I diritti dei passeggeri del trasporto aereo durante la pandemia di COVID‑19:
nonostante gli sforzi della Commissione, alcuni diritti importanti non sono stati tutelati

Sintesi

La pandemia di COVID-19 ha avuto un impatto considerevole su molti settori economici. Quelli dei viaggi e del turismo nell’UE sono stati tra i primi settori a essere colpiti direttamente, in quanto la pandemia ha provocato gravi perturbazioni nei trasporti per cui molti aeroplani sono rimasti a terra. Di conseguenza, molti voli sono stati cancellati e sono seguite richieste di rimborso da parte dei passeggeri impossibilitati a volare. Le compagnie aeree e gli organizzatori di pacchetti turistici hanno avuto improvvisi e gravi problemi di liquidità: gli Stati membri sono allora intervenuti fornendo inediti livelli di sostegno per assicurare loro la continuità operativa e la sopravvivenza durante e dopo la crisi dovuta alla COVID-19.

La Corte ha analizzato in che modo la crisi della COVID-19 si sia ripercossa sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo. Concentrandosi sul ruolo della Commissione, ha verificato se siano stati tutelati il diritto di accesso alle informazioni e il diritto al rimborso per tali passeggeri. Ha inoltre esaminato in che modo le compagnie aeree siano state sostenute con aiuti di Stato, se tali aiuti fossero collegati alla tutela dei diritti dei passeggeri e se le carenze presenti prima della pandemia di COVID-19 siano persistite o si siano aggravate a causa della crisi.

La ripresa del trasporto aereo sarà un aspetto importante del rilancio economico dell’UE dopo la crisi provocata dalla COVID-19. La presente relazione intende contribuire ai lavori della Commissione volti a semplificare e rafforzare il quadro giuridico, rendendolo più coerente e idoneo a garantire la tutela dei diritti dei passeggeri nell’UE.

Nel complesso, è stato riscontrato quanto segue.

1. La crisi dovuta alla COVID-19 ha messo in particolare evidenza il fatto che i passeggeri aerei non erano pienamente informati dei propri diritti e rischiavano pertanto di rimetterci denaro a loro dovuto. La crisi ha inoltre messo in luce le limitazioni nell’applicazione esecutiva, da parte degli Stati membri, dei diritti di tali passeggeri: molti di loro non sono stati rimborsati nella fase iniziale della crisi, mentre molti altri non hanno avuto altra scelta che accettare buoni di viaggio. A giugno 2020 le compagnie aeree hanno iniziato a rimborsare i passeggeri, seppure con notevoli ritardi. Al momento dell’audit della Corte, la capacità dei passeggeri di ottenere il rimborso era ancora limitata sia quando erano coinvolti intermediari (come le agenzie di viaggio), sia quando ai passeggeri erano stati imposti buoni di viaggio. Inoltre, per la maggior parte, i biglietti e i buoni dei passeggeri non sono protetti contro l’insolvenza di una compagnia aerea. La mancanza di una visione d’insieme dovuta al fatto che non vigono obblighi di segnalazione in merito, ad esempio, al numero di passeggeri che chiedono un rimborso o al numero di casi irrisolti nei tempi previsti dalla normativa in tutta l’UE è, di per sé, un aspetto importante della difficoltà di assicurare la tutela dei diritti dei passeggeri aerei.
2. Le misure nazionali volte a combattere la pandemia, spesso non coordinate e adottate unilateralmente, hanno contribuito al crollo del trasporto aereo per passeggeri e comportato improvvisi quanto gravi problemi di liquidità per le compagnie aeree e gli organizzatori di pacchetti turistici. Il quadro temporaneo della Commissione per gli aiuti di Stato ha agevolato l’erogazione, da parte degli Stati membri, di livelli inediti di aiuti di Stato alle compagnie aeree e agli organizzatori di pacchetti turistici, per un ammontare di 34,7 miliardi di euro. Agli Stati membri incombeva l’obbligo di provvedere affinché taluni beneficiari di aiuti di Stato comunicassero alla Commissione come detti aiuti venissero utilizzati a sostegno degli obiettivi delle politiche dell’UE con riferimento alla trasformazione verde e digitale, ma non in relazione al rimborso dei passeggeri aerei. Nell’approvare gli aiuti di Stato nazionali, la Commissione non può imporre condizioni nell’ambito dei diritti dei passeggeri, ma ha esplicitamente indicato che gli Stati membri avevano la facoltà di decidere in tal senso. Gli Stati membri, tuttavia, non hanno creato questo nesso quando hanno fornito gli aiuti alle compagnie aeree. È questo uno dei motivi per cui le compagnie aeree hanno agito in modo diverso per quanto riguarda le modalità e i tempi di rimborso dei viaggiatori.
3. Il sito Internet della Commissione “Re-open EU” fornisce informazioni preziose ai potenziali viaggiatori qualunque sia il modo di trasporto utilizzato; dipende però dalle informazioni fornite dagli Stati membri, che non sempre sono aggiornate.
4. Durante la pandemia, la Commissione si è adoperata per tutelare i diritti dei passeggeri aerei e ha adottato misure per attenuare gli effetti della crisi, malgrado le limitazioni del quadro giuridico esistente. In particolare, la Commissione dispone di poteri limitati per assicurare il rispetto dei diritti dei passeggeri aerei. Finora, la proposta di rafforzare i poteri esecutivi della Commissione formulata nel 2013 non è stata approvata dal Consiglio.

Nella presente relazione, la Corte raccomanda alla Commissione di:

1. provvedere a una migliore tutela dei diritti dei passeggeri e a una maggiore informazione al riguardo;
2. assicurare un maggior coordinamento delle misure nazionali e collegare meglio al rimborso dei passeggeri l’erogazione degli aiuti di Stato alle compagnie aeree;
3. migliorare gli strumenti e gli atti legislativi a tutela dei diritti dei passeggeri del trasporto aereo;
4. considerare se le raccomandazioni della presente relazione siano pertinenti anche per altri modi di trasporto.

Introduzione

Diritti dei passeggeri nell’UE

Negli ultimi trent’anni i viaggi in Europa hanno registrato un’impennata¹. L’UE ha adottato provvedimenti per assicurare un livello armonizzato di tutela dei diritti dei passeggeri per agevolare la mobilità dei passeggeri che viaggiano in aereo, in treno, su imbarcazione o in autobus. Tali diritti sono definiti a livello dell’UE, applicati dai fornitori di servizi di trasporto e fatti rispettare dagli organismi nazionali.

La politica dell’UE in materia di tutela dei diritti dei passeggeri ha un impatto diretto sui cittadini, per cui gode di una forte visibilità. Si tratta anche di una politica che la Commissione considera uno dei grandi traguardi raggiunti, in quanto conferisce potere ai consumatori garantendone i diritti.

Per i passeggeri aerei il diritto dell’UE sancisce, ad esempio, il diritto al rimborso del biglietto aereo, all’imbarco su un volo alternativo e all’assistenza a terra (che consiste anche nell’offerta di bevande o di una sistemazione in albergo) in caso di cancellazione o di notevole ritardo del volo, oppure di negato imbarco (cfr. riquadro 1).

Sono molti gli organismi coinvolti nell’assicurare l’attuazione, il rispetto e la supervisione di tali diritti. I diritti dei passeggeri devono essere applicati dalle compagnie aeree. La Commissione monitora l’attuazione del quadro giuridico, può proporre modifiche allo stesso e, all’occorrenza, emana raccomandazioni od orientamenti per armonizzarne l’attuazione. Gli organismi nazionali di applicazione (ONA) degli Stati membri sono preposti all’applicazione esecutiva del diritto dell’UE a livello nazionale. Anche la rete di cooperazione per la tutela dei consumatori (Consumer Protection Cooperation – CPC) può rispondere a reclami ricevuti da passeggeri. Una panoramica di tutte le organizzazioni coinvolte e il rispettivo ruolo è riportata nell’allegato I per i passeggeri che hanno acquistato soltanto il biglietto aereo e nell’allegato II per i titolari di pacchetti turistici.

Restrizioni di viaggio durante la pandemia di COVID-19

Il 30 gennaio 2020 l’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) ha dichiarato l’epidemia di COVID-19 una “emergenza sanitaria pubblica di rilevanza internazionale”. Tuttavia, alla fine di febbraio 2020 ha emanato una raccomandazione¹⁰ in cui sottolineava l’importanza di non applicare restrizioni di viaggio o agli scambi commerciali in relazione all’epidemia di COVID-19. Alla fine del primo trimestre del 2020, i governi di tutto il mondo hanno iniziato a limitare, e più tardi a vietare, i viaggi internazionali. Le restrizioni, seppure applicate inizialmente soprattutto ai viaggi dalla Cina (da dove è originata la pandemia), sono state rapidamente estese ad altre zone. L’11 marzo 2020 l’OMS ha classificato la COVID-19 come pandemia¹¹ e gli Stati Uniti hanno annunciato la sospensione dei viaggi provenienti dall’Europa. Una settimana più tardi, l’UE ha chiuso le frontiere esterne ai passeggeri aerei¹². Con l’aggravarsi della pandemia, singoli Stati membri hanno iniziato a chiudere le frontiere anche al traffico aereo commerciale proveniente da altri paesi all’interno dell’UE. Ad aprile 2020, 14 Stati membri dello spazio Schengen avevano introdotto controlli alle frontiere interne (cfr. figura 1). A quel punto, anche l’OMS aveva assunto una posizione più sfumata, ad esempio asserendo la necessità di mettere in atto misure di viaggio appropriate e proporzionate, soppesando le ricadute socioeconomiche di tali misure (o restrizioni temporanee) a fronte delle potenziali conseguenze avverse per la salute pubblica.

Fonte: Corte dei conti europea.

A partire da maggio 2020, le frontiere interne sono state gradualmente riaperte, ma hanno continuato a essere applicate restrizioni sanitarie (quali regimi di quarantena per le persone provenienti da regioni ad alto rischio oppure test obbligatori) e, per motivi di salute pubblica, si consigliava in generale di evitare i viaggi.

Nell’ottobre 2020 il Consiglio, su proposta della Commissione, ha emanato una raccomandazione non vincolante in cui invitava gli Stati membri a coordinare meglio le restrizioni di viaggio¹³. In particolare, ha proposto di utilizzare per i paesi e le regioni una classificazione comune quale “semaforo dell’UE”¹⁴, in modo che i cittadini possano pianificare meglio l’organizzazione dei propri viaggi. Nel febbraio 2021 il Consiglio ha scoraggiato gli spostamenti non essenziali in provenienza da zone ad alto rischio finché non fosse migliorata la situazione epidemiologica¹⁵. Gli Stati membri hanno continuato a decidere unilateralmente in merito alle restrizioni di viaggio per tutta la durata dell’audit, spesso con scarso preavviso, come illustra il riquadro 2.

Effetti delle restrizioni di viaggio connesse alla COVID-19 sul trasporto dei passeggeri aerei

Le crisi precedenti, pur avendo rallentato la crescita del settore del trasporto aereo, non lo avevano portato a una battuta d’arresto. Nel 2002, ad esempio, il traffico aereo in Europa è diminuito del 2 % a seguito degli attentati terroristici negli Stati Uniti. Nel 2009 la recessione finanziaria ha causato un calo del 6,6 %. Nell’aprile del 2010 l’eruzione del vulcano islandese Eyjafjallajökull ha causato la cancellazione di 111 000 voli. Nel riquadro 3 è illustrata l’importanza del trasporto aereo per l’economia dell’UE.

