Lentomatkustajien oikeudet covid-19-pandemian aikana:
komission pyrkimyksistä huolimatta keskeiset oikeudet ovat vailla suojaa

Tiivistelmä

Covid-19-pandemialla on ollut suuri vaikutus moniin talouden aloihin. EU:n matkustus- ja matkailuala sai ensimmäisten joukossa suoran iskun, sillä pandemia toi mukanaan merkittäviä matkustamiseen liittyviä häiriötilanteita, joiden aikana monien lentokoneiden piti pysyä maassa. Seurauksena oli lukuisia lentojen peruutuksia, ja matkustajat, jotka eivät voineet lentää, esittivät peruutusten johdosta korvauspyyntöjä. Lentoyhtiöille ja matkanjärjestäjille tuli äkillisiä ja vakavia likviditeettiongelmia. Tällöin jäsenvaltiot puuttuivat tilanteeseen ja myönsivät lentoyhtiöille ennennäkemättömän määrän tukea, jonka avulla yhtiöt kykenivät pysymään pystyssä ja jatkamaan toimintaansa covid-19-kriisin aikana ja sen jälkeen.

Tilintarkastustuomioistuin analysoi, miten covid-19-kriisi vaikutti lentomatkustajien oikeuksiin. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi komission toimintaan, mutta se arvioi samalla, turvattiinko lentomatkustajien oikeudet tiedonsaantiin ja matkalippujen korvauksiin. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, millä tavalla lentoyhtiöille myönnettiin valtiontukea, oliko valtiontuki kytketty matkustajien oikeuksien suojaamiseen ja olivatko ennen covid-19-pandemiaa vallinneet puutteet ennallaan vai olivatko ne pahentuneet kriisin vuoksi.

Lentoliikenteen uudelleen käynnistyminen tulee olemaan tärkeä tekijä EU:n talouden elpymisessä covid-19-kriisin jälkeen. Tämän kertomuksen avulla tuotetaan tietoa komissiolle, joka pyrkii yksinkertaistamaan ja vahvistamaan oikeudellista kehystä ja tekemään siitä johdonmukaisemman. Tavoitteena on kehys, jonka avulla pystytään paremmin varmistamaan se, että matkustajien oikeudet EU:ssa on suojattu.

Tilintarkastustuomioistuimen teki seuraavat yleiset johtopäätökset:

1. Covid-19-kriisi toi korostetusti esiin sen, että lentomatkustajat eivät olleet täysin tietoisia oikeuksistaan. Tästä aiheutui riski, että matkustajat menettäisivät itselleen kuuluvaa rahaa. Kriisi paljasti myös, että tavassa, jolla jäsenvaltiot valvoivat lentomatkustajien oikeuksien toteutumista, oli puutteita: monet matkustajat eivät kriisin alkuvaiheessa saaneet korvauksia, ja monilla muilla ei ollut muuta mahdollisuutta kuin hyväksyä matkakuponkeja. Kesäkuusta 2020 alkaen lentoyhtiöt alkoivat maksaa korvauksia, mutta maksuissa oli huomattavia viivästyksiä. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikaan matkustajien mahdollisuudet saada korvauksia olivat rajallisia sekä silloin kun matkajärjestelyissä oli mukana välittäjiä (esim. matkatoimistoja) että silloin kun matkustajien oli ollut hyväksyttävä matkakuponkeja. Lisäksi matkaliput ja matkakupongit jäivät useimmiten vaille suojaa lentoyhtiöiden maksukyvyttömyystilanteissa. Koska raportointivelvollisuudet puuttuvat, ei ole olemassa koko EU:n kattavaa yleiskuvaa esimerkiksi siitä, kuinka moni matkustaja vaatii rahojaan takaisin. Sama koskee tapauksia, joissa korvausasiaa ei ole ratkaistu lainsäädännössä asetetussa määräajassa. Tämä tietojen puute itsessään on merkittävä osa ongelmaa, joka liittyy lentomatkustajien oikeuksia koskevaan lainvalvontaan.
2. Pandemian torjumiseksi toteutetut kansalliset toimenpiteet, joista usein päätettiin ilman koordinaatiota ja yksipuolisesti, myötävaikuttivat lentoliikenteen romahtamiseen ja aiheuttivat lentoyhtiöille ja matkanjärjestäjille äkillisiä ja vakavia likviditeettiongelmia. Komission tilapäiset valtiontukipuitteet antoivat mahdollisuuden siihen, että jäsenvaltiot myönsivät lentoyhtiöille ja matkanjärjestäjille ennennäkemättömän määrän valtiontukea, 34,7 miljardia euroa. Vaikka jäsenvaltioilla oli velvollisuus varmistaa, että tietyt valtiontuen saajat raportoivat komissiolle, kuinka valtiontuella edistettiin vihreään ja digitaaliseen siirtymään liittyviä EU:n toimintapoliittisia tavoitteita, tällaista velvollisuutta ei ollut lentomatkustajille maksettavien korvausten osalta. Kun komissio hyväksyy kansallisia valtiontukitoimenpiteitä, se ei voi asettaa ehtoja, jotka liittyvät matkustajien oikeuksiin. Komissio teki kuitenkin selväksi, että jäsenvaltiot saattoivat tehdä niin. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan tehneet tätä kytkentää myöntäessään tukeaan lentoyhtiöille. Tämä on yksi niistä syistä, joiden vuoksi eri lentoyhtiöt maksoivat matkustajille korvauksia eri tavoin ja myös eri aikatauluilla.
3. Komission Re-open EU -sivusto antaa matkustamista harkitseville arvokasta tietoa kaikista liikennemuodoista, mutta sivusto on riippuvainen jäsenvaltioiden toimittamista tiedoista eivätkä sen tiedot ole aina ajan tasalla.
4. Komissio pyrki pandemian aikana turvaamaan lentomatkustajien oikeuksia ja lieventämään kriisin vaikutuksia, vaikka tämänhetkisessä oikeudellisessa kehyksessä onkin puutteita. Varsinkin komission valtuudet, joiden avulla se voi valvoa lentomatkustajien oikeuksien toteutumista, ovat rajallisia. Neuvostossa ei ole tähän mennessä päästy yhteisymmärrykseen vuonna 2013 tehdystä ehdotuksesta, jonka mukaan komission lainvalvontavaltuuksia lisättäisiin.

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa tässä kertomuksessa, että komissio

1. suojaa lentomatkustajien oikeuksia paremmin ja antaa niistä matkustajille enemmän tietoa
2. lisää kansallisten toimenpiteiden koordinointia ja kytkee lentoyhtiöiden valtiontuet ja matkustajille maksettavat korvaukset tiiviimmin toisiinsa
3. parantaa välineitä ja lainsäädäntöä, joilla pyritään turvaamaan lentomatkustajien oikeuksia
4. tarkastelee tässä kertomuksessa esitettyjen suositusten merkitystä myös muiden liikennemuotojen kannalta.

Johdanto

Matkustajien oikeudet EU:ssa

Matkustaminen on lisääntynyt Euroopassa räjähdysmäisesti viimeksi kuluneiden 30 vuoden aikana¹. EU on pyrkinyt varmistamaan matkustajien oikeuksien yhdenmukaisen suojan ja edistämään lento-, juna-, laiva- ja linja-autoliikenteen matkustajien liikkuvuutta. Matkustajien oikeudet määritellään EU:n tasolla, mutta niiden soveltamisesta ovat vastuussa liikenteenharjoittajat ja niitä koskevasta lainvalvonnasta huolehtivat kansalliset elimet.

EU:n toimintapolitiikka, jolla suojataan matkustajien oikeuksia, vaikuttaa suoraan kansalaisiin ja on siitä syystä erittäin näkyvää. Komissio myös pitää tätä toimintapolitiikkaa menestyksenä, sillä taatessaan kuluttajien oikeudet toimintapolitiikka samalla voimaannuttaa kuluttajia.

Jos lento peruuntuu tai viivästyy merkittävästi tai jos matkustajilta evätään pääsy lennolle, EU:n lainsäädännössä annetaan lentomatkustajille oikeus esimerkiksi lentolippujen korvauksiin, uudelleenreititykseen ja maan päällä annettavaan apuun (kuten virvokkeisiin tai hotellimajoitukseen) (ks. laatikko 1).

Matkustajien oikeuksien täytäntöönpanoon ja kyseisiä oikeuksia koskevaan lainvalvontaan ja seurantaan osallistuu useita elimiä. Lentoyhtiöiden velvollisuutena on matkustajien oikeuksien soveltaminen. Komissio seuraa oikeudellisen kehyksen täytäntöönpanoa. Se voi ehdottaa muutoksia kehykseen, ja lisäksi komissio antaa tarvittaessa suosituksia tai suuntaviivoja täytäntöönpanon yhdenmukaistamiseksi. Jäsenvaltioiden kansalliset täytäntöönpanoelimet vastaavat EU:n oikeuteen liittyvästä lainvalvonnasta kansallisella tasolla. Myös kuluttajansuoja-asioiden yhteistyöverkko voi käsitellä matkustajilta saatuja valituksia. Liitteessä I (joka koskee pelkän lennon hankkineita matkustajia, jäljempänä ’lentolippumatkustajat’) ja liitteessä II (joka koskee matkapaketin hankkineita matkustajia, jäljempänä ’pakettimatkustajat’) esitetään yleiskatsaus kaikista niistä organisaatioista, jotka osallistuvat matkustajien oikeuksia koskevien kysymysten käsittelyyn, sekä kyseisten organisaatioiden tehtävistä.

Matkustusrajoitukset covid-19-pandemian aikana

Maailman terveysjärjestö (WHO) totesi 30. tammikuuta 2020, että covid-19-pandemian puhkeaminen oli kansainvälinen kansanterveysuhka. Vuoden 2020 helmikuun lopussa WHO kuitenkin antoi suosituksen¹⁰, jossa korostettiin, kuinka tärkeää on, että covid-19-pandemian puhkeamisen johdosta ei sovellettaisi minkäänlaisia matkustamiseen tai kauppaan liittyviä rajoituksia. Vuoden 2020 ensimmäisen vuosineljänneksen loppuun mennessä hallitukset kaikkialla maailmassa alkoivat asettaa kansainvälistä matkustamista koskevia rajoituksia, jotka myöhemmin muuttuivat kielloiksi. Vaikka rajoitukset aluksi koskivat lähinnä matkustamista Kiinasta, josta pandemia sai alkunsa, ne laajenivat nopeasti muille alueille. WHO luonnehti 11. maaliskuuta 2020 covid-19-virusta pandemiaksi¹¹, ja Yhdysvallat ilmoitti samana päivänä kieltävänsä matkustamisen Euroopasta. Viikkoa myöhemmin EU sulki ulkorajat lentomatkustajilta¹². Pandemian pahentuessa yksittäiset EU:n jäsenvaltiot alkoivat sulkea rajojaan myös muista EU-maista tulevalta kaupalliselta lentoliikenteeltä. Huhtikuuhun 2020 mennessä 14 Schengen-alueen jäsenvaltiota oli ottanut käyttöön sisärajavalvonnan (ks. kaavio 1). Tuohon hetkeen mennessä myös WHO:n kantoihin oli tullut enemmän vivahteita esimerkiksi siten, että katsottiin tarpeelliseksi ottaa käyttöön asianmukaisia ja oikeasuhteisia matkustamiseen liittyviä toimenpiteitä, samalla kun kyseisten toimenpiteiden (tai väliaikaisten rajoitusten) sosioekonomiset vaikutukset olisi tasapainotettava mahdollisten kielteisten kansanterveydellisten vaikutusten kanssa.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Toukokuusta 2020 alkaen sisärajoja avattiin asteittain uudelleen, mutta rajoituksia, jotka oli asetettu terveyssyistä, sovellettiin edelleen. Esimerkiksi suuririskisiltä alueilta matkustaviin sovellettiin karanteenisääntöjä. Lisäksi matkustajilta saatettiin vaatia covid-testejä. Kansanterveydellisistä syistä yleisenä ohjeena oli, että matkustamista olisi syytä välttää.

Lokakuussa 2020 neuvosto antoi komission ehdotuksen pohjalta ei-sitovan suosituksen, jossa jäsenvaltioita kehotettiin koordinoimaan matkustusrajoituksia paremmin¹³. Neuvosto ehdotti erityisesti, että eri maihin ja alueisiin sovellettaisiin EU:n yhteistä liikennevaloluokitusta¹⁴, jonka avulla kansalaiset voisivat suunnitella matkajärjestelynsä paremmin. Helmikuussa 2021 neuvosto pyrki rajoittamaan muuta kuin välttämätöntä matkustamista suuririskisiltä alueilta siihen asti, että epidemiologinen tilanne olisi parempi¹⁵. Jäsenvaltiot päättivät edelleen yksipuolisesti matkustusrajoituksista, usein vain lyhyellä varoitusajalla, kuten laatikosta 2 käy ilmi. Jäsenvaltioiden toimintamalli ei muuttunut tarkastuksen aikana.

Covid-19-pandemiaan liittyvien matkustusrajoitusten vaikutukset matkustajalentoliikenteeseen

Vaikka aiemmat kriisit hidastivat lentoliikennealan kasvua, ne eivät pysäyttäneet sitä. Esimerkiksi vuonna 2002, Yhdysvalloissa tehtyjen terrori-iskujen jälkeen, lentoliikenne Euroopassa väheni kaksi prosenttia. Vuonna 2009 talouden taantuma johti 6,6 prosentin laskuun lentoliikenteessä. Vuoden 2010 huhtikuussa Islannissa sijaitsevan Eyjafjallajökull-tulivuoren puhkeaminen aiheutti 111 000 lennon peruutukset. Laatikossa 3 kuvataan lentoliikenteen merkitystä EU:n taloudelle.

