apartado 4, p. 46.

43 Previsiones económicas de primavera de 2006, Comisión Europea, cuadro 2.9, p. 43.

44 El valor de referencia de 0,5 puntos porcentuales del PIB menos el margen de desviación significativa de 0,25 puntos porcentuales del PIB.

45 Italia fue autorizada a aplicar márgenes en relación con la inversión y la reforma cercanos a este límite.

46 Véase, por ejemplo, el recuadro 2.1 en «An Overview of the 2017 Stability and Convergence Programmes and an Assessment of the Euro Area Fiscal Stance for 2018», Institutional paper 059, julio de 2017.

47 COM(2015) 12 final, Estrasburgo 13.1.2015.

48 Gráfico 2.1 en el mismo documento.

49 COM(2015) 12 final, sección 2.2., Estrasburgo, 13.1.2015. Posteriormente fue aprobado por el Ecofin bajo el título «Posición común sobre flexibilidad en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento», Ecofin 14345/15.

50 Comunicación de la Comisión «Hacia una orientación presupuestaria positiva para la zona del euro» p. 7, COM(2016) 727 final de 16 de noviembre de 2016, Bruselas.

51 Una crítica clásica a la política presupuestaria discrecional es que los efectos siempre se producen demasiado tarde y después actúan de forma procíclica.

52 El PDE de Portugal se revocó en junio de 2017.

53 En este contexto, comparar los agregados de la UE con los Estados Unidos y Japón tiene un valor muy escaso. La UE no tiene competencias amplias ni en materia de deuda pública ni en materia tributaria.

54 Exigencia media para los Estados miembros sometidos al PDE, suponiendo que se aplique la matriz del componente preventivo.

55 La observación sigue siendo válida cuando se compara la deuda en relación con la renta nacional disponible, aunque la disminución es algo menor.

56 El saldo estructural de Chipre fue muy positivo en 2014, muy por encima de su OMP, lo que significa que se ha acercado a su OMP en 2017 desde arriba.

57 En el caso de Francia, el PDE se abrió en 2009 y el plazo de salida original era 2012. Ya a finales de 2009 se amplió hasta 2013. En 2013 volvió a ampliarse otros dos años hasta 2015, y en 2015 se amplió otros dos años hasta 2017. Francia solo registró una tasa de crecimiento negativa en 2009.
En España, el plazo se amplió cuatro veces, dos veces un año y otras dos veces dos años, y el último plazo se fijó para 2018.

58 Véase el vademécum de la Comisión sobre el PEC (edición de 2017), sección 2.3.2.1.

59 BCE, Financial Stability Review, noviembre de 2017, p. 29.

60 En 2016, la Comisión señaló esta concesión: la definición general de una orientación presupuestaria adecuada debe tener en cuenta las necesidades de estabilización y sostenibilidad. Como se indica más adelante, a veces, la existencia de concesiones entre estas dos dimensiones puede exigir un acto de equilibrio entre la necesidad de prestar apoyo directo a la economía sin ignorar la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio plazo. (p. 116, «Report on Public Finance in the EMU 2016» de la Comisión Europea).

61 COM (2017) 800 final «Proyectos de planes presupuestarios para 2018: evaluación general».

62 https://ec.europa.eu/info/publications/economy-finance/european-commissions-forecasts-accuracy-revisited-statistical-properties-and-possible-causes-forecast-errors_en

63 Boletín Económico 4/2017 del BCE.

64 Ibíd.

65 Véase una recomendación similar en el informe de 2017 del Consejo Fiscal Europeo.

66 Italia salió del PDE en junio de 2013 y, en el período anterior, se abarcó parcialmente en la auditoría del Tribunal sobre el PDE. Se incluyó en la muestra debido a la amplia aplicación de cláusulas de flexibilidad en el marco de componente preventivo y su importancia global para la evolución macroeconómica de la UE.

 

1 Las respuestas de la Comisión reflejan los debates con el Tribunal de Cuentas hasta el 22 de mayo de 2018.

Evento Fecha
Aprobación del plan de fiscalización (APM)/ Inicio de la auditoría 20.9.2016
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad auditada) 11.4.2018
Aprobación del informe definitivo tras el procedimiento contradictorio 13.6.2018
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad auditada) en todas las lenguas Inglés: 28.6.2018
Otras lenguas: 12.7.2018

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala IV, especializada en regulación de mercados y economía competitiva. El Miembro ponente es Neven Mates, Decano de la Sala. Colaboraron en la elaboración del informe Georgios Karakatsanis, jefe de Gabinete, y Marko Mrkalj, agregado de Gabinete; Zacharias Kolias, director; Jacques Sciberras, jefe de tarea; Albano Martins Dias da Silva, Isabel Quintela, Adrian Savin y Marion Schiefele, auditores, y Aykut Efe, becario en prácticas.

De izquierda a derecha: Marion Schiefele, Albano Martins Dias da Silva, Jacques Sciberras, Georgios Karakatsanis, Neven Mates, Marko Mrkalj, Isabel Quintela, Adrian Savin, Zacharias Kolias.

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