La pandemia di COVID-19, tuttavia, non ha precedenti per impatto e durata. Nell’UE, l’effetto delle restrizioni di viaggio sul numero di voli e di passeggeri è stato ancora più importante che in altre parti del mondo. Ciò è riconducibile alle minori dimensioni dei mercati nei singoli paesi dell’UE e alle continue restrizioni nazionali imposte dagli Stati membri sui viaggi internazionali quale strumento per contrastare il diffondersi della pandemia. Sono state chiuse quasi 7 000 rotte aeree della rete aeroportuale europea¹⁹. Molti aerei sono rimasti a terra per la cancellazione dei voli e il settore si è praticamente fermato.

© Getty Images / Vertigo3d.

Nell’aprile 2020 si è registrato l’88 % di voli in meno nell’UE rispetto allo stesso mese di un anno prima (cfr. figura 2). Inoltre, il numero mensile di passeggeri nell’UE è sceso da 70 milioni a gennaio e febbraio 2020 a solo 1 milione in aprile, il 99 % in meno rispetto all’aprile 2019 (cfr. figura 3). La flessione totale nel numero di passeggeri è stata stimata a 346 milioni per i primi sei mesi dell’anno da Eurostat e a 800 milioni, pari al 67 %, per l’intero esercizio dall’Organizzazione internazionale dell’aviazione civile (International Civil Aviation Organisation- – ICAO). La Corte stima che, tra marzo e maggio 2020, siano stati annullati circa 50 milioni di biglietti²⁰.

Fonte: analisi della Corte dei conti europea, sulla base dei dati del Single European Sky Dashboard.

Fonte: Eurostat. Dati disponibili solo fino a giugno 2020.

Di conseguenza, si stima che almeno sei milioni di posti di lavoro siano a rischio nei settori del turismo e dei viaggi dell’UE²¹. Tra marzo 2020 e marzo 2021 gli Stati membri hanno fornito oltre 3 000 miliardi di euro di sostegno pubblico alle imprese di tutti i settori, per attenuare gli effetti della crisi dovuta alla COVID-19 sulle rispettive economie²².

Per le compagnie aeree, l’improvvisa interruzione dei viaggi ha causato gravi problemi di liquidità. Dal momento che non c’erano praticamente nuove prenotazioni, le compagnie aeree si sono trovate a corto di denaro per coprire i costi fissi o rimborsare i passeggeri. Hanno quindi iniziato a dipendere dalle riserve di liquidità o dalla disponibilità dei governi degli Stati membri a salvarle da un potenziale fallimento.

Il precedente audit sui diritti dei passeggeri

Nel 2018 la Corte ha pubblicato una relazione speciale sui diritti dei passeggeri, che verteva su tutti i modi di trasporto²³. In tale relazione si segnalava, già prima che la pandemia di COVID si manifestasse, che:

• il livello di consapevolezza circa l’esistenza dei diritti dei passeggeri era relativamente basso;
• il grado in cui i diritti dei passeggeri aerei venivano fatti rispettare variava notevolmente da uno Stato membro all’altro. Ciò è dovuto al fatto che gli ONA sono diversi per struttura e applicano il diritto nazionale con metodi esecutivi differenti. Ad esempio, non tutti gli ONA trattano i singoli reclami dei passeggeri: alcuni ONA del settore aereo ritengono che il loro ruolo sia puramente inteso a garantire un’applicazione generale, mentre altri si occupano anche dei singoli reclami;
• la Commissione non disponeva di alcun mandato per assicurare che la normativa sui diritti dei passeggeri sia fatta pienamente rispettare.

Nella relazione erano inoltre riportate raccomandazioni che sono state tutte accettate dalla Commissione e per le quali il periodo di attuazione è per la maggior parte ancora in corso.

Estensione e approccio dell’audit

La Corte ha esaminato se la Commissione sia riuscita a tutelare i diritti dei passeggeri in relazione ai viaggi aerei durante il primo anno della pandemia di COVID-19. In particolare, la Corte ha verificato se:

• i diritti dei passeggeri aerei dell’UE siano stati tutelati con efficacia durante la crisi dovuta alla COVID-19, specie per quanto concerne l’accesso alle informazioni e il diritto al rimborso;
• la Commissione sia riuscita a incoraggiare gli Stati membri a creare un collegamento tra, da un lato, gli aiuti di Stato concessi alle compagnie aeree e agli organizzatori di pacchetti turistici e, dall’altro, la tutela dei diritti dei passeggeri;
• la Commissione abbia posto in atto le necessarie disposizioni per tutelare i diritti dei passeggeri durante la pandemia di COVID-19.

Nell’ambito dell’audit, la Corte ha:

• analizzato il quadro giuridico in vigore, per verificare l’effetto delle debolezze individuate nella relazione speciale del 2018 durante la pandemia di COVID-19;
• esaminato la documentazione sul monitoraggio e sull’applicazione esecutiva dei diritti dei passeggeri aerei che la Commissione ha fornito;
• verificato la tempestività e l’attendibilità delle informazioni contenute nel portale Re-open EU;
• vagliato le decisioni riguardanti gli aiuti di Stato;
• avuto colloqui con i servizi della Commissione;
• analizzato i dati dell’Eurobarometro²⁴.

La Corte ha condotto un sondaggio tra i principali portatori d’interessi: gli ONA, gli organismi preposti alla tutela dei consumatori e le associazioni di compagnie aeree, valutandone le risposte e la documentazione aggiuntiva fornita. Hanno risposto 24 ONA e 18 autorità CPC. In base al contenuto di tali risposte, sono stati organizzati colloqui con cinque ONA e quattro autorità CPC. I dati sono stati sottoposti a un controllo incrociato con le risposte provenienti dalle federazioni europee che si occupano dei diritti dei passeggeri, dagli organismi preposti alla tutela dei consumatori e dalle associazioni di compagnie aeree, nonché sono stati tenuti colloqui con sei di tali enti, ossia:

• la Federazione europea dei passeggeri (European Passenger Federation – EPF),
• l’Ufficio europeo delle Unioni di consumatori (Bureau européen des Unions de consommateurs – BEUC),
• l’Associazione degli avvocati per i diritti dei passeggeri (Association of Passenger Rights Advocates – APRA),
• l’Associazione europea delle agenzie di viaggio e degli operatori turistici (European Travel Agents’ and Tour Operators’ Associations – ECTAA),
• l’Organizzazione europea delle tecnologie del turismo (EU Travel Tech),
• l’Associazione internazionale del trasporto aereo (International Air Transport Association – IATA).

Il periodo oggetto del presente audit si estende da marzo 2020 a marzo 2021, ossia il primo anno della pandemia di COVID-19 in Europa.

La ripresa del trasporto aereo sarà un aspetto importante del rilancio economico dell’UE dopo la crisi provocata dalla COVID-19. La presente relazione intende contribuire ai lavori della Commissione volti a semplificare e rafforzare il quadro giuridico, rendendolo più coerente e idoneo a garantire la tutela dei diritti dei passeggeri nell’UE.

Osservazioni

In tempo di COVID-19, nel complesso non sono stati rispettati importanti diritti dei passeggeri e questi ultimi sono stati sottoposti a trattamenti diversi

La Corte ha valutato se i passeggeri fossero stati informati dei loro diritti; in che modo gli Stati membri li abbiano fatti rispettare e se la Commissione e gli Stati membri disponessero dei dati necessari per dare loro efficace esecuzione.

I passeggeri non conoscono a sufficienza i propri diritti e ciò può comportare il loro mancato rimborso

Per usufruire del quadro per la tutela dei diritti dei passeggeri, comprese le compensazioni finanziarie, i passeggeri devono essere consapevoli dei propri diritti. Tuttavia, dai dati dell’Eurobarometro²⁵ emerge che solo il 14 % dei cittadini dell’UE sa che esistono diritti dei passeggeri aerei nell’UE; meno della metà (49 %) dei partecipanti all’indagine che hanno effettuato un viaggio aereo ne è al corrente.

I passeggeri hanno il diritto di essere informati sui loro diritti prima, durante e dopo il viaggio. Ciò è particolarmente importante per loro in presenza di livelli elevati di perturbazione. I dati dell’Eurobarometro indicano invece che solo il 37 % delle vittime di una perturbazione ha dichiarato di essere soddisfatto del modo in cui era stato informato.

I passeggeri aerei hanno inoltre il diritto a un volo alternativo o al rimborso in caso di cancellazione del volo. In caso di rimborso, tuttavia, si applicano regole diverse a seconda che i passeggeri abbiano acquistato solo un biglietto aereo o un “pacchetto turistico” comprendente volo e alloggio:

• in caso di cancellazione del volo, i passeggeri che hanno acquistato solo il biglietto aereo dovrebbero ricevere dalla compagnia aerea il rimborso del costo di quest’ultimo entro sette giorni dalla data della richiesta da parte del passeggero²⁶;
• i passeggeri aerei titolari di un pacchetto dovrebbero essere rimborsati dall’organizzatore del pacchetto entro 14 giorni dalla data di risoluzione del contratto²⁷.

La crisi provocata dalla COVID-19 ha anche fatto sì che i passeggeri non potessero o non volessero più viaggiare. Tuttavia, i passeggeri titolari solo di un biglietto aereo non rimborsabile che decidono di annullare il viaggio non hanno diritto a rimborso, secondo il diritto dell’UE, nemmeno in circostanze eccezionali. In questi casi, il diritto dei passeggeri al rimborso è determinato sulla base dei termini e delle condizioni del contratto stipulato con il trasportatore, secondo il diritto nazionale applicabile. Per contro, in forza della direttiva sui pacchetti turistici, i passeggeri il cui volo fa parte di un pacchetto devono essere rimborsati se annullano quest’ultimo di propria iniziativa.

Nella tabella 1 è riportata una panoramica dei vari scenari applicabili ai passeggeri titolari del solo biglietto aereo e ai viaggiatori titolari di pacchetti, in cui sono riportate le responsabilità della perturbazione e la possibilità di rimborso.

¹ Il presupposto è che gli aerei decollino.

² Salvo quando i termini e le condizioni del contratto stipulato con il trasportatore sono flessibili e consentono di cambiare la prenotazione; se un organizzatore di pacchetti turistici/viaggiatore risolve il contratto per circostanze inevitabili e straordinarie, il viaggiatore ha diritto al rimborso.

³ Ogni caso dovrà essere esaminato singolarmente (valutazione caso per caso). Per un pacchetto turistico, è importante se questo non può più essere eseguito a causa di circostanze inevitabili e straordinarie. Se la prenotazione alberghiera fa parte di un pacchetto e l’organizzatore non può offrire una modifica al contratto, ossia un albergo alternativo, l’organizzatore sarà costretto a risolvere il contratto, riconoscendo al viaggiatore il diritto al rimborso degli anticipi (volo e albergo). Se il volo e la prenotazione alberghiera non fanno parte di un pacchetto, il biglietto è rimborsabile se i termini e le condizioni del contratto stipulato con il trasportatore sono flessibili e consentono di cambiare la prenotazione, mentre il rimborso dei pagamenti per l’albergo dipenderà dal contratto stipulato e dal diritto contrattuale applicabile.

