Права на пътниците във въздушния транспорт по време на пандемията от COVID-19 —
някои основни права не са защитени въпреки усилията на Комисията

Кpатко изложение

Пандемията от COVID-19 оказа значително въздействие върху много сектори на икономиката. Секторите на пътуванията и туризма в ЕС бяха сред първите пряко засегнати, тъй като пандемията доведе до сериозни смущения в пътуванията и до спирането на много самолети. В резултат на това много полети бяха отменени, вследствие на което бяха подадени много искания за възстановяване на средства от пътници, които не са могли да осъществят своето пътуване. Авиокомпаниите и организаторите на пакетни пътувания бяха засегнати от сериозна и внезапна криза на ликвидността, а държавите членки предоставиха подкрепа с безпрецедентни размери, за да позволят на авиокомпаниите да продължат да извършват своята дейност и да оцелеят по време на кризата, предизвикана от COVID-19, и след това.

Европейската сметната палата (ЕСП) анализира как кризата, свързана с COVID-19, е засегнала правата на пътниците във въздушния транспорт. ЕСП се съсредоточи върху ролята на Комисията и оцени дали правото на достъп до информация и правото на възстановяване на разходите на пътниците във въздушния транспорт са били защитени. ЕСП провери също така как на авиокомпаниите е била отпускана държавна помощ, дали тази помощ е била обвързана със защитата на правата на пътниците и дали недостатъците, които са съществували преди пандемията от COVID-19, са продължили да съществуват или са били изострени поради кризата.

Възобновяването на въздушния транспорт ще бъде важен аспект на икономическото възстановяване на ЕС след кризата, предизвикана от COVID-19. Настоящият доклад ще предостави информация на Комисията, за да подпомогне работата ѝ за опростяване и укрепване на правната рамка с цел тя да стане по-съгласувана и адаптирана и да се гарантира защитата на правата на пътниците в ЕС.

ЕСП установи, че:

1. Кризата, предизвикана от COVID-19, постави на преден план факта, че пътниците във въздушния транспорт не са напълно запознати с правата си и поради това съществува риск те да изгубят средства, които могат да им бъдат компенсирани. Кризата също така показа ограниченията във възможностите на държавите членки да налагат спазването на правата на пътниците във въздушния транспорт — разходите на много пътници не са били възстановени в първоначалната фаза на кризата, а много други не са имали избор, освен да приемат ваучери. От юни 2020 г. авиокомпаниите започнаха да възстановяват разходите на пътниците, макар и със значителни закъснения. Към момента на извършване на одита възможностите на пътниците да получат възстановяване на разходите все още бяха ограничени в случаите, когато участват посредници (напр. туристически агенции), както и когато на пътниците е било наложено ползването на ваучери. Освен това повечето билети и ваучери на пътниците не са защитени срещу несъстоятелност на въздушния превозвач. Липсата на общ поглед поради отсъствието на изисквания за докладване, например относно броя на пътниците, които са поискали връщане на парите си, и относно общия брой в ЕС на случаите, неразрешени в рамките на законоустановените срокове, сама по себе си е важна част от проблема при осигуряването на спазване на правата на пътниците във въздушния транспорт.
2. Националните мерки за борба с пандемията, предприемани често едностранно и без координация, допринесоха за срива на въздушния транспорт и доведоха до сериозна и внезапна криза на ликвидността за авиокомпаниите и организаторите на пакетни туристически пътувания. Временната рамка за държавна помощ на Комисията е улеснила предоставянето на безпрецедентна по размер държавна помощ от държавите членки за авиокомпаниите и организаторите на пакетни пътувания, възлизаща общо на 34,7 млрд. евро. Въпреки че е имало изискване за държавите членки да следят, че определени получатели на държавна помощ докладват на Комисията за това как тази помощ се използва в подкрепа на екологичната и цифровата трансформация, не е имало такова изискване по отношение на възстановяването на разходите на пътниците във въздушния транспорт. При одобряването на националните мерки за държавна помощ Комисията не може да налага условия в областта на правата на пътниците, но е посочила ясно, че държавите членки могат да решат да го направят. Държавите членки обаче не са обвързали това с предоставянето на помощта за авиокомпаниите. Това е една от причините за разликите в действията на авиокомпаниите по отношение на начина и графика за възстановяване на средства на пътниците.
3. Уебсайтът „Re-open.eu“ на Комисията предоставя ценна информация на потенциалните пътници във всички видове транспорт, но зависи от информация, предоставяна от държавите членки, а тази информация невинаги е актуална.
4. По време на пандемията Комисията е предприела действия за защита на правата на пътниците във въздушния транспорт и стъпки за смекчаване на последиците от кризата, въпреки ограниченията на приложимата правна рамка. По-специално, Комисията има ограничени правомощия да налага спазването на правата на пътниците във въздушния транспорт. До момента Съветът не е одобрил представеното през 2013 г. предложение за увеличаване на правомощията на Комисията за правоприлагане.

В настоящия доклад ЕСП отправя препоръки към Комисията за:

1. подобряване на защитата на правата на пътниците във въздушния транспорт и информираността за тях;
2. подобряване на координацията на националните мерки и по-добро обвързване на отпускането на държавна помощ за авиокомпаниите с възстановяването на разходите на пътниците;
3. подобряване на инструментите и законодателството за защита на правата на пътниците във въздушния транспорт;
4. разглеждане на целесъобразността на препоръките в настоящия доклад и за други видове транспорт.

Въведение

Права на пътниците в ЕС

През изминалите 30 години се наблюдава бум на пътуванията в Европа¹. ЕС предприе стъпки за хармонизиране на нивата на защита на правата на пътниците, за да улесни мобилността на всички, използващи въздушен, железопътен, воден и автобусен транспорт. Тези права се определят на ниво ЕС, прилагат се от доставчиците на транспортни услуги, а националните органи налагат изпълнението им.

Политиката на ЕС за защита на правата на пътниците има пряко въздействие върху гражданите, като я прави много видима. Това е и една от политиките, които Комисията счита за успешни, тъй като предоставя повече възможности на потребителите, като гарантира правата им.

Например, законодателството на ЕС предоставя на пътниците във въздушния транспорт правото на възстановяване на стойността на самолетните билети, премаршрутиране и помощ на място (като храна и напитки или настаняване в хотел), ако полетите им са отменени или закъснели значително, или ако им е отказан достъп на борда (вж. каре 1).

В прилагането, налагането на спазването и надзора на тези права участват много органи. Правата на пътниците следва да се спазват от авиокомпаниите. Комисията наблюдава прилагането на правната рамка, може да предлага промени в нея и да издава препоръки или насоки за хармонизиране на прилагането, когато е необходимо. Националните правоприлагащи органи на държавите членки отговарят за изпълнението на правото на ЕС на национално равнище. Мрежата за сътрудничество в областта на защитата на потребителите също може да отговаря на жалби, получени от пътници. Преглед на всички участващи организации и техните роли е представен в приложение I за пътниците, които използват само полети, и в приложение II за пътуващите с туристически пакети.

Ограничения за пътуване по време на пандемията от COVID-19

На 30 януари 2020 г. Световната здравна организация (СЗО) обяви епидемията от COVID-19 за „извънредна ситуация от международно значение, свързана с общественото здраве“. В края на февруари 2020 г. обаче СЗО издаде препоръка¹⁰, в която се подчертава, че е важно да не се прилагат никакви ограничения за пътуване или търговия във връзка с COVID-19. В края на първото тримесечие на 2020 г. правителствата по света започнаха да ограничават, а по-късно и да забраняват международните пътувания. Докато първоначално ограниченията се прилагаха предимно за пътувания от Китай (където започна пандемията), те бързо бяха разширени и до други зони. На 11 март 2020г. СЗО определи COVID-19 като пандемия¹¹ и САЩ обявиха, че временно прекратяват приемането на полети от Европа. Една седмица по-късно ЕС затвори външните си граници за пътници, използващи въздушен транспорт¹². С влошаването на пандемията отделни държави – членки на ЕС, също започнаха да затварят границите си за търговски въздушен трафик от други държави в рамките на ЕС. До април 2020 г. 14 държави членки в Шенгенското пространство бяха въвели контроли по вътрешните граници (вж. фигура 1). Към този момент изявленията на СЗО също вече са по-нюансирани и посочват например необходимостта от въвеждане на подходящи и пропорционални мерки за пътуване, като се намери баланс между социално-икономическите последици от тези мерки (или временни ограничения) и потенциалните неблагоприятни последици за общественото здраве.

Източник: ЕСП.

От май 2020 г. вътрешните граници започнаха постепенно да се отварят отново, но санитарните ограничения продължиха да се прилагат (като например правила за карантина за пътници от високорискови региони или изисквания за тестване), а по съображения, свързани с общественото здраве, бяха отправяни общи съвети да не се пътува.

През октомври 2020 г. въз основа на предложение на Комисията Съветът изготви необвързваща препоръка, в която държавите членки се приканват да координират по-добре ограниченията за пътуване¹³. По-специално, в препоръката се предлага да се използва обща класификация на ниво ЕС на държавите и регионите с цветови код от типа „светофарна уредба“¹⁴, така че гражданите да могат да планират по-добре своите пътувания. През февруари 2021 г. Съветът препоръча въздържане от неналожителни пътувания от високорискови зони, докато епидемичната обстановка не се подобри¹⁵. Държавите членки продължиха да вземат едностранни решения за налагане на ограничения за пътуване през целия период на одита на ЕСП, често с кратки предизвестия, както е показано в каре 2.

Въздействие на ограниченията за пътуване, свързани с COVID-19, върху въздушния пътнически транспорт

Въпреки че предишните кризи са забавяли растежа на въздухоплавателния сектор, те не са причинявали пълен застой. Например през 2002 г. след терористичните нападения в САЩ въздушният трафик в Европа е намалял с 2 %. През 2009 г. финансовата рецесия доведе до спад от 6,6 %. През 2010 г. изригването на исландския вулкан Eyjafjallajökull доведе до отмяната на 111 000 полета през април същата година. В каре 3 е илюстрирано значението на въздушния транспорт за икономиката на ЕС.

Пандемията от COVID-19 обаче е безпрецедентна по своето въздействие и продължителност. В ЕС въздействието на ограниченията за пътуване върху броя на полетите и пътниците е дори още по-голямо, отколкото в други части на света. Това се дължи на по-малкия размер на различните вътрешни пазари на ЕС и на продължаващите национални ограничения, налагани от държавите членки върху международните пътувания като средство за борба с разпространението на пандемията. Около 7 000 въздушни маршрута в европейската летищна мрежа бяха затворени¹⁹. Много самолети бяха блокирани на земята поради отменените полети и секторът се оказа в почти пълен застой.

