Εκπληρώνεται ο κύριος στόχος του προληπτικού σκέλους του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης;

Σύνοψη

Έχει επιτευχθεί ο κύριος στόχος του προληπτικού σκέλους;

I

Το προληπτικό σκέλος του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ) θεσπίστηκε με σκοπό την ενίσχυση της δημοσιονομικής πειθαρχίας στα κράτη μέλη. Ο βασικός λόγος για τον οποίο η Ευρωπαϊκή Ένωση αποφάσισε να διασφαλίζει την πειθαρχία και τη σταθερότητα είναι ότι μια δημοσιονομική κρίση σε ένα κράτος μέλος μπορεί να προκαλέσει προβλήματα στα υπόλοιπα κράτη μέλη.

II

Ο κανονισμός για το προληπτικό σκέλος που χρονολογείται από το 1997 (αριθ. 1466/97), όπως τροποποιήθηκε το 2005 και το 2011, απαιτεί πλέον από τα κράτη μέλη να βελτιώνουν τα διαρθρωτικά τους ισοζύγια, δηλαδή τα ονομαστικά ισοζύγια αφού προσαρμοστούν ως προς τους κυκλικούς παράγοντες και τα έκτακτα γεγονότα, προς την κατεύθυνση της επίτευξης του ειδικού για κάθε χώρα στόχου γνωστού ως «μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού στόχου» (ΜΔΣ), ο οποίος για τις περισσότερες χώρες ορίζεται ως ένα ποσοστό μεταξύ 0,5 % και -1 % του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος (ΑΕΠ). Με τον τρόπο αυτό διασφαλίζεται θεωρητικά ότι το ονομαστικό έλλειμμα των κρατών μελών δεν θα ξεπερνά την οροφή του 3 % του ΑΕΠ που ορίζεται στη Συνθήκη. Κυρίως όμως αναμένεται ότι έτσι θα διασφαλιστεί η εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος σύγκλιση των δεικτών δημόσιου χρέους στα κράτη μέλη με υψηλό επίπεδο χρέους προς το όριο του 60 % του ΑΕΠ που τίθεται στη Συνθήκη.

Τι ελέγξαμε

III

Ελέγξαμε αν η Ευρωπαϊκή Επιτροπή άσκησε την εξουσία που της αναθέτει ο κανονισμός προκειμένου να διασφαλίσει την κατάλληλη υλοποίηση του προληπτικού σκέλους. Εξετάσαμε επίσης το ζήτημα της αλληλεπίδρασης μεταξύ του προληπτικού και του διορθωτικού σκέλους του ΣΣΑ, στον βαθμό που το δε είναι συναφές με το μεν. Η Επιτροπή ήταν ο ελεγχόμενος.

Τι διαπιστώσαμε

IV

Ο κανονισμός έχει ορίσει ένα εύλογο ποσοστό αναφοράς για την ετήσια σύγκλιση προς τον ΜΔΣ, ήτοι 0,5 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ ανά έτος. Ωστόσο, επιτρέπει αποκλίσεις από την απαίτηση αυτή, και εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να εγκρίνει διάφορες ρήτρες ευελιξίας. Κατά συνέπεια, η αποτελεσματικότητα του προληπτικού σκέλους εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τον τρόπο με τον οποίο το εφαρμόζει η Επιτροπή (Μέρος I).

V

Οι εκτελεστικοί κανόνες που αποφασίζει η Επιτροπή και οι επιχειρησιακές αποφάσεις της δεν διασφαλίζουν ότι επιτυγχάνεται ο βασικός στόχος του κανονισμού, δηλαδή ότι τα κράτη μέλη θα συγκλίνουν προς τους ΜΔΣ εντός εύλογου χρονικού διαστήματος. (Ορισμένοι από τους βασικούς εκτελεστικούς κανόνες, αφού πρώτα ανακοινώθηκαν από την Επιτροπή, εγκρίθηκαν στη συνέχεια από το Συμβούλιο.)

VI

Οι εκτελεστικοί κανόνες περί ευελιξίας απορρέουν από τις μεταρρυθμίσεις του κανονισμού το 2005, αλλά δεν τέθηκαν επισήμως σε εφαρμογή έως το 2015, οπότε και άρχισαν να λαμβάνονται υπόψη οι προβληματισμοί που γέννησε η μεγάλη ύφεση. Επί της αρχής, ενδείκνυτο η ύπαρξη ενός βαθμού ευελιξίας σε περιόδους κρίσης, αλλά υπήρχαν συγκεκριμένες διατάξεις που δεν συνοδεύονταν από προθεσμία και εφαρμόστηκαν στην πράξη πέραν του δέοντος, ιδίως υπό περισσότερο κανονικές συνθήκες. Επιπλέον, στους κανόνες που έθεσε η Επιτροπή δεν ήταν επαρκώς σαφής η διάκριση μεταξύ των κρατών μελών με υψηλό επίπεδο χρέους και των υπόλοιπων κρατών μελών. Αντί να καταστήσει το πλαίσιο πιο αυστηρό προϊούσας της ανάκαμψης, η Επιτροπή πρόσφατα το αποδυνάμωσε περαιτέρω, για παράδειγμα μέσω της πρόβλεψης του νέου «περιθωρίου εκτίμησης» το 2017.

VII

Το περιθώριο που επιτρέπει η ρήτρα συστημικών μεταρρυθμίσεων δεν συνδέεται πλέον με το πραγματικό δημοσιονομικό κόστος της μεταρρύθμισης, αλλά χρησιμοποιείται ως «κινητροδοτικό» μέσο. Όλα τα εν λόγω περιθώρια (εξαιρουμένου του περιθωρίου για τη μεταρρύθμιση του συνταξιοδοτικού συστήματος) αυξάνουν τις δαπάνες όχι μόνο στο συγκεκριμένο έτος κατά το οποίο παρέχονται αλλά και στα επόμενα έτη. Το σωρευτικό αποτέλεσμα όλων αυτών των περιθωρίων έχει οδηγήσει σε πολυετείς παρατάσεις των προθεσμιών που ισχύουν για την επίτευξη των ΜΔΣ (Μέρος II).

VIII

Η αξιοπιστία του προληπτικού σκέλους έχει διαβρωθεί περαιτέρω από τις εξελίξεις στο διορθωτικό σκέλος. Η Επιτροπή θεωρεί ότι είναι δυνατόν να εκπληρωθούν οι απαιτήσεις του διορθωτικού σκέλους απλώς και μόνον μέσω της κυκλικής ανάκαμψης, κάτι που διευκολύνεται εξάλλου από την πρακτική της Επιτροπής να προτείνει στο Συμβούλιο την έγκριση πολυετών παρατάσεων για την έξοδο από τις διαδικασίες υπερβολικού ελλείμματος (ΔΥΕ). Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη που υπάγονται σε ΔΥΕ δεν απαιτείται να πληρούν τις απαιτήσεις περί βελτίωσης των διαρθρωτικών τους ισοζυγίων που διαφορετικά θα έπρεπε να τηρούν, αν υπάγονταν στο προληπτικό σκέλος.

IX

Ιδιαίτερα ανησυχητικό είναι ότι το αποδυναμωμένο πλαίσιο του ΣΣΑ δεν μπορεί να εξασφαλίσει την πρόοδο προς την επίτευξη των ΜΔΣ σε ορισμένα κράτη μέλη με υψηλό επίπεδο χρέους. Κατά την περίοδο της ανάκαμψης και της επέκτασης στο διάστημα 2014-2018, τα διαρθρωτικά τους ισοζύγια είτε σημείωσαν απόκλιση από τους ΜΔΣ τους είτε η σύγκλιση προς αυτούς ήταν τόσο βραδεία που πολύ δύσκολα θα επιτευχθεί ουσιαστική βελτίωση πριν από την επόμενη ύφεση. Παρά το γεγονός ότι το αποδυναμωμένο πλαίσιο δεν διασφαλίζει την πρόοδο προς την επίτευξη των ΜΔΣ, η Επιτροπή αποφάσισε ότι η συμμόρφωση με τις διατάξεις του είναι ουσιώδους σημασίας για την αιτιολόγηση της μη ενεργοποίησης της ΔΥΕ που βασίζεται στον δείκτη χρέους (Μέρος III).

X

Σε τεχνικό επίπεδο, διαπιστώσαμε στα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης (ΠΣΣ) που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη αδυναμίες και ελλείψεις πληροφόρησης οι οποίες δεν επισημαίνονται στα έγγραφα εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής (SWD). Επιπλέον, η Επιτροπή δεν διευκρινίζει σαφώς τις διαφορές μεταξύ των δικών της παραδοχών και των παραδοχών των κρατών μελών σε ό,τι αφορά τα δημοσιονομικά μέτρα που περιλαμβάνονται στις αντίστοιχες προβλέψεις. Επιπλέον, η μεθοδολογία που χρησιμοποιεί στις αξιολογήσεις της δεν συνάδει πάντα με τον κανονισμό και μπορεί να καθυστερήσει τυχόν προληπτικές προειδοποιήσεις (Μέρος IV).

XI

Τέλος, διαπιστώσαμε ότι οι δημοσιονομικές συστάσεις ανά χώρα (ΣΑΧ) που εγκρίνει το Συμβούλιο βασίζονται στις συστάσεις της Επιτροπής και απηχούν τα συμπεράσματα των υποκείμενων τεχνικών αξιολογήσεων. Ωστόσο, δεν επεξηγούν επαρκώς το σκεπτικό των συνιστώμενων προσαρμογών ούτε τους κινδύνους σε περίπτωση που τα κράτη μέλη δεν εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις (Μέρος V).

Τι συνιστούμε

XII

Το πλαίσιο πρέπει να αυστηροποιηθεί ως προς τις βασικές του συνιστώσες με συντονισμένο τρόπο. Πρώτον, η Επιτροπή θα πρέπει να επιλύσει το ζήτημα των εμμενουσών σωρευτικών αποκλίσεων από την απαιτούμενη προσαρμογή θεσπίζοντας εκ των υστέρων διορθώσεις, υπό τη μορφή επιπλέον απαιτήσεων κατά τα επόμενα έτη. Δεύτερον, θα πρέπει να επανεξετάσει τις παραμέτρους του πίνακα που ορίζει τις απαιτήσεις προσαρμογής («Πίνακας απαιτούμενων προσαρμογών») ώστε να διασφαλίσει ότι οι ΜΔΣ επιτυγχάνονται εντός εύλογου χρονικού διαστήματος. Για τα κράτη μέλη με υψηλό επίπεδο χρέους θα πρέπει να τίθενται υψηλότερες απαιτήσεις. Τρίτον, οι ρήτρες ευελιξίας θα πρέπει να καλύπτουν μόνο τις άμεσες δαπάνες που συνδέονται με μεταρρυθμίσεις και ασυνήθεις περιστάσεις σε ένα δεδομένο έτος.

XIII

Φρονούμε ότι οι αλλαγές αυτές είναι δυνατόν να γίνουν εντός του ισχύοντος νομικού πλαισίου.

XIV

Η Επιτροπή θα πρέπει να διερευνήσει τρόπους εντός του ισχύοντος νομικού πλαισίου ώστε να διασφαλίσει ότι το επίπεδο της διαρθρωτικής προσαρμογής που απαιτείται υπό το προληπτικό σκέλος επιβάλλεται και στα κράτη μέλη που υπάγονται στο διορθωτικό σκέλος.

XV

Ο Κώδικας δεοντολογίας (ΚΔ) θα πρέπει να επικαιροποιηθεί προκειμένου να βελτιωθεί η ποιότητα των πληροφοριών που απαιτείται να περιέχουν τα ΠΣΣ όσον αφορά τα σχεδιαζόμενα δημοσιονομικά μέτρα. Τα έγγραφα της Επιτροπής θα πρέπει να αναφέρουν όλες τις διαφορές μεταξύ των προβλέψεων και των συμπερασμάτων των τρεχουσών αξιολογήσεων σε συμμόρφωση με τα κριτήρια που προβλέπονται στον κανονισμό. Οι δείκτες που χρησιμοποιούνται πρέπει επίσης να είναι τέτοιοι ώστε να εξασφαλίζεται ότι παρέχουν όσο το δυνατόν πιο έγκαιρη προειδοποίηση για επικείμενη επιδείνωση και να μην βασίζονται στα πλέον ευνοϊκά στοιχεία από ένα μείγμα παρελθουσών «εσοδειών».

XVI

Οι ΣΑΧ θα πρέπει να περιλαμβάνουν σαφείς και ρητές απαιτήσεις προσαρμογής στο εκτελεστικό μέρος των συστάσεων και οι αιτιολογικές σκέψεις θα πρέπει να παρέχουν σαφέστερη επεξήγηση του σκεπτικού για τις εν λόγω προσαρμογές και των κινδύνων που συνεπάγεται η μη εφαρμογή τους.

Εισαγωγή

Το προληπτικό σκέλος του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης

01

Το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ) θέσπισε ένα σύστημα πολυμερούς εποπτείας των δημοσιονομικών πολιτικών στα κράτη μέλη. Εφαρμόζεται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης με στόχο τη διασφάλιση της δημοσιονομικής πειθαρχίας στα κράτη μέλη. Το σκεπτικό πίσω από την απόφαση για την άσκηση της εν λόγω εποπτείας είναι ότι οι δημοσιονομικές πολιτικές μιας χώρας μπορούν να επηρεάσουν δυσμενώς άλλες χώρες. Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα έντονο στις νομισματικές ενώσεις. Το ΣΣΑ περιλαμβάνει ένα προληπτικό και ένα διορθωτικό σκέλος¹.

02

Η εποπτεία συντονίζεται στο πλαίσιο της διαδικασίας του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, η οποία απαιτεί από τα κράτη μέλη να υποβάλλουν τα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης (ΠΣΣ) την άνοιξη. Τα ΠΣΣ αξιολογούνται στη συνέχεια από την Επιτροπή, και τα αποτελέσματα αυτών των αξιολογήσεων δημοσιεύονται σε έγγραφα εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής (SWD). Το Συμβούλιο, βασιζόμενο στις συστάσεις της Επιτροπής, εκδίδει τις συστάσεις ανά χώρα (ΣΑΧ) τον Ιούνιο κάθε έτους. Τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ οφείλουν επίσης να υποβάλλουν σχέδια δημοσιονομικών προγραμμάτων (ΣΔΠ) τον Οκτώβριο, τα οποία αξιολογούνται από την Επιτροπή τον Νοέμβριο (βλέπε γράφημα 1).

03

Ο κύριος στόχος του προληπτικού σκέλους, όπως ορίζεται στον κανονισμό αριθ. 1466/97 του Συμβουλίου ήταν να διασφαλίσει ότι τα κράτη μέλη θα συγκλίνουν ταχέως προς μια σχεδόν ισοσκελισμένη ή πλεονασματική δημοσιονομική κατάσταση, η οποία θα τους επέτρεπε στη συνέχεια να αντιμετωπίζουν τις συνήθεις κυκλικές διακυμάνσεις διατηρώντας το ονομαστικό έλλειμμα εντός του ορίου του 3 %². Το 2005 η δημοσιονομική κατάσταση στην οποία θα στόχευε κάθε κράτος μέλος αναδιατυπώθηκε σε όρους διαρθρωτικού ισοζυγίου (ΔΙ)³, το οποίο θα πρέπει να συγκλίνει προς την κατεύθυνση του ειδικού ανά χώρα μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού στόχου (ΜΔΣ). Σύμφωνα με τον κανονισμό, ο ΜΔΣ δεν μπορεί να υπολείπεται του -1 % του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος (ΑΕΠ) για τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ και του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Συναλλαγματικών Ισοτιμιών 2. Τα συμβαλλόμενα μέρη της Συνθήκης για τη σταθερότητα, τον συντονισμό και τη διακυβέρνηση (ΣΣΣΔ) έχουν δεσμευτεί για την επίτευξη ΜΔΣ τουλάχιστον -0,5 % του ΑΕΠ —εκτός εάν το χρέος τους είναι κάτω του 60 % του ΑΕΠ, οπότε το όριο παραμένει στο -1 %⁴. Το γράφημα 2 περιγράφει τα κύρια βήματα όπως προβλέπονται στο τρέχον πλαίσιο του προληπτικού σκέλους.

04

Καθώς η μεγέθυνση των οικονομιών της ΕΕ άρχισε να επιβραδύνεται το 2007 και οι δείκτες δημόσιου χρέους αυξήθηκαν σημαντικά σε πολλά κράτη μέλη, το προληπτικό σκέλος έχει πλέον αυξημένη βαρύτητα, πέραν της ανάγκης για δημιουργία δημοσιονομικών περιθωρίων για τη λειτουργία των αυτόματων σταθεροποιητών και για διακριτική αντικυκλική δημοσιονομική πολιτική⁵. Η ταχεία σύγκλιση προς τους ΜΔΣ έχει καταστεί ζωτικής σημασίας για τη μείωση των υπερβολικών δεικτών χρέους. Ακόμη και τα πλέον χρεωμένα κράτη μέλη θα έθεταν πολύ γρήγορα τους δείκτες χρέους τους σε τροχιά μείωσης από τη στιγμή που θα έφταναν τους ΜΔΣ. Το γεγονός αυτό οδήγησε την Επιτροπή να αναγνωρίσει ότι η συμμόρφωση με το προληπτικό σκέλος αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για τη μη ενεργοποίηση της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος (ΔΥΕ)⁶.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

05

Το κύριο ερώτημα του ελέγχου ήταν κατά πόσον η Επιτροπή συντόνισε κατά τρόπο αποτελεσματικό τις δημοσιονομικές πολιτικές των κρατών μελών που ήταν απαραίτητες για την επίτευξη των στόχων του προληπτικού σκέλους του ΣΣΑ, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της βάσει του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου.

06

Ειδικότερα, εξετάσαμε τα εξής:

1. τη σαφήνεια των στόχων και των όρων που προβλέπονται στον κανονισμό αριθ. 1466/97 με στόχο να διασφαλίζεται ότι τα κράτη μέλη με ελλείμματα ή/και υψηλά επίπεδα χρέους (άνω του 60 % του ΑΕΠ) προχωρούν ταχέως προς την κατεύθυνση των ΜΔΣ τους (Μέρος Ι)
2. την εφαρμογή του κανονισμού από την Επιτροπή, κατά πόσον ήταν σύμφωνη με τους κανόνες και κατά πόσον οι επιχειρησιακές αποφάσεις είναι αποτελεσματικές όσον αφορά τους κανόνες του προληπτικού σκέλους (Μέρος II)·
3. τον συνολικό ρυθμό προόδου, ιδίως των κρατών μελών με υψηλά επίπεδα χρέους, προς την επίτευξη των ΜΔΣ τους (Μέρος III).
4. τις ενέργειες της Επιτροπής για να διασφαλίσει την υποβολή περιεκτικών και επαρκών ΠΣΣ και για να αξιολογήσει την αξιοπιστία τους και τη συμμόρφωσή τους με τους κανονισμούς και τον κώδικα δεοντολογίας (ΚΔ) του ΣΣΑ την ποιότητα των έγγραφων των υπηρεσιών της Επιτροπής και άλλων συναφών αξιολογήσεων ανά χώρα (για παράδειγμα, των ΣΔΠ των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ που υποβάλλονται το φθινόπωρο) εξετάζοντας ειδικότερα εάν περιγράφουν, εγκαίρως και με συνέπεια, τους σημαντικότερους κινδύνους και τις δέουσες κινήσεις σε επίπεδο πολιτικής (Μέρος IV)·
5. τη βάση και τη συνάφεια των ΣΑΧ, καθώς και την παρακολούθησή τους και το επίπεδο εφαρμογής τους (Μέρος V).

07

Αξιολογήσαμε την αποτελεσματικότητα της εφαρμογής του προληπτικού σκέλους από την Επιτροπή κατά την περίοδο από το 2011 έως το 2016 (συμπεριλαμβανομένης της ανάλυσης των SWD που εκδόθηκαν την άνοιξη του 2017 σε σχέση με το 2016) και παρακολουθήσαμε τις σημαντικότερες εξελίξεις το 2017 και το 2018.

08

Εξετάσαμε το προληπτικό σκέλος λεπτομερώς για δείγμα έξι κρατών μελών (Αυστρία, Βέλγιο, Φινλανδία, Ουγγαρία, Ιταλία, Κάτω Χώρες). Ωστόσο, για ορισμένες από τις πτυχές που αναλύονται, εξετάσαμε επίσης και άλλα κράτη μέλη. Στα έξι κράτη μέλη που επελέγησαν περιλαμβάνονται πέντε από τη ζώνη του ευρώ και ένα εκτός αυτής. Τα κράτη μέλη που είχαν ήδη καλυφθεί στο πλαίσιο παρεμφερών ελέγχων εξαιρέθηκαν (πλην της Ιταλίας⁷) και από τα εναπομένοντα κράτη μέλη επιλέξαμε όσα είχαν: το μεγαλύτερο επίπεδο και τη μεγαλύτερη διάρκεια ελλειμμάτων ΔΙ και χρέους ή τη μεγαλύτερη διάρκεια παραμονής σε ΔΥΕ επίσης, τη μεγαλύτερη απόσταση από τον ΜΔΣ τους (βλέπε παράρτημα I).

09

Τα κριτήρια ελέγχου που εφαρμόσαμε αντλήθηκαν από:

1. τις απαιτήσεις του νομικού πλαισίου, ιδίως του κανονισμού 1466/97 σχετικά με το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο·
2. τον ΚΔ για το περιεχόμενο των ΠΣΣ·
3. τους κανόνες και τις διαδικασίες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, π.χ. οδηγούς (Vade Mecum) και άλλες κατευθυντήριες γραμμές που εκδίδονται με αποδέκτες κράτη μέλη ή εσωτερικά προς τα μέλη του προσωπικού της Γενικής Διεύθυνσης Οικονομικών και Χρηματοδοτικών Υποθέσεων (ΓΔ EFCIN)·
4. έγγραφα που εκδόθηκαν από διάφορα θεσμικά όργανα της ΕΕ και άλλους διεθνείς οργανισμούς [ιδίως από το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ), τον Οργανισμό Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ)] ή που είναι το αποτέλεσμα ερευνών για την ανάδειξη βέλτιστων πρακτικών.

