Flypassagerers rettigheder under covid 19 pandemien: Centrale rettigheder blev ikke beskyttet på trods af Kommissionens indsats

Resumé

Covid-19-pandemien har haft stor effekt på mange økonomiske sektorer. Rejse- og turistsektorerne i EU var blandt de første, der blev ramt direkte, da pandemien medførte store rejseforstyrrelser, under hvilke mange fly måtte blive på jorden. Dette resulterede i talrige aflysninger af flyafgange efterfulgt af anmodninger om refusion fra passagerer, der ikke kunne rejse med fly. Luftfartsselskaber og pakkerejsearrangører oplevede pludselige og alvorlige likviditetsproblemer, og medlemsstaterne trådte til og ydede støtte i et hidtil uset omfang for at gøre det muligt for dem at fortsætte driften og at overleve under og efter covid-19-krisen.

Vi analyserede, hvordan covid-19-krisen påvirkede flypassagerers rettigheder. Vi fokuserede på Kommissionens rolle og vurderede samtidig, om flypassagerers ret til adgang til oplysninger og ret til refusion er blevet beskyttet. Vi undersøgte også, hvordan luftfartsselskaberne blev støttet med statsstøtte, om denne støtte var knyttet til beskyttelse af passagerers rettigheder, og om de mangler, der eksisterede før covid‑19‑pandemien, forblev uændrede eller blev forværret af krisen.

Genoptagelsen af lufttransporten vil være et vigtigt aspekt i EU's økonomiske genopretning efter covid-19-krisen. Denne beretning informerer Kommissionen, idet denne arbejder hen imod at forenkle og styrke den retlige ramme ved at gøre den mere konsekvent og bedre tilpasset med henblik på at sikre, at passagerrettigheder beskyttes i EU.

Samlet set konstaterede vi følgende:

1. Covid-19-krisen satte skarpt fokus på, at flypassagerer ikke blev oplyst fuldt ud om deres rettigheder, og at der var risiko for, at de derfor ville miste penge, som de havde ret til. Krisen kastede også lys over begrænsninger i medlemsstaternes håndhævelse af flypassagerers rettigheder: Mange passagerer fik ikke refusion i krisens første fase, og mange andre havde ikke noget andet valg end at acceptere vouchere. I juni 2020 begyndte luftfartsselskaberne at refundere passagererne, om end med betydelige forsinkelser. På tidspunktet for vores revision var passagerers mulighed for at opnå refusion begrænset, både når der var formidlere involveret (f.eks. rejsebureauer), og når passagerer blev påtvunget vouchere. Endvidere er de fleste billetter og vouchere til passagerer ikke beskyttet mod luftfartsselskabers insolvens. På grund af manglende indberetningskrav mangler der overblik over f.eks. antallet af passagerer, der kræver deres penge tilbage, og antallet af sager, der ikke løses inden for de lovbestemte frister i EU, og det er i sig selv en vigtig del af problemet med at håndhæve flypassagerers rettigheder.
2. De nationale foranstaltninger til bekæmpelse af pandemien, som ofte blev truffet på en ukoordineret og ensidig måde, bidrog til lufttrafikkens sammenbrud og førte til pludselige og alvorlige likviditetsproblemer for luftfartsselskaber og pakkerejsearrangører. Kommissionens midlertidige rammebestemmelser for statsstøtte gjorde det muligt for medlemsstaterne at yde statsstøtte til luftfartsselskaber og pakkerejsearrangører i et hidtil uset omfang, i alt 34,7 milliarder euro. Der var krav til medlemsstaterne om at sikre, at visse statsstøttemodtagere rapporterer til Kommissionen om, hvordan denne støtte blev anvendt til at støtte EU's politiske mål vedrørende den grønne og digitale omstilling, men et sådant krav fandtes ikke vedrørende refusion til flypassagerer. Når Kommissionen godkender nationale statsstøtteforanstaltninger, kan den ikke pålægge betingelser på området passagerrettigheder, men den gjorde det klart, at det kunne medlemsstaterne beslutte at gøre. Medlemsstaterne etablerede imidlertid ikke denne forbindelse, når de ydede deres støtte til luftfartsselskaber. Det er en af årsagerne til, at luftfartsselskaberne handlede forskelligt med hensyn til, hvordan og hvornår de tilbagebetalte rejsende.
3. Kommissionens websted "Re-open EU" giver værdifulde oplysninger til potentielle rejsende inden for alle transportformer, men er afhængig af oplysninger fra medlemsstaterne, og disse oplysninger er ikke altid ajourført.
4. Under pandemien handlede Kommissionen for at beskytte flypassagerers rettigheder og tog skridt til at afbøde krisens negative konsekvenser på trods af den eksisterende retlige rammes begrænsninger. Kommissionen har især begrænsede beføjelser til at håndhæve passagerers rettigheder. Rådet har endnu ikke godkendt et forslag fra 2013 om at styrke Kommissionens håndhævelsesbeføjelser.

Vi fremsætter i denne beretning anbefalinger til Kommissionen om:

1. bedre beskyttelse af og oplysninger om flypassagerers rettigheder
2. øget koordinering af nationale foranstaltninger og bedre forbindelse mellem statsstøtte til luftfartsselskaber og refusion til passagerer
3. forbedrede værktøjer og forbedret lovgivning til beskyttelse af flypassagerers rettigheder
4. at overveje, om anbefalingerne i denne beretning også er relevante i forbindelse med andre transportformer.

Indledning

Flypassagerers rettigheder i EU

I løbet af de seneste 30 år er rejseaktiviteten i Europa vokset kraftigt¹. EU har taget skridt til at sikre et harmoniseret niveau for beskyttelse af passagerrettigheder for at lette mobiliteten for passagerer, som rejser med luftfart, med jernbane, ad vandveje og med bus. Disse passagerrettigheder er defineret på EU-plan, anvendes af transportudbydere og håndhæves af nationale organer.

EU's politik for beskyttelse af passagerrettigheder har en direkte effekt på borgerne, hvilket gør den meget synlig. Det er også en politik, som Kommissionen betragter som en succes, fordi den styrker forbrugernes stilling ved at garantere deres rettigheder.

EU-retten giver flypassagerer ret til f.eks. refusion af flybilletter, omlægning af rejsen og bistand på stedet (såsom forfriskninger eller hotelophold), hvis deres fly aflyses eller forsinkes væsentligt, eller hvis de afvises ved boarding (jf. tekstboks 1).

Der er mange organer involveret i gennemførelsen, håndhævelsen og overvågningen af disse rettigheder. Luftfartsselskaberne skal overholde passagerrettighederne. Kommissionen overvåger gennemførelsen af den retlige ramme, kan foreslå ændringer heraf og udstede henstillinger eller retningslinjer for at harmonisere gennemførelsen, hvor det er nødvendigt. Medlemsstaternes nationale håndhævelsesorganer (NEB'er) er ansvarlige for håndhævelsen af EU-retten på nationalt plan. Netværket for forbrugerbeskyttelsessamarbejde (CPC-netværket) kan også besvare klager fra passagerer. Vi giver et overblik over alle involverede organisationer og deres roller i bilag I for flight-only-passagerer og i bilag II for pakkerejsende.

Rejserestriktioner under covid-19-pandemien

WHO erklærede covid-19-udbruddet for en folkesundhedsmæssig krisesituation af international betydning den 30. januar 2020. I slutningen af februar 2020 fremsatte den imidlertid en anbefaling¹⁰, hvori den understregede vigtigheden af ikke at anvende rejse- eller handelsrestriktioner i forbindelse med covid-19-udbruddet. I slutningen af det første kvartal af 2020 begyndte myndigheder i hele verden at begrænse og senere forbyde international rejseaktivitet. Til at begynde med blev restriktionerne først og fremmest anvendt på rejser fra Kina (hvor pandemien begyndte), men de blev hurtigt udvidet til andre områder. Den 11. marts 2020 karakteriserede WHO covid-19 som en pandemi¹¹, og USA meddelte, at rejser fra Europa ville blive suspenderet. En uge senere lukkede EU sine ydre grænser for flypassagerer¹². Efterhånden som pandemien forværredes, begyndte individuelle EU-medlemsstater også at lukke deres grænser for kommerciel lufttrafik fra andre lande i EU. I april 2020 havde 14 medlemsstater i Schengenområdet indført kontrol ved de indre grænser (jf. figur 1). På det tidspunkt var WHO også blevet mere nuanceret og havde f.eks. omtalt behovet for at indføre hensigtsmæssige og forholdsmæssige rejserelaterede foranstaltninger og afveje de socioøkonomiske konsekvenser af disse foranstaltninger (eller midlertidige restriktioner) mod de potentielle negative folkesundhedsmæssige konsekvenser.

Kilde: Revisionsretten.

Fra maj 2020 blev de indre grænser gradvist genåbnet, men sundhedsrestriktioner fandt fortsat anvendelse (såsom karantæneregler for personer, der rejser fra højrisikoregioner, og testkrav), og af hensyn til folkesundheden blev det generelt frarådet at rejse.

I oktober 2020 fremsatte Rådet en ikke-bindende henstilling baseret på et forslag fra Kommissionen, hvori det opfordrede medlemsstaterne til at koordinere rejserestriktionerne bedre¹³. Det foreslog navnlig anvendelse af en fælles "EU-trafiklys"-klassificering¹⁴ af lande og regioner, således at borgerne kunne planlægge deres rejsearrangementer bedre. Rådet frarådede ikkevæsentlige rejser fra højrisikoområder, indtil den epidemiologiske situation var forbedret¹⁵. Under hele vores revision fortsatte medlemsstaterne med ensidigt at træffe beslutninger om sådanne rejserestriktioner, ofte med kort forudgående varsel, som illustreret i tekstboks 2.

Virkningerne af de covid-19-relaterede rejserestriktioner på passagerlufttrafikken

Tidligere kriser har bremset væksten i luftfartsbranchen, men ikke sat den i stå. I 2002 faldt lufttrafikken i Europa f.eks. med 2 % efter terrorangrebene i USA. I 2009 forårsagede den finansielle recession et fald på 6,6 %. I 2010 forårsagede udbruddet af den islandske vulkan Eyjafjallajökull aflysning af 111 000 flyvninger i april samme år. Tekstboks 3 illustrerer lufttransportens betydning for EU's økonomi.

Covid-19-pandemien er imidlertid uden fortilfælde med hensyn til effekt og varighed. I EU har rejserestriktionernes effekt på antallet af flyvninger og passagerer været endnu større end i andre dele af verden. Dette skyldes, at EU's forskellige hjemmemarkeder er mindre, og at medlemsstaterne vedvarende har anvendt nationale restriktioner vedrørende internationale rejser som et middel til at bekæmpe spredningen af pandemien. Næsten 7 000 flyruter i det europæiske lufthavnsnet blev lukket¹⁹. Mange fly måtte blive på jorden, da flyafgange blev aflyst, og sektoren gik praktisk talt i stå.