© Getty Images / Vertigo3d.

През април 2020 г. полетите в ЕС са били с 88 % по-малко в сравнение със съответния месец година по-рано ( вж. фигура 2). Освен това месечният брой на пътниците в ЕС е намалял от 70 млн. през януари и февруари 2020 г. на едва 1 милион през април, което е с 99 % по-малко в сравнение с април 2019 г. (вж. фигура 3). Евростат оценява общото намаление на броя на пътниците на 346 млн. за първите шест месеца на годината, а Международната организация за гражданско въздухоплаване (ИКАО) — на 800 млн., или 67 %, за цялата година. ЕСП изчисли, че около 50 млн. билета са били отменени между март и май 2020 г.²⁰

Източник: Анализ на ЕСП въз основа на данни от Single European Sky Dashboard.

Източник: Евростат. Данните са налични само до юни 2020 г.

Вследствие на това се счита, че най-малко шест милиона работни места са изложени на риск в секторите на туризма и пътуванията в ЕС²¹. Между март 2020 г. и март 2021 г. държавите членки предоставиха над 3 трлн. евро публична подкрепа за предприятия от всички сектори с цел смекчаване на последиците от кризата с COVID-19 за икономиките²².

За авиокомпаниите рязкото спиране на пътуванията доведе до сериозна криза на ликвидността. Поради липса на нови резервации, те не са разполагали с достатъчно средства в брой, за да посрещнат фиксираните разходи или да възстановят разходите на пътниците. Авиокомпаниите са станали зависими от паричните си резерви или от желанието на правителствата на държавите членки да ги предпазят от евентуална несъстоятелност.

Предишен одит на правата на пътниците

През 2018 г. ЕСП публикува специален доклад относно правата на пътниците, който обхваща всички видове транспорт²³. В доклада се подчертава, че още преди пандемията от COVID-19:

• равнището на осведоменост относно съществуването на правата на пътниците е относително ниско;
• налагането на спазването на правата на пътниците във въздушния транспорт се различава значително в отделните държави членки. Причината за това е, че националните правоприлагащи органи се различават по своята структура и използват различни методи за налагане на изпълнението на националното законодателство. Например, не всички национални правоприлагащи органи работят с индивидуални жалби на пътници; някои такива органи в областта на въздушния транспорт считат, че ролята им предполага единствено осигуряване на общото правоприлагане, докато други разглеждат и индивидуални жалби;
• Комисията не разполага с правомощия да осигури пълното налагане на спазването на нормите, свързани с правата на пътниците.

Докладът също така отправя препоръки, всички от които бяха приети от Комисията. Периодът за изпълнение на повечето от тези препоръки все още не е приключил.

Обхват и подход на одита

ЕСП разгледа дали Комисията е защитила успешно правата на пътниците във въздушния транспорт през първата година от пандемията от COVID-19. По-специално ЕСП провери дали:

• правата на пътниците във въздушния транспорт в ЕС са били ефективно защитени по време на кризата, предизвикана от COVID-19, по-специално правото на достъп до информация и правото на възстановяване на средства;
• Комисията е успяла да насърчи държавите членки да обвържат държавната помощ за авиокомпаниите и организаторите на пакетни туристически пътувания със защитата на правата на пътниците, и
• Комисията е предприела необходимите действия за защита на правата на пътниците по време на пандемията от COVID-19.

Като част от своята одитна дейност ЕСП:

• анализира приложимата правна рамка, за да установи въздействието на слабостите, отбелязани в нейния специален доклад от 2018 г., по време на пандемията от COVID-19;
• извърши анализ на документи, предоставени от Комисията, относно мониторинга и налагането на спазването на правата на пътниците във въздушния транспорт;
• анализира актуалността и надеждността на информацията, публикувана на портала Re-open EU;
• разгледа решенията за отпускане на държавна помощ;
• проведе разговори със служители на Комисията; и
• анализира данни от Евробарометър²⁴.

ЕСП също така извърши проучване сред основните заинтересовани страни — национални правоприлагащи органи, органи за защита на потребителите и сдружения на авиокомпании, и извърши оценка на техните отговори и на предоставената допълнителна документация. Получихме 24 отговора от национални правоприлагащи органи и 18 отговора от органи за СОЗП. Въз основа на съдържанието на тези отговори ЕСП проведе събеседвания с пет национални правоприлагащи органа и четири органа за СОЗП. Сверихме данните с отговорите на европейските федерации, работещи в областта на правата на пътниците, органите за защита на потребителите и сдруженията на авиокомпаниите, и проведохме събеседвания с шест от тях:

• Европейската федерация на пътниците (EPF),
• Европейското бюро на съюзите на потребителите (BEUC),
• Асоциацията на адвокатите за правата на пътниците (APRA),
• Асоциацията на европейските туристически агенти и туроператори (ECTAA),
• Европейската организация за пътнически технологии (EU TRAVEL TECH), и
• Международната асоциация за въздушен транспорт (IATA).

Периодът, обхванат от настоящия одит, е март 2020 г. — март 2021 г., т.е. първата година от пандемията от COVID-19 в Европа.

Възобновяването на въздушния транспорт ще бъде важен аспект на икономическото възстановяване на ЕС след кризата, предизвикана от COVID-19. Настоящият доклад ще предостави информация на Комисията, за да подпомогне работата ѝ за опростяване и укрепване на правната рамка с цел тя да стане по-съгласувана и адаптирана и да се гарантира защитата на правата на пътниците в ЕС.

Констатации и оценки

Основните права на пътниците във въздушния транспорт по време на пандемията от COVID-19 като цяло не са били спазени, а пътниците са били третирани различно

ЕСП разгледа дали пътниците са били информирани за правата им, как държавите членки са наложили спазването на тези права и дали Комисията и държавите членки са разполагали с данните, необходими за ефективното налагане на тяхното спазване.

Пътниците във въздушния транспорт не познават в достатъчна степен правата си, което може да доведе до невъзстановяване на разходите им

За да се възползват от рамката за правата на пътниците, включително от предвидените в нея финансови обезщетения, пътниците трябва да са информирани за своите права. Съгласно данните на Евробарометър обаче²⁵, само 14 % от гражданите на ЕС знаят, че правата на пътниците във въздушния транспорт съществуват в ЕС; по-малко от половината от респондентите, използващи въздушен транспорт, са информирани за това (49 %).

Пътниците имат право да бъдат информирани за правата си преди, по време на и след пътуването. Това е особено важно за тях, когато са налице сериозни смущения в пътуванията. Данните на Евробарометър обаче показват, че само 37 % от тези, които са изпитали проблеми при пътуване, са доволни от начина, по който са били информирани.

Пътниците във въздушния транспорт също така имат право на премаршрутиране или възстановяване на разходите при отмяна на полет. Прилагат се обаче различни правила за възстановяване на средства в зависимост от това дали пътниците са закупили само самолетен билет или пакет за почивка, включващ полет и настаняване:

• пътниците, използващи само полет, следва да получат от авиокомпанията стойността на билета за отменения полет в рамките на седем дни от подаване на заявката за възстановяване на средства²⁶;
• на пътниците, използващи въздушен транспорт и пакетно пътуване, организаторът на пътуването следва да възстанови разходите в срок от 14 дни от датата, на която приключва договора²⁷.

Кризата, свързана с COVID-19, също така е довела до това, че пътниците не са имали възможността или вече не са желаели да пътуват. Пътниците, които обаче са закупили неподлежащ на възстановяване самолетен билет и са решили сами да отменят полета си, нямат право на възстановяване на разходите съгласно правото на ЕС, дори при извънредни обстоятелства. В тези случаи правото на пътниците да им бъдат възстановени разходите се определя от реда и условията на договора им с превозвача в рамките на съответното национално законодателство. За разлика от това, съгласно Директивата за пакетните туристически пътувания разходите на пътниците, чийто полет е част от пакетно пътуване, могат да бъдат възстановени, ако те сами отменят пакета.

В таблица 1 е представен преглед на различните сценарии, приложими за пътниците, резервирали само самолетен билет, и за пътуващите с туристически пакети, като са посочени отговорностите за смущенията в пътуването и възможностите за възстановяване на разходите.

¹ Като се приема, че полетът ще се осъществи.

² Освен ако условията на договора с превозвача са гъвкави и позволяват промяна на резервацията; ако организаторът на пакетното пътуване / пътникът прекрати договора поради непредотвратими и извънредни обстоятелства, пътникът има право на възстановяване на разходите.

³ Всеки случай трябва да се разглежда индивидуално (оценка на всеки отделен случай). При пакетните пътувания има значение дали пътуването не може да бъде изпълнено поради непредотвратими и извънредни обстоятелства. Ако хотелската резервация е част от пакетното пътуване и организаторът не може да предложи промяна на договора, например престой в различен хотел, той ще бъде принуден да прекрати договора, което дава право на пътника да получи обратно предплатените средства (за хотелска резервация и полет). Ако полетът и хотелската резервация не са част от пакетно пътуване, възстановяването на разходите за полета зависи от това дали условията на договора с превозвача са гъвкави и позволяват промяна на резервацията, докато възстановяването на хотелските разходи зависи от съответния договор и приложимото договорно право.

⁴ Във всички сценарии по точка Б за пътници с пакетни резервации отговорът е да, но е възможно да се начисли разумна такса за прекратяване. Изисква се оценка на всеки отделен случай, за да се определи дали са налице обективни обстоятелства извън контрола на пътника, които обосновават прекратяването без такси. За пътници с резервация само за самолетен билет възстановяването на разходите за полет, който не е отменен от авиокомпанията, зависи от реда и условията на закупуване на билета (с или без възможност за възстановяване).

Източник: ЕСП въз основа на собствен анализ.

Непоследователно налагане на спазването на правата на пътниците във въздушния транспорт с широко използване на ваучери

За да оцени каква е ситуацията за гражданите по отношение на налагането на спазването на правата на пътниците във въздушния транспорт по време на кризата, предизвикана от COVID-19, ЕСП извърши проучване сред всички 27 национални правоприлагащи органи и органи за сътрудничество в областта на защитата на потребителите.