Covid-19-pandemia on kuitenkin ollut vaikutuksiltaan ja kestoltaan ennennäkemätön. Matkustusrajoitusten vaikutus lentojen lukumäärään ja matkustajiin on ollut EU:ssa jopa merkittävämpi kuin muualla maailmassa. Tämä johtuu EU:n eri kotimarkkinoiden pienehköstä koosta ja niistä jatkuvista kansallisista rajoituksista, joita jäsenvaltiot ovat kohdistaneet kansainväliseen matkustamiseen pyrkiessään torjumaan pandemian leviämistä. Euroopan lentoasemaverkostossa suljettiin lähes 7 000 lentoreittiä¹⁹. Monet lentokoneet pysyivät maassa, kun lentoja peruttiin ja ala käytännöllisesti katsoen pysähtyi.

© Getty Images / Vertigo3d.

Vuoden 2020 huhtikuussa lentojen määrä EU:ssa oli 88 prosenttia pienempi kuin huhtikuussa vuotta aiemmin (ks. kaavio 2). Lisäksi EU:n kuukausittaiset matkustajamäärät, jotka olivat 70 miljoonaa sekä tammikuussa että helmikuussa vuonna 2020, laskivat vain yhteen miljoonaan saman vuoden huhtikuussa. Määrä oli 99 prosenttia vähemmän kuin vuoden 2019 huhtikuussa (ks. kaavio 3). Eurostat on arvioinut, että matkustajamäärät vähenivät yhteensä 346 miljoonalla matkustajalla vuoden ensimmäisten kuuden kuukauden aikana. Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) arvion mukaan koko vuoden osalta lasku oli kaiken kaikkiaan 800 miljoonaa matkustajaa eli 67 prosenttia. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että aikavälillä maaliskuu–toukokuu 2020 peruutettiin noin 50 miljoonaa lippua²⁰.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen analyysi, joka perustuu yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevaan tulostauluun (Single European Sky online monitoring dashboard).

Lähde: Eurostat. Tietoja on saatavilla ainoastaan kesäkuuhun 2020 asti.

Edellä kuvatun kehityksen vuoksi arviolta ainakin kuusi miljoonaa EU:n matkustus- ja matkailualan työpaikkaa on vaarassa²¹. Maaliskuun 2020 ja maaliskuun 2021 välisenä aikana jäsenvaltiot antoivat eri alojen yrityksille yli kolme biljoonaa euroa julkista tukea lieventääkseen covid-19-kriisin vaikutuksia talouteensa²².

Matkustamisen yhtäkkinen pysähtyminen aiheutti lentoyhtiöille vakavia likviditeettiongelmia. Koska uusia varauksia ei ollut käytännöllisesti katsoen lainkaan, lentoyhtiöt totesivat, että niillä ei ollut riittävästi käteistuloja kiinteiden kulujen tai matkustajien korvausten maksamiseen. Lentoyhtiöiden turvana oli niiden kassavaranto tai se, että jäsenvaltion hallitus oli halukas pelastamaan ne mahdolliselta konkurssilta.

Tilintarkastustuomioistuimen aiempi tarkastus, joka koski matkustajien oikeuksia

Tilintarkastustuomioistuin julkaisi vuonna 2018 matkustajien oikeuksia koskevan erityiskertomuksen, joka kattoi kaikki liikennemuodot²³. Kertomuksessa korostettiin – jo ennen covid-19-pandemian puhkeamista – seuraavia seikkoja:

• Matkustajien tietoisuus oikeuksistaan oli suhteellisen vähäistä.
• Eri jäsenvaltiot valvoivat lentomatkustajien oikeuksien toteutumista tavoilla, jotka erosivat huomattavasti toisistaan. Tämä johtui siitä, että kansalliset täytäntöönpanoelimet olivat rakenteeltaan erilaisia ja – kansallista lainsäädäntöä soveltaessaan – valvoivat lain noudattamista erilaisin menetelmin. Esimerkkinä voidaan mainita, että kaikki kansalliset täytäntöönpanoelimet eivät osallistuneet matkustajien tekemien yksittäisten valitusten käsittelyyn, vaan jotkin niistä katsoivat, että niiden oli pelkästään yleisesti varmistettava oikeuksien toteutuminen. Jotkin muut elimet sen sijaan käsittelivät myös yksittäisiä valituksia.
• Komissiolla ei ollut valtuuksia varmistaa, että matkustajien oikeuksia koskevat asetukset pannaan täysimääräisesti täytäntöön.

Komissio on hyväksynyt kaikki kyseisessä kertomuksessa annetut suositukset, mutta niiden toteuttamisen määräaika on enimmäkseen vielä meneillään.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tilintarkastustuomioistuin tutki, suojasiko komissio lentomatkustajien oikeuksia onnistuneesti covid-19-pandemian ensimmäisen vuoden aikana. Tilintarkastustuomioistuin tutki erityisesti,

• suojattiinko EU:n lentomatkustajien oikeuksia – erityisesti oikeutta tiedonsaantiin ja lentolippujen korvauksiin – vaikuttavalla tavalla covid-19-kriisin aikana
• onnistuiko komission kannustaa jäsenvaltioita kytkemään lentoyhtiöille ja matkanjärjestäjille myönnettävät valtiontuet matkustajien oikeuksien suojaamiseen
• suojasiko komissio matkustajien oikeuksia tarpeen vaatimalla tavalla covid-19-pandemian aikana.

Osana tarkastustyötään tilintarkastustuomioistuin

• analysoi tämänhetkistä oikeudellista kehystä selvittääkseen, miten puutteet, jotka tilintarkastustuomioistuin oli havainnut vuoden 2018 erityiskertomuksessaan, vaikuttivat covid-19-pandemian aikana
• analysoi komission toimittamia asiakirjoja, jotka koskivat lentomatkustajien oikeuksien seurantaa ja täytäntöönpanoa
• analysoi Re-open EU -portaalin tietojen ajantasaisuutta ja luotettavuutta
• analysoi valtiontukipäätöksiä
• haastatteli komission henkilöstöä
• analysoi Eurobarometrin tietoja²⁴.

Tilintarkastustuomioistuin teki lisäksi kyselytutkimuksen keskeisille sidosryhmille eli kansallisille täytäntöönpanoelimille, kuluttajansuojaelimille ja lentoyhtiöiden yhdistyksille sekä arvioi näiden vastauksia ja mahdollisesti toimitettuja täydentäviä asiakirjoja. Tilintarkastustuomioistuin sai 24 vastausta kansallisilta täytäntöönpanoelimiltä sekä 18 vastausta viranomaisilta, jotka vastasivat kuluttajansuojaan liittyvästä yhteistyöstä (jäljempänä ’kuluttajansuojaviranomainen’). Näiden vastausten sisällön perusteella haastateltiin viittä kansallista täytäntöönpanoelintä ja neljää kuluttajansuojaviranomaista. Saadut tiedot tarkistettiin ristiin niiden vastausten kanssa, jotka saatiin matkustajien oikeuksia ajavilta eurooppalaisilta järjestöiltä, kuluttajansuojaelimiltä ja lentoyhtiöiden järjestöiltä. Viimeksi mainituista elimistä haastateltiin seuraavia kuutta:

• Euroopan matkustajaliitto (European Passenger Federation, EPF)
• Euroopan kuluttajaliitto (European Consumer Organisation, BEUC)
• Matkustajien oikeuksia edistävä järjestö (Association of Passenger Rights Advocates, APRA)
• Euroopan matkatoimistojen ja matkanjärjestäjien liitto (European Travel Agents’ and Tour Operators’ Associations, ECTAA)
• Euroopan matkailuteknologiajärjestö (European Travel Tech Organisation, EU TRAVEL TECH)
• Kansainvälinen ilmakuljetusliitto (IATA).

Tarkastus kattoi ajanjakson maaliskuusta 2020 maaliskuuhun 2021 eli covid-19-pandemian ensimmäisen vuoden Euroopassa.

Lentoliikenteen uudelleen käynnistyminen tulee olemaan tärkeä tekijä EU:n talouden elpymisessä covid-19-kriisin jälkeen. Tämän kertomuksen avulla tuotetaan tietoa komissiolle, joka pyrkii yksinkertaistamaan ja vahvistamaan oikeudellista kehystä ja tekemään siitä johdonmukaisemman. Tavoitteena on kehys, jonka avulla pystytään paremmin varmistamaan se, että matkustajien oikeudet EU:ssa on suojattu.

Huomautukset

Lentomatkustajien keskeiset oikeudet eivät covid-19-pandemian aikana yleisesti ottaen toteutuneet, ja matkustajia kohdeltiin toisistaan poikkeavin tavoin

Tilintarkastustuomioistuin arvioi seuraavia kysymyksiä: Oliko matkustajille annettu tietoa heidän oikeuksistaan? Kuinka jäsenvaltiot valvoivat näiden oikeuksien toteutumista? Oliko komissiolla ja jäsenvaltioilla tarvittavat tiedot näiden oikeuksien vaikuttavaa täytäntöönpanoa varten?

Lentomatkustajat eivät ole riittävän tietoisia oikeuksistaan, ja he voivat sen vuoksi jäädä vaille korvauksia

Voidakseen hyötyä matkustajien oikeuksia koskevasta kehyksestä ja muun muassa siinä vahvistetuista taloudellisista korvauksista, matkustajien on oltava tietoisia oikeuksistaan. Eurobarometrin tietojen²⁵ mukaan kuitenkin vain 14 prosenttia EU:n kansalaisista ja alle puolet eli 49 prosenttia vastaajista, jotka olivat matkustaneet lentokoneella, tiesi, että lentomatkustajilla ylipäänsä oli oikeuksia EU:ssa.

Matkustajien on saatava tietää oikeutensa ennen matkaa, matkan aikana ja matkan jälkeen. Tämä on erityisen tärkeää matkustajille silloin, kun matkustamisessa esiintyy paljon häiriöitä. Eurobarometrin tiedot osoittavat kuitenkin, että vain 37 prosenttia niistä, joiden matkustaminen oli häiriytynyt, ilmoitti olevansa tyytyväisiä tapaan, jolla heille oli annettu tietoa.

Lentomatkustajilla on myös oikeus uudelleenreititykseen tai korvaukseen lennon peruuntuessa. Korvauksiin sovelletaan kuitenkin eri sääntöjä sen mukaan, ovatko matkustajat ostaneet vain lentolipun vai ovatko he ostaneet lomapaketin, joka koostuu lennosta ja majoituksesta:

• Lentoyhtiön olisi korvattava pelkän lennon hankkineille matkustajille (jäljempänä ’lentolippumatkustaja’) peruutetun lentolipun hinta seitsemän päivän kuluessa siitä päivästä, jona matkustaja on pyytänyt korvausta²⁶.
• Matkanjärjestäjien on maksettava korvaus lentomatkustajille, jotka ovat hankkineet matkapaketin (jäljempänä ’pakettimatkustaja’), 14 päivän kuluessa sopimuksen purkamispäivästä²⁷.

Covid-19-kriisi merkitsi myös sitä, että matkustajat eivät voineet tai eivät enää halunneet matkustaa. Kuitenkin jos lentolippumatkustaja, jonka ostamaan lippuun ei sisälly oikeutta lippuhinnan palautukseen, päättää itse peruuttaa lentonsa, hänellä ei ole EU:n lainsäädännön nojalla oikeutta korvaukseen edes poikkeuksellisissa olosuhteissa. Näissä tapauksissa matkustajien oikeus korvaukseen määräytyy liikenteenharjoittajan kanssa tehdyn sopimuksen ehtojen mukaisesti. Asiassa sovelletaan kansallista lainsäädäntöä. Sitä vastoin matkapakettidirektiivin mukaan matkustajille, joiden lento on osa matkapakettia, on maksettava korvaus silloin, kun he itse peruuttavat matkapakettinsa.

Taulukossa 1 esitetään yleiskatsaus erilaisista skenaarioista, jotka koskevat lentolippumatkustajia ja pakettimatkustajia. Kaaviossa selostetaan, kuka vastaa matkan keskeytymisestä ja millaisia korvauksia on mahdollista saada.

¹ Oletuksena on, että lennot lähtevät matkaan.

² Poikkeuksena on se, että matkustajan ja liikenteenharjoittajan välillä tehdyn sopimuksen ehdot ovat joustavia ja sallivat uudelleenvarauksen. Jos matkanjärjestäjä tai pakettimatkustaja purkaa sopimuksen väistämättömien ja poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi, pakettimatkustajalla on oikeus korvaukseen.

³ Kutakin tapausta on tarkasteltava erikseen (tapauskohtainen arviointi). Matkapaketin kannalta on merkitystä sillä, onko paketin toteuttaminen tullut väistämättömien ja poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi mahdottomaksi. Jos hotellivaraus on osa pakettia eikä matkanjärjestäjä voi tarjota mahdollisuutta sopimuksen muuttamiseen eli toista hotellia, matkanjärjestäjän on pakko purkaa sopimus, jolloin matkustaja saa oikeuden ennakkomaksujen palautukseen (hotelli ja lento). Jos lento ja hotellivaraus ei ole osa matkapakettia, lennon korvaaminen riippuu siitä, ovatko matkustajan ja liikenteenharjoittajan välillä tehdyn sopimuksen ehdot joustavia ja sallivatko ne uudelleenvarauksen, kun taas hotellimaksujen korvaukset riippuvat varausta koskevasta sopimuksesta ja sovellettavasta sopimusoikeudesta.

