Prava putnika u zračnom prometu tijekom pandemije bolesti COVID-19:
unatoč nastojanjima Komisije ključna prava nisu zaštićena s odgovorima Komisije

Sažetak

Pandemija bolesti COVID-19 imala je velik utjecaj na mnoge sektore gospodarstva. Sektori putničkog prometa i turizma u EU-u bili su među prvim sektorima koji su izravno pogođeni pandemijom jer je ona uzrokovala velike poremećaje u putničkom prometu zbog kojih su mnogi zrakoplovi ostali na zemlji. To je dovelo do brojnih otkazivanja letova, nakon čega su putnici koji nisu mogli letjeti podnijeli zahtjeve za povrat novca. Zračni prijevoznici i organizatori paket-aranžmana suočili su se s iznenadnim i ozbiljnim problemima s likvidnošću, a države članice intervenirale su i pružile dosad nezabilježenu razinu potpore kako bi se zračnim prijevoznicima omogućio nastavak poslovanja i opstanak tijekom i nakon krize uzrokovane bolešću COVID-19.

Europski revizorski sud (Sud) analizirao je kako je kriza uzrokovana bolešću COVID-19 utjecala na prava putnika u zračnom prometu. Usredotočivši se na ulogu Komisije, Sud je procijenio jesu li prava putnika u zračnom prometu na pristup informacijama i na povrat novca uspješno zaštićena. Sud je također ispitao način na koji su zračnim prijevoznicima dodijeljene državne potpore, jesu li te potpore bile povezana sa zaštitom prava putnika te jesu li nedostatci koji su postojali prije pandemije bolesti COVID-19 i dalje prisutni odnosno jesu li se pogoršali zbog krize.

Nastavak zračnog prijevoza bit će važan aspekt gospodarskog oporavka EU-a nakon krize uzrokovane bolešću COVID-19. Ovo je izvješće izvor informacija za Komisiju koja radi na pojednostavnjenju i jačanju pravnog okvira kako bi ga se učinilo dosljednijim i prilagođenijim ne bi li se zajamčila zaštita prava putnika u EU-u.

Općenito gledajući, Sud je utvrdio sljedeće:

1. Zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19 postalo je sasvim jasno da putnici u zračnom prometu nisu u potpunosti informirani o svojim pravima te da postoji rizik da će zbog toga ostati bez novca na koji imaju pravo. Kriza je također skrenula pozornost na ograničenja u jamčenju poštovanja prava putnika u zračnom prometu u različitim državama članicama: mnogi putnici nisu dobili povrat novca u početnoj fazi krize, dok mnogi drugi nisu imali drugog izbora nego prihvatiti vaučere. Od lipnja 2020. zračni prijevoznici počeli su vraćati putnicima novac, ali uz velika kašnjenja. Tijekom cijelog razdoblja provedbe ove revizije mogućnosti putnika da dobiju povrat novca ostale su ograničene i u slučajevima u kojima su bili uključeni posrednici (npr. putničke agencije) i u slučajevima u kojima su putnicima kao jedina mogućnost ponuđeni vaučeri. Nadalje, većina putnih karata i vaučera nije osigurana od stečaja zračnog prijevoznika. Nedostatak pregleda stanja zbog nepostojanja zahtjeva u pogledu izvješćivanja, primjerice u vezi s brojem putnika koji traže povrat novca i brojem neriješenih predmeta unutar zakonskih rokova na razini cijeloga EU-a, samo je po sebi bitan aspekt problema u pogledu jamčenja poštovanja prava putnika u zračnom prometu.
2. Nacionalne mjere za borbu protiv pandemije, koje su se često uvodile nekoordinirano i jednostrano, doprinijele su kolapsu putovanja zrakoplovom i dovele do iznenadnih i ozbiljnih problema s likvidnošću za zračne prijevoznike i organizatore paket-aranžmana. Komisijin privremeni okvir za državne potpore omogućio je državama članicama da zračnim prijevoznicima i organizatorima paket-aranžmana lakše pruže dosad nezabilježenu razinu državne potpore u iznosu od 34,7 milijardi eura. Iako su države članice bile dužne zajamčiti da određeni primatelji državne potpore izvješćuju Komisiju o tome kako se relevantna potpora upotrebljavala za doprinos ostvarenju ciljeva politike EU-a povezanih sa zelenom i digitalnom transformacijom, u pogledu povrata novca putnicima u zračnom prometu takva je obveza izostala. Pri odobravanju nacionalnih mjera državne potpore Komisija ne može postaviti uvjete u području prava putnika, ali je jasno istaknula da bi države članice mogle to učiniti. Međutim, države članice nisu povezale te elemente pri pružanju potpore zračnim prijevoznicima. To je jedan od razloga zašto zračni prijevoznici nisu postupali ujednačeno u pogledu načina i trenutka povrata novca putnicima.
3. Na Komisijinim internetskim stranicama Re-open.EU pružaju se dragocjene informacije za potencijalne putnike u svim vrstama prijevoza, ali te stranice ovise o informacijama država članica koje nisu uvijek ažurirane.
4. Komisija je tijekom pandemije poduzela mjere da zaštiti prava putnika u zračnom prometu i da ublaži posljedice krize, unatoč ograničenjima postojećeg pravnog okvira. Konkretno, Komisija ima ograničene ovlasti da zajamči poštovanje prava putnika u zračnom prometu. Vijeće dosad nije postiglo dogovor o prijedlogu za jačanje izvršnih ovlasti Komisije iz 2013.

Sud u ovom izvješću preporučuje Komisiji da:

1. bolje zaštiti prava putnika u zračnom prometu i poboljša informiranost o njima;
2. poboljša koordinaciju nacionalnih mjera i jasnije poveže državne potpore zračnim prijevoznicima s povratom novca putnicima;
3. poboljša alate i zakonodavstvo za zaštitu prava putnika u zračnom prometu;
4. razmotri relevantnost preporuka iz ovog izvješća i za druge vrste prijevoza.

Uvod

Prava putnika u EU-u

U posljednjih 30 godina u Europi je zabilježen procvat putovanja¹. EU je poduzeo korake da zajamči usklađenu razinu zaštite prava putnika kako bi se olakšala mobilnost putnika u zračnom, željezničkom, brodskom i autobusnom prijevozu. Ta su prava putnika definirana na razini EU-a, primjenjuju ih pružatelji usluga prijevoza, a njihovo poštovanje jamče relevantna nacionalna tijela.

Politika EU-a o zaštiti prava putnika izravno utječe na građane, zbog čega je vrlo vidljiva. Ujedno je riječ o politici koju Komisija smatra uspješnom jer osnažuje potrošače jamčenjem njihovih prava.

Na temelju zakonodavstva EU-a putnici u zračnom prometu imaju pravo na, primjerice, povrat novca za putne karte, preusmjeravanje i pomoć u zračnoj luci (kao što su obrok i osvježavajući napitak ili hotelski smještaj) ako su njihovi letovi otkazani ili znatno kasne odnosno ako im je uskraćen ukrcaj (vidjeti okvir 1.).

U provedbu, jamčenje poštovanja i nadzor tih prava uključena su mnoga tijela. Zračni prijevoznici moraju poštovati prava putnika. Komisija prati primjenu pravnog okvira, može predložiti njegove izmjene i prema potrebi objavljuje preporuke ili smjernice za usklađivanje njegove primjene. Nacionalna provedbena tijela država članica odgovorna su za provedbu prava EU-a na nacionalnoj razini. Mreža za suradnju u području zaštite potrošača može također odgovarati na pritužbe putnika. Pregled svih uključenih organizacija i njihovih uloga nalazi se u Prilogu I. za putnike koji su rezervirali samo let te u Prilogu II. za putnike s paket-aranžmanima.

Ograničenja putovanja tijekom pandemije bolesti COVID-19

Svjetska zdravstvena organizacija (SZO) proglasila je 30. siječnja 2020. širenje bolesti COVID-19 „javnozdravstvenom krizom od međunarodne važnosti”. Međutim, krajem veljače 2020. objavila je preporuku¹⁰ u kojoj je naglasila važnost izostanka ikakvih ograničenja putovanja ili trgovine u vezi s tom pandemijom. Krajem prvog tromjesečja 2020. vlade diljem svijeta počele su ograničavati, a kasnije i zabranjivati međunarodna putovanja. Iako su se ograničenja prvotno primjenjivala na putovanja iz Kine (u kojoj je pandemija započela), brzo su se proširila na druga područja. Svjetska zdravstvena organizacija proglasila je 11. ožujka 2020. bolest COVID-19 pandemijom¹¹, a Sjedinjene Američke Države najavile su obustavu putovanja iz Europe. Tjedan dana kasnije EU je zatvorio svoje vanjske granice za putnike u zračnom prometu¹². Kako se pandemija pogoršavala, pojedinačne države članice EU-a počele su zatvarati svoje granice za komercijalni zračni promet iz drugih zemalja unutar EU-a. Do travnja 2020. 14 država članica šengenskog prostora uvelo je nadzor unutarnjih granica (vidjeti sliku 1.). Dotad je i SZO iznio nešto detaljnije stajalište, upozorivši primjerice na potrebu za uvođenjem primjerenih i razmjernih mjera za putovanja, odvagujući pritom društveno-gospodarske posljedice tih mjera (ili privremenih ograničenja) i mogućih štetnih javnozdravstvenih posljedica.

Izvor: Sud.

Od svibnja 2020. unutarnje granice postupno su se počele otvarati, ali su se i dalje primjenjivala zdravstvena ograničenja (kao što su pravila o karanteni za osobe koje putuju iz visokorizičnih regija ili zahtjevi u pogledu testiranja), dok je zbog javnozdravstvenih aspekata iznesen opći savjet da se ne putuje.

Na temelju Komisijina prijedloga Vijeće je u listopadu 2020. uputilo državama članicama neobvezujuću preporuku u kojima se od njih tražila bolja koordinacija ograničenja putovanja¹³. Konkretno, predložilo je da se za kategorizaciju zemalja i regija upotrebljava zajednički „semafor EU-a”¹⁴ kako bi građani mogli bolje planirati svoja putovanja. Vijeće je u veljači 2021. preporučilo da se ne kreće na neobvezna putovanja iz visokorizičnih područja dok se epidemiološko stanje ne poboljša¹⁵. Tijekom cijelog razdoblja provedbe ove revizije države članice nastavile su jednostrano donositi odluke o ograničenjima putovanja, koje su često stupale na snagu u vrlo kratkom roku, kako je opisano u okviru 2.

Posljedice ograničenja putovanja povezanih s bolešću COVID-19 na zračni putnički promet

Iako su i prethodne krize usporavale rast zrakoplovnog sektora, nisu dovele do potpunog zaustavljanja njegovih aktivnosti. Primjerice, 2002., nakon terorističkih napada u Sjedinjenim Američkim Državama, zračni promet u Europi smanjio se za 2 %. Financijska recesija 2009. uzrokovala je pad od 6,6 %. Zbog erupcije islandskog vulkana Eyjafjallajökull u travnju 2010. otkazano je 111 000 letova. U okviru 3. opisana je važnost zračnog prijevoza za gospodarstvo EU-a.