В началото на кризата много пътници не са получили възстановяване на разходите или са били принудени да приемат ваучери

Пътниците имат право на възстановяване на разходите до 7 или 14 дни. Авиокомпаниите могат също така да предложат ваучер вместо възстановяване на средства в брой, но съгласно правото на ЕС пътниците не са задължени да го приемат вместо парични средства. Отговорите на зададените от ЕСП въпроси към националните правоприлагащи органи и органите за сътрудничество в областта на защитата на потребителите показаха, че конкретно при пандемията от COVID-19 ваучерите са имали следните недостатъци:

• били са налични само ограничен брой алтернативни въздушни връзки или изобщо не е имало такива, за които ваучерите са могли да бъдат използвани; и
• обикновено ваучерите не са защитени в случай на несъстоятелност на авиокомпанията (вж. точка 71, 3^то тире).

15 държави членки²⁸ са въвели законодателство или мерки, за да позволят дерогации от задължението за възстановяване на разходите съгласно Директивата за пакетните туристически пътувания Освен това две държави членки (Италия и Гърция) са въвели законодателство, позволяващо такава дерогация от регламента за правата на пътниците във въздушния транспорт поради кризата, предизвикана от COVID-19. Това не е в съответствие с правото на ЕС (вж. точка 65). Вж. примери в каре 4.

Много авиокомпании и организатори на пакетни туристически пътувания³², които са се сблъскали с проблеми с ликвидността, са се възползвали от тези национални закони и:

• са спрели възстановяването на разходите на пътниците в началната фаза на кризата (главно от март 2020 г. до юни 2020 г.), или
• са предлагали ваучери, понякога като единствена възможност и против волята на пътниците.

Нашата консултация показа, че някои авиокомпании са обосновали решението си да не възстановяват разходите на пътниците за отменени полети с извънредните обстоятелства, причинени от COVID-19. Други авиокомпании са предприели различни стъпки, за да насърчат пътниците да приемат ваучери вместо възстановяване на средства, между които автоматично предоставяне на ваучери, неработещи връзки за възстановяване на суми на уебсайтовете, ограничена или труднодостъпна информация относно правата за възстановяване на средства. По този начин на пътниците е наложена опцията да изберат ваучер.

Възстановяването на средства е започнало от юни 2020 г., макар и със значителни закъснения поради съчетание от фактори

ЕСП извърши оценка на времето, необходимо за възстановяване на разходите на пътниците във въздушния транспорт, като разгледа данните за 2019 г. и за първите шест месеца на 2020 г. и анализира броя на жалбите, получени от авиокомпаниите.

Установихме, че по-голямата част от авиокомпаниите са започнали да възстановяват разходите на пътниците от юни 2020 г. Възстановяванията обикновено са отнемали много по-дълго от изискваните от законодателството 7 или 14 дни, отчасти защото системите на авиокомпаниите за обработка на исканията за възстановяване са били проектирани да се справят с малък брой заявки. Това, заедно с липсата на персонал поради COVID-19, е довело до затруднения за авиокомпаниите поради огромния брой на заявките за възстановяване на средства. В каре 5 са представени някои илюстративни данни за въздействието на кризата върху налагането на спазването на правата на пътниците в Португалия, които ЕСП получи като част от извършеното проучване сред националните правоприлагащи органи.

Авиокомпаниите са започнали да възстановяват разходите поради комбинация от фактори:

1. предоставянето на държавна помощ в подкрепа на авиокомпаниите и организаторите на пакетни пътувания (вж. точки 55—61);
2. становището на Комисията, че не се предвиждат дерогации за правата на пътниците (вж. точка 64); препоръката на Комисията от май 2020 г. и последващото предаване на това съобщение от държавите членки на авиокомпаниите и организаторите на пакетни туристически пътувания чрез националните правоприлагащи органи; и
3. действията от страна на Комисията за установяване на нарушение, предприети на 2 юли2020 г.³³ срещу случаите на национално законодателство, с което се разрешава суспендирането на правата за възстановяване на разходи (вж. точка 65).

Невключването на посредниците в законодателните норми, свързани с правата на пътниците във въздушния транспорт, намалява възможността пътниците да получат възстановяване на разходите

Пътниците във въздушния транспорт често използват посредници, като например туристически агенции, за да резервират полети или да ги закупят като част от пакетно туристическо пътуване. За да оцени времето, необходимо за възстановяване на разходите, когато участват посредници, ЕСП анализира действащото законодателство на ЕС, както и данните, получени от проучването сред националните правоприлагащи органи и органите за СОЗП.

В почти всички държави членки пътниците, закупили билети чрез посредник, са съобщили, че разходите им са били възстановени частично, със закъснение или изобщо не са били възстановени. В началото на кризата, предизвикана от COVID-19 през март 2020 г., много авиокомпании и организатори на пакетни пътувания забавиха възстановяването на разходите на пътниците. Авиокомпаниите например прекратиха действието на автоматичните механизми за възстановяване на средства, чрез които на туристическите агенции се възстановяват разходите за компенсиране на пътниците. Някои авиокомпании са посочили като причина да не възстановяват разходите на посредниците факта, че посредниците не са предоставили данните за пътниците, необходими за възстановяване на средства (тъй като пътниците не са направили резервациите пряко с авиокомпаниите). От своя страна някои пътнически агенции не са възстановили разходите на пътниците, докато не са получили средства от авиокомпаниите.

Тези случаи, в които всяка страна е изчаквала информация от другата, показват липса на координация между авиокомпаниите и пътническите агенции. Освен това посредниците не са обхванати от единна правна рамка и е трябва да потърсят правото си да им бъдат възстановени средства от авиокомпаниите съгласно националното законодателство, което се различава в отделните държави членки.

ЕСП установи също така, че пътниците, които са закупили само самолетни билети и са поискали възстановяване на разходите, са били изправени пред необходимостта да се свържат както с авиокомпанията, така и с посредника, като и двете страни не са се считали отговорни за възстановяването на разходите за билетите. Налице са и примери за случаи, в които и двете страни са посъветвали пътниците да се свържат с другата, в резултат на което те са били прехвърляни между авиокомпаниите и туристическите агенции (вж. пример за реален случай с фиктивни имена в каре 6).

Препоръката на Комисията относно ваучерите не е предотвратила различното третиране на пътниците

Проучването на ЕСП сред националните правоприлагащи органи и органите за СОЗП, както и документите, получени от органите за защита на потребителите, ни предоставиха данни за ситуацията на пътниците, на които са били предоставени ваучери.

През май 2020 г. Комисията публикува препоръка, която има за цел да направи ваучерите за отменени полети или пакетни туристически пътувания по-привлекателна и по-сигурна алтернатива на възстановяването на средства в брой³⁴, като същевременно подчерта, че ваучерите трябва да бъдат доброволни. В препоръката се посочва, че ваучерите следва да включват защита на пътниците срещу несъстоятелност на авиокомпаниите или организаторите на пакетни туристически пътувания и да имат редица специфични характеристики, включително:

• минимален период на валидност от 12 месеца, съчетан с автоматично възстановяване на средства, ако ваучерът не е бил използван;
• възможност пътниците и туристите да използват ваучери за всички нови резервации, направени преди изтичането на периода на валидност, дори ако плащането или услугата се извършват след тази дата, както и ваучери за заплащане на всеки пътнически продукт, предлаган от превозвача или организатора; и
• разширяване на обхвата на ваучерите за резервации за други дружества в същата група от компании и възможност за предоставянето им на други пътници без допълнителни разходи.

Тъй като препоръките на Комисията обаче не са обвързващи, авиокомпаниите и организаторите на пакетни пътувания са продължили да издават ваучери по своя преценка, което е довело до неравностойно третиране на пътниците.

ЕСП установи, че авиокомпаниите и държавите членки са прилагали различни практики, които често не са следвали препоръката на Комисията:

• въпреки че националните правоприлагащи органи са посочили, че повечето ваучери са валидни за 12 месеца, някои са били валидни за по-дълъг период, например в Кипър и Латвия (валидни до 31 декември 2021 г.), Франция и Гърция (18 месеца) и Словения (24 месеца). Същевременно в Словения за услугите, отменени между 13 март и 31 май 2020 г., пътниците с пакетни туристически пътувания ще получат парите си обратно едва 12 месеца след датата, на която Словения обяви края на пандемията, ако откажат да приемат ваучер. Това противоречи на правото на ЕС;
• само три държави членки (вж. точка 60, 2^ро тире) са използвали средства от държавната помощ, за да защитят ваучерите срещу несъстоятелност на организаторите. Това се отнася само за пакетните туристически пътувания (не са обхванати пътниците, резервирали само самолетни билети);
• пътуващите с основните авиокомпании във Финландия, Латвия, Люксембург и Румъния не са имали право да изискват възстановяване на средства, ако са приели ваучер. В Румъния след изтичане на срока от 12 месеца неизползваният ваучер вече не може да бъде изплатен;
• прехвърлянето на ваучери към други лица не е било разрешено от основните авиокомпании в пет държави членки (Белгия, Финландия, Унгария, Люксембург и Словения).

Липса на общ поглед поради отсъствието на изисквания за докладване

За да оцени спазването на правата на пътниците във въздушния транспорт, ЕСП анализира данни от организации в държавите членки.

Установихме, че липсва информация, която да позволи ефективното налагане на правата на пътниците:

• авиокомпаниите считат, че закъсненията при възстановяването на средства и точният брой на пътниците, които искат обратно парите си за отменени полети, са чувствителни данни от търговска гледна точка и обикновено не споделят тази информация;
• националните правоприлагащи органи нямат право да знаят какъв е броят на жалбите на пътници до авиокомпаниите. Ето защо те трябва да разчитат на жалбите, подадени от пътници или чрез европейските потребителски центрове;
• Комисията разчита на данните, докладвани доброволно от националните правоприлагащи органи; на информацията от жалби, предадени ѝ пряко от гражданите чрез центъра за контакт Europe Direct, чрез Мрежата на европейските потребителски центрове (ECC-Net), както и на контактите със заинтересованите страни или мрежата за сътрудничество в областта на защитата на потребителите. За разлика от другите видове транспорт, националните правоприлагащи органи нямат задължение да докладват на Комисията съгласно Регламент 261/2004.