⁴ Kaikissa B-kohdan skenaarioissa vastaus on pakettimatkustajan osalta kyllä, mutta olosuhteista riippuen voi tulla maksettavaksi kohtuullinen peruutusmaksu. Se, onko olemassa sellaisia objektiivisia syitä, joihin matkustaja ei ole voinut vaikuttaa ja jotka puoltavat sopimuksen purkamista ilman peruutusmaksua, on päätettävä tapauskohtaisen arvioinnin perusteella. Lentolippumatkustajan osalta korvaus sellaisen lennon osalta, joka ei ole lentoyhtiön peruuttama, riippuu lipun ehdoista (korvattava vai ei).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin oman analyysinsa perusteella.

Lentomatkustajien oikeuksien toteutumista on valvottu epäjohdonmukaisesti, ja matkakuponkien hyödyntäminen on ollut laajamittaista

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, kuinka kansalaisten oikeudet lentomatkustajina toteutuivat covid-19-kriisin aikana. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin teki kyselytutkimuksen kaikille 27 kansalliselle täytäntöönpanoelimelle ja kuluttajansuojaviranomaiselle.

Kriisin alkuvaiheessa monet matkustajat jäivät vaille korvauksia tai heillä ei ollut muuta mahdollisuutta kuin hyväksyä matkakuponkeja

Matkustajilla on oikeus saada korvaus seitsemän tai 14 päivän kuluessa. Lentoyhtiöt voivat myös ehdottaa, että matkustaja saa matkakupongin käteispalautuksen sijaan, mutta EU:n lainsäädännön mukaan matkustajan ei kuitenkaan tarvitse hyväksyä tällaista ehdotusta. Vastaukset, jotka saatiin kansallisten täytäntöönpanoelinten ja kuluttajansuojaviranomaisten kuulemisessa, osoittivat, että covid-19-pandemian erityisoloissa matkakuponkeihin liittyi seuraavia puutteita:

• Vaihtoehtoisia lentoyhteyksiä, joilla matkakuponkeja voitaisiin käyttää, on vain rajallinen määrä tai ei lainkaan.
• Matkakuponkeja ei yleensä suojata lentoyhtiön maksukyvyttömyyden varalta (ks. kohta 71, kolmas luetelmakohta).

Kaikkiaan 15 jäsenvaltiota²⁸ antoi lainsäädäntöä tai otti käyttöön toimenpiteitä, joiden nojalla matkapakettidirektiivin mukaisista korvausvelvollisuuksista voitiin poiketa. Lisäksi kaksi jäsenvaltiota (Italia ja Kreikka) otti käyttöön lainsäädäntöä, jonka nojalla vastaava poikkeus voitiin covid-19-kriisin vuoksi sallia lentomatkustajien oikeuksia koskevasta asetuksesta. Tämä ei ole EU:n lainsäädännön mukaista (ks. kohta 65). Ks. poikkeuksiin liittyviä esimerkkejä laatikossa 4.

Monet lentoyhtiöt ja matkanjärjestäjät³², joilla oli likviditeettiongelmia, hyödynsivät näitä kansallisia lakeja ja

• keskeyttivät korvaukset matkustajille kriisin alkuvaiheessa (lähinnä ajalla maaliskuu–kesäkuu 2020) tai
• tarjosivat matkakuponkeja, joskus ainoana mahdollisuutena ja vastoin matkustajan tahtoa.

Tilintarkastustuomioistuimen järjestämässä kuulemisessa kävi ilmi, että jotkin lentoyhtiöt perustelivat päätöstään olla korvaamatta peruutettuja lentoja matkustajille niillä poikkeuksellisilla olosuhteilla, jotka covid-19-pandemia oli aiheuttanut. Eräät muut lentoyhtiöt kannustivat matkustajia monin eri tavoin hyväksymään matkakuponkeja korvausten sijaan: matkakuponkien jako esimerkiksi saattoi olla automaattista tai korvauksiin liittyvät linkit lentoyhtiöiden verkkosivuilla eivät lainkaan toimineet. Lisäksi korvauksiin liittyvistä oikeuksista saattoi olla vähän tietoa tai tällaiseen tietoon oli vaikea päästä käsiksi. Niinpä matkustajien oli hyväksyttävä matkakuponkeja.

Korvausten maksu alkoi kesäkuussa 2020, mutta maksuissa oli useista eri syistä huomattavia viivästyksiä

Arvioidakseen, kuinka kauan lentomatkustajille maksettaviin korvauksiin kului aikaa, tilintarkastustuomioistuin analysoi tietoja vuodelta 2019 ja vuoden 2020 kuudelta ensimmäiseltä kuukaudelta. Lisäksi tarkastajat tutkivat lentoyhtiöiden vastaanottamien valitusten määrää.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että suurin osa lentoyhtiöistä alkoi maksaa korvauksia matkustajille kesäkuusta 2020 alkaen. Korvausten saanti kesti yleensä paljon pidempään kuin lainsäädännössä edellytetyt seitsemän tai 14 päivää. Tilanne johtui osittain siitä, että lentoyhtiöiden korvaushakemusten käsittelyjärjestelmät oli suunniteltu vain vähäisen hakemusmäärän varalta. Tämä yhdessä sen kanssa, että henkilöstöä oli poissa covid-19-sairauden takia, merkitsi sitä, että pelkästään jo korvauspyyntöjen suuri määrä tuotti lentoyhtiöille vaikeuksia. Laatikossa 5 esitetään havainnollistavia tietoja kriisin vaikutuksista matkustajien oikeuksien toteutumiseen Portugalissa. Tiedot saatiin osana kansallisille täytäntöönpanoelimille tehtyä kyselytutkimusta.

Lentoyhtiöt alkoivat maksaa korvauksia seuraavien tekijöiden yhteisvaikutuksesta:

1. Lentoyhtiöille ja matkanjärjestäjille myönnettiin valtiontukea (ks. kohdat 55–61).
2. Komission kannan mukaan matkustajien oikeuksista ei myönnettäisi poikkeuksia (ks. kohta 64). Komissio antoi asiaan liittyvän suosituksen toukokuussa 2020, ja jäsenvaltiot välittivät viestin matkanjärjestäjille ja kansallisten täytäntöönpanoelinten kautta lentoyhtiöille.
3. Komissio käynnisti 2. heinäkuuta 2020³³ rikkomusmenettelyjä sellaisia jäsenvaltioita vastaan, joiden vahvistaman lainsäädännön mukaan oikeus korvausten saamiseen voitiin jäädyttää (ks. kohta 65).

Se, että lentomatkustajien oikeuksiin liittyvä lainsäädäntö ei kata välittäjiä, heikentää matkustajien mahdollisuuksia saada korvausta

Lentomatkustajat käyttävät usein välittäjiä, kuten matkatoimistoja, varatakseen lentoja tai ostaakseen niitä osana matkapakettia. Arvioidakseen korvauksen saamiseen kuluvaa aikaa niissä tapauksissa, joissa välittäjä osallistuu matkajärjestelyihin, tilintarkastustuomioistuin analysoi voimassa olevaa EU:n lainsäädäntöä sekä tietoja, jotka tilintarkastustuomioistuin sai kyselytutkimuksestaan kansallisille täytäntöönpanoelimille ja kuluttajansuojaviranomaisille.

Lähes kaikissa jäsenvaltioissa matkustajat, jotka olivat ostaneet lippuja välittäjän kautta, ilmoittivat, että maksut oli palautettu osittain, myöhässä tai ei lainkaan. Covid-19-kriisin alkaessa maaliskuussa 2020 monet lentoyhtiöt ja matkanjärjestäjät viivästyttivät korvauksia matkustajille. Lentoyhtiöt esimerkiksi lakkasivat soveltamasta automaattista palautusmekanismia, jonka avulla yhtiöt maksoivat matkatoimistoille sitä varten, että nämä maksaisivat korvauksia matkustajille. Jotkin lentoyhtiöt perustelivat välittäjille suoritettavien korvausten maksamatta jättämistä sillä, että välittäjät eivät olleet toimittaneet korvausten edellyttämiä matkustajatietoja (sillä matkustajat eivät näissä tapauksissa olleet tehneet varauksia suoraan lentoyhtiöiltä). Jotkin matkatoimistot puolestaan maksoivat matkustajille korvauksia vasta saatuaan rahat ensin lentoyhtiöiltä.

Nämä tapaukset, joissa molemmat osapuolet odottivat tietoja toisiltaan, viittaavat siihen, että lentoyhtiöiden ja matkatoimistojen välinen koordinaatio oli puutteellista. Välittävät tahot eivät myöskään kuulu yhteisen oikeudellisen kehyksen piiriin. Niinpä kun ne toteuttavat oikeuttaa saada lentoyhtiöiltä palautuksia, niiden on tehtävä tämä kansallisen lainsäädännön nojalla, joka puolestaan vaihtelee jäsenvaltiosta toiseen.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että korvausta hakevat lentolippumatkustajat saattoivat joutua tilanteeseen, jossa heidän oli otettava yhteyttä sekä lentoyhtiöön että välittäjään eikä kumpikaan näistä katsonut itseään velvolliseksi palauttamaan lipun hintaa. Oli myös esimerkkejä tapauksista, joissa kumpikin osapuoli neuvoi matkustajaa ottamaan yhteyttä toiseen osapuoleen, eli matkustajaa palloteltiin lentoyhtiön ja matkatoimiston välillä. Ks. tosielämän tapaus laatikossa 6 (nimet on muutettu).

Komission suositus, joka koski matkakuponkeja, ei estänyt matkustajien erilaista kohtelua

Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus kansallisille täytäntöönpanoelimille ja kuluttajansuojaviranomaisille sekä kuluttajansuojaelimiltä saadut asiakirjat antoivat tarkastajille tietoa kokemuksista, joita matkakuponkeja saaneilla matkustajilla oli ollut.

Toukokuussa 2020 komissio antoi suosituksen, jonka tarkoituksena oli tehdä peruutettuja lentoja ja matkapaketteja koskevista matkakupongeista houkuttelevampi ja turvallisempi vaihtoehto käteisenä maksettaville korvauksille³⁴. Samalla se korosti, että matkakuponkien oli oltava vapaaehtoisia. Suosituksen mukaan matkustajien olisi saatava matkakupongeilleen suojaa lentoyhtiön tai matkanjärjestäjän maksukyvyttömyystilanteessa. Lisäksi matkakupongeilla olisi oltava joukko erityispiirteitä, muun muassa seuraavat:

• vähintään 12 kuukauden voimassaoloaika yhdistettynä automaattiseen korvaukseen, jos matkakuponkia ei lunasteta
• matkustajan mahdollisuus käyttää matkakuponkia kaikkiin uusiin varauksiin, jotka tehdään ennen kupongin voimassaolon päättymispäivää, vaikka maksu tai palvelu suoritettaisiin kyseisen päivämäärän jälkeen, sekä matkustajan mahdollisuus käyttää matkakuponkia kaikkien liikenteenharjoittajan tai matkanjärjestäjän tarjoamien matkatuotteiden maksamiseen
• matkakupongin käyttöalan laajentaminen siten, että sitä voidaan käyttää varauksiin saman yritysryhmän muissa liiketoimintayksiköissä, sekä sen mahdollistaminen, että matkakuponkeja voidaan siirtää muille matkustajille ilman lisäkustannuksia.

Koska komission suositukset eivät kuitenkaan ole sitovia, lentoyhtiöt ja matkanjärjestäjät jatkoivat matkakuponkien myöntämistä parhaaksi katsomallaan tavalla, minkä seurauksena matkustajia kohdeltiin toisistaan poikkeavin tavoin.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että lentoyhtiöt ja jäsenvaltiot sovelsivat erilaisia käytäntöjä, jotka eivät useinkaan olleet komission suosituksen mukaisia:

• Vaikka kansalliset täytäntöönpanoelimet ilmoittivat, että useimmat matkakupongit olivat voimassa 12 kuukautta, jotkin niistä olivat voimassa pidempään. Esimerkiksi Kyproksessa ja Latviassa ne ovat voimassa 31. joulukuuta 2021 saakka, ja vastaavasti Ranskassa ja Kreikassa voimassaoloaika oli 18 kuukautta ja Sloveniassa 24 kuukautta. Sloveniassa puolestaan maksettaisiin 13.3.2020–31.5.2020 välisenä aikana toteutuneista peruutuksista korvaus niille pakettimatkustajille, jotka kieltäytyivät hyväksymästä matkakuponkia, vasta 12 kuukauden kuluttua siitä, kun Slovenia olisi todennut pandemian päättyneeksi. Tämä on vastoin EU:n lainsäädäntöä.
• Vain kolmessa jäsenvaltiossa (ks. kohta 60, toinen luetelmakohta) käytettiin valtiontukivaroja siihen tarkoitukseen, että matkakuponkeja suojattaisiin matkanjärjestäjien maksukyvyttömyydeltä. Tämä koski ainoastaan pakettimatkoja, sillä järjestely ei kattanut lentolippumatkustajia.
• Latvian, Luxemburgin, Romanian ja Suomen tärkeimmät lentoyhtiöt sovelsivat sääntöä, jonka mukaan matkustajalla ei matkakupongin hyväksymisen jälkeen enää ollut oikeutta pyytää rahaa kupongin sijaan. Romaniassa puolestaan käyttämätöntä matkakuponkia ei enää voitu lunastaa 12 kuukauden voimassaoloajan päätyttyä.
• Viiden jäsenvaltion (Belgia, Luxemburg, Suomi, Slovenia ja Unkari) tärkeimmät lentoyhtiöt eivät sallineet matkakuponkien siirtoa muille matkustajille.