⁴ In tutti gli scenari previsti alla lettera B, per il titolare di un pacchetto turistico la risposta è “sì”; tuttavia, a seconda delle circostanze, potrebbe essere applicata una ragionevole penale di risoluzione. Occorre valutare caso per caso se vi sia una giustificazione oggettiva che, esulando dal controllo del viaggiatore, consente la risoluzione del contratto senza penale. Per i passeggeri titolari del solo biglietto aereo, il rimborso del biglietto per un volo che non è cancellato dalla compagnia aerea dipende dai termini e dalle condizioni del biglietto (rimborsabile o meno).

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dell’analisi condotta.

L’applicazione esecutiva dei diritti dei passeggeri aerei non è stata omogenea e si è fatto ampio ricorso ai buoni di viaggio

Per valutare la situazione dei cittadini rispetto all’applicazione esecutiva dei diritti dei passeggeri aerei durante la crisi dovuta alla COVID-19, la Corte ha interpellato tutti i 27 organismi nazionali di applicazione e le autorità competenti ai fini della cooperazione per la tutela dei consumatori.

Nel periodo iniziale della crisi molti passeggeri non sono stati rimborsati o non hanno avuto altra scelta se non accettare buoni di viaggio

I passeggeri hanno diritto a essere rimborsati entro sette o 14 giorni. Le compagnie aeree possono anche proporre un buono di viaggio anziché offrire il rimborso in denaro, ma secondo il diritto dell’UE i passeggeri non sono obbligati ad accettare tale proposta. Stando alle risposte ricevute dalla Corte alla consultazione condotta presso gli ONA e le autorità CPC, nel contesto specifico della pandemia di COVID-19 i buoni di viaggio presentavano i seguenti inconvenienti:

• i collegamenti aerei alternativi per i quali possono essere utilizzati sono disponibili solo in numero limitato o non lo sono affatto;
• in genere non sono protetti contro l’insolvenza della compagnia aerea (cfr. paragrafo 71, terzo trattino).

Quindici Stati membri²⁸ hanno introdotto atti legislativi o adottato misure per concedere una deroga all’obbligo di rimborso sancito dalla direttiva sui pacchetti turistici. In aggiunta, due Stati membri (Italia e Grecia) hanno introdotto atti legislativi per consentire un’analoga deroga al regolamento sui diritti dei passeggeri aerei, in ragione della crisi dovuta alla COVID-19. Ciò non è in linea con il diritto dell’UE (cfr. paragrafo 65). Per alcuni esempi, si rimanda al riquadro 4.

Molte compagnie aeree e organizzatori di pacchetti turistici³² con problemi di liquidità hanno approfittato di queste leggi nazionali e:

• hanno sospeso i rimborsi ai passeggeri nella fase iniziale della crisi (soprattutto da marzo 2020 fino a giugno 2020) oppure
• hanno offerto buoni di viaggio, talvolta come unica possibilità e contro il volere del passeggero.

Dalla consultazione della Corte è emerso che alcune compagnie aeree hanno giustificato la decisione di non rimborsare i passeggeri per i voli cancellati facendo riferimento alle circostanze eccezionali causate dalla COVID-19. Altre compagnie aeree hanno adottato varie misure per incoraggiare i passeggeri ad accettare buoni in sostituzione del rimborso, tra cui: la distribuzione automatica dei buoni; link relativi al rimborso che non funzionavano nei siti Internet; accesso limitato o difficoltoso alle informazioni sui diritti al rimborso. Pertanto, ai passeggeri sono stati imposti i buoni di viaggio.

Nel giugno 2020 hanno avuto inizio i rimborsi, seppure con notevoli ritardi imputabili a una concomitanza di fattori

La Corte ha valutato il tempo necessario per il rimborso dei passeggeri aerei analizzando i dati per il 2019 e i primi sei mesi del 2020, nonché ha esaminato il numero di reclami ricevuti dalle compagnie aeree.

La Corte ha constatato che la maggior parte delle compagnie aeree ha iniziato a rimborsare i passeggeri a partire da giugno 2020. I rimborsi hanno generalmente richiesto molto più tempo dei sette o 14 giorni previsti dalla normativa, in parte perché i sistemi delle compagnie aeree per il trattamento dei rimborsi erano concepiti per un volume contenuto di richieste. Per questo fatto e per la concomitante assenza del personale in ragione della COVID-19, le compagnie aeree hanno avuto difficoltà a gestire il volume di tali richieste in quanto tale. Nel riquadro 5 sono forniti, a titolo di esempio, alcuni dati riguardanti l’impatto della crisi sull’applicazione esecutiva dei diritti dei passeggeri in Portogallo, pervenuti alla Corte nell’ambito del sondaggio condotto presso gli ONA.

Le compagnie aeree hanno iniziato a effettuare rimborsi per una concomitanza di fattori:

1. sono stati erogati aiuti di Stato a sostegno delle compagnie aeree e degli organizzatori di pacchetti turistici (cfr. paragrafi 55-61);
2. secondo la posizione assunta dalla Commissione, non si sarebbe prospettata alcuna deroga ai diritti dei passeggeri (cfr. paragrafo 64); la Commissione ha emanato la raccomandazione del maggio 2020, il cui contenuto è stato successivamente trasmesso dagli Stati membri alle compagnie aeree, tramite gli ONA, e agli organizzatori di pacchetti turistici;
3. il 2 luglio 2020 la Commissione ha avviato procedure di infrazione³³ contro la legislazione nazionale che autorizzava la sospensione dei diritti al rimborso (cfr. paragrafo 65).

L’omissione degli intermediari nella legislazione ostacola la capacità dei passeggeri di assicurarsi il rimborso

Per prenotare i voli o per acquistarli quali parte di un pacchetto turistico, i passeggeri aerei spesso si avvalgono di organismi di intermediazione, come le agenzie di viaggio. Per valutare la tempistica di rimborso quando sono coinvolti intermediari, la Corte ha analizzato la normativa UE in vigore, nonché i dati ricavati dal sondaggio presso gli ONA e le autorità CPC.

In quasi tutti gli Stati membri i passeggeri che hanno acquistato biglietti tramite un intermediario hanno riferito di essere stati rimborsati in parte, in ritardo o per nulla. All’inizio della crisi dovuta alla COVID-19 nel marzo 2020, molte compagnie aeree e organizzatori di pacchetti turistici hanno ritardato i rimborsi ai viaggiatori. Ad esempio, le compagnie aeree hanno interrotto il meccanismo di rimborso automatico con il quale pagavano le agenzie di viaggio per rimborsare i passeggeri. Alcune compagnie aeree hanno motivato il mancato rimborso agli intermediari sostenendo che questi ultimi non avevano fornito i dati dei passeggeri occorrenti per il rimborso (in quanto i passeggeri non avevano prenotato direttamente con le compagnie aeree). Da parte loro, alcune agenzie di viaggio non rimborsavano i passeggeri finché non avevano ricevuto il denaro dalle compagnie aeree.

Questi casi, in cui ognuna delle due parti attende informazioni dall’altra, evidenziano una mancanza di coordinamento tra le compagnie aeree e le agenzie di viaggio. In aggiunta, gli organismi di intermediazione non sono disciplinati da un unico quadro giuridico e devono esercitare il proprio diritto al rimborso da parte di una compagnia aerea in conformità della legislazione nazionale, che differisce da uno Stato membro all’altro.

Da quanto constatato dalla Corte, peraltro, i passeggeri titolari del solo biglietto aereo che erano in attesa di rimborso si sono trovati a dover contattare sia la compagnia aerea che l’intermediario, nessuno dei quali si riteneva responsabile del rimborso del biglietto. Ci sono stati anche esempi di casi in cui ognuna delle due parti consigliava ai passeggeri di contattare l’altra, con la conseguenza che questi venivano “rimbalzati” dalla compagnia aerea all’agenzia di viaggio e viceversa (cfr. un caso reale con nomi fittizi nel riquadro 6).

La raccomandazione della Commissione sui buoni di viaggio non ha evitato che i passeggeri fossero trattati in modi diversi

Il sondaggio condotto dalla Corte presso gli ONA e le autorità CPC e i documenti ricevuti dagli organismi preposti alla tutela dei consumatori hanno fornito agli auditor dati sull’esperienza dei passeggeri a cui sono stati offerti buoni.

Nel maggio 2020 la Commissione ha emanato una raccomandazione studiata per rendere i buoni di viaggio per i voli o i pacchetti turistici annullati un’alternativa più interessante e sicura rispetto al rimborso in denaro³⁴, seppur ribadendo che l’accettazione dei buoni doveva essere facoltativa. La raccomandazione era che i buoni comprendessero la protezione dei passeggeri a fronte dell’insolvenza delle compagnie aeree o degli organizzatori di pacchetti e avessero una serie di caratteristiche specifiche, tra cui:

• un periodo di validità minimo di 12 mesi, associato al rimborso automatico se il buono non viene riscattato;
• la possibilità per i passeggeri e i viaggiatori di utilizzare i buoni per tutte le nuove prenotazioni effettuate prima della data di scadenza, anche se il pagamento o la prestazione dei servizi hanno luogo dopo tale data, e di impiegarli per il pagamento di qualsiasi prodotto di viaggio offerto dal vettore o dall’organizzatore;
• l’estensione dei buoni alle prenotazioni presso altre imprese appartenenti al medesimo gruppo, nonché la loro trasferibilità ad altri passeggeri senza costi aggiuntivi.

Tuttavia, poiché le raccomandazioni della Commissione non sono vincolanti, le compagnie aeree e gli organizzatori di pacchetti turistici hanno continuato a emettere buoni come meglio credevano, con la conseguenza che i passeggeri venivano sottoposti a trattamenti diversi.

La Corte ha constatato che le compagnie aeree e gli Stati membri ricorrevano a pratiche differenti, che spesso non rispecchiavano la raccomandazione della Commissione:

• sebbene gli ONA abbiano segnalato che la maggior parte dei buoni erano validi per 12 mesi, alcuni lo erano per un periodo più lungo: ad esempio a Cipro e in Lettonia (fino al 31 dicembre 2021), in Francia e Grecia (18 mesi) e in Slovenia (24 mesi). Al contempo in Slovenia, per i viaggi annullati tra il 13 marzo e il 31 maggio 2020, i titolari di pacchetti turistici che rifiutavano il buono venivano rimborsati solo 12 mesi dopo la data in cui il paese dichiarava la fine della pandemia. Queste disposizioni violano il diritto dell’UE;
• solo tre Stati membri (cfr. paragrafo 60, secondo trattino) hanno utilizzato risorse degli aiuti di Stato per proteggere i buoni dall’insolvenza degli organizzatori. Ciò concerne esclusivamente i pacchetti turistici (i passeggeri titolari del solo biglietto aereo non sono coperti);
• per le principali compagnie aeree di Finlandia, Lettonia, Lussemburgo e Romania, il passeggero – una volta accettato il buono – non aveva più diritto a chiedere invece il rimborso. In Romania, una volta scaduto il termine di 12 mesi, un buono inutilizzato non poteva più essere riscattato;
• il trasferimento dei buoni ad altri nominativi non era consentito dalle principali compagnie aeree in cinque Stati membri (Belgio, Finlandia, Ungheria, Lussemburgo e Slovenia).

Manca una visione d’insieme perché non vigono obblighi di segnalazione

Per valutare l’applicazione esecutiva dei diritti dei passeggeri, la Corte ha analizzato i dati provenienti dalle organizzazioni degli Stati membri.