Анализът на ЕСП показа, че е налице значително увеличение на броя на жалбите, свързани с отмяна на полети, и на исканията за възстановяване на средства в сравнение с предходни години. Например:

• 24 национални правоприлагащи органи са докладвали 80 000 жалби, свързани с възстановяване на средства за отменени полети. Не всички органи са компетентни да обработват отделни жалби, а санкциите за въздушните превозвачи варират значително в различните държави членки;
• Европейското бюро на съюзите на потребителите (BEUC) докладва 122 000 такива жалби в три държави членки (Германия, Испания и Португалия);
• Европейската федерация на пътниците (EPF) е докладвала, че в четири държави членки (Белгия, Германия, Испания и Португалия) 72 500 жалби са били изпратени до национални организации за защита на потребителите;
• Мрежата на европейските потребителски центрове (ECC-Net) е предоставила подкрепа в 32 000 случая, свързани с Регламент № 261/2004, и в 12 000 случая, свързани с Директивата за пакетни туристически пътувания, и
• Центърът за контакт Europe Direct е докладвал 6 700 случая през 2020 г., 70 % от които са свързани с жалби за отменени полети.

Съществува риск, че тази частична информация не отговаря на пълната картина. Това показва липсата на общ поглед върху информацията относно жалбите на пътниците, как те се разглеждат и как се налага спазването на правата на пътниците.

Комисията е пояснила, че държавите членки могат да обвържат защитата на правата на пътниците във въздушния транспорт с отпускането на държавна помощ, но това не е било въведено за авиокомпаниите

ЕСП разгледа ролята на Комисията при одобряване на мерките за държавна помощ, както и дали при разработването на такива мерки във връзка с кризата, свързана с COVID-19, държавите членки са наложили връзка между отпуснатата помощ и защитата на правата на пътниците.

Комисията е положила усилия да подкрепи авиокомпаниите и организаторите на пакетни пътувания, но не е могла да изисква възстановяването на разходите на пътниците да се счита за условие при одобряването на държавната помощ

По време на пандемията от COVID-19 много авиокомпании от ЕС са принудени да спрат повечето или дори всички полети поне за известно време. Това се е отразило в значителна степен на техните финансови ресурси.

© Getty Images / Patrick Foto.

Според изчисление на Международната организация за гражданско въздухоплаване (ИКАО), в края на 2020 г. приходите на европейските авиокомпании са спаднали от около 120 млрд. евро през 2019 г. на едва 37 млрд. евро през 2020 г., т.е. намаление с 69 %³⁵. IATA посочва³⁶, че при нормални обстоятелства една европейска авиокомпания разполага с парични резерви за дейности за два месеца напред. Острият спад на новите резервации през март 2020 г. означава, че при липса на нови вливания на ликвидност и/или мерки за икономия на разходите, към месец май 2020 г. авиокомпаниите не биха разполагали повече с парични средства. Сред изходящите парични потоци, с които авиокомпаниите е трябвало да се справят в периода март — май 2020 г., сумите, дължими на пътниците за продадени, но неизползвани билети, са оценени от IATA и организацията Airlines for Europe (A4E) на 9,2 млрд. евро (за ЕС-27 и Обединеното кралство).

Налице е риск авиокомпаниите да изпаднат в несъстоятелност; ако това се случи, пътниците вероятно ще загубят парите си. Във външно проучване, проведено през януари 2020 г.³⁷ за Комисията, се изброяват 87 случая на несъстоятелност на авиокомпании през предходното десетилетие и се изчислява, че в периода 2011—2019 г. 5,6 млн. пътници са били засегнати по някакъв начин от такива фалити. Пътниците, засегнати пряко от фалит на авиокомпании, са понесли загуби на стойност средно от 431 евро, от които 83 % (357 евро) не подлежат на възстановяване при един от механизмите за защита. Като цяло около една трета от пътниците, засегнати от фалит на авиокомпании, не попадат в обхвата на нито една схема. Това означава, че около 1,8 млн. пътници са претърпели финансови загуби при фалита на авиокомпании.

Комисията е признала на ранен етап сериозното отражение на кризата, причинена от COVID-19, върху авиокомпаниите. Основната мярка, въведена от Комисията, засяга приемането на правилата за държавна помощ, от които се ползват също и авиокомпаниите и организаторите на пакетни туристически пътувания. Въпреки че разработването на национални мерки за подпомагане е от компетентността на съответната държава членка, последната следва да уведоми Комисията, когато дружествата отговарят на условията за държавна помощ, в съответствие с изискванията на Договора.

За да може дадена мярка да се класифицира като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз, следва да са изпълнени следните кумулативни условия:

1. мярката да може да бъде приписана на държавата и финансирана с държавни ресурси;
2. да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да засяга търговията между държавите членки;
3. мярката да създава предимство/полза за своя получател;
4. това предимство да бъде селективно.

Ролята на Комисията е да оцени въздействието на предложените мерки за държавна помощ върху конкуренцията, а оттам и тяхната съвместимост с ефективното функциониране на вътрешния пазар. При одобряването на държавната помощ Комисията може да наложи само такива условия, които произтичат от разпоредбите на Договора, съгласно който се докладва за държавна помощ³⁸, и които са необходими за смекчаване на нарушенията на конкуренцията, възникнали в резултат на националните мерки. Случаят с правата на пътниците не е такъв.

През март 2020 г. Комисията публикува съобщение „Временна рамка за мерки за държавна помощ в подкрепа на икономиката в условията на сегашния епидемичен взрив от COVID-19“³⁹ с цел да се приеме хармонизиран подход във всички държави членки. Тази рамка определя възможностите за предоставяне на финансова подкрепа на предприятията, с които разполагат държавите членки съгласно правилата на ЕС. Тя включва временни критерии, например относно паричните ограничения, продължителността и формата на мерките, както и задължения за докладване, с цел да се улесни прегледа и одобрението от страна на Комисията.

Временната рамка също пояснява, че държавите членки могат да използват тази форма на подкрепа, за да се уверят, че исканията за възстановяване на разходи, свързани с кризата поради COVID-19, ще бъдат удовлетворени, като се вземат предвид защитата на правата на пътниците и потребителите и равното третиране на пътниците при предоставянето на подкрепа на операторите в сектора на пътуванията и туризма⁴⁰. Въпреки че е имало изискване за държавите членки да следят, че определени получатели на държавна помощ (големи дружества, получаващи помощ за рекапитализация) докладват на Комисията за това как тази помощ се използва в подкрепа на екологичната и цифровата трансформация⁴¹, не е имало такова изискване по отношение на възстановяването на разходите на пътниците във въздушния транспорт.

Временната рамка позволи на Комисията да одобри отпускането на държавна помощ в рекордно кратки срокове: в сектора на въздушния транспорт са приети 54 решения за държавна помощ в рамките на средно 13 дни от уведомлението, 23 от които в рамките на една седмица.

Освен това през март 2020 г. Комисията предложи и временна дерогация от отдавна установените общи правила за разпределяне на слотовете за излитане и кацане на летищата, които са приети като регламент⁴². Целта е да се избегне осъществяването на празни полети от превозвачите, целящи единствено запазването на слотовете им на обичайно претоварени летища, тъй като това само би влошило финансовото им положение и би оказало отрицателно въздействие върху околната среда.

Държавите членки са предоставили подкрепа за авиокомпании и туроператори, но при авиокомпаниите те не са обвързали подкрепата с възстановяването на разходите на пътниците

Държавите членки са използвали различни форми на държавна помощ по време на кризата, свързана с COVID-19, за да подпомогнат операторите в сектора на пътуванията и туризма, обикновено с мотива „природни бедствия или други извънредни събития“ или „сериозни затруднения в икономиката на държава членка“⁴³. За да определи дали съществува обвързване на държавната помощ с правата на пътниците, ЕСП разгледа 38 мерки за държавна помощ, специално предназначени за подпомагане на авиокомпаниите от ЕС (вж. приложение III), и 16 мерки за държавна помощ в подкрепа на организаторите на туристически пакетни пътувания от ЕС (вж. приложение IV). Тези мерки са одобрени от Комисията между март 2020 г. и април 2021 г. и възлизат на 34,7 млрд. евро държавна помощ. Това включва 6 млрд. евро държавна помощ за определени авиокомпании, отпусната по схеми, които не са специфични за сектора на въздушния транспорт. Тези суми представляват максималния размер на помощта, която може да бъде отпусната.

Формата и размерът на тази подкрепа варират значително: преки заеми, гаранции по заеми, безвъзмездна помощ или парични инжекции под формата на рекапитализации. На стойност одобрените суми в индивидуалните случаи варират от 0,8 млн. евро до 7 млрд. евро, като по-голямата част от помощта е одобрена през май, юни и юли 2020 г. (вж. фигура 4).

Източник: Анализ на ЕСП на решенията за държавна помощ.

Отпуснатата държавна помощ варира също така и според държавата членка (вж. фигура 5).

Източник: Анализ на ЕСП на решенията за държавна помощ.

Анализът на ЕСП показва, че по-голямата част от помощта, предоставена от държавите членки (31,8 млрд. евро, или над 90 % от общата предоставена помощ), е отпусната за авиокомпании. Това включва 25,7 млрд. евро държавна помощ за определени авиокомпании и 6,1 млрд. евро многосекторна помощ. Въпреки че уведомленията се различават, като цяло те разглеждат необходимостта да се компенсират авиокомпаниите за загубите, претърпени в резултат на пандемията, както и да се следи авиокомпаниите да разполагат с достатъчно ликвидни средства, за да продължат дейността си, а също и/или капиталовата им структура да остане адекватна в периода на кризата и след нея.

ЕСП установи също, че в нито един от проверените 38 случаи държавите членки не са включили изрично възстановяването на разходите на пътниците като цел или условие за предоставянето на помощта, въпреки предложението на Комисията в този смисъл⁴⁴. На практика това означава, че държавите членки са оставили решението на проблема с възстановяването на разходите на пътниците изцяло на авиокомпаниите, които са следвали собствените си приоритети по отношение на използването на държавната помощ. Средствата за оцеляването на авиокомпаниите, предоставени чрез тази помощ, обаче, може непряко да са допринесли за възстановяването на разходите на пътниците (вж. точка 32, буква (a).

Що се отнася до мерките за държавна помощ в подкрепа на организаторите на пакетни туристически пътувания, ситуацията е различна. От 16-те мерки (предоставящи подкрепа в размер на общо 2,9 млрд. евро) ЕСП установи, че три са предоставяли общи мерки за ликвидна подкрепа. В останалите тринадесет случая одиторите установиха, че:

• при седем от тях (на стойност 909 млн. евро)⁴⁵ целта за своевременно възстановяване на разходите на пътниците е изрично посочена в уведомлението;
• три от тях (на стойност 1,1 млрд. евро)⁴⁶ имат за цел повишаване на привлекателността на ваучерите чрез предоставяне на държавна гаранция за защита на тяхната стойност в случай на несъстоятелност на организатора;
• в два случая⁴⁷ се включват разходи за репатриране, и
• при един случай⁴⁸ е отпусната помощ за репатрирането на пътници, както и за възстановяването на разходи за пакетни пътувания, отменени преди заминаването.