10

Πραγματοποιήσαμε επίσκεψη στη ΓΔ Οικονομικών και Χρηματοδοτικών Υποθέσεων για να μας παρουσιάσει το πλαίσιο των κανόνων, το σκεπτικό πίσω από διάφορες επιχειρησιακές αποφάσεις, καθώς και τις εσωτερικές διαδικασίες που εφαρμόζονται κατά την αξιολόγηση των δημοσιονομικών σχεδίων των κρατών μελών και την τελική εκπόνηση των ΣΑΧ.

11

Πραγματοποιήσαμε συνεντεύξεις με υπαλλήλους των αρμόδιων ανά χώρα υπηρεσιών της ΓΔ Οικονομικών και Χρηματοδοτικών Υποθέσεων για τα έξι κράτη μέλη του δείγματος και εξετάσαμε μια σειρά εγγράφων της Επιτροπής, τόσο δημοσιευμένα κείμενα όσο και εσωτερικά αρχεία. Πραγματοποιήσαμε επίσης ενημερωτικές επισκέψεις στα κράτη μέλη του δείγματος, στη διάρκεια των οποίων συναντηθήκαμε με τους ομολόγους της Επιτροπής στα αντίστοιχα υπουργεία οικονομικών και οικονομίας, με εκπρόσωπους των δημοσιονομικών συμβουλίων και με υπαλλήλους αρμόδιους για το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο σε αντιπροσωπείες της ΕΕ.

12

Συγκροτήσαμε ένα συμβουλευτικό πάνελ με τη συμμετοχή ανεξάρτητων εμπειρογνωμόνων από πανεπιστημιακά και ερευνητικά ιδρύματα και δεξαμενές σκέψης, και καλέσαμε εκπροσώπους από τα δημοσιονομικά συμβούλια ορισμένων κρατών μελών σε ένα εσωτερικό σεμινάριο με σκοπό την ανταλλαγή απόψεων σχετικά με το πλαίσιο και τις διάφορες εξελίξεις που είχαν παρατηρήσει στα κράτη μέλη.

13

Υποβάλαμε σε αναλυτικές δοκιμές τα μοντέλα αξιολόγησης της συμμόρφωσης που χρησιμοποιούνται από την Επιτροπή. Εξετάσαμε κατά πόσον τα μοντέλα είχαν δομηθεί κατά τρόπο ώστε να αντικατοπτρίζουν τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στους κανονισμούς, και κατά πόσον αυτά διακρίνονταν από ακρίβεια και συνοχή στα διάφορα κράτη μέλη αλλά και διαχρονικά.

14

Εξετάσαμε επίσης τον αντίκτυπο ορισμένων επιχειρησιακών προσεγγίσεων αντιπαραβάλλοντας τα αποτελέσματα με προσομοιώσεις εναλλακτικών ερμηνειών, και επαναλάβαμε διάφορες αναλύσεις που είχαν διενεργηθεί από τις υπηρεσίες ανά χώρα της Επιτροπής, εξετάζοντας τα ΠΣΣ των κρατών μελών, τα SWD της Επιτροπής, εσωτερικά έγγραφα εργασίας και άλλες διαθέσιμες πληροφορίες για να διαπιστώσουμε πόσο τεκμηριωμένες ήταν ορισμένες παρατηρήσεις και συστάσεις της Επιτροπής.

Παρατηρήσεις

Μέρος Ι — Ο κανονισμός προέβλεπε κατάλληλο ρυθμό σύγκλισης προς την κατεύθυνση του ΜΔΣ, αλλά περιείχε διφορούμενες διατάξεις

15

Για να επιτευχθεί ταχεία σύγκλιση προς τους ΜΔΣ, ο κανονισμός έθεσε μια μέση ετήσια τιμή αναφοράς για την προσαρμογή του ΔΙ ίση με 0,5 % του ΑΕΠ, ορίζοντας ότι η εν λόγω τιμή αναφοράς θα πρέπει να είναι υψηλότερη για τα κράτη μέλη με χρέος που υπερβαίνει το 60 % του ΑΕΠ⁸.

16

Κάπως αντιφατικά, ο κανονισμός προβλέπει ένα σχετικά μεγάλο περιθώριο απόκλισης από την τιμή αναφοράς προτού το κράτος μέλος θεωρηθεί μη συμμορφούμενο. Ένα σχετικό περιθώριο απόκλισης ενδεχομένως να θεωρείται εύλογο, αν ληφθούν υπόψη οι αβεβαιότητες που ενέχουν οι προβλέψεις και εκτέλεση του προϋπολογισμού. Αλλά το προβλεπόμενο περιθώριο είναι μεγάλο: σε ένα έτος, η επιτρεπόμενη απόκλιση μπορεί να είναι 0,5 %, δηλαδή ίση με την τιμή αναφοράς. Σε διάστημα δύο ετών, μπορεί και πάλι να είναι 0,5 % του ΑΕΠ συνολικά (δηλαδή 0,25 % κατά μέσο όρος σε κάθε έτος). Αυτό το σχετικά μεγάλο περιθώριο επιτρεπόμενης απόκλισης έχει δημιουργήσει ασάφεια σχετικά με το τι πραγματικά αναμένεται από τα κράτη μέλη. Όλως ιδιαιτέρως σημαντικό είναι το γεγονός ότι ο κανονισμός δεν θέτει σωρευτικό όριο για αυτές τις αποκλίσεις για σειρά ετών, κάτι που θα μπορούσε να ερμηνευθεί ως ένδειξη ότι μια απόκλιση κατά τι λιγότερο από 0,25 % μπορεί να συνεχίζεται επ’ αόριστον⁹. Το στοιχείο αυτό έχει σημαντικό αντίκτυπο στον χρόνο που χρειάζεται ένα κράτος μέλος για να επιτύχει τον ΜΔΣ και, ως εκ τούτου, στην αποτελεσματικότητα του προληπτικού σκέλους.

17

Επιπλέον, ο κανονισμός περιέχει μια σειρά όρων και ρητρών ευελιξίας που είναι πιθανό να έχουν επιπλέον αντίκτυπο στην αποτελεσματικότητα του προληπτικού σκέλους, ανάλογα με το πώς θα εφαρμοστούν από την Επιτροπή.

18

Ο κανονισμός εισήγαγε την ιδέα ότι η προσαρμογή του ΔΙ πρέπει να είναι συναρτημένη με τους οικονομικούς κύκλους, μολονότι υπονοείται ότι θα συνεχίσει να απαιτείται κάποιου είδους προσαρμογή σε δύσκολες περιόδους. Ζητεί από την Επιτροπή και το Συμβούλιο να λαμβάνουν υπόψη «κατά πόσο καταβάλλεται μεγαλύτερη προσπάθεια προσαρμογής σε περιόδους ευνοϊκής οικονομικής συγκυρίας, ενώ η προσπάθεια μπορεί να είναι πιο περιορισμένη σε περιόδους δυσμενούς οικονομικής συγκυρίας»¹⁰.

19

Επιπλέον, ο κανονισμός αφήνει « περιθώρια δημοσιονομικών ελιγμών, λαμβανομένων ιδίως υπόψη των αναγκών για δημόσιες επενδύσεις»¹¹.

20

Ο κανονισμός προβλέπει ευελιξία απαιτώντας από το Συμβούλιο και την Επιτροπή να «λαμβάνουν υπόψη την εφαρμογή μειζόνων διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων με άμεσες μακροπρόθεσμες θετικές δημοσιονομικές επιπτώσεις, περιλαμβανομένης της αύξησης της δυνητικής βιώσιμης ανάπτυξης, και κατά συνέπεια έχουν επαληθεύσιμο αντίκτυπο στη μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών»¹². Για να κάνουν χρήση αυτής της ευελιξίας, τα κράτη μέλη οφείλουν να υποβάλουν «ανάλυση κόστους-ωφελείας των μειζόνων διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων που επιφέρουν άμεσες μακροπρόθεσμες θετικές δημοσιονομικές επιπτώσεις» στα ΠΣΣ τους¹³. Δυνατότητα υποβολής αιτήματος για ευελιξία παρέχεται αν το κράτος μέλος έχει τηρήσει το περιθώριο ασφαλείας έναντι της τιμής αναφοράς του 3 % και αναμένεται να επανέλθει στον μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο «εντός της περιόδου του προγράμματος»¹⁴. Η περίοδος του προγράμματος για τα ΠΣΣ διαρκεί κατά κανόνα τέσσερα έτη, με ορισμένες χώρες να συμπεριλαμβάνουν και ένα πέμπτο έτος.

21

Επίσης, ο κανονισμός επιτρέπει ρητά αποκλίσεις λόγω του άμεσου επαυξητικού κόστους των συνταξιοδοτικών μεταρρυθμίσεων¹⁵. Η επιλέξιμη απόκλιση συνδέεται αυστηρά με το δημοσιονομικό κόστος κατά το πρώτο έτος μετά τη θέσπιση της μεταρρύθμισης και τυχόν ετήσια επαυξητικά κόστη κατά τα επόμενα έτη. Με δεδομένες τις θετικές μακροπρόθεσμες επιπτώσεις των συνταξιοδοτικών μεταρρυθμίσεων στη δημοσιονομική βιωσιμότητα, η εν λόγω ρήτρα δεν είναι επιζήμια για την αποτελεσματικότητα του κανονισμού.

22

Τέλος, ο κανονισμός προβλέπει επίσης αποκλίσεις λόγω ασυνήθων περιστάσεων που εκφεύγουν του ελέγχου του συγκεκριμένου κράτους μέλους και έχουν σημαντική επίπτωση στη δημοσιονομική του κατάσταση ή σε περίπτωση σοβαρής επιβράδυνσης της οικονομικής δραστηριότητας στη ζώνη του ευρώ ή την Ένωση συνολικά, με την προϋπόθεση ότι κάτι τέτοιο δεν θέτει σε κίνδυνο τη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών μεσοπρόθεσμα.

23

Ενώ οι βασικές απαιτήσεις του κανονισμού αφορούσαν βελτιώσεις του δημοσιονομικού αποτελέσματος και του διαρθρωτικού ισοζυγίου, με τις μεταρρυθμίσεις του 2011 εισήχθη επιπλέον μια τιμή αναφοράς για τις δαπάνες (EB). Με την εν λόγω τιμή αναφοράς η πορεία εξέλιξης των ετήσιων δαπανών, όπως ορίζεται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο β), του κανονισμού¹⁶, δεν πρέπει να υπερβαίνει έναν μεσοπρόθεσμο ρυθμό αύξησης του δυνητικού ΑΕΠ, εκτός εάν η υπέρβαση αντισταθμίζεται με μέτρα διακριτικής ευχέρειας στο σκέλος των εσόδων. Επιπλέον, αν ένα κράτος μέλος δεν έχει επιτύχει τον ΜΔΣ του, ο ετήσιος ρυθμός αύξησης των δαπανών θα πρέπει να είναι χαμηλότερος από τον μεσοπρόθεσμο ρυθμό αύξησης του δυνητικού ΑΕΠ, προκειμένου να επιτευχθεί η στοχευόμενη βελτίωση του ΔΙ.

24

Ενώ οι δύο τιμές αναφοράς (για τις δαπάνες και για την προσαρμογή του ΔΙ) θα μπορούσαν, θεωρητικά, να οδηγήσουν στα ίδια αποτελέσματα, μπορούν να προκύψουν διαφορετικά αποτελέσματα ως προς τη συμμόρφωση λόγω ορισμένων διαφορών, π.χ. από τη χρήση διαφορετικού ρυθμού δυνητικής μεγέθυνσης από αυτόν που χρησιμοποιείται για το ΔΙ, ή τη μη συμπερίληψη των δαπανών για τόκους. Είναι αλήθεια, ωστόσο, ότι ο κανόνας περί δαπανών παρέχει ορισμένα πλεονεκτήματα στην εκ των υστέρων αξιολόγηση των επιδόσεων¹⁷.

Μέρος II — Η Επιτροπή έχει κάνει εκτενή χρήση της διακριτικής ευχέρειας που της παρασχέθηκε, αλλά δεν επικεντρώθηκε στον κύριο στόχο

Οι κυκλικώς προσαρμοσμένες απαιτήσεις σε συνδυασμό με το περιθώριο απόκλισης και το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας δεν διασφαλίζουν την τιμή αναφοράς για την προσαρμογή

25

Θέλοντας να διαφοροποιήσει την προσαρμογή ανάλογα με το σημείο όπου βρίσκεται η οικονομία στον οικονομικό κύκλο («ευνοϊκή» και «δυσμενής» οικονομική συγκυρία όπως αναφέρεται στον κανονισμό), η Επιτροπή δημοσίευσε το 2015 έναν πίνακα απαιτούμενων προσαρμογών (στο εξής «πίνακας») όπου αναφέρονταν οι απαιτούμενες προσαρμογές (βλέπε γράφημα 3). Το βασικό κριτήριο για να ανακηρυχθεί μια συγκυρία ευνοϊκή ή δυσμενής είναι το παραγωγικό κενό, και βάσει αυτού διακρίνονται πέντε υποπεριπτώσεις: εξαιρετικά δυσμενής οικονομική συγκυρία, πολύ κακή συγκυρία, κακή συγκυρία, κανονική συγκυρία και ευνοϊκή οικονομική συγκυρία. Ο πίνακας δεν προβλέπει καμία προσαρμογή κατά τη διάρκεια «εξαιρετικά δυσμενούς» οικονομικής συγκυρίας, μιας έννοιας που δεν προβλέπεται στον κανονισμό. Τα κράτη μέλη με χρέος κάτω του 60 % του ΑΕΠ δεν είναι υποχρεωμένα να προβούν σε προσαρμογές όταν η οικονομική συγκυρία είναι «πολύ δυσμενής», και εκτός αν η ανάπτυξη είναι άνω της δυνητικής ακόμη και όταν η οικονομική συγκυρία είναι «δυσμενής». Παρά το γεγονός ότι δεν απαιτείται από τον κανονισμό, η Επιτροπή έλαβε τη σύμφωνη γνώμη των κρατών μελών για τον πίνακα (αλλά και άλλες δυνατότητες ευελιξίας, βλέπε παρακάτω) μέσω του Συμβουλίου Οικονομικών και Δημοσιονομικών Υποθέσεων (ECOFIN)¹⁸.

Γράφημα 3

Πίνακας για τον προσδιορισμό της ετήσιας δημοσιονομικής προσαρμογής για την επίτευξη του ΜΔΣ στο πλαίσιο του προληπτικού σκέλους του Συμφώνου

		Απαιτούμενη ετήσια δημοσιονομική προσαρμογή*
	Κατάσταση	Χρέος κάτω του 60 % και κανένας κίνδυνος για τη διατηρησιμότητα	Χρέος άνω του 60 % ή κίνδυνος για τη διατηρησιμότητα
Εξαιρετικά δυσμενείς περίοδοι	Πραγματική ανάπτυξη <0 ή παραγωγικό κενό <-4	Δεν χρειάζεται προσαρμογή
Πολύ δυσμενείς περίοδοι	-4 ≤ παραγωγικό κενό <-3	0	0,25
Δυσμενείς περίοδοι	-3 ≤ παραγωγικό κενό <-1,5	0 εάν η ανάπτυξη είναι κάτω της δυνητικής, 0,25 εάν η ανάπτυξη είναι άνω της δυνητικής	0,25 εάν η ανάπτυξη είναι κάτω της δυνητικής, 0,5 εάν η ανάπτυξη είναι άνω της δυνητικής
Κανονικές περίοδοι	-1,5 ≤ παραγωγικό κενό <1,5	0,5	> 0,5
Ευνοϊκές περίοδοι	παραγωγικό κενό ≥ 1,5 %	> 0,5 εάν η ανάπτυξη είναι κάτω της δυνητικής. > 0,75 εάν η ανάπτυξη είναι άνω της δυνητικής	≥ 0,75 εάν η ανάπτυξη είναι κάτω της δυνητικής. ≥ 1 εάν η ανάπτυξη είναι άνω της δυνητικής

* Όλα τα αριθμητικά στοιχεία εκφράζονται ως % του ΑΕΠ

Πηγή: Επιτροπή COM (2015) 12 final. Παράρτημα 2.

26

Για τις περιπτώσεις αρνητικών ρυθμών ανάπτυξης και παραγωγικού κενού κάτω από - 4 %, ο πίνακας χρησιμοποιεί τη φράση «δεν χρειάζεται προσαρμογή» αντί για «μηδενική προσαρμογή». Θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι χρησιμοποιήθηκαν δύο διαφορετικές φράσεις για να καλυφθεί το ενδεχόμενο επιδείνωσης του ΔΙ σε περιόδους απότομης ύφεσης ωστόσο, η Επιτροπή δήλωσε στη διάρκεια του ελέγχου ότι θα απαιτεί μηδενική προσαρμογή σε αμφότερες τις περιπτώσεις¹⁹. Η πληθώρα διαφορετικών υποπεριπτώσεων που χαρακτηρίζουν τις δυσμενείς συγκυρίες αντικατοπτρίζει το γεγονός ότι ο πίνακας καταρτίστηκε σε περίοδο βαθιάς ύφεσης, κάτι το οποίο έχει ενδεχομένως επηρεάσει τις τιμές των παραμέτρων του.

27

Η Επιτροπή προέβη σε μικρή και μη συνεπή διαφοροποίηση των απαιτήσεων προσαρμογής για τα κράτη μέλη με υψηλότερο δείκτη χρέους (δηλαδή άνω του ορίου του 60 %) σε σύγκριση με τα άλλα κράτη μέλη. Η απαίτηση για τα μεν είναι υψηλότερη κατά ένα τέταρτο ποσοστιαίας μονάδας σε δυσμενείς και ευνοϊκές περιόδους, αλλά παραδόξως όχι σε κανονικές περιόδους. Για τις χώρες αυτές, η Επιτροπή έχει απλώς ορίσει ότι η απαίτηση θα πρέπει να είναι υψηλότερη του 0,5 % του ΑΕΠ. Ο οδηγός του 2016 εξηγεί ότι ως άνω του 0,5 % του ΑΕΠ νοείται κατά σύμβαση ένα ποσοστό ίσο με τουλάχιστον 0,6 % του ΑΕΠ²⁰. Ενώ προσαρμογή της τάξης του 0,6 % του ΑΕΠ έχει απαιτηθεί σε μια «κανονική» συγκυρία, δεν υπάρχουν στοιχεία από τα οποία να προκύπτει ότι έχει προταθεί απαίτηση για υψηλότερη προσαρμογή υπό «κανονικές» περιόδους για κράτος μέλος με υψηλότερα επίπεδα χρέους.

28

Ο πίνακας κάνει διάκριση ανάμεσα στις περιπτώσεις στις οποίες η ανάπτυξη υπερβαίνει το δυνητικό επίπεδο, και στις περιπτώσεις όπου αυτό δεν συμβαίνει. Ωστόσο, δεν ακολουθείται κάποια συνεκτική προσέγγιση, δεδομένου ότι οι απαιτήσεις είναι υψηλότερες κατά ένα τέταρτο της ποσοστιαίας μονάδας στις δυσμενείς και τις ευνοϊκές περιόδους, εάν η ανάπτυξη είναι άνω της δυνητικής, αλλά στις κανονικές περιόδους δεν προβλέπεται αντίστοιχη πρόσθετη προσαρμογή για τις χώρες με χαμηλό χρέος, ενώ δεν προσδιορίζεται για τις χώρες με υψηλό χρέος. Αν και θεωρητικά είναι ευκολότερη η υλοποίηση μεταρρυθμίσεων σε περιόδους ταχείας ανάπτυξης, δηλαδή ανάπτυξης άνω του μέσου ή του δυνητικού ρυθμού ανάπτυξης, η Επιτροπή ισχυρίστηκε ότι έλαβε υπόψη την εφικτότητα μεγαλύτερων προσαρμογών, μεταξύ άλλων και ως προς την πολιτική τους βιωσιμότητα (βλέπε επίσης σημείο 50).

29

Πριν από τον καθορισμό των τιμών του πίνακα, η Επιτροπή δεν ανέλυσε πώς οι καθοριζόμενες παράμετροι, σε συνδυασμό με τη «σημαντική απόκλιση» που ορίζεται στον κανονισμό, θα μπορούσαν να εξασφαλίσουν ότι τα κράτη μέλη θα επιτύχουν τους ΜΔΣ τους εντός εύλογου χρονικού διαστήματος. Ο πίνακας δεν βασίστηκε σε προσομοίωση του κατά πόσον, υπό εύλογες μακροοικονομικές παραδοχές, οι τιμές του θα οδηγούσαν σε μέση βελτίωση του ΔΙ κατά 0,5 ΠΜ του ΑΕΠ εντός εύλογου χρονικού διαστήματος. Η μόνη ανάλυση που έγινε ήταν σχετικά με την κατανομή των παραγωγικών κενών, χωρίς να εξεταστούν οι επιπτώσεις για την επίτευξη του ΜΔΣ.

30

Το Ευρωπαϊκό Δημοσιονομικό Συμβούλιο προειδοποίησε ότι, ελλείψει περιορισμών στη σωρευτική απόκλιση στον κανονισμό, τα κράτη μέλη είχαν κίνητρο να αποκλίνουν συστηματικά από την απαιτούμενη προσαρμογή για την επίτευξη του ΜΔΣ, και ότι ορισμένες χώρες ενδέχεται να έχουν προγραμματίσει να το πράξουν εντός των επιτρεπόμενων περιθωρίων²¹.

31

Αποδυναμώνοντας ακόμη περισσότερο το πλαίσιο, τον Μάιο του 2017, η Επιτροπή εισήγαγε ένα «περιθώριο εκτίμησης», το οποίο αποκαλείται επίσης περιθώριο διακριτικής ευχέρειας²². Εξήγγειλε την πρόθεσή της να χρησιμοποιήσει αυτό το περιθώριο σε περιπτώσεις όπου ο αντίκτυπος μιας μεγάλης δημοσιονομικής προσαρμογής στην ανάπτυξη θα ήταν ιδιαίτερα σημαντικός²³.