Međutim, pandemija bolesti COVID-19 ima dosad nezabilježen učinak i trajanje. Posljedice ograničenja putovanja za broj letova i putnika u EU-u još su izraženije negoli u drugim dijelovima svijeta. Razlog je u tome što u EU-u postoje manja i različita domaća tržišta te što su države članice stalno uvodile nacionalna ograničenja na međunarodna putovanja kao sredstvo za borbu protiv širenja pandemije. Unutar mreže europskih zračnih luka prekinuto je gotovo 7 000 zrakoplovnih linija¹⁹. Mnogi su zrakoplovi zbog otkazanih letova ostali na zemlji, a aktivnosti u sektoru praktički su zaustavljene.

© Getty Images / Vertigo3d.

U travnju 2020. u EU-u je obavljeno 88 % manje letova nego mjesec dana ranije (vidjeti sliku 2.). Osim toga, mjesečni broj putnika u EU-u smanjio se sa 70 milijuna u siječnju i veljači 2020. na samo 1 milijun u travnju, što je 99 % manje nego u travnju 2019. (vidjeti sliku 3.). Eurostat je za prvih šest mjeseci te godine procijenio da je ukupno smanjenje broja putnika iznosilo 346 milijuna, dok je Međunarodna organizacija civilnog zrakoplovstva (ICAO) za cijelu godinu iznijela procjenu od 800 milijuna, odnosno 67 % manje putnika. Sud procjenjuje da je od ožujka do svibnja 2020. otkazano otprilike 50 milijuna putnih karata²⁰.

Izvor: analiza koju je Sud proveo na temelju podataka iz grafičkog sažetka za jedinstveno europsko nebo.

Izvor: Eurostat. Podatci su dostupni samo do lipnja 2020.

Slijedom toga, procjenjuje se da je u sektorima turizma i putničkog prometa u EU-u ugroženo najmanje šest milijuna radnih mjesta²¹. U razdoblju od ožujka 2020. do ožujka 2021. države članice osigurale su više od tri bilijuna eura javne potpore poduzećima iz svih sektora kako bi ublažile posljedice krize uzrokovane bolešću COVID-19 na njihova gospodarstva²².

Za zračne prijevoznike iznenadno zaustavljanje putovanja prouzročilo je ozbiljne probleme s likvidnošću. Budući da gotovo nije bilo novih rezervacija, zračni prijevoznici našli su se u situaciji bez dostatnih novčanih sredstava za plaćanje fiksnih troškova i vraćanje novca putnicima. Zračni prijevoznici postali su ovisni o svojim novčanim pričuvama ili o spremnosti vlada država članica da ih spase od mogućeg stečaja.

Prethodna revizija u području prava putnika

Sud je 2018. objavio tematsko izvješće o pravima putnika kojim su bile obuhvaćene sve vrste prijevoza²³. U tom je izvješću, čak i prije pandemije bolesti COVID-19, opisano sljedeće stanje:

• razina svijesti o postojanju prava putnika relativno je niska;
• jamčenje poštovanja prava putnika u zračnom prometu bilo je vrlo neujednačeno među državama članicama. Razlog je u tome što se nacionalna provedbena tijela razlikuju po svojoj strukturi i primjenjuju nacionalno pravo s pomoću različitih metoda izvršenja. Na primjer, pojedina nacionalna provedbena tijela ne rješavaju pojedinačne zahtjeve putnika: neka od nacionalnih provedbenih tijela za zračni promet smatraju da je njihova uloga isključivo zajamčiti opće poštovanje prava, dok se druga bave i pojedinačnim pritužbama;
• Komisija nije imala ovlasti koje bi joj omogućile da zajamči cjelovitu primjenu propisa o pravima putnika.

U tom su izvješću iznesene i preporuke koje je Komisija redom prihvatila i za koje preporučeni rok provedbe uglavnom još nije istekao.

Opseg revizije i revizijski pristup

Sud je ispitao je li Komisija tijekom prve godine pandemije bolesti COVID-19 uspješno zaštitila prava putnika u zračnom prometu. Sud je posebice ispitao sljedeće:

• jesu li prava putnika u zračnom prometu u EU-u tijekom krize uzrokovane bolešću COVID-19 djelotvorno zaštićena, s posebnim naglaskom na pristupu informacijama i pravu na povrat novca;
• je li Komisija uspjela potaknuti države članice da državne potpore zračnim prijevoznicima i organizatorima paket-aranžmana povežu sa zaštitom prava putnika; i
• je li Komisija uvela potrebne mjere za zaštitu prava putnika tijekom pandemije bolesti COVID-19.

U okviru ove revizije Sud je:

• analizirao postojeći pravni okvir kako bi utvrdio posljedice nedostataka na koje je upozorio u tematskom izvješću iz 2018. tijekom pandemije bolesti COVID-19;
• analizirao dokumentaciju o praćenju i jamčenju poštovanja prava putnika u zračnom prometu koju je dostavila Komisija;
• analizirao pravodobnost i pouzdanost informacija koje se postavljaju na portal Re-open.EU;
• analizirao odluke o državnim potporama;
• obavio razgovore s osobljem Komisije; i
• analizirao podatke Eurobarometra²⁴.

Sud je također proveo anketu među ključnim dionicima – nacionalnim provedbenim tijelima, tijelima za zaštitu potrošača i udrugama zračnih prijevoznika – te je pregledao njihove odgovore i svu dodatnu dostavljenu dokumentaciju. Sud je zaprimio 24 odgovora od nacionalnih provedbenih tijela i 18 odgovora od tijela za suradnju u području zaštite potrošača. Na temelju sadržaja tih odgovora Sud je obavio razgovore s predstavnicima pet nacionalnih provedbenih tijela i četiriju tijela za suradnju u području zaštite potrošača. Usporedio je podatke s odgovorima europskih saveza koji djeluju u području prava putnika, tijelima za zaštitu potrošača i udrugama zračnih prijevoznika te obavio razgovore s predstavnicima šest od njih:

• Europskog saveza putnika (EPF),
• Europske organizacije za zaštitu potrošača (BEUC),
• Udruženja boraca za prava putnika (APRA),
• Europskih udruženja putničkih agencija i organizatora putovanja (ECTAA),
• Europske organizacije za putničku tehnologiju (EU TRAVEL TECH), i
• Međunarodnog udruženja zračnih prijevoznika (IATA).

Ovom revizijom obuhvaćeno je razdoblje od ožujka 2020. do ožujka 2021., tj. prva godina pandemije bolesti COVID-19 u Europi.

Nastavak zračnog prijevoza bit će važan aspekt gospodarskog oporavka EU-a nakon krize uzrokovane bolešću COVID-19. Ovo je izvješće izvor informacija za Komisiju koja radi na pojednostavnjenju i jačanju pravnog okvira kako bi ga se učinilo dosljednijim i prilagođenijim ne bi li se zajamčila zaštita prava putnika u EU-u.

Opažanja

Ključna prava putnika u zračnom prometu u vrijeme bolesti COVID-19 općenito se ne poštuju, a prema putnicima se ne postupa ujednačeno

Sud je procijenio jesu li putnici bili informirani o svojim pravima, kako su države članice jamčile poštovanje tih prava te jesu li Komisija i države članice raspolagale podatcima potrebnima za djelotvorno jamčenje poštovanja tih prava.

Putnici u zračnom prometu nisu dovoljno upoznati sa svojim pravima, što može dovesti do toga da im se ne izvrši povrat novca

Kako bi ostvarili prava iz okvira za prava putnika, uključujući dobivanje financijske odštete, putnici moraju biti upoznati sa svojim pravima. Međutim, podatci Eurobarometra²⁵ pokazuju da samo 14 % građana EU-a zna da u EU-u postoje prava putnika u zračnom prometu i da manje od polovice ispitanika koji su putovali zrakoplovom zna za postojanje prava putnika u EU-u (49 %).

Putnici imaju pravo biti informirani o svojim pravima prije, tijekom i nakon putovanja. To je posebno važno za putnike u slučajevima u kojima dođe do velikih poremećaja u putovanju. Međutim, podatci Eurobarometra pokazuju da je samo 37 % onih koji su doživjeli poremećaje u putovanju izjavilo da su zadovoljni načinom na koji su informirani.

U slučaju otkazivanja leta putnici u zračnom prometu također imaju pravo na preusmjeravanje ili povrat novca. Međutim, kad se govori o povratu novca, ovisno o tome jesu li putnici kupili samo zrakoplovnu kartu ili paket-aranžman koji obuhvaća let i smještaj, primjenjuju se različita pravila:

• putnici koji su rezervirali samo let trebali bi od zračnog prijevoznika dobiti povrat novca za putnu kartu za otkazani let u roku od sedam dana od dana u kojem putnik podnese zahtjev²⁶;
• putnici u zračnom prijevozu s paket-aranžmanima trebali bi od organizatora paket-aranžmana dobiti povrat novca u roku od 14 dana od dana raskida ugovora²⁷.

Kriza uzrokovana bolešću COVID-19 također je značila da putnici ne mogu putovati ili više ne žele putovati. Međutim, putnici koji su rezervirali samo zrakoplovne karte koje ne uključuju mogućnost povrata novca i koji sami odluče otkazati let nemaju pravo na povrat novca na temelju zakonodavstva EU-a, čak ni u izvanrednim okolnostima. U tim slučajevima pravo putnika na povrat novca određeno je uvjetima njihova ugovora s prijevoznikom, u okviru mjerodavnog nacionalnog prava. Za razliku od toga, na temelju Direktive o putovanjima u paket-aranžmanima putnici čiji je let dio paket-aranžmana moraju dobiti povrat novca i ako sami otkažu paket-aranžman.

U tablici 1. nalazi se pregled različitih scenarija koji se primjenjuju na putnike koji su rezervirali samo let i putnike s paket-aranžmanima te se navode odgovornosti za poremećaj u putovanju i vjerojatnost povrata novca.

¹ Pretpostavka je da je obavljanje letova moguće.

² Osim ako su uvjeti njihova ugovora s prijevoznikom fleksibilni i omogućuju promjenu rezervacije; ako organizator paket-aranžmana / putnik s paket-aranžmanom raskine ugovor zbog neizbježnih i izvanrednih okolnosti, putnik s paket-aranžmanom ima pravo na povrat novca.

³ Svaki slučaj morat će se razmatrati pojedinačno (procjena svakog pojedinog slučaja). Kad je riječ o paket-aranžmanima, važno je utvrditi je li zbog neizbježnih i izvanrednih okolnosti realizacija paket-aranžmana postala nemoguća. Ako je u paket-aranžman uključena hotelska rezervacija, a organizator ne može ponuditi izmjenu ugovora, odnosno drugi hotel, organizator nema drugog izbora nego raskinuti ugovor, na temelju čega putnik ima pravo na povrat predujma (za hotel i let). Ako rezervacija leta i hotela nisu dio paket-aranžmana, povrat novca za zrakoplovnu kartu ovisi o tome jesu li uvjeti ugovora s prijevoznikom fleksibilni i omogućuju li promjenu rezervacije, dok povrat novca za hotel ovisi o relevantnom ugovoru i mjerodavnom ugovornom pravu.

⁴ U svim scenarijima pod B za putnika s paket-aranžmanom odgovor je potvrdan, ali se, ovisno o okolnostima, može primijeniti razumna naknada za raskid ugovora. Kako bi se utvrdilo postoji li objektivno obrazloženje izvan kontrole putnika na temelju kojeg bi raskid ugovora bio moguć bez naknade, potrebno je procijeniti svaki zasebni slučaj. Za putnika koji je rezervirao samo let povrat novca za let koji zračni prijevoznik nije otkazao ovisi o vrsti, odnosno uvjetima putne karte (uključuje li mogućnost povrata novca ili ne).