La Corte ha rilevato che vi era una mancanza di informazioni che consentissero un’efficace applicazione esecutiva dei diritti dei passeggeri:

• le compagnie aeree ritengono che i ritardi nel rimborso e il numero esatto di passeggeri che chiedono rimborsi per voli cancellati siano dati sensibili sul piano commerciale e, solitamente, non li condividono;
• la maggior parte degli ONA, non avendo diritto di conoscere il numero dei reclami presentati dai passeggeri alle compagnie aeree, deve pertanto basarsi sui reclami presentati dai passeggeri o tramite i centri europei dei consumatori;
• la Commissione si fonda sui resoconti forniti a titolo volontario dagli organismi nazionali preposti all’applicazione, sulle informazioni tratte da reclami ricevuti direttamente dai cittadini attraverso il centro di contatto “Europe Direct”, tramite la Rete dei centri europei dei consumatori (“rete CEC”), nonché sui contatti con i portatori di interessi o la rete CPC. A differenza di altri modi di trasporto, il regolamento (CE) n. 261/2004 non prevede per gli ONA l’obbligo di riferire alla Commissione.

Dall’analisi della Corte è risultato un aumento significativo dei reclami connessi a voli cancellati e delle richieste di rimborso rispetto agli anni passati. Ad esempio:

• 24 organismi nazionali preposti all’applicazione hanno segnalato 80 000 reclami concernenti il rimborso di voli cancellati; Non tutti gli ONA erano competenti per il trattamento dei singoli reclami e i provvedimenti sanzionatori nei confronti dei vettori presentavano notevoli differenza da uno Stato membro all’altro;
• l’Ufficio europeo delle Unioni di consumatori ha registrato in tre Stati membri (Germania, Spagna e Portogallo) 122 000 reclami simili;
• la Federazione europea dei passeggeri ha indicato che in quattro Stati membri (Belgio, Germania, Spagna e Portogallo) sono stati trasmessi 72 500 reclami alle organizzazioni nazionali di tutela dei consumatori;
• la Rete dei centri europei dei consumatori (“rete CEC”) ha fornito assistenza in 32 000 casi relativi al regolamento (CE) n. 261/2004 e in 12 000 casi riguardanti la direttiva sui pacchetti turistici;
• il centro di contatto “Europe Direct” ha segnalato 6 700 incidenti nel 2020, di cui il 70 % riguardava reclami connessi a voli cancellati.

Vi è il rischio che questi dati parziali non illustrino il quadro completo. Ne discende che manca una visione d’insieme delle informazioni sui reclami dei passeggeri, sul loro trattamento, nonché sul modo in cui viene data applicazione esecutiva ai diritti dei passeggeri.

La Commissione ha indicato esplicitamente che gli Stati membri potevano collegare la tutela dei diritti dei passeggeri aerei agli aiuti di Stato, ma ciò non è avvenuto nel caso delle compagnie aeree

La Corte ha esaminato il ruolo della Commissione nell’approvare le misure di aiuto di Stato e ha valutato se gli Stati membri, nell’elaborare tali misure in relazione alla crisi della COVID-19, abbiano creato un nesso tra gli aiuti concessi e la tutela dei diritti dei passeggeri.

La Commissione si è adoperata per sostenere le compagnie aeree e gli organizzatori di pacchetti, ma non poteva subordinare l’approvazione degli aiuti di Stato al rimborso dei passeggeri

Durante la pandemia di COVID-19, numerose compagnie aeree dell’UE hanno dovuto tenere a terra la maggior parte (se non la totalità) dei propri aeroplani, almeno per certi periodi, il che ha avuto per loro notevoli ripercussioni finanziarie.

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L’Organizzazione per l’aviazione civile internazionale ha stimato che, a fine 2020, le entrate delle compagnie aree europee erano scese del 69 %, passando dai 120 miliardi circa del 2019 ai solo 37 miliardi del 2020³⁵. Secondo la IATA³⁶, in tempi ordinari una normale compagnia aerea europea dovrebbe avere riserve di liquidità equivalenti a due mesi di attività. Il crollo delle nuove prenotazioni nel marzo 2020 ha significato che, in assenza di nuove iniezioni di liquidità e/o di misure di riduzione dei costi, entro maggio 2020 le compagnie aree sarebbero rimaste prive di liquidità. La IATA e Airlines for Europe (A4E) hanno stimato che, tra gli esborsi a cui le compagnie aeree dovevano far fronte, i rimborsi dovuti ai passeggeri per biglietti venduti ma non utilizzati ammontassero a 9,2 miliardi di euro (UE 27 e Regno Unito).

Le compagnie aeree rischiano quindi il fallimento, eventualità nella quale i passeggeri potrebbero perdere il denaro versato. Uno studio esterno condotto per la Commissione e pubblicato nel gennaio 2020³⁷ ha stilato un elenco di 87 compagnie aeree risultate insolventi nel corso dei dieci anni precedenti e ha stimato che, tra il 2011 e il 2019, 5,6 milioni di passeggeri siano stati in qualche modo toccati dall’insolvenza di una compagnia aerea. In media, ciascuno dei passeggeri direttamente colpiti dalle insolvenze ha dovuto sostenere un costo di 431 euro, di cui l’83 % (357 euro) non era recuperabile a titolo di alcun meccanismo di tutela. Complessivamente, circa un terzo dei passeggeri interessati dall’insolvenza di una compagnia aerea non era tutelato da alcun regime: ciò significa che circa 1,8 milioni di passeggeri hanno perso del denaro a seguito del fallimento di compagnie aeree.

La Commissione ha riconosciuto sin da subito il grave impatto della pandemia di COVID-19 sulle compagnie aeree. La misura principale posta in essere dalla Commissione riguardava l’adozione di norme in materia di aiuti di Stato, anche a vantaggio di compagnie aeree e organizzatori di pacchetti turistici. Sebbene la definizione delle misure di sostegno nazionale sia di competenza degli Stati membri interessati, questi sono tenuti a notificare alla Commissione quando gli aiuti di Stato sono destinati ad imprese conformemente alle disposizioni del trattato.

Affinché una misura possa essere definita aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, è necessario che siano soddisfatte tutte le seguenti condizioni:

1. la misura deve essere imputabile allo Stato e finanziata mediante risorse statali;
2. essa falsa o minaccia di falsare la concorrenza e incide sugli scambi tra Stati membri;
3. deve concedere un vantaggio al suo beneficiario;
4. tale vantaggio deve essere selettivo.

Il ruolo della Commissione consiste nel valutare l’impatto delle misure di aiuto proposte sulla concorrenza e, in tal modo, la loro compatibilità con l’efficace funzionamento del mercato interno. Al momento di approvare l’aiuto di Stato, la Commissione può solo imporre condizioni che derivino dalle disposizioni del trattato a titolo delle quali l’aiuto è notificato³⁸ e siano necessarie a mitigare le distorsioni della concorrenza causate dalle misure nazionali. Non è questo il caso della tutela dei diritti dei passeggeri.

Nel marzo 2020, la Commissione ha diffuso un documento intitolato “Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza della Covid-19”³⁹ allo scopo di definire un approccio armonizzato a livello di Stati membri. Tale quadro indicava le possibilità di cui gli Stati membri disponevano, ai sensi della normativa UE, per fornire sostegno finanziario alle imprese. Prevedeva criteri temporanei in materia, ad esempio, di limiti monetari, di durata e forma delle misure, nonché di obblighi di rendicontazione per agevolare l’esame e l’approvazione da parte della Commissione.

Nel quadro temporaneo, inoltre, si indicava chiaramente agli Stati membri che potevano impiegare il sostegno erogato agli operatori del settore del turismo e dei viaggi per far sì che le domande di rimborso dovute alla pandemia di COVID-19 fossero soddisfatte al fine di assicurare la tutela dei diritti dei consumatori e dei passeggeri, nonché il pari trattamento dei passeggeri⁴⁰. Agli Stati membri incombeva l’obbligo di provvedere affinché taluni beneficiari di aiuti di Stato (grandi imprese destinatarie di aiuti alla ricapitalizzazione) comunicassero alla Commissione come detti aiuti venissero utilizzati a sostegno degli obiettivi delle politiche dell’UE con riferimento alla trasformazione verde e digitale⁴¹, ma non in relazione al rimborso dei passeggeri aerei.

Il quadro temporaneo ha consentito alla Commissione di approvare gli aiuti di Stato in tempi record: nel settore del trasporto aereo, 54 decisioni in materia di aiuti di Stato sono state adottate entro un termine medio di 13 giorni dalla notifica e 23 di esse entro una settimana.

Inoltre, nel marzo 2020, la Commissione ha proposto una deroga temporanea alle norme comuni, consolidate da tempo, per l’assegnazione di bande orarie di decollo e di atterraggio negli aeroporti, adottata sotto forma di regolamento⁴². Ciò era inteso ad evitare che i vettori facessero volare aeromobili pressoché vuoti al solo scopo di mantenere le bande orarie in aeroporti normalmente congestionati, azione che avrebbe avuto come unico effetto il peggioramento della loro situazione finanziaria e un impatto negativo sull’ambiente.

Gli Stati membri hanno fornito sostegno alle compagnie aeree e agli operatori turistici, ma per le prime non lo hanno collegato al rimborso ai passeggeri

Gli Stati membri sono ricorsi a varie forme di aiuti di Stato durante la crisi provocata dalla COVID-19 per sostenere gli operatori del settore dei viaggi e del turismo, generalmente per ragioni di “calamità naturali oppure altri eventi eccezionali” o di “grave turbamento dell’economia di uno Stato membro”⁴³. Per determinare se fosse stato stabilito un collegamento tra aiuti di Stato e diritti dei passeggeri, la Corte ha esaminato 38 misure di aiuto di Stato specificamente intese a sostenere le compagnie aeree dell’UE (cfr. allegato III) e 16 misure di aiuto di Stato a sostegno degli organizzatori UE di pacchetti turistici (cfr. allegato IV). Tali misure sono state approvate dalla Commissione tra marzo 2020 e aprile 2021 e ammontavano a 34,7 miliardi di aiuti di Stato. Sono compresi aiuti di Stato per 6 miliardi di euro a favore di talune compagnie aeree nell’ambito di regimi non specifici per il settore dell’aviazione civile. Inoltre, questi importi si riferiscono al valore massimo degli aiuti che possono essere messi a disposizione.

Il sostegno variava notevolmente per forma e importo: prestiti diretti, garanzie su prestiti, sovvenzioni o iniezioni di liquidità sotto forma di ricapitalizzazioni. In termini di valore, gli importi approvati nelle singole decisioni erano compresi tra gli 0,8 milioni e i 7 000 milioni, con la maggior parte degli aiuti approvati a maggio, giugno e luglio 2020 (cfr. figura 4).

Fonte: analisi della Corte dei conti europea delle decisioni in materia di aiuti di Stato.

L’importo degli aiuti di Stato variava notevolmente tra Stati membri (cfr. figura 5).

Fonte: analisi della Corte dei conti europea delle decisioni in materia di aiuti di Stato.

Dall’analisi della Corte è emerso che la maggior parte degli aiuti concessi dagli Stati membri (31,8 miliardi di euro, ossia oltre il 90 % degli aiuti totali concessi) è stata destinata alle compagnie aree. Si tratta di 25,7 miliardi di aiuti di Stato concessi a specifiche compagnie aree e di 6,1 miliardi di aiuti multisettoriali. Sebbene ogni notifica sia diversa, in generale tali aiuti rispondevano alla necessità di compensare le compagnie aeree per le perdite causate dalla pandemia e di garantire che la compagnia area disponesse di liquidità sufficiente per continuare le proprie attività e/o che la sua struttura di capitale rimanesse adeguata durante e dopo la crisi.