Yleiskuva tilanteesta puuttui, koska raportointivaatimukset puuttuivat

Tilintarkastustuomioistuin arvioi lentomatkustajien oikeuksien toteutumista analysoimalla jäsenvaltioissa toimivilta organisaatioilta saatuja tietoja.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että matkustajien oikeuksiin liittyvää tehokasta lainvalvontaa varten ei ollut riittävästi tietoja:

• Lentoyhtiöt katsovat, että tiedot korvausten viivästyksistä ja niiden matkustajien tarkasta määrästä, jotka vaativat peruutettujen lentojen vuoksi rahaa takaisin, ovat kaupallisesti arkaluonteisia. Lentoyhtiöt eivät siksi yleensä jaa tällaisia tietoja.
• Useimmilla kansallisilla täytäntöönpanoelimillä ei ole oikeutta saada selville niiden matkustajien lukumäärää, jotka ovat tehneet valituksia lentoyhtiöille. Kyseisten elinten on näin ollen tukeuduttava matkustajien niille tekemiin valituksiin tai Euroopan kuluttajakeskusten verkoston kautta tehtyihin valituksiin.
• Komissio hyödyntää kansallisten täytäntöönpanoelinten vapaaehtoisesti toimittamia raportteja sekä sellaisiin valituksiin liittyviä tietoja, jotka kansalaiset ovat toimittaneet komissiolle suoraan Europe Direct -keskustietopalvelun kautta tai Euroopan kuluttajakeskusten verkoston kautta. Lisäksi komissio saa tietoa pitämällä yllä yhteyksiä sidosryhmiinsä ja kuluttajansuojan yhteistyöverkkoon. Asetuksessa (EY) N:o 261/2004 ei vaadita, että kansallisten täytäntöönpanoelinten olisi raportoiva komissiolle. Tilanne siis poikkeaa tältä osin muista liikennemuodoista.

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti, että valitukset, jotka liittyivät peruutettuihin lentoihin ja korvauspyyntöihin, lisääntyivät merkittävästi aiempiin vuosiin verrattuna. Tästä ovat esimerkkinä seuraavat seikat:

• Kaikkiaan 24 kansallista täytäntöönpanoelintä raportoi 80 000 valituksesta, jotka liittyivät peruutettujen lentojen korvaamiseen. Kaikilla kansallisilla täytäntöönpanoelimillä ei ollut toimivaltaa yksittäisten valitusten käsittelemiseen, ja lentoliikenteen harjoittajille määrätyt seuraamukset vaihtelivat merkittävästi jäsenvaltiosta toiseen.
• Euroopan kuluttajaliitto (European Consumer Organisation, BEUC) raportoi kolmen jäsenvaltion osalta (Espanja, Portugali ja Saksa) 122 000 samanlaisesta valituksesta
• Euroopan matkustajaliitto (European Passenger Federation, EPF) raportoi, että neljässä jäsenvaltiossa (Belgia, Espanja, Portugali ja Saksa) kansallisille kuluttajansuojajärjestöille oli jätetty 72 500 valitusta
• Euroopan kuluttajakeskusten verkosto avusti 32 000 tapauksessa, jotka liittyivät asetukseen (EY) N:o 261/2004, ja 12 000 tapauksessa, jotka liittyivät matkapakettidirektiiviin.
• Europe Direct -keskustietopalvelu käsitteli 6 700 asiaa vuonna 2020. Niistä 70 prosenttia koski valituksia, jotka liittyivät lentojen peruutuksiin.

Ole olemassa riski siitä, että näiden osittaisten tietojen perusteella ei saada täysimääräistä kuvaa tilanteesta. Vaikuttaa siltä, että matkustajien valituksista ei ole yleiskuvaa, eikä yleiskuvaa ole myöskään siitä, kuinka matkustajien valituksia käsitellään ja kuinka matkustajien oikeuksien toteutumista valvotaan.

Komissio teki selväksi, että jäsenvaltiot voisivat kytkeä lentomatkustajien suojan ja valtiontuen toisiinsa, mutta näin ei tehty lentoyhtiöiden osalta

Tilintarkastustuomioistuin tutki komission osuutta valtiontukitoimenpiteiden hyväksymisessä sekä sitä, kytkivätkö jäsenvaltiot myöntämänsä tuen ja matkustajien oikeuksien suojan toisiinsa, kun ne muotoilivat covid-19-kriisiin liittyviä valtiontukitoimenpiteitä.

Komissio pyrki tukemaan lentoyhtiöitä ja matkanjärjestäjiä, mutta se ei voinut asettaa valtiontuen hyväksymisen ehdoksi sitä, että matkustajille maksettiin korvauksia

Covid-19-pandemian aikana monet EU:n lentoyhtiöt joutuivat pitämään useimmat tai jopa kaikki lentokoneensa maassa ainakin jonkin aikaa. Tällä oli huomattavia vaikutuksia niiden talouteen.

© Getty Images / Patrick Foto.

Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön arvion mukaan eurooppalaisten lentoyhtiöiden tulot laskivat vuoden 2020 loppuun mennessä siten, että kun ne vuonna 2019 olivat noin 120 miljardia euroa, vuonna 2020 ne olivat vain 37 miljardia euroa. Vähennystä oli siis 69 prosenttia³⁵. IATAn³⁶ mukaan tavanomaisella eurooppalaisella lentoyhtiöllä olisi tavanomaisina aikoina käteisreservejä kahden kuukauden ajaksi. Uusien varausten romahtaminen maaliskuussa 2020 merkitsi sitä, että jos lentoyhtiöt eivät saisi käyttöönsä lisää likviditeettiä ja/tai toteuttaisi kustannussäästöjä, niiden käteisvarat loppuisivat toukokuuhun 2020 mennessä. IATA ja Airlines for Europe (A4E) -järjestö ovat arvioineet, että matkustajille maksetut palautukset, jotka koskivat myytyjä mutta käyttämättä jääneitä lippuja, muodostivat 9,2 miljardia euroa lentoyhtiöiden ulospäin suuntautuneista kassavirroista aikavälillä maaliskuu–toukokuu 2020. Luku koskee EU27:ää sekä Yhdistynyttä kuningaskuntaa.

Näin ollen oli olemassa vaara siitä, että lentoyhtiöt ajautuisivat konkurssiin, ja jos näin kävisi, matkustajat saattaisivat menettää rahansa. Komissiolle tammikuussa 2020 tehdyssä ulkoisessa tutkimuksessa³⁷ lueteltiin 87 lentoyhtiöiden maksukyvyttömyystapausta edelliseltä vuosikymmeneltä ja arvioitiin, että vuosina 2011–2019 lentoyhtiöiden maksukyvyttömyys vaikutti tavalla tai toisella 5,6 miljoonaan matkustajaan. Matkustajat, joihin maksukyvyttömyys vaikutti suoraan, menettivät keskimäärin 431 euroa, joista 83:a prosenttia (357:ää euroa) ei voitu periä takaisin minkään suojamekanismin avulla. Kaiken kaikkiaan noin kolmannes matkustajista, joihin lentoyhtiön maksukyvyttömyys vaikutti kielteisesti, ei kuulunut minkään järjestelmän piiriin. Tämä tarkoittaa, että noin 1,8 miljoonaa matkustajaa menetti rahaa lentoyhtiöiden konkurssien yhteydessä.

Komissio totesi varhaisessa vaiheessa, että covid-19-kriisillä oli vakavia vaikutuksia lentoyhtiöihin. Keskeinen toimenpide, jonka komissio tällöin otti käyttöön, liittyi valtiontukisääntöjen hyväksymiseen. Tämä hyödytti myös lentoyhtiöitä ja matkanjärjestäjiä. Vaikka toimivalta, joka koskee kansallisten tukitoimenpiteiden suunnittelua, kuuluu jäsenvaltioille, niiden on ilmoitettava komissiolle tapauksista, joissa yritykset ovat oikeutettuja perustamissopimuksen vaatimusten mukaiseen valtiontukeen.

Toimenpiteen luokitteleminen valtiontueksi, jota tarkoitetaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa, edellyttää seuraavien kumulatiivisten edellytysten täyttymistä:

1. toimenpiteen on oltava valtion toteuttama, ja se on rahoitettava valtion varoista
2. toimenpide vääristää (tai uhkaa vääristää) kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
3. toimenpiteestä on koiduttava etua tuen saajalle
4. edun on oltava valikoiva.

Komission tehtävänä on arvioida ehdotettujen valtiontukitoimenpiteiden vaikutusta kilpailuun ja siten niiden soveltuvuutta vaikuttavalla tavalla toimiville sisämarkkinoille. Kun komissio hyväksyy valtiontukia, se voi asettaa ehtoja ainoastaan, jos ehdot perustuvat niihin perussopimuksen säännöksiin, joiden nojalla valtiontuki-ilmoitus on annettu³⁸. Lisäksi ehtojen on oltava tarpeen kansallisten toimenpiteiden aiheuttamien kilpailuvääristymien lieventämiseksi. Sen sijaan ehtoja ei voida asettaa matkustajien oikeuksien vuoksi.

Komissio hyväksyi maaliskuussa 2020 valtiontukitoimenpiteisiin liittyvät tilapäiset puitteet³⁹, joiden tavoitteena oli talouden tukeminen covid-19-kriisin oloissa. Pyrkimyksenä oli luoda yhdenmukainen lähestymistapa, jota sovellettaisiin kaikissa jäsenvaltioissa. Puitteissa selostettiin, kuinka jäsenvaltiot voivat EU:n sääntöjen mukaan tarjota taloudellista tukea yrityksille. Puitteisiin sisältyi tilapäisiä kriteerejä, jotka koskivat esimerkiksi tuen rahamääräisiä raja-arvoja, toimenpiteiden kestoa ja muotoa sekä raportointivelvoitteita, joiden avulla komission oli helpompaa tarkistaa tukia ja hyväksyä ne.

Lisäksi tilapäisissä puitteissa tehtiin jäsenvaltioille selväksi, että kun ne myöntävät tukea matkustus- ja matkailualan toimijoille, ne voisivat tämän tuen avulla varmistaa, että covid-19-kriisiin liittyvät korvaushakemukset käsitellään ja maksetaan asianmukaisesti. Näin voitaisiin turvata matkustajien ja kuluttajien oikeuksien suoja ja matkustajien yhdenvertainen kohtelu⁴⁰. Vaikka jäsenvaltioilla oli velvollisuus varmistaa, että tietyt valtiontuen saajat (suuret yhtiöt, jotka saavat tukea pääomapohjansa vahvistamiseksi) raportoivat komissiolle, kuinka valtiontuella edistettiin vihreään ja digitaaliseen siirtymään liittyviä EU:n toimintapoliittisia tavoitteita⁴¹, tällaista velvollisuutta ei ollut lentomatkustajille maksettavien korvausten osalta.

Tilapäisten puitteiden ansiosta komissio saattoi hyväksyä valtiontukia ennätysajassa. Lentomatkustamisen alalla annetut 54 valtionapupäätöstä tehtiin keskimäärin 13 päivässä valtiontuki-ilmoituksesta. Päätöksistä 23 annettiin yhdessä viikossa.

Lisäksi komissio ehdotti maaliskuussa 2020 tilapäistä poikkeusta vakiintuneista yhteisistä säännöistä, jotka koskivat lähtö- ja saapumisaikojen jakamista lentoasemilla. Kyseiset poikkeukset hyväksyttiin asetuksella⁴². Näin pyrittiin välttämään se, että lentoyhtiöt lentäisivät lähes tyhjiä koneita ainoana tarkoituksenaan pitää kiinni lähtö- ja saapumisajoistaan perinteisesti ruuhkaisilla lentoasemilla. Turha lentäminen olisi vain heikentänyt yhtiöiden taloudellista tilannetta ja vaikuttanut kielteisesti ympäristöön.

Jäsenvaltiot myönsivät tukea lentoyhtiöille ja matkanjärjestäjille, mutta eivät lentoyhtiöiden osalta kytkeneet kyseistä tukea ja matkustajille maksettavia korvauksia toisiinsa

Jäsenvaltiot käyttivät covid-19-kriisin aikana erilaisia valtiontukimuotoja tukeakseen matkustus- ja matkailualan toimijoita. Yleensä tukea myönnettiin ”luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien” tai ”jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön” perusteella⁴³. Sen määrittelemiseksi, oliko valtiontuen ja matkustajien oikeuksien välillä kytkentä, tilintarkastustuomioistuin kävi läpi 38 valtiontukitoimenpidettä, jotka oli suunniteltu nimenomaan EU:n lentoyhtiöiden tukemiseksi (ks. liite III), sekä 16 valtiontukitoimenpidettä, jotka oli suunniteltu EU:n matkanjärjestäjien tukemiseksi (ks. liite IV). Komissio hyväksyi nämä toimenpiteet maaliskuun 2020 ja huhtikuun 2021 välisenä aikana, ja niihin liittyvän valtiontuen määrä oli 34,7 miljardia euroa. Tähän sisältyi kuuden miljardin euron valtiontuki tietyille lentoyhtiöille sellaisten tukiohjelmien nojalla, jotka eivät olleet nimenomaan lentoliikennealalle kohdistettuja. Lisäksi näissä luvuissa on kyse myönnettävissä olevan tuen enimmäismäärästä.

Kyseisen tuen muoto ja määrä vaihtelivat huomattavasti. Tuki saattoi olla suoria lainoja, lainatakauksia, avustuksia tai pääomapohjan vahvistamisena toteutettuja likviditeetin lisäyksiä. Yksittäisissä päätöksissä hyväksytyt määrät vaihtelivat 0,8 miljoonasta eurosta 7 000 miljoonaan euroon, ja suurin osa tuesta hyväksyttiin touko-, kesä- ja heinäkuussa 2020 (ks. kaavio 4).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi, joka koski valtiontukipäätöksiä.