© Getty Images / Vertigo3d.

I april 2020 var der 88 % færre flyvninger i EU end i den tilsvarende måned året før (jf. figur 2). Endvidere faldt det månedlige passagertal i EU fra 70 millioner i januar og februar 2020 til kun 1 million i april, hvilket er 99 % færre end i april 2019 (jf. figur 3). Eurostat anslog det samlede fald i passagertallet til 346 millioner for årets første seks måneder, og Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO) anslog det til 800 millioner, eller 67 %, for hele året. Vi anslår, at ca. 50 millioner billetter blev annulleret mellem marts og maj 2020²⁰.

Kilde: Revisionsrettens analyse baseret på data fra resultattavlen for det fælles europæiske luftrum.

Kilde: Eurostat. Der foreligger kun data indtil juni 2020.

Som konsekvens skønnes mindst seks millioner job at være i risikozonen i EU's turist- og rejsesektorer²¹. Mellem marts 2020 og marts 2021 ydede medlemsstaterne over 3 billoner euro i offentlig støtte til virksomheder i alle sektorer med henblik på at afbøde covid-19-krisens indvirkning på deres økonomi²².

Det pludselige rejsestop medførte alvorlige likviditetsproblemer for luftfartsselskaberne. Da der praktisk talt ikke var nogen nye bookinger, havde luftfartsselskaberne ikke likvide midler til at betale faste omkostninger eller refundere passagerer. Luftfartsselskaberne blev afhængige af deres likviditetsreserver eller af medlemsstaternes regeringers vilje til at redde dem fra potentiel konkurs.

Tidligere revision vedrørende passagerrettigheder

I 2018 offentliggjorde vi en særberetning om passagerrettigheder, der dækkede alle transportformer²³. Denne beretning fremhævede, at selv inden covid-pandemien ramte:

• var bevidsthedsniveauet for så vidt angår eksistensen af passagerrettigheder relativt lavt
• varierede håndhævelsen af flypassagerers rettigheder betydeligt. Dette skyldes, at de nationale håndhævelsesorganer har forskellig struktur og anvender national lovgivning med forskellige håndhævelsesmetoder. F.eks. løser ikke alle nationale håndhævelsesorganer passagernes individuelle klager: Visse håndhævelsesorganer på luftfartsområdet er af den opfattelse, at deres rolle udelukkende omfatter generel håndhævelse, mens andre også behandler individuelle klager
• havde Kommissionen ikke mandat til at sikre fuld håndhævelse af forordningerne om passagerers rettigheder.

Beretningen indeholdt også anbefalinger, som alle blev accepteret af Kommissionen, og de fleste er stadig under gennemførelse.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Vi undersøgte, om Kommissionen med succes beskyttede passagerrettigheder i forbindelse med flyrejser i det første år af covid-19-pandemien. Vi undersøgte navnlig:

• om EU-flypassagerers rettigheder blev beskyttet effektivt under covid-19-krisen, især retten til adgang til oplysninger og retten til refusion
• om det lykkedes Kommissionen at tilskynde medlemsstaterne til at knytte statsstøtte til luftfartsselskaber og pakkerejsearrangører sammen med beskyttelse af passagerers rettigheder
• om Kommissionen har indført de nødvendige ordninger for at beskytte passagerernes rettigheder under covid-19-pandemien.

Vores revisionsarbejde omfattede følgende:

• Vi analyserede den nuværende retlige ramme for at se, hvordan de svagheder, vi bemærkede i vores særberetning fra 2018, påvirkede situationen under covid‑19‑pandemien.
• Vi analyserede dokumentation fra Kommissionen vedrørende overvågning og håndhævelse af passagerers rettigheder.
• Vi analyserede rettidigheden og pålideligheden af oplysningerne på portalen "Re-open EU".
• Vi analyserede beslutninger om statsstøtteafgørelser.
• Vi interviewede Kommissionens medarbejdere.
• Vi analyserede data fra Eurobarometer²⁴.

Vi gennemførte også en spørgeundersøgelse blandt de vigtigste interessenter - nationale håndhævelsesorganer, forbrugerbeskyttelsesorganer og sammenslutninger af luftfartsselskaber - og vurderede deres svar og eventuel yderligere dokumentation. Vi modtog 24 svar fra de nationale håndhævelsesorganer og 18 svar fra myndigheder med ansvar for forbrugerbeskyttelsessamarbejde. På grundlag af indholdet af disse svar interviewede vi fem nationale håndhævelsesorganer og fire myndigheder med ansvar for forbrugerbeskyttelsessamarbejde. Vi krydstjekkede dataene med svar fra europæiske sammenslutninger, der beskæftiger sig med passagerers rettigheder, forbrugerbeskyttelsesorganer og sammenslutninger af luftfartsselskaber og interviewede seks af dem:

• European Passenger Federation (EPF)
• Den Europæiske Forbrugerorganisation (BEUC)
• Association of Passenger Rights Advocates (APRA)
• European Travel Agents' and tour Operators' Associations (ECTAA)
• European Travel Tech Organisation (EU TRAVEL TECH)
• Den Internationale Luftfartssammenslutning (IATA).

Den periode, der er omfattet af denne revision, er marts 2020 til marts 2021, dvs. det første år med covid-19-pandemien i Europa.

Genoptagelsen af lufttransporten vil være et vigtigt aspekt i EU's økonomiske genopretning efter covid-19-krisen. Denne beretning informerer Kommissionen, idet denne arbejder hen imod at forenkle og styrke den retlige ramme ved at gøre den mere konsekvent og bedre tilpasset med henblik på at sikre, at passagerrettigheder beskyttes i EU.

Bemærkninger

Flypassagerers centrale rettigheder blev generelt ikke overholdt under covid-19-pandemien, og passagerer blev behandlet forskelligt

Vi vurderede, om passagererne var blevet oplyst om deres rettigheder, hvordan disse rettigheder blev håndhævet af medlemsstaterne, og om Kommissionen og medlemsstaterne havde de nødvendige data til at håndhæve disse rettigheder effektivt.

Flypassagerer har ikke tilstrækkeligt kendskab til deres rettigheder, og det kan resultere i, at de ikke modtager refusion

Passagerer må for at kunne drage fordel af rammen for passagerers rettigheder, herunder de finansielle kompensationer som indgår heri, være bevidste om deres rettigheder. Data fra Eurobarometer²⁵ viser imidlertid, at kun 14 % af EU-borgerne ved, at der findes flypassagerrettigheder i EU, og under halvdelen af de respondenter, der rejste via luftfart, var bevidste om, at der findes passagerrettigheder i EU (49 %).

Passagerer har ret til at blive oplyst om deres rettigheder før, under og efter rejsen. Dette er især vigtigt for passagererne, når der er store forstyrrelser. Data fra Eurobarometer viser imidlertid, at blot 37 % af dem, der havde oplevet forstyrrelser, rapporterede, at de var tilfredse med den måde, hvorpå de var blevet informeret.

Flypassagerer har også ret til at få omlagt rejsen eller til refusion, når en flyafgang aflyses. Med hensyn til refusion gælder der imidlertid forskellige regler afhængig af, om passagererne kun har købt en flybillet, eller om de har købt en "pakkerejse" med fly og indkvartering:

• "flight-only"-passagerer skal fra luftfartsselskabet modtage refusion af billetprisen for en aflyst flyafgang inden for syv dage fra datoen for passagerens anmodning²⁶
• flyrejsende med en pakkerejse skal tilbagebetales af pakkerejsearrangøren senest 14 dage efter, at aftalen om pakkerejsen er opsagt²⁷.

Covid-19-krisen betød også, at passagerer ikke længere kunne, eller ikke længere ønskede at rejse. Flight-only-passagerer, som har købt en billet, der ikke kan refunderes, og som selv beslutter at aflyse sin flyvning, har imidlertid ikke ret til refusion i henhold til EU-retten, heller ikke under usædvanlige omstændigheder. I disse tilfælde er passagerernes ret til refusion fastsat i vilkårene og betingelserne i deres kontrakt med transportvirksomheden i henhold til den relevante nationale lovgivning. I henhold til pakkerejsedirektivet skal passagerer, hvis flyvning er del af en pakkerejse, derimod modtage refusion, hvis de selv aflyser pakkerejsen.

Tabel 1 giver et overblik over de forskellige scenarier, der gælder for flight-only-passagerer og pakkerejsende, med angivelse af ansvaret for afbrydelsen og mulighederne for refusion.

¹ Det antages, at flyene afgår.

² Medmindre vilkårene og betingelserne i kontrakten med transportvirksomheden er fleksible og giver mulighed for ændring af reservationen. Hvis en pakkerejsearrangør/pakkerejsende opsiger aftalen på grund af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder, har den pakkerejsende ret til refusion.

³ Hver enkelt sag skal undersøges individuelt (vurdering fra sag til sag). For så vidt angår pakkerejser har det betydning, om pakkerejsen på grund af uundgåelige og ekstraordinære omstændigheder ikke længere kan gennemføres. Hvis hotelreservationen er del af en pakke, og arrangøren ikke kan tilbyde en aftaleændring, f.eks. et andet hotel, vil arrangøren være tvunget til at opsige kontrakten, hvilket dermed giver den rejsende ret til refusion af forudbetalinger (for hotel og flyvning). Hvis flyvningen og hotelreservationen ikke er en del af en pakkerejse, er refusion for flyvningen afhængig af, om vilkår og betingelser i kontrakten med transportvirksomheden er fleksible og giver mulighed for ændring af reservationen, mens refusion af betalinger for hotellet vil afhænge af den relevante kontrakt og gældende aftaleret.

⁴ I alle scenarier under B er svaret ja for så vidt angår pakkerejsende, men alt efter omstændighederne kan et rimeligt opsigelsesgebyr finde anvendelse. En vurdering af den enkelte sag er nødvendig for at afgøre, om der er tale om en objektiv begrundelse, på hvilken den rejsende ingen indflydelse har, som tillader opsigelse uden gebyr. For en flight-only-passager afhænger refusion for en flyvning, som ikke er aflyst af luftfartsselskabet, af billettens vilkår og betingelser (refusionsberettiget eller ej).

Kilde: Revisionsretten baseret på egen analyse.

Inkonsekvent håndhævelse af flypassagerers rettigheder med en udbredt brug af vouchere

Med henblik på at vurdere situationen for borgere med hensyn til håndhævelsen af flypassagerers rettigheder under covid-19-krisen undersøgte vi alle 27 nationale håndhævelsesorganer og myndigheder med ansvar for forbrugerbeskyttelsessamarbejde.