Izvor: Sud, na temelju vlastite analize.

Poštovanje prava putnika u zračnom prometu ne jamči se dosljedno, a vaučeri su u širokoj upotrebi

Kako bi procijenio kako građani stoje u pogledu ostvarivanja prava putnika u zračnom prometu tijekom krize uzrokovane bolešću COVID-19, Sud je proveo anketu među svih 27 nacionalnih provedbenih tijela i tijela za suradnju u području zaštite potrošača.

U početnom razdoblju krize mnogi putnici nisu dobili povrat novca ili nisu imali drugog izbora nego prihvatiti vaučere

Putnici imaju pravo na povrat novca u roku od sedam ili 14 dana. Zračni prijevoznici umjesto povrata novca mogu ponuditi i vaučer, ali u skladu sa zakonodavstvom EU-a putnici nisu obvezni prihvatiti vaučer umjesto povrata novca. Na temelju savjetovanja s nacionalnim provedbenim tijelima i tijelima za suradnju u području zaštite potrošača Sud je utvrdio da su u konkretnom kontekstu pandemije bolesti COVID-19 vaučeri imali sljedeće nedostatke:

• postoji tek ograničen broj alternativnih zrakoplovnih linija ili uopće nema linija za koje bi se vaučeri mogli upotrijebiti; i
• u slučaju vaučera u pravilu nema osiguranja od stečaja zračnog prijevoznika (vidjeti 3. natuknicu u odlomku 71.).

Petnaest država članica²⁸ donijelo je zakonodavstvo ili uvelo mjere kojima se omogućuje da odstupe od obveze povrata novca iz Direktive o putovanjima u paket-aranžmanima. Osim toga, dvije države članice (Italija i Grčka) donijele su zakonodavstvo kojim se zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19 dopušta takvo odstupanje od Uredbe o pravima putnika u zračnom prometu. To nije u skladu sa zakonodavstvom EU-a (vidjeti odlomak 65.). Vidjeti primjere u okviru 4.

Mnogi zračni prijevoznici i organizatori paket-aranžmana³² koji su se suočili s problemima s likvidnošću iskoristili su te nacionalne zakone i:

• privremeno obustavili izvršavanje povrata novca putnicima u početnoj fazi krize (uglavnom od ožujka 2020. do lipnja 2020.) ili
• ponudili vaučere, ponekad kao jedinu mogućnost i protiv volje putnika.

Na temelju obavljenog savjetovanja Sud je utvrdio da su pojedini zračni prijevoznici svoju odluku da ne izvršavaju povrat novca putnicima za otkazane letove obrazložili izvanrednim okolnostima uzrokovanima bolešću COVID-19. Drugi zračni prijevoznici poduzeli su pak različite korake kako bi potaknuli putnike da prihvate vaučere umjesto povrata novca, uključujući automatsko slanje vaučera, postavljanje neispravnih poveznica na internetskim stranicama za podnošenje zahtjeva za povrat novca te ograničavanje ili otežavanje pristupa informacijama o pravima na povrat novca. Time su putnicima vaučeri ponuđeni kao jedina mogućnost.

Izvršavanje povrata novca započelo je u lipnju 2020., iako sa znatnim kašnjenjima, što je posljedica spleta čimbenika

Sud je analizom podataka za 2019. i prvih šest mjeseci 2020. procijenio vrijeme potrebno za izvršenje povrata novca putnicima u zračnom prometu te je analizirao broj pritužbi koje su zaprimili zračni prijevoznici.

Utvrdio je da je većina zračnih prijevoznika od lipnja 2020. počela izvršavati povrat novca putnicima. Za povrat novca u pravilu je trebalo mnogo više od sedam ili 14 dana propisanih zakonodavstvom, djelomično zbog toga što su sustavi zračnih prijevoznika za obradu povrata novca zamišljeni za mali broj zahtjeva. To je, u spoju s manjkom djelatnika zbog bolesti COVID-19, značilo da su se zračni prijevoznici našli u poteškoćama već zbog same količine takvih zahtjeva. U okviru 5. nalaze se neki ogledni podatci o učinku krize na jamčenje poštovanja prava putnika u Portugalu koje je Sud prikupio u sklopu ankete među nacionalnim provedbenim tijelima.

Zračni prijevoznici počeli su izvršavati povrat novca zbog spleta čimbenika:

1. zračnim prijevoznicima i organizatorima paket-aranžmana isplaćena je državna potpora (vidjeti odlomke 55. – 61.);
2. Komisija je zauzela stajalište da nije predviđeno nikakvo odstupanje od prava putnika (vidjeti odlomak 64.); u svibnju 2020. objavljena je relevantna Preporuka Komisije, nakon čega su države članice preko nacionalnih provedbenih tijela dostavile tu poruku zračnim prijevoznicima i organizatorima paket-aranžmana; i
3. Komisija je 2. srpnja 2020. pokrenula postupke zbog povrede prava³³ protiv donošenja nacionalnog zakonodavstva kojim se omogućila privremena obustava prava na povrat novca (vidjeti odlomak 65.).

Izostavljanje posrednika iz zakonodavstva o pravima putnika u zračnom prometu otežava putnicima ostvarivanje povrata novca

Za rezervaciju letova ili njihovu kupnju u okviru paket-aranžmana putnici u zračnom prometu često se obraćaju posredničkim tijelima, kao što su putničke agencije. Kako bi procijenio vrijeme potrebno za povrat novca u slučajevima u kojima su uključeni posrednici, Sud je analizirao postojeće zakonodavstvo EU-a, kao i podatke koje je prikupio s pomoću ankete provedene među nacionalnim provedbenim tijelima i tijelima za suradnju u području zaštite potrošača.

U gotovo svim državama članicama putnici koji su kupili karte preko posrednika izjavili su da je povrat novca bio djelomičan, da je kasnio ili da im uopće nije izvršen. Na početku krize uzrokovane bolešću COVID-19 u ožujku 2020. mnogi zračni prijevoznici i organizatori paket-aranžmana odgodili su izvršenje povrata novca putnicima. Na primjer, zračni prijevoznici obustavili su automatski mehanizam povrata novca kojim su putničkim agencijama isplaćivali sredstva za povrat novca putnicima. Pojedini su zračni prijevoznici kao razlog za neizvršavanje povrata novca posrednicima naveli činjenicu da posrednici nisu dostavili podatke o putnicima potrebne za povrat novca (jer putnici nisu rezervirali izravno kod zračnih prijevoznika). S druge strane, pojedine putničke agencije nisu vratile novac putnicima dok nisu primile sredstva od zračnih prijevoznika.

Takvi slučajevi, u kojima obje strane čekaju informacije od one druge, upućuju na nedostatak koordinacije između zračnih prijevoznika i putničkih agencija. Osim toga, ne postoji jedinstveni pravni okvir koji bi se primjenjivao na posrednička tijela te ona moraju ostvarivati svoja prava na povrat novca od zračnog prijevoznika u skladu s nacionalnim zakonodavstvom, koje se razlikuje od države članice do države članice.

Sud je također utvrdio da su putnici koji su rezervirali samo let i koji traže povrat novca morali stupiti u kontakt i sa zračnim prijevoznikom i s posrednikom, od kojih nijedan nije smatrao da je odgovoran za povrat novca za putnu kartu. Bilo je i slučajeva u kojima su obje strane savjetovale putnike da stupe u kontakt s drugom stranom, što je dovelo do toga da ih se neprestano slalo u krug od zračnog prijevoznika do putničke agencije (u okviru 6. opisan je stvarni slučaj s izmišljenim imenima).

Preporuka Komisije o vaučerima nije spriječila različito postupanje prema putnicima

Anketa koju je Sud proveo među nacionalnim provedbenim tijelima i tijelima za suradnju u području zaštite potrošača te dokumenti koje su dostavila tijela za zaštitu potrošača pružili su Sudu podatke o iskustvima putnika kojima su izdani vaučeri.

Komisija je u svibnju 2020. objavila preporuku čiji je cilj bio učiniti vaučere za otkazane letove ili paket-aranžmane privlačnijom i sigurnijom alternativom povratu novca³⁴, pri čemu se izričito navelo da prihvaćanje vaučera mora biti dobrovoljno. Preporuka je bila da bi i vaučeri trebali uključivati osiguranje putnika od stečaja zračnih prijevoznika ili organizatora paket-aranžmana te da bi trebali zadovoljavati niz posebnih uvjeta, uključujući:

• najkraći rok valjanosti od 12 mjeseci i automatski povrat novca ako se vaučer ne iskoristi;
• mogućnost da putnici iskoriste vaučere za sve nove rezervacije izvršene prije datuma njihova isteka, čak i ako se plaćanje izvršava ili usluga pruža nakon tog datuma, te za plaćanje svih putničkih proizvoda koje prijevoznik ili organizator nudi; i
• mogućnost upotrebe vaučera za rezervacije s drugim poduzećima u istoj skupini poduzeća i mogućnost njihova prenošenja na druge putnike bez dodatnih troškova.

Međutim, s obzirom na to da preporuke Komisije nisu obvezujuće, zračni prijevoznici i organizatori paket-aranžmana nastavili su izdavati vaučere prema vlastitom nahođenju, što je dovelo do različitog postupanja prema putnicima.

Sud je utvrdio da su zračni prijevoznici i države članice primjenjivali neujednačene prakse, što često nije bilo u skladu s preporukom Komisije:

• iako su nacionalna provedbena tijela istaknula da je većina vaučera imala valjanost od 12 mjeseci, neki su imali i dulju, primjerice na Cipru i u Latviji (valjanost do 31. prosinca 2021.), Francuskoj i Grčkoj (18 mjeseci) i Sloveniji (24 mjeseca). Istodobno, u Sloveniji bi za putovanja otkazana u razdoblju od 13. ožujka do 31. svibnja 2020., ako putnici s paket-aranžmanima odbiju prihvatiti vaučer, povrat novca bio moguć tek 12 mjeseci nakon dana na koji Slovenija proglasi kraj pandemije. To je u suprotnosti sa zakonodavstvom EU-a;
• samo su tri države članice (vidjeti drugu natuknicu u odlomku 60.) iskoristile sredstva državne potpore za osiguranje vrijednosti vaučera u slučaju stečaja organizatora. To se odnosi samo na putovanja u paket-aranžmanima (putnici koji su rezervirali samo let nisu osigurani);
• kad je riječ o glavnim zračnim prijevoznicima u Finskoj, Latviji, Luksemburgu i Rumunjskoj, nakon što su putnici prihvatili vaučer, više nisu imali pravo tražiti povrat novca. U Rumunjskoj se nakon isteka roka od 12 mjeseci neiskorišteni vaučer više nije mogao iskoristiti;
• glavni zračni prijevoznici u pet država članica (Belgiji, Finskoj, Mađarskoj, Luksemburgu i Sloveniji) nisu dopustili prijenos vaučera na druge osobe.

Nedostatak pregleda stanja zbog nepostojanja zahtjeva u pogledu izvješćivanja

Kako bi procijenio jamčenje poštovanja prava putnika u zračnom prometu, Sud je analizirao podatke različitih organizacija iz država članica.