La Corte ha inoltre rilevato che, in nessuno dei 38 casi esaminati, gli Stati membri avevano dichiarato esplicitamente il rimborso dei passeggeri quale obiettivo o condizione per la concessione dell’aiuto, nonostante l’indicazione data dalla Commissione in tal senso⁴⁴. Nella pratica, ciò significa che gli Stati membri hanno lasciato il rimborso dei passeggeri del trasporto aereo interamente nelle mani delle compagnie, che hanno seguito le proprie priorità nell’uso degli aiuti di Stato. Tuttavia, garantendo la sopravvivenza delle compagnie aeree, la liquidità concessa mediante tali aiuti può aver contribuito in maniera indiretta al rimborso dei passeggeri (cfr. paragrafo 32 a)).

La situazione relativa alle misure di aiuto di Stato a sostegno degli organizzatori di pacchetti turistici è diversa. La Corte ha riscontrato che, delle 16 misure esaminate (per un sostegno totale di 2,9 miliardi di euro), tre fornivano un generale sostegno di liquidità. Nei restanti 13 casi, la Corte ha rilevato che:

• per sette di essi (909 milioni di euro)⁴⁵, l’obiettivo di garantire un tempestivo rimborso dei viaggiatori era menzionato esplicitamente nella notifica;
• per tre casi (1,1 miliardi di euro)⁴⁶, l’obiettivo era aumentare l’attrattiva dei buoni di viaggio offrendo una garanzia pubblica per tutelarne il valore in caso di insolvenza dell’organizzatore;
• due casi ⁴⁷ riguardavano i costi di rimpatrio;
• in un caso⁴⁸, gli aiuti sono stati concessi per garantire sia il rimpatrio dei viaggiatori che il rimborso dei pacchetti annullati prima della partenza.

Ciò significa che l’impostazione di 13 misure su 16 rifletteva un’esplicita e specifica attenzione ai diritti dei titolari di pacchetti turistici. La differenza rispetto alle misure di aiuto di Stato a favore delle compagnie aeree è ascrivibile all’obbligo di protezione in caso di insolvenza sancito dalla direttiva sui pacchetti turistici e al fatto che le maggiori uscite di tesoreria a carico degli organizzatori di pacchetti turistici durante la pandemia di COVID-19 consistevano nel rimborso dei pacchetti annullati.

La Commissione si è sforzata di tutelare i diritti dei passeggeri del trasporto aereo ma i suoi poteri esecutivi sono limitati

Sin dall’inizio della crisi, la Commissione ha dichiarato che i diritti dei passeggeri devono essere rispettati e ha adottato una serie di iniziative per tutelarli. L’allegato V presenta una panoramica e una visualizzazione cronologica di tali iniziative. La Corte ha esaminato se le diverse azioni intraprese dalla Commissione durante la crisi abbiano tutelato efficacemente i diritti dei passeggeri. Ha inoltre verificato l’accuratezza delle informazioni pubblicate sul sito “Re-open EU” e la tempestività degli aggiornamenti rispetto alle fonti nazionali ufficiali per un campione di 10 Stati membri, in tre precisi momenti (1, 15 e 28 febbraio 2021). Infine, ha altresì analizzato se il quadro giuridico esistente sia adatto allo scopo in tempi di crisi.

La Commissione ha adottato misure per attenuare gli effetti della crisi sui passeggeri del trasporto aereo

Il 1° marzo 2020 la Commissione ha varato il sito Internet sulla risposta al coronavirus, con una sezione dedicata ai trasporti e ai viaggi e contenente schede informative⁴⁹ e link ai siti Internet di informazione generale⁵⁰, tra cui il sito “Your Europe”⁵¹. La Commissione ha inoltre adattato i propri orientamenti interpretativi relativi ai regolamenti sui diritti dei passeggeri⁵² e diffuso una nota informativa⁵³ sulla direttiva sui pacchetti turistici in cui si ribadiva il diritto dei passeggeri a scegliere tra rimborso (in denaro o sotto forma di buono di viaggio) e servizio alternativo di trasporto (spesso non disponibile). Ha altresì chiarito che l’offerta di un buono non può pregiudicare il diritto del passeggero ad optare invece per un rimborso in denaro, e ha confermato che la pandemia di COVID-19 si configurava come “circostanza inevitabile e straordinaria” tale da escludere il diritto a una compensazione pecuniaria o un indennizzo.

Il 17 aprile 2020, il Parlamento europeo ha invitato la Commissione a provvedere affinché i suoi orientamenti interpretativi fossero attuati correttamente nel contesto dell’evolversi della situazione connessa alla COVID-19⁵⁴. Il 29 aprile 2020, durante la videoconferenza informale dei ministri dei Trasporti⁵⁵, diversi Stati membri hanno chiesto alla Commissione una deroga temporanea alla scadenza per il rimborso dei passeggeri da parte delle compagnie aeree. La Commissione non ha accettato di limitare i diritti dei passeggeri, ma si è attivata emanando, il 13 maggio 2020, una raccomandazione per far sì che i buoni di viaggio rimanessero un’alternativa attraente e sicura ai rimborsi in denaro e per promuoverne l’accettazione da parte dei passeggeri. Così facendo, la Commissione intendeva anche contribuire ad alleviare i problemi di liquidità delle compagnie aeree e degli organizzatori di pacchetti turistici (cfr. paragrafo 38).

Inoltre, nel luglio 2020, ha avviato procedure di infrazione nei confronti di Stati membri perché:

• avevano adottato normativa nazionale non conforme al regolamento (CE) n. 261/2004 (Italia e Grecia)⁵⁶. Tali procedure sono state nel frattempo chiuse in quanto la normativa nazionale è stata riallineata a quella dell’UE⁵⁷;
• avevano preso misure inerenti alla COVID-19 in contrasto con la direttiva sui pacchetti turistici. Ciò riguardava undici Stati membri⁵⁸. Al momento dell’audit, sette procedure erano state chiuse, o perché le misure nazionali erano state abrogate o modificate, o perché erano scadute e non erano state rinnovate. La Croazia, la Lituania e la Slovacchia non avevano rettificato la propria normativa e, pertanto, la Commissione è passata alla fase successiva della procedura di infrazione, ossia al parere motivato. La Bulgaria ha ricevuto una lettera di costituzione in mora in ragione delle norme nazionali introdotte nell’agosto 2020 che violavano la direttiva sui pacchetti turistici⁵⁹. Al momento dell’audit, queste quattro procedure erano ancora pendenti (Bulgaria, Croazia, Lituania and Slovacchia).

Inoltre, delle attività sono ancora in corso:

• nell’agosto 2020 la Commissione ha avviato una procedura “EU Pilot” in relazione al regolamento (CE) n. 261/2004, per valutare lo stato di fatto nell’esercizio dei diritti dei passeggeri in tutti gli Stati membri. Tale procedura costituisce un meccanismo di dialogo informale tra la Commissione e lo Stato membro interessato su questioni legate a un eventuale mancato rispetto della normativa UE. È utilizzata come primo passo per cercare di chiarire o risolvere problemi al fine di evitare, nella misura del possibile, l’avvio di procedure di infrazione formali.
• Da maggio 2020 la Commissione tiene un regolare dialogo con le autorità CPC nazionali, incaricate di monitorare l’applicazione dei diritti dei passeggeri aerei. Nel febbraio 2021, la Commissione ha avviato, congiuntamente alla rete CPC, un’indagine coordinata presso 16 compagnie aeree operanti nell’UE sulle pratiche adottate in materia di cancellazione, sul modo in cui hanno informato i consumatori dei loro diritti e su come hanno gestito le richieste di rimborso.
• Il 17 marzo 2021 la Commissione ha proposto un progetto di regolamento per istituire un “certificato verde digitale”. Il 20 maggio 2021 i legislatori hanno convenuto un testo che introduce un “certificato COVID digitale UE” che attesta lo stato di vaccinazione, test o guarigione per agevolare la libera circolazione.

Al di là dell’attuale pandemia di COVID-19, la Commissione ha già presentato proposte sulla maniera di rafforzare la resilienza dell’UE a fronte di gravi perturbazioni nei trasporti:

• la Nuova agenda dei consumatori⁶⁰, lanciata nel novembre 2020, propone priorità e punti d’azione chiave per i prossimi cinque anni. In tale contesto, la Commissione analizzerà, sulla base di una relazione del 2021 relativa all’applicazione della direttiva sui pacchetti turistici⁶¹, in che misura quest’ultima resta adeguata alla luce delle recenti crisi, nonché sosterrà e favorirà la cooperazione tra la rete CPC e altre reti e parti interessate;
• la Strategia per una mobilità sostenibile e intelligente⁶², lanciata nel dicembre 2020, è mirata a rivedere il quadro di regolamentazione dei diritti dei passeggeri, nonché a studiare i possibili sistemi di protezione finanziaria che garantiscano una liquidità sufficiente a rimborsare i passeggeri e, se necessario, a rimpatriarli, anche in tempi di crisi. In aggiunta, la Commissione intende rivedere il regolamento sui servizi aerei, nonché l’elaborazione di piani di emergenza in caso di crisi per il settore dei trasporti. Si propone inoltre di tutelare meglio i diritti dei passeggeri dell’UE, renderli più chiari sia per i vettori che per i passeggeri e offrire un’assistenza adeguata, rimborsi, eventualmente risarcimenti in caso di perturbazioni e sanzioni idonee se le norme non sono correttamente applicate.

La Commissione ha fornito ai viaggiatori informazioni sulla situazione sul terreno

Nel giugno 2020, la Commissione ha varato il sito Internet “Re-open EU”⁶³, che fornisce ai viaggiatori una visione d’insieme della situazione sanitaria pubblica nei paesi europei, informazioni sugli spostamenti nonché sulle applicazioni di tracciamento dei contatti e allerta. Il sito Internet utilizza i dati sulle restrizioni di viaggio forniti dal Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC) e dagli Stati membri, con l’obiettivo di aiutare i cittadini a pianificare i propri viaggi. Da gennaio 2021 ha ricevuto 9 milioni di visite.

La Corte ha constatato che questo strumento offre un aiuto prezioso ai potenziali viaggiatori per tutti i modi di trasporto, fornendo informazioni utili, presentate in formato armonizzato, sui requisiti in materia di test pre-partenza, gli obblighi di quarantena all’arrivo e qualsiasi norma applicabile ai viaggiatori che semplicemente transitano per uno Stato membro.

Da quando è stato lanciato, il sito è stato oggetto di modifiche e miglioramenti periodici, anche se continua a dipendere in larga misura dall’esattezza e dalla tempestività delle informazioni fornite dagli Stati membri. La Commissione stessa ha segnalato che informazioni tardive o incomplete ne ridurrebbero l’incisività⁶⁴. Ciò è stato confermato dall’analisi della Corte. In effetti, il sito Internet:

• non era aggiornato sulle restrizioni in vigore in due dei 10 Stati membri esaminati (Belgio e Lussemburgo);
• non sempre indicava le restrizioni adottate dagli Stati membri e che sarebbero dovute entrare in vigore in un secondo momento;
• a volte conteneva informazioni incomplete (età minima per i test COVID, dichiarazione da presentare prima della partenza) o incoerenti (sezioni differenti del sito riportavano obblighi diversi in materia di test).