Mange passagerer fik ikke refusion eller havde ikke andet valg end at acceptere vouchere i krisens første fase

Passagerer har ret til refusion inden for syv eller 14 dage. Luftfartsselskaberne kan også foreslå en voucher i stedet for at tilbyde kontant refusion, men i henhold til EU-lovgivningen er passagerer ikke forpligtet til at acceptere en voucher i stedet for kontant tilbagebetaling. Svarene på vores høring af de nationale håndhævelsesorganer og myndighederne med ansvar for forbrugerbeskyttelsessamarbejde viste, at vouchere i den specifikke sammenhæng med covid-19-pandemien havde den ulempe, at:

• de kun kan anvendes til et begrænset antal alternative flyafgange eller slet ingen
• de generelt ikke er beskyttet mod luftfartsselskabers insolvens (jf. punkt 71, tredje led).

15 medlemsstater²⁸ indførte lovgivning eller vedtog foranstaltninger for at gøre det muligt at fravige forpligtelsen til refusion under pakkerejsedirektivet. Endvidere indførte to medlemsstater (Italien og Grækenland) lovgivning med henblik på at tillade en sådan fravigelse fra forordningen om flypassagerers rettigheder på grund af covid‑19‑krisen. Dette er ikke i overensstemmelse med EU-retten (jf. punkt 65). Jf. eksemplerne i tekstboks 4.

Mange luftfartsselskaber og pakkerejsearrangører³², der oplevede likviditetsproblemer, benyttede sig af disse nationale love og:

• satte tilbagebetaling til passagerer i bero i krisens første fase (hovedsagelig fra marts 2020 indtil juni 2020, eller
• tilbød vouchere, nogle gange som den eneste mulighed og imod passagerernes ønske.

Vores høring viste, at nogle luftfartsselskaber begrundede deres beslutning om ikke at refundere passagerer for aflyste flyafgange ved at henvise til de ekstraordinære omstændigheder forårsaget af covid-19. Andre luftfartsselskaber tog forskellige skridt for at tilskynde passagererne til at acceptere vouchere i stedet for refusion, bl.a.: automatisk distribution af vouchere, ikkeoperationelle links til refusion på websteder, begrænset eller vanskelig adgang til oplysninger om retten til refusion. Derved blev passagerer påtvunget vouchere.

Refusionerne begyndte i juni 2020, dog med betydelige forsinkelser som følge af en kombination af faktorer

Vi vurderede, hvor lang tid det tog, før flypassagerer fik refusion, ved at analysere data for 2019 og de første seks måneder af 2020, og vi undersøgte, hvor mange klager luftfartsselskaberne havde modtaget.

Vi konstaterede, at størstedelen af luftfartsselskaberne begyndte at refundere passagerer fra juni 2020. Refusionerne tog generelt langt længere tid end de syv eller 14 dage, der kræves i henhold til lovgivningen, til dels fordi luftfartsselskabernes systemer til behandling af refusioner var udformet til en lille mængde anmodninger. Sammen med det manglende personale på grund af covid-19 betød dette, at luftfartsselskaberne kæmpede med den store mængde anmodninger, de modtog. Tekstboks 5 indeholder nogle illustrative data om krisens effekt på håndhævelsen af passagerrettigheder i Portugal, som vi indhentede som led i vores undersøgelse af de nationale håndhævelsesorganer.

Luftfartsselskaberne begyndte at refundere på grund af en kombination af faktorer:

1. ydelsen af statsstøtte til luftfartsselskaber og pakkerejsearrangører (jf. punkt 55-61)
2. Kommissionens holdning om, at der ikke ville blive tale om at fravige passagerernes rettigheder (jf. punkt 64); udstedelsen af Kommissionens henstilling fra maj 2020 og medlemsstaternes efterfølgende fremsendelse af denne meddelelse til luftfartsselskaberne via de nationale håndhævelsesmyndigheder og til pakkerejsearrangører
3. Kommissionens indledning af traktatbrudssager den 2. juli 2020³³ vedrørende national lovgivning, som tillod suspension af retten til refusion (jf. punkt 65).

Udeladelsen af formidlere fra lovgivningen om flypassagerers rettigheder gør det sværere for passagererne at opnå refusion

Flypassagerer bruger ofte formidlende organer såsom rejsebureauer til at reservere flyvninger eller købe dem som del af en pakke. For at vurdere, hvor lang tid det tog at få refusion, når formidlere var involveret, analyserede vi den nuværende EU-lovgivning samt data fra vores spørgeundersøgelse blandt de nationale håndhævelsesorganer og myndigheder med ansvar for forbrugerbeskyttelsessamarbejde.

I næsten alle medlemsstater rapporterede passagerer, der havde købt billetter gennem en formidler, at deres refusion var delvis, kom for sent eller slet ikke kom. I begyndelsen af covid-19-krisen i marts 2020 forsinkede mange luftfartsselskaber og pakkerejsearrangører refusionerne til rejsende. F.eks. indstillede luftfartsselskaberne den automatiske refusionsmekanisme, hvorigennem de betalte rejsebureauerne med henblik på refusion af passagerer. Visse luftfartsselskaber angav som begrundelse for ikke at refundere formidlere, at formidlerne ikke leverede de passageroplysninger, der var nødvendige for refusionen (da passagererne ikke havde reserveret direkte hos luftfartsselskaberne). Visse rejsebureauer refunderede ikke passagerer, før de havde modtaget midler fra luftfartsselskaberne.

Disse sager, hvor begge parter afventer oplysninger fra den anden part, tyder på manglende koordinering mellem luftfartsselskaber og rejsebureauer. Dertil kommer, at formidlende organer ikke er omfattet af en enkelt retlig ramme og er nødt til at udøve deres ret til en refusion fra et luftfartsselskab i henhold til national ret, som er forskellig fra medlemsstat til medlemsstat.

Vi konstaterede også, at fligth-only-passagerer, der søgte om refusion, havde udsigt til at skulle kontakte både luftfartsselskabet og formidleren, og at ingen af disse så sig forpligtet til at refundere billetten. Der var også eksempler på tilfælde, hvor begge parter rådede passagerer til at kontakte den anden part med det resultat, at de blev sendt frem og tilbage mellem luftfartsselskabet og rejsebureauet (se en reel sag med opdigtede navne i tekstboks 6).

Kommissionens henstilling om vouchere forhindrede ikke, at passagerer blev behandlet forskelligt

Vores spørgeundersøgelse blandt nationale håndhævelsesorganer og myndigheder med ansvar for forbrugerbeskyttelsessamarbejde, og de dokumenter, vi modtog fra forbrugerbeskyttelsesorganer, gav os oplysninger om erfaringerne hos passagerer, der havde fået vouchere.

I maj 2020 fremsatte Kommissionen en henstilling, der havde til formål at gøre vouchere for aflyste flyafgange eller pakkerejser til et mere attraktivt og sikrere alternativ til kontant refusion³⁴, samtidig med at den insisterede på, at vouchere skulle være frivillige. Henstillingen lød, at vouchere skulle omfatte beskyttelse af passagerer mod luftfartsselskabers eller pakkerejsearrangørers insolvens og have en række specifikke karakteristika, bl.a. følgende:

• En voucher bør have en gyldighedsperiode på mindst 12 måneder kombineret med automatisk tilbagebetaling, hvis ikke voucheren er blevet indløst.
• Passagerer og rejsende bør kunne anvende vouchere til alle nye bookinger, der er foretaget før deres udløbsdato, selv om betalingen eller tjenesteydelsen finder sted efter denne dato, og til at anvende vouchere til betaling af alle rejseprodukter, som tilbydes af operatøren eller arrangøren.
• Der bør være udvidede muligheder for at anvende vouchere til bookinger hos andre enheder, der udgør en del af den samme koncern, og for at overdrage vouchere til en anden passager uden yderligere omkostninger.

Da Kommissionens henstillinger imidlertid ikke er bindende, fortsatte luftfartsselskaberne og pakkerejsearrangørerne med at udstede vouchere, som de fandt det for godt, hvilket betød, at passagererne blev behandlet forskelligt.

Vi konstaterede, at luftfartsselskaber og medlemsstater anvendte forskellige praksis, som ofte ikke fulgte Kommissionens henstilling:

• De nationale håndhævelsesorganer anførte, at de fleste vouchere var gyldige i 12 måneder, men nogle var gyldige i længere tid, f.eks. i Cypern og Letland (gyldige indtil den 31. december 2021), Frankrig og Grækenland (18 måneder) og Slovenien (24 måneder). For så vidt angår aflysninger mellem den 13. marts og den 31. maj 2020 vil pakkerejsende i Slovenien desuden først få refusion efter 12 måneder efter den dato, hvor Slovenien erklærer pandemien for afsluttet, hvis de afslog at modtage en voucher. Dette er i strid med EU-retten.
• Kun tre medlemsstater (jf. punkt 60, andet led) anvendte midler fra statsstøtten til at beskytte vouchernes værdi i tilfælde af arrangørernes insolvens. Dette gælder kun for pakkerejser (flight-only-passagerer er ikke omfattet).
• For så vidt angår de største luftfartsselskaber i Finland, Letland, Luxembourg og Rumænien var passagerer ikke længere berettiget til at anmode om pengene i stedet, når de havde accepteret voucheren. I Rumænien kunne en uudnyttet voucher ikke længere indløses, når fristen på 12 måneder var udløbet.
• Overdragelse af vouchere til andre personer var ikke tilladt af de største luftfartsselskaber i fem medlemsstater (Belgien, Finland, Ungarn, Luxembourg og Slovenien).

Manglende overblik på grund af manglende indberetningskrav

For at vurdere håndhævelsen af flypassagerers rettigheder analyserede vi data fra organisationer i medlemsstaterne.

Vi konstaterede, at der manglede oplysninger, som kunne muliggøre en effektiv håndhævelse af passagerrettigheder:

• Luftfartsselskaberne anser oplysninger om refusionsforsinkelser og det nøjagtige antal passagerer, der kræver deres penge tilbage for aflyste flyvninger, for at være kommercielt følsomme, og de deler normalt ikke sådanne data.
• De fleste nationale håndhævelsesorganer er ikke berettigede til at kende antallet af passagerklager til luftfartsselskaberne. De må derfor forlade sig på de klager, de modtager fra passagerer eller via de europæiske forbrugercentre.
• Kommissionen forlader sig på frivillig rapportering fra nationale håndhævelsesorganer, på oplysninger fra klager, som borgerne sender den direkte via Europe Direct-kontaktcentrene og via Det Europæiske Netværk af Forbrugercentre (ECC-Net), og på kontakter med interessenter og netværket for forbrugerbeskyttelsessamarbejde. Lufttrafikken adskiller sig fra andre transportformer derved, at forordning 261/2004 ikke fastsætter noget krav om indberetning fra de nationale håndhævelsesorganer til Kommissionen.