32

Στην πρότασή της όσον αφορά τις συστάσεις για την Ιταλία τον Μάιο του 2017, η Επιτροπή ανέφερε ότι η απαιτούμενη προσαρμογή θα πρέπει να είναι «της τάξης τουλάχιστον του 0,6 % του ΑΕΠ», αλλά στη συνέχεια προσθέτει ότι: «Όπως υπενθυμίζεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής που συνοδεύει τις εν λόγω συστάσεις ανά χώρα, η αξιολόγηση του σχεδίου δημοσιονομικού προγράμματος του 2018 και η επακόλουθη αξιολόγηση των δημοσιονομικών αποτελεσμάτων του 2018 θα πρέπει να λάβουν δεόντως υπόψη τον στόχο να επιτευχθεί δημοσιονομικός προσανατολισμός που να συμβάλλει στην ενίσχυση της εν εξελίξει ανάκαμψης και τη διασφάλιση της βιωσιμότητας των δημόσιων οικονομικών της Ιταλίας. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή προτίθεται να κάνει χρήση του εφαρμοστέου περιθωρίου εκτίμησης με βάση την κυκλική κατάσταση της Ιταλίας.»²⁴

33

Με τον τρόπο αυτό, η Επιτροπή ανακοίνωσε εκ των προτέρων ότι τυχόν σημαντική απόκλιση από την προσαρμογή που προβλέπεται στις ΣΑΧ δεν συνεπάγεται πάντα αξιολόγηση μη συμμόρφωσης. Αυτό έπληξε τη συνάφεια και την αξιοπιστία της τεθείσας απαίτησης.

34

Προβαίνοντας σε περαιτέρω επεξήγηση αυτής της νέας ευελιξίας εντός του ίδιου έτους, η Επιτροπή δήλωσε ότι μπορεί να ασκεί τον βαθμό διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει όταν αξιολογεί τη συμμόρφωση με το ΣΣΑ²⁵. Επομένως, ακόμη και αν ένα κράτος μέλος αποκλίνει σημαντικά από την απαιτούμενη προσαρμογή του, η Επιτροπή «θα μπορούσε ενδεχομένως» να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι δεν δικαιολογείται η κίνηση διαδικασίας σημαντικής απόκλισης. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή επικαλείται το άρθρο 6, παράγραφος 3, του κανονισμού 1466/97, υποστηρίζοντας ότι η συνολική εκτίμηση συνδέεται μεν με ακριβή ποσοτικά κριτήρια, αλλά δεν περιορίζεται αποκλειστικά σε αυτά, και άρα η Επιτροπή έχει τη δυνατότητα να λαμβάνει υπόψη και άλλα στοιχεία.

35

Στην έκθεση της Επιτροπής για τη συνολική εκτίμηση των ΣΔΠ του 2018 παρέχονται και άλλες εξηγήσεις για τη χρήση επιπλέον ελαστικότητας. Η ελαστικότητα δικαιολογείται στις περιπτώσεις που η ανάκαμψη φαίνεται ακόμη εύθραυστη ή όπου η υπερβολικά περιοριστική δημοσιονομική πολιτική θα μπορούσε να τη θέσει σε κίνδυνο. Αναφέρεται ότι τα κράτη μέλη με δείκτη χρέους προς ΑΕΠ άνω του 60 % θα πρέπει να διασφαλίζουν την αποτελεσματική εφαρμογή «εύλογης δημοσιονομικής προσαρμογής», η οποία ορίζεται από την Επιτροπή ως προσαρμογή που καλύπτει το ήμισυ τουλάχιστον της απαιτούμενης από τον πίνακα. Το ίδιο έγγραφο προβλέπει ότι μια τέτοια εύλογη προσαρμογή αποτελεί το ουσιώδες κριτήριο για την ενεργοποίηση της ΔΥΕ που βασίζεται στον δείκτη χρέους.

36

Θα πρέπει να σημειωθεί ότι η πλέον πρόσφατη απίσχνανση των απαιτήσεων αποφασίστηκε σε μια περίοδο κατά την οποία η οικονομία της ΕΕ και της ζώνης του ευρώ έχει συμπληρώσει τέσσερα έτη συνεχούς μεγέθυνσης, με ρυθμούς ανάπτυξης υψηλότερους από αυτούς της δυνητικής παραγωγής. Σε μία περίπτωση, η Επιτροπή δικαιολόγησε τη μείωση της απαιτούμενης προσαρμογής βασιζόμενη στην εκτίμησή της ότι η ανάκαμψη δεν είναι αρκετά εύρωστη, αλλά δεν έλαβε υπόψη της το γεγονός ότι η ανάπτυξη της τελευταίας τετραετίας (2015-2018), η οποία μοιάζει ενδεχομένως χαμηλή, εκτιμάται ότι ήταν 1 ποσοστιαία μονάδα υψηλότερη από τον δυνητικό ρυθμό ανάπτυξης.

Η εφαρμογή της ευελιξίας από την Επιτροπή, επί της οποίας πέτυχε στη συνέχεια συναίνεση με τα κράτη μέλη, έχει ως αποτέλεσμα σημαντικές καθυστερήσεις στην επίτευξη των ΜΔΣ και επιτρέπει την αύξηση μη συναφών δαπανών

37

Το 2015 η Επιτροπή έκανε την κίνηση να περιορίσει τη χρήση της ρήτρας διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων στο 0,5 % του ΑΕΠ και να μην θέσει όριο στη ρήτρα επενδύσεων²⁶. Το Συμβούλιο ECOFIN²⁷ αργότερα ενέκρινε σωρευτικό όριο για τα συνδυασμένα περιθώρια που αφορούν διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις και επενδύσεις ίσο με 0,75 % του ΑΕΠ μέχρις ότου ένα κράτος μέλος έχει πετύχει τον ΜΔΣ του. Δεν επιβλήθηκε ανώτατο όριο στη ρήτρα μεταρρύθμισης του συνταξιοδοτικού συστήματος (η οποία, ωστόσο, περιορίζεται στις πραγματικές δαπάνες), ενώ ούτε στη ρήτρα ασυνήθων περιστάσεων ισχύει τέτοιος περιορισμός.

38

Η ρήτρα επενδύσεων μπορεί να χρησιμοποιηθεί μόνο σε οικονομικό έτος κατά το οποίο η αύξηση του ΑΕΠ είναι αρνητική ή το αρνητικό παραγωγικό κενό είναι μεγαλύτερο από 1,5 % του ΑΕΠ. Δεν υφίσταται αντίστοιχος περιορισμός για τις ρήτρες διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων (συμπεριλαμβανομένης της ρήτρας συνταξιοδοτικής μεταρρύθμισης), ενώ ούτε στη ρήτρα ασυνήθων περιστάσεων ισχύει τέτοιος περιορισμός.

39

Το περιθώριο για επενδύσεις και διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις μπορεί να χορηγηθεί μόνο εάν το διαρθρωτικό ισοζύγιο ενός κράτους μέλους δεν απέχει από τον ΜΔΣ πάνω από 1,5 ποσοστιαία μονάδα του ΑΕΠ. Ο περιορισμός αυτός δεν ισχύει για τις ρήτρες της συνταξιοδοτικής μεταρρύθμισης και των ασυνήθων περιστάσεων.

40

Στον πίνακα 1 παρουσιάζεται μια επισκόπηση όλων των εγκεκριμένων ρητρών ευελιξίας στο διάστημα 2013-2017.

Πίνακας 1

Κατάλογος των ρητρών ευελιξίας που χορηγήθηκαν το 2013-2017, ως ποσοστό του ΑΕΠ

ΚΜ	Σύνολο επιτρεπόμενης απόκλισης 2013-2017		2013		2014		2015		2016					2017
			Συντάξεις	Επενδύσεις	Συντάξεις	Επενδύσεις	Συντάξεις	Πρόσφυγες	Διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις	Συντάξεις	Επενδύσεις	Πρόσφυγες	Ασφάλεια	Διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις	Συντάξεις	Επενδύσεις	Πρόσφυγες	Ασφάλεια	Σεισμός
LV	1,20		0,50				0,30			0,30				0,10
IT	1,20							0,03	0,50		0,21	0,06	0,06				0,16		0,18
BG	0,70			0,60		0,10
FI	0,67							0,05				0,17		0,50		0,10	-0,15
SK	0,40					0,40
AT	0,39							0,09				0,25	0,04					0,01
HU	0,22							0,04					0,04					0,14
BE	0,17							0,03				0,08	0,05					0,01
LT	0,10									0,10				0,4*
SL	0,08											0,07					0,01
	Πηγές: 2013 - 2017 Επιτροπή.
		Εγκριθέν εκ των υστέρων
		Εγκριθέν
		Θα εγκριθεί εκ των υστέρων SF 2018
	*	0,40 πλήρως εγκριθέν μόνον εφόσον τηρηθεί το ελάχιστο όριο αναφοράς. Άρα η επιτρεπόμενη απόκλιση για τη LT ήταν 0,1 το 2017.

Πηγή: Επιτροπή.

Εφαρμογή της επενδυτικής ρήτρας

41

Τον Ιανουάριο του 2015, η Επιτροπή²⁸ διατύπωσε τη θέση ότι το περιθώριο της ρήτρας επενδύσεων είναι δυνατόν να χορηγείται όταν ένα κράτος μέλος προτίθεται να πραγματοποιήσει εθνικές δαπάνες για την υλοποίηση επιλέξιμων προγραμμάτων της ΕΕ υπέρ της ανάπτυξης²⁹. Οι ονομαστικές δαπάνες υπολογίζονται εν συνεχεία ως ποσοστό του ΑΕΠ, και η υποχρέωση προσαρμογής μειώνεται κατά το ίδιο ποσοστό του ΑΕΠ. Τέθηκε ως όρος ότι η αξία σε ευρώ των δαπανών για ακαθάριστο σχηματισμό παγίου κεφαλαίου κατά το αντίστοιχο έτος δεν θα πρέπει να σημειώσει μείωση. Αυτό επιβεβαιώθηκε στη συνέχεια από το Συμβούλιο ECOFIN στην «Από κοινού συμφωνηθείσα θέση σχετικά με την ευελιξία στο πλαίσιο του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης»³⁰.

42

Βάσει του σχεδιασμού της ως έχει αυτή τη στιγμή, η ρήτρα επενδύσεων δεν θέτει ούτε ως προϋπόθεση ούτε ως ρητό στόχο την αύξηση του δείκτη επενδύσεων ως ποσοστού του ΑΕΠ. Στην περίπτωση της Ιταλίας, η Επιτροπή ανέφερε ότι, ακόμη και μετά τη χορήγηση του περιθωρίου για επενδύσεις, οι δημοσιονομικές της δαπάνες για τον ακαθάριστο σχηματισμό παγίου κεφαλαίου θα παρέμεναν σε γενικές γραμμές αμετάβλητες σε σχέση με το ΑΕΠ³¹.

43

Δεδομένου ότι οι δαπάνες που σχετίζονται με την εγκεκριμένη ρήτρα επενδύσεων θα μειώνουν το ΔΙ στο έτος για το οποίο έχει εγκριθεί το περιθώριο, αυτό θα επηρεάσει την πορεία των διαρθρωτικών ισοζυγίων κατά τα επόμενα χρόνια, και ως εκ τούτου θα παραταθεί ο χρόνος έως τη σύγκλιση με τον ΜΔΣ, ceteris paribus. Ως εκ τούτου, επενδυτικό περιθώριο που χορηγείται σε ένα δεδομένο έτος συνεπάγεται αύξηση των συνολικών επιτρεπόμενων δαπανών κατά τα επόμενα έτη, ανεξάρτητα από το ύψος των δαπανών για επενδύσεις κατά τα έτη αυτά. Δεν υπάρχει όρος που να απαιτεί τη διατήρηση των αυξημένων επιπέδων επενδύσεων τα επόμενα χρόνια. Αυτό προκύπτει επίσης από την περιγραφή της Επιτροπής για τα αποτελέσματα της ρήτρας επενδύσεων³² (βλέπε γράφημα 4).

44

Προκειμένου να μην παραταθεί ο χρόνος που θα απαιτηθεί έως την επίτευξη σύγκλισης, η Επιτροπή θα έπρεπε, κατά τα έτη που ακολουθούν, να αυξήσει την προσαρμογή που προβλέπεται στον πίνακα κατά το ύψος του εγκεκριμένου επενδυτικού περιθωρίου ή κατά ένα ποσό κατ’ αναλογία (ομοίως για τα περιθώρια των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και των ασυνήθων περιστάσεων, βλέπε κατωτέρω). Ωστόσο, η Επιτροπή δεν εφαρμόζει την προσέγγιση αυτή. Όπως εξήγησε κατά τη διάρκεια του ελέγχου, τυχόν επιπλέον προσαρμογές σε σχέση με τον πίνακα θα προκαλούσαν έναν διακεκομμένο ρυθμό προσαρμογής και θα ήταν πιθανό να οδηγήσουν σε μεγάλες προσαρμογές οι οποίες πιθανόν να θεωρούνταν τιμωρητικού χαρακτήρα ή να απέτρεπαν τα κράτη μέλη από την υλοποίηση των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων.

45

Στην περιγραφή των συνεπειών της ρήτρας επενδύσεων³³, η Επιτροπή παρουσιάζει τον χρόνο έως τη σύγκλιση να αυξάνεται, αλλά ισχυρίζεται ότι τα περιθώρια θα έχουν καταργηθεί έως το τελευταίο έτος της περιόδου του προγράμματος. Ο υπολογισμός της βασίζεται στην παραδοχή ότι η μέση προσαρμογή θα ανέλθει σε 0,5 ΠΜ του ΑΕΠ ανά έτος και ότι η αρχική απόσταση του κράτους μέλους από τον ΜΔΣ είναι 1,5 % του ΑΕΠ. Χωρίς το επενδυτικό περιθώριο, θα απαιτούνταν 3 χρόνια για την επίτευξη του ΜΔΣ με αυτόν το ρυθμό. Με περιθώριο επενδύσεων ίσο με 0,5 % του ΑΕΠ το χρονικό αυτό διάστημα αυξάνεται κατά ένα έτος. Σε αυτή τη βάση, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι, ακόμη και χωρίς τη λήψη αντισταθμιστικών μέτρων κατά τα επόμενα έτη, οι συνέπειες των ρητρών θα έχουν εξαλειφθεί έως τη λήξη της περιόδου του προγράμματος (βλέπε γράφημα 4).

46

Ωστόσο, στην πραγματικότητα, η μέση προσαρμογή του 0,5 % δεν επιτυγχάνεται και ένας από τους λόγους είναι το περιθώριο σημαντικής απόκλισης. Η παράταση του χρόνου έως τη σύγκλιση θα είναι συνεπώς πολύ μεγαλύτερη. Θα αυξηθεί ακόμη περισσότερο αν συνυπολογιστούν οι συνέπειες των άλλων περιθωρίων (μεταρρύθμιση και ασυνήθεις περιστάσεις). Στην περίπτωση μίας χώρας, τα σωρευτικά μη συνταξιοδοτικά περιθώρια παντός σκοπού έφτασαν το 1,2 % του ΑΕΠ κατά την περίοδο 2015-2017 (βλέπε πίνακα 1).

47

Το αποτέλεσμα είναι ότι το εγκεκριμένο επενδυτικό περιθώριο οδηγεί σε αύξηση των συνολικών δαπανών κατά τα επόμενα έτη, ανεξάρτητα από το πώς μεταβάλλεται το επίπεδο των επενδυτικών δαπανών. Η συνολική αύξηση των τρεχουσών δαπανών μπορεί συνεπώς να υπερβεί πολλάκις το εγκεκριμένο περιθώριο, μέχρις ότου επιτευχθεί τελικά ο ΜΔΣ³⁴.

Εφαρμογή της ρήτρας διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων

48

Όπως η ρήτρα επενδύσεων, έτσι και η ρήτρα διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων συνεπάγεται αύξηση των επιτρεπόμενων δαπανών όχι μόνο στο έτος για το οποίο έχει εγκριθεί αλλά και κατά τα επόμενα έτη (σε σχέση με την αρχική πορεία), με αποτέλεσμα να επιμηκύνεται ο χρόνος σύγκλισης για την επίτευξη του ΜΔΣ.

49

Η Επιτροπή αποφάσισε ότι το περιθώριο για τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις δεν είναι απαραίτητο να αντιστοιχεί στο πραγματικό δημοσιονομικό κόστος της υλοποίησης της μεταρρύθμισης³⁵. Ο κανονισμός, από την άλλη, προβλέπει ρητά ότι πρέπει να διενεργείται ανάλυση κόστους-οφέλους προτού εγκριθεί περιθώριο για μεταρρυθμίσεις³⁶. Για μείζονες μεταρρυθμίσεις του συνταξιοδοτικού συστήματος, ορίζει σαφώς ότι το περιθώριο θα πρέπει να περιορίζεται στις πραγματικές δαπάνες.

50

Από την πλευρά της η Επιτροπή ασκεί διακριτική ευχέρεια κατά τον καθορισμό του περιθωρίου (εντός των ορίων που έχει εγκρίνει το ECOFIN), εφόσον η μεταρρύθμιση αναμένεται να έχει μακροπρόθεσμο αντίκτυπο στην ανάπτυξη και, ως εκ τούτου, θετικές δημοσιονομικές επιπτώσεις, παρά το γεγονός ότι οι εν λόγω επιπτώσεις μετρώνται πολύ δυσκολότερα από το πραγματικό δημοσιονομικό κόστος της μεταρρύθμισης. Με τον τρόπο αυτό, το βασικό περιθώριο μεταρρυθμίσεων λειτουργεί μάλλον ως κίνητρο για μεταρρυθμίσεις παρά ως μέσο για την κάλυψη του κόστους τους³⁷.

51

Ωστόσο, η Επιτροπή διαθέτει πολλά ακόμη μέσα πολιτικής διά των οποίων μπορεί να ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να εφαρμόσουν διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις, συμπεριλαμβανομένων των δημοσιονομικών της πόρων.

52

Η Επιτροπή εφαρμόζει τη ρήτρα στην εκ των υστέρων αξιολόγηση εφόσον έχουν υλοποιηθεί πλήρως οι προγραμματισμένες μεταρρυθμίσεις³⁸. Όταν οι ρήτρες έχουν εγκριθεί εκ των προτέρων, η ΣΑΧ αναφέρει ότι αν η προγραμματισμένη μεταρρύθμιση υλοποιηθεί πλήρως, η ρήτρα αφαιρείται από τη δημοσιονομική απαίτηση κατά την εκ των υστέρων αξιολόγηση της συμμόρφωσης³⁹. Στην περίπτωση της Ιταλίας, την άνοιξη του 2017, η Επιτροπή χορήγησε την επιτρεπόμενη απόκλιση, αλλά δεν αξιολόγησε με διαφανή τρόπο κατά πόσον υλοποιήθηκαν πλήρως όλες οι μεταρρυθμίσεις που περιέχονταν στο εθνικό πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων της Ιταλίας για 2015, για τις οποίες είχε ζητηθεί ευελιξία. Στην έκθεση χώρας του 2017, ορισμένες μεταρρυθμίσεις αναφέρονται ως μη εκπληρωθείσες (π.χ. Δεν εγκρίθηκε το νομοσχέδιο για τον ανταγωνισμό του 2015).

53

Διαπιστώσαμε έλλειψη επαρκούς πληροφόρησης και αξιολόγησης (εκ των προτέρων και εκ των υστέρων) εκ μέρους της Επιτροπής, τόσο για το άμεσο δημοσιονομικό κόστος όσο και για τα μακροπρόθεσμα οφέλη στα οποία βασίστηκαν ορισμένες ρήτρες. Για παράδειγμα, η Ιταλία έλαβε έγκριση για δύο ρήτρες διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, συνολικού ύψους 0,5 % του ΑΕΠ το 2016 ωστόσο, η απόκλιση δεν αντιστοιχούσε στις επαληθεύσιμες άμεσες και έμμεσες δημοσιονομικές δαπάνες για τις μεταρρύθμισες όπως είχαν εκτιμηθεί από την Ιταλία. Το 2016 η απόκλιση ήταν διπλάσια από τις δαπάνες και δεν προεκτιμήθηκαν δαπάνες στην περίοδο προσαρμογής (2017-2019).

54

Ακόμη, διαπιστώσαμε ότι η εκτίμηση της Επιτροπής όσον αφορά τις οικονομικές επιπτώσεις των ρητρών ήταν ανεπαρκής. Υπάρχουν παραδείγματα προσομοιώσεων με χρήση του μοντέλου QUEST⁴⁰, αλλά, σε ορισμένες περιπτώσεις, η Επιτροπή θα έπρεπε να έχει ζητήσει περαιτέρω ανάλυση και αιτιολόγηση από τα κράτη μέλη στις περιπτώσεις που οι παρασχεθείσες πληροφορίες ήταν ανεπαρκείς. Στην περίπτωση της ρήτρας διαρθρωτικής μεταρρύθμισης της Ιταλίας ύψους 0,4 % του ΑΕΠ από το 2016 και μετά, οι εθνικές αρχές εκτίμησαν τις μακροπρόθεσμες θετικές επιπτώσεις των μεταρρυθμίσεων στο ΑΕΠ και διαβίβασαν τις εκτιμήσεις τους στην Επιτροπή. Την άνοιξη του 2015 η Επιτροπή αξιολόγησε «εύλογες» τις προβλέψεις των αρχών για τις θετικές επιπτώσεις στο ΑΕΠ. Ωστόσο, δεν αποκομίσαμε επαρκή στοιχεία για να θεμελιώσουμε τους ελέγχους της Επιτροπής. Στη συνέχεια, η Επιτροπή εκπόνησε τις δικές της εκτιμήσεις των επιπτώσεων τον Δεκέμβριο του 2015 και τις αναθεώρησε τον Απρίλιο του 2016, εν μέρει λόγω της μακροπρόθεσμης φύσης των προβολών και λόγω των συναφών αβεβαιοτήτων ορισμένων παραδοχών. Κατά την εκ των υστέρων αξιολόγηση της ρήτρας δεν εκπονήθηκαν εκτιμήσεις (ήτοι την άνοιξη του 2017). Οι εκτιμήσεις αυτές είναι στην καλύτερη περίπτωση ενδεικτικές και γενικώς αβέβαιες, γεγονός που τις καθιστά ακατάλληλες προς χρήση ως κριτήριο για την εκ των υστέρων αξιολόγηση της επιλεξιμότητας των ρητρών. Όσον αφορά τη ρήτρα επενδύσεων που εγκρίθηκε για την Ιταλία (0,25 % του ΑΕΠ), ο αντίκτυπος στο ΑΕΠ δεν είχε εκτιμηθεί.