Това означава, че при разработването на 13 от общо 16-те мерки е взет предвид конкретно и изрично въпросът за правата на пътниците с пакетни туристически пътувания. Разликата с мерките за държавна помощ за авиокомпаниите се дължи на изискването за защита при несъстоятелност в Директивата за пакетните туристически пътувания и на факта, че най-големият паричен разход за туроператорите по време на пандемията от COVID-19 е бил възстановяването на разходи за отменени пакетни пътувания.

Комисията е положила усилия да защити правата на пътниците във въздушния транспорт, но разполага с ограничени правомощия за правоприлагане

От началото на кризата Комисията е заявила, че правата на пътниците във въздушния транспорт следва да бъдат спазвани и е предприела редица инициативи за тяхното зачитане. Хронологията и прегледът на тези инициативи са представени в приложение V. Одиторите анализираха дали различните действия, предприети от Комисията по време на кризата, са защитили ефективно правата на пътниците във въздушния транспорт. Бяха извършени и проверки на точността на информацията на уебсайта Re-open.eu и навременността на неговите актуализации спрямо официалните национални източници за извадка от 10 държави членки в три конкретни момента (1-ви, 15-и и 28 февруари 2021 г.). И накрая, ЕСП анализира също дали съществуващата правна рамка е надеждна за периоди на криза.

Комисията е предприела действия за смекчаване на последиците от кризата, които засягат пътниците във въздушния транспорт

На 1 март 2020 г. Комисията стартира уебсайт за информация по въпроси, свързани с действията срещу коронавируса, със специална секция за транспорта и пътуванията. На него са публикувани информационни листове⁴⁹ и връзки към уебсайтове с обща информация⁵⁰, включително към уебсайта „Вашата Европа“⁵¹. Комисията също така адаптира тълкувателните си насоки за разпоредбите във връзка с правата на пътниците⁵² и публикува информационна бележка⁵³ относно Директивата за пакетните туристически пътувания, в която отново заявява, че пътниците имат право на избор между възстановяване на разходите (под формата на парични средства или ваучер) или премаршрутиране (което често не е било възможно). Тя поясни и това, че предлагането на ваучер не отменя правото на пътниците да изберат вместо това възстановяването на пари в брой и потвърди, че пандемията от COVID-19 представлява непредотвратимо и извънредно обстоятелство, което може да изключи правото на обезщетение.

На 17 април 2020 г. Европейският парламент призова Комисията да следи тълкувателните насоки да се прилагат правилно в контекста на развитието на ситуацията с COVID-19⁵⁴. На 29 април 2020 г. по време на неформална видеоконференция на министри на транспорта⁵⁵ няколко държави членки поискаха от Комисията временна дерогация за крайния срок за възстановяване на разходите на пътниците от страна на авиокомпаниите. Комисията не се съгласи да ограничи правата на пътниците във въздушния транспорт, но предприе действия, като на 13 май 2020 г. издаде препоръка за популяризиране на ваучерите като привлекателна и сигурна алтернатива на възстановяването на парични средства и за насърчаване на приемането на ваучери от пътниците. С това Комисията също цели да помогне за облекчаването на проблемите с ликвидността на авиокомпаниите и организаторите на пакетни пътувания (вж. точка 38).

Освен това през юли 2020 г. тя стартира и производства за установяване на нарушение срещу някои държави членки във връзка с:

• приемането на национални закони, които не са в съответствие с Регламент 261/2004 (срещу Италия и Гърция)⁵⁶. Междувременно тези процедури са приключени, тъй като националните закони са приведени в съответствие с правото на ЕС⁵⁷;
• мерки във връзка с COVID, които са в противоречие с Директивата за пакетните туристически пътувания. Засегнати са единадесет държави членки⁵⁸. Към момента на одита седем процедури бяха приключени, тъй като националните мерки са отменени/изменени или са изтекли и не са подновени. Хърватия, Литва и Словакия не са коригирали законодателството си и поради това Комисията е преминала към следващата фаза от процедурата за установяване на нарушение — мотивирано становище. България е получила официално уведомително писмо във връзка с национални правила, въведени през август 2020 г., които са в противоречие с Директивата за пакетни туристически пътувания⁵⁹. Тези четири процедури все още не бяха приключени към момента на одита (България, Хърватия, Литва и Словакия).

В допълнение, някои дейности все още не са приключени:

• През август 2020 г. Комисията стартира инициативата EU Pilot във връзка с Регламент (ЕО) № 261/2004, за да оцени актуалното състояние по отношение на спазването на правата на пътниците във всички държави членки. EU Pilot е механизъм за неформален диалог между Комисията и държавите членки, който се прилага в случай, че е налице потенциално неспазване на правото на ЕС. Той се използва като първа стъпка за изясняване или решаване на проблемите, така че да се избегнат официалните процедури за установяване на нарушения, ако е възможно.
• От май 2020 г. насам Комисията също така поддържа редовен диалог с националните органи за СОЗП, които наблюдават спазването на правата на пътниците във въздушния транспорт. През февруари 2021 г. Комисията започна, наред с мрежата за сътрудничество в областта на защитата на потребителите, координирано проучване сред 16 авиокомпании, извършващи дейност в ЕС, относно техните практики за отмяна, информиране на потребителите за правата им и обработване на исканията за възстановяване на разходи.
• На 17 март 2021 г. Комисията предложи проект за Регламент за създаване на „цифров зелен сертификат“. На 20 май 2021 г. законодателите постигнаха съгласие по текст за „цифров сертификат на ЕС за COVID“, който представлява удостоверение за ваксинация, направен тест или преболедуване, който да улесни свободното движение.

В по-далечна перспектива за периода след пандемията от COVID-19 Комисията вече е представила предложения за укрепване на устойчивостта на ЕС в случай на сериозни проблеми при пътуванията:

• В Новата програма за потребителите⁶⁰, въведена през ноември 2020 г., се определят приоритетите и по-важните действия за следващите пет години. В рамките на тази програма Комисията ще анализира степента, до която Директивата за пакетните туристически пътувания продължава да бъде актуална с оглед на неотдавнашните кризи, като се основава на доклад от 2021 г. относно нейното прилагане⁶¹, и ще подкрепи и улесни сътрудничеството между мрежата за сътрудничество в областта на защитата на потребителите и други мрежи и заинтересовани страни.
• Стратегията за устойчива и интелигентна мобилност⁶², въведена през декември 2020 г., има за цел да преразгледа регулаторната рамка за правата на пътниците, както и да проучи възможни схеми за финансова защита, чрез които да се осигури достатъчно ликвидност за възстановяването на разходите на пътниците и за тяхното репатриране при необходимост, включително по време на криза. Освен това Комисията планира преразглеждането на Регламента за въздухоплавателните услуги и изготвянето на планове за действие при кризи в транспортния сектор. Комисията също цели да защитава по-добре правата на пътниците в ЕС, да ги направи по-ясни както за превозвачите, така и за пътниците, да предлага подходяща помощ, възстановяване на разходите, евентуално обезщетение при възникване на смущения и подходящи санкции, ако правилата не се прилагат правилно.

Комисията е предоставила информация на пътниците относно ситуацията по места

През юни 2020 г. Комисията стартира уебсайта Re-Open EU⁶³, който предоставя на пътуващите информация за ситуацията, свързана с общественото здраве в европейските държави, информация за пътуванията и мобилните приложения за проследяване на контактите и предупреждаване. Уебсайтът използва данни от Европейския център за профилактика и контрол върху заболяванията (ECDC) и от държавите членки относно ограниченията за пътуване, за да помогне на пътуващите да планират пътуването си. До януари 2021 г. сайтът е разгледан 9 млн. пъти.

ЕСП установи, че инструментът предоставя ценна помощ на потенциалните пътници във всички видове транспорт, като обхваща в стандартизиран формат полезна информация относно изискванията за тестване преди пътуване, задълженията за карантина при пристигане и всички правила, приложими за пътници, които преминават транзитно през държава членка.

Уебсайтът се коригира и подобрява редовно от стартирането си. Той обаче все още зависи до голяма степен от навременното и точно предоставяне на информация от държавите членки. Самата Комисия предупреди, че закъснялото подаване на данни или изпращането на непълна информация намалява ползата от сайта⁶⁴. Анализът на ЕСП потвърди това, тъй като уебсайтът:

• не беше актуализиран по отношение на ограниченията в сила в две от десетте проверени държави членки (Белгия и Люксембург);
• невинаги отразява ограниченията, приети от държавите членки, които трябва да влязат в сила на по-късен етап, и
• понякога съдържа информация, която е непълна (минимална възраст за тестване, декларация преди пътуване) или непоследователна (различни раздели на уебсайта показват различни изисквания за тестване).

Настоящата правна рамка за защита на правата на пътниците във въздушния транспорт не е пълна и пригодна за периоди на криза

Анализът на ЕСП показа, че:

• Нито в Регламент № 261/2004, нито в Директивата за пакетните туристически пътувания не се предвижда Комисията да има роля в надзора на налагането на спазването на правата на отделните пътници във въздушния транспорт. Комисията е предложила инструменти за по-добро налагане на спазването в Регламент № 261/2004 през 2013 г. Това беше и препоръка, отправена в специален доклад на ЕСП от 2018 г. (вж. каре 1 и точка 13). Предложението от 2013 г. е също отговор на проблемите, причинени на въздухоплаването от облака от вулканична пепел след изригването на вулкана в Исландия през 2010 г., и включва решения, които биха спомогнали за по-доброто налагане на спазването на правата на пътниците по време на криза, като например по-добри процедури за разглеждане на жалби и засилване на правоприлагането, мониторинга и санкционирането с цел защита на правата на пътниците.
  