Vores analyse viste en væsentlig stigning iantallet af klager vedrørende aflyste flyafgange og anmodninger om refusion sammenlignet med tidligere år. Som eksempler kan nævnes:

• at 24 nationale håndhævelsesorganer rapporterede 80 000 klager vedrørende refusion for aflyste flyvninger. Ikke alle nationale håndhævelsesmyndigheder var kompetente til at behandle individuelle klager, og sanktioneringen af luftfartsselskaberne varierede betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat
• at Den Europæiske Forbrugerorganisation (BEUC) rapporterede 122 000 lignende klager i tre medlemsstater (Tyskland, Spanien og Portugal)
• at European Passenger Federation (EPF) rapporterede, at der i fire medlemsstater (Belgien, Tyskland, Spanien og Portugal) blev sendt 72 500 klager til nationale forbrugerbeskyttelsesorganisationer
• at Det Europæiske Netværk af Forbrugercentre (EEC-Net) ydede bistand i 32 000 sager vedrørende forordning 261/2004 og i 12 000 sager vedrørende pakkerejsedirektivet.
• at Europe Direct-kontaktcentrene meldte om 6 700 hændelser i 2020, hvoraf 70 % vedrørte klager i forbindelse med aflyste flyafgange.

Der en risiko for, at disse delvise data ikke giver det fuldstændige billede. Dette tyder på, at der mangler et overblik over oplysninger om passagerklager, hvordan de behandles, og hvordan passagerers rettigheder håndhæves.

Kommissionen præciserede, at medlemsstaterne kunne knytte beskyttelsen af flypassagerers rettigheder sammen med statsstøtte, men dette blev ikke gjort med hensyn til luftfartsselskaberne

Vi undersøgte Kommissionens rolle med hensyn til at godkende statsstøtteforanstaltninger, og så på, hvorvidt medlemsstaterne ved udformningen af sådanne foranstaltninger i forbindelse med covid-19-krisen foretog en sammenkædning af den ydede støtte og beskyttelsen af passagerers rettigheder.

Kommissionen gjorde en indsats for at støtte luftfartsselskaber og pakkerejsearrangører, men kunne ikke kræve, at refusion til passagerer skulle være en betingelse for godkendelse af statsstøtte

Under covid-19-pandemien blev mange EU-luftfartsselskaber tvunget til at indstille de fleste, hvis ikke alle, flyafgange i hvert fald i nogle perioder. Dette havde betydelige konsekvenser for deres finanser.

© Getty Images / Patrick Foto.

Organisationen for International Civil Luftfart anslog, at de europæiske luftfartsselskabers indtægter ved udgangen af 2020 var faldet fra ca. 120 milliarder euro i 2019 til blot 37 milliarder euro i 2020, dvs. en nedgang på 69 %³⁵. Ifølge IATA³⁶ ville et typisk europæisk luftfartsselskab i normale tider have likviditetsreserver til to måneders drift. Sammenbruddet i nye reservationer i marts 2020 betød, at luftfartsselskaberne i mangel af nye likviditetsindsprøjtninger og/eller omkostningsbesparende foranstaltninger ikke ville have haft flere likvide midler i maj 2020. Af de udgående pengestrømme, som luftfartsselskaberne stod over for i perioden marts-maj 2020, anslog IATA og Airlines for Europe (A4E) refusionerne til passagerer for solgte men ikke anvendte billetter til 9,2 milliarder euro (EU-27 og Det Forenede Kongerige).

Der er således en risiko for, at luftfartsselskaberne går konkurs, og i så fald risikerer passagererne at miste deres penge. Det fremgik af en ekstern undersøgelse udført for Kommissionen i januar 2020³⁷, at 87 flyselskaber var blevet insolvente i det foregående årti, og det blev anslået, at 5,6 millioner passagerer på en eller anden måde blev ramt af luftfartsselskabers insolvens mellem 2011 og 2019. I gennemsnit havde de passagerer, der var direkte berørt af luftfartsselskabernes insolvens, betalt 431 euro, hvoraf 83 % (357 euro) ikke kunne inddrives under nogen af beskyttelsesmekanismerne. Samlet set var ca. en tredjedel af de passagerer, der var berørt af luftfartsselskabernes insolvens, ikke omfattet af nogen ordning. Det betyder, at 1,8 millioner passagerer mistede penge, da luftfartsselskaberne gik konkurs.

Kommissionen erkendte på et tidligt tidspunkt, at covid-19-krisen havde alvorlige konsekvenser for luftfartsselskaberne. Den nøgleforanstaltning, som Kommissionen indførte, vedrørte vedtagelsen af statsstøtteregler, som også var til gavn for luftfartsselskaber og pakkerejsearrangører. Selv om udformningen af nationale støtteforanstaltninger er et anliggende for den enkelte medlemsstat, skal den underrette Kommissionen, når virksomheder er berettiget til statsstøtte i overensstemmelse med traktatens krav.

For at en foranstaltning kan betragtes som statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, skal følgende kumulative betingelser være opfyldt:

1. Foranstaltningen skal kunne tilregnes staten og være finansieret med statsmidler.
2. Foranstaltningen fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
3. Foranstaltningen skal give modtageren en fordel.
4. Denne fordel skal være selektiv.

Kommissionens rolle er at vurdere de foreslåede statsstøtteforanstaltningers indvirkning på konkurrencen og dermed deres forenelighed med det indre markeds effektive funktion. Når Kommissionen godkender statsstøtte, kan den kun pålægge betingelser, som er baseret på de bestemmelser i traktaten, under hvilke støtten er anmeldt³⁸, og som er nødvendige for at afbøde konkurrencefordrejninger, som forårsages af nationale foranstaltninger. Dette er ikke tilfældet, når det gælder passagerrettigheder.

I marts 2020 vedtog Kommissionen "Midlertidige rammebestemmelser for statslige foranstaltninger til støtte for økonomien under det nuværende covid‑19‑udbrud"³⁹ for at sikre en harmoniseret tilgang på tværs af medlemsstaterne. Disse rammebestemmelser fastsatte de muligheder, medlemsstaterne i henhold til EU's regler havde for at yde finansiel støtte til virksomheder. De omfattede midlertidige kriterier vedrørende f.eks. beløbsmæssige grænser og foranstaltningernes varighed og form samt rapporteringsforpligtelser for at lette Kommissionens gennemgang og godkendelse.

De midlertidige rammebestemmelser præciserede over for medlemsstaterne, at de kunne bruge denne støtte til at sikre opfyldelse af refusionsanmodninger vedrørende covid-19-krisen med henblik på at sikre beskyttelse af passager- og forbrugerrettigheder samt ligebehandling af passagerer, når de tildelte støtte til arrangører inden for rejse- og turistbranchen⁴⁰. Der var krav til medlemsstaterne om at sikre, at visse statsstøttemodtagere (store selskaber, der modtager rekapitaliseringsstøtte) rapporterer til Kommissionen om, hvordan denne støtte blev anvendt til at støtte EU's politiske mål vedrørende den grønne og digitale omstilling⁴¹, men et sådant krav fandtes ikke vedrørende refusion til flypassagerer.

De midlertidige rammebestemmelser gjorde det muligt for Kommissionen at godkende statsstøtte på rekordtid: For så vidt angår lufttransportindustrien blev der vedtaget 54 statsstøtteafgørelser inden for 13 dage efter indgivelsen, 23 af disse inden for en uge.

Desuden foreslog Kommissionen i marts 2020 også en midlertidig undtagelse fra de veletablerede fælles regler for tildeling af afgangs- og ankomsttidspunkter i lufthavne, som er blevet vedtaget som en forordning⁴². Dette var for at undgå, at operatører fløj med næsten tomme fly alene med det formål at beholde slots i traditionelt overbelastede lufthavne, da dette blot ville have forværret deres økonomiske situation og haft en negativ indvirkning på miljøet.

Medlemsstaterne ydede støtte til luftfartsselskaber og rejsearrangører, men de knyttede i luftfartsselskabernes tilfælde ikke støtten sammen med refusion til passagerer

Medlemsstaterne anvendte forskellige former for statsstøtte under covid‑19‑krisen for at støtte operatører inden for rejse- og turistbranchen, generelt med henvisning til "naturkatastrofer eller usædvanlige begivenheder" eller en "alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi"⁴³. For at kunne fastslå, om der var en forbindelse mellem statsstøtte og passagerrettigheder, gennemgik vi 38 statsstøtteforanstaltninger, som var specifikt udformet med henblik på at støtte EU-luftfartsselskaber (jf. bilag III) og 16 statsstøtteforanstaltninger til at støtte EU-pakkerejsearrangører (jf. bilag IV). Disse foranstaltninger blev godkendt af Kommissionen mellem marts 2020 og april 2021 og beløb sig til 34,7 milliarder euro i statsstøtte. Dette omfatter 6 milliarder euro i statsstøtte til visse luftfartsselskaber under ordninger, som ikke er øremærket luftfartssektoren. Disse beløb angiver den maksimale støtte, som kan stilles til rådighed.

Støttens form og omfang varierede betydeligt: Der blev ydet direkte lån, lånegarantier, tilskud eller kontante tilskud i form af rekapitaliseringer. De beløb, der blev godkendt i de individuelle beslutninger, varierede mellem 0,8 millioner og 7 000 millioner euro, og hovedparten af støtten blev godkendt i maj, juni og juli 2020 (jf. figur 4).

Kilde: Revisionsrettens analyse af statsstøtteafgørelser.

Statsstøtten varierede også betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat (jf. figur 5).

Kilde: Revisionsrettens analyse af statsstøtteafgørelser.

Vores analyse viste, at hovedparten af den støtte, som medlemsstaterne ydede (31,8 milliarder euro - mere end 90 % af den samlede støtte) gik til luftfartsselskaber. Det drejede sig om 25,7 milliarder euro i statsstøtte til specifikke luftfartsselskaber og 6,1 milliard euro i tværsektoriel støtte. Selv om hver enkelt anmeldelse var forskellig, adresserede de generelt behovet for at kompensere luftfartsselskaberne for tab som følge af pandemien, nødvendigheden af at sikre, at luftfartsselskabet havde tilstrækkelig likviditet til at fortsætte driften, og/eller at dets kapitalstruktur forblev tilstrækkelig under og efter krisen.