Η εφαρμογή της ρήτρας ασυνήθων περιστάσεων

55

Η ευελιξία επιτρέπεται στις περιπτώσεις που οι αποκλίσεις οφείλονται σε ασυνήθεις περιστάσεις, όπως αθρόα εισροή προσφύγων, φυσικές καταστροφές ή απειλές για την ασφάλεια⁴¹. Η Επιτροπή οφείλει να αξιολογεί κατά πόσον τα γεγονότα αυτά δικαιολογούν ή όχι την επίδειξη ευελιξίας. Οι σχετικές ρήτρες δεν έχουν ανώτατο όριο.

56

Όπως συμβαίνει και με τις ρήτρες για επενδύσεις και διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις, η Επιτροπή δεν αυξάνει τις απαιτήσεις προσαρμογής στα έτη που έπονται της έγκρισης της ρήτρας, προκειμένου να αντισταθμίσει την αύξηση στις δαπάνες λόγω των ασυνήθων περιστάσεων. Ο χρόνος για την επίτευξη του ΜΔΣ παρατείνεται συνεπώς ακόμη περισσότερο.

57

Κατά την αξιολόγηση των δαπανών που επιτρέπονται δυνάμει των ρητρών, διαπιστώσαμε ότι ορισμένες προληπτικές δαπάνες είχαν επιτραπεί εκ των προτέρων (για παράδειγμα, προληπτικά μέτρα για τα δημόσια κτίρια στην Ιταλία το 2017), παρόλο που αυτό συνιστά παρέκκλιση από τη βασική αρχή του Οδηγού σύμφωνα με την οποία πρέπει να υφίσταται άμεση σύνδεση με την ασυνήθη περίσταση⁴². Στις απαντήσεις της, η Επιτροπή ισχυρίστηκε ότι αν δεν πραγματοποιούνταν οι εν λόγω δαπάνες, θα αποκλείονταν εκ των υστέρων. Πιστεύουμε ότι, στη συγκεκριμένη περίπτωση, έπρεπε να είχαν κριθεί μη επιλέξιμες διότι δεν συνδέονταν άμεσα με την περίσταση αυτή καθαυτή.

Επιλογή των πλέον ευνοϊκών δεικτών από διαφορετικές εσοδείες

58

Μία άλλη περίπτωση χαλάρωσης του πλαισίου αφορά τη χρήση των πλέον ευνοϊκών δεδομένων από διαφορετικές εσοδείες για τη λήψη αποφάσεων σε διάφορα στάδια της διαδικασίας, αντί των πλέον πρόσφατων διαθέσιμων δεδομένων, που είναι και τα πλέον αξιόπιστα. Ως πλέον ευνοϊκά δεδομένα σε αυτό το πλαίσιο νοούνται οι δείκτες που συνεπάγονται την ελάχιστη δυνατή προσαρμογή. Επιλεκτική χρήση των πλέον ευνοϊκών εσοδειών μπορεί να διαπιστωθεί: κατά τον υπολογισμό της απόστασης του ΔΙ από τον ΜΔΣ και όταν η απαίτηση προσαρμογής καθορίζεται και στη συνέχεια παγώνει.

59

Η Επιτροπή μετρά την απόσταση έως τον ΜΔΣ κατά τη διάρκεια ενός δεδομένου έτους συγκρίνοντας τον ΜΔΣ με το ΔΙ του προηγούμενου έτους, αλλά χρησιμοποιεί για τον σκοπό αυτόν την πλέον ευνοϊκή εσοδεία δεδομένων από μια σειρά εσοδειών, αντί η σύγκριση να γίνεται με το ΔΙ του δεδομένου έτους. Για τα κράτη μέλη που έχουν επιτύχει τον ΜΔΣ τους αλλά το ΔΙ τους επιδεινώνεται, μπορεί να σημειωθεί καθυστέρηση ενός έτους κατά την αξιολόγησή τους με αυτή την προσέγγιση.

Χρήση μονομερούς παγώματος

60

Οι απαιτήσεις καθορίζονται την άνοιξη του έτους που προηγείται και στη συνέχεια «παγώνουν», δηλαδή δεν αναθεωρούνται ποτέ προς τα άνω, ακόμη και αν στο μεταξύ οι αναθεωρήσεις των δεδομένων υποδηλώσουν βελτίωση των οικονομικών συνθηκών. Για παράδειγμα, κατά την αξιολόγηση των ΣΔΠ τον Νοέμβριο του 2017, η Επιτροπή θα μπορούσε να είχε λάβει υπόψη της τις βελτιωμένες μακροοικονομικές προοπτικές. Αντιθέτως, αναθεωρούνται προς τα κάτω αν η οικονομική κατάσταση επιδεινωθεί σε βαθμό που να θεωρηθεί ότι υφίσταται «εξαιρετικά δυσμενής» συγκυρία.

61

Επιπλέον, στις αξιολογήσεις της την άνοιξη του 2014, την άνοιξη του 2015 και την άνοιξη του 2016, η Επιτροπή επέλεξε τους πλέον ευνοϊκούς δείκτες από ένα μείγμα εσοδειών που δεν ήταν συγκρίσιμες διότι βασίζονταν στο ευρωπαϊκό σύστημα ολοκληρωμένων οικονομικών λογαριασμών (ΕΣΛ) 95 και 2010. Στη διάρκεια αυτής της μεταβατικής φάσης, η ανάμειξη αυτών των εσοδειών είναι πιθανό να οδήγησε σε διαφορετικές θέσεις από εκείνες που θα είχαν διαμορφωθεί αν είχαν χρησιμοποιηθεί δείκτες που βασίζονταν σε κοινό πρότυπο.

Το σωρευτικό αποτέλεσμα των ρητρών και το περιθώριο σημαντικής απόκλισης δεν επιτρέπει την επίτευξη του ΜΔΣ εντός εύλογου χρονικού διαστήματος

62

Όταν η τιμή αναφοράς για την ετήσια σύγκλιση ορίστηκε σε 0,5 ΠΜ του ΑΕΠ, το μέσο ΔΙ των κρατών μελών με έλλειμμα ήταν 2,9 % του ΑΕΠ⁴³, και ο μέσος ΜΔΣ ήταν -0,5 % του ΑΕΠ. Αυτό σήμαινε ότι ο ΜΔΣ μπορούσε να επιτευχθεί σε πέντε περίπου χρόνια, με την παραδοχή ότι κατά την εν λόγω περίοδο θα επικρατούσαν μέσες μακροοικονομικές συνθήκες. Αυτός θα ήταν επίσης περίπου ο χρόνος σύγκλισης για τα κράτη μέλη που εξέρχονταν από ΔΥΕ, με την παραδοχή ότι το ονομαστικό αποτέλεσμα και το ΔΙ θα συνέπιπταν στο σημείο αυτό (βλέπε πλαίσιο 1).

63

Ωστόσο, λαμβανομένης υπόψη της μέσης σημαντικής απόκλισης ίσης με 0,25 % του ΑΕΠ επί δύο συνεχόμενα έτη, ένα κράτος μέλος θα μπορούσε να διπλασιάσει τον χρόνο της σύγκλισης του και παρόλα αυτά να εξακολουθεί να θεωρείται συμμορφούμενο.

64

Οι ρήτρες ευελιξίας για τις επενδύσεις και τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις έχουν περιοριστεί σε 0,75 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ. Με μέση δημοσιονομική προσπάθεια ίση με 0,25 ποσοστιαίες μονάδες ανά έτος⁴⁴, ο χρόνος σύγκλισης θα επιμηκυνόταν κατά τρία επιπλέον έτη⁴⁵.

65

Οι ρήτρες ευελιξίας που σχετίζονται με ασυνήθεις περιστάσεις δεν υπόκεινται σε περιορισμούς στην περίπτωση της Ιταλίας έχουν φτάσει 0,5 ΠΜ του ΑΕΠ. Αυτό θα επιμηκύνει τον χρόνο σύγκλισης κατά δύο ακόμη έτη, υπό την προϋπόθεση ότι συντρέχουν οι ίδιες προϋποθέσεις όπως ανωτέρω.

66

Τέλος, όπως έχει δείξει η έως τώρα εμπειρία, τυχόν ύφεση θα γυρίσει προς τα πίσω τους δείκτες του ρολογιού. Εντός του μακρού χρονικού διαστήματος που επιτρέπει το πλαίσιο για την επίτευξη του ΜΔΣ, μια ύφεση είναι πολύ πιθανή. Η σχετικά ήπια ύφεση της περιόδου 2000-2002 (οι μέσοι ρυθμοί ανάπτυξης στη ζώνη του ευρώ δεν προσέλαβαν αρνητικό πρόσημο), για παράδειγμα, οδήγησε σε υποχώρηση του διαρθρωτικού ισοζυγίου στη ζώνη του ευρώ της τάξης του 1,2 % του ΑΕΠ. Τέτοιες υφέσεις θα είχαν ως συνέπεια νέα επιμήκυνση της περιόδου για την επίτευξη του ΜΔΣ. Καθώς παρατείνεται ο χρόνος για την επίτευξη του ΜΔΣ, ενδέχεται να σημειωθούν περισσότερες από μία υφέσεις.

67

Στο γράφημα 1 απεικονίζεται η σωρευτική επίδραση του πίνακα, του περιθωρίου σημαντικής απόκλισης, όλων των ρητρών (εκτός από τη ρήτρα συνταξιοδοτικής μεταρρύθμισης) και πιθανής ύφεσης όσον αφορά τον χρόνο για την επίτευξη του ΜΔΣ. Με εξαίρεση τις επιπτώσεις της ύφεσης, οι υπόλοιπες επιπτώσεις που φαίνονται στο διάγραμμα 1 αντιστοιχούν γενικά σε επενέργειες που έχουν ήδη διαπιστωθεί στην πράξη.

68

Τέλος, η πρόσφατη θέσπιση του νέου «περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας» έχει δημιουργήσει μια νέα δυνατότητα για μείωση των απαιτήσεων μέσω του υποδιπλασιασμού της απαίτησης βάσει του πίνακα απαιτούμενων προσαρμογών. Ένα κράτος μέλος με χρέος που υπερβαίνει το 60 % του ΑΕΠ σε μια «κανονική» συγκυρία μπορεί να δει την απαίτησή του στον πίνακα να μειώνεται από 0,6 % σε 0,3 %. Επιπλέον, εάν δεν είχε εφαρμοστεί περιθώριο σημαντικής απόκλισης πάνω από 0,25 % του ΑΕΠ το προηγούμενο έτος, το κράτος μέλος θα μπορούσε στη συνέχεια να μειώσει περαιτέρω την απαίτηση αυτή κατά 0,24 % του ΑΕΠ, σχεδόν χωρίς καμία προσαρμογή παρά το γεγονός ότι τελούσε υπό «κανονικές συνθήκες».

69

Κατά την εκπόνηση του πίνακα απαιτούμενων προσαρμογών, τη θέσπιση όλων αυτών των περιθωρίων και την έγκρισή τους για συγκεκριμένα κράτη μέλη, η Επιτροπή δεν ανέλυσε τις επιπτώσεις των περιθωρίων στην προοπτική ενός κράτους μέλους να επιτύχει τον ΜΔΣ εντός εύλογου χρονικού διαστήματος (βλέπε πλαίσιο 1), πράγμα που αποτελεί τον κύριο στόχο του κανονισμού. Η Επιτροπή ανέφερε ότι είχε εκ προθέσεως επικεντρωθεί στις ετήσιες μεταβολές του ΔΙ, λόγω των αβεβαιοτήτων που ενέχει η πρόβλεψη των μακροοικονομικών εξελίξεων. Οι προσομοιώσεις που παρείχε η Επιτροπή και προσάρτησε στον οδηγό δεν είναι ρεαλιστικές καθώς υποθέτουν σύγκλιση στην τιμή αναφοράς του 0,5 % ετησίως, όταν στην πραγματικότητα αυτό αλλάζει σύμφωνα με τον πίνακα και μειώνεται περαιτέρω από το επιτρεπόμενο περιθώριο απόκλισης. Αυτή η κοντόφθαλμη προσέγγιση εμποδίζει την ορθή εκτίμηση επιπτώσεων των περιθωρίων ως προς την επίτευξη του κύριου στόχου του κανονισμού.

70

Συνολικά, ο πίνακας, το περιθώριο σημαντικής απόκλισης, οι διάφορες ρήτρες ευελιξίας και το πρόσφατο περιθώριο διακριτικής ευχέρειας οδήγησαν σε ένα κατά πολύ αποδυναμωμένο πλαίσιο. Συγκεκριμένα, η σύγκλιση προς τους ΜΔΣ για τα κράτη μέλη που εφαρμόζουν το σύνολο των ρητρών ευελιξίας είναι πιθανό να καθυστερήσει τόσο ώστε η διάρκειά της να είναι υπερβολικά μεγάλη. Αυτό θα είχε ως αποτέλεσμα τα κράτη μέλη με υψηλό επίπεδο χρέους να βρίσκονται σε εξαιρετικά επισφαλή θέση στην επόμενη περίοδο ύφεσης, και επιπλέον θα ανέβαλλε τη μείωση του δείκτη χρέους τους.

Ενημερωτική αξία των προβολών για το τελευταίο έτος των ΠΣΣ

71

Τα περισσότερα κράτη μέλη που υπάγονται στο προληπτικό σκέλος αναφέρουν στα ΠΣΣ τους ότι θα επιτύχουν τον ΜΔΣ έως το τέταρτο έτος, ή τουλάχιστον θα έχουν πραγματοποιήσει σημαντικά βήματα προόδου προς την κατεύθυνση αυτή⁴⁶. Αυτό είναι σύμφωνο με τις προσδοκίες που εξέφρασε η Επιτροπή στο έγγραφό της με τίτλο «Αξιοποίηση στο έπακρο της ελαστικότητας …»⁴⁷. Ωστόσο, το μεγαλύτερο μέρος της προόδου αναμένεται να επιτευχθεί κατά τα τελευταία δύο έτη της περιόδου του προγράμματος (βλέπε διάγραμμα 2)⁴⁸.

72

Οι προβολές για το ΔΙ αναθεωρούνται ανά έτος. Για παράδειγμα, οι περισσότερες πρώιμες προβολές για το ΔΙ το 2018, οι οποίες έγιναν το 2014 και το 2015, είναι πολύ πιο αισιόδοξες από εκείνες που έγιναν κατά τα επόμενα έτη, δηλαδή, το 2016 και το 2017 (βλέπε πίνακα 2). Οι εν λόγω αναθεωρήσεις προς τα κάτω δεν μπορούν να αποδοθούν στην επιδείνωση των μακροοικονομικών προοπτικών, δεδομένου ότι, στην πραγματικότητα, αυτές έχουν βελτιωθεί.

Πίνακας 2

Στόχος ΔΙ για το 2018 στα ΠΣΣ των ετών 2014-2017 για δείγμα κρατών μελών, ως ποσοστό του ΑΕΠ

	AT	BE	FI	IT	HU	NL	ES	FR	PT
ΠΣΣ 2014	-0,3 %		0,3 %	0,0 %					-0,2 %
ΠΣΣ 2015	-0,5 %	0,0 %	-2,6 %	0,1 %	-1,6 %	-0,5 %	-0,2 %	-0,1 %	-0,4 %
ΠΣΣ 2016	-0,5 %	0,0 %	-1,4 %	-0,8 %	-1,7 %	-0,6 %	-1,9 %	-0,3 %	-0,8 %
ΠΣΣ 2017	-0,8 %	-0,4 %	-1,1 %	-0,7 %	-2,4 %	0,3 %	-2,0 %	-0,5 %	-1,1 %

Πηγή: ΠΣΣ 2014-2017 για AT, BE, FI, IT, HU, NL, ES, FR, PT.

73

Στην ανακοίνωσή της του 2015 σχετικά με την ελαστικότητα, η Επιτροπή δήλωσε ότι «το κράτος μέλος πρέπει να αντισταθμίζει τυχόν προσωρινές αποκλίσεις, ο δε ΜΔΣ πρέπει να επιτυγχάνεται εντός του τετραετούς ορίζοντα του οικείου εν εξελίξει προγράμματος σταθερότητας ή σύγκλισης»⁴⁹. Η φράση αυτή εμφανίζεται στην ενότητα που αφορά τα αποτελέσματα των ρητρών ευελιξίας, φαίνεται εντούτοις να υπονοεί ότι όλα τα κράτη μέλη οφείλουν να επιτύχουν τον ΜΔΣ μέχρι το τέλος της περιόδου του ΠΣΣ.

74

Μια αντίστοιχη φράση εμφανίζεται στο ίδιο πλαίσιο στο άρθρο 5 παράγραφος 1, στο οποίο διαλαμβάνεται ότι: «η δημοσιονομική κατάσταση αναμένεται να επανέλθει στο μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο εντός της περιόδου του προγράμματος».

75

Εντούτοις, η Επιτροπή δεν καθιστά τα κράτη μέλη υπεύθυνα για τις αναθεωρήσεις αυτές, ούτε προσπαθεί να επιβάλει την επίτευξη του αρχικού στόχου. Επίσης, η Επιτροπή δεν έχει σχεδιάσει τον πίνακα κατά τρόπο ώστε όλα τα κράτη μέλη, ανεξαρτήτως του σημείου στο οποίο βρίσκονται σε σχέση με τον ΜΔΣ, να επιτύχουν τον στόχο το τέταρτο έτος της περιόδου του προγράμματος. Η επανειλημμένη υπερεκτίμηση του διαρθρωτικού ισοζυγίου με ορίζοντα 2 έως 3 έτη καταδεικνύει ότι προβολές για το τελευταίο έτος των ΠΣΣ έχουν περιορισμένη πληροφοριακή αξία (βλέπε πίνακα 2).

Μέρος III —Η πρόοδος προς την επίτευξη των ΜΔΣ διακόπηκε αμέσως μόλις υποχώρησε η πίεση της αγοράς και αρκετές χρεωμένες χώρες δεν βρίσκονται σε πορεία επίτευξης του ΜΔΣ εντός εύλογου χρόνου

Κατά μέσο δεν σημειώνεται πρόοδος προς την επίτευξη του ΜΔΣ τα τελευταία χρόνια

76

Μεταξύ του 2011 και του 2014, κινητήρια δύναμη της δημοσιονομικής εξυγίανσης στα κράτη μέλη ήταν οι πιέσεις της αγοράς. Μόλις υποχώρησαν οι εν λόγω πιέσεις και επανήλθε η αύξηση του ΑΕΠ το 2014, το πλαίσιο του ΣΣΑ, το οποίο είχε εξασθενίσει μέσω εκτελεστικών πράξεων, δεν ήταν ικανό να διασφαλίσει την περαιτέρω βελτίωση του διαρθρωτικού ισοζυγίου, ιδίως μεταξύ των κρατών μελών που βρίσκονταν σε αδύναμη δημοσιονομική θέση. Στη ζώνη του ευρώ, το διαρθρωτικό ισοζύγιο παρέμεινε κατά βάση αμετάβλητο μετά το 2014, ενώ το διαρθρωτικό πρωτογενές αποτέλεσμα κατά μέσο όρο επιδεινώθηκε κατά περίπου 1 ποσοστιαία μονάδα του ΑΕΠ. Τα κράτη μέλη δαπάνησαν όλο το προϊόν της εξοικονόμησης που προέκυψε από τα χαμηλότερα επιτόκια (βλέπε διάγραμμα 3).

77

Σε αρκετές μεγάλες χώρες της ζώνης του ευρώ (Ισπανία, Ιταλία και Γαλλία), που βρίσκονται μακριά από τους ΜΔΣ τους, το διαρθρωτικό ισοζύγιο και ακόμη περισσότερο το διαρθρωτικό πρωτογενές αποτέλεσμα επιδεινώθηκαν σημαντικά (βλέπε διάγραμμα 4).

78

Ο αριθμός των κρατών μελών που έχουν επιτύχει τους ΜΔΣ τους αυξήθηκε από 3 το 2011 σε 12 το 2014 υπό τις πιέσεις της αγοράς και παρά τις δυσμενείς οικονομικές συνθήκες κατά την περίοδο εκείνη. Μετά το σημείο αυτό, και στον τομέα αυτό η πρόοδος διακόπηκε, παρά το γεγονός ότι επέστρεψε η ανάπτυξη (βλέπε διάγραμμα 5). Επί του παρόντος, μόνο το ήμισυ, περίπου, των κρατών μελών έχουν επιτύχει τον ΜΔΣ τους.

79

Στο γράφημα 5 εμφαίνεται ο ρυθμός προόδου του διαρθρωτικού ισοζυγίου για τα κράτη μέλη που δεν έχουν επιτύχει τον ΜΔΣ τους, με βάση τα δεδομένα των φθινοπωρινών προβλέψεων του 2017. Κατά μέσον όρο, οι εν λόγω 13 χώρες δεν έχουν να επιδείξουν πρόοδο κατά την τετραετή περίοδο μεταξύ του 2014 και των τελευταίων προβλέψεών τους για το 2018. Μάλιστα, επτά εξ αυτών ανέφεραν επιδείνωση στο διαρθρωτικό ισοζύγιό τους και μόνο έξι κράτη μέλη κατέγραψαν βελτίωση. Η μέση επιδείνωση ήταν ελαφρά υψηλότερη από τη μέση βελτίωση.