  Европейският парламент призова Комисията да направи оценка и, ако е необходимо, да преразгледа Директивата за пакетните туристически пътувания и деблокира преговорите в Съвета относно преразглеждането на Регламент (ЕО) № 261/2004, за да се вземат предвид последиците от неотдавнашната криза, да се предотврати бъдеща правна несигурност и да се наложи спазването на правата на потребителите⁶⁵.
• когато полетите са отменени, законодателството не обхваща необходимостта от въвеждане на гаранция срещу несъстоятелност за пътниците, използващи само самолетни билети (за разлика от пътниците с пакетни сделки, при които Директивата за пакетните туристически пътувания предвижда гаранции за възстановяване на разходите, ако организаторите на пътуванията фалират). Европейският парламент предложи през 2014 г. такава гаранция да бъде въведена и за пътниците, които използват само въздушен транспорт. През 2020 г. и 2021 г.⁶⁶ Европейският парламент призова Комисията да проучи възможността за изготвяне, въз основа на опита от извънредното положение във връзка с COVID-19 и на подобни схеми в държавите членки, на схема за пътническа гаранция на ЕС за дружествата с цел да се осигури финансова ликвидност, за да стане възможно възстановяването на средства на пътниците, както и на разходите за репатриране, наред със справедливо обезщетение за всички вреди, понесени в случай на несъстоятелност.
• Не съществува финансова защита за ваучерите, които, в случай, че пренасочване не е възможно, по същество представляват временно отлагане на възстановяването на разходите на пътника (с изключение на пакетните туристически пътувания, при които три държави членки изрично гарантират такива ваучери чрез отпускането на държавна помощ (вж. точка 60).
• В Регламент № 261/2004 липсват специфични разпоредби относно начина, по който пътниците могат да упражняват правата си, когато има посредници (вж. точки 33—36). Това е довело до завеждането на няколко дела пред Съда на Европейския съюз.

ЕСП установи също така, че правната рамка за пакетните пътувания не е изцяло устойчива на кризи. В Директивата за пакетните туристически пътувания се посочва⁶⁷, че държавите членки следва да направят необходимото, така че установените на тяхна територия организатори да предоставят обезпечение за възстановяване на всички плащания, направени от пътуващите или от тяхно име, доколкото съответните услуги не са изпълнени поради несъстоятелност на организатора. Обезпечението покрива разумно предвидимите разходи.

Комисията докладва⁶⁸, че:

• някои банки не предоставят повече обезпечения за организаторите, както и че някои от вече сравнително малкото застрахователни дружества, предлагащи защита при несъстоятелност, се оттеглят от пазара (например в Австрия и Белгия). Поради това е важно да се намери надеждна система, която да защитава ефективно пътниците срещу риска от несъстоятелност. Предложените идеи за справяне с отделните предизвикателства включват множество доставчици на обезпечения за един организатор или учредяване на общоевропейски гаранционен фонд като форма на презастраховане за гарантите на първа линия.
• рисковете, свързани с пандемии, често са изключени от застрахователните полици, и по-специално от застраховките за отмяна на пътуване⁶⁹. Това ограничава възможността пътниците да се застраховат срещу евентуални загуби, претърпени вследствие на отмяна на пътуване по причина на пандемията.

Поради това съществува правна несигурност за пътуващите с туристически пакети дали националните схеми за защита при несъстоятелност предлагат пълна защита на пътниците в случай на пандемия като COVID-19 по отношение на исканията за възстановяване на средства или ваучерите. Това се дължи на факта, че тези схеми са много различни по характер и тълкуването им се различава в отделните държави членки.

Заключения и препоръки

Одитът на ЕСП показва, че като цяло основните права на пътниците не са били защитени в тази безпрецедентна криза, особено в ранните етапи на пандемията от COVID-19. Възстановяването на разходите на пътниците във въздушния транспорт за отменени полети е било временно спряно и пътниците са третирани по различен начин в различните държави на ЕС. Същевременно държавите членки са предоставили безпрецедентна по размер държавна помощ на авиокомпаниите и организаторите на пакетни пътувания. Те не са обвързали тази помощ с възстановяването на средствата на пътниците в случая на авиокомпаниите, но в повечето случаи са го направили за организаторите на пакетни туристически пътувания. Държавите са взели тези решения по отношение на авиокомпаниите въпреки факта, че Комисията ясно е посочила, че правилата за държавна помощ позволяват това. Комисията е положила усилия да защити правата на пътниците във въздушния транспорт и е предприела действия за смекчаване на последиците от кризата за пътниците, но поради правната рамка тя е имала ограничени правомощия да следи дали държавите членки налагат спазването на тези права.

Кризата, предизвикана от COVID-19, насочи вниманието към факта, че пътниците във въздушния транспорт не са добре запознати с правата си, и към свързания с това риск те да изгубят средства, за които имат право на компенсация. Кризата засили още недостатъците, докладвани от ЕСП през 2018 г., по отношение на начина, по който държавите членки налагат спазването на правата на пътниците във въздушния транспорт. В началото на кризата много пътници не са били компенсирани за разходите си; много други са били принудени да приемат ваучери. От юни 2020 г. много авиокомпании са започнали да възстановяват разходите на пътниците, макар и със значителни закъснения. Възможностите на пътниците да получат възстановяване на разходите обаче все още са ограничени и в двата случая — когато участват посредници (напр. туристически агенции) и когато на пътниците е наложено ползването на ваучери. В допълнение, повечето билети и ваучери на пътниците не са защитени при несъстоятелност на въздушния превозвач. Липсата на общ поглед поради отсъствието на изисквания за докладване, например относно броя на пътниците, които са поискали връщане на парите си, и относно общия брой в ЕС на случаите, неразрешени в рамките на законоустановените срокове, сама по себе си е важна част от проблема при налагането на спазване на правата на пътниците във въздушния транспорт (точки 19—43).

Комисията следва:

1. да предприеме действия, например като изготви насоки и използва социалните медии, и, когато е уместно, да изготви законодателни предложения с цел подобряване на информираността на пътниците относно техните права, в т.ч. в периоди на значителни смущения в пътуванията;
2. да предприеме действия и, когато е уместно, да изготви законодателни предложения с цел подобряване на активния мониторинг от страна на националните правоприлагащи органи, например чрез въвеждане на задължения за превозвачите за докладване на тези органи или чрез проверки дали авиокомпаниите информират пътниците за правата им навременно, точно и изчерпателно;
3. да предприеме действия и, когато е уместно, да изготви законодателни предложения с цел да предостави на пътниците възможността да подават искания за възстановяване на средства до авиокомпаниите, като използват общ за целия ЕС стандартизиран формуляр, подобно на механизма, приет за сектора на железопътния транспорт;
4. да предприеме действия и когато е уместно, да изготви законодателни предложения с цел да гарантира, че разходите на пътниците се възстановяват съгласно законоустановените срокове — 7 или 14 дни, включително и в периоди на криза. Такива мерки могат да бъдат например:
   • намаляване на необходимостта от възстановяване на разходите на пътниците и пътниците с пакетни туристически пътувания чрез ограничаване на възможността авиокомпаниите и организаторите на пакетни пътувания да изискват предплащане в момента на резервацията;
   • поясняване, че защитата при несъстоятелност, предлагана от Директивата за пакетните туристически пътувания, включва и исканията за възстановяване на разходите и ваучери, и разширяване на тази защита, включително разходите за репатриране, така че да обхване Регламент № 261/2004;
   • създаване на гаранционни фондове за отменени полети и пакетни туристически пътувания, които да позволят на авиокомпаниите и организаторите на пакетни пътувания да възстановяват разходите на пътниците и при необходимост да ги репатрират в периоди на криза; или
   • заделяне на фиксиран процент от предплащанията за билети (обособяване) във всяка авиокомпания, който да се използва за исканията за възстановяване на средства на пътниците;
5. да предприеме действия и когато е уместно, да изготви законодателни предложения с цел да се намали рискът от криза на ликвидността или несъстоятелност на превозвачите, например чрез преразглеждане на правилата за финансовата пригодност на авиокомпаниите.

Срок за изпълнение — до края на 2022 г.

Националните мерки, предприети за борба с пандемията, като например карантина или едностранна забрана за пътуване, са допринесли за срива на въздушния транспорт. Това е довело до сериозна и внезапна криза на ликвидността за авиокомпаниите и организаторите на пакетни туристически пътувания. Пандемията от COVID-19 показа, че Договорът за функционирането на ЕС не съдържа разпоредби, които да позволят на Комисията да осигури ефективна координация на националните мерки. Освен това Комисията не е компетентна да определя условията, които следва да се спазват от бенефициентите в замяна на държавна помощ, освен когато такива условия са необходими за смекчаване на ефекта от нарушенията в областта на конкуренцията, причинени от националните мерки. Това не се отнася до защитата на правата на пътниците.

Временната рамка за държавна помощ на Комисията е улеснила предоставянето на безпрецедентна по размер държавна помощ за авиокомпаниите. Въпреки че е имало изискване държавите членки да следят, че определени получатели на държавна помощ докладват на Комисията за това как тази помощ се използва в подкрепа на екологичната и цифровата трансформация, не е имало такова изискване по отношение на възстановяването на разходите на пътниците във въздушния транспорт. Държавите членки са отпуснали държавна помощ за авиокомпании и туристически оператори в размер на 34,7 млрд. евро. В случая на авиокомпаниите обаче държавите членки не са обвързали тази помощ с възстановяването на средства на пътниците, въпреки че Комисията ясно е посочила, че могат да го направят. Това е една от причините, поради които авиокомпаниите са действали различно по отношение на възстановяването на средства на пътниците, включително и сроковете за това (точки 44—61).

Комисията следва:

1. съвместно с държавите членки да разгледа начините за подобряване на координацията помежду им и за предоставяне на своевременна информация за националните мерки, които имат важни последици за авиокомпаниите, като карантини или едностранни забрани за пътуване;
2. да предприеме допълнителни действия за напомняне на държавите членки, че авиокомпаниите могат да използват държавната помощ също и за възстановяване на разходите на пътниците. Такива действия биха могли да включват например конкретни съобщения или бележки за държавите членки.

Срок за изпълнение — до края на 2021 г.

Обхватът на действие на Комисията по време на кризи е ограничен от съществуващата правна рамка за правата на пътниците във въздушния транспорт. По време на пандемията Комисията е предприела действия за защита на правата на пътниците във въздушния транспорт и стъпки за смекчаване на последиците от кризата. Уебсайтът „Re-open.eu“ на Комисията предоставя ценна информация на потенциалните пътници във всички видове транспорт, но зависи от информация, предоставяна от държавите членки, и невинаги е актуален. Приложимата понастоящем правна рамка за правата на пътниците във въздушния транспорт предоставя на Комисията ограничени правомощия за налагане на спазването на тези права. През 2013 г. пред Съвета са били представени предложения, които биха могли да подобрят ситуацията, но до момента Съветът не е представил съгласувана позиция по тях (точки 62—74).