L’attuale quadro giuridico per la tutela dei diritti dei passeggeri del trasporto aereo non è completo o resistente alle crisi

Dall’analisi della Corte è emerso quanto segue.

• Né il regolamento (CE) n. 261/2004 né la direttiva sui pacchetti turistici assegnano alla Commissione il compito di vegliare sull’applicazione esecutiva dei diritti dei passeggeri aerei. Nel 2013 la Commissione ha proposto di introdurre strumenti per migliorare tale applicazione nel regolamento (CE) n. 261/2004, come peraltro ha raccomandato la Corte nella relazione speciale del 2018 (cfr. riquadro 1 e paragrafo 13). Tale proposta del 2013, avanzata anche in seguito alle perturbazioni causate all’aviazione dalla nube di cenere del vulcano islandese nel 2010, prevedeva soluzioni che avrebbero potuto contribuire a far rispettare maggiormente i diritti dei passeggeri in tempi di crisi, come migliori procedure di trattamento dei reclami, nonché strumenti rafforzati per far rispettare la normativa, assicurare il monitoraggio e irrogare sanzioni a tutela di tali diritti.
  
  Il Parlamento europeo ha invitato la Commissione a valutare e, se del caso, riesaminare la direttiva sui pacchetti turistici e a sbloccare i negoziati in seno al Consiglio sulla revisione del regolamento (CE) n. 261/2004 allo scopo di tenere conto degli effetti della recente crisi, prevenire future incertezze giuridiche e assicurare la tutela dei diritti dei consumatori⁶⁵.
• In caso di cancellazione dei voli, la normativa non copre la necessità di una garanzia contro l’insolvenza per i passeggeri che hanno acquistato solo il biglietto aereo (a differenza di quanto avviene per i titolari di un pacchetto, per i quali la direttiva sui pacchetti turistici prevede garanzie di rimborso in caso di insolvenza degli organizzatori del viaggio). Nel 2014 il Parlamento europeo ha proposto che tale garanzia sia prevista anche per i passeggeri che acquistano solo il biglietto aereo. Nel 2020 e nel 2021⁶⁶ il Parlamento ha invitato la Commissione a valutare la possibilità di elaborare un sistema UE di garanzia dei viaggi, sulla base dell’esperienza maturata con la crisi della COVID-19 e di sistemi analoghi negli Stati membri, in modo che le aziende assicurino la liquidità finanziaria necessaria a garantire i rimborsi per i viaggiatori nonché la copertura delle spese di rimpatrio, unitamente a un equo indennizzo per i danni subiti in caso di fallimento.
• Non vi è protezione finanziaria per i buoni di viaggio, i quali in fin dei conti rappresentano, laddove l’imbarco su un volo alternativo non sia possibile, un rinvio temporaneo del rimborso del passeggero (tranne nel caso dei pacchetti turistici per i quali tre Stati membri hanno fornito esplicitamente una garanzia su tali buoni nel quadro degli aiuti di Stato; cfr. paragrafo 60).
• Il regolamento (CE) n. 261/2004 non contiene disposizioni specifiche sul modo in cui i passeggeri possono far valere i propri diritti in caso di coinvolgimento di un intermediario (cfr. paragrafi 33‑36). Ciò si è tradotto in diversi procedimenti intentati dinnanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea.

La Corte dei conti europea ha constatato che anche il quadro giuridico per i pacchetti turistici non è del tutto a prova di crisi. Ai sensi della direttiva sui pacchetti turistici⁶⁷, gli Stati membri devono provvedere affinché gli organizzatori stabiliti sul loro territorio forniscano una garanzia per il rimborso di tutte le somme pagate da o per conto dei viaggiatori nella misura in cui i servizi pertinenti non sono eseguiti a causa dello stato di insolvenza dell’organizzatore. Tale garanzia copre i “costi ragionevolmente prevedibili”.

La Commissione ha comunicato⁶⁸ che:

• alcune banche non fornivano più garanzie per gli organizzatori e anche alcune compagnie di assicurazione (già relativamente scarse) che offrivano protezione in caso di insolvenza si stanno ritirando dal mercato (ad esempio, in Austria e in Belgio). È quindi importante trovare un sistema solido che protegga efficacemente i viaggiatori dal rischio di insolvenza. Tra le idee proposte per affrontare le diverse sfide figurano la molteplicità di erogatori di garanzie per un unico organizzatore o la creazione di un fondo di garanzia paneuropeo come una sorta di riassicurazione per i garanti di prima linea.
• I rischi legati alle pandemie sono spesso esclusi dalle polizze assicurative, in particolare dall’assicurazione per cancellazione del viaggio⁶⁹. Questo limita la possibilità dei viaggiatori di assicurarsi contro eventuali perdite dovute alla cancellazione di un viaggio a causa di una pandemia.

Vi è dunque incertezza giuridica per i titolari di pacchetti turistici quanto al fatto che i regimi nazionali di protezione in caso d’insolvenza offrano loro piena copertura nell’eventualità di una pandemia, come quella di COVID-19, in relazione alle domande di rimborso o ai buoni di viaggio. Questo perché tali regimi sono di natura molto diversa e l’interpretazione varia da uno Stato membro all’altro.

Conclusioni e raccomandazioni

Dall’audit della Corte è emerso che, nel complesso, i diritti fondamentali dei passeggeri non sono stati tutelati in questa crisi senza precedenti, in particolare nelle prime fasi della pandemia di COVID-19. I rimborsi dovuti ai passeggeri del trasporto aereo per i voli cancellati sono stati sospesi e ai passeggeri è stato riservato un trattamento diverso da un paese all’altro dell’UE. Nel contempo, alle compagnie aeree e agli organizzatori di pacchetti turistici gli Stati membri hanno erogato sostegno sotto forma di aiuti di Stato per importi inediti. Mentre la maggior parte degli Stati membri ha collegato detti aiuti al rimborso dei passeggeri nel caso degli organizzatori di pacchetti turistici, una decisione in tal senso non è mai stata assunta per le compagnie aeree, sebbene la Commissione avesse esplicitamente indicato che, ai sensi della normativa sugli aiuti di Stato, gli Stati membri ne avessero la facoltà. La Commissione si è adoperata per tutelare i diritti dei passeggeri aerei e ha adottato misure per attenuare gli effetti della crisi sui passeggeri ma, in virtù del quadro giuridico, la sua facoltà di assicurare che gli Stati membri facessero rispettare tali diritti era limitata.

La crisi dovuta alla COVID-19 ha messo in particolare evidenza il fatto che i passeggeri aerei non erano ben informati dei propri diritti e rischiavano pertanto come conseguenza di rimetterci denaro dovuto loro. La crisi ha inoltre aggravato le limitazioni rilevate dalla Corte nella relazione del 2018, relative al modo in cui gli Stati membri fanno valere i diritti dei passeggeri aerei. Nei primi mesi della crisi molti passeggeri non sono stati rimborsati; molti altri non hanno avuto altra scelta se non accettare buoni di viaggio. A giugno 2020 molte compagnie aeree hanno iniziato a effettuare rimborsi, seppure con notevoli ritardi. Tuttavia, la capacità dei passeggeri di ottenere il rimborso rimane limitata sia quando sono coinvolti intermediari (come le agenzie di viaggio), sia quando sono stati imposti loro buoni di viaggio. Inoltre, per la maggior parte, i biglietti e i buoni dei passeggeri non sono protetti contro l’insolvenza di una compagnia aerea. La mancanza di una visione d’insieme dovuta al fatto che non vigono obblighi di segnalazione in merito, ad esempio, al numero di passeggeri che chiedono un rimborso o al numero di casi irrisolti nei tempi previsti dalla normativa in tutta l’UE è, di per sé, un aspetto importante della difficoltà di assicurare la tutela dei diritti dei passeggeri aerei (paragrafi 19-43).

La Commissione dovrebbe:

1. attivarsi, ad esempio elaborando orientamenti e avvalendosi dei social media, nonché formulare proposte legislative, ove opportuno, per migliorare le informazioni ai passeggeri sui loro diritti, anche in periodi di forte perturbazione dei viaggi;
2. attivarsi nonché formulare proposte legislative, ove opportuno, per rafforzare il monitoraggio proattivo da parte degli ONA, ad esempio mediante l’introduzione di obblighi di segnalazione agli ONA per i vettori oppure la conduzione di ispezioni per verificare se le compagnie aeree informano i passeggeri sui loro diritti in maniera tempestiva, accurata e completa;
3. attivarsi nonché formulare proposte legislative, ove opportuno, per offrire ai passeggeri la possibilità di presentare le richieste di rimborso alle compagnie aeree utilizzando un apposito modulo standardizzato a livello dell’UE, analogamente a quanto deciso per il trasporto ferroviario;
4. attivarsi nonché formulare proposte legislative, ove opportuno, per far sì che i passeggeri siano rimborsati conformemente ai termini legali di sette o 14 giorni, anche in tempi di crisi. Tali misure potrebbero comprendere le seguenti azioni:
   • ridurre la necessità di rimborsare i passeggeri e i titolari di pacchetti turistici limitando la possibilità delle compagnie aeree e degli organizzatori di pacchetti turistici di richiedere anticipi al momento della prenotazione;
   • precisare che la protezione offerta dalla direttiva sui pacchetti turistici in caso d’insolvenza riguarda anche le domande di rimborso e i buoni di viaggio, nonché estendere tale protezione al regolamento (CE) n. 261/2004;
   • creare fondi di garanzia per le cancellazioni dei voli e l’annullamento dei pacchetti turistici comprendenti voli, a cui le compagnie aeree e gli operatori turistici possano attingere per rimborsare e, all’occorrenza, rimpatriare i passeggeri in tempi di crisi;
   • far sì che ciascuna compagnia aerea vincoli una percentuale fissa degli anticipi per i biglietti (“riserva vincolata”) a copertura delle domande di rimborso dei viaggiatori;
5. attivarsi nonché formulare proposte legislative, ove opportuno, per attenuare il rischio di una crisi di liquidità o di insolvenza dei vettori, ad esempio rivedendo le norme in materia di capacità finanziaria delle compagnie aeree.

Termine di attuazione: entro la fine del 2022.

Le misure nazionali adottate per combattere la pandemia, come l’obbligo di quarantena o i divieti di viaggio unilaterali, hanno contribuito al crollo dei viaggi aerei e comportato improvvisi quanto gravi problemi di liquidità per le compagnie aeree e gli organizzatori di pacchetti turistici. La pandemia di COVID-19 ha messo in evidenza il fatto che il trattato TFUE non comprende disposizioni che consentano alla Commissione di assicurare un coordinamento efficace delle misure nazionali. Inoltre, la Commissione non ha facoltà di stabilire condizioni che i beneficiari devono rispettare per percepire gli aiuti di Stato, eccetto laddove tali condizioni siano necessarie a mitigare le distorsioni della concorrenza causate da misure nazionali. Ciò non concerne i diritti dei passeggeri.