Vi konstaterede også, at medlemsstaterne ikke i nogen af de 38 sager, vi gennemgik, udtrykkeligt inkluderede refusion til passagerer som et mål eller en betingelse for at yde støtten på trods af Kommissionens forslag om dette⁴⁴. Dette betyder i praksis, at medlemsstaterne overlod spørgsmålet om at refundere flypassagerer helt til luftfartsselskaberne, som fulgte deres egne prioriteter med henblik på anvendelsen af statsstøtten. Ved at sikre luftfartsselskabernes overlevelse kan den likviditet, der blev ydet ved hjælp af denne støtte, imidlertid indirekte have bidraget til at refundere passagerer (jf. punkt 32, litra a)).

Situationen er en anden hvad angår statsstøtteforanstaltninger til at støtte pakkerejsearrangører. Vi konstaterede med hensyn til de 16 undersøgte foranstaltninger (samlet støtte på 2,9 milliarder euro), at der i tre tilfælde blev ydet generel likviditetsstøtte. Med hensyn til de resterende 13 foranstaltninger konstaterede vi følgende:

• I syv tilfælde (909 millioner euro)⁴⁵ var målet om at sikre hurtig refusion til rejsende udtrykkeligt nævnt i anmeldelsen.
• I tre tilfælde (1,1 milliard euro)⁴⁶ var målet at gøre voucherne mere attraktive ved at tilbyde en statsgaranti for at beskytte deres værdi i tilfælde af rejsearrangørens insolvens.
• To tilfælde⁴⁷ adresserede udgifter til hjemtransport.
• I ét tilfælde⁴⁸ blev støtten ydet for at sikre både hjemtransport af rejsende og tilbagebetaling af pakkerejser, som blev aflyst inden afrejsen.

Dette betyder, at udformningen i 13 af de 16 tilfælde afspejlede en specifik og udtrykkelig bekymring med hensyn til pakkerejsendes rettigheder. Forskellen i forhold til statsstøtteforanstaltninger for luftfartsselskaber bunder i pakkerejsedirektivets krav om beskyttelse i tilfælde af insolvens, og det forhold, at de største kontantudgifter for pakkerejsearrangører under covid-19-pandemien vedrørte refusion af annullerede pakkerejser.

Kommissionen forsøgte at beskytte flypassagerers rettigheder, men har begrænsede håndhævelsesmuligheder

Kommissionen erklærede fra begyndelsen af krisen, at passagerers rettigheder skal overholdes, og tog en række initiativer for at beskytte disse rettigheder. Bilag V indeholder en tidslinje og en oversigt over disse initiativer. Vi analyserede, om de forskellige foranstaltninger, som Kommissionen iværksatte under krisen, var effektive med hensyn til at beskytte passagerers rettigheder. Vi testede også nøjagtigheden af oplysningerne på webstedet "Re-open EU" og rettidigheden af dets ajourføringer ved at sammenligne med officielle nationale kilder i en stikprøve på 10 medlemsstater på tre specifikke tidspunkter (den 1., 15. og 28. februar 2021). Endelig analyserede vi også, om den eksisterende retlige ramme er formålstjenlig i krisetider.

Kommissionen traf foranstaltninger for at afbøde krisens virkninger for flypassagerer

Den 1. marts 2020 lancerede Kommissionen webstedet om coronavirusindsatsen med en særlig del om transport og rejser. Denne del indeholdt faktablade⁴⁹ og links til websteder med generelle oplysninger⁵⁰, herunder webstedet "Your Europe"⁵¹. Kommissionen tilpassede også sin fortolkningsvejledning om passagerrettigheder⁵² og offentliggjorde en informationsnote om pakkerejsedirektivet⁵³, hvori den gentog, at passagerer havde ret til at vælge mellem refusion (penge eller en voucher) og omlægning af rejsen (hvilket ofte ikke var muligt). Den præciserede også, at tilbuddet om en voucher ikke kunne ophæve passagerens ret til at vælge kontant refusion i stedet, og bekræftede, at covid-19-pandemien var en uundgåelig og usædvanlig omstændighed, som kan udelukke retten til kompensation.

Den 17. april 2020 opfordrede Europa-Parlamentet Kommissionen til at sikre, at fortolkningsvejledningen blev gennemført korrekt inden for rammerne af udviklingen i forbindelse med covid-19-situationen⁵⁴. På transportministrenes uformelle videokonference den 29. april 2020⁵⁵ anmodede flere medlemsstater Kommissionen om midlertidigt at fravige fristen for luftfartsselskabers tilbagebetaling til passagerer. Kommissionen indvilligede ikke i at indskrænke flypassagerers rettigheder, men handlede ved at fremsætte en henstilling den 13. maj 2020 for at gøre vouchere til et attraktivt og sikkert alternativ til kontant refusion og for at fremme passagerers accept af vouchere. På den måde sigtede Kommissionen også mod at hjælpe med at lindre luftfartsselskabernes og pakkerejsearrangørernes likviditetsproblemer (jf. punkt 38).

Desuden indledte den i juli 2020 også traktatbrudssager mod medlemsstater for:

• at vedtage national lovgivning, der ikke overholdt forordning 261/2004 (mod Italien og Grækenland)⁵⁶. Disse sager er i mellemtiden blevet afsluttet, da de nationale love er blevet bragt i overensstemmelse med EU-retten⁵⁷
• covid-relaterede foranstaltninger, der var i strid med pakkerejsedirektivet. Elleve medlemsstater var berørt⁵⁸. På tidspunktet for revisionen var syv sager blevet afsluttet, enten fordi de nationale foranstaltninger var blevet ophævet/ændret, eller fordi de var udløbet og ikke blev fornyet. Kroatien, Litauen og Slovakiet havde ikke korrigeret deres lovgivninger, og Kommissionen skred derfor til næste trin i traktatbrudsproceduren, dvs. en begrundet udtalelse. Bulgarien modtog en åbningsskrivelse, fordi de nationale regler, som blev indført i august 2020, var i strid med pakkerejsedirektivet⁵⁹. De fire procedurer var endnu ikke afsluttet på tidspunktet for revisionen (Bulgarien, Kroatien, Litauen og Slovakiet).

Desuden er der stadig aktiviteter i gang:

• I august 2020 iværksatte Kommissionen en EU Pilot-undersøgelse vedrørende forordning 261/2004 for at vurdere status for gennemførelsen af passagerrettigheder i alle medlemsstaterne. EU Pilot er en mekanisme for uformel dialog mellem Kommissionen og den berørte medlemsstat om spørgsmål vedrørende potentiel manglende overholdelse af EU-retten. Den bruges som et første skridt til at forsøge at løse problemer, således at en formel traktatbrudssag kan undgås, hvis det er muligt.
• Siden maj 2020 har Kommissionen også været i regelmæssig dialog med de nationale håndhævelsesorganer, som overvågede anvendelsen af flypassagerers rettigheder. I februar 2021 indledte Kommissionen sammen med netværket for forbrugerbeskyttelsessamarbejde en koordineret undersøgelse af 16 luftfartsselskaber, der opererer i EU, med fokus på deres aflysningspraksis, hvordan de oplyste forbrugerne om deres rettigheder, og hvordan de behandlede refusionsanmodninger.
• Den 17. marts 2021 fremsatte Kommissionen et forslag til forordning om et "digitalt grønt certifikat". Lovgiverne blev den 20. maj 2021 enige om en tekst om "EU's digitale covid-19-certifikat", som omfatter et vaccinations-, test- eller restitutionscertifikat, og som skal fremme fri bevægelighed.

Hvad angår det videre perspektiv ud over den aktuelle covid-19-pandemi har Kommissionen allerede fremsat forslag om, hvordan EU's modstandsdygtighed over for omfattende rejseforstyrrelser kan styrkes:

• Den nye forbrugerdagsorden⁶⁰, der blev lanceret i november 2020, indeholder prioriteter og centrale foranstaltninger for de næste fem år. Som led heri vil Kommissionen analysere, i hvilket omfang pakkerejsedirektivet fortsat er hensigtsmæssigt set i lyset af de seneste kriser og med udgangspunkt i en rapport fra 2021 om dets anvendelse⁶¹, og støtte og lette samarbejdet mellem netværket for forbrugerbeskyttelsessamarbejde og andre netværk og interessenter.
• Under strategien for bæredygtig og intelligent mobilitet⁶², der blev lanceret i december 2020, vil Kommissionen undersøge mulighederne for finansielle beskyttelsesordninger til at sikre, at der er tilstrækkelig likviditet til at tilbagebetale passagerer, og om nødvendigt transportere dem hjem, også i krisetider. Desuden agter Kommissionen at revidere forordningen om lufttrafiktjenester og udarbejdelsen af kriseberedskabsplaner for transportsektoren. Kommissionen sigter endvidere mod at beskytte EU's passagerrettigheder bedre, tydeliggøre dem for både transportører og passagerer, så der tilbydes passende hjælp, godtgørelse og eventuelt kompensation, hvis der opstår forstyrrelser, og pålægges passende sanktioner, hvis reglerne ikke anvendes korrekt.

Kommissionen gav rejsende oplysninger om situationen på stedet

I juni 2020 lancerede Kommissionen webstedet "Re-open EU"⁶³, som giver rejsende et overblik over folkesundhedssituationen i de europæiske lande samt oplysninger om rejser og om kontaktopsporings- og advarselsapps. Webstedet bruger data fra Det Europæiske Center for Forebyggelse af og Kontrol med Sygdomme (ECDC) og oplysninger fra medlemsstaterne om rejserestriktioner med det formål at hjælpe rejsende med at planlægge deres rejser. Pr. januar 2021 havde det haft ni millioner besøg.

Vi konstaterede, at værktøjet yder værdifuld hjælp til potentielle rejsende inden for alle transportformer, idet det i et standardiseret format giver nyttige oplysninger om krav om test før afrejse, karantæneforpligtelser ved ankomst og eventuelle regler for rejsende, der kun rejser gennem en medlemsstat.

Webstedet er regelmæssigt blevet tilpasset og forbedret siden lanceringen. Det er dog stadig i høj grad afhængigt af, at medlemsstaterne leverer rettidige og nøjagtige oplysninger. Kommissionen advarede selv om, at oplysninger, der modtages for sent eller er ufuldstændige, vil gøre webstedet mindre nyttigt⁶⁴. Vores analyse bekræftede dette, eftersom webstedet:

• ikke var ajourført med de gældende restriktioner i to af de ti undersøgte medlemsstater (Belgien og Luxembourg)
• ikke altid gengav de restriktioner, som var vedtaget af medlemsstaterne og skulle træde i kraft på et senere tidspunkt
• nogle gange indeholdt oplysninger, der var ufuldstændige (minimumsalder for testning, erklæring forud for rejsen) eller inkonsekvente (forskellige afsnit på webstedet viste forskellige testkrav).