Γράφημα 5

Σύγκλιση ή απόκλιση των κρατών μελών σχετικά με τον ΜΔΣ από το 2014 έως το 2018

Κράτη μέλη που δεν έχουν επιτύχει τον ΜΔΣ	ΜΔΣ	Απόσταση από τον ΜΔΣ	Διαρθρωτικό ισοζύγιο (% δυν. ΑΕΠ)		Διαφορά ΔΙ	ΔΙ επιδεινώνεται	ΔΙ βελτιώνεται
	ΠΣΣ 2017	(ΔΙ 2017 - ΜΔΣ)	2014	2018	(2018-2014)
Ρουμανία	-1,0	-2,3	-0,4	-4,3	-3,9
Εσθονία	-0,5	-0,6	0,0	-1,4	-1,4
Ουγγαρία	-1,5	-1,7	-2,2	-3,6	-1,4
Iταλία	0,0	-2,1	-1,0	-2,0	-1,0
Λετονία	-1,0	-0,8	-1,0	-1,8	-0,8
Αυστρία	-0,5	-0,4	-0,8	-1,0	-0,2
Πορτογαλία	0,25	-2,1	-1,7	-1,8	-0,1
Φινλανδία	-0,5	-0,5	-1,5	-1,4	0,1
Πολωνία	-1,0	-1,1	-2,8	-2,3	0,5
Σλοβενία	0,25	-1,9	-2,2	-1,6	0,6
Σλοβακία	-0,5	-1,1	-2,2	-1,2	1,0
Βέλγιο	0,0	-1,5	-2,9	-1,5	1,4
Ιρλανδία	-0,5	-0,8	-4,0	-0,5	3,5
Αριθμός ΚΜ						7	6
Ποσοστό συνόλου ΚΜ που δεν έχουν επιτύχει τον ΜΔΣ τους						54 %	46 %

Πηγή: Φθινοπωρινές προβλέψεις της Επιτροπής του 2017, ΠΣΣ 2017, αξιολόγηση των ΣΔΠ για το 2018.

80

Επιπλέον, το 2016, τα έγγραφα θέσης της Επιτροπής σχετικά με τον δημοσιονομικό προσανατολισμό της ζώνης του ευρώ άρχισαν να συνιστούν δημοσιονομική επέκταση⁵⁰, παρά το γεγονός ότι το παραγωγικό κενό άρχισε να μειώνεται με ταχύ ρυθμό μετά το 2013 και θα γίνει θετικό το 2018 (βλέπε διάγραμμα 6)⁵¹. Οι εν λόγω συστάσεις κατέστησαν ενδεχομένως πιο αδύναμο το επιχείρημα υπέρ της δημοσιονομικής εξυγίανσης στα κράτη μέλη που δεν έχουν επιτύχει τον ΜΔΣ.

81

Οι ανεπαρκείς προσπάθειες προσαρμογής που κατέβαλαν τα κράτη μέλη που υπάγονται στο προληπτικό σκέλος και δεν έχουν ακόμη επιτύχει τον ΜΔΣ μπορούν επίσης να διαπιστωθούν και διά της σύγκρισης των απαιτήσεων για την προσαρμογή στο ΔΙ που εκτίθενται στον πίνακα και της πραγματικής προσαρμογής. Το διάγραμμα 7 αποτυπώνει τον ρυθμό προόδου του διαρθρωτικού ισοζυγίου για τα κράτη μέλη που δεν έχουν επιτύχει τον ΜΔΣ τους. Πολύ λίγες χώρες πληρούν τις απαιτήσεις του πίνακα η πλειονότητα των κρατών δεν τις πληροί. Με βάση τα προκαταρκτικά στοιχεία, φαίνεται ότι το 2017 μόνο δύο κράτη μέλη συμμορφώνονταν με τον πίνακα, ενώ, λαμβανομένων πρώτα υπόψη των πλέον πρόσφατων επικαιροποιήσεων των δεικτών διαρθρωτικού ισοζυγίου από τις εαρινές προβλέψεις του 2018, φαίνεται ότι ενόψει της ανάπτυξης που κατεγράφη σε σειρά κρατών μελών κατά το 2017, πάνω από το ήμισυ των ίδιων κρατών μελών θα συμμορφωθούν με τον ΜΔΣ εκ των υστέρων.

82

Η αποτελεσματικότητα του προληπτικού σκέλους υπονομεύτηκε επίσης από τις εξελίξεις στο διορθωτικό σκέλος από το 2014 και έπειτα. Στην Ισπανία, στο πλαίσιο του διορθωτικού σκέλους, σημειώθηκε σημαντική επιδείνωση του διαρθρωτικού ισοζυγίου κατά την περίοδο μετά το 2014, ενώ η Γαλλία και η Πορτογαλία σημείωσαν πολύ αργή πρόοδο (βλέπε πίνακα 3)⁵².

Πίνακας 3

Μέτρηση του αριθμού των ετών που απαιτούνται για να επιτευχθεί ο ΜΔΣ για τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ με υψηλά επίπεδα χρέους προς ΑΕΠ, το 2017

Κράτος μέλος	Μέση μεταβολή ΔΙ (2014-2018)	ΜΔΣ	Απόσταση από τον ΜΔΣ	Αριθμός ετών που απαιτούνται για να επιτευχθεί ο ΜΔΣ
		2017 (ΚΕΕ)	(ΔΙ 2017- ΜΔΣ 2017)	(βάσει του ΔΙ για το 2017 και της μέσης προσαρμογής για την περίοδο 2014-2018)
Βέλγιο	0,3	0,0	-1,5	5,0
Ιρλανδία	0,8	-0,5	-0,8	0,9
Ισπανία	-0,3	0,0	-3,1	Δεν σημειώθηκε σύγκλιση
Γαλλία	0,1	-0,4	-2,0	14,9
Iταλία	-0,2	0,0	-2,1	Δεν σημειώθηκε σύγκλιση
Πορτογαλία	0,2	0,25	-2,1	8,7

Σημείωση: Το αποτέλεσμα του διαρθρωτικού ισοζυγίου για την Πορτογαλία και τη Γαλλία το 2017 και η προβολή για το 2018 έχουν αναθεωρηθεί σημαντικά προς τα άνω στις εαρινές προβλέψεις του 2018.

Πηγή: ΔΙ - AMECO 2017 ΜΔΣ που έχει οριστεί από τα κράτη μέλη βάσει των εαρινών προβλέψεων του 2017 όπως αναθεωρήθηκαν το 2016 προς εφαρμογή τα έτη 2017-2019 απόσταση από τον ΜΔΣ και έτη για την επίτευξη του ΜΔΣ βάσει των υπολογισμών του ΕΕΣ.

83

Επιπλέον, η Επιτροπή δεν εφαρμόζει τις απαιτήσεις του προληπτικού σκέλους στα κράτη μέλη που υπάγονται στο διορθωτικό σκέλος του Συμφώνου, μολονότι δεν υπάρχει σχετική νομική διάταξη που να το ορίζει αυτό σαφώς. Η ερμηνεία της Επιτροπής είναι ότι το διορθωτικό σκέλος επιτρέπει την υποχώρηση του ονομαστικού ελλείμματος σε επίπεδο κάτω του 3 % μέσω της κυκλικής ανάκαμψης και μόνον, χωρίς καμία υποχρεωτική βελτίωση στο διαρθρωτικό ισοζύγιο. Ταυτόχρονα, για αρκετά κράτη μέλη, η Επιτροπή έχει προτείνει επανειλημμένα πολυετείς παρατάσεις των προθεσμιών για την έξοδο από τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος (ΔΥΕ), πολύ μεγαλύτερης διάρκειας από την προβλεπόμενη στις Συνθήκες. Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη που υπάγονται στο διορθωτικό σκέλος δεν απαιτείται να πληρούν τις απαιτήσεις που διαφορετικά θα έπρεπε να τηρούν, αν υπάγονταν στο προληπτικό σκέλος. Η Επιτροπή ζήτησε σε κάποιο σημείο τη συγκατάθεση των κρατών μελών για την αντιμετώπιση των εν λόγω ασυνεπειών, αλλά το ζήτημα δεν έχει διευθετηθεί.

Σημειώθηκαν ιδιαίτερα χαμηλά αποτελέσματα στα κράτη μέλη με τα υψηλότερα επίπεδα χρέους

84

Οι διακυμάνσεις του δημοσιονομικού αποτελέσματος και του δείκτη χρέους στα επιμέρους κράτη μέλη μιας νομισματικής ένωσης είναι πολύ πιο σημαντικές από εκείνες που καταγράφονται στους συγκεντρωτικούς ή τους μέσους δείκτες⁵³. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι τα κίνητρα για δημοσιονομική πειθαρχία είναι ασθενέστερα σε μια νομισματική ένωση, καθώς οι χώρες δεν αναγκάζονται να παρακολουθούν τη θέση του οικείου ισοζυγίου πληρωμών, ενώ όμως οι αρνητικές εξωτερικές επιπτώσεις των δημοσιονομικών πολιτικών τους στις συνδεόμενες χώρες είναι μεγαλύτερη.

85

Για τον λόγο αυτό, οι σημαντικότερες εξελίξεις εντοπίζονται στις χώρες της ΕΕ με υψηλά επίπεδα χρέους (ως τέτοιες θεωρούμε τις χώρες με δείκτη χρέους άνω του 90 %). Επιπλέον, είναι σημαντικό να εξεταστούν και τα κράτη μέλη που υπάγονται στο διορθωτικό σκέλος του ΣΣΑ κατά την περίοδο αυτή (2014-2018). Είναι λογικό να υποτεθεί ότι τα κριτήρια για το προληπτικό σκέλος θα πρέπει να αποτελούν κατώτατο όριο για τις απαιτήσεις προσαρμογής βάσει του διορθωτικού σκέλους. Υπό την έννοια αυτή, τα κριτήρια αυτά έχουν σημασία για τις εν λόγω απαιτήσεις. Η εικόνα που προκύπτει συνιστά αιτία ανησυχίας (βλέπε διάγραμμα 8).

86

Παράδειγμα επιτυχίας είναι η Ιρλανδία, η οποία βελτίωσε το ΔΙ της κατά πολύ περισσότερο από ό,τι απαιτείται από τον πίνακα. Αναμένεται επίσης να επιτύχει τον ΜΔΣ της το 2018, ο δε δείκτης χρέους προς ΑΕΠ μειώνεται με ταχείς ρυθμούς⁵⁵. Η Κύπρος το 2018 βρίσκεται στον ΜΔΣ της. Το στοιχείο αυτό, σε συνδυασμό με την ανάκαμψη, οδήγησε τον δείκτη χρέους σε πτωτική πορεία, αν και με αργό ρυθμό⁵⁶ (βλέπε διάγραμμα 9).

87

Το Βέλγιο έχει σημειώσει κάποια πρόοδο προς την επίτευξη του ΜΔΣ, αλλά πολύ μικρότερη από ό,τι απαιτείται από τον πίνακα. Έως το τέλος του 2018, προβλέπεται ότι θα αποκλίνει ακόμη κατά περίπου 1,5 ποσοστιαία μονάδα από τον ΜΔΣ, ο οποίος αναθεωρήθηκε πρόσφατα προς τα κάτω. Αν υποτεθεί ότι, κατά τα προσεχή έτη, η προσαρμογή θα συνεχιστεί με τον μέσο συντελεστή της περιόδου 2014-2018, θα χρειαστούν 5 χρόνια για να επιτευχθεί ο ΜΔΣ (βλέπε επίσης πίνακα 3).

88

Το ΔΙ της Πορτογαλίας παρουσίασε, κατά μέσο όρο, ελαφρά μόνο βελτίωση κατά την περίοδο αυτή και παραμένει περίπου 2 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ μακριά από τον ΜΔΣ, παρότι οι πλέον πρόσφατες εαρινές προβλέψεις του 2018 επισημαίνουν σημαντική βελτίωση στο διαρθρωτικό ισοζύγιο το 2017. Αν το 2017 ήταν έτος εξαίρεση και τα προηγούμενα έτη είναι ενδεικτικά της μέσης ταχύτητας της προσαρμογής, θα χρειάζονταν περίπου 9 έτη για να επιτευχθεί ο ΜΔΣ. Εφόσον οι πλέον πρόσφατες βελτιώσεις του διαρθρωτικού ισοζυγίου που αναφέρθηκαν με τις εαρινές προβλέψεις του 2018 διατηρηθούν και συνεχίσουν να υπερβαίνουν τις απαιτήσεις του πίνακα, ο ΜΔΣ θα επιτευχθεί εντός ενός πιο εύλογου χρονοδιαγράμματος.

89

Ανησυχία προκαλούν όμως οι εξελίξεις σε τρεις μεγάλες χώρες: την Ιταλία, τη Γαλλία και την Ισπανία. Εδώ οι προσαρμογές ήταν σημαντικά χαμηλότερες από τις απαιτήσεις του πίνακα, και, με τον ρυθμό αυτόν, δεν θα διευκολυνθεί η επίτευξη σύγκλισης προς τους ΜΔΣ εντός εύλογου χρονικού διαστήματος. Είμαστε της άποψης ότι, σε σχέση με τα κράτη μέλη που υπάγονται στο προληπτικό σκέλος, οι μεγάλες αποκλίσεις στην προσαρμογή των δημοσιονομικών αποτελεσμάτων για τα κράτη μέλη που υπάγονται στο διορθωτικό σκέλος διαδραματίζουν σημαντικότατο ρόλο για την αξιοπιστία του συνολικού πλαισίου του ΣΣΑ.

90

Στη Γαλλία, στο πλαίσιο του διορθωτικού σκέλους, η βελτίωση του ΔΙ κατά την περίοδο 2014-2018 ήταν ελάχιστη (πίνακας 3). Με την απόσταση από τον ΜΔΣ να βρίσκεται στις 2,7 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ στο τέλος του 2018, και με δεδομένη τη μέση ταχύτητα προσαρμογής της περιόδου 2014-2018, θα χρειαστούν 15 χρόνια για να επιτευχθεί ο ΜΔΣ. Το χρέος της Γαλλίας προς το ΑΕΠ εξακολούθησε να αυξάνεται κατά την περίοδο αυτή.

91

Στην Ιταλία (στο πλαίσιο του προληπτικού σκέλους) και στην Ισπανία (στο πλαίσιο του διορθωτικού σκέλους) σημειώθηκε σημαντική επιδείνωση όσον αφορά το διαρθρωτικό ισοζύγιο κατά την ίδια περίοδο και οι δύο χώρες βρίσκονται τώρα μακριά από τον ΜΔΣ: η Ιταλία κατά 2 ποσοστιαίες μονάδες και η Ισπανία κατά περισσότερες από 3 ποσοστιαίες μονάδες. Οι χώρες αυτές δεν σημείωσαν πρόοδο στη μείωση του χρέους παρά την επέκταση των οικονομιών τους.

92

Στην περίπτωση της Γαλλίας και της Ισπανίας —αμφότερες υπόκεινται στη ΔΥΕ—, η Επιτροπή παρέτεινε αρκετές φορές την προθεσμία για την έξοδο από τη ΔΥΕ⁵⁷, υιοθετώντας παράλληλα τη θέση ότι: η ΔΥΕ δεν μπορεί να επιταχυνθεί εάν το κράτος μέλος επιτύχει τους ενδιάμεσους στόχους για το ονομαστικό έλλειμμα, ακόμη και αν οι δεσμεύσεις πολιτικής δεν έχουν τηρηθεί⁵⁸. Κατά συνέπεια, κατά την περίοδο 2014-2017, το διαρθρωτικό ισοζύγιο της Ισπανίας επιδεινώθηκε κατά 1,7 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ, της δε Γαλλίας βελτιώθηκε ελάχιστα.

93

Κατά την εν λόγω περίοδο, και στις τρεις μεγάλες χώρες, η ανάπτυξη κινείτο πέραν του αναπτυξιακού δυναμικού και το παραγωγικό κενό μειωνόταν. Το τελευταίο αναμένεται να έχει θετικό πρόσημο στην Ιταλία και την Ισπανία το 2018, και μόνο ελαφρώς αρνητικό στη Γαλλία (βλέπε διαγράμματα 10, 11 και 12). Επιπλέον, οι τρεις χώρες έχουν εκδώσει περισσότερο από το ήμισυ του συνολικού δημόσιου χρέους της ζώνης του ευρώ.

94

Πρόσφατα η ΕΚΤ διαπίστωσε την έλλειψη προόδου όσον αφορά τη δημοσιονομική εξυγίανση στις χρεωμένες χώρες της ζώνης του ευρώ. Στην επισκόπηση χρηματοπιστωτικής σταθερότητας του 2017, η ΕΚΤ παρατηρεί τα εξής: …πίσω από τη βελτίωση των ονομαστικών ισοζυγίων κρύβονται υποκείμενες δημοσιονομικές ευπάθειες και μια συνολική ελαφρά χαλάρωση του δημοσιονομικού προσανατολισμού της ζώνης του ευρώ στον χρονικό ορίζοντα 2017-2019. Οι δημοσιονομικές προσπάθειες εξακολουθούν να υπολείπονται των δεσμεύσεων στο πλαίσιο του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης σε αρκετές χώρες της ζώνης του ευρώ (βλέπε διάγραμμα 8). Η αναμενόμενη επιδείνωση του διαρθρωτικού ισοζυγίου κατά την περίοδο 2017-2019 σε ορισμένες χώρες μπορεί να αποτελέσει περαιτέρω πρόκληση όσον αφορά την τήρηση των μεσοπρόθεσμων στόχων⁵⁹.

Μεικτές επιδόσεις στα κράτη μέλη με επίπεδα χρέους μεταξύ 70-90 % κατά την περίοδο 2014-2018

95

Στη συγκεκριμένη ομάδα, δύο χώρες υπερέβησαν τις απαιτήσεις του πίνακα: η Γερμανία και η Κροατία. Η Αυστρία και, σε μικρότερο βαθμό, το Ηνωμένο Βασίλειο πέτυχαν σχεδόν την τήρηση των σχετικών απαιτήσεων. Η Σλοβενία δεν σημείωσε προσαρμογή κατά μέσο όρο, ενώ η Ουγγαρία εφάρμοσε μια εξαιρετικά επεκτατική δημοσιονομική πολιτική (βλέπε διάγραμμα 13).

96

Στα κράτη μέλη που προσάρμοσαν τα διαρθρωτικά ισοζύγια παρατηρήθηκε επίσης σημαντική μείωση του οικείου δείκτη χρέους: Το χρέος της Γερμανίας μειώθηκε κατά 14 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ, της Αυστρίας κατά 8 και της Κροατίας κατά 9. Στο Ηνωμένο Βασίλειο, η μείωση του επιπέδου του χρέους ήταν μικρή, γεγονός που αντανακλά το υψηλό αρχικό διαρθρωτικό έλλειμμα, παρότι αυτό βελτιώθηκε σημαντικά κατά την εν λόγω περίοδο. Κατά μέσο όρο, η μείωση του χρέους της ομάδας αυτής ήταν αισθητά υψηλότερη σε σύγκριση με την ομάδα των κρατών μελών με υψηλό επίπεδο χρέους (με εξαίρεση την Ιρλανδία στην εν λόγω ομάδα) (βλέπε διάγραμμα 14).

Έντονη επιδείνωση σε δύο κράτη μέλη με χαμηλό χρέος

97

Η Ρουμανία, με χαμηλό επίπεδο χρέους ύψους 39,4 % του ΑΕΠ, βρισκόταν πάνω από τον ΜΔΣ της το 2014, αλλά κινείται τώρα προς εξαιρετική επιδείνωση του ΔΙ κατά περίπου 4 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ από το 2014 έως το 2018. Για πρώτη φορά, η Επιτροπή κίνησε διαδικασία σημαντικής απόκλισης τον Μάιο του 2017 και την επιτάχυνε τον Νοέμβριο του 2017.

98

Η Εσθονία, με επίπεδο χρέους ύψους μόνο 10,7 % του ΑΕΠ το 2014, βρισκόταν πάνω από τον ΜΔΣ της το 2014. Είδε όμως το ΔΙ να μειώνεται κατά 1,4 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ από το 2014 έως το 2018, κυρίως το 2017. Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι παράγοντες που συνέβαλαν στη συγκεκριμένη πτώση είναι πολύ διαφορετικοί στη φύση τους από τους αντίστοιχους στην περίπτωση της Ρουμανίας, δεδομένης της συνολικής δημοσιονομικής κατάστασης σε αμφότερα τα κράτη μέλη, περιλαμβανομένου του εξαιρετικά χαμηλού επιπέδου του δημόσιου χρέους (9,1 % του ΑΕΠ το 2018) στην Εσθονία.

Έλλειψη εξισορρόπησης μεταξύ βιωσιμότητας και κυκλικών παραγόντων

99

Στις πρόσφατες ανακοινώσεις της σχετικά με το νεοεισαχθέν περιθώριο εκτίμησης, η Επιτροπή υπογράμμισε τη σημασία της εξισορρόπησης μεταξύ της δημοσιονομικής βιωσιμότητας και των αντικυκλικών παραγόντων κατά τον καθορισμό των δημοσιονομικών στόχων⁶⁰. Εντούτοις, μια πρόσφατη ανάλυση της ίδιας της Επιτροπής έδειξε ότι η εξισορρόπηση αυτή δεν επιτυγχάνεται σε κράτη μέλη με υψηλό επίπεδο χρέους (τα κράτη με κίνδυνο βιωσιμότητας που βρίσκονται στη δεξιά πλευρά του διαγράμματος 15). Σε αυτές τις χώρες, το παραγωγικό κενό έχει ουσιαστικά κλείσει ή είναι ακόμη και θετικό, αλλά δεν καταβάλλεται δημοσιονομική προσπάθεια βελτίωσης της δημοσιονομικής βιωσιμότητας⁶¹.

Μέρος IV - η Επιτροπή θα μπορούσε να βελτιώσει ορισμένες τεχνικές πτυχές των αξιολογήσεων

Υπέρμετρα αισιόδοξες προβλέψεις της Επιτροπής όσον αφορά την πραγματική αύξηση του ΑΕΠ και τις επενδύσεις για το έτος t και t+1

100

Η Επιτροπή διενεργεί τακτικά στατιστικό έλεγχο της ακρίβειας των δικών της προβλέψεων, κάτι που έχει πράξει το 2007, το 2012 και το 2016. Η ανάλυσή της δείχνει ότι οι προβλέψεις της είναι εν γένει ακριβείς και συγκρίσιμες με τις προβλέψεις άλλων διεθνών οργανισμών, όπως του ΔΝΤ και του ΟΟΣΑ.