Il quadro temporaneo della Commissione per gli aiuti di Stato ha agevolato l’erogazione di livelli inediti di aiuti di Stato alle compagnie aeree. Agli Stati membri incombeva l’obbligo di provvedere affinché taluni beneficiari di aiuti di Stato comunicassero alla Commissione come detti aiuti venissero utilizzati a sostegno degli obiettivi delle politiche dell’UE con riferimento alla trasformazione verde e digitale, ma non in relazione al rimborso dei passeggeri aerei. Gli Stati membri hanno fornito sostegno tramite aiuti di Stato alle compagnie aeree e agli operatori turistici per un totale di 34,7 miliardi di euro. Per quanto riguarda le compagnie aeree, però, gli Stati membri non hanno creato un nesso fra questi aiuti e il rimborso dei passeggeri, benché la Commissione avesse esplicitamente indicato che era loro facoltà farlo. Questa è una delle ragioni per cui le compagnie aeree hanno adottato comportamenti diversi in relazione ai rimborsi, anche sotto il profilo della tempistica (paragrafi 44-61).

La Commissione dovrebbe:

1. di concerto con gli Stati membri, elaborare modalità per rafforzare il coordinamento fra di loro e fornire informazioni tempestive sulle misure nazionali con importanti ripercussioni sulle compagnie aree, come gli obblighi di quarantena o i divieti di viaggio unilaterali;
2. adottare ulteriori azioni per ricordare agli Stati membri che le compagnie aeree possono utilizzare gli aiuti di Stato ricevuti anche per procedere al rimborso dei passeggeri aerei. In tali azioni potrebbe rientrare, ad esempio, la trasmissione agli Stati membri di una comunicazione specifica o una nota a tale riguardo.

Termine di attuazione: entro la fine del 2021.

La sfera d’azione della Commissione nei tempi di crisi è limitata nell’attuale quadro giuridico per i diritti dei passeggeri aerei. Durante la pandemia, la Commissione è intervenuta a tutela dei diritti dei passeggeri aerei e ha adottato misure per attenuare gli effetti della crisi. Il sito Internet della Commissione “Re-open EU” fornisce informazioni preziose ai potenziali viaggiatori qualunque sia il modo di trasporto utilizzato; dipende però dalle informazioni fornite dagli Stati membri e non sempre è aggiornato. In forza dell’attuale quadro giuridico per i diritti dei passeggeri, la Commissione ha poteri limitati per assicurarne l’applicazione esecutiva. Nel 2013 sono state avanzate proposte che potrebbero concorrere a porre rimedio alla situazione, ma finora non è stata trovata una posizione consensuale in seno al Consiglio (paragrafi 62-74).

La Commissione dovrebbe:

1. adoperarsi affinché gli Stati membri forniscano ai potenziali passeggeri informazioni tempestive e attendibili nel portale “Re-open EU”, ad esempio sull’applicazione o la revoca di future restrizioni ai viaggi non appena tali modifiche sono state decise;
2. attivarsi nonché formulare proposte legislative, ove opportuno, per:
   • fare in modo di ricevere resoconti dagli ONA che le consentano di monitorare lo stato di fatto nell’esercizio e nell’applicazione esecutiva dei diritti dei passeggeri aerei a cadenza regolare e anche, ove opportuno, in particolari circostanze, ad esempio in tempi di crisi;
   • fornire agli ONA gli strumenti necessari per far rispettare i diritti dei passeggeri aerei;
   • chiarire i ruoli e le responsabilità in materia di rimborso dei biglietti quando sono coinvolti intermediari;
3. verificare che gli Stati membri provvedano affinché le autorità CPC incaricate di fare rispettare i diritti dei passeggeri e dei viaggiatori dispongano dei necessari poteri di indagine e di applicazione esecutiva previsti dalla normativa CPC e che se ne avvalgano in maniera efficace.

Termine di attuazione: entro la fine del 2022.

Nel corso dell’audit sono stati rilevati casi analoghi in cui sono stati usati buoni di viaggio: si trattava di crociere e servizi ferroviari ad alta velocità.

La Commissione dovrebbe considerare se le raccomandazioni della presente relazione siano pertinenti anche per altri modi di trasporto.

Termine di attuazione: entro la fine del 2022.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo il 9 giugno 2021.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Allegati

Allegato I – Regime di rimborso per i passeggeri che acquistano solo il biglietto aereo

Fonte: Corte dei conti europea.

Allegato II – Regime di rimborso per i titolari di pacchetti turistici

Fonte: Corte dei conti europea.

Allegato III – Elenco delle decisioni in materia di aiuti di Stato a sostegno delle compagnie aeree

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione.

Allegato IV – Elenco delle decisioni in materia di aiuti di Stato a sostegno degli organizzatori di pacchetti turistici

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione.

Allegato V – Cronologia delle misure adottate dalla Commissione per attenuare gli effetti della crisi sui passeggeri del trasporto aereo

Note:

• per una rassegna più dettagliata della azioni intraprese dalla Commissione Cronistoria dell’azione dell’UE | Commissione europea (europa.eu);
• per le azioni del Consiglio: cfr. COVID-19: pandemia di coronavirus e risposta dell’UE – Consilium (europa.eu).
• per le azioni del Parlamento europeo: cfr. The EU’s response to the coronavirus | News | European Parliament (europa.eu).

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni ricevute dalla Commissione.

Glossario

Associazione di compagnie aeree: associazione di categoria, come la IATA, che rappresenta le compagnie di trasporto aereo.

Centro di contatto “Europe Direct”: uno dei punti di contatto generale che rispondono alle richieste di carattere generale dei cittadini sull’Unione europea. Questi forniscono consulenza generale ai consumatori ma non intervengono presso i professionisti o gli Stati Membri.

Cooperazione per la tutela dei consumatori: cooperazione stabilita tra le autorità nazionali di due o più paesi per affrontare le violazioni delle norme a tutela dei consumatori quando il professionista e il consumatore abbiano sede in paesi diversi.

Organismo nazionale preposto all’applicazione: autorità di uno Stato membro istituita per garantire il rispetto delle norme UE in materia di diritti dei passeggeri.

Organismo preposto alla tutela dei consumatori: organismo pubblico o privato designato da uno Stato membro per fornire ai consumatori aiuto e consulenza sui loro diritti in relazione agli acquisti.

Pacchetto turistico: viaggio o vacanza per la quale sono abbinati due o più servizi (trasporto, alloggio, ecc.) nel rispetto di determinati criteri, quali un unico contratto o un prezzo complessivo o “tutto compreso”.

Rete dei centri europei dei consumatori (“rete CEC”): rete istituita dalla Commissione nel 2005 per rafforzare la fiducia dei consumatori nel mercato unico. Aiuta i consumatori dell’UE informandoli in merito ai loro diritti al momento dell’acquisto di beni e servizi in un altro paese dell’UE, fornisce loro consulenza su eventuali problemi, li assiste nella presentazione dei reclami e collabora con i responsabili delle politiche e gli organismi preposti all’applicazione della normativa per promuovere e tutelare gli interessi dei consumatori. La rete è composta da 30 centri, uno in ciascuno Stato membro dell’UE più Islanda, Norvegia e Regno Unito, che fanno capo all’autorità nazionale per la tutela dei consumatori o a un’associazione di consumatori.

Servizio turistico collegato: prenotazione di viaggio in cui, ad esempio, un intermediario vende un servizio e agevola la prenotazione di uno o più servizi aggiuntivi per lo stesso viaggio o la stessa vacanza, entro 24 ore, presso altri intermediari nel quadro di contratti distinti.

Abbreviazioni

CPC: cooperazione per la tutela dei consumatori

DG COMP: direzione generale della Concorrenza

DG JUST: direzione generale della Giustizia e dei consumatori

DG MOVE: direzione generale della Mobilità e dei trasporti

ONA: organismo nazionale preposto all’applicazione

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti incarichi di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II – presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte – specializzata nei settori di spesa riguardanti gli investimenti a favore della coesione, della crescita e dell’inclusione. L’audit è stato diretto da Annemie Turtelboom, Membro della Corte dei conti europea, coadiuvata da Florence Fornaroli, capo di Gabinetto, e Celil Ishik, attaché di Gabinetto; Pietro Puricella, primo manager; Luc T’Joen, capoincarico; Rene Reiterer e Sabine Maur-Helmes, auditor. James Verity ha fornito assistenza linguistica.

Note

¹ https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers_en

² Per quanto riguarda il trasporto ferroviario: regolamento (CE) n. 1371/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai diritti e agli obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario (GU L 315 del 3.12.2007, pag. 14).

Per quanto riguarda il trasporto per via navigabile: regolamento (UE) n. 1177/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativo ai diritti dei passeggeri che viaggiano via mare e per vie navigabili interne e che modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004 (GU L 334 del 17.12.2010, pag. 1).

Per quanto riguarda il trasporto in autobus: regolamento (UE) n. 181/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, relativo ai diritti dei passeggeri nel trasporto effettuato con autobus e che modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004 (GU L 55 del 28.2.2011, pag. 1).

³ Regolamento (UE) 2021/782 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2021, relativo ai diritti e agli obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario (GU L 172 del 17.5.2007, pag. 1).

⁴ Regolamento (CE) n. 261/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 febbraio 2004, che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato e che abroga il regolamento (CEE) n. 295/91 (GU L 46 del 17.2.2004, pag. 1).

⁵ Regolamento (CE) n. 261/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 febbraio 2004, che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato e che abroga il regolamento (CEE) n. 295/91 (GU L 46 del 17.2.2004, pag. 1).

⁶ https://www.consilium.europa.eu/it/policies/air-passenger-rights/

⁷ Direttiva (UE) 2015/2302 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2015, relativa ai pacchetti e ai servizi turistici collegati, che modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004 e la direttiva 2011/83/UE del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 90/314/CEE del Consiglio (GU L 326 dell’11.12.2015, pag. 1).

⁸ Direttiva 90/314/CEE del Consiglio, del 13 giugno 1990, concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti “tutto compreso” (GU L 158 del 23.6.1990, pag. 59).

⁹ Regolamento (UE) 2017/2394 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2017, sulla cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell’esecuzione della normativa che tutela i consumatori e che abroga il regolamento (CE) n. 2006/2004 (GU L 345 del 27.12.2017, pag. 1).

¹⁰ OMS, Coronavirus disease 2019 (COVID-19). Situation Report – 39, 28 febbraio 2020.

¹¹ https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/events-as-they-happen

¹² Decisione del Consiglio del 17 marzo 2020 su una restrizione temporanea coordinata dei viaggi non essenziali verso l’UE, applicabile fino al 30 giugno 2020, seguita dalla raccomandazione (UE) 2020/912 del Consiglio, del 30 giugno 2020, relativa alla restrizione temporanea dei viaggi non essenziali verso l’UE e all’eventuale revoca di tale restrizione, che è stata modificata dalla raccomandazione (UE) 2021/132 del Consiglio, del 2 febbraio 2021 (GU L 41 del 2.2.2021, pag. 1).

¹³ Raccomandazione (UE) 2020/1475 del Consiglio, del 13 ottobre 2020, per un approccio coordinato alla limitazione della libertà di circolazione in risposta alla pandemia di COVID-19.

¹⁴ https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/situation-updates/weekly-maps-coordinated-restriction-free-movement

¹⁵ Raccomandazione (UE) 2021/132 del Consiglio, del 2 febbraio 2021, che modifica la raccomandazione (UE) 2020/912 relativa alla restrizione temporanea dei viaggi non essenziali verso l’UE all’eventuale revoca di tale restrizione (GU L 41 del 4.2.2021, pag. 1).