Den nuværende retlige ramme for beskyttelse af flypassagerers rettigheder er ikke fuldstændig eller krisesikker

Vores analyse viste følgende:

• Hverken forordning 261/2004 eller pakkerejsedirektivet giver Kommissionen beføjelser til at overvåge håndhævelsen af individuelle flypassagerers rettigheder. Kommissionen foreslog i 2013 værktøjer til bedre håndhævelse i forordning 261/2004, og vi anbefalede dette i vores særberetning fra 2018 (jf. tekstboks 1 og punkt 13). 2013-forslaget var ligeledes en reaktion på de problemer, som den islandske vulkanaskesky i 2010 forårsagede for luftfarten, og omfattede løsninger, der kunne have bidraget til en bedre håndhævelse af passagerers rettigheder i krisetider, såsom bedre klagebehandlingsprocedurer og styrket håndhævelse, overvågning og sanktionering for at beskytte passagerers rettigheder.
  
  Europa-Parlamentet opfordrede Kommissionen til at evaluere og om nødvendigt revidere pakkerejsedirektivet og til at genoptage forhandlingerne i Rådet om revision af forordning (EF) nr. 261/2004 for at tage hensyn til følgerne af den nylige krise, forebygge fremtidig retsusikkerhed og sikre beskyttelse af forbrugerrettigheder⁶⁵.
• Når flyafgange aflyses, giver lovgivningen ikke flight-only-passagerer en garanti i tilfælde af insolvens (hvorimod rejsende, der benytter en pakkerejseaftale, er omfattet af pakkerejsedirektivets refusionsgarantier, hvis rejsearrangørerne bliver insolvente). Europa-Parlamentet foreslog i 2014, at en sådan garanti også skulle gælde for flight-only-passagerer. I 2020 og 2021⁶⁶ opfordrede Parlamentet Kommissionen til at undersøge muligheden for på grundlag af erfaringerne fra covid-19-krisen og lignende ordninger i medlemsstaterne at udarbejde en EU-rejsegarantiordning for virksomheder med henblik på at sikre finansiel likviditet for at garantere refusion til de rejsende såvel som dækning af udgifter til hjemtransport, sammen med en rimelig kompensation for eventuelle skader i tilfælde af konkurs.
• Der er ingen finansiel beskyttelse i forbindelse med vouchere, som, hvis det ikke er muligt at omlægge rejsen, i det væsentlige er en midlertidig udsættelse af refusionen til passageren (undtagen vedrørende pakkerejser, hvor tre medlemsstater udtrykkeligt garanterede sådanne vouchere ved hjælp af statsstøtte (jf. punkt 60).
• Der findes ingen særlige bestemmelser i forordning (EF) nr. 261/2004 om, hvordan passagerer kan håndhæve deres rettigheder, når formidlere er involveret (jf. punkt 33-36). Dette resulterede i flere sager ved Den Europæiske Unions Domstol.

Vi konstaterede desuden, at den retlige ramme for pakkerejser ikke er helt krisesikret. I henhold til pakkerejsedirektivet⁶⁷ skal medlemsstaterne sørge for, at rejsearrangører etableret på deres område stiller garanti for, at alle betalinger foretaget af eller på vegne af rejsende refunderes, i det omfang de relevante ydelser ikke leveres som følge af rejsearrangørernes insolvens. Garantien skal dække "omkostninger, der med rimelighed kan forudsiges".

Kommissionen har rapporteret følgende⁶⁸:

• Nogle banker stiller ikke længere sikkerhed for arrangører, og nogle af de allerede relativt få forsikringsselskaber, der tilbyder beskyttelse mod insolvens, trækker sig ud af markedet (f.eks. i Østrig og Belgien). Det er derfor vigtigt at finde et solidt system, der effektivt beskytter rejsende mod risikoen for insolvens. De idéer, der er kommet frem med henblik på at tackle forskellige udfordringer, omfatter flere forskellige udbydere af sikkerhed for en enkelt arrangør eller oprettelse af en paneuropæisk garantifond som en slags genforsikring for garantistillere i første linje.
• Risici i forbindelse med pandemier er ofte udelukket fra forsikringspolicer, navnlig afbestillingsforsikringer⁶⁹. Dette begrænser rejsendes mulighed for at forsikre sig mod eventuelle tab som følge af aflysning af en rejse forårsaget af en pandemi.

Der er således retsusikkerhed for pakkerejsende med hensyn til, om de nationale ordninger for beskyttelse i tilfælde af insolvens tilbyder fuld beskyttelse for rejsende under en pandemi såsom covid-19 med hensyn til refusionsanmodninger eller vouchere. Dette skyldes, at disse ordninger er meget forskellige, og at fortolkningen varierer fra medlemsstat til medlemsstat.

Konklusioner og anbefalinger

Vores revision viste, at centrale passagerrettigheder generelt ikke var beskyttet under denne krise uden fortilfælde, navnlig i de tidlige faser af covid-19-pandemien. Refusionerne til flypassagerer for aflyste flyafgange blev sat i bero, og passagererne blev behandlet forskelligt i EU. Samtidig ydede medlemsstaterne statsstøtte i hidtil uset omfang til luftfartsselskaber og arrangører af pakkerejser. Medlemsstaterne knyttede aldrig denne støtte sammen med refusion til passagerer for så vidt angår luftfartsselskaber, men det gjorde de fleste medlemsstater for så vidt angår pakkerejsearrangører. Medlemsstaterne traf disse afgørelser vedrørende luftfartsselskaberne, på trods af at Kommissionen havde gjort det klart, at en sammenkædning var mulig ifølge statsstøttereglerne. Kommissionen bestræbte sig på at beskytte flypassagerers rettigheder og traf foranstaltninger for at afbøde krisens virkninger for passagerer, men de retlige rammer indebar, at Kommissionen havde begrænsede beføjelser til at sikre, at medlemsstaterne håndhævede disse rettigheder.

Covid-19-krisen satte skarpt fokus på, at flypassagerer ikke blev godt oplyst om deres rettigheder, og at der var risiko for, at de derfor ville miste penge, som de havde ret til. Krisen forstærkede også de begrænsninger i medlemsstaternes håndhævelse flypassagerers rettigheder, som vi rapporterede om i 2018. I krisens første måneder fik mange passagerer ikke refusion. Mange andre havde ikke andet valg end at acceptere vouchere. I juni 2020 begyndte mange luftfartsselskaber at refundere passagererne, om end med betydelige forsinkelser. Passagerernes mulighed for at opnå refusion forbliver imidlertid begrænset, både når der er formidlere involveret (f.eks. rejsebureauer), og når passagererne er blevet påtvunget vouchere. Endvidere er de fleste billetter og vouchere til passagerer ikke beskyttet mod luftfartsselskabers insolvens. På grund af manglende indberetningskrav mangler der overblik over f.eks. antallet af passagerer, der kræver deres penge tilbage, og antallet af sager, der ikke løses inden for de lovbestemte frister i EU, og det er i sig selv en vigtig del af problemet med at håndhæve flypassagerers rettigheder (punkt 19-43).

Kommissionen bør:

1. træffe foranstaltninger, f.eks. ved at udarbejde retningslinjer og anvende sociale medier, og, hvor det er relevant, fremsætte lovgivningsforslag med henblik på at sikre bedre oplysninger til passagerer om deres rettigheder, også i perioder med væsentlige rejseforstyrrelser
2. træffe foranstaltninger og, hvor det er relevant, fremsætte lovgivningsforslag med henblik på at styrke de nationale håndhævelsesorganers proaktive overvågning, f.eks. ved hjælp af krav om rapportering fra transportører til de nationale håndhævelsesorganer eller ved hjælp af inspektioner for at kontrollere, om luftfartsselskaberne oplyser passagerer om deres rettigheder på en rettidig, præcis og fuldstændig måde
3. træffe foranstaltninger og, hvor der er relevant, fremsætte lovgivningsforslag med henblik på at give passerer mulighed for at indgive deres anmodninger om refusion til luftfartsselskaber ved at anvende en EU-dækkende standardiseret refusionsformular, på samme måde som det er vedtaget for jernbanepassagerer
4. træffe foranstaltninger og, hvor det er relevant, fremsætte lovgivningsforslag med det formål at sørge for, at passagerer får refusion i overensstemmelse med de lovbestemte frister på syv eller 14 dage, også i krisetider. Sådanne foranstaltninger kunne f.eks. være:
   • at mindske behovet for refusion til passagerer og pakkerejsende ved at begrænse luftfartsselskabers og pakkerejsearrangørers mulighed for at opkræve forudbetaling på reservationstidspunktet
   • at tydeliggøre, at den beskyttelse i tilfælde af insolvens, som pakkerejsedirektivet giver, også dækker refusionsanmodninger og vouchere, og at udvide denne beskyttelse, herunder vedrørende udgifter til hjemtransport, så den også omfatter forordning 261/2004
   • at oprette en garantifond vedrørende aflysninger af flyafgange og pakkerejser med flytransport, som luftfartsselskaber og pakkerejsearrangører kan trække på med henblik på refusion til passagerer, og, om nødvendigt, hjemtransport i krisetider
   • at sætte en fast procentdel af forudbetalingen af billetten til side ("ring-fencing") i hvert luftfartsselskab med henblik på at dække krav fra rejsende
5. træffe foranstaltninger og, hvor det er relevant, fremsætte lovgivningsforslag med henblik på at afbøde risikoen for en likviditetskrise eller for rejseoperatørers insolvens, f.eks. ved at revidere reglerne om luftfartsselskabers finansielle kapacitet.

Tidsramme: inden udgangen af 2022.

Nationale foranstaltninger til bekæmpelse af pandemien såsom karantæneregler eller ensidige rejseforbud bidrog til lufttrafikkens sammenbrud. Dette medførte pludselige og alvorlige likviditetsproblemer for luftfartsselskaber og pakkerejsearrangører. Covid-19-pandemien har vist, at TEUF ikke indeholder bestemmelser, som giver Kommissionen mulighed for at sikre en effektiv koordinering af nationale foranstaltninger. Endvidere har Kommissionen ikke beføjelser til at fastsætte betingelser, som skal overholdes til gengæld for modtagelse af statsstøtte, medmindre sådanne betingelser er nødvendige for at afbøde konkurrencefordrejninger, som forårsages af nationale foranstaltninger. Dette er ikke tilfældet, når det gælder passagerrettigheder.

Kommissionens midlertidige rammebestemmelser for statsstøtte gjorde det muligt for medlemsstaterne at yde statsstøtte i et hidtil uset omfang til luftfartsselskaber. Der var krav til medlemsstaterne om at sikre, at visse statsstøttemodtagere rapporterer til Kommissionen om, hvordan denne støtte blev anvendt til at støtte EU's politiske mål vedrørende den grønne og digitale omstilling, men et sådant krav fandtes ikke vedrørende refusion til flypassagerer. Medlemsstaterne ydede 34,7 milliarder euro i statsstøtte til luftfartsselskaber og rejsearrangører. For så vidt angår luftfartsselskaberne knyttede medlemsstaterne imidlertid ikke denne støtte sammen med refusion til passagerer, selv om Kommissionen havde gjort det klart, at det var en mulighed. Det er en af årsagerne til, at luftfartsselskaberne handlede forskelligt med hensyn til refusion, bl.a. vedrørende de tidsmæssige forhold (punkt 44-61).