Valtiontuki vaihteli huomattavasti myös jäsenvaltiosta toiseen (ks. kaavio 5).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi, joka koski valtiontukipäätöksiä.

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti, että suurin osa jäsenvaltioiden myöntämästä tuesta meni lentoyhtiöille (31,8 miljardia euroa eli yli 90 prosenttia tuen kokonaismäärästä). Määrään sisältyi 25,7 miljardin euron valtiontuki yksittäisille lentoyhtiöille sekä 6,1 miljardin euron monialainen tuki. Vaikka kukin valtiontuki-ilmoitus oli erilainen, yleisesti ottaen valtiontuella pyrittiin korvaamaan lentoyhtiöille tappioita, joita pandemia oli aiheuttanut. Lisäksi oli tarpeen varmistaa, että lentoyhtiöillä oli riittävästi likviditeettiä toimintansa jatkamiseen ja että lentoyhtiöiden pääomarakenne säilyi asianmukaisena kriisin aikana ja sen jälkeen.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että yhdessäkään tarkastetuista 38 tapauksesta jäsenvaltiot eivät asettaneet valtiontuen nimenomaiseksi tavoitteeksi tai ehdoksi sitä, että matkustajille maksetaan korvauksia. Tämä siitä huolimatta, että komissio oli suosittanut tekemään niin⁴⁴. Käytännössä tämä tarkoitti sitä, että jäsenvaltiot jättivät lentomatkustajien korvaukset yksinomaan lentoyhtiöiden asiaksi, ja nämä puolestaan käyttivät valtiontuen siihen, mitä ne itse pitivät tärkeimpänä. Valtiontukena myönnetty likviditeetti kuitenkin varmisti lentoyhtiöiden toiminnan jatkumisen, joten valtiontuki on saattanut välillisesti edistää myös matkustajien korvauksensaantia (ks. kohta 32 a)).

Matkanjärjestäjien saaman valtiontuen osalta tilanne on toinen. Valtiontukia hyväksyttiin 16, ja niistä myönnetty tuki oli yhteensä 2,9 miljardia euroa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kolmessa tapauksessa oli kyse yleisestä maksuvalmiustuesta. Muiden 13 tapauksen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että

• seitsemässä valtiontuki-ilmoituksessa⁴⁵ (arvo 909 miljoonaa euroa) mainittiin nimenomaisesti, että tavoitteena oli varmistaa nopeat korvaukset matkustajille
• kolmessa tapauksessa⁴⁶ (arvo 1,1 miljardia euroa) tavoitteena oli lisätä matkakuponkien houkuttelevuutta siten, että valtiontakauksella suojattaisiin matkakuponkien arvoa matkanjärjestäjän maksukyvyttömyyden varalta
• kahdessa tapauksessa⁴⁷ oli kyse kustannuksista, jotka koskivat paluukuljetusta
• yhdessä tapauksessa⁴⁸ tuen avulla pyrittiin varmistamaan sekä matkustajien paluukuljetus että ennen lähtöä peruttujen matkapakettien korvaukset.

Tämä tarkoittaa sitä, että 13 tukitoimenpiteessä 16:sta otettiin toimenpiteitä suunniteltaessa erityisesti ja nimenomaisesti huomioon pakettimatkustajien oikeudet. Ero lentoyhtiöille suunnattuihin valtiontukiin verrattuna johtui matkapakettidirektiiviin sisällytetystä maksukyvyttömyyssuojavaatimuksesta sekä siitä, että peruutettujen pakettien korvaukset olivat covid-19-pandemian aikana matkanjärjestäjien suurimpia käteismenoja.

Komissio yritti suojata lentomatkustajien oikeuksia, mutta sen lainvalvontavaltuudet ovat rajallisia

Komissio teki kriisin alusta lähtien tiettäväksi, että lentomatkustajien oikeuksia oli kunnioitettava. Niinpä komissio teki joukon aloitteita kyseisten oikeuksien turvaamiseksi. Näitä aloitteita koskeva yleiskatsaus sekä aloitteiden aikataulu esitetään liitteessä V. Tilintarkastustuomioistuin analysoi, suojasiko komissio lentomatkustajien oikeuksia vaikuttavalla tavalla niillä erilaisilla toimillaan, joita se toteutti kriisin aikana. Tilintarkastustuomioistuin myös testasi, pitivätkö Re-open EU -sivuston tiedot paikkansa ja olivatko sen tiedot ajan tasalla, kun niitä verrattiin virallisiin kansallisiin lähteisiin. Näitä testauksia varten poimittiin kymmenen jäsenvaltion otos, ja tietoja tarkasteltiin kolmen päivämäärän osalta (1., 15. ja 28. helmikuuta 2021). Tilintarkastustuomioistuin analysoi myös, oliko tämänhetkinen oikeudellinen kehys tarkoituksenmukainen kriisiaikoina.

Komissio pyrki lieventämään kriisin vaikutuksia lentomatkustajiin

Komissio perusti 1. maaliskuuta 2020 verkkosivuston, jonka aiheena oli koronaviruksen torjunta. Sivustolla oli myös liikennettä ja matkustamista koskeva osio. Tietoa annettiin tietokoosteiden avulla⁴⁹ sekä asettamalla sivustolle linkkejä, jotka veivät yleistä tietoa tarjoaville verkkosivustoille⁵⁰, kuten Sinun Eurooppasi -sivustolle⁵¹. Komissio myös mukautti tulkintaohjeitaan, jotka koskivat matkustajien oikeuksiin liittyviä asetuksia⁵², ja antoi matkapakettidirektiiviin liittyvän tiedonannon⁵³, jossa se toisti periaatteen siitä, että matkustajilla oli oikeus valita joko korvaus matkan hinnasta (raha tai matkakuponki) tai uudelleenreititys (joka ei useinkaan ollut mahdollista). Komissio myös selvensi, että matkakupongin tarjoaminen ei voinut poistaa matkustajalta oikeutta vaatia käteiskorvausta, ja vahvisti, että covid-19-pandemia oli ”väistämätön ja poikkeuksellinen olosuhde”, joka saattaa poistaa oikeuden vahingonkorvaukseen.

Euroopan parlamentti kehotti 17. huhtikuuta 2020 komissiota varmistamaan, että tulkintaohjeet oli pantu asianmukaisesti täytäntöön covid-19-tilanteen kehityksen mukaisesti⁵⁴. Liikenneministerien epävirallisessa videoneuvottelussa 29. huhtikuuta 2020 useat jäsenvaltiot pyysivät komissiota antamaan tilapäisen poikkeuksen määräajasta, jonka kuluessa lentoyhtiöiden oli maksettava korvauksia matkustajille⁵⁵. Komissio ei suostunut kaventamaan lentomatkustajien oikeuksia, vaan antoi 13. toukokuuta 2020 suosituksen, jolla pyrittiin siihen, että matkakupongeista tulisi houkutteleva ja turvallinen vaihtoehto käteiskorvauksille ja hyväksyttävämpi väline matkustajien näkökulmasta. Näin toimiessaan komissio pyrki myös osaltaan lieventämään lentoyhtiöiden ja matkanjärjestäjien likviditeettiongelmia (ks. kohta 38).

Lisäksi komissio käynnisti heinäkuussa 2020 jäsenvaltioita vastaan rikkomusmenettelyjä seuraavista syistä:

• Italia ja Kreikka olivat antaneet kansallista lainsäädäntöä, joka ei ollut asetuksen (EY) N:o 261/2004 mukaista⁵⁶. Käynnistetyt menettelyt on sillä välin saatu päätökseen, sillä kansalliset lait on saatettu uudelleen EU:n lainsäädännön mukaisiksi⁵⁷.
• Yksitoista jäsenvaltiota toteutti covid-19-toimenpiteitä, jotka rikkoivat matkapakettidirektiiviä⁵⁸. Tarkastuksen aikaan seitsemän menettelyä oli saatettu päätökseen joko siksi, että kansalliset toimenpiteet oli kumottu tai niitä oli muutettu, tai siksi, että ne olivat jo päättyneet eikä niitä ollut uusittu. Kroatia, Liettua ja Slovakia eivät olleet korjanneet lainsäädäntöään, ja sen vuoksi komissio eteni rikkomusmenettelyssä seuraavaan vaiheeseen, perusteltuun lausuntoon. Bulgarialle toimitettiin virallinen ilmoitus sillä perusteella, että elokuussa 2020 hyväksytyt kansalliset säännöt rikkoivat matkapakettidirektiiviä⁵⁹. Tarkastuksen aikaan nämä neljä rikkomusmenettelyä (Bulgaria, Kroatia, Liettua ja Slovakia) olivat edelleen vireillä.

Lisäksi käynnissä on edelleen seuraavia toimia:

• Elokuussa 2020 komissio käynnisti asetukseen (EY) N:o 261/2004 liittyvän EU Pilot -hankkeen, jonka tarkoituksena oli arvioida kaikkien jäsenvaltioiden osalta, miten matkustajien oikeudet oli pantu täytäntöön. EU Pilot -menettely on komission ja jäsenvaltion välinen epävirallinen vuoropuhelu, jossa käsitellään EU:n lainsäädännön mahdolliseen noudattamatta jättämiseen liittyviä kysymyksiä. Menettely on ensimmäinen askel pyrkimyksissä selvittää ja ratkaista ongelmia niin, että virallinen rikkomusmenettely mahdollisuuksien mukaan vältetään.
• Komissio on toukokuusta 2020 lähtien käynyt säännöllistä vuoropuhelua kansallisten kuluttajansuojaviranomaisten kanssa, jotka ovat seuranneet lentomatkustajien oikeuksien soveltamista. Komissio käynnisti helmikuussa 2021 yhdessä kuluttajansuojan yhteistyöverkon kanssa koordinoidun kyselytutkimuksen 16:lle EU:ssa toimivalle lentoyhtiölle. Tarkoituksena oli selvittää yhtiöiden peruutuskäytäntöjä sekä sitä, miten ne tiedottivat kuluttajille näiden oikeuksista ja miten ne käsittelivät korvauspyyntöjä.
• Komissio ehdotti 17. maaliskuuta 2021 asetusta EU:n digitaalisen covid-todistuksen (tuolloin ”digitaalisen vihreän todistuksen”) käyttöönotosta. Lainsäätäjät pääsivät 20. toukokuuta 2021 yhteisymmärrykseen todistusta koskevasta tekstistä. Todistuksessa vahvistetaan tiedot, jotka koskevat rokotuksia, testejä ja covid-19-sairaudesta parantumista, ja sen tarkoituksena on helpottaa vapaata liikkuvuutta.

Komissio on siirtämässä katsettaan tämänhetkisen covid-19-pandemian jälkeiseen aikaan, ja se on jo tehnyt ehdotuksia siitä, miten EU:n kykyä sietää laajoja matkustamiseen liittyviä häiriöitä voitaisiin vahvistaa:

• Marraskuussa 2020 käynnistettiin uusi kuluttaja-asioiden toimintaohjelma⁶⁰, jossa esitellään seuraavien viiden vuoden painopisteitä ja keskeisiä toimia. Tässä yhteydessä komissio aikoo analysoida, onko matkapakettidirektiivi viimeaikaisten kriisien valossa edelleen riittävä. Arvio perustuu direktiivin soveltamista koskevaan kertomukseen vuodelta 2021⁶¹. Lisäksi komissio tulee tukemaan ja edistämään kuluttajansuojan yhteistyöverkon ja muiden verkostojen ja sidosryhmien yhteistyötä.
• Joulukuussa 2020 käynnistettiin kestävän ja älykkään liikkuvuuden strategia⁶². Tavoitteena on tarkistaa matkustajien oikeuksia koskevaa sääntelykehystä ja lisäksi tutkia, millaisilla vaihtoehtoisilla taloudellisilla suojajärjestelmillä voitaisiin varmistaa, että käytettävissä olisi riittävästi likviditeettiä matkustajien korvausten maksuun ja tarvittaessa paluukuljetuksiin myös kriisiaikoina. Komissio aikoo myös tarkistaa lentoliikenneasetusta ja käydä läpi liikennealan kriisitilanteisiin tarkoitettujen valmiussuunnitelmien valmistelutoimia. Lisäksi komissio aikoo suojata matkustajien oikeuksia EU:ssa paremmin ja tehdä niistä selvempiä sekä liikenteenharjoittajille että matkustajille. Tällöin matkustajat saisivat häiriötilanteissa asianmukaista apua, lippuhintojen korvauksia ja mahdollisesti vahingonkorvauksia. Jos sääntöjä ei sovellettaisi oikein, määrättäisiin asianmukaisia seuraamuksia.

Komissio antoi matkustajille tietoa eri jäsenvaltioiden tilanteesta

Komissio käynnisti kesäkuussa 2020 Re-open EU -verkkosivuston⁶³, josta matkustajat voivat saada yleiskuvan kansanterveystilanteesta Euroopan maissa. Lisäksi sivustolla on tietoa matkustamisesta ja koronavirukseen liittyvistä kontaktien jäljitys- ja varoitussovelluksista. Verkkosivustolla käytetään Euroopan tautienehkäisy- ja -valvontakeskuksen (ECDC) tietoja sekä jäsenvaltioiden tietoja matkustusrajoituksista. Pyrkimyksenä on auttaa matkustajia suunnittelemaan matkojaan. Tammikuuhun 2021 mennessä sivustolla oli vierailtu yhdeksän miljoonaa kertaa.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että väline antaa matkustamista harkitseville arvokasta apua kaikkien liikennemuotojen osalta. Se sisältää vakioidussa muodossa olevaa hyödyllistä tietoa lähtöä edeltävistä testausvaatimuksista, karanteenivelvoitteista määränpäässä sekä mahdollisista säännöistä, joita sovelletaan pelkästään jäsenvaltion läpi kulkeviin transit-matkustajiin.