¹⁶ https://aviationbenefits.org/around-the-world/europe/

¹⁷ https://www.eurocontrol.int/sites/default/files/2020-06/eurocontrol-prr-2019.pdf

¹⁸ https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/AVIA_PAOC__custom_828232/ default/table?lang=en

¹⁹ https://www.aci-europe.org/press-release/307-aci-europe-sounds-alarm-bell-over-the-future-of-regional-air-connectivity.html

²⁰ In base al confronto tra l’ammontare dei rimborsi in denaro e il prezzo medio di un biglietto aereo.

²¹ Risoluzione del Parlamento europeo del 25 marzo 2021 sulla definizione di una strategia dell’UE per il turismo sostenibile (2020/2038 (INI)).

²² Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione.

²³ Relazione speciale n. 30/2018 “I passeggeri nell’Unione europea hanno pieni diritti, ma devono ancora lottare per farli rispettare”. Cfr. paragrafi 28-32.

²⁴ Eurobarometer 93, estate 2020. Cfr. https://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2262_93_1_93_1_ENG.

²⁵ Eurobarometer 93, estate 2020. Cfr. https://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2262_93_1_93_1_ENG.

²⁶ Articolo 5, paragrafo 1, lettera a), e articolo 8, paragrafo 1), del regolamento (CE) n. 261/2004.

²⁷ Articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2015/2302/UE.

²⁸ Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull’applicazione della direttiva (UE) 2015/2302 del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai pacchetti turistici e ai servizi turistici collegati, COM(2021) 90 final del 26.2.2021, paragrafo 5.1.2.

²⁹ http://www.ejustice.just.fgov.be/eli/besluit/2020/3.19.2020040676/staatsblad

³⁰ https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/03/30/aanwijzing-aan-de-ilt-inzake-handhaving-verordening-eg-nr-261-2004

³¹ https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000041755833/

³² Queste pratiche hanno interessato anche altri modi di trasporto. Ad esempio, nel corso dell’audit, sono stati rilevati casi analoghi connessi a buoni di viaggio per crociere e per i servizi ferroviari ad alta velocità.

³³ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_20_1212

³⁴ Raccomandazione (UE) 2020/648 della Commissione, del 13 maggio 2020, relativa ai buoni offerti a passeggeri e viaggiatori come alternativa al rimborso per pacchetti turistici e servizi di trasporto annullati nel contesto della pandemia di Covid‑19 (GU L 151 del 14.5.2020, pag. 10).

³⁵ Direzione del trasporto aereo dell’Organizzazione per l’aviazione civile internazionale, Effects of Novel Coronavirus (COVID‐19) on Civil Aviation: Economic Impact Analysis, marzo 2021, https://www.icao.int/sustainability/Documents/Covid‑19/ICAO_coronavirus_Econ_Impact.pdf.

³⁶ IATA, COVID-19 Cash burn analysis, marzo 2020.

³⁷ Studio sul livello attuale di tutela dei diritti dei passeggeri aerei nell’UE, https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/news/2020-01-13-air-passenger-rights-study_en.

³⁸ Articolo 107, paragrafi 2 e 3, del TFUE.

³⁹ Comunicazione della Commissione (2020/C 91 I/01) pubblicata per la prima volta il 20 marzo 2020 e inizialmente valida fino a fine 2020. È stata in seguito modificata numerose volte, ed è attualmente applicabile fino a fine 2021.

⁴⁰ Comunicazione della Commissione (2020/C 91 I/01), paragrafo 9.

⁴¹ Comunicazione della Commissione (2020/C 91 I/01), paragrafi 44 e 83.

⁴² Regolamento (UE) 2020/459 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 marzo 2020, che modifica il regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio, relativo a norme comuni per l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità (GU L 99 del 31.3.2020, pag. 1).

⁴³ Articolo 107, rispettivamente paragrafo 2, lettera b), e paragrafo 3), lettera b), del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

⁴⁴ Considerando 22 e punto 15 della raccomandazione (UE) 2020/648 della Commissione, del 13 maggio 2020, relativa ai buoni offerti a passeggeri e viaggiatori come alternativa al rimborso per pacchetti turistici e servizi di trasporto annullati nel contesto della pandemia di Covid‑19 (GU L 151 del 14.5.2020, pag. 10).

⁴⁵ Bulgaria, Danimarca (due casi), Lituania, Paesi Bassi, Polonia e Svezia.

⁴⁶ Cipro, Germania e Paesi Bassi.

⁴⁷ Lettonia e Lituania.

⁴⁸ Austria.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_en#passenger-and-traveller-rights

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_en#passenger-and-traveller-rights

⁵¹ https://europa.eu/youreurope/

⁵² Comunicazione della Commissione “Orientamenti interpretativi relativi ai regolamenti UE sui diritti dei passeggeri nel contesto dell’evolversi della situazione connessa al Covid-19”, C(2020) 1830 final del 18.3.2020.

⁵³ Cfr. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/coronavirus_info_ptd_19.3.2020.pdf.

⁵⁴ https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020‑0054_IT.html

⁵⁵ https://www.consilium.europa.eu/it/meetings/tte/2020/04/29/

⁵⁶ Cfr. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/INF_20_1212

⁵⁷ https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=it

⁵⁸ Oltre a Grecia e Italia, si tratta di Bulgaria, Cechia, Cipro, Francia, Croazia, Lituania, Polonia, Portogallo e Slovacchia. Cfr. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/INF_20_1687.

⁵⁹ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/INF_20_1687

⁶⁰ Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio “Nuova agenda dei consumatori – Rafforzare la resilienza dei consumatori per una ripresa sostenibile”, COM(2020) 696 final, del 13.11.2020; https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/ip_20_2069.

⁶¹ COM(2021) 90 final del 26.2.2021.

⁶² Comunicazione della Commissione europea intitolata “Strategia per una mobilità sostenibile e intelligente: mettere i trasporti europei sulla buona strada per il futuro”, COM(2020) 789 final del 9.12.2020, paragrafi 91 e 92.

⁶³ https://reopen.europa.eu/it/

⁶⁴ Comunicazione della Commissione su ulteriori misure di risposta alla COVID-19, COM (2020) 687 final.

⁶⁵ Risoluzione del Parlamento europeo del 25 marzo 2021 sulla definizione di una strategia dell’UE per il turismo sostenibile (2020/2038(INI)), paragrafo 66.

⁶⁶ Risoluzione del Parlamento europeo del 25 marzo 2021 sulla definizione di una strategia dell’UE per il turismo sostenibile (2020/2038(INI)), paragrafo 67.

⁶⁷ Articolo 17, paragrafi 1 e 2, della direttiva (UE) 2015/2302 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2015, relativa ai pacchetti e ai servizi turistici collegati, che modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004 e la direttiva 2011/83/UE del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 90/314/CEE del Consiglio (GU L 326 dell’11.12.2015, pag. 1).

⁶⁸ Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull’applicazione della direttiva (UE) 2015/2302 del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai pacchetti turistici e ai servizi turistici collegati, COM(2021) 90 final del 26.2.2021, paragrafi 4.2.2 e 5.2.6.

⁶⁹ Cfr. https://www.test-achats.be/argent/assurances-assistance-voyage/dossier/coronavirus.

⁷⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_it

⁷¹ COM(2020) 789 final.

⁷² COM(2013) 130 final del 13.3.2013.

⁷³ Cfr. l'elenco di cui alla nota 3 del considerando 8 della raccomandazione (UE) 2020/1475 del Consiglio: orientamenti della Commissione relativi alle misure per la gestione delle frontiere destinate a tutelare la salute e garantire la disponibilità di beni e servizi essenziali (GU C 86 I del 16.3.2020, pag. 1), orientamenti della Commissione relativi all'esercizio della libera circolazione dei lavoratori durante la pandemia di COVID-19 (GU C 102I del 30.3.2020, pag. 12), "Tabella di marcia comune europea verso la revoca delle misure di contenimento della COVID-19" presentata dalla presidente della Commissione europea e dal presidente del Consiglio europeo, orientamenti della Commissione sulla libera circolazione degli operatori sanitari e sull'armonizzazione minima della formazione in relazione alle misure di emergenza legate alla COVID-19 (GU C 156 dell'8.5.2020, pag. 1), comunicazione della Commissione "Verso un approccio graduale e coordinato per il ripristino della libera circolazione e la revoca dei controlli alle frontiere interne" ( GU C 169 del 15.5.2020, pag. 30), comunicazione della Commissione "Terza valutazione dell'applicazione della restrizione temporanea dei viaggi non essenziali verso l'UE" [COM(2020) 399 final], orientamenti della Commissione relativi ai lavoratori stagionali nell'UE nel contesto della pandemia di COVID-19 (GU C 235I del 17.7.2020, pag. 1), comunicazione della Commissione sull'attuazione delle corsie verdi ("green lanes") previste dagli orientamenti relativi alle misure per la gestione delle frontiere destinate a tutelare la salute e garantire la disponibilità di beni e servizi essenziali (GU C 96I del 24.3.2020, pag. 1), orientamenti della Commissione: agevolare le operazioni di trasporto aereo di merci durante l'epidemia di COVID-19 (GU C 100I del 27.3.2020, pag. 1) e orientamenti della Commissione relativi alla protezione della salute, al rimpatrio e alle modalità di viaggio per i marittimi, i passeggeri e le altre persone a bordo delle navi (GU C 119 del 14.4.2020, pag. 1).

⁷⁴ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_it

⁷⁵ https://www.consilium.europa.eu/it/policies/coronavirus/covid-19-travel-and-transport/

⁷⁶ Raccomandazione (UE) 2020/912 del Consiglio, del 30 giugno 2020, relativa alla restrizione temporanea dei viaggi non essenziali verso l'UE e all'eventuale revoca di tale restrizione (GU L 208 dell'1.7.2020, pag. 1).

⁷⁷ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/ip_20_1986

⁷⁸ https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/campaign_en

⁷⁹ Cfr. COM(2013) 130 final (nuova versione proposta dell'articolo 14, paragrafi 6 e 7), e COM(2021) 90 final, pag. 21.

⁸⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_it

⁸¹ "Preparazione di uno o più piani di emergenza per il settore dei trasporti, comprese misure operative e di sicurezza sanitaria e la definizione dei servizi essenziali di trasporto".

⁸² COM(2020) 789 final.

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/it/Pages/DocItem.aspx?did=58696

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• al numero verde: 00 800 6 7 8 9 10 11 (presso alcuni operatori queste chiamate possono essere a pagamento),
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• per e-mail dal sito https://europa.eu/european-union/contact_it

Per informarsi sull’UE

Online
Il portale Europa contiene informazioni sull’Unione europea in tutte le lingue ufficiali: https://europa.eu/european-union/index_it

Pubblicazioni dell’UE
È possibile scaricare o ordinare pubblicazioni dell’UE gratuite e a pagamento dal sito http://op.europa.eu/it/publications. Le pubblicazioni gratuite possono essere richieste in più esemplari contattando Europe Direct o un centro di informazione locale (cfr. https://europa.eu/european-union/contact_it).

Legislazione dell’UE e documenti correlati
La banca dati Eur-Lex contiene la totalità della legislazione UE dal 1952 in poi in tutte le versioni linguistiche ufficiali: http://eur-lex.europa.eu

Open Data dell’UE
Il portale Open Data dell’Unione europea (http://data.europa.eu/euodp/it) dà accesso a un’ampia serie di dati prodotti dall’Unione europea. I dati possono essere liberamente utilizzati e riutilizzati per fini commerciali e non commerciali.