Комисията следва:

1. да предприеме действия с цел държавите членки да предоставят навременна и надеждна информация за пътниците в портала Re-open.eu, като например относно прилагането или отмяната на бъдещи ограничения за пътуване веднага щом бъде взето решение за такива промени;
2. да предприеме действия и, когато е уместно, да изготви законодателни предложения с цел:
   • да осигури получаването на доклади от националните правоприлагащи органи, които да позволят на Комисията редовно да наблюдава прилагането и спазването на правата на пътниците във въздушния транспорт и, когато е уместно, да извършва и ad hoc мониторинг, например по време на кризи;
   • да предоставя на националните правоприлагащи органи необходимите инструменти за налагане на спазването на правата на пътниците;
   • да разясни ролите и отговорностите във връзка с възстановяването на разходите за билети, когато участват посредници;
3. да наблюдава дали държавите членки следят за това органите за сътрудничество в областта на защитата на потребителите, които налагат спазването на правата на пътниците и пътуващите, да разполагат с необходимите правомощия за разследване и правоприлагане, както е предвидено в законодателството за защита на потребителите, и да ги използват ефективно.

Срок за изпълнение — до края на 2022 г.

В хода на одита ЕСП се сблъска с подобни случаи, в които са използвани ваучери — за круизни пътувания и високоскоростни железопътни пътувания.

Комисията следва да разгледа целесъобразността на препоръките в настоящия доклад и за други видове транспорт.

Срок за изпълнение — до края на 2022 г.

Настоящият преглед беше приет от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на 9 юни 2021 г.

За Европейската сметна палата

Klaus-Heiner Lehne
Председател

Приложения

Приложение I — Схема за възстановяване на разходи на пътници, резервирали само самолетен билет

Източник: ЕСП.

Приложение II — Схема за възстановяване на разходи на пътуващи с туристически пакети

Източник: ЕСП.

Приложение III — Списък на решения за отпускане на държавна помощ за авиокомпании

Източник: ЕСП въз основа на данни на Комисията.

Приложение IV — Списък на решения за държавна помощ в подкрепа на организатори на пакетни пътувания

Източник: ЕСП въз основа на данни на Комисията.

Приложение V — Действия на Комисията за смекчаване на последиците от кризата за пътниците във въздушния транспорт (хронология)

Бележка:

• За по-подробен преглед на действията, предприети от Комисията, вж. списъка на нейния уебсайт за действията на ЕС в отговор на пандемията от коронавирус Хронология на мерките на ЕС | Европейска комисия (europa.eu).
• За действията, предприети от Съвета, вж. Пандемия от коронавирус, причиняващ COVID-19: ответни действия на ЕС — Съвет (europa.eu).
• За действията, предприети от Европейския парламент, вж. Действия на ЕС в отговор на коронавируса | Новини | Европейски парламент (europa.eu).

Източник: ЕСП въз основа на информация, получена от Европейската комисия.

Речник на термините

Асоциация на въздушните превозвачи: Търговска асоциация, например IATA, която представлява транспортните дружества в областта на въздухоплаването.

Европейски информационен център „Европа директно“ (EDCC): Общи звена за контакт при запитвания от гражданите относно ЕС. Те предоставят обща информация на потребителите, но не взимат страна в отношенията с търговците или държавите членки.

Мрежа на европейските потребителски центрове (ECC-Net): Мрежа, основана от Европейската комисия през 2005 г., която има за цел да укрепи доверието на потребителите в единния пазар. Мрежата предоставя на потребителите от ЕС информация за правата им при закупуването на стоки и услуги в друга държава от ЕС; предоставя съвети при възникнали проблеми; помага при подаването на жалби; подпомага създателите на политики и правоприлагащите органи при насърчаването и защитата на интересите на потребителите. В мрежата участват 30 центъра, по един във всяка държава — членка на ЕС, в Исландия, Норвегия и Обединеното кралство; те се намират в националните органи за защита на потребителите или в асоциациите на потребителите.

Национален правоприлагащ орган: Орган на държава членка, който е определен да налага спазването на правилата на ЕС за правата на пътниците.

Орган за защита на потребителите: Публичен или частен орган, избран от дадена държава членка да предоставя безплатно помощ и консултации на потребителите в защита на техните потребителски права.

Пакетно пътуване: Пътуване или ваканция, при което две или повече услуги (транспорт, настаняване и т.н.) се комбинират, като изпълняват определени критерии, например за тях се сключва един договор или се определя обща цена.

Свързана пътническа услуга: Резервация за пътуване, при която например търговецът продава дадена услуга и улеснява резервирането на една или повече допълнителни услуги за същото пътуване или ваканция, в рамките на 24 часа, от други търговци при използване на отделни договори.

Сътрудничество в областта на защитата на потребителите: Сътрудничество между националните органи на две или повече държави с цел разрешаване на проблеми, свързани с нарушаване на потребителските права, в случаите, когато търговецът и потребителят се намират в различни държави.

Съкращения

АВП: Асоциация на въздушните превозвачи

ГД „Конкуренция“ (COMP): Генерална дирекция „Конкуренция“ на Европейската комисия

ГД „Мобилност и транспорт“ (MOVE): Генерална дирекция „Мобилност и транспорт“ на Европейската комисия

ГД „Правосъдие и потребители“ (JUST): Генерална дирекция „Правосъдие и потребители“ на Европейската комисия

ДПТП: Директива за пакетните туристически пътувания

НПО: Национален правоприлагащ орган

ОЗП: Орган за защита на потребителите

СЗП: Сътрудничество в областта на защитата на потребителите

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с инвестициите за сближаване, растеж и приобщаване. Одитът беше ръководен от Annemie Turtelboom — член на ЕСП, с подкрепата на Florence Fornaroli — ръководител на нейния кабинет, и Джелил Ишик — аташе в кабинета; Pietro Puricella — главен ръководител; Luc T'Joen — ръководител на задача; René Reiterer и Sabine Maur-Helmes — одитори. James Verity предостави езикова подкрепа.

Бележки

¹ https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers_en.

² По отношение на железопътния транспорт: Регламент (ЕО) № 1371/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 г. относно правата и задълженията на пътниците, използващи железопътен транспорт (ОВ L 315, 3.12.2007 г., стр. 14).

По отношение на водния транспорт: Регламент (ЕС) № 1177/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 г. относно правата на пътниците, пътуващи по море или по вътрешни водни пътища, и за изменение на Регламент (ЕО) № 2006/2004 (ОВ L 334, 17.12.2010 г., стр. 1).

По отношение на автобусния транспорт: Регламент (ЕС) № 181/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 г. относно правата на пътниците в автобусния транспорт и за изменение на Регламент (ЕО) № 2006/2004 (ОВ L 55, 28.2.2011 г., стр. 1).

³ Регламент (ЕС) № 2021/782 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2021 г. относно правата и задълженията на пътниците, използващи железопътен транспорт (преработен текст) (ОВ L 172, 17.5.2021 г., стр. 1).

⁴ Регламент (ЕО) № 261/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 11 февруари 2004 г. относно създаване на общи правила за обезщетяване и помощ на пътниците при отказан достъп на борда и отмяна или голямо закъснение на полети, и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 295/91 (ОВ L 46, 17.2.2004 г., стр. 1).

⁵ COM(2013) 130 final от 13 март 2013 г.

⁶ https://www.consilium.europa.eu/bg/policies/air-passenger-rights/.

⁷ Директива (ЕС) 2015/2302 на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2015 г. относно пакетните туристически пътувания и свързаните пътнически услуги, за изменение на Регламент (ЕО) № 2006/2004 и Директива 2011/83/ЕС на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 90/314/ЕИО на Съвета (ОВ L 326 от 11.12.2015 г., стр. 1).

⁸ Директива 90/314/ЕИО на Съвета от 13 юни 1990 г. относно пакетните туристически пътувания, пакетните туристически ваканции и пакетните туристически обиколки (ОВ L 158, 23.6.1990 г., стр. 59).

⁹ Регламент (ЕС) 2017/2394 на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2017 година относно сътрудничеството между националните органи, отговорни за прилагането на законодателството за защита на потребителите и за отмяна на Регламент (ЕО) № 2006/2004. (ОВ L 345, 27.12.2017 г., стр. 1).

¹⁰ СЗО, Corona virus disease 2019 (COVID-19). Situation Report – 39, 28 февруари 2020 г.

¹¹ https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/events-as-they-happen.

¹² Решение на Съвета от 17 март 2020 г. относно координирано временно ограничаване на неналежащите пътувания в ЕС в сила до 30 юни 2020 г. То е последвано от Препоръка (ЕС) 2020/912 на Съвета от 30 юни 2020 година относно временното ограничение на неналожителните пътувания в ЕС и възможното премахване на това ограничение, изменена с Препоръка (ЕС) 2021/132 на Съвета от 2 февруари 2021 година (OВ L 41 от 2.2.2021 г., стр. 1).

¹³ Препоръка (ЕС) 2020/1475 на Съвета от 13 октомври 2020 г. относно координиран подход за ограничаване на свободното движение в отговор на пандемията от COVID-19.

¹⁴ https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/situation-updates/weekly-maps-coordinated-restriction-free-movement.

¹⁵ Препоръка (ЕС) 2021/132 на Съвета от 2 февруари 2021 година за изменение на Препоръка (ЕС) 2020/912 относно временното ограничение на неналожителните пътувания в ЕС и възможното премахване на това ограничение (OВ L 41 от 4.2.2021 г., стр. 1).

¹⁶ https://aviationbenefits.org/around-the-world/europe/.

¹⁷ https://www.eurocontrol.int/sites/default/files/2020-06/eurocontrol-prr-2019.pdf.

¹⁸ https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/AVIA_PAOC__custom_828232/default/table?lang=en.

¹⁹ https://www.aci-europe.org/press-release/307-aci-europe-sounds-alarm-bell-over-the-future-of-regional-air-connectivity.html.

²⁰ Въз основа на сравнение между размера на възстановените средства в брой и средната цена на един билет.

²¹ Резолюция на Европейския парламент относно създаване на стратегия на ЕС за устойчив туризъм (2020/2038(INI) от 25 март 2021 г.