Sivustoa on muutettu ja paranneltu säännöllisesti sen perustamisesta lähtien. Se tukeutuu kuitenkin edelleen suurelta osin siihen, että jäsenvaltiot toimittavat sivustolle ajantasaisia ja paikkansa pitäviä tietoja. Komissio on itse varoittanut, että myöhässä toimitetut tai puutteelliset tiedot heikentävät sivuston hyödyllisyyttä⁶⁴. Tilintarkastustuomioistuimen analyysi vahvisti tämän seikan:

• Verkkosivuston tiedot, jotka koskivat voimassa olevia rajoituksia, tutkittiin kymmenen jäsenvaltion osalta. Kahdessa jäsenvaltiossa tiedot eivät olleet ajan tasalla (Belgia ja Luxemburg).
• Sivustolla ei ollut aina otettu huomioon rajoituksia, jotka jäsenvaltiot olivat hyväksyneet mutta joiden oli määrä tulla voimaan myöhemmin.
• Toisinaan sivuston tiedot olivat puutteellisia (testauksessa sovellettava alaikäraja tai ennen matkustamista annettavat ilmoitukset) tai epäjohdonmukaisia (sivuston eri osissa esitettiin erilaisia testaukseen liittyviä vaatimuksia).

Lentomatkustajien oikeuksien suojaa koskeva tämänhetkinen oikeudellinen kehys ei ole aukoton eikä kriisinkestävä

Tilintarkastustuomioistuimen analyysista kävi ilmi seuraavaa:

• Asetuksessa (EY) N:o 261/2004 ja matkapakettidirektiivissä ei anneta komission tehtäväksi valvoa yksittäisten lentomatkustajien oikeuksien toteutumista. Komissio ehdotti vuonna 2013, että asetuksessa (EY) N:o 261/2004 otetaan käyttöön välineitä lainvalvonnan parantamiseksi, ja tätä koskeva suositus esitettiin myös tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa vuodelta 2018 (ks. laatikko 1 ja kohta 13). Kyseinen vuoden 2013 ehdotus oli myös vastaus ongelmiin, joita islantilaisen tulivuoren tuhkapilvi aiheutti lentomatkustamiselle vuonna 2010. Ehdotukseen sisältyi ratkaisuja, jotka olisivat voineet auttaa toteuttamaan matkustajien oikeudet paremmin kriisiaikoina. Esimerkiksi valitusten käsittelymenettelyjä olisi parannettu. Lisäksi lainvalvontaa, seurantaa ja seuraamusten määräämistä matkustajien oikeuksien turvaamiseksi olisi vahvistettu.
  
  Euroopan parlamentti kehotti komissiota arvioimaan ja tarvittaessa tarkistamaan matkapakettidirektiiviä sekä käynnistämään neuvostossa uudelleen neuvottelut asetuksen (EY) N:o 261/2004 tarkistamisesta. Näin voitaisiin parlamentin mukaan ottaa huomioon viimeaikaisen kriisin vaikutukset, estää oikeudellinen epävarmuus tulevaisuudessa ja varmistaa kuluttajien oikeuksien suojaaminen⁶⁵.
• Lainsäädännössä ei edellytetä, että lentolippumatkustajilla olisi lentojen peruutustilanteissa oltava takuita maksukyvyttömyyden varalta. Pakettimatkustajien osalta tilanne on toinen, sillä matkapakettidirektiivi sisältää säännöksiä korvaustakuista siinä tapauksessa, että matkanjärjestäjästä tulee maksukyvytön. Euroopan parlamentti ehdotti vuonna 2014, että tällainen takuu olisi otettava käyttöön myös lentolippumatkustajien osalta. Vuonna 2020 ja vuonna 2021⁶⁶ parlamentti kehotti komissiota tutkimaan mahdollisuutta kehittää EU:hun matkustustakuujärjestelmä. Takuun avulla varmistettaisiin yritysten konkurssin yhteydessä sellainen likviditeetti, jolla taattaisiin lippuhintojen palautukset matkustajille sekä maksettaisiin heidän paluukuljetuksestaan johtuvat kustannukset samoin kuin oikeudenmukainen korvaus mahdollisesti aiheutuneista vahingoista. Komission olisi järjestelmää kehittäessään hyödynnettävä kokemuksia, jotka on saatu covid-19-kriisistä sekä jäsenvaltioiden vastaavista järjestelmistä.
• Matkakupongeilla ei ole taloudellista suojaa, joten jos uudelleenreititys ei ole mahdollista, matkakupongit ovat itse asiassa tapa lykätä matkustajille maksettavia korvauksia väliaikaisesti. Poikkeuksena tästä on se, että kolme jäsenvaltiota on nimenomaisesti taannut matkapaketteihin liittyvät matkakupongit valtiontuen avulla (ks. kohta 60).
• Asetuksesta (EY) N:o 261/2004 puuttuvat erityissäännökset siitä, miten matkustajat voivat käyttää oikeuksiaan silloin, kun välittäjät osallistuvat matkajärjestelyihin (ks. kohdat 33–36). Tämä puute on johtanut useiden kanteiden nostamiseen Euroopan unionin tuomioistuimessa.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että myöskään matkapaketteja koskeva sääntelykehys ei ole täysin kriisinkestävä. Matkapakettidirektiivin⁶⁷ mukaan ”jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueelle sijoittautuneet matkanjärjestäjät asettavat vakuuden matkustajien suorittamien tai matkustajan puolesta suoritettujen kaikkien maksujen palauttamiseksi, siltä osin kuin asiaankuuluvia palveluja ei suoriteta matkanjärjestäjän maksukyvyttömyyden vuoksi.” Vakuuden on katettava ”kohtuudella ennakoitavissa olevat kustannukset”.

Komissio on raportoinut⁶⁸ seuraavaa:

• Jotkin pankit eivät ole enää tarjonneet vakuuksia matkanjärjestäjille, ja myös jotkin maksukyvyttömyyssuojaa tarjoavista vakuutusyhtiöistä, jotka jo nyt ovat suhteellisen harvassa, ovat vetäytymässä markkinoilta (esimerkiksi Belgiassa ja Itävallassa). Tästä syystä on tärkeää saada aikaan luotettava järjestelmä, joka antaa matkustajille vaikuttavan suojan maksukyvyttömyysriskiä vastaan. Eri haasteisiin vastaamiseksi on ehdotettu muun muassa useamman vakuuksien tarjoajan käyttöä yhtä matkanjärjestäjää kohden tai EU:n laajuisen vakuusrahaston perustamista eräänlaiseksi jälleenvakuutukseksi ensivaiheen takaajille.
• Pandemioihin liittyvät riskit jätetään usein vakuutusten ulkopuolelle. Tämä koskee erityisesti matkojen peruuntumiseen liittyviä vakuutuksia⁶⁹. Tämä rajoittaa matkustajien mahdollisuuksia hankkia itselleen vakuutus sellaisten tappioiden varalta, jotka johtuvat pandemian vuoksi peruutetuista matkoista.

Pakettimatkustajat kokevat näin ollen oikeudellista epävarmuutta sen suhteen, tarjoavatko kansalliset maksukyvyttömyyssuojajärjestelmät täysimääräisen suojan pakettimatkustajien korvauspyynnöille ja matkakupongeille covid-19:n kaltaisen pandemian aikana. Tämä johtuu siitä, että kansalliset maksukyvyttömyyssuojajärjestelmät ovat luonteeltaan hyvin erilaisia ja niitä koskevat tulkinnat vaihtelevat jäsenvaltioittain.

Johtopäätökset ja suositukset

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa kävi ilmi, että matkustajien keskeisiä oikeuksia ei yleisesti ottaen suojattu tämän ennennäkemättömän kriisin aikana. Näin oli varsinkin covid-19-pandemian alkuvaiheissa. Peruutetuista lennoista johtuvien korvausten maksaminen lentomatkustajille keskeytyi, ja matkustajia kohdeltiin eri tavoin eri puolilla EU:ta. Samaan aikaan jäsenvaltiot myönsivät ennennäkemättömän määrän valtiontukea lentoyhtiöille ja matkanjärjestäjille. Jäsenvaltiot eivät milloinkaan kytkeneet tätä tukea siihen, että lentoyhtiöt maksaisivat korvauksia matkustajilleen, mutta useimmat jäsenvaltiot tekivät tämän kytkennän matkanjärjestäjien osalta. Jäsenvaltiot päättivät toimia lentoyhtiöiden osalta tällä tavoin, vaikka komissio oli tehnyt selväksi, että jäsenvaltiot voisivat valtiontukisäännösten mukaan tehdä kyseisen kytkennän. Komissio pyrki suojaamaan lentomatkustajien oikeuksia ja lieventämään kriisin vaikutuksia matkustajiin, mutta oikeudellisen kehyksen vuoksi komissiolla oli rajalliset valtuudet varmistaa, että jäsenvaltiot valvovat matkustajien oikeuksien toteutumista.

Covid-19-kriisi toi korostetusti esiin sen, että lentomatkustajat eivät tunteneet oikeuksiaan hyvin. Tästä aiheutui riski, että he menettäisivät itselleen kuuluvaa rahaa. Tilintarkastustuomioistuin raportoi vuonna 2018 puutteista, jotka liittyivät siihen, miten jäsenvaltiot valvoivat lentomatkustajien oikeuksien toteutumista. Covid-19-kriisi pahensi näitä puutteita. Kriisin ensimmäisten kuukausien aikana monet matkustajat jäivät vaille korvauksia ja monilla muilla ei ollut muuta mahdollisuutta kuin hyväksyä matkakuponkeja. Kesäkuusta 2020 alkaen monet lentoyhtiöt alkoivat maksaa korvauksia, mutta maksuissa oli huomattavia viivästyksiä. Matkustajien mahdollisuudet saada korvauksia olivat kuitenkin rajallisia, sekä silloin kun matkajärjestelyissä oli mukana välittäjiä (esim. matkatoimistoja) että silloin kun matkustajien oli hyväksyttävä matkakuponkeja. Lisäksi useimmat matkustajien saamat matkaliput ja matkakupongit jäivät vaille suojaa lentoyhtiöiden maksukyvyttömyystilanteissa. Koska raportointivelvollisuudet puuttuvat, ei ole olemassa koko EU:n kattavaa yleiskuvaa esimerkiksi siitä, kuinka moni matkustaja vaatii rahojaan takaisin. Sama koskee tapauksia, joissa korvausasiaa ei ole ratkaistu lainsäädännössä asetetussa määräajassa. Tämä tietojen puute itsessään on merkittävä osa ongelmaa, joka liittyy lentomatkustajien oikeuksia koskevaan lainvalvontaan (kohdat 19–43).

Komission olisi toteutettava seuraavat toimet:

1. Matkustajille olisi annettava enemmän tietoa heidän oikeuksistaan. Tämä koskee myös tilanteita, joissa matkustaminen on häiriintynyt merkittävästi. Komissio voisi tämän tavoitteen saavuttamiseksi esimerkiksi laatia ohjeistusta ja hyödyntää sosiaalista mediaa sekä tarvittaessa tehdä lainsäädäntöehdotuksia.
2. Kansallisten täytäntöönpanoelinten toteuttamaa ennakoivaa seurantaa olisi lujitettava. Muiden toimien ohella komission olisi tarvittaessa tehtävä asiaan liittyviä lainsäädäntöehdotuksia. Kyseistä seurantaa voitaisiin lisätä esimerkiksi asettamalla liikenteenharjoittajille velvollisuus toimittaa raportteja kansallisille täytäntöönpanoelimille. Lisäksi voitaisiin tehdä tarkastuksia, joissa tutkittaisiin, antavatko lentoyhtiöt matkustajille oikea-aikaisia, paikkansa pitäviä ja täydellisiä tietoja heidän oikeuksistaan.
3. Matkustajille olisi annettava mahdollisuus toimittaa korvauspyyntönsä lentoyhtiöille käyttämällä korvauspyyntölomaketta, joka on vakioitu EU:n tasolla. Tämä vastaisi junaliikenteessä käyttöön otettua menettelyä. Muiden toimien ohella komission olisi tarvittaessa tehtävä asiaan liittyviä lainsäädäntöehdotuksia.
4. Olisi varmistettava, että matkustajat saavat korvausta säädettyjen seitsemän tai 14 päivän määräaikojen sisällä myös kriisiaikoina. Muiden toimien ohella komission olisi tarvittaessa tehtävä asiaan liittyviä lainsäädäntöehdotuksia. Toimenpiteisiin voisi kuulua seuraavaa:
   • Tarvetta maksaa korvauksia lentolippumatkustajille ja pakettimatkustajille vähennetään rajoittamalla lentoyhtiöiden ja matkanjärjestäjien mahdollisuutta vaatia ennakkomaksuja varaushetkellä.
   • Selvennetään, että matkapakettidirektiivin mukainen maksukyvyttömyyssuoja kattaa myös korvauspyynnöt ja matkakupongit, ja laajennetaan tämä suoja (myös paluukuljetuksista aiheutuvien kustannusten osalta) asetukseen (EY) N:o 261/2004.
   • Lentojen ja lentoja sisältävien matkapakettien peruutuksia varten perustetaan takuurahasto, jonka tuella lentoyhtiöt ja matkanjärjestäjät voivat kriisiaikoina maksaa matkustajille korvauksia ja tarvittaessa hoitaa heidän paluukuljetuksensa.
   • Jokaisen lentoyhtiön on pantava tietty prosenttiosuus lipun ennakkomaksusta sivuun sitä varten, että kyseisillä varoilla katetaan matkustajien korvaus- yms. pyyntöjä.
5. Riskiä, joka liittyy lentoliikenteen harjoittajien maksuvalmiuskriiseihin tai maksukyvyttömyystilanteisiin, olisi pienennettävä. Muiden toimien ohella komission olisi tarvittaessa tehtävä asiaan liittyviä lainsäädäntöehdotuksia, esimerkiksi tarkistettava lentoyhtiöitä koskevia vakavaraisuussääntöjä.