101

Εντούτοις, στη μελέτη του 2016⁶² διαπιστώθηκε ότι η Επιτροπή είχε υπερεκτιμήσει την εξέλιξη του πραγματικού ΑΕΠ για το επόμενο έτος κατά την περίοδο 2000-2014, κατά +0,54 ποσοστιαίες μονάδες κατά μέσο όρο. Αυτή η απόκλιση επιβεβαιώνεται και στο μεγαλύτερο δείγμα της περιόδου 1969-2014 (δηλαδή: +0,33 ποσοστιαίες μονάδες).

102

Σε επίπεδο κρατών μελών, η απόκλιση για την Ιταλία είναι στατιστικά σημαντική, ανερχόμενη σε 1 % για τις προβλέψεις του ΑΕΠ τόσο για το τρέχον όσο και για το επόμενο έτος, ενώ η απόκλιση για τη Δανία, τη Γαλλία και την Πορτογαλία είναι σημαντική στο επίπεδο του 5 % στις προβλέψεις για το επόμενο έτος. Αυτή η σχετικά μεγάλη απόκλιση εμφανίζεται και στις εαρινές προβλέψεις για το τρέχον έτος και στις φθινοπωρινές προβλέψεις για το επόμενο έτος. Αυτό επηρεάζει ουσιωδώς, για παράδειγμα, την προβολή για τη δυναμική του χρέους σε μία περίπτωση, η μέση αισιόδοξη απόκλιση ύψους 1,1 % είχε ως αποτέλεσμα την υποεκτίμηση των προβλέψεων του επόμενου έτους, για τη χώρα αυτή, ως προς τον δείκτη χρέους προς ΑΕΠ, κατά 1,4 ποσοστιαία μονάδα του ΑΕΠ.

103

Παρά τις διαπιστωθείσες αποκλίσεις, δεν μπορέσαμε να διαπιστώσουμε ποια διορθωτικά μέτρα έχει λάβει η Επιτροπή, ώστε να αποφευχθεί η επανάληψη της απόκλισης αυτής στο μέλλον.

Αξιολόγηση των πληροφοριών που περιλαμβάνονται στα ΠΣΣ

104

Οι πληροφορίες που περιλαμβάνονται στα ΠΣΣ των κρατών μελών του δείγματος τήρησαν εν γένει τις απαιτήσεις του κώδικα δεοντολογίας (ΚΔ) και του κανονισμού. Ειδικότερα, περιέχονται πληροφορίες σχετικά με τους δημοσιονομικούς στόχους για το σύνολο της περιόδου του προγράμματος και σχετικά με τα δημοσιονομικά μέτρα για την επίτευξή τους. Ωστόσο, σε ορισμένες περιπτώσεις, οι απαιτήσεις δεν τηρήθηκαν. Διαπιστώσαμε ότι οι αξιολογήσεις της Επιτροπής για τα ΠΣΣ του δείγματος δεν παρουσίαζαν συστηματικά τις εν λόγω ελλείψεις πληροφόρησης (βλέπε πλαίσιο 2).

105

Οι αξιολογήσεις της Επιτροπής επισημαίνουν τις ελλείψεις στην εξειδίκευση των δημοσιονομικών μέτρων στα ΠΣΣ (βλέπε τα αποτελέσματα του δείγματος στο παράρτημα Ι). Πριν από το 2011, η Επιτροπή εκπόνησε ειδική αξιολόγηση της ποιότητας των ΠΣΣ με βάση τις απαιτήσεις του ΚΔ (βλέπε, για παράδειγμα, το παράρτημα των εγγράφων εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής (SWD), το 2009 και το 2010). Από το 2011 και μετά δεν υπάρχει όμως κανένα αντίστοιχο παράρτημα.

Τα στοιχεία που υποβλήθηκαν από την Επιτροπή για το επίπεδο της απόκλισης είναι ακριβή αλλά προκαλούν σύγχυση

106

Διαπιστώσαμε ότι οι υπολογισμοί της απόκλισης είχαν γίνει σωστά στις αξιολογήσεις. Οι αξιολογήσεις των σημαντικών αποκλίσεων ήταν επίσης ακριβείς και τεκμηριώνονται κυρίως στα SWD. Εντούτοις, στα SWD που κατάρτισε, η Επιτροπή παρουσιάζει πίνακα με συμπεράσματα σχετικά με το επίπεδο της απόκλισης με βάση τη σύγκριση των δύο πυλώνων (μέσες εκτιμήσεις για 1 έτος και για δύο έτη). Μολονότι ο πίνακας συγκρίνει τα συμπεράσματα των δύο πυλώνων, προκαλεί σύγχυση όσον αφορά τον τρόπο με τον οποίο παρουσιάζονται τα αποτελέσματα σχετικά με τη συμμόρφωση για κάθε πυλώνα χωριστά.

Στις τεχνικές δοκιμασίες μας δεν εντοπίστηκαν σημαντικά προβλήματα

107

Εξετάσαμε τις τεχνικές πτυχές των διαδικασιών του προληπτικού σκέλους. Δεν διαπιστώθηκαν μείζονα προβλήματα για τις περισσότερες από αυτές τις πτυχές. Η Επιτροπή εξέδωσε, σε συμφωνία με τα κράτη μέλη, τον ΚΔ το 2012 και το 2016, προκειμένου να καθοριστεί η ακριβής φύση των πληροφοριών για τα ΠΣΣ που απαιτούνται βάσει του κανονισμού (ιδίως τα άρθρα 3.2 και 7.2). Διαπιστώσαμε ότι ευθυγραμμίζεται με τις απαιτήσεις του κανονισμού.

108

Η Επιτροπή δημοσίευσε έναν οδηγό (Vade Mecum) για το ΣΣΑ το 2012, το 2016 και το 2017. Εξετάσαμε κατά πόσον οι προσεγγίσεις που περιγράφονται στις εκδόσεις για το 2016 και το 2017 αντανακλούν τις απαιτήσεις του κανονισμού. Εντοπίσαμε ορισμένες εξαιρέσεις, όπως εξηγείται κατωτέρω.

• Ο κανονισμός ζητεί τα πλέον πρόσφατα οικονομικά δεδομένα, ενώ η Επιτροπή χρησιμοποιεί τα πλέον ευνοϊκά δεδομένα από διαφορετικές «εσοδείες» για να καθορίσει τη θέση σε σχέση με τον ΜΔΣ. Έτσι καθορίζεται και το κατά πόσον απαιτείται προσαρμογή σε μια δεδομένη χρονιά. Επιπλέον, εφαρμόζεται η τακτική του ασύμμετρου παγώματος κατά τον ορισμό των απαιτήσεων προσαρμογής του πίνακα, όταν η απόσταση του διαρθρωτικού ισοζυγίου από τον ΜΔΣ υπερβαίνει την απαίτηση που πηγάζει από τον πίνακα. Ομοίως, ο συντελεστής αναφοράς στην EB το έτος t βασίζεται στις προβολές των εαρινών προβλέψεων του έτους t-1 και δεν επικαιροποιείται για τις επόμενες προβλέψεις. Οι προσεγγίσεις αυτές οδηγούν σε καθυστερημένες προειδοποιήσεις κατά τις περιόδους επιδείνωσης του ΔΙ (βλέπε σημείο 59) ή σε αλλαγές στους παράγοντες που επηρεάζουν τη σύνθεση του συντελεστή αναφοράς. Επιπλέον, η Επιτροπή μετρά την απόσταση από τον ΜΔΣ σε ένα δεδομένο έτος, μέσω σύγκρισης με το ΔΙ του προηγούμενου και όχι του τρέχοντος έτους (βλέπε σημείο 60).
• Η Επιτροπή αφαιρεί την εξομάλυνση των επενδύσεων, με συμψηφισμό με τους πόρους της ΕΕ για επενδύσεις κατά τον υπολογισμό των δημόσιων δαπανών στην EB. Ως εκ τούτου, η εκτίμηση για τις δαπάνες ενός συγκεκριμένου έτους δεν αποτυπώνει με ακρίβεια τις επενδύσεις κεφαλαίου της κυβέρνησης σε ένα δεδομένο έτος. Η εξομάλυνση αυτή δεν προβλέπεται στον κανονισμό.

109

Εξετάσαμε αν οι εσωτερικές κατευθυντήριες γραμμές που δίδονται στα γραφεία που είναι αρμόδια ανά χώρα και τα λογιστικά φύλλα που χρησιμοποιούνται για αξιολογήσεις ήταν σύμφωνα με τις προσεγγίσεις που περιγράφονται στον οδηγό. Διαπιστώσαμε ότι οι μέθοδοι αξιολόγησης της Επιτροπής ευθυγραμμίζονται με τον οδηγό, με εξαίρεση τις δοκιμασίες που διενεργεί ως προς τη θέση σε σχέση με την επίτευξη του ΜΔΣ, όπου χρησιμοποιεί τα πλέον ευνοϊκά ΔΙ από προηγούμενες «εσοδείες».

110

Εξετάσαμε αν υπήρχε έλλειψη πληροφόρησης ως προς τα ΠΣΣ στο δείγμα ελέγχου, σε ό,τι αφορά τις απαιτήσεις του ΚΔ. Διαπιστώσαμε ότι οι αξιολογήσεις της Επιτροπής για τα ΠΣΣ δεν παρουσίαζαν συστηματικά τις εν λόγω ελλείψεις.

111

Τα έγγραφα εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής παρέχουν συναφείς πληροφορίες σχετικά με τις δημοσιονομικές δεσμεύσεις των κρατών μελών, τα αντίστοιχα μέτρα, και τη συμμόρφωση με τους κανόνες του προληπτικού σκέλους. Εντοπίσαμε περιθώρια βελτίωσης όσον αφορά την περιγραφή των μέτρων που έχουν ληφθεί και τις επιπτώσεις που λαμβάνονται υπόψη στην πρόβλεψη της Επιτροπής (εκτός από αυτές που προβλέπονται από τα κράτη μέλη στα αντίστοιχα ΠΣΣ). Θα ήταν χρήσιμος ένας πίνακας στα έγγραφα εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής που θα εξηγεί τις διαφορές με μεγαλύτερη σαφήνεια.

112

Τα κράτη μέλη συμφώνησαν κοινή ενωσιακή μέθοδο για την εκτίμηση του δυνητικού προϊόντος της οικονομίας. Ωστόσο, ορισμένα κράτη μέλη διενεργούν τις δικές τους εκτιμήσεις, βασιζόμενα σε μεθόδους που διαφέρουν από την κοινή μέθοδο της ΕΕ, η οποία χρησιμεύει ως βάση για τις αξιολογήσεις του προληπτικού σκέλους. Η διαφορετική μεθοδολογία οδηγεί ορισμένες φορές σε διαφορετικές εκτιμήσεις, οι οποίες με τη σειρά τους μπορεί επίσης να οδηγήσουν σε διαφορετική εκτίμηση του διαρθρωτικού ισοζυγίου. Μετά από επισκόπηση διαφόρων μελετών που συγκρίνουν τις εκτιμήσεις δυνητικού προϊόντος της Επιτροπής με εκτιμήσεις άλλων φορέων, διαπιστώσαμε ότι η ενωσιακή προσέγγιση δίνει καλά αποτελέσματα σε σύγκριση με αντίστοιχες εκτιμήσεις (για παράδειγμα, του ΟΟΣΑ ή του ΔΝΤ).

113

Επιπλέον, το 2016 η Επιτροπή εισήγαγε ένα εργαλείο ευλογοφάνειας για την αξιολόγηση καταστάσεων στις οποίες τα εκτιμώμενα παραγωγικά κενά συγκεκριμένων ετών υπόκεινται σε υψηλό βαθμό αβεβαιότητας. Πρόκειται για πρότυπο σχέδιο που θα υλοποιηθεί κατά τα επόμενα δύο έτη, ώστε να λαμβάνονται υπόψη τυχόν στοιχεία που τα κράτη μέλη θεωρούν σημαντικά για τις αντίστοιχες εκτιμήσεις του δυνητικού προϊόντος. Η προσέγγιση αυτή, η οποία συνίσταται στη διατήρηση ανοικτού διαλόγου για την αντιμετώπιση προβλημάτων ευλογοφάνειας στο πλαίσιο κοινής προσέγγισης, είναι κατάλληλη.

114

Ελέγξαμε τα λογιστικά φύλλα και τους τύπους που χρησιμοποιήθηκαν και διενεργήσαμε εκ νέου σειρά αξιολογήσεων, για να ελεγχθεί η ακρίβεια των μεθόδων. Επανεξετάσαμε επίσης δείγμα των στοιχείων που χρησιμοποίησε η Επιτροπή στις αξιολογήσεις της και διαπιστώσαμε ότι ανταποκρινόταν στις αντίστοιχες πηγές, όπως τα δεδομένα από τη βάση δεδομένων AMECO, τη Στατιστική Υπηρεσία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (EUROSTAT) ή τα ΠΣΣ. Δεν προέκυψαν ζητήματα, εκτός από τον τρόπο με τον οποίο είχε αντιμετωπιστεί η μετάβαση από το ΕΣΛ 95 στο ΕΣΛ 2010 και τον τρόπο με τον οποίο είχαν χρησιμοποιηθεί οι «εσοδείες» δεδομένων στην αξιολόγηση (βλέπε σημείο 62).

115

Διαπιστώσαμε ότι οι ελάχιστοι ΜΔΣ υπολογίστηκαν σύμφωνα με τη μέθοδο που περιγράφεται στον οδηγό. Διερευνήσαμε επίσης κατά πόσον οι ΜΔΣ όλων των κρατών μελών βρίσκονται σε επίπεδο ίσο ή ανώτερο από τον ελάχιστο ΜΔΣ και διαπιστώσαμε ότι όλοι συμμορφώνονται, με την εξαίρεση της Σλοβενίας κατά την περίοδο 2016-2017 (για τα έτη 2017-2019). Αυτό δεν είχε καμία επίπτωση στο αποτέλεσμα της αξιολόγησης της Επιτροπής.

116

Ελέγξαμε την ευαισθησία των ελάχιστων ΜΔΣ σε υποκείμενες μεταβλητές και διαπιστώσαμε ότι ήταν περισσότερο ευαίσθητοι σε μεγάλες μεταβολές της ημιελαστικότητας, σε κρίσεις χρέους μεγάλης κλίμακας και στο κόστος της γήρανσης του πληθυσμού. Παρατηρήσαμε, ωστόσο, ότι οι ελάχιστοι ΜΔΣ δεν λαμβάνουν υπόψη άλλους παράγοντες που επηρεάζουν το χρέος, όπως τις προσαρμογές των αποθεμάτων-ροών.

117

Εξετάσαμε επίσης τις μεθόδους αξιολόγησης, για να επαληθεύσουμε ότι οι παράμετροι του πίνακα είχαν εφαρμοστεί ορθά. Κατά τη μετάβαση στον νέο πίνακα, οι παράμετροι του παλαιού διατηρήθηκαν για την εαρινή αξιολόγηση του 2015 και εφαρμόστηκαν μόνο για τα κράτη μέλη για τα οποία το ΔΙ είχε επιδεινωθεί, αντί να γίνουν προσαρμογές για όλα τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή δεν διαχειρίστηκε τη μετάβαση μεταξύ των κανόνων με συνεκτικό τρόπο.

Μέρος V — Οι συστάσεις ανά χώρα (ΣΑΧ) αντικατοπτρίζουν τα υποκείμενα συμπεράσματα των αξιολογήσεων, αλλά απαιτείται μεγαλύτερη σαφήνεια

Οι ΣΑΧ αντικατοπτρίζουν τα αποτελέσματα των αξιολογήσεων που διενεργήθηκαν, αλλά η συνάφειά τους ενδέχεται να αλλάξει, αν μεταβληθούν οι συνθήκες

118

Οι τελικές δημοσιονομικές ΣΑΧ που εγκρίνονται από το Συμβούλιο βασίζονται στις συστάσεις της Επιτροπής. Έχουν λάβει νομική μορφή και καλούν τα κράτη μέλη να αντιμετωπίσουν τους εντοπιζόμενους κινδύνους σημαντικής απόκλισης, ορίζουν δε τις προσαρμογές που απαιτούνται για το ΔΙ και την αύξηση των δαπανών.

119

Διαπιστώσαμε ότι οι δημοσιονομικές ΣΑΧ σχετικά με το προληπτικό σκέλος ευθυγραμμίζονται με τα συμπεράσματα της αξιολόγησης που περιέχονται στα έγγραφα εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής.

120

Κατά τη γνώμη μας, οι συστάσεις δημοσιεύονται αρκούντως νωρίς μέσα στο έτος (τον Ιούλιο), ώστε να δοθεί στα κράτη μέλη η δυνατότητα να ανταποκριθούν κατά την ετήσια διαδικασία του προϋπολογισμού. Τα περισσότερα κράτη μέλη συζητούν, επιμελούνται και εγκρίνουν τους προϋπολογισμούς για το επόμενο έτος το φθινόπωρο. Μέχρι εκείνη τη στιγμή, οι μακροοικονομικές και δημοσιονομικές συνθήκες μπορεί να μεταβληθούν, ενώ παραμένουν σε ισχύ οι ίδιες ΣΑΧ που διατυπώθηκαν νωρίτερα μέσα στο έτος. Τυχόν σημαντικές μεταβολές των συνθηκών ενδέχεται να επηρεάσουν τη συνάφεια των ΣΑΧ.

Η διατύπωση των ΣΑΧ που δημοσιεύτηκαν το 2017 έγινε λιγότερο σαφής και δυσχεραίνει την εφαρμογή τους

121

Η σημασία των ΣΑΧ εξαρτάται επίσης από τη σαφήνεια και την αξιοπιστία τους όσον αφορά τη δυνατότητα εκ των υστέρων παρακολούθησης και επιβολής τους. Κατά τη διάρκεια του ελέγχου, στις ΣΑΧ για το 2018 που πρότεινε η Επιτροπή, οι ποσοτικές απαιτήσεις περιέχονταν στις αιτιολογικές σκέψεις και όχι στο διατακτικό. Η Επιτροπή θεωρεί ότι τόσο οι αιτιολογικές σκέψεις όσο και το διατακτικό είναι εξίσου δεσμευτικά και εκτελεστά μέρη, κάτι που, γενικώς, δεν συνάδει με την αντίληψη του κοινού.

122

Στο πλαίσιο αυτό η ΕΚΤ επισήμανε πρόσφατα: Οι δημοσιονομικές συστάσεις της Επιτροπής διαφέρουν από εκείνες του παρελθόντος από δύο απόψεις. Πρώτον, μόνο οι αιτιολογικές σκέψεις των συστάσεων, και όχι το διατακτικό, προσδιορίζουν το μέγεθος της διαρθρωτικής προσαρμογής που συνιστά το Συμβούλιο στις κυβερνήσεις, ώστε να εξασφαλίσουν την πλήρη συμμόρφωση με το ΣΣΑ. Κατά γενικό κανόνα, το διατακτικό θα πρέπει να περιλαμβάνει τις εκ των προτέρων οδηγίες προς τις κυβερνήσεις σχετικά με τον τρόπο άσκησης της δημοσιονομικής πολιτικής κατά τους επόμενους 12-18 μήνες. Χρησιμεύουν επίσης ως οδηγός για τα εθνικά κοινοβούλια και το ευρύ κοινό και ως σημείο αναφοράς για τη διαφανή εκ των υστέρων αξιολόγηση της συμμόρφωσης με το ΣΣΑ. Ως εκ τούτου, είναι σημαντικό να ενσωματωθούν πλήρως οι δημοσιονομικές κατευθύνσεις, μεταξύ άλλων, στο πλαίσιο των κυβερνητικών σχεδίων δημοσιονομικού προγράμματος για το 2018, προκειμένου να εξασφαλιστεί επαρκής πρόοδος προς την κατεύθυνση της χρηστής διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών⁶³.

123

Η ΕΚΤ τόνισε επίσης ότι:… για όλες τις χώρες με απαιτήσεις διαρθρωτικής προσαρμογής 0,5 % του ΑΕΠ και άνω το 2018, ανεξάρτητα από το αντίστοιχο επίπεδο του δημοσίου χρέους, στις αιτιολογικές σκέψεις διαλαμβάνεται ότι η αξιολόγηση του σχεδίου δημοσιονομικού προγράμματος του 2018 και η επακόλουθη αξιολόγηση των δημοσιονομικών αποτελεσμάτων του 2018 θα πρέπει να λάβουν δεόντως υπόψη τον στόχο να επιτευχθεί δημοσιονομικός προσανατολισμός που να συμβάλλει στην ενίσχυση της εν εξελίξει ανάκαμψης και στη διασφάλιση της βιωσιμότητας των δημόσιων οικονομικών των αντίστοιχων κρατών μελών. Αυτό θα μπορούσε να συνεπάγεται μείωση των απαιτήσεων διαρθρωτικής προσαρμογής πέραν και πάνω από εκείνες που ορίζονται στο πλαίσιο των ισχυουσών διατάξεων περί ευελιξίας του ΣΣΑ (όπως ανακοινώθηκαν από την Επιτροπή τον Ιανουάριο του 2015). Για να υπάρξει πρόοδος, είναι σημαντικό να διασφαλισθεί η συνεπής εφαρμογή του βασιζόμενου σε κανόνες ΣΣΑ⁶⁴.

124

Οι εν λόγω κατευθύνσεις που κοινοποιούνται από την Επιτροπή μπορούν να οδηγήσουν σε κατάσταση στην οποία οι δύο στόχοι, δηλαδή, αφενός, η ενδυνάμωση της εν εξελίξει ανάκαμψης και, αφετέρου, η διασφάλιση της βιωσιμότητας των δημόσιων οικονομικών, καταλήγουν σε πολύ ασύμμετρα συμπεράσματα: αφενός προτροπή προς τα κράτη μέλη να αυξήσουν τις δαπάνες για μέτρα υπέρ της ανάπτυξης και αφετέρου προτροπή να περιορίσουν τις εν λόγω αυξήσεις δαπανών. Αυτό θα μπορούσε επίσης να συνεπάγεται χαμηλότερες απαιτήσεις από αυτές που ορίζονται από το πλαίσιο των κανόνων του ΣΣΑ (ο συνδυασμός πίνακα και ρητρών).