Kommissionen bør:

1. sammen med medlemsstaterne se på, hvordan koordineringen mellem dem kan forbedres, og hvordan der kan leveres rettidige oplysninger om nationale foranstaltninger med betydelige konsekvenser for luftfartsselskaber, såsom karantæneregler eller ensidige rejseforbud
2. træffe yderligere foranstaltninger med henblik på at minde medlemsstaterne om, at luftfartsselskaberne også kan benytte den statsstøtte, de tildeles, til at dække refusion til flypassagerer. Sådanne foranstaltninger kunne f.eks. omfatte en særlig meddelelse eller en note til medlemsstaterne om dette aspekt.

Tidsramme: inden udgangen af 2021.

Kommissionens handlemuligheder i krisetider er begrænsede i den nuværende retlige ramme for flypassagerers rettigheder. Under pandemien handlede Kommissionen for at beskytte flypassagerers rettigheder og tog skridt til at afbøde krisens negative konsekvenser. Kommissionens websted "Re-open EU" giver værdifulde oplysninger til potentielle rejsende inden for alle transportformer, men er afhængig af oplysninger fra medlemsstaterne og er ikke altid ajourført. Den nuværende retlige ramme for flypassagerers rettigheder giver kun Kommissionen begrænsede beføjelser til at håndhæve disse rettigheder. I 2013 blev der fremsat forslag, som kan bidrage til at rette op på denne situation, men Rådet er endnu ikke nået til enighed om sin holdning (punkt 62-74).

Kommissionen bør:

1. træffe foranstaltninger, således at medlemsstaterne på portalen "Re-open EU" giver rettidige og pålidelige oplysninger til potentielle rejsende, f.eks. om fremtidig indførelse eller ophævelse af rejserestriktioner, så snart der er truffet afgørelse om sådanne ændringer
2. træffe foranstaltninger og, hvor det er relevant, fremsætte lovgivningsforslag med henblik på:
   • at sikre, at den fra de nationale håndhævelsesmyndigheder modtager rapporter, som giver den mulighed for regelmæssig overvågning af status for anvendelsen og håndhævelsen af passagerrettigheder, og, hvis det er relevant, også ad-hoc-overvågning, f.eks. i krisetider
   • at give de nationale håndhævelsesmyndigheder de nødvendige midler til at håndhæve flypassagerers rettigheder
   • at præcisere rollerne og ansvarsområderne i forbindelse med billetrefusion, når formidlere er involveret
3. kontrollere, at medlemsstaterne sørger for, at de myndigheder med ansvar for forbrugerbeskyttelsessamarbejde, der håndhæver passagerers og rejsendes rettigheder, har de nødvendige undersøgelses- og håndhævelsesbeføjelser, som fastsat i lovgivningen om forbrugerbeskyttelsessamarbejde, og gør effektiv brug af disse.

Tidsramme: inden udgangen af 2022.

Under vores revision stødte vi på sager, hvor vouchere blev anvendt til krydstogter og højhastighedstog.

Kommissionen bør overveje, om anbefalingerne i denne beretning også er relevante i forbindelse med andre transportformer.

Tidsramme: inden udgangen af 2022.

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg den 9. juni 2021.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Bilag

Bilag I - Refusionsordning for flight-only-passagerer

Kilde: Revisionsretten.

Bilag II - Refusionsordning for pakkerejsende

Kilde: Revisionsretten.

Bilag III - Liste over statsstøtteafgørelser om støtte til luftfartsselskaber

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Kommissionen.

Bilag IV - Liste over statsstøtteafgørelser om støtte til pakkerejsearrangører

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Kommissionen.

Bilag V - Kommissionens foranstaltninger for at afbøde krisens virkninger for flypassagerer: en tidslinje

Note:

• For et mere detaljeret overblik over Kommissionens indsats, jf. listen over foranstaltninger på Kommissionens website "Reaktion på coronavirus" Tidslinje for EU's indsats | Europa-Kommissionen (europa.eu).
• For Rådets indsats, jf. Pandemien med covid-19 (coronavirus): EU's indsats - Rådet (europa.eu).
• For Europa-Parlamentets indsats, jf. EU's modsvar til coronavirussen | Nyheder | Europa-Parlamentet (europa.eu).

Kilde: Revisionsretten på grundlag af oplysninger fra Europa-Kommissionen.

Glossar

Det Europæiske Netværk af Forbrugercentre (EEC-Net): Et netværk oprettet af Kommissionen i 2005 for at styrke forbrugernes tillid til det indre marked. Netværket hjælper forbrugere i hele EU ved at oplyse dem om deres rettigheder ved køb af varer og tjenesteydelser i et andet EU-land, rådgive dem om eventuelle problemer, der måtte opstå, hjælpe dem med klager og samarbejde med politiske beslutningstagere og håndhævelsesorganer om at fremme og beskytte forbrugerinteresser. Netværket består af 30 centre med ét i hver EU-medlemsstat og i Island, Norge og Det Forenede Kongerige. Den nationale forbrugerbeskyttelsesmyndighed eller en forbrugersammenslutning er vært for dem.

Europe Direct-kontaktcentre (EDCC'er): Generelle kontaktpunkter for generelle spørgsmål fra borgerne om Den Europæiske Union. De yder generel rådgivning til forbrugerne, men griber ikke ind over for erhvervsdrivende eller medlemsstater.

Forbrugerbeskyttelsesorgan: Et offentligt eller privat organ, der af en medlemsstat er udpeget til at yde forbrugerne gratis hjælp og rådgivning om deres rettigheder i forbindelse med køb.

Forbrugerbeskyttelsessamarbejde: Samarbejde mellem de nationale myndigheder i to eller flere lande med henblik på at adressere overtrædelser af forbrugerbeskyttelsesregler, når den erhvervsdrivende og forbrugeren har hjemsted i forskellige lande.

Luftfartssammenslutning: En brancheorganisation, som f.eks. IATA, der repræsenterer luftfartsselskaber.

Nationalt håndhævelsesorgan: Myndighed i den enkelte medlemsstat, der er oprettet for at sikre overholdelse af EU-reglerne om passagerrettigheder.

Pakkerejse: Rejse eller ferie, hvor to eller flere tjenesteydelser (transport, indkvartering osv.) kombineres, og hvor visse kriterier er opfyldt, f.eks. at der foreligger en enkelt kontrakt eller en total eller samlet pris.

Sammensat rejsearrangement: Rejsereservation, hvor f.eks. en erhvervsdrivende sælger en tjenesteydelse og inden for 24 timer formidler reservation af én eller flere yderligere tjenesteydelser i forbindelse med samme rejse eller ferie hos andre erhvervsdrivende i henhold til særskilte aftaler.

Forkortelser

CPB: Forbrugerbeskyttelsesorgan (consumer protection body)

CPC: Forbrugerbeskyttelsessamarbejde (consumer protection coorporation)

GD COMP: Generaldirektoratet for Konkurrence

GD JUST: Generaldirektoratet for Retlige Anliggender og Forbrugere

GD MOVE: Generaldirektoratet for Mobilitet og Transport

NEB: Nationalt håndhævelsesorgan (national enforcement body)

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udarbejder Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling II - Investering i samhørighed, vækst og inklusion, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Annemie Turtelboom, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Florence Fornaroli, attaché Celil Ishik, ledende administrator Pietro Puricella, opgaveansvarlig Luc T'Joen og revisorerne Rene Reiterer og Sabine Maur-Helmes. James Verity ydede sproglig støtte.

Slutnoter

¹ https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers_en.

² For så vidt angår jernbanetransport: Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1371/2007 af 23. oktober 2007 om jernbanepassagerers rettigheder og forpligtelser (EUT L 315 af 3.12.2007, s. 14).

For så vidt angår søtransport: Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1177/2010 af 24. november 2010 om passagerers rettigheder ved sørejser og rejser på indre vandveje og om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 (EUT L 334 af 17.12.2010, s. 1).

For så vidt angår bustransport: Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 181/2011 af 16. februar 2011 om buspassagerers rettigheder og om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 (EUT L 55 af 28.2.2011, s. 1).

³ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 2021/782 af 29. april 2021 om jernbanepassagerers rettigheder og forpligtelser (omarbejdning) (EUT L 172 af 17.5.2021, s. 1).

⁴ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 261/2004 af 11. februar 2004 om fælles bestemmelser om kompensation og bistand til luftfartspassagerer ved boardingafvisning og ved aflysning eller lange forsinkelser og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 295/91 (EUT L 46 af 17.2.2004, s. 1)

⁵ COM(2013) 130 final af 13. marts 2013.

⁶ https://www.consilium.europa.eu/da/policies/air-passenger-rights/.

⁷ Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/2302 af 25. november 2015 om pakkerejser og sammensatte rejsearrangementer samt om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/83/EU og om ophævelse af Rådets direktiv 90/314/EØF (EUT L 326 af 11.12.2015, s. 1)

⁸ Rådets direktiv 90/314/EØF af 13. juni 1990 om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure (EFT L 158 af 23.6.1990, s. 59).

⁹ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/2394 af 12. december 2017 om samarbejde mellem nationale myndigheder med ansvar for håndhævelse af lovgivning om forbrugerbeskyttelse og om ophævelse af forordning (EF) nr. 2006/2004. (EUT L 345 af 6.8.2013, s. 1).

¹⁰ WHO, Corona virus disease 2019 (COVID-19) Situation Report -39, 28. februar 2020.

¹¹ https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/events-as-they-happen.

¹² Rådets afgørelse af 17. marts 2020 om en koordineret midlertidig restriktion for ikkevæsentlige rejser til EU, gældende indtil 30. juni 2020. Efterfulgt af Rådets henstilling 2020/912 af 30.6.2020 om de midlertidige restriktioner for ikkevæsentlige rejser til EU og eventuel ophævelse af disse restriktioner, som er blevet ændret ved Rådets henstilling (EU) 2021/132 af 2. februar 2021 (EUT L 41 af 2.2.2021, s. 1).

¹³ Rådets henstilling (EU) 2020/1475 af 13. oktober 2020 om en koordineret tilgang til restriktioner for den frie bevægelighed som reaktion på covid-19-pandemien.

¹⁴ https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/situation-updates/weekly-maps-coordinated-restriction-free-movement.

¹⁵ Rådets henstilling (EU) 2021/132 af 2. februar 2021 om ændring af henstilling (EU) 2020/912 om de midlertidige restriktioner for ikkevæsentlige rejser til EU og eventuel ophævelse af disse restriktioner (EUT L 41 af 4.2.2021, s. 1).

¹⁶ https://aviationbenefits.org/around-the-world/europe/.

¹⁷ https://www.eurocontrol.int/sites/default/files/2020-06/eurocontrol-prr-2019.pdf.

¹⁸ https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/AVIA_PAOC__custom_828232/default/ table?lang=en.

¹⁹ https://www.aci-europe.org/press-release/307-aci-europe-sounds-alarm-bell-over-the-future-of-regional-air-connectivity.html.

²⁰ Baseret på sammenligningen mellem beløbet for kontante refusioner og en gennemsnitlig flybilletpris.

²¹ Europa-Parlamentets beslutning af 25. marts 2021 om udarbejdelse af en EU-strategi for bæredygtig turisme (2020/2038(INI)).

²² Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Kommissionen.

²³ Særberetning nr. 30/2018 - EU's passagerrettigheder er omfattende, men passagererne skal stadig kæmpe for dem. Jf. betragtning 28-32.

²⁴ Eurobarometer 93, sommer 2020. Jf. https://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2262_93_1_93_1_DA.

²⁵ Eurobarometer 93, sommer 2020. Jf. https://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2262_93_1_93_1_DA.

²⁶ Artikel 5, stk. 1, litra a), og artikel 8, stk. 1, i forordning (EU) nr. 261/2004.

²⁷ Artikel 12, stk. 4, i direktiv 2015/2302.

²⁸ Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2015/2302 om pakkerejser og sammensatte rejsearrangementer (COM(2021) 90 final) af 26.2.2021, punkt 5.1.2.

²⁹ http://www.ejustice.just.fgov.be/eli/besluit/2020/03/19/2020040676/staatsblad.

³⁰ https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/03/30/aanwijzing-aan-de-ilt-inzake-handhaving-verordening-eg-nr-261-2004.

³¹ https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000041755833/.

³² Denne praksis fandt også anvendelse inden for andre transportformer. Under vores revision stødte vi f.eks. på lignende sager vedrørende vouchere til krydstogter og højhastighedstog.

³³ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/inf_20_1212.

³⁴ Kommissionens henstilling (EU) 2020/648 af 13. maj 2020 om vouchers, som passagerer og rejsende får som alternativ til tilbagebetaling af aflyste rejse- og transporttjenester i forbindelse med covid-19-pandemien (EUT L 151 af 14.5.2020, s. 10).

³⁵ ICAO Air Transport Bureau - "Effects of Novel Coronavirus (COVID‐19) on Civil Aviation: Economic Impact Analysis", marts 2021, https://www.icao.int/sustainability/Documents/Covid‑19/ICAO_coronavirus_Econ_Impact.pdf.

³⁶ IATA - "COVID-19 Cash burn analysis", marts 2020.

³⁷ "Study on the current level of protection of air passenger rights in the EU"  https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/news/2020-01-13-air-passenger-rights-study_en.

³⁸ Artikel 107, stk. 2 og 3, i TEUF.

³⁹ Meddelelse fra Kommissionen (2020/C 91 I/01), offentliggjort første gang den 20. marts 2020, og oprindeligt gyldig indtil udgangen af 2020. Den blevet senere ændret flere gange og gælder i øjeblikket indtil udgangen af 2021.

⁴⁰ Meddelelse fra Kommissionen (2020/C 91 I/01), punkt 9.

⁴¹ Meddelelse fra Kommissionen (2020/C 91 I/01), punkt 44 og 83.

⁴² Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2020/459 af 30. marts 2020 om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 95/93 om fælles regler for tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter i Fællesskabets lufthavne (EUT L 99 af 31.3.2020, s. 1).

⁴³ Artikel 107, stk. 2, litra b), og artikel 107, stk. 3, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

⁴⁴ Betragtning 22 og punkt 15 i Kommissionens henstilling (EU) 2020/648 af 13. maj 2020 om vouchers, som passagerer og rejsende får som alternativ til tilbagebetaling af aflyste rejse- og transporttjenester i forbindelse med covid-19-pandemien (EUT L 151 af 14.5.2020, s. 10).

⁴⁵ Bulgarien, Danmark (2 sager), Litauen, Nederlandene, Polen og Sverige.

⁴⁶ Cypern, Tyskland og Nederlandene.

⁴⁷ Letland og Litauen.

⁴⁸ Østrig.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_en#passenger-and-traveller-rights.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_en#passenger-and-traveller-rights.

⁵¹ https://europa.eu/youreurope/.

⁵² Meddelelse fra Kommissionen - Fortolkningsvejledning vedrørende EU's forordninger om passagerrettigheder i lyset af covid-19-krisens udvikling, C (2020) 1830 final af 18.3.2020.

⁵³ Jf. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/coronavirus_info_ptd_19.3.2020.pdf.

⁵⁴ https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0054_da.html.

⁵⁵ https://www.consilium.europa.eu/da/meetings/tte/2020/04/29/.

⁵⁶ Jf. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/IP_20_1555.

⁵⁷ https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=da.

⁵⁸ Ud over Grækenland og Italien vedrører dette Bulgarien, Tjekkiet, Cypern, Frankrig, Kroatien, Litauen, Polen, Portugal og Slovakiet. Jf. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/INF_20_1687.

⁵⁹ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/INF_20_1687

⁶⁰ Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet, "En ny forbrugerdagsorden - styrkelse af forbrugernes stilling med henblik på at opnå en bæredygtig genopretning" (COM(2020) 696 final af 13.11.2020); https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/ip_20_2069.

⁶¹ COM(2021) 90 final af 26.2.2021.

⁶² Meddelelse fra Kommissionen, "En strategi for bæredygtig og intelligent mobilitet - en europæisk transportsektor, der er klar til fremtiden" (COM(2020) 789 final af 9.12.2020), punkt 91 og 92.

⁶³ https://reopen.europa.eu/da.

⁶⁴ Meddelelse COM(2020) 687 final om supplerende covid-19-indsatsforanstaltninger.

⁶⁵ Europa-Parlamentets beslutning af 25. marts 2021 om udarbejdelse af en EU-strategi for bæredygtig turisme (2020/2038(INI)), punkt 66.

⁶⁶ Europa-Parlamentets beslutning af 25. marts 2021 om udarbejdelse af en EU-strategi for bæredygtig turisme (2020/2038(INI)), punkt 67.

⁶⁷ Artikel 17, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/2302 af 25. november 2015 om pakkerejser og sammensatte rejsearrangementer samt om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/83/EU og om ophævelse af Rådets direktiv 90/314/EØF (EUT L 326 af 11.12.2015, s. 1).

⁶⁸ Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2015/2302 om pakkerejser og sammensatte rejsearrangementer, COM(2021) 90 final af 26.2.2021, punkt 4.2.2. og 5.2.6.

⁶⁹ Jf. https://www.test-achats.be/argent/assurances-assistance-voyage/dossier/coronavirus.

⁷⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_da.

⁷¹ COM(2020) 789 final.

⁷² COM(2013) 130 final af 13. marts 2013.

⁷³ Se listen i fodnote 3 til betragtning 8 i Rådets henstilling (EU) 2020/1475: Kommissionens retningslinjer for grænseforvaltningsforanstaltninger for at beskytte sundheden og sikre adgangen til varer og vigtige tjenesteydelser (EUT C 86 I af 16.3.2020, s. 1), Kommissionens retningslinjer for udøvelse af arbejdskraftens frie bevægelighed under covid-19-udbruddet (EUT C 102 I af 30.3.2020, s. 12), "fælles europæisk køreplan for ophævelse af covid-19-inddæmningsforanstaltningerne" fra Europa-Kommissionens formand og Det Europæiske Råds formand, Kommissionens vejledning om sundhedspersoners frie bevægelighed og minimumsharmonisering af uddannelse i forbindelse med covid-19-nødforanstaltningerne (EUT C 156 af 8.5.2020, s. 1), Kommissionens meddelelse hen imod en faseinddelt og koordineret tilgang til genoprettelse af den frie bevægelighed og ophævelse af kontrollen ved de indre grænser (EUT C 169 af 15.5.2020, s. 30), Kommissionens meddelelse om den tredje vurdering af anvendelsen af midlertidige restriktioner for ikkevæsentlige rejser til EU (COM(2020) 399 final), Kommissionens retningslinjer for sæsonarbejdere i EU i forbindelse med covid-19-udbruddet (EUT C 235 I af 17.7.2020, s. 1), Kommissionens meddelelse om indførelse af grønne baner i henhold til retningslinjerne for grænseforvaltningsforanstaltninger for at beskytte sundheden og sikre adgangen til varer og vigtige tjenesteydelser (EUT C 96 I af 24.3.2020, s. 1), Kommissionens retningslinjer med henblik på at lette luftfragtoperationer under covid-19-udbruddet (EUT C 100 I af 27.3.2020, s. 1) og Kommissionens retningslinjer for sundhedsbeskyttelse, hjemsendelse og rejsearrangementer til søfarende, passagerer og andre personer om bord på skibe (EUT C 119 af 14.4.2020, s. 1).

⁷⁴ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_da.

⁷⁵ https://www.consilium.europa.eu/da/policies/coronavirus/covid-19-travel-and-transport/.

⁷⁶ Rådets henstilling (EU) 2020/912 af 30. juni 2020 om de midlertidige restriktioner for ikkevæsentlige rejser til EU og eventuel ophævelse af disse restriktioner; EUT L 208 af 1.7.2020, s. 1.

⁷⁷ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/ip_20_1986.

⁷⁸ https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/campaign_en.

⁷⁹ Se COM (2013) 130 final (ny artikel 14, stk. 6 og 7) og COM (2021) 90 final, s. 21.

⁸⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_da.

⁸¹ "Udarbejde kriseberedskabsplaner for transportsektoren, herunder sundhedssikkerhedsforanstaltninger og operationelle foranstaltninger, og fastlægge væsentlige transporttjenester".

⁸² COM(2020) 789 final.

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=58696

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2021

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2021.

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse gennemføres ved Den Europæiske Revisionsrets afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse er tilladt med korrekt angivelse af kilde og ændringer. Brugeren må ikke fordreje dokumenternes oprindelige betydning eller budskab. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere rettigheder skal cleares, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. på billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker. Hvis der opnås tilladelse, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at anvende eller gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten:

Billede under punkt 9: © Getty Images / Vertigo3d.

Billede under punkt 45: © Getty Images / Patrick Foto.

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik og licens.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Den Europæiske Revisionsrets logo

Den Europæiske Revisionsrets logo må ikke anvendes uden Den Europæiske Revisionsrets forudgående samtykke.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail

Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.