Tavoiteajankohta: vuoden 2022 loppuun mennessä.

Kansalliset toimenpiteet pandemian torjumiseksi, kuten karanteenit ja yksipuoliset matkustuskiellot, myötävaikuttivat lentoliikenteen romahtamiseen. Tästä seurasi lentoyhtiöiden ja matkanjärjestäjien äkillisiä ja vakavia likviditeettiongelmia. Covid-19-pandemian yhteydessä on käynyt ilmi, että EU:n perussopimuksissa ei ole säännöksiä, joiden avulla komissio voisi varmistaa, että kansallisia toimenpiteitä koordinoidaan vaikuttavalla tavalla. Komissiolla ei myöskään ole toimivaltuutta asettaa ehtoja, joita valtiontuen saajien on noudatettava vastineeksi tuesta, paitsi jos tällaiset ehdot ovat tarpeen siitä syystä, että niillä lievennetään kansallisten toimenpiteiden aiheuttamia kilpailunvääristymiä. Tällaisia ehtoja ei voida asettaa matkustajien oikeuksien turvaamiseksi.

Komission tilapäiset valtiontukipuitteet antoivat mahdollisuuden myöntää ennennäkemättömän määrän valtiontukea lentoyhtiöille. Vaikka jäsenvaltioilla oli velvollisuus varmistaa, että tietyt valtiontuen saajat raportoivat komissiolle, kuinka valtiontuella edistettiin vihreään ja digitaaliseen siirtymään liittyviä EU:n toimintapoliittisia tavoitteita, tällaista velvollisuutta ei ollut lentomatkustajille maksettavien korvausten osalta. Jäsenvaltiot myönsivät lentoyhtiöille ja matkanjärjestäjille valtiontukena 34,7 miljardia euroa. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan lentoyhtiöiden osalta kytkeneet valtiontukia ja matkustajille maksettavia korvauksia toisiinsa, vaikka komissio oli tehnyt selväksi, että ne voisivat tehdä niin. Tämä on yksi niistä syistä, joiden vuoksi eri lentoyhtiöt maksoivat korvauksia eri tavoin ja myös eri aikatauluilla (kohdat 44–61).

Komission olisi

1. yhdessä jäsenvaltioiden kanssa parannettava keskinäistä koordinaatiotaan ja huolehdittava siitä, että kansallisista toimenpiteistä, jotka aiheuttavat merkittäviä seuraamuksia lentoyhtiöille, kuten karanteeneista tai yksipuolisista matkustuskielloista, tiedotettaisiin oikea-aikaisesti
2. muistutettava edelleen jäsenvaltioita siitä, että lentoyhtiöt voivat käyttää niille myönnettyä valtiontukea myös lentomatkustajille maksettaviin korvauksien maksamiseen. Tämä muistutus voitaisiin toteuttaa esimerkiksi antamalla jäsenvaltioille asiaa koskeva erityinen tiedonanto tai ilmoitus.

Tavoiteajankohta: vuoden 2021 loppuun mennessä.

Lentomatkustajien oikeuksia koskeva tämänhetkinen oikeudellinen kehys asettaa rajat komission toimintamahdollisuuksille kriisin aikana. Komissio pyrki turvaamaan lentomatkustajien oikeudet ja lieventämään kriisin vaikutuksia pandemian aikana. Komission Re-open EU -sivusto antaa matkustamista harkitseville arvokasta tietoa kaikista liikennemuodoista, mutta sivusto on riippuvainen jäsenvaltioiden toimittamista tiedoista eikä se ole aina ajan tasalla. Lentomatkustajien oikeuksia koskeva tämänhetkinen oikeudellinen kehys antaa komissiolle vain rajallisen toimivallan valvoa lentomatkustajien oikeuksien toteutumista. Tilanteen korjaamiseen tähtääviä ehdotuksia esitettiin vuonna 2013, mutta toistaiseksi neuvostossa ei ole syntynyt asiasta yhteistä kantaa (kohdat 62–74).

Komission olisi

1. huolehdittava siitä, että jäsenvaltiot toimittavat Re-open EU -portaaliin ajantasaista ja luotettavaa tietoa matkustamista harkitseville; esimerkiksi matkustusrajoitusten tulevasta käyttöönotosta tai poistamisesta olisi tiedotettava heti, kun tällaisista muutoksista on päätetty
2. ryhdyttävä toimiin ja tarvittaessa tehtävä lainsäädäntöehdotuksia, joilla
   • varmistetaan, että kansalliset täytäntöönpanoelimet toimittavat komissiolle raportteja, joiden pohjalta komissio voi seurata säännöllisesti, kuinka lentomatkustajien oikeuksia sovelletaan ja pannaan täytäntöön; tarvittaessa komission olisi saatava myös erityisraportteja, esimerkiksi kriisiaikoina
   • annetaan kansallisille täytäntöönpanoelimille välineet, jotka ne tarvitsevat lentomatkustajien oikeuksien täytäntöönpanemiseksi
   • selvennetään lippuhintojen palauttamiseen liittyviä tehtäviä ja vastuita silloin, kun matkajärjestelyihin osallistuu välittäjiä.
3. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että kuluttajansuojaviranomaisilla, jotka valvovat matkustajien oikeuksien toteutumista, on tarvittavat tutkinta- ja lainvalvontavaltuudet kuluttajansuojaa koskevan lainsäädännön mukaisesti ja että kyseiset viranomaiset myös käyttävät näitä oikeuksia vaikuttavalla tavalla. Komission olisi valvottava, että jäsenvaltiot varmistavat nämä seikat.

Tavoiteajankohta: vuoden 2022 loppuun mennessä.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat kokivat tarkastuksensa aikana samanlaisia matkakuponkeihin liittyviä tilanteita kuin edellä on selostettu. Tapaukset koskivat risteilyjä ja suurnopeusjunia.

Komission olisi arvioitava tässä kertomuksessa esitettyjen suositusten merkitystä myös muiden liikennemuotojen kannalta.

Tavoiteajankohta: vuoden 2022 loppuun mennessä.

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla hyväksynyt tämän katsauksen Luxemburgissa 9. kesäkuuta 2021.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner Lehne
presidentti

Liitteet

Liite I – Lentolippumatkustajiin sovellettava korvausjärjestelmä

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite II – Pakettimatkustajiin sovellettava korvausjärjestelmä

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite III – Luettelo lentoyhtiöitä koskevista valtiontukipäätöksistä

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

Liite IV – Luettelo matkanjärjestäjiä koskevista valtiontukipäätöksistä

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

Liite V – Komission pyrkimykset lieventää kriisin vaikutuksia lentomatkustajiin: aikajana

Huom.

• Komission toimista on tarkempaa tietoa koronaviruksen torjumista käsittelevällä komission verkkosivustolla, jossa on kyseisiä toimia koskeva luettelo: EU:n toimet aikajanalla | Euroopan komissio (europa.eu).
• Neuvoston toimista ks. Covid-19-koronaviruspandemia: EU:n toimet – Consilium (europa.eu).
• Euroopan parlamentin toimista ks. The EU's response to the coronavirus | News | European Parliament (europa.eu).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

Sanasto

Euroopan kuluttajakeskusten verkosto (ECC-verkosto): Komission vuonna 2005 perustama verkosto, jonka tarkoituksena on vahvistaa kuluttajien luottamusta sisämarkkinoihin. Verkosto auttaa kuluttajia kaikkialla EU:ssa antamalla heille tietoa siitä, mitkä heidän oikeutensa ovat silloin, kun he ostavat tavaroita ja palveluja toisesta EU-maasta. Lisäksi verkosto neuvoo kuluttajia mahdollisissa ongelmissa, auttaa valitusten tekemisessä sekä tekee yhteistyötä päätöksentekijöiden ja täytäntöönpanoelinten kanssa kuluttajien etujen edistämiseksi ja suojaamiseksi. Verkosto koostuu 30 keskuksesta. Jokaisessa EU:n jäsenvaltiossa on yksi keskus, samoin kuin Islannissa, Norjassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Keskukset toimivat kansallisten kuluttajansuojaviranomaisten tai kuluttajajärjestöjen yhteydessä.

Europe Direct -keskustietopalvelu (EDCC): Yleisiä yhteyspisteitä, joille kansalaiset voivat esittää yleisiä kysymyksiä Euroopan unionista. Yhteyspisteet antavat kuluttajille yleistä neuvontaa, mutta eivät toimi väliintulijoina elinkeinonharjoittajien tai jäsenvaltioiden suuntaan.

Kansallinen täytäntöönpanoelin: Jäsenvaltion viranomainen, joka on perustettu varmistamaan matkustajien oikeuksia koskevien EU:n sääntöjen noudattaminen.

Kuluttajansuojaa koskeva yhteistyö: Kahden tai useamman maan kansallisten viranomaisten välinen yhteistyö, jolla puututaan kuluttajasääntöjen rikkomiseen silloin, kun elinkeinonharjoittaja ja kuluttaja ovat sijoittautuneet eri maihin.

Kuluttajansuojaelin: Jäsenvaltion nimeämä julkinen tai yksityinen elin, joka antaa kuluttajille maksutonta apua ja neuvontaa näiden oikeuksista tavaran tai palvelun ostajina.

Lentoyhtiöiden yhdistys: IATA:n kaltainen toimialajärjestö, joka edustaa lentoliikenneyrityksiä.

Matkapaketti: Matka tai loma, jossa yhdistetään kaksi tai useampia palveluja (esim. kuljetus ja majoitus). Paketti täyttää tietyt kriteerit, esim. sen, että palveluista tehdään yksi sopimus tai niille määritetään kokonais- tai yhteishinta.

Yhdistetty matkajärjestely: Matkavaraus, jossa on kyse esimerkiksi siitä, että elinkeinonharjoittaja myy palvelun ja auttaa varaamaan samalle matkalle tai lomalle yhden tai useamman lisäpalvelun muilta elinkeinonharjoittajilta erillisin sopimuksin 24 tunnin kuluessa.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät mahdollisimman vaikuttaviksi ottamalla huomioon tuloksellisuuteen tai sääntöjen noudattamiseen liittyvät riskit, tulojen tai menojen tason, tulevan kehityksen sekä poliittisen ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi tilintarkastustuomioistuimen II tarkastusjaosto, jonka vastuualueeseen kuuluvat yhteenkuuluvuutta, kasvua ja osallisuutta tukevien investointien menoalat. Jaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Iliana Ivanova. Tarkastus tehtiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Annemie Turtelboomin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Florence Fornaroli, kabinettiavustaja Celil Ishik, toimialapäällikkö Pietro Puricella, tehtävävastaava Luc T'Joen sekä tarkastajat Rene Reiterer ja Sabine Maur-Helmes. Kielellisissä kysymyksissä avusti James Verity.

Loppuviitteet

¹ https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers_en

² Junaliikennettä koskeva säädös: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1371/2007, annettu 23 päivänä lokakuuta 2007, rautatieliikenteen matkustajien oikeuksista ja velvollisuuksista (EUVL L 315, 3.12.2007, s. 14).

Laivaliikennettä koskeva säädös: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1177/2010, annettu 24 päivänä marraskuuta 2010, matkustajien oikeuksista meri- ja sisävesiliikenteessä sekä asetuksen (EY) N:o 2006/2004 muuttamisesta (EUVL L 334, 17.12.2010, s. 1).

Linja-autoliikennettä koskeva säädös: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 181/2011, annettu 16 päivänä helmikuuta 2011, matkustajien oikeuksista linja-autoliikenteessä sekä asetuksen (EY) N:o 2006/2004 muuttamisesta (EUVL L 55, 28.2.2011, s. 1).

³ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/782, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2021, rautatieliikenteen matkustajien oikeuksista ja velvollisuuksista (EUVL L 172, 17.5.2021, s. 1).

⁴ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 261/2004, annettu 11 päivänä helmikuuta 2004, matkustajille heidän lennolle pääsynsä epäämisen sekä lentojen peruuttamisen tai pitkäaikaisen viivästymisen johdosta annettavaa korvausta ja apua koskevista yhteisistä säännöistä sekä asetuksen (ETY) N:o 295/91 kumoamisesta (EUVL L 46, 17.2.2004, s. 1)

⁵ COM(2013) 130 final, 13.3.2013.

⁶ https://www.consilium.europa.eu/fi/policies/air-passenger-rights/

⁷ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2015/2302, annettu 25 päivänä marraskuuta 2015, matkapaketeista ja yhdistetyistä matkajärjestelyistä sekä asetuksen (EY) N:o 2006/2004 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/83/EU muuttamisesta ja neuvoston direktiivin 90/314/ETY kumoamisesta (EUVL L 326, 11.12.2015, s. 1).

⁸ Neuvoston direktiivi 90/314/ETY, annettu 13 päivänä kesäkuuta 1990, matkapaketeista, pakettilomista ja pakettikiertomatkoista (EYVL L 158, 23.6.1990, s. 59).