125

Προκειμένου να αποδώσει καλύτερα τη λογική των προτεινόμενων συστάσεων, η Επιτροπή οφείλει να παράσχει σύνοψη της υποκείμενης αξιολόγησης και να εξηγήσει τη σημασία που έχει η υλοποίηση των συστάσεων, καθώς και να επισημάνει τους κινδύνους που συντρέχουν, αν αυτές δεν υλοποιηθούν. Στο παρελθόν, κάθε ΣΑΧ περιλάμβανε μία αιτιολογική σκέψη, στην οποία αναλυόταν το σκεπτικό της σύστασης. Εντούτοις, μετά τις τελευταίες αλλαγές, οι αιτιολογικές σκέψεις δεν εξηγούν πλέον το σκεπτικό των ΣΑΧ.

Η Επιτροπή εποπτεύει επαρκώς την υλοποίηση των δημοσιονομικών ΣΑΧ

126

Η Επιτροπή εποπτεύει την εφαρμογή των ΣΑΧ βάσει διαφόρων στοιχείων, δίνοντας μεγαλύτερη έμφαση στις σχετικές δραστηριότητες παρακολούθησης κατά το τελευταίο τρίμηνο του έτους. Με δεδομένη την εκτεταμένη ανάλυση, τα διαθέσιμα δεδομένα και τον αριθμό των ενημερωτικών επισκέψεων και ανταλλαγών μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής, θεωρούμε ότι τούτο συνιστά επαρκή εποπτεία και παρακολούθηση των εξελίξεων στα κράτη μέλη.

Συμπεράσματα και συστάσεις

Ο κύριος στόχος του προληπτικού σκέλους δεν επιτυγχάνεται

127

Το προληπτικό σκέλος έχει ως σκοπό να διασφαλίσει ότι τα κράτη μέλη της ΕΕ διατηρούν τη δημοσιονομική τους θέση στο επίπεδο των αντίστοιχων μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών στόχων (ΜΠΣ), ώστε να επιτυγχάνεται βιώσιμη δημοσιονομική θέση και να παρέχεται δημοσιονομικό περιθώριο σε περιπτώσεις ύφεσης. Επιπλέον, με την επίτευξη των ΜΔΣ τους, τα κράτη μέλη με υψηλό χρέος θα διασφαλίσουν ότι οι δείκτες χρέους αρχίζουν να μειώνονται σύμφωνα με τις απαιτήσεις του διορθωτικού σκέλους του ΣΣΑ, το οποίο βασίζεται στο χρέος. Τα ανωτέρω είναι ζωτικής σημασίας για την αποφυγή μιας αποδιοργανωτικής δημοσιονομικής κρίσης στην ΕΕ και, πράγμα ακόμη πιο σημαντικό, στη νομισματική ένωση (σημεία 4 και 5).

128

Ο κανονισμός έχει θέσει ένα λογικό όριο για την ετήσια σύγκλιση προς τον ΜΔΣ ύψους 0,5 ποσοστιαίων μονάδων του ΑΕΠ ανά έτος, εισήγαγε όμως και την έννοια της σημαντικής απόκλισης, η οποία ερμηνεύεται ως επιτρεπόμενο περιθώριο απόκλισης. Περαιτέρω, χορήγησε εξουσίες με ευρύ περιθώριο διακριτικής ευχέρειας στην Επιτροπή για την προσαρμογή των απαιτήσεων (σημεία 16, 17 και 32 έως 37).

129

Η Επιτροπή άσκησε ευρύτατα τη διακριτική της ευχέρεια, με σκοπό τη μείωση των απαιτήσεων προσαρμογής, τόσο όσον αφορά τον ορισμό των εκτελεστικών κανόνων όσο και στο πλαίσιο επιμέρους αποφάσεων. Εντούτοις, αυτό είχε ως αποτέλεσμα ότι η Επιτροπή δεν έχει διασφαλίσει την επίτευξη του κύριου σκοπού του κανονισμού: τη σύγκλιση προς τους ΜΔΣ εντός εύλογου χρονικού διαστήματος (σημεία 63 έως 71).

130

Οι απαιτήσεις και οι παράμετροι προσαρμογής, όπως ορίζονται στον λεγόμενο πίνακα, και οι πολυάριθμες ρήτρες ευελιξίας καθορίστηκαν όταν κύρια ανησυχία ήταν η δεύτερη ύφεση της ΕΕ το 2012. Η ευελιξία στην περίπτωση αυτή ήταν ενδεδειγμένη, κατ’ αρχήν, αλλά προχώρησε πέραν του δέοντος στην πράξη (σημεία 26 έως 71). Ειδικότερα, δεν ήταν επαρκής η διάκριση μεταξύ των κρατών μελών που είχαν προβλήματα χρέους και των λοιπών (σημεία 85 έως 97, 100). Επιπλέον, οι εγκεκριμένες παράμετροι του πίνακα και οι διάφορες ρήτρες ευελιξίας δεν συνδέονταν χρονικά με τις συγκεκριμένες περιστάσεις (σημεία 77 έως 82).

131

Αντί να καταστήσει το πλαίσιο πιο αυστηρό, η Επιτροπή πρόσφατα το αποδυνάμωσε περαιτέρω, για παράδειγμα μέσω της πρόβλεψης του νέου περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας το 2017 (σημεία 32 έως 37, 69 και 79).

132

Ως εκ τούτου, το ισχύον πλαίσιο δεν εξασφαλίζει σύγκλιση προς τους ΜΔΣ με ικανοποιητικό ρυθμό υπό κανονικές συνθήκες. Κατά μέσο όρο, δεν έχει διευκολύνει την πρόοδο προς την επίτευξη των ΜΔΣ κατά την πρόσφατη περίοδο ανάκαμψης, παρά το γεγονός ότι η ανάπτυξη έχει υπερβεί τον δυνητικό ρυθμό ανάπτυξης και ότι το παραγωγικό κενό περιορίστηκε (σημεία 79 έως 82).

133

Ιδιαίτερα ανησυχητική είναι η αδυναμία του αποδυναμωμένου πλαισίου του ΣΣΑ, όπως αυτό έχει οριστεί στους εκτελεστικούς κανόνες της Επιτροπής, να οδηγήσει σε πρόοδο προς την επίτευξη του ΜΔΣ ορισμένα κράτη μέλη με υψηλό επίπεδο χρέους. Τα διαρθρωτικά ισοζύγια των κρατών αυτών κατά την περίοδο 2014-2018 είτε έχουν αποκλίνει από τους αντίστοιχους ΜΔΣ είτε συγκλίνουν προς αυτούς με ρυθμό τόσο αργό, ώστε να μην είναι καθόλου εξασφαλισμένη η ουσιαστική βελτίωση πριν από την εκδήλωση της επόμενης ύφεσης (σημεία 85 έως 97, 100).

134

Η αξιοπιστία των ΣΣΑ υπονομεύεται από ανακολουθίες μεταξύ του προληπτικού και του διορθωτικού σκέλους. Η Επιτροπή δεν εφαρμόζει τις απαιτήσεις του προληπτικού σκέλους στα κράτη μέλη που υπάγονται στο διορθωτικό σκέλος, έχει δε επανειλημμένα προτείνει πολυετείς παρατάσεις των προθεσμιών για την έξοδο από τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος (ΔΥΕ) αυτό σημαίνει ότι τα κράτη μέλη που υπάγονται σε ΔΥΕ δεν υποχρεούνται να πληρούν τις απαιτήσεις τις οποίες θα έπρεπε διαφορετικά να τηρούν, αν υπάγονταν στο προληπτικό σκέλος (σημείο 84).

135

Παρά το γεγονός ότι δεν απαιτείται από τον κανονισμό, η Επιτροπή ζήτησε και έλαβε τη σύμφωνη γνώμη των κρατών μελών στο Συμβούλιο Υπουργών (ECOFIN) επί πολλών εκτελεστικών κανόνων. Τα εν λόγω προηγούμενα ενδέχεται να καταστήσουν τώρα πιο δύσκολες τις αναγκαίες διορθώσεις του πλαισίου (σημεία 26, 38, 42 και 51).

136

Παρά ταύτα, το ισχύον πλαίσιο, όπως αυτό ορίζεται στους εκτελεστικούς κανόνες της Επιτροπής, πρέπει να τροποποιηθεί. Συνιστούμε τα ακόλουθα μέτρα στο πλαίσιο της επανεξέτασης του πλαισίου του προληπτικού σκέλους, η οποία προβλέπεται για το 2018.

Η Επιτροπή θα πρέπει να εξετάσει το ζήτημα των σωρευτικών αποκλίσεων και των παραμέτρων στον πίνακα των απαιτούμενων προσαρμογών

137

Ο σημερινός συνδυασμός του πίνακα που ορίζει τις απαιτήσεις προσαρμογής ανάλογα με τον οικονομικό κύκλο, των ρητρών ευελιξίας και των επιτρεπόμενων αποκλίσεων δεν εξασφαλίζει την επίτευξη των ΜΔΣ εντός εύλογου χρονικού διαστήματος βάσει λογικών μακροοικονομικών σεναρίων. Θεωρούμε ότι το ζήτημα των σωρευτικών αποκλίσεων μπορεί να αντιμετωπιστεί στο πλαίσιο του ισχύοντος κανονισμού, δεδομένου ότι κύριος στόχος του θα πρέπει να υπερισχύει έναντι των επιλογών ευελιξίας που έχουν χορηγηθεί. Δεδομένης της διασύνδεσης των ζητημάτων αυτών, η κλίμακα της αναγκαίας αναθεώρησης του πίνακα θα εξαρτηθεί από το αν και με ποιον τρόπο θα αντιμετωπιστούν και θα επιλυθούν τα ζητήματα των σωρευτικών αποκλίσεων και των ρητρών ευελιξίας. Ανεξάρτητα από αυτό, υπάρχουν ισχυρά επιχειρήματα υπέρ της αυστηροποίησης των απαιτήσεων για τα κράτη μέλη με δείκτη χρέους άνω του 90 % του ΑΕΠ και, σε μικρότερο βαθμό, των κρατών μελών με χρέος άνω του 60 % αλλά κάτω του 90 % του ΑΕΠ (σημεία 26 έως 71, 85 έως 97 και 100).

Σύσταση 1

1. Προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι σωρευτικές επιπτώσεις των επιτρεπόμενων αποκλίσεων, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρέπει να συμπεριλάβει στον αναθεωρημένο πίνακα διάταξη που να προβλέπει την αύξηση της απαίτησης προσαρμογής για το επόμενο έτος, ώστε να αντισταθμιστεί η μέση απόκλιση των κρατών μελών κατά τα δύο προηγούμενα έτη και η αναμενόμενη απόκλιση κατά το τρέχον έτος⁶⁵.
2. Η Επιτροπή πρέπει να ενισχύσει τις απαιτήσεις προσαρμογής για τα κράτη μέλη με δείκτη χρέους άνω του 60 % του ΑΕΠ, με σκοπό την ευθυγράμμιση των απαιτήσεων με τις διατάξεις του κανόνα για το χρέος. Η κλίμακα της αύξησης θα πρέπει να εξαρτάται από την απόσταση από το όριο του 60 %, είτε σε κλιμάκια (για παράδειγμα, υψηλότερες απαιτήσεις για τα κράτη με δείκτη χρέους άνω του 90 %) είτε σταδιακά.
3. Η Επιτροπή πρέπει να επανεξετάσει τις λοιπές διατάξεις στον πίνακα των απαιτούμενων προσαρμογών και να εξετάσει το ενδεχόμενο να τις τροποποιήσει, με στόχο να επιτευχθεί σύγκλιση προς τον ΜΔΣ σε όλα τα κράτη μέλη εντός εύλογου χρονικού διαστήματος, λαμβάνοντας υπόψη τις συνέπειες της αναθεώρησης όλων των άλλων διατάξεων, περιλαμβανομένων εκείνων που σχετίζονται με επιτρεπόμενες αποκλίσεις και επιτρεπόμενα περιθώρια.

Η παρούσα σύσταση πρέπει να εφαρμοστεί κατά την αναθεώρηση του πίνακα και των ρητρών ευελιξίας, η οποία προβλέπεται στην από κοινού συμφωνηθείσα θέση για το 2018, ή, το αργότερο, για εφαρμογή την άνοιξη του 2019.

Οι ρήτρες ευελιξίας πρέπει να τροποποιηθούν ώστε να αντικατοπτρίζουν τον ρόλο που προβλεπόταν αρχικά στον κανονισμό

138

Η Επιτροπή χρησιμοποιεί τη ρήτρα διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων κατά πολύ πέραν του σκοπού της στον κανονισμό, σκοπός ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση ότι οι δημοσιονομικοί περιορισμοί δεν εμποδίζουν την υλοποίηση σημαντικών μεταρρυθμίσεων. Ο κανονισμός δεν αναφέρει πουθενά ότι οι ρήτρες ευελιξίας λειτουργούν ως κίνητρα για μεταρρυθμίσεις. Τα περιθώρια βάσει του ΣΣΑ θα πρέπει να χρησιμοποιούνται για τον σκοπό για τον οποίο προορίζονται, ενώ για την προώθηση των μεταρρυθμίσεων μπορούν να χρησιμοποιηθούν άλλα μέσα (σημεία 50 έως 52).

139

Η Επιτροπή επιτρέπει να συνεχιστούν οι αυξημένες δαπάνες, στο πλαίσιο διαφόρων ρητρών, και πέραν της περιόδου για την οποία είχαν εγκριθεί. Η συνολική δαπάνη παραμένει μονίμως αυξημένη έως ότου επιτευχθεί τελικά ο ΜΔΣ. Αυτό οδηγεί σε παρατάσεις της περιόδου σύγκλισης, οι οποίες επηρεάζουν δυσμενώς την επίτευξη του βασικού σκοπού του κανονισμού (σημεία 44 έως 48, 54).

140

Η ρήτρα επενδύσεων δεν διασφαλίζει την αύξηση του δείκτη των δημόσιων επενδύσεων προς το ΑΕΠ, επιτρέπει δε να συνεχιστεί και τα επόμενα χρόνια η αυξημένη δαπάνη εκτός επενδύσεων (σημείο 43).

141

Η ρήτρα ασυνήθων περιστάσεων οδηγεί επίσης σε αύξηση των μη συναφών δαπανών κατά τα έτη που ακολουθούν την εφαρμογή της ρήτρας, ενώ γίνεται ευρεία ερμηνεία των επιλέξιμων δαπανών (σημείο 57).

Σύσταση 2

1. Η Επιτροπή πρέπει να τροποποιήσει τους εκτελεστικούς κανόνες για τη ρήτρα διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και να περιορίσει τη ρήτρα σε άμεσα προσδιορισμένες δαπάνες του προϋπολογισμού κατά τα πρώτα έτη της υλοποίησης. Η εγκεκριμένη αύξηση των δαπανών θα πρέπει να αντιμετωπίζεται ως μεμονωμένο γεγονός, και να μην οδηγεί σε αύξηση των μη συνδεδεμένων δαπανών κατά τα επόμενα έτη.
2. Η Επιτροπή πρέπει να πάψει να χρησιμοποιεί τη ρήτρα επενδύσεων υπό τη σημερινή της μορφή. Κάθε πιθανή διάδοχη ρήτρα πρέπει να εξασφαλίζει αύξηση των δημόσιων επενδύσεων σε σχέση με το ΑΕΠ.
3. Η Επιτροπή πρέπει να εγκρίνει τη ρήτρα ασυνήθων περιστάσεων μόνο για δαπάνες που συνδέονται άμεσα με συμβάντα που σημειώθηκαν.

Η παρούσα σύσταση πρέπει να υλοποιηθεί εγκαίρως προς εφαρμογή την άνοιξη του 2019.

Οι απαιτήσεις προσαρμογής βάσει του διορθωτικού και του προληπτικού σκέλους θα πρέπει να συγχρονίζονται και οι διαδικασίες επιτάχυνσης να χρησιμοποιούνται πιο αποτελεσματικά

142

Υπάρχουν ασυνέπειες μεταξύ του διορθωτικού σκέλους που βασίζεται στο έλλειμμα και του προληπτικού σκέλους. Η παύση της πρακτικής των υπερβολικών και πολυετών παρατάσεων των προθεσμιών για την έξοδο από τη ΔΥΕ θα αποτελούσε σημαντικό βήμα προς την κατεύθυνση αυτή. Επιπλέον, οι απαιτήσεις στο πλαίσιο του προληπτικού σκέλους θα πρέπει να αποτελούν το ελάχιστο όριο στο πλαίσιο του διορθωτικού σκέλους. Θεωρούμε ότι δεν συντρέχουν νομικοί λόγοι απαλλαγής των κρατών μελών που υπάγονται στο διορθωτικό σκέλος από τις απαιτήσεις του προληπτικού σκέλους και τις διαδικασίες επιτάχυνσης του ίδιου αυτού σκέλους (σημεία 84 έως 94).

Σύσταση 3

Η Επιτροπή πρέπει να διερευνήσει τρόπους, εντός του ισχύοντος νομικού πλαισίου, ώστε να διασφαλίζεται ότι το επίπεδο της διαρθρωτικής προσαρμογής που απαιτείται στο πλαίσιο του προληπτικού σκέλους τηρείται και από τα κράτη μέλη που υπάγονται στο διορθωτικό σκέλος. Πρέπει να καταθέσει υπόμνημα στην ΟΔΕ όπου θα εξηγεί τους τρόπους επίτευξης των ανωτέρω.

Η σύσταση αυτή θα πρέπει να υλοποιηθεί εγκαίρως προς εφαρμογή την άνοιξη του 2019 και η Επιτροπή θα πρέπει έως τότε να έχει καταθέσει στην ΟΔΕ το σχετικό υπόμνημα.

Βελτίωση της ποιότητας των πληροφοριών που απαιτούνται στο πλαίσιο των Προγραμμάτων Σταθερότητας και Σύγκλισης και στις εκθέσεις αξιολόγησης της Επιτροπής

143

Συντρέχει ανάγκη να βελτιωθεί η ποιότητα των πληροφοριών που περιέχονται στα Προγράμματα Σταθερότητας και Σύγκλισης (ΠΣΣ). Περαιτέρω, δεδομένου ότι η αξιολόγηση της Επιτροπής στηρίζεται στη σύγκριση των δικών της προβλέψεων με εκείνες των κρατών μελών, απαιτείται περισσότερη διαφάνεια όσον αφορά τα διάφορα μέτρα που περιλαμβάνονται στις προβλέψεις της Επιτροπής, ώστε να εξακριβώνεται η αξιοπιστία των σχεδίων και της αντίστοιχης αξιολόγησης. Είναι επίσης αναγκαίο να υπάρχουν στα έγγραφα εργασίας της Επιτροπής σαφέστερη παρουσίαση των αποτελεσμάτων ως προς τη συμμόρφωση, βάσει κριτηρίων που ορίζονται στις συστάσεις, καθώς και εξήγηση των παραγόντων που λαμβάνονται υπόψη στη συνολική εκτίμηση (σημεία 104 έως 106, 111 έως 112).

Σύσταση 4

1. Η Επιτροπή πρέπει να προτείνει στα κράτη μέλη, ζητώντας τη σύμφωνη γνώμη τους, τροποποιήσεις στον Κώδικα Δεοντολογίας (ΚΔ), προκειμένου να εξασφαλισθεί ότι στα ΠΣΣ των κρατών μελών περιλαμβάνεται συνοπτικός πίνακας που περιλαμβάνει τις εκτιμήσεις εσόδων και δαπανών, καθώς και τα κυριότερα σχετικά με τα έσοδα και με τις δαπάνες μέτρα και το χρονοδιάγραμμά τους.
2. Στα έγγραφα εργασίας της πρέπει να εξηγεί καλύτερα τις διαφορές μεταξύ των δικών της εκτιμήσεων των δημοσιονομικών μέτρων και των εκτιμήσεων που υπάρχουν στις προβλέψεις των κρατών μελών. Πρέπει επίσης να γίνεται πιο ρητή αναφορά σε όλες τις περιπτώσεις στο επίπεδο συμμόρφωσης ενός ΠΣΣ προς τις απαιτήσεις του ΚΔ.
3. Η Επιτροπή πρέπει να καταρτίσει πίνακα στον οποίο θα εκτίθενται, χωριστά για κάθε πυλώνα, τα συμπεράσματα της αξιολόγησης που περιλαμβάνονται στα έγγραφα εργασίας της σχετικά με το επίπεδο των αποκλίσεων. Πρέπει επίσης να εξηγείται λεπτομερώς το συμπέρασμα της γενικής εκτίμησης και να επισημαίνονται όλα τα στοιχεία που ελήφθησαν υπόψη, αν το συμπέρασμα της γενικής εκτίμησης δεν είναι σύμφωνο με τα κριτήρια που ορίζονται στον κανονισμό.
4. Η Επιτροπή πρέπει επίσης να υποβάλλει στοιχεία σχετικά με τις σωρευτικές αποκλίσεις των προηγούμενων πέντε ετών τουλάχιστον.

Η παρούσα σύσταση πρέπει να υλοποιηθεί εγκαίρως προς εφαρμογή την άνοιξη του 2019.

Πρέπει να αναθεωρηθούν η χρήση διαφορετικών «εσοδειών» και το πάγωμα

144

Ορισμένες τεχνικές προσεγγίσεις, όπως η χρήση του παγώματος ή των πλέον ευνοϊκών δεικτών από ένα μείγμα «εσοδειών», ή η χρήση της εξομάλυνσης των επενδύσεων στην τιμή αναφοράς για τις δαπάνες, δεν προκύπτουν από τον κανονισμό και ενδέχεται να οδηγήσουν σε καθυστερήσεις στον εντοπισμό των σημαντικών αποκλίσεων (σημεία 59, 60, 108 και 109).

145

Η πρακτική του ξεπαγώματος των απαιτήσεων προσαρμογής είναι ασύμμετρη. Αποτρέπει την επιδίωξη μεγαλύτερης προσαρμογής κατά την αξιολόγηση των σχεδίων δημοσιονομικών προγραμμάτων (ΣΔΠ), όταν αυτή ενδεχομένως δικαιολογείται λόγω των επικαιροποιημένων πληροφοριών (σημείο 61).