Utvrdio je da nije bilo dovoljno informacija koje bi omogućile djelotvorno jamčenje poštovanja prava putnika:

• zračni prijevoznici smatraju da su kašnjenja s povratom novca i točan broj putnika koji traže povrat novca za otkazane letove poslovno osjetljive informacije i obično ne objavljuju takve podatke;
• većina nacionalnih provedbenih tijela nema pravo na uvid u broj pritužbi putnika zračnim prijevoznicima. Stoga se moraju osloniti na pritužbe koje putnici podnesu izravno i preko europskih potrošačkih centara;
• Komisija se oslanja na dobrovoljna izvješća nacionalnih provedbenih tijela, na informacije iz pritužbi koje su joj građani izravno podnijeli preko kontaktnih centara Europe Direct, preko Mreže europskih centara za zaštitu potrošača (ECC-Net) te na kontakte s dionicima ili Mrežom za suradnju u području zaštite potrošača. Za razliku od zahtjeva povezanih s drugim načinima prijevoza, u Uredbi (EZ) br. 261/2004 nema zahtjeva za nacionalna provedbena tijela da podnose izvješća Komisiji.

Analiza koju je obavio Sud pokazala je da je u odnosu na prethodne godine došlo do znatnog porasta broja pritužbi povezanih s otkazivanjem letova i zahtjevima za povrat novca. Na primjer:

• 24 nacionalna provedbena tijela izvijestila su o 80 000 pritužbi povezanih s povratom novca za otkazane letove. Dio nacionalnih provedbenih tijela nije bio nadležan za rješavanje pojedinačnih pritužbi, a sankcioniranje zračnih prijevoznika uvelike se razlikovalo od države članice do države članice;
• Europska organizacija za zaštitu potrošača (BEUC) izvijestila je da je u trima državama članicama (Njemačkoj, Španjolskoj i Portugalu) bilo 122 000 sličnih pritužbi;
• Europski savez putnika (EPF) izvijestio je da je u četirima državama članicama (Belgiji, Njemačkoj, Španjolskoj i Portugalu) nacionalnim organizacijama za zaštitu potrošača poslano 72 500 pritužbi;
• Mreža europskih centara za zaštitu potrošača (ECC-Net) pružila je pomoć u 32 000 slučajeva povezanih s Uredbom (EZ) br. 261/2004 i 12 000 slučajeva povezanih s Direktivom o putovanjima u paket-aranžmanima; i
• kontaktni centar Europe Direct izvijestio je o 6 700 incidenata tijekom 2020., od čega se 70 % odnosilo na pritužbe povezane s otkazivanjem letova.

Postoji rizik da se na temelju tih djelomičnih podataka ne može stvoriti prava predodžba. To upućuje na nedostatak pregleda informacija o pritužbama putnika, načinu njihova rješavanja i načinu na koji se jamči poštovanje prava putnika.

Komisija je jasno istaknula da bi države članice mogle povezati zaštitu prava putnika u zračnom prometu s državnim potporama, ali u slučaju zračnih prijevoznika to nije učinjeno

Sud je ispitao koju je ulogu Komisija imala u odobravanju mjera državne potpore, kao i jesu li države članice pri osmišljavanju tih mjera u vezi s krizom uzrokovanom bolešću COVID-19 povezale odobrenu potporu sa zaštitom prava putnika.

Komisija je uložila napore da pruži potporu zračnim prijevoznicima i organizatorima paket-aranžmana, ali nije mogla zahtijevati da povrat novca putnicima bude uvjet za odobrenje državne potpore

Tijekom pandemije bolesti COVID-19 mnogi zračni prijevoznici iz EU-a bili su prisiljeni barem na neko vrijeme obustaviti letove većinom svojih zrakoplova, ako ne i svima. To je znatno utjecalo na njihove financije.

© Getty Images / Patrick Foto.

Međunarodna organizacija civilnog zrakoplovstva procijenila je da su se do kraja 2020. prihodi europskih zračnih prijevoznika smanjili s oko 120 milijardi eura, koliko su iznosili 2019., na samo 37 milijardi eura, što je smanjenje od 69 %³⁵. Prema podatcima IATA-e³⁶ prosječan zračni prijevoznik iz Europe u uobičajenim bi vremenima imao novčane pričuve za dva mjeseca poslovanja. Kolaps novih rezervacija u ožujku 2020. i izostanak novih mjera za povećanje likvidnosti i/ili smanjenje troškova značio je da će zračni prijevoznici ostati bez novčanih sredstava do svibnja 2020. IATA i Airlines for Europe (A4E) procijenili su da je na povrat novca putnicima za prodane karte koje nisu iskorištene otpadalo 9,2 milijarde eura novčanih odljeva zračnih prijevoznika u razdoblju od ožujka do svibnja 2020. (skupina zemalja EU 27 i Ujedinjena Kraljevina).

Stoga postoji rizik od stečaja zračnih prijevoznika i, ako se to dogodi, od toga da će putnici ostati bez novca. Jedna vanjska studija izrađena za Komisiju u siječnju 2020.³⁷ sadržava popis 87 stečajeva zračnih prijevoznika u prethodnom desetljeću te procjenu da su u razdoblju 2011. – 2019. stečajevi zračnih prijevoznika na određeni način utjecali na 5,6 milijuna putnika. U prosjeku su putnici koji su izravno pogođeni stečajevima imali 431 euro troškova, od čega za 83 % (357 eura) nije bilo moguće ostvariti povrat u okviru nijednog od mehanizama osiguranja. Općenito gledajući, otprilike trećina putnika pogođenih stečajevima zračnih prijevoznika nije bila pokrivena nikakvim osiguranjem. To znači da je oko 1,8 milijuna putnika ostalo bez novca kada su zračni prijevoznici otišli u stečaj.

Komisija je još u ranoj fazi prepoznala ozbiljne posljedice krize uzrokovane bolešću COVID-19 za zračne prijevoznike. Ključna mjera koju je poduzela Komisija bilo je donošenje pravila o državnim potporama, od kojih su korist imali i zračni prijevoznici i organizatori paket-aranžmana. Iako je oblikovanje nacionalnih mjera potpore u nadležnosti država članica, one moraju obavijestiti Komisiju kada poduzeća ispune uvjete za državnu potporu u skladu sa zahtjevima iz Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

Kako bi se mjera smatrala državnom potporom u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, moraju biti ispunjeni sljedeći kumulativni uvjeti:

1. mjera mora biti pripisiva državi i mora se financirati državnim sredstvima;
2. njome se narušava ili prijeti da će se narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu među državama članicama;
3. primatelj mora zahvaljujući mjeri ostvariti neku prednost; i
4. ta prednost mora biti selektivna.

Uloga je Komisije procijeniti učinak predloženih mjera državne potpore na tržišno natjecanje, a time i njihovu spojivost s djelotvornim funkcioniranjem unutarnjeg tržišta. Pri odobravanju državnih potpora Komisija može postaviti samo one uvjete koji proizlaze iz odredbi Ugovora na temelju kojih se potpora prijavljuje³⁸ i koji su potrebni kako bi se ublažilo narušavanje tržišnog natjecanja uzrokovano nacionalnim mjerama. To nije slučaj s pravima putnika.

Komisija je u ožujku 2020. objavila „Privremeni okvir za mjere državne potpore u svrhu podrške gospodarstvu u aktualnoj pandemiji [bolesti COVID]-19”³⁹ kako bi se osigurao usklađen pristup u svim državama članicama. Tim su okvirom utvrđene mogućnosti koje su države članice imale, u skladu s pravilima EU-a, za pružanje financijske potpore poduzećima. Njime su obuhvaćeni privremeni kriteriji o, primjerice, monetarnim ograničenjima te trajanju i obliku mjera, kao i obveze u pogledu izvješćivanja kako bi se olakšalo preispitivanje i odobravanje na razini Komisije.

Privremeni okvir sadržavao je i pojašnjenje da države članice mogu iskoristiti pruženu potporu kako bi zajamčile da se dodjelom potpore poslovnim subjektima u sektoru putničkog prometa i turizma udovoljava zahtjevima za povrat novca povezanima s krizom uzrokovanom bolešću COVID-19 u svrhu jamčenja zaštite prava putnika i potrošača te jednakog postupanja prema putnicima⁴⁰. Iako su države članice bile dužne zajamčiti da određeni primatelji državne potpore (velika poduzeća kojima se dodjeljuje potpora za dokapitalizaciju) izvješćuju Komisiju o tome kako se relevantna potpora upotrebljavala za doprinos ostvarenju ciljeva politike EU-a povezanih sa zelenom i digitalnom transformacijom⁴¹, u pogledu povrata novca putnicima u zračnom prometu takva je obveza izostala.

Privremeni okvir omogućio je Komisiji da odobri državnu potporu u rekordnom roku: 54 odluke o državnim potporama u sektoru putovanja zrakoplovom donesene su u prosječnom roku od 13 dana od prijave potpore, pri čemu su njih 23 donesene u roku od tjedan dana.

Osim toga, Komisija je u ožujku 2020. predložila i privremeno odstupanje od ustaljenih zajedničkih pravila za dodjelu slotova za polaske i dolaske u zračnim lukama, o čemu je donesena uredba⁴². Cilj je bio izbjeći da prijevoznici lete gotovo praznim zrakoplovima isključivo u svrhu zadržavanja slotova u tradicionalno zagušenim zračnim lukama jer bi to samo pogoršalo njihovu financijsku situaciju i nepovoljno utjecalo na okoliš.

Države članice pružile su potporu zračnim prijevoznicima i organizatorima putovanja, ali u slučaju zračnih prijevoznika nisu je povezale s povratom novca putnicima

Države članice pružile su različite oblike državne potpore tijekom krize uzrokovane bolešću COVID-19 kako bi poduprle poslovne subjekte u sektoru putničkog prometa i turizma, uglavnom zbog „prirodnih katastrofa ili izvanrednih okolnosti” ili „ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice”⁴³. Kako bi utvrdio postoji li poveznica između državne potpore i prava putnika, Sud je pregledao 38 mjera državne potpore koje su posebno osmišljene za potporu zračnim prijevoznicima iz EU-a (vidjeti Prilog III.) i 16 mjera državne potpore za organizatore paket-aranžmana iz EU-a (vidjeti Prilog IV.). Komisija je odobrila te mjere u razdoblju od ožujka 2020. do travnja 2021., a državne potpore iznosile su 34,7 milijardi eura. U taj iznos uključeno je i 6 milijardi eura državnih potpora za određene zračne prijevoznike u okviru programa koji nisu isključivo namijenjeni sektoru zračnih prijevoznika. Nadalje, navedeni iznosi odnose se na najveći mogući iznos potpore koja se može dodijeliti.

Oblik i iznos takve potpore bili su vrlo neujednačeni: izravni zajmovi, jamstva za zajmove, bespovratna sredstva ili dodatna novčana sredstva u obliku dokapitalizacije. Kad je riječ o iznosima, sredstva odobrena u pojedinačnim odlukama iznosila su između 0,8 milijuna eura i 7 000 milijuna eura, pri čemu je najveći dio potpore odobren u svibnju, lipnju i srpnju 2020. (vidjeti sliku 4.).

Izvor: analiza odluka o državnim potporama koju je proveo Sud.

Državne potpore također su se znatno razlikovale među različitim državama članicama (vidjeti sliku 5.).

Izvor: analiza odluka o državnim potporama koju je proveo Sud.

Analiza koju je proveo Sud pokazala je da je većina potpore koju su isplatile države članice (31,8 milijardi eura, odnosno više od 90 % ukupne pružene pomoći) dodijeljena zračnim prijevoznicima. To obuhvaća državne potpore u iznosu od 25,7 milijardi eura namijenjene određenim zračnim prijevoznicima i višesektorsku potporu u iznosu od 6,1 milijarde eura. Iako je svaka prijava državne potpore različita, u njima je općenito bila navedena potreba da se zračnim prijevoznicima nadoknade gubitci nastali zbog pandemije, ali i potreba da im se osigura dovoljna likvidnost za nastavak poslovanja i/ili da se i tijekom i nakon krize očuva odgovarajuća struktura njihova kapitala.

Sud je također utvrdio da ni u jednom od 38 pregledanih slučajeva države članice nisu izričito istaknule povrat novca putnicima kao cilj ili uvjet za dodjelu potpore, unatoč prijedlogu Komisije da se to učini⁴⁴. To u praksi znači da su države članice pitanje povrata novca putnicima u cijelosti prepustile zračnim prijevoznicima, koji su se vodili vlastitim prioritetima u pogledu upotrebe državne potpore. Međutim, jamčenjem opstanka zračnih prijevoznika, likvidnost koja je osigurana tom potporom mogla je neizravno doprinijeti povratu novca putnicima (vidjeti odlomak 32. točku (a)).

Kad je riječ o mjerama državne potpore organizatorima paket-aranžmana, situacija je drukčija. Sud je utvrdio da su u okviru 16 takvih mjera (za koje je izdvojena ukupna potpora u iznosu od 2,9 milijardi eura) u trima slučajevima bile predviđene opće mjere potpore za likvidnost. U preostalih trinaest slučajeva Sud je utvrdio sljedeće:

• za sedam mjera (909 milijuna eura)⁴⁵ cilj da se putnicima zajamči brzi povrat novca bio je izričito naveden u prijavi državne potpore;
• u trima slučajevima (1,1 milijarda eura)⁴⁶ cilj je bio povećati privlačnost vaučera pružanjem državnog jamstva za osiguranje njihove vrijednosti u slučaju stečaja organizatora putovanja;
• dva slučaja⁴⁷ odnosila su se na troškove repatrijacije; i
• u jednom slučaju⁴⁸ potpora je dodijeljena kako bi se zajamčila repatrijacija putnika i povrat novca za paket-aranžmane koji su otkazani prije polaska.

Drugim riječima, u 13 od 16 slučajeva konkretno se i jasno vodilo računa o pravima putnika s paket-aranžmanima. Takva razlika u odnosu na mjere državne potpore zračnim prijevoznicima posljedica je obveze osiguranja od stečaja iz Direktive o putovanjima u paket-aranžmanima i činjenice da je najveći novčani trošak organizatora paket-aranžmana tijekom pandemije bolesti COVID-19 bio povrat novca za otkazane paket-aranžmane.

Komisija je pokušala zaštititi prava putnika u zračnom prometu, ali ima ograničene izvršne ovlasti

Komisija je od početka krize izjavljivala da se prava putnika u zračnom prometu moraju poštovati te je poduzela niz inicijativa za očuvanje tih prava. Kronološki prikaz i kratki pregled sadržaja tih inicijativa izneseni su u Prilogu V. Sud je analizirao jesu li različitim mjerama koje je Komisija poduzela tijekom krize djelotvorno zaštićena prava putnika u zračnom prometu. Sud je također na uzorku od 10 država članica ispitao točnost informacija na internetskim stranicama Re-open.eu te pravodobnost ažuriranja tih informacija u odnosu na službene nacionalne izvore na tri konkretna datuma (1., 15. i 28. veljače 2021.). Naposljetku, Sud je također analizirao odgovara li postojeći pravni okvir svojoj svrsi u kriznim razdobljima.

Komisija je poduzela mjere za ublažavanje posljedica krize za putnike u zračnom prometu

Komisija je 1. ožujka 2020. predstavila internetske stranice o odgovoru na koronavirus, s posebnom rubrikom posvećenom prometu i putovanju. O tome su objavljivani informativni članci⁴⁹ i poveznice na internetske stranice s općim informacijama⁵⁰, uključujući i stranice Vaša Europa⁵¹. Komisija je također prilagodila svoje smjernice za tumačenje propisa o pravima putnika⁵² i izdala informativni dokument⁵³ o Direktivi o putovanjima u paket-aranžmanima u kojoj je iznova naglasila da putnici imaju pravo birati između povrata (odnosno novca ili vaučera) i preusmjeravanja (što često nije bilo moguće). Pojasnila je i da se nuđenjem mogućnosti izdavanja vaučera putnicima ne može uskratiti pravo da se umjesto toga odluče za povrat novca te je potvrdila da je pandemija bolesti COVID-19 „neizbježna i izvanredna okolnost” zbog koje se može uskratiti pravo na odštetu.

Europski parlament pozvao je 17. travnja 2020. Komisiju da zajamči pravilnu primjenu smjernica za tumačenje propisa u kontekstu razvoja situacije povezane s bolešću COVID-19⁵⁴. Tijekom neformalnog videokonferencijskog sastanka ministrica i ministara prometa održanog 29. travnja 2020.⁵⁵ nekoliko država članica zatražilo je od Komisije da privremeno obustavi primjenu roka za zračne prijevoznike za povrat novca putnicima. Komisija nije pristala smanjiti prava putnika, nego je poduzela određene korake i 13. svibnja 2020. objavila preporuku kako bi se vaučeri učinili privlačnom i sigurnom alternativom povratu novca te kako bi se putnici češće odlučili prihvatiti vaučere. Komisija je pritom također nastojala doprinijeti ublažavanju problema s likvidnošću zračnih prijevoznika i organizatora paket-aranžmana (vidjeti odlomak 38.).

Povrh toga, u srpnju 2020. protiv država članica pokrenula je postupke zbog povrede prava, i to zbog:

• donošenja nacionalnog zakonodavstva koje nije u skladu s Uredbom (EZ) br. 261/2004 (protiv Italije i Grčke)⁵⁶. Ti su postupci u međuvremenu zaključeni jer su nacionalni zakoni usklađeni sa zakonodavstvom EU-a⁵⁷;
• mjera povezanih s bolešću COVID koje su bile u suprotnosti s Direktivom o putovanjima u paket-aranžmanima. Bilo je riječ o jedanaest država članica⁵⁸. U vrijeme obavljanja revizije zaključeno je sedam postupaka: neki od njih zato što su nacionalne mjere stavljene izvan snage/izmijenjene, a drugi zato što su mjere istekle i nisu produžene. Hrvatska, Litva i Slovačka nisu izmijenile svoje zakonodavstvo te je Komisija stoga prešla na sljedeću fazu postupka zbog povrede prava – slanje obrazloženog mišljenja. Bugarskoj je poslana službena opomena zbog toga što je u kolovozu 2020. uvela nacionalna pravila kojima se krši Direktiva o putovanjima u paket-aranžmanima⁵⁹. Tijekom razdoblja obavljanja revizije ta su četiri postupka bila u tijeku (protiv Bugarske, Hrvatske, Litve i Slovačke).

Povrh toga, i dalje su u tijeku sljedeće aktivnosti:

• Komisija je u kolovozu 2020. pokrenula postupak „EU Pilot” u vezi s Uredbom (EZ) br. 261/2004 kako bi procijenila trenutačno stanje poštovanja prava putnika u svim državama članicama. „EU Pilot” mehanizam je neformalnog dijaloga između Komisije i relevantne države članice o pitanjima koja se odnose na moguću neusklađenost sa zakonodavstvom EU-a. Riječ je o prvom koraku prema pokušaju raščišćavanja ili rješavanja problema kako bi se, ako je moguće, izbjeglo pokretanje službenih postupaka zbog povrede prava.
• Od svibnja 2020. Komisija također održava redoviti dijalog s nacionalnim tijelima za suradnju u području zaštite potrošača koja su pratila primjenu prava putnika u zračnom prometu. Komisija je u veljači 2021. u suradnji s Mrežom za suradnju u području zaštite potrošača započela provoditi koordiniranu anketu među 16 zračnih prijevoznika koji posluju u EU-u o postupcima koje primjenjuju u slučaju otkazivanja letova, o tome kako informiraju potrošače o njihovim pravima i kako obrađuju zahtjeve za povrat novca.
• Komisija je 17. ožujka 2021. predložila nacrt uredbe o uspostavi „zelene digitalne potvrde”. Zakonodavci su 20. svibnja 2021. postigli dogovor o tekstu „digitalne potvrde EU-a o COVID-u”, kojom se potvrđuje da je određena osoba cijepljena ili testirana odnosno da je preboljela bolest, a sve kako bi se olakšalo slobodno kretanje.

Imajući na umu i razdoblje nakon trenutačne pandemije bolesti COVID-19, Komisija je već iznijela prijedloge za jačanje otpornosti EU-a u slučaju znatnih poremećaja u putničkom prometu:

• u novoj strategiji za potrošače⁶⁰, predstavljenoj u studenome 2020., izneseni su prioriteti i ključne mjere za sljedećih pet godina. U sklopu toga Komisija će analizirati u kojoj je mjeri Direktiva o putovanjima u paket-aranžmanima i dalje primjerena s obzirom na nedavne krize, polazeći od izvješća iz 2021. o primjeni te direktive⁶¹, te će podupirati i olakšavati suradnju između Mreže za suradnju u području zaštite potrošača te drugih mreža i dionika.
• Strategija za održivu i pametnu mobilnost⁶², koja je predstavljena u prosincu 2020., ima za cilj preispitivanje regulatornog okvira za prava putnika i istraživanje mogućnosti uspostave sustava financijskog osiguranja kako bi se zajamčila dovoljna likvidnost za povrat novca putnicima i, ako je potrebno, njihovu repatrijaciju, također i u kriznim razdobljima. Osim toga, Komisija namjerava izmijeniti Uredbu o uslugama zračnog prijevoza i pripremu kriznih planova za sektor prometa. Komisija također želi bolje zaštititi prava putnika u EU-u, učiniti ih jasnijima za prijevoznike i putnike, pružiti odgovarajuću pomoć, povrat novca i eventualno odštetu u slučaju poremećaja i naložiti odgovarajuće sankcije ako se pravila ne primjenjuju pravilno.

Komisija je pružala putnicima informacije o stanju na terenu

Komisija je u lipnju 2020. predstavila internetske stranice Re-open.EU⁶³ na kojima se putnicima pruža pregled javnozdravstvenog stanja u europskim zemljama, putnih informacija i aplikacija za praćenje kontakata i upozorenja. Na tim se stranicama upotrebljavaju podatci Europskog centra za sprečavanje i kontrolu bolesti (ECDC) i država članica o ograničenjima putovanja kako bi se putnicima pomoglo planirati putovanja. Do siječnja 2021. zabilježeno je 9 milijuna posjeta tim stranicama.

Sud je utvrdio da je riječ o alatu koji pruža dragocjenu pomoć za potencijalne putnike u svim vrstama prijevoza i koji donosi, u standardiziranom obliku, korisne informacije o obvezama testiranja prije polaska na put, obvezama u pogledu karantene po dolasku i svim pravilima koja se primjenjuju na putnike koji su samo u tranzitu kroz određenu državu članicu.