⁹ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2017/2394, annettu 12 päivänä joulukuuta 2017, kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten yhteistyöstä ja asetuksen (EY) N:o 2006/2004 kumoamisesta. (EUVL L 345, 27.12.2017, s. 1).

¹⁰ WHO Coronavirus disease 2019 (COVID-19). Situation Report – 39, 28.2.2020.

¹¹ https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/events-as-they-happen

¹² Neuvosto päätti 17. maaliskuuta 2020 muuhun kuin välttämättömään matkustamiseen EU:n alueelle sovellettavasta koordinoidusta ja tilapäisestä rajoituksesta, jota sovellettiin 30. kesäkuuta 2020 asti. Jatkotoimena neuvosto antoi 30. kesäkuuta 2020 suosituksen (EU) 2020/912 EU:hun suuntautuvaa muuta kuin välttämätöntä matkustamista koskevasta väliaikaisesta rajoituksesta ja sen mahdollisesta poistamisesta. Tätä suositusta muutettiin 2. helmikuuta 2021 annetulla neuvoston suosituksella (EU) 2021/132 (EUVL L 41, 4.2.2021, s. 1).

¹³ Neuvoston suositus (EU) 2020/1475, annettu 13 päivänä lokakuuta 2020, koordinoidusta lähestymistavasta vapaan liikkuvuuden rajoittamiseen covid-19-pandemian johdosta.

¹⁴ https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/situation-updates/weekly-maps-coordinated-restriction-free-movement

¹⁵ Neuvoston suositus (EU) 2021/132, annettu 2 päivänä helmikuuta 2021, EU:hun suuntautuvaa muuta kuin välttämätöntä matkustamista koskevasta väliaikaisesta rajoituksesta ja sen mahdollisesta poistamisesta annetun neuvoston suosituksen (EU) 2020/912 muuttamisesta (EUVL L 41, 4.2.2021, s. 1).

¹⁶ https://aviationbenefits.org/around-the-world/europe/

¹⁷ https://www.eurocontrol.int/sites/default/files/2020-06/eurocontrol-prr-2019.pdf

¹⁸ https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/AVIA_PAOC__custom_828232/default/table?lang=en

¹⁹ https://www.aci-europe.org/press-release/307-aci-europe-sounds-alarm-bell-over-the-future-of-regional-air-connectivity.html

²⁰ Arvio saatiin vertaamalla käteiskorvausten määrää keskimääräiseen lentolipun hintaan.

²¹ Euroopan parlamentin päätöslauselma ”Kestävää matkailua koskeva EU:n strategia” (2020/2038(INI), 25.3.2021).

²² Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

²³ Erityiskertomus nro 30/2018 ”EU:n matkustajien oikeudet ovat kattavia, mutta matkustajat joutuvat yhä aktiivisesti ajamaan oikeuksiaan”. Ks. kohdat 28–32.

²⁴ Eurobarometri 93, kesä 2020. Ks. https://data.europa.eu/data/datasets/s2262_93_1_93_1_eng?locale=fi

²⁵ Eurobarometri 93, kesä 2020. Ks. https://data.europa.eu/data/datasets/s2262_93_1_93_1_eng?locale=fi

²⁶ Asetus (EY) N:o 261/2004, 5 artiklan 1 kohdan a alakohta ja 8 artiklan 1 kohta.

²⁷ Direktiivi (EU) 2015/2302, 12 artiklan 4 kohta.

²⁸ Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle matkapaketeista ja yhdistetyistä matkajärjestelyistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2015/2302 soveltamisesta (COM(2021) 90 final, 26.2.2021), kohta 5.1.2.

²⁹ http://www.ejustice.just.fgov.be/eli/besluit/2020/03/19/2020040676/staatsblad

³⁰ https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/03/30/aanwijzing-aan-de-ilt-inzake-handhaving-verordening-eg-nr-261-2004

³¹ https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000041755833/

³² Näitä käytäntöjä sovellettiin myös muissa liikennemuodoissa. Esimerkkinä voidaan mainita, että tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat kokivat tarkastuksensa aikana samanlaisia matkakuponkeihin liittyviä tilanteita. Tapaukset koskivat risteilyjä ja suurnopeusjunia.

³³ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fi/inf_20_1212

³⁴ Komission suositus (EU) 2020/648, annettu 13 päivänä toukokuuta 2020, matkustajille ja matkailijoille tarjottavista matkakupongeista vaihtoehtona hinnan palauttamiselle peruutetuista matkapaketeista ja kuljetuspalveluista covid-19-pandemian yhteydessä (EUVL L 151, 14.5.2020, s. 10).

³⁵ Kansainvälinen siviili-ilmailujärjestö, ICAO Air Transport Bureau, ”Effects of Novel Coronavirus (COVID‐19) on Civil Aviation: Economic Impact Analysis”, maaliskuu 2021, https://www.icao.int/sustainability/Documents/Covid-19/ICAO_coronavirus_Econ_Impact.pdf

³⁶ IATA, ”COVID-19 Cash burn analysis”, maaliskuu 2020.

³⁷ Tutkimuksessa selvitettiin lentomatkustajien oikeuksien suojan tämänhetkistä tasoa EU:ssa (https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/news/2020-01-13-air-passenger-rights-study_en).

³⁸ Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus, 107 artiklan 2 ja 3 kohta.

³⁹ Komission tiedonanto tilapäisistä valtiontukipuitteista (2020/C 91 I/01) annettiin ensimmäisen kerran 20. maaliskuuta 2020, ja se oli voimassa alun perin vuoden 2020 loppuun saakka. Sitä on myöhemmin muutettu useita kertoja, ja sitä sovelletaan tällä hetkellä vuoden 2021 loppuun saakka.

⁴⁰ Komission tiedonanto (2020/C 91 I/01), kohta 9.

⁴¹ Komission tiedonanto (2020/C 91 I/01), kohdat 44 ja 83.

⁴² Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2020/459, annettu 30 päivänä maaliskuuta 2020, lähtö- ja saapumisaikojen jakamista yhteisön lentoasemilla koskevista yhteisistä säännöistä annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 95/93 muuttamisesta (EUVL L 99, 31.3.2020, s. 1).

⁴³ Ensiksi mainitusta perusteesta määrätään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan b alakohdassa ja toisesta perusteesta saman artiklan 3 kohdan b alakohdassa.

⁴⁴ Komission suositus (EU) 2020/648, annettu 13 päivänä toukokuuta 2020, matkustajille ja matkailijoille tarjottavista matkakupongeista vaihtoehtona hinnan palauttamiselle peruutetuista matkapaketeista ja kuljetuspalveluista covid-19-pandemian yhteydessä (EUVL L 151, 14.5.2020, s. 10), johdanto-osan 22 kappale sekä suosituksen 15 kohta.

⁴⁵ Alankomaat, Bulgaria, Liettua, Puola, Ruotsi ja Tanska (kaksi ilmoitusta).

⁴⁶ Alankomaat, Kypros ja Saksa.

⁴⁷ Latvia ja Liettua.

⁴⁸ Itävalta.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_fi#passenger-and-traveller-rights

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_fi#passenger-and-traveller-rights

⁵¹ https://europa.eu/youreurope/

⁵² Komission ilmoitus ”Tulkintaohjeet matkustajien oikeuksia koskevista EU:n asetuksista covid-19-epidemian levitessä” (2020/C 89 I/01, 18.3.2020).

⁵³ Ks. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/coronavirus_info_ptd_19.3.2020.pdf

⁵⁴ https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0054_FI.html

⁵⁵ https://www.consilium.europa.eu/fi/meetings/tte/2020/04/29/

⁵⁶ Ks. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fi/INF_20_1212

⁵⁷ https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=fi

⁵⁸ Kreikan ja Italian ohella tämä rikkomusmenettely koski Bulgariaa, Kroatiaa, Kyprosta, Liettuaa, Puolaa, Portugalia, Ranskaa, Slovakiaa ja Tšekkiä. Ks. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fi/INF_20_1687

⁵⁹ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fi/inf_20_1687

⁶⁰ Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle ”Uusi kuluttaja-asioiden toimintaohjelma – Kuluttajien selviytymiskyvyn vahvistaminen kestävän elpymisen varmistamiseksi” (COM(2020) 696 final, 13.11.2020); https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fi/ip_20_2069

⁶¹ COM(2021) 90 final, 26.2.2021.

⁶² Komission tiedonanto ”Kestävän ja älykkään liikkuvuuden strategia – Euroopan liikenne tulevaisuuden raiteelle” (COM(2020) 789 final, 9.12.2020), kohdat 91 ja 92.

⁶³ https://reopen.europa.eu/fi.

⁶⁴ Komission tiedonanto uusista covid-19-vastatoimista (COM(2020) 687 final).

⁶⁵ Euroopan parlamentin päätöslauselma 25 maaliskuuta 2021 kestävää matkailua koskevan EU:n strategian perustamisesta (2020/2038(INI)), kohta 66.

⁶⁶ Euroopan parlamentin päätöslauselma 25 maaliskuuta 2021 kestävää matkailua koskevan EU:n strategian perustamisesta (2020/2038(INI)), kohta 67.

⁶⁷ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2015/2302, annettu 25 päivänä marraskuuta 2015, matkapaketeista ja yhdistetyistä matkajärjestelyistä sekä asetuksen (EY) N:o 2006/2004 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/83/EU muuttamisesta ja neuvoston direktiivin 90/314/ETY kumoamisesta (EUVL L 326, 11.12.2015, s. 1), 17 artiklan 1 ja 2 kohta.

⁶⁸ Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle matkapaketeista ja yhdistetyistä matkajärjestelyistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2015/2302 soveltamisesta (COM(2021) 90 final, 26.2.2021), kohta 4.2.2 ja 5.2.6.

⁶⁹ Ks. https://www.test-achats.be/argent/assurances-assistance-voyage/dossier/coronavirus

⁷⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_fi

⁷¹ COM(2020) 789 final.

⁷² COM(2013) 130 final, 13.3.2013.

⁷³ Ks. luettelo neuvoston suosituksen (EU) 2020/1475 johdanto-osan 8 kappaleen alaviitteessä 3: Komission suuntaviivat rajaturvallisuustoimenpiteitä varten terveyden suojelemiseksi ja tavaroiden ja välttämättömien palvelujen saatavuuden turvaamiseksi (EUVL C 86 I, 16.3.2020, s. 1), komission suuntaviivat työntekijöiden vapaan liikkuvuuden harjoittamisesta covid-19-epidemian aikana (EUVL C 102 I, 30.3.2020, s. 12), Euroopan komission puheenjohtajan ja Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan yhteinen eurooppalainen etenemissuunnitelma covid-19-rajoitusten purkamiseksi, covid-19-hätätoimenpiteisiin liittyvät komission ohjeet terveydenhuollon ammattihenkilöiden vapaasta liikkuvuudesta ja koulutuksen vähimmäistason yhdenmukaistamisesta (EUVL C 156, 8.5.2020, s. 1), komission tiedonanto ”Vaiheittaiset ja koordinoidut toimet vapaan liikkuvuuden palauttamiseksi ja sisärajatarkastusten poistamiseksi” (EUVL C 169, 15.5.2020, s. 30), komission tiedonanto EU:hun suuntautuvaa muuta kuin välttämätöntä matkustamista koskevan väliaikaisen rajoituksen soveltamisen kolmannesta arvioinnista (COM(2020) 399 final), komission ohjeet kausityöntekijöille EU:ssa koronavirusepidemiaan liittyen (EUVL C 235 I, 17.7.2020, s. 1), komission tiedonanto vihreiden kaistojen täytäntöönpanosta terveyden suojelemiseksi ja tavaroiden ja välttämättömien palvelujen saatavuuden turvaamiseksi rajaturvallisuustoimenpiteitä varten annettujen suuntaviivojen mukaisesti (EUVL C 96 I, 24.3.2020, s. 1), komission suuntaviivat rahtilentotoiminnan helpottamisesta covid-19-epidemian aikana (EUVL C 100 I, 27.3.2020, s. 1) ja komission ohjeet aluksilla olevien merenkulkijoiden, matkustajien ja muiden henkilöiden terveyden suojelemisesta, kotiuttamisesta ja matkustusjärjestelyistä (EUVL C 119, 14.4.2020, s. 1).

⁷⁴ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_fi

⁷⁵ https://www.consilium.europa.eu/fi/policies/coronavirus/covid-19-travel-and-transport/

⁷⁶ Neuvoston suositus (EU) 2020/912, annettu 30 päivänä kesäkuuta 2020, EU:hun suuntautuvaa muuta kuin välttämätöntä matkustamista koskevasta väliaikaisesta rajoituksesta ja sen mahdollisesta poistamisesta, EUVL L 208, 1.7.2020, s. 1.

⁷⁷ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fi/ip_20_1986

⁷⁸ https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/campaign_en

⁷⁹ Ks. COM(2013) 130 final (uuden 14 artiklan 6 ja 7 kohta) ja COM(2021) 90 final, s. 21.

⁸⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_fi

⁸¹ ”Liikennesektorin kriisiajan varautumissuunnitelman (varautumissuunnitelmien) laatiminen, myös terveysturvallisuutta koskevat ja operatiiviset toimenpiteet sekä keskeisten liikennepalvelujen määritteleminen”.

⁸² COM(2020) 789 final.

Tarkastuksen eteneminen

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=58696

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2021

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2021.

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence - käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu ja lisäoikeus korvaa sen. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta:

Kuva kohdassa 9: © Getty Images / Vertigo3d.

Kuva kohdassa 45: © Getty Images / Patrick Foto.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.