²² Източник: ЕСП въз основа на данни на Комисията.

²³ Специален доклад № 30/2018 „Пътниците в ЕС имат широки права, но все още трябва да се борят за прилагането им“. Вж. точки 28—32.

²⁴ Евробарометър 93, лятото на 2020 г. Вж. https://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2262_93_1_93_1_ENG.

²⁵ Евробарометър 93, лятото на 2020 г. Вж. https://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2262_93_1_93_1_ENG.

²⁶ Член 5, параграф 1, буква а) и член 8, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 261/2004.

²⁷ Член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302.

²⁸ Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно прилагането на Директива (ЕС) 2015/2302 на Европейския парламент и на Съвета относно пакетните туристически пътувания и свързаните пътнически услуги (COM(2021) 90 final) от 26.2.2021 г., точка 5.1.2.

²⁹ http://www.ejustice.just.fgov.be/eli/besluit/2020/03/19/2020040676/staatsblad.

³⁰ https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/03/30/aanwijzing-aan-de-ilt-inzake-handhaving-verordening-eg-nr-261-2004.

³¹ https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000041755833/.

³² Тези практики са се прилагали и за другите видове транспорт. Например, в хода на одита ЕСП се сблъска с подобни случаи, свързани с ваучери за круизни пътувания и високоскоростни железопътни пътувания.

³³ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_20_1212.

³⁴ Препоръка (ЕС) 2020/648 на Комисията от 13 май 2020 г. за предлагането на ваучери на пътниците и туристите като алтернатива на възстановяването на сумите, заплатени за отменени пакетни туристически и транспортни услуги в контекста на пандемията от COVID-19 (ОВ L 151, 14.5.2020 г., стр. 10).

³⁵ ICAO Air Transport Bureau – „Effects of Novel Coronavirus (COVID‐19) on Civil Aviation: Economic Impact Analysis“, март 2021 г., https://www.icao.int/sustainability/Documents/Covid-19/ICAO_coronavirus_Econ_Impact.pdf.

³⁶ IATA – „COVID-19 Cash burn analysis“, март 2020 г.

³⁷ Study on the current level of protection of air passenger rights in the EU, https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/news/2020-01-13-air-passenger-rights-study_en.

³⁸ Член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС.

³⁹ Съобщение на Комисията 2020/C 91 I/01, публикувано за първи път на 20 март 2020 г. и валидно първоначално до края на 2020 г. Впоследствие то е изменено няколко пъти и понастоящем е в сила до края на 2021 г.

⁴⁰ Съобщение на Комисията (2020/C 91 I/01), точка 9.

⁴¹ Съобщение на Комисията (2020/C 91 I/01), точки 44 и 83.

⁴² Регламент (ЕС) 2020/459 на Европейския парламент и на Съвета от 30 март 2020 г. за изменение на Регламент (ЕИО) № 95/93 на Съвета относно общите правила за разпределяне на слотовете на летищата в Общността (ОВ L 99, 31.3.2020 г., стр. 1).

⁴³ Договор за функционирането на Европейския съюз, съответно член 107, параграф 2, буква б) и член 107, параграф 3, буква б).

⁴⁴ Съображение 22 и точка 15 от Препоръка (ЕС) 2020/648 на Комисията от 13 май 2020 г. за предлагането на ваучери на пътниците и туристите като алтернатива на възстановяването на сумите, заплатени за отменени пакетни туристически и транспортни услуги в контекста на пандемията от COVID-19 (ОВ L 151, 14.5.2020 г., стр. 10).

⁴⁵ България, Дания (два случая), Литва, Нидерландия, Полша и Швеция.

⁴⁶ Кипър, Германия и Нидерландия.

⁴⁷ Латвия и Литва.

⁴⁸ Австрия.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_bg

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_bg

⁵¹ https://europa.eu/youreurope/

⁵² Известие на Комисията, Тълкувателни насоки относно регламентите относно правата на пътниците в ЕС в контекста на развиващата се ситуация с Covid-19 (C (2020) 1830 final от 18.3.2020 г.).

⁵³ Вж. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/coronavirus_info_ptd_19.3.2020.pdf

⁵⁴ https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0054_BG.html

⁵⁵ https://www.consilium.europa.eu/bg/meetings/tte/2020/04/29/

⁵⁶ Вж. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/INF_20_1212.

⁵⁷ https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=en.

⁵⁸ Освен за Гърция и Италия, това се отнася за България, Чехия, Кипър, Франция, Хърватия, Литва, Полша, Португалия и Словакия. Вж. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/bg/INF_20_1687.

⁵⁹ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/bg/inf_20_1687.

⁶⁰ Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета — Нова програма за потребителите — Повишаване на издръжливостта на потребителите за постигане на устойчиво възстановяване (COM/2020/696 final); https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_2069

⁶¹ COM(2021) 90 final от 26.2.2021 г.

⁶² Съобщение на ЕК относно Стратегия за устойчива и интелигентна мобилност — подготвяне на европейския транспорт за бъдещето, (COM(2020) 789 final от 9.12.2020 г.), точки 91 и 92.

⁶³ https://reopen.europa.eu/en

⁶⁴ Съобщение COM (2020) 687 final относно допълнителни мерки в отговор на COVID-19.

⁶⁵ Резолюция на Европейския парламент от 25 март 2021 г. относно създаване на стратегия на ЕС за устойчив туризъм (2020/2038(INI), точка 66.

⁶⁶ Резолюция на Европейския парламент от 25 март 2021 г. относно създаване на стратегия на ЕС за устойчив туризъм (2020/2038(INI), точка 67.

⁶⁷ Член 17, параграф 1 и 2 от Директива (ЕС) 2015/2302 на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2015 г. относно пакетните туристически пътувания и свързаните пътнически услуги, за изменение на Регламент (ЕО) № 2006/2004 и Директива 2011/83/ЕС на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 90/314/ЕИО на Съвета (ОВ L 326 от 11.12.2015 г., стр. 1).

⁶⁸ Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно прилагането на Директива (ЕС) 2015/2302 на Европейския парламент и на Съвета относно пакетните туристически пътувания и свързаните пътнически услуги, COM(2021) 90 final, 26.2.2021 г., точки 4.2.2 и 5.2.6.

⁶⁹ Вж. https://www.test-achats.be/argent/assurances-assistance-voyage/dossier/coronavirus.

⁷⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_bg

⁷¹ COM(2020) 789 final.

⁷² COM(2013) 130 final, 13 март 2013 г.

⁷³ Вж. бележка под линия 3 към съображение 8 от Препоръка (ЕС) 2020/1475 на Съвета: Насоки на Комисията за мерки за управление на границите с цел опазване на здравето и гарантиране на наличността на стоки и основни услуги (ОВ C 86I, 16.3.2020 г., стр. 1), Насоки на Комисията относно упражняването на свободното движение на работници по време на епидемичния взрив от COVID-19 (ОВ C 102I, 30.3.2020 г., стр. 12), „Съвместна европейска пътна карта за вдигане на противоепидемичните мерки във връзка с COVID-19“ на председателя на Европейската комисия и председателя на Европейския съвет, Насоки на Комисията относно свободното движение на медицински специалисти и минимална хармонизация на квалификацията, свързани със спешните мерки в контекста на COVID-19 (ОВ C 156, 8.5.2020 г., стр. 1), Съобщение на Комисията, озаглавено „Към поетапен и координиран подход за възстановяване на свободата на движение и премахване на контрола по вътрешните граници“ (ОВ C 169, 15.5.2020 г., стр. 30), Съобщение на Комисията относно третата оценка на прилагането на временното ограничение на неналожителните пътувания до ЕС, COM(2020) 399 final, Насоки на Комисията относно сезонните работници в ЕС в контекста на разпространението на COVID-19 (ОВ C 235I, 17.7.2020 г., стр. 1), Съобщение на Комисията относно прилагането на зелените ленти за преминаване, предвидени в Насоките за мерки за управление на границите с цел опазване на здравето и гарантиране на наличността на стоки и основни услуги (ОВ C 96I, 24.3.2020 г., стр. 1), Насоки на Комисията относно улесняване на въздушните превози на товари по време на епидемията от COVID-19 (ОВ C 100I, 27.3.2020 г., стр. 1) и Насоки на Комисията относно опазването на здравето, репатрирането и пътническите услуги за моряците, пътниците и други лица, намиращи се на борда на кораби (ОВ C 119, 14.4.2020 г., стр. 1).

⁷⁴ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_bg

⁷⁵ https://www.consilium.europa.eu/bg/policies/coronavirus/covid-19-travel-and-transport/

⁷⁶ Препоръка (ЕС) 2020/912 на Съвета от 30 юни 2020 г. относно временното ограничение на неналожителните пътувания в ЕС и възможното премахване на това ограничение; ОВ L 208, 1.7.2020 г., стр. 1.

⁷⁷ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/bg/ip_20_1986

⁷⁸ https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/campaign_en

⁷⁹ Вж. COM(2013) 130 final (нов член 14, параграфи 6 и 7) и COM(2021) 90 final, стр. 21.

⁸⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_bg

⁸¹ „Изготвяне на план(ове) за действие при извънредни кризисни ситуации в транспортния сектор, включително мерки за здраве и безопасност и оперативни мерки и определяне на основни транспортни услуги“.

⁸² COM(2020) 789 final.

Хронология

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=58696

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2021 г.

АВТОРСКО ПРАВО

© Европейски съюз, 2021 г.

Политиката на ЕСП относно повторната употреба се изпълнява в съответствие с Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), съдържанието на информацията на ЕСП, притежавана от ЕС, е лицензирано по „Creative Commons Attribution 4.0 International“ (CC BY 4.0). Това означава, че повторното използване е позволено, при условие че са посочени първоначалните източници и извършените промени. Лицето, което използва информацията повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документа. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторното използване.

Уреждането на допълнителни права в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП или фотографии, включващи трети страни, е Ваша отговорност. В случаите, когато е получено разрешение, то отменя и заменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при употребата.

За да използвате или възпроизвеждате съдържание, което не е собственост на ЕС, възможно е да трябва да поискате разрешение директно от носителите на авторските права:

Снимка към точка 09: © Getty Images / Vertigo3d.

Снимка към точка 45: © Getty Images / Patrick Foto.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторна употреба и не са Ви преотстъпени.

Всички уебсайтове на институциите на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат връзки към уебсайтове на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на Европейската сметна палата

Логото на Европейска сметна палата не може да бъде използвано без предварително разрешение от нейна страна.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1952 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.