Predmetne se stranice redovito prilagođavaju i unaprjeđuju otkako su predstavljene. Međutim, i dalje uvelike ovise o tome da države članice dostavljaju pravodobne i točne informacije. Sama je Komisija upozorila da bi zakašnjele ili nepotpune informacije umanjile korisnost predmetne platforme⁶⁴. Analiza koju je proveo Sud to je i potvrdila jer navedene stranice:

• nisu bile ažurirane u pogledu ograničenja koja su bila na snazi u dvjema od deset provjerenih država članica (Belgiji i Luksemburgu);
• nisu uvijek prikazivale ograničenja koja su uvele države članice i koja bi trebala stupiti na snagu u nekom budućem trenutku; i
• ponekad su sadržavale nepotpune informacije (minimalna dob za testiranje, prijavljivanje prije putovanja) ili nedosljedne informacije (različiti dijelovi internetskih stranica na kojima su bile navedene različite obveze testiranja).

Postojeći pravni okvir za zaštitu prava putnika u zračnom prometu nije sveobuhvatan ni otporan na krize

Analiza koju je proveo Sud pokazala je sljedeće:

• ni Uredbom (EZ) br. 261/2004 ni Direktivom o putovanjima u paket-aranžmanima ne predviđa se uloga Komisije u nadzoru jamčenja poštovanja prava pojedinačnih putnika u zračnom prometu. Komisija je 2013. za Uredbu (EZ) br. 261/2004 predložila alate koji bi omogućili bolje jamčenje poštovanja tih prava, a i Sud je iznio takvu preporuku u relevantnom tematskom izvješću iz 2018. (vidjeti okvir 1. i odlomak 13.). Taj prijedlog iz 2013. bio je ujedno odgovor na probleme koje je 2010. u zrakoplovstvu uzrokovao oblak pepela iz jednog islandskog vulkana te su njime bila predviđena rješenja koja su mogla doprinijeti boljem jamčenju poštovanja prava putnika u kriznim vremenima, kao što su kvalitetniji postupci za obradu pritužbi i jačanje sredstava za jamčenje poštovanja prava putnika, kao i načina praćenja i sankcioniranja.
  
  Europski parlament pozvao je Komisiju da obavi evaluaciju i, prema potrebi, preispitivanje Direktive o putovanjima u paket-aranžmanima te da odmrzne pregovore u Vijeću o izmjeni Uredbe (EZ) br. 261/2004 kako bi se uzeli u obzir učinci nedavne krize, spriječila pravna nesigurnost u budućnosti i zajamčila zaštita prava potrošača⁶⁵.
• Kada dođe do otkazivanja leta, zakonodavstvom nije previđena potreba da se od stečaja osiguraju i putnici u zračnom prometu koji su rezervirali samo let (za razliku od putnika s paket-aranžmanima za koje je Direktivom o putovanjima u paket-aranžmanima predviđeno osiguranje koje im jamči povrat novca ako organizatori putovanja odu u stečaj). Europski parlament predložio je 2014. da se takvo osiguranje uvede i za putnike koji su rezervirali samo let. Parlament je 2020. i 2021.⁶⁶ pozvao Komisiju da, na temelju iskustva stečenog tijekom krize uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19 i s obzirom na slične sustave država članica, istraži mogućnost uvođenja sustava EU-a za jamstva putovanja za osiguranje financijske likvidnosti poduzeća kako bi se putnicima zajamčili povrat novca i troškovi repatrijacije, kao i pravedna naknada za sve štete nastale u slučaju stečaja.
• Za vaučere, koji su – ako preusmjeravanje nije moguće – u osnovi privremena odgoda povrata novca putniku, ne postoji financijsko osiguranje (osim za putovanja u paket-aranžmanima za koja su tri države članice izrijekom osigurale takve vaučere s pomoću državne potpore (vidjeti odlomak 60.).
• U Uredbi (EZ) br. 261/2004 ne postoje posebne odredbe o tome kako putnici mogu ostvariti svoja prava u slučajevima u kojima su uključeni posrednici (vidjeti odlomke 33. – 36.). Zbog toga je pred Sudom Europske unije pokrenuto nekoliko postupaka.

Revizorski sud utvrdio je da ni pravni okvir za putovanja u paket-aranžmanima nije sasvim otporan na krize. U Direktivi o putovanjima u paket-aranžmanima⁶⁷ stoji da su države članice dužne zajamčiti da organizatori koji imaju poslovni nastan na njihovu državnom području pružaju osiguranje za povrat svih plaćanja izvršenih od strane putnika ili u ime putnika ako se odgovarajuće usluge ne izvršavaju uslijed stečaja organizatora. Takvo osiguranje pokriva „razumno predvidive troškove”.

Komisija je istaknula⁶⁸ sljedeće:

• pojedine banke više ne pružaju osiguranje organizatorima te se neka od ionako relativno malobrojnih osiguravajućih društava koja nude osiguranje od stečaja povlače s tržišta (npr. u Austriji i Belgiji). Stoga je važno pronaći pouzdan sustav koji djelotvorno štiti putnike od rizika stečaja. Ideje koje su iznesene za rješavanje različitih problema uključuju višestruke pružatelje osiguranja za jednog organizatora ili uspostavu jamstvenog fonda na razini EU-a kao određenog reosiguranja za jamce prve linije.
• rizici povezani s pandemijom često nisu uključeni u police osiguranja, posebno u pogledu osiguranja od otkazivanja putovanja⁶⁹. Putnicima to ograničava mogućnost osiguranja od mogućih gubitaka zbog otkazivanja putovanja u kontekstu pandemije.

Stoga postoji pravna nesigurnost za putnike s paket-aranžmanima u pogledu toga pruža li se u okviru nacionalnih programa osiguranja od stečaja potpuno osiguranje putnika i u slučaju pandemije, kao što je bolest COVID-19, u pogledu zahtjeva za povrat novca ili vaučera. Razlog leži u tome što su ti programi po svojoj prirodi vrlo različiti, a tumačenje se razlikuje među različitim državama članicama.

Zaključci i preporuke

Revizija koju je proveo Sud pokazala je da u ovoj, dosad nezabilježenoj krizi ključna prava putnika, općenito govoreći, nisu bila zaštićena, posebice u ranim fazama pandemije bolesti COVID-19. Izvršavanje povrata novca putnicima u zračnom prometu za otkazane letove privremeno je obustavljeno, a prema putnicima se postupalo različito u različitim dijelovima EU-a. Istodobno su države članice zračnim prijevoznicima i organizatorima paket-aranžmana pružile dosad nezabilježene iznose državne potpore. Države članice ni u jednom trenutku nisu povezale tu pomoć zračnim prijevoznicima s povratom novca putnicima, dok je istodobno većina država članica to učinila kad je riječ o organizatorima paket-aranžmana. Države članice donijele su takve odluke za zračne prijevoznike unatoč činjenici da je Komisija jasno istaknula da, u skladu s pravilima o državnim potporama, to mogu učiniti. Komisija je uložila napore u zaštitu prava putnika u zračnom prometu i poduzela mjere za ublažavanje posljedica krize za putnike, ali na temelju pravnog okvira Komisija ima ograničene ovlasti da zajamči poštovanje tih prava u državama članicama.

Zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19 postalo je sasvim jasno da putnici u zračnom prometu nisu dobro informirani o svojim pravima, s čime je povezan rizik da bi zbog toga mogli ostati bez novca na koji imaju pravo. Zbog krize su se pogoršala i ograničenja u načinu na koji države članice jamče poštovanje prava putnika u zračnom prometu, o kojima je Sud izvijestio 2018. Tijekom prvih nekoliko mjeseci krize mnogi putnici nisu dobili povrat novca, a mnogi drugi nisu imali drugog izbora nego prihvatiti vaučere. Od lipnja 2020. mnogi su zračni prijevoznici počeli vraćati putnicima novac, ali uz velika kašnjenja. Međutim, mogućnosti putnika da dobiju povrat novca i dalje su ograničene i u slučajevima u kojima sudjeluju posrednici (npr. putničke agencije) i u slučajevima u kojima su putnicima kao jedina mogućnost ponuđeni vaučeri. Nadalje, većina putnih karata i vaučera nije osigurana od stečaja zračnog prijevoznika. Nedostatak pregleda stanja zbog nepostojanja zahtjeva u pogledu izvješćivanja, primjerice u vezi s brojem putnika koji traže povrat novca i brojem neriješenih predmeta unutar zakonskih rokova na razini cijeloga EU-a, samo je po sebi bitan aspekt problema u pogledu jamčenja poštovanja prava putnika u zračnom prometu (odlomci 19. – 43.).

Komisija bi trebala:

1. poduzeti potrebne mjere, primjerice izradom smjernica i upotrebom društvenih mreža te, prema potrebi, iznijeti zakonodavne prijedloge za poboljšanje informiranosti putnika o njihovim pravima, uključujući u razdobljima znatnih poremećaja u putničkom prometu;
2. poduzeti potrebne mjere i, prema potrebi, iznijeti zakonodavne prijedloge za jačanje proaktivnog praćenja u okviru rada nacionalnih provedbenih tijela, npr. uvođenjem obveze za prijevoznike da izvješćuju ta tijela ili provedbom inspekcija kojima bi se provjerilo pružaju li zračni prijevoznici putnicima pravodobne, točne i potpune informacije o njihovim pravima;
3. poduzeti potrebne mjere i, prema potrebi, iznijeti zakonodavne prijedloge kojima bi se putnicima omogućilo da zračnim prijevoznicima podnesu zahtjev za povrat novca popunjavanjem standardiziranog obrasca za povrat novca koji bi se upotrebljavao u cijelom EU-u, slično onome koji je uveden za željeznički prijevoz;
4. poduzeti potrebne mjere i, prema potrebi, iznijeti zakonodavne prijedloge kojima bi se putnicima zajamčio povrat novca u zakonskim rokovima od sedam ili 14 dana, čak i u kriznim razdobljima. Takve bi mjere mogle obuhvaćati:
   • smanjenje potrebe za povratom novca putnicima u zračnom prometu i onima s paket-aranžmanima ograničavanjem mogućnosti zračnih prijevoznika i organizatora paket-aranžmana da u trenutku rezervacije traže predujam;
   • pojašnjenje da osiguranje od stečaja koje je predviđeno Direktivom o putovanjima u paket-aranžmanima obuhvaća i zahtjeve za povrat novca te vaučere, kao i proširenje područja primjene tog osiguranja, uključujući troškove repatrijacije, na Uredbu (EZ) br. 261/2004;
   • uspostavljanje jamstvenih fondova za slučajeve otkazivanja letova i paket-aranžmana koji uključuju letove, čime bi se zračnim prijevoznicima i organizatorima paket-aranžmana omogućilo da u kriznim razdobljima posegnu u ta sredstva i izvrše povrat novca putnicima ili njihovu repatrijaciju; ili
   • izdvajanje fiksnog postotka predujma za putnu kartu (utvrđivanje namjenskih sredstava) na razini svakog zračnog prijevoznika za pokrivanje potraživanja putnika;
5. poduzeti potrebne mjere i, prema potrebi, iznijeti zakonodavne prijedloge za ublažavanje rizika od krize likvidnosti ili stečaja prijevoznika, primjerice preispitivanjem pravila o solventnosti zračnih prijevoznika.

Preporučeni rok provedbe: do kraja 2022.

Nacionalne mjere za borbu protiv pandemije, kao što su karantene ili jednostrane zabrane putovanja, doprinijele su kolapsu putovanja zrakoplovom. To je dovelo do iznenadnih i ozbiljnih problema s likvidnošću za prijevoznike i organizatore paket-aranžmana. Pandemija bolesti COVID-19 pokazala je da Ugovor o EU-u ne sadržava odredbe kojima bi se Komisiji omogućila djelotvorna koordinacija nacionalnih mjera. Povrh toga, Komisija nije nadležna za postavljanje uvjeta koje korisnici moraju ispuniti u zamjenu za državnu potporu, osim ako su takvi uvjeti potrebni kako bi se ublažilo narušavanje tržišnog natjecanja uzrokovano nacionalnim mjerama. To se ne primjenjuje na područje prava putnika.

Komisijin privremeni okvir za državne potpore olakšao je pružanje dosad nezabilježenih razina državne potpore zračnim prijevoznicima. Iako su države članice bile dužne zajamčiti da određeni primatelji državne potpore izvješćuju Komisiju o tome kako se relevantna potpora upotrebljavala za doprinos ostvarenju ciljeva politike EU-a povezanih sa zelenom i digitalnom transformacijom, u pogledu povrata novca putnicima u zračnom prometu takva je obveza izostala. Države članice pružile su zračnim prijevoznicima i organizatorima putovanja državnu potporu u iznosu od 34,7 milijardi eura. Međutim, kad je riječ o zračnim prijevoznicima, države članice nisu povezale te potpore s povratom novca putnicima, unatoč tome što je Komisija jasno istaknula da to mogu učiniti. To je jedan od razloga zbog kojih zračni prijevoznici nisu postupali ujednačeno u pogledu povrata novca, uključujući rokove za njegovo izvršenje (odlomci 44. – 61.).

Komisija bi trebala:

1. u suradnji s državama članicama razmotriti načine za poboljšanje njihove međusobne koordinacije i pravodobno informiranje o nacionalnim mjerama koje imaju izražene posljedice za zračne prijevoznike, kao što su karantena ili jednostrane zabrane putovanja;
2. dodatno podsjetiti države članice da zračni prijevoznici mogu upotrebljavati državne potpore koje su im isplaćene za izvršenje povrata novca putnicima u zračnom prometu. Među takvim mjerama mogle bi se, primjerice, naći posebna komunikacija ili obavijest državama članicama o tom aspektu.

Preporučeni rok provedbe: do kraja 2021.

Na temelju važećeg pravnog okvira za prava putnika u zračnom prometu Komisija ima ograničen opseg djelovanja u kriznim razdobljima. Komisija je tijekom pandemije poduzela mjere da zaštiti prava putnika u zračnom prometu i da ublaži posljedice krize. Na Komisijinim internetskim stranicama Re-open.EU pružaju se dragocjene informacije za potencijalne putnike u svim vrstama prijevoza, ali te stranice ovise o informacijama država članica i nisu uvijek ažurirane. Na temelju postojećeg pravnog okvira za prava putnika u zračnom prometu Komisija ima ograničene ovlasti da zajamči poštovanje prava tih putnika. Prijedlozi koji bi mogli doprinijeti poboljšanju stanja izneseni su 2013., ali Vijeće dosad nije postiglo dogovor o svojem stajalištu (odlomci 62. – 74.).

Komisija bi trebala:

1. poduzeti potrebne mjere kako bi države članice na portalu Re-open.eu potencijalnim putnicima pružale pravodobne i pouzdane informacije, primjerice o budućem uvođenju ili ukidanju ograničenja putovanja čim se donese odluka o takvim promjenama;
2. poduzeti potrebne mjere i, prema potrebi, iznijeti zakonodavne prijedloge kojima bi se:
   • zajamčilo da od nacionalnih provedbenih tijela dobiva izvješća kojima joj se omogućuje redovito praćenje stanja primjene i poštovanja prava putnika u zračnom prometu te, prema potrebi, i na ad hoc osnovi, npr. u kriznim razdobljima;
   • nacionalnim provedbenim tijelima osigurala potrebna sredstva za jamčenje poštovanja prava putnika u zračnom prometu;
   • pojasnili uloge i odgovornosti u vezi s povratom novca za putne karte u slučajevima u kojima su uključeni posrednici;
3. provjeriti vode li države članice računa o tome da tijela za zaštitu potrošača zadužena za jamčenje poštovanja prava putnika imaju potrebne istražne i izvršne ovlasti predviđene zakonodavstvom o suradnji u području zaštite potrošača te da ih djelotvorno primjenjuju.

Preporučeni rok provedbe: do kraja 2022.

Tijekom obavljanja revizije Sud je naišao na slične slučajeve u kojima su se vaučeri upotrijebili za krstarenja i za prijevoz željeznicama velikih brzina.

Komisija bi trebala razmotriti relevantnost preporuka iz ovog izvješća i za druge vrste prijevoza.

Preporučeni rok provedbe: do kraja 2022.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana Ivanova, u Luxembourgu 9. lipnja 2021.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne
predsjednik

Prilozi

Prilog I. – Postupak povrata novca za putnike koji su rezervirali samo let

Izvor: Sud.

Prilog II. – Postupak povrata novca za putnike s paket-aranžmanima

Izvor: Sud.

Prilog III. – Popis odluka o državnim potporama za potporu zračnim prijevoznicima

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

Prilog IV. – Popis odluka o državnim potporama za potporu organizatorima paket-aranžmana

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

Prilog V. – Komisijine mjere za ublažavanje posljedica krize za putnike u zračnom prometu: kronološki prikaz

Napomena:

• Za detaljniji pregled mjera koje je Komisija poduzela: vidjeti popis mjera na internetskim stranicama Komisije o odgovoru na koronavirus „Kronologija djelovanja EU-a | Europska komisija (europa.eu)”.
• Za mjere koje je poduzelo Vijeće: vidjeti „Pandemija bolesti COVID-19 uzrokovana koronavirusom i odgovor EU-a | Vijeće (europa.eu)”.
• Za mjere koje je poduzeo Europski parlament: vidjeti „Odgovor EU-a na koronavirus | Vijesti | Europski parlament (europa.eu)”.

Izvor: Sud, na temelju informacija zaprimljenih od Europske komisije.

Pojmovnik

Kontaktni centar Europe Direct (EDCC): kontaktne točke za opće upite građana o Europskoj uniji. Potrošačima pružaju opće savjete, ali ne poduzimaju nikakve radnje prema trgovcima ili državama članicama.

Mreža europskih centara za zaštitu potrošača (ECC-Net): mreža koju je Komisija uspostavila 2005. kako bi ojačala povjerenje potrošača u jedinstveno tržište. Ta mreža pomaže potrošačima diljem EU-a tako što ih upoznaje s njihovim pravima pri kupnji robe i usluga u drugoj zemlji EU-a, savjetuje o svim problemima koji se pojave, pomaže im podnijeti pritužbu i surađuje s donositeljima politika i provedbenim tijelima na promicanju i zaštiti interesa potrošača. Mreža se sastoji od 30 centara, po jednoga u svakoj državi članici EU-a te na Islandu, u Norveškoj i Ujedinjenoj Kraljevini; djeluje u sklopu nacionalnog tijela za zaštitu potrošača ili udruge za zaštitu potrošača.

Nacionalno provedbeno tijelo: tijelo države članice osnovano radi jamčenja usklađenosti s pravilima EU-a o pravima putnika.

Povezani putni aranžman: rezervacija putovanja u kojoj, primjerice, određeni trgovac prodaje uslugu i olakšava rezerviranje jedne ili više dodatnih usluga za isto putovanje ili odmor, u roku od 24 sata, kod drugih trgovaca na temelju zasebnih ugovora.

Putovanje u paket-aranžmanu: putovanje ili odmor za koje su organizirane dvije ili više usluga (prijevoz, smještaj itd.) pod uvjetom da su ispunjeni određeni kriteriji, npr. da postoji samo jedan ugovor odnosno ukupna ili paušalna cijena.

Suradnja u području zaštite potrošača: suradnja između nacionalnih tijela dviju ili više zemalja radi rješavanja povreda pravila o zaštiti potrošača u slučajevima u kojima nastan trgovca i prebivalište potrošača nisu u istoj zemlji.

Tijelo za zaštitu potrošača: javno ili privatno tijelo koje je država članica imenovala da potrošačima pruža besplatnu pomoć i savjete o njihovim pravima u vezi s kupnjom.

Udruga zračnih prijevoznika: strukovno udruženje, kao što je IATA, koje zastupa zračne prijevoznike.

Pokrate i skraćeni nazivi

GU COMP: Glavna uprava za tržišno natjecanje

GU JUST: Glavna uprava za pravosuđe i potrošače

GU MOVE: Glavna uprava za mobilnost i promet

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodila članica Suda Annemie Turtelboom, a potporu su joj pružali voditeljica njezina ureda Florence Fornaroli i ataše u njezinu uredu Dželil Išik, rukovoditelj Pietro Puricella, voditelj radnog zadatka Luc T'Joen te revizori Rene Reiterer i Sabine Maur‑Helmes. Jezičnu podršku pružao je James Verity.

Bilješke

¹ https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers_hr.

² U vezi sa željezničkim prometom: Uredba (EZ) br. 1371/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o pravima i obvezama putnika u željezničkom prometu (SL L 315, 3.12.2007., str. 14.).

U vezi s brodskim prijevozom: Uredba (EU) br. 1177/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o pravima putnika kada putuju morem ili unutarnjim plovnim putovima i o izmjeni Uredbe (EZ) br. 2006/2004 (SL L 334, 17.12.2010., str. 1.).

U vezi s autobusnim prijevozom: Uredba (EU) br. 181/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o pravima putnika u autobusnom prijevozu i izmjeni Uredbe (EZ) br. 2006/2004 (SL L 55, 28.2.2011., str. 1.).

³ Uredba (EU) 2021/782 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2021. o pravima i obvezama putnika u željezničkom prijevozu (preinaka) (SL L 172, 17.5.2021., str. 1.).

⁴ Uredba (EZ) br. 261/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. veljače 2004. o utvrđivanju općih pravila odštete i pomoći putnicima u slučaju uskraćenog ukrcaja i otkazivanja ili dužeg kašnjenja leta […] te o stavljanju izvan snage Uredbe (EEZ) br. 295/91 (SL L 46, 17.2.2004., str. 1.).

⁵ COM(2013) 130 final od 13. ožujka 2013.

⁶ https://www.consilium.europa.eu/hr/policies/air-passenger-rights/.

⁷ Direktiva (EU) 2015/2302 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2015. o putovanjima u paket-aranžmanima i povezanim putnim aranžmanima, o izmjeni Uredbe (EZ) br. 2006/2004 i Direktive 2011/83/EU Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/314/EEZ (SL L 326, 11.12.2015., str. 1.).

⁸ Direktiva Vijeća 90/314/EEZ od 13. lipnja 1990. o putovanjima, odmorima i kružnim putovanjima u paket-aranžmanima (SL L 158, 23.6.1990., str. 59.).

⁹ Uredba (EU) 2017/2394 Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2017. o suradnji između nacionalnih tijela odgovornih za izvršavanje propisâ o zaštiti potrošača i o stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 2006/2004 (SL L 345, 27.12.2017., str. 1.).

¹⁰ „WHO Coronavirus disease 2019 (COVID-19). Situation Report – 39”, 28. veljače 2020.

¹¹ https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/events-as-they-happen.

¹² Odluka Vijeća od 17. ožujka 2020. o koordiniranom privremenom ograničenju neobveznih putovanja u EU, koja se primjenjivala do 30. lipnja 2020. Nakon toga donesena je Preporuka Vijeća (EU) 2020/912 od 30. lipnja 2020. o privremenim ograničenjima neobveznih putovanja u EU i mogućem ukidanju takvih ograničenja, koja je izmijenjena Preporukom Vijeća (EU) 2021/132 od 2. veljače 2021. (SL L 41, 2.2.2021., str. 1.).

¹³ Preporuka Vijeća (EU) 2020/1475 od 13. listopada 2020. o koordiniranom pristupu ograničavanju slobodnog kretanja kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19.

¹⁴ https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/situation-updates/weekly-maps-coordinated-restriction-free-movement.

¹⁵ Preporuka Vijeća (EU) 2021/132 od 2. veljače 2021. o izmjeni Preporuke (EU) 2020/912 o privremenom ograničenju neobveznih putovanja u EU i mogućem ukidanju takvog ograničenja (SL L 41, 4.2.2021., str. 1.).

¹⁶ https://aviationbenefits.org/around-the-world/europe/.

¹⁷ https://www.eurocontrol.int/sites/default/files/2020. – 06./eurocontrol-prr-2019.pdf.

¹⁸ https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/AVIA_PAOC__custom_828 232/default/ table?lang=hr .

¹⁹ https://www.aci-europe.org/press-release/307-aci-europe-sounds-alarm-bell-over-the-future-of-regional-air-connectivity.html.

²⁰ Na temelju usporedbe iznosa vraćenog novca i prosječne cijene zrakoplovne karte.

²¹ Rezolucija EP-a „Strategija EU-a za održivi turizam” (2020/2038(INI)) od 25. ožujka 2021.

²² Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

²³ Tematsko izvješće br. 30/2018 „Putnici u EU-u imaju opsežna prava, ali se i dalje moraju boriti da ih ostvare”. Vidjeti odlomke 28. – 32.

²⁴ Eurobarometar 93, ljeto 2020. Vidjeti https://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2262_93_1_93_1_eng?locale=hr.

²⁵ Eurobarometar 93, ljeto 2020. Vidjeti https://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2262_93_1_93_1_eng?locale=hr.

²⁶ Članak 5. stavak 1. točka (a) i članak 8. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 261/2004.

²⁷ Članak 12. stavak 4. Direktive (EU) 2015/2302.

²⁸ Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o primjeni Direktive (EU) 2015/2302 Europskog parlamenta i Vijeća o putovanjima u paket-aranžmanima i povezanim putnim aranžmanima (COM(2021) 90 final) od 26.2.2021., točka 5.1.2.

²⁹ http://www.ejustice.just.fgov.be/eli/besluit/2020/03/19/2 020 040 676/staatsblad.

³⁰ https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/03/30/aanwijzing-aan-de-ilt-inzake-handhaving-verordening-eg-nr-261. – 200.4.

³¹ https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000 041 755 833/.

³² Te su se prakse primjenjivale i u slučaju drugih načina prijevoza. Na primjer, tijekom obavljanja revizije Sud je otkrio da su slični slučajevi postojali i u vezi s vaučerima za krstarenja i za prijevoz željeznicama velikih brzina.

³³ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hr/inf_20_1212.

³⁴ Preporuka Komisije (EU) 2020/648 od 13. svibnja 2020. o vaučerima koji se nude turistima i putnicima kao alternativa povratu novca za otkazane paket-aranžmane i usluge prijevoza u kontekstu pandemije bolesti COVID-19 (SL L 151, 14.5.2020., str. 10.).

³⁵ Ured Međunarodne organizacije civilnog zrakoplovstva za zračni promet, „Effects of Novel Coronavirus (COVID‐19) on Civil Aviation: Economic Impact Analysis”, ožujak 2021., https://www.icao.int/sustainability/Documents/Covid-19/ICAO_coronavirus_Econ_Impact.pdf.

³⁶ IATA, „COVID-19 Cash burn analysis”, ožujak 2020.

³⁷ „Study on the current level of protection of air passenger rights in the EU”, https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/news/2020. – 01.-13-air-passenger-rights-study_en.

³⁸ Članak 107. stavak 2. i stavak 3. UFEU-a.

³⁹ Komunikacija Komisije (2020/C 91 I/01) izvorno je objavljena 20. ožujka 2020. i isprva je bila valjana do kraja 2020. Kasnije je nekoliko puta mijenjana i trenutačno se primjenjuje do kraja 2021.

⁴⁰ Komunikacija Komisije (2020/C 91 I/01), točka 9.

⁴¹ Komunikacija Komisije (2020/C 91 I/01), točke 44. i 83.

⁴² Uredba (EU) br. 2020/459 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. ožujka 2020. o izmjeni Uredbe Vijeća (EEZ) br. 95/93 o zajedničkim pravilima za dodjelu slotova u zračnim lukama Zajednice (SL L 99, 31.3.2020., str. 1).

⁴³ Ugovor o funkcioniranju Europske unije, članak 107. stavak 2. točka (b) i stavak 3. točka (b).

⁴⁴ Uvodna izjava 22. i točka 15. Preporuke Komisije (EU) 2020/648 od 13. svibnja 2020. o vaučerima koji se nude turistima i putnicima kao alternativa povratu novca za otkazane paket-aranžmane i usluge prijevoza u kontekstu pandemije bolesti COVID-19 (SL L 151, 14.5.2020., str. 10.).

⁴⁵ Bugarska, Danska (2 slučaja), Litva, Nizozemska, Poljska i Švedska.

⁴⁶ Cipar, Njemačka i Nizozemska.

⁴⁷ Latvija i Litva.

⁴⁸ Austrija.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_hr#passenger-and-traveller-rights.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_hr#passenger-and-traveller-rights.

⁵¹ https://europa.eu/youreurope/.

⁵² Obavijest Komisije – Smjernice za tumačenje uredbi EU-a o pravima putnika u kontekstu razvoja situacije s [bolešću COVID]-19, (C 2020) 1830 final od 18.3.2020.

⁵³ Vidjeti https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/coronavirus_info_ptd_19.3.2020.pdf.

⁵⁴ https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9. – 202.0. – 0054._HR.html.

⁵⁵ https://www.consilium.europa.eu/hr/meetings/tte/2020/04/29/.

⁵⁶ Vidjeti https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hr/INF_20_1212.

⁵⁷ https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=hr.

⁵⁸ Uz Grčku i Italiju to se odnosi na Bugarsku, Češku, Cipar, Francusku, Hrvatsku, Litvu, Poljsku, Portugal i Slovačku. Vidjeti https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hr/INF_20_1687.

⁵⁹ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hr/inf_20_1687.

⁶⁰ Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću „Nova strategija za potrošače – Jačanje otpornosti potrošača radi održivog oporavka”, (COM(2020) 696 final); https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hr/ip_20_2069.

⁶¹ COM(2021) 90 final od 26.2.2021.

⁶² Komunikacija Komisije „Strategija za održivu i pametnu mobilnost – usmjeravanje europskog prometa prema budućnosti” (COM(2020) 789 final od 9.12.2020.), točke 91. i 92.

⁶³ https://reopen.europa.eu/hr.

⁶⁴ Komunikacija COM(2020) 687 final o dodatnim mjerama za odgovor na bolest COVID-19.

⁶⁵ Rezolucija Europskog parlamenta od 25. ožujka 2021. o uspostavi strategije EU-a za održivi turizam (2020/2038(INI)), točka 66.

⁶⁶ Rezolucija Europskog parlamenta od 25. ožujka 2021. o uspostavi strategije EU-a za održivi turizam (2020/2038(INI)), točka 67.

⁶⁷ Članak 17. stavci 1. i 2. Direktive (EU) 2015/2302 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2015. o putovanjima u paket-aranžmanima i povezanim putnim aranžmanima, o izmjeni Uredbe (EZ) br. 2006/2004 i Direktive 2011/83/EU Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/314/EEZ (SL L 326, 11.12.2015., str. 1.).

⁶⁸ Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o primjeni Direktive (EU) 2015/2302 Europskog parlamenta i Vijeća o putovanjima u paket-aranžmanima i povezanim putnim aranžmanima (COM(2021) 90 final) od 26.2.2021., točke 4.2.2. i 5.2.6.

⁶⁹ Vidjeti https://www.test-achats.be/argent/assurances-assistance-voyage/dossier/coronavirus.

⁷⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_hr

⁷¹ COM(2020) 789 final.

⁷² COM(2013) 130 final od 13. ožujka 2013.

⁷³ Vidjeti popis u bilješci 3. uz uvodnu izjavu 8. Preporuke Vijeća (EU) 2020/1475: Komisijine Smjernice za mjere upravljanja granicama radi zaštite zdravlja i dostupnosti robe i osnovnih usluga (SL C 86I, 16.3.2020., str. 1.), Komisijine COVID-19 Smjernice o ostvarivanju slobodnog kretanja radnika (SL C 102I, 30.3.2020., str. 12.), „Zajednički europski plan za ukidanje mjera ograničavanja širenja bolesti COVID-19” predsjednice Europske komisije i predsjednika Europskog vijeća, Komisijine Smjernice za slobodno kretanje zdravstvenih djelatnika i minimalno usklađivanje osposobljavanja u kontekstu hitnih mjera protiv bolesti COVID-19 (SL C 156, 8.5.2020., str. 1.), Komunikacija Komisije o postupnom i koordiniranom pristupu ponovnoj uspostavi slobode kretanja i ukidanju kontrola na unutarnjim granicama (SL C 169, 15.5.2020., str. 30.), Komunikacija Komisije o trećoj procjeni primjene privremenog ograničenja neobveznih putovanja u EU (COM(2020) 399 final), Komisijine Smjernice o sezonskim radnicima u EU-u u kontekstu pandemije bolesti COVID-19 (SL C 235I, 17.7.2020., str. 1.), Komunikacija Komisije o uvođenju zelenih traka u okviru mjera upravljanja granicama radi zaštite zdravlja i dostupnosti robe i osnovnih usluga (SL C 96I, 24.3.2020., str. 1.), Smjernice Komisije o olakšavanju izvođenja operacija zračnog prijevoza tereta tijekom pandemije bolesti COVID-19 (SL C 100I, 27.3.2020., str. 1.) i Komisijine Smjernice za zaštitu zdravlja, repatrijaciju i putne aranžmane pomoraca, putnika i drugih osoba na brodovima (SL C 119, 14.4.2020., str. 1.).

⁷⁴ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_hr

⁷⁵ https://www.consilium.europa.eu/hr/policies/coronavirus/covid-19-travel-and-transport/

⁷⁶ Preporuka Vijeća (EU) 2020/912 od 30. lipnja 2020. o privremenom ograničenju neobveznih putovanja u EU i mogućem ukidanju takvog ograničenja; SL L 208 od 1.7.2020., str. 1.

⁷⁷ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hr/ip_20_1986

⁷⁸ https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/campaign_en

⁷⁹ Vidjeti COM(2013) 130 final (novi članak 14. stavci 6. i 7.) i COM(2021) 90 final, str. 21.

⁸⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_hr

⁸¹ „Priprema planova za slučaj krize za prometni sektor, uključujući zdravstvene, sigurnosne i operativne mjere i neophodni prijevoz”.

⁸² COM(2020) 789 final.

Kronologija

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=58 696

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2021.

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2021.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 201.9 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava:

Fotografija, odlomak 9.: © Getty Images / Vertigo3d.

Fotografija, odlomak 45.: © Getty Images / Patrick Foto.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1952. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.