Σύσταση 5

1. Η Επιτροπή πρέπει να θεμελιώνει τις απαιτήσεις της στα πλέον επικαιροποιημένα στοιχεία αντί των πλέον ευνοϊκών στοιχείων από επιλογή παρελθουσών «εσοδειών».
2. Στην τιμή αναφοράς για τις δαπάνες, πρέπει να εφαρμόζεται η έννοια του γενικού συνόλου των δαπανών, όπως απαιτείται από τον κανονισμό, χωρίς «εξομάλυνση των επενδύσεων».
3. Όταν οι προοπτικές βελτιώνονται σημαντικά μεταξύ της αξιολόγησης των ΠΣΣ και των ΣΔΠ, η Επιτροπή πρέπει να είναι έτοιμη να ζητήσει μεγαλύτερη προσπάθεια προσαρμογής.

Η παρούσα σύσταση πρέπει να υλοποιηθεί εγκαίρως προς εφαρμογή την άνοιξη του 2019.

Οι εξηγήσεις στις ανά χώρα συστάσεις πρέπει να είναι σαφέστερες

146

Επί του παρόντος, οι αιτιολογικές σκέψεις χαρακτηρίζονται από νομικισμό και δεν παρέχουν λεπτομερή αιτιολόγηση των συστάσεων. Μπορούν να γίνουν περισσότερα για να εξηγηθούν το σκεπτικό στο οποίο στηρίζονται οι προτεινόμενες προσαρμογές και οι κίνδυνοι που θα προκύψουν, αν δεν τηρηθούν οι εν λόγω απαιτήσεις (σημεία 122 έως 126).

Σύσταση 6

1. Οι αιτιολογικές σκέψεις πρέπει να αιτιολογούν λεπτομερώς το σκεπτικό για την προτεινόμενη προσαρμογή και τους συναφείς κινδύνους.
2. Η απαιτούμενη προσαρμογή πρέπει να ορίζεται στο διατακτικό των ΣΑΧ, ώστε να δηλώνεται ο υποχρεωτικός χαρακτήρας της, και όχι στις αιτιολογικές σκέψεις.

Η παρούσα σύσταση πρέπει να υλοποιηθεί εγκαίρως προς εφαρμογή την άνοιξη του 2019.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα IV, του οποίου προεδρεύει ο Neven MATES, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 13ης Ιουνίου 2018.

Συντομογραφίες και ακρωνύμια

ΑΕΠ: Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν

ΓΔ: Γενική Διεύθυνση

ΔΙ: Διαρθρωτικό ισοζύγιο

ΔΝΤ: Διεθνές Νομισματικό Ταμείο

ΔΠΙ: Διαρθρωτικό πρωτογενές αποτέλεσμα

ΔΥΕ: Διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος

ΕΕ: Ευρωπαϊκή Ένωση

ΕΕΣ: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο

ΕΚΤ: Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα

ΕΣΛ: Ευρωπαϊκό Σύστημα Ολοκληρωμένων Οικονομικών Λογαριασμών

ΚΔ: Κώδικας δεοντολογίας

ΚΜ: Κράτος/-η μέλος/-η

ΜΔΣ: Μεσοπρόθεσμος δημοσιονομικός στόχος

ΟΔΕ: Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή

ΟΟΣΑ: Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης

ΠΚ: Παραγωγικό κενό

ΠΜ: Ποσοστιαίες μονάδες

ΠΣΣ: Προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης

ΣΑΧ: Σύσταση ανά χώρα

ΣΔΠ: Σχέδιο δημοσιονομικού προγράμματος

ΣΣΑ: Σύμφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης

ΣΣΣΔ: Συνθήκη για τη σταθερότητα, τον συντονισμό και τη διακυβέρνηση στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση

AMECO: Ετήσια βάση μακροοικονομικών δεδομένων της ΓΔ ECFIΝ

EB: Τιμή αναφοράς για τις δαπάνες (Expenditure benchmark)

ECOFIN: Συμβούλιο Οικονομικών και Δημοσιονομικών Θεμάτων

SWD: Έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής

Γλωσσάριο

Αποτέλεσμα (έλλειμμα) κρατικού προϋπολογισμού: Η διαφορά μεταξύ εσόδων και δαπανών του τομέα της γενικής κυβέρνησης. Όταν είναι αρνητικό, αποκαλείται συνήθως έλλειμμα. Είναι επίσης γνωστό ως ονομαστικό ισοζύγιο/έλλειμμα.

Δημόσιο χρέος: Βλέπε Χρέος γενικής κυβέρνησης.

Δημοσιονομικό Σύμφωνο: Το δημοσιονομικό κεφάλαιο της Συνθήκης για τη σταθερότητα, τον συντονισμό και τη διακυβέρνηση στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση (ΣΣΣΔ).

Διαδικασία σημαντικής απόκλισης: Η Επιτροπή έχει τη δυνατότητα να κινήσει διαδικασία σημαντικής απόκλισης όποτε διαπιστώνεται σημαντική απόκλιση του διαρθρωτικού ισοζυγίου και των δαπανών ως προς την πορεία προσαρμογής. Μετά την κίνηση διαδικασίας σημαντικής απόκλισης εναντίον του, το κράτος μέλος καλείται να εφαρμόσει μέτρα για τη διόρθωση της απόκλισης.

Διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος: Διαδικασία που κινείται από το Συμβούλιο κατόπιν σύστασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής κατά οποιουδήποτε κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης που υπερβαίνει το ανώτατο όριο του δημοσιονομικού ελλείμματος που επιβάλλει η σχετική νομοθεσία του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης της ΕΕ. Η διαδικασία περιλαμβάνει διάφορα στάδια που μπορεί δυνητικά να καταλήξουν στην επιβολή κυρώσεων, και αποσκοπεί να ωθήσει το κράτος μέλος να θέσει υπό έλεγχο το δημοσιονομικό του έλλειμμα αποτελεί αναγκαία συνθήκη για την ομαλή λειτουργία της οικονομικής και νομισματικής ένωσης.

Διαρθρωτικό (δημοσιονομικό) ισοζύγιο: Το πραγματικό δημοσιονομικό αποτέλεσμα αφαιρουμένης της κυκλικής συνιστώσας και των εφάπαξ και λοιπών προσωρινών μέτρων. Το διαρθρωτικό ισοζύγιο αποτελεί μέτρο της βασικής τάσης του δημοσιονομικού αποτελέσματος (βλέπε επίσης αποτέλεσμα/έλλειμμα κρατικού προϋπολογισμού).

Διορθωτικό σκέλος του Συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης: Γνωστό επισήμως ως «Διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος» – μηχανισμός που ενεργοποιείται έναντι κράτους μέλους στο οποίο παρατηρείται υπέρβαση των τιμών αναφοράς για το έλλειμμα και το χρέος.

Δυνητικό ΑΕΠ: Το επίπεδο του ΑΕΠ που μπορεί να παραγάγει μια οικονομία σε ένα δεδομένο έτος, με σταθερό πληθωρισμό. Αν το πραγματικό προϊόν υπερβεί το δυνητικό, οι περιορισμοί της παραγωγικής ικανότητας θα αρχίσουν να γίνονται αισθητοί και οι πληθωριστικές πιέσεις θα αυξηθούν αν το επίπεδο του πραγματικού προϊόντος υπολείπεται του δυνητικού, αυτό σημαίνει ότι υπάρχουν πόροι που μένουν αδρανείς και οι πληθωριστικές πιέσεις θα υποχωρήσουν. Το επίπεδο και η αύξηση του δυνητικού προϊόντος επανεκτιμώνται διαρκώς, γεγονός που μπορεί ενδεχομένως να οδηγήσει σε εκ των υστέρων αναθεωρήσεις των εκτιμώμενων τιμών τους. Για τους σκοπούς του προληπτικού σκέλους, οι εκτιμήσεις του δυνητικού προϊόντος μιας οικονομίας διενεργούνται από την Επιτροπή με βάση από κοινού συμφωνηθείσα μεθοδολογία της ΕΕ (για περισσότερες πληροφορίες σχετικά με τη μεθοδολογία, βλέπε: «The production function methodology for calculating potential growth rates and output gaps», European Economy, Economic Papers No. 535, Νοέμβριος 2014).

ΕΣΛ (ΕΣΛ 95 και ΕΣΛ 2010): Το ευρωπαϊκό σύστημα εθνικών και περιφερειακών λογαριασμών είναι το διεθνώς συμβατό λογιστικό πλαίσιο της ΕΕ για συστηματική και αναλυτική περιγραφή των οικονομιών των κρατών μελών και των περιφερειών της ΕΕ. Για το μεγαλύτερο μέρος της ελεγχθείσας περιόδου, το εφαρμοζόμενο σύστημα ήταν το ΕΣΛ 95, το οποίο αναβαθμίστηκε τον Σεπτέμβριο του 2014 σε ΕΣΛ 2010 λαμβανομένων υπόψη των αλλαγών στη μέτρηση των σύγχρονων οικονομιών, της προόδου της μεθοδολογικής έρευνας και των αναγκών των χρηστών.

«Εσοδεία» δεδομένων: Ένα σύνολο δεδομένων βάσει εκτιμήσεων και προβλέψεων για μία σειρά ετών σε μια δεδομένη χρονική στιγμή. Καθώς ο χρόνος περνά, οι προβλέψεις για ένα δεδομένο έτος (π.χ. 2018) αλλάζουν, δηλαδή θα είναι διαφορετικές σε διαφορετικές «εσοδείες» δεδομένων (π.χ. στις προβολές από το έτος 2014, από το έτος 2016 κ.λπ.).

Ευρωπαϊκό Δημοσιονομικό Συμβούλιο: Ανεξάρτητο συμβουλευτικό σώμα της Επιτροπής που συστάθηκε το 2015. Κύριο καθήκον του εν λόγω συμβουλίου είναι η αξιολόγηση της εφαρμογής των δημοσιονομικών κανόνων της ΕΕ.

Ευρωπαϊκό Εξάμηνο: Ο ετήσιος κύκλος συντονισμού των οικονομικών πολιτικών της ΕΕ. Το Εξάμηνο καλύπτει τις δημοσιονομικές πολιτικές, όπως καθορίζονται από το Σύμφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης, την πρόληψη των υπερβολικών μακροοικονομικών ανισορροπιών (στο πλαίσιο της Διαδικασίας μακροοικονομικών ανισορροπιών) και τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις στο πλαίσιο της στρατηγικής «Ευρώπη 2020». Οδηγεί στη διατύπωση συστάσεων ανά χώρα απευθυνόμενων προς τα κράτη μέλη.

Ευρωπαϊκός μηχανισμός συναλλαγματικών ισοτιμιών 2 (ΜΣΙ ΙΙ): Ο Ευρωπαϊκός μηχανισμός συναλλαγματικών ισοτιμιών (ΜΣΙ) δημιουργήθηκε με σκοπό να σταθεροποιήσει τις συναλλαγματικές ισοτιμίες και να συμβάλει ώστε η Ευρώπη να γίνει ένας χώρος νομισματικής σταθερότητας πριν από την εισαγωγή του ενιαίου νομίσματος, του ευρώ. Μετά την εισαγωγή του ευρώ την 1η Ιανουαρίου 1999, τον αρχικό ΜΣΙ διαδέχθηκε ο ΜΣΙ II με την έναρξη του τρίτου σταδίου της οικονομικής και νομισματικής ένωσης. Το στάδιο αυτό ξεκίνησε με τον αμετάκλητο και οριστικό καθορισμό των συντελεστών μετατροπής, τη μεταβίβαση της νομισματικής αρμοδιότητας στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και την εισαγωγή του ευρώ ως ενιαίου νομίσματος. Ο ΜΣΙ ΙΙ παρέχει ένα πλαίσιο για συνεργασία στον τομέα της συναλλαγματικής πολιτικής μεταξύ του Ευρωσυστήματος (το σύστημα των κεντρικών τραπεζών της ζώνης του ευρώ) και των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης που προετοιμάζονται να υιοθετήσουν το ευρώ.

Εφάπαξ (ή «έκτακτα») και προσωρινά μέτρα: Συναλλαγές της γενικής κυβέρνησης με παροδική δημοσιονομική επίδραση που δεν προκαλεί μόνιμη μεταβολή της δημοσιονομικής θέσης. Βλέπε επίσης διαρθρωτικό (δημοσιονομικό) ισοζύγιο.

Κώδικας δεοντολογίας: Έγγραφο πολιτικής που περιέχει κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή του Συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης, καθώς και για τη μορφή και το περιεχόμενο των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης.

Μεσοπρόθεσμος δημοσιονομικός στόχος: Το επίπεδο διαρθρωτικού ισοζυγίου προς το οποίο κάθε κράτος καλείται να συγκλίνει. Για τα περισσότερα κράτη μέλη είναι -1 % του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος (ΑΕΠ), και για τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ κάπως αυστηρότερο, ήτοι -0,5 % του ΑΕΠ, εκτός αν έχουν χαμηλό δείκτη χρέους. Το επίπεδο για κάθε κράτος μέλος καθορίζεται βάσει μιας σειράς δημοσιονομικών κινδύνων, ειδικών ανά κράτος μέλος.

Μοντέλο QUEST: Το παγκόσμιο μακροοικονομικό μοντέλο που χρησιμοποιεί η Γενική Διεύθυνση Οικονομικών και Χρηματοδοτικών Υποθέσεων για ανάλυση και έρευνα στον τομέα της μακροοικονομικής πολιτικής.

Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή: Πρώην Νομισματική Επιτροπή, η ΟΔΕ είναι μια επιτροπή του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης η οποία συστάθηκε δυνάμει του άρθρου 134 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Βασικό της καθήκον είναι να προετοιμάζει και να συζητά τις αποφάσεις του Συμβουλίου Οικονομικών και Δημοσιονομικών Θεμάτων (ECOFIN) σχετικά με οικονομικά και δημοσιονομικά θέματα.

Παραγωγικό κενό: Η διαφορά μεταξύ του πραγματικού προϊόντος της οικονομίας (π.χ. ΑΕΠ) και του εκτιμώμενου δυνητικού προϊόντος σε μια δεδομένη χρονική στιγμή.

Πίνακας απαιτούμενων προσαρμογών: Πίνακας ο οποίος παρουσιάζει την ετήσια δημοσιονομική προσπάθεια που απαιτείται από τα κράτη μέλη σε σχέση με τον οικονομικό κύκλο, λαμβάνοντας υπόψη τις ανάγκες δημοσιονομικής εξυγίανσής τους συμπεριλαμβανομένου του επιπέδου δημόσιου χρέους. Η Επιτροπή χρησιμοποίησε για πρώτη φορά μία εκδοχή αυτού του πίνακα εσωτερικά, και στη συνέχεια δημοσίευσε μια αναθεωρημένη έκδοση τον Ιανουάριο του 2015. Έλαβε την έγκριση του Συμβουλίου ECOFIN στις 12 Φεβρουαρίου 2016 στην κοινώς αποδεκτή θέση για την ευελιξία εντός του ΣΣΑ.

Πρόγραμμα σταθερότητας και σύγκλισης: Έγγραφο που συντάσσεται ετησίως από τα κράτη μέλη και το οποίο παρουσιάζει τις πολιτικές και τα μέτρα των κρατών μελών που αποσκοπούν στη διασφάλιση βιώσιμων δημοσιονομικών πολιτικών, στη διατήρηση των δημοσιονομικών τους θέσεων σε επίπεδο ίσο ή ανώτερο των μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών τους στόχων ή την πορεία προς τον ΜΔΣ, εξασφαλίζοντας ταυτόχρονα επαρκείς προσπάθειες μείωσης του χρέους με στόχο τη συμμόρφωση με τον κανόνα για το χρέος και την τιμή αναφοράς των συνθηκών (60 %).

Πρωτογενές αποτέλεσμα/έλλειμμα: Το αποτέλεσμα/έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης μείον τις πληρωμές τόκων.

Σύμφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης: Συμφωνία που δεσμεύει όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ από το 1997 (μεταρρυθμίστηκε το 2005 και το 2011) ως προς την εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης του Μάαστριχτ που αφορούν τη βιωσιμότητα των δημοσιονομικών πολιτικών των κρατών μελών, ιδίως μέσω της διατήρησης του δημόσιου ελλείμματος και του δημόσιου χρέους σε αποδεκτά επίπεδα.

Συνθήκη για τη σταθερότητα, τον συντονισμό και τη διακυβέρνηση στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση (ΣΣΣΔ): Διακυβερνητική συνθήκη που συμφωνήθηκε κατά τη σύνοδο κορυφής της ΕΕ της 30ής Ιανουαρίου 2012 και υπεγράφη στις 2 Μαρτίου από τους αρχηγούς κρατών και κυβερνήσεων όλων των χωρών της ΕΕ, με εξαίρεση το Ηνωμένο Βασίλειο και την Τσεχική Δημοκρατία. Περιλαμβάνει διατάξεις για την ενίσχυση του συντονισμού των οικονομικών πολιτικών και της σύγκλισης και ένα ειδικό κεφάλαιο —το Δημοσιονομικό Σύμφωνο— για την ενίσχυση του πλαισίου δημοσιονομικής διακυβέρνησης της ζώνης του ευρώ.

Συστάσεις ανά χώρα: Συστάσεις πολιτικής που απευθύνει ετησίως η Επιτροπή στα κράτη μέλη σχετικά με το πώς θα διασφαλιστεί η υγιής δημοσιονομική τους κατάσταση. Στη συνέχεια, η Επιτροπή υποβάλλει τις εν λόγω συστάσεις στο Συμβούλιο προς έγκριση τον Ιούλιο, στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου.

Σχέδια δημοσιονομικών προγραμμάτων: Έγγραφα που υποβάλλονται υποχρεωτικά βάσει των ευρωπαϊκών κανόνων οικονομικής διακυβέρνησης από τις κυβερνήσεις των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ στην Επιτροπή έως τις 15 Οκτωβρίου κάθε έτους, προκειμένου να διασφαλιστεί ο συντονισμός των δημοσιονομικών πολιτικών τους.

Τιμή αναφοράς για τις δαπάνες: Κανόνας που περιέχει τον καθαρό ρυθμό αύξησης των κρατικών δαπανών είτε στο επίπεδο είτε κάτω από το επίπεδο του μεσοπρόθεσμου δυνητικού ρυθμού οικονομικής μεγέθυνσης μιας χώρας, ανάλογα με τη θέση της χώρας ως προς τους μεσοπρόθεσμους δημοσιονομικούς της στόχους (ΜΔΣ). Βάσει της τιμής αναφοράς για τις δαπάνες, τυχόν αυξήσεις των δαπανών πέραν του μεσοπρόθεσμου δυνητικού ρυθμού οικονομικής μεγέθυνσης μιας χώρας πρέπει να αντισταθμίζονται από επιπρόσθετα μέτρα διακριτικής ευχέρειας στο σκέλος των εσόδων. Η τιμή αναφοράς για τις δαπάνες λειτουργεί συμπληρωματικά προς τον ΜΔΣ δίνοντας βιώσιμη κατεύθυνση στην αύξηση των καθαρών δαπανών και, ως εκ τούτου, συμβάλλοντας στην επίτευξη ή τη διατήρηση του ΜΔΣ.

Το ΕΣΛ ακολουθεί σε γενικές γραμμές τους ορισμούς, τους λογιστικούς κανόνες και τις ταξινομήσεις του αντίστοιχου συστήματος των Ηνωμένων Εθνών, αλλά ταυτόχρονα έχει ορισμένα ειδικά χαρακτηριστικά που αντικατοπτρίζουν ακριβέστερα τις ενωσιακές πρακτικές.

Χρέος γενικής κυβέρνησης: Το συνολικό ακαθάριστο χρέος του τομέα της γενικής κυβέρνησης, στην ονομαστική του αξία, που εκκρεμεί στο τέλος του έτους, όπως ορίζεται στο ΕΣΛ 95 και το ΕΣΛ 2010.

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων που αυτό διενεργεί επί των πολιτικών και προγραμμάτων της ΕΕ ή επί διαχειριστικών θεμάτων που αφορούν συγκεκριμένους τομείς του προϋπολογισμού. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

O εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου IV του ΕΕΣ, το οποίο εστιάζει στους τομείς της ρύθμισης των αγορών και της ανταγωνιστικής οικονομίας. Ο Neven Mates, Πρόεδρος του Τμήματος IV, έχει την αρμοδιότητα της έκθεσης, και συνεπικουρήθηκε στην κατάρτισή της από τον Γεώργιο Καρακατσάνη, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου του, και τον Marko Mrkalj, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου του, τον Ζαχαρία Κόλια, διευθυντή, τον Jacques Sciberras, υπεύθυνο έργου, τους Albano Martins Dias da Silva, Isabel Quintela, Adrian Savin και Marion Schiefele, ελεγκτές, και τον Aykut Efe, ασκούμενο.

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (https://europa.eu/european-union/index_el).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0310-4	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/918555	QJ-AB-18-015-EL-N
HTML	ISBN 978-92-847-0255-8	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/3258	QJ-AB-18-015-EL-Q

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2018

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής. Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή φωτογραφιών ή άλλου υλικού που δεν αποτελεί πνευματική ιδιοκτησία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τους δικαιούχους των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΗΣΤΕ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα πληροφόρησης Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σε σας κέντρου στον δικτυακό τόπο https://europa.eu/european-union/index_el

Τηλεφωνικά ή μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτήν την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας ατελώς τον αριθμό +32 22999696 ή
• μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από τον δικτυακό τόπο https://europa.eu/european-union/contact_el

ΒΡΕΙΤΕ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΕΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον δικτυακό τόπο Europa: https://europa.eu/european-union/contact_el

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να τηλεφορτώσετε ή να παραγγείλετε δωρεάν και επί πληρωμή εκδόσεις της ΕΕ στην ακόλουθη διεύθυνση: https://op.europa.eu/el/publications. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο πληροφόρησης (βλ. https://europa.eu/european-union/contact_el).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1951 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον δικτυακό τόπο EUR-Lex, στην ακόλουθη διεύθυνση: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=el

Στα δημόσια δεδομένα από την ΕΕ
Η Πύλη Δημόσιων Δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://data.europa.eu/euodp/el/data) παρέχει πρόσβαση σε σύνολα δεδομένων από την ΕΕ. Τα δεδομένα μπορούν να τηλεφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς.