Los derechos de los pasajeros aéreos durante la pandemia de COVID-19:
A pesar de los esfuerzos de la Comisión, no se protegen los derechos esenciales

Resumen

La pandemia de COVID-19 ha tenido un impacto importante en muchos sectores de la economía. Los sectores de viajes y turismo de la UE se encontraban entre los más afectados directamente, ya que la pandemia provocó graves perturbaciones en los desplazamientos durante las cuales muchos aviones se quedaron en tierra, lo que dio lugar a numerosas cancelaciones de vuelos, seguidas de solicitudes de reembolso por parte de pasajeros que no pudieron volar. Las compañías aéreas y los organizadores de viajes combinados se enfrentaron a una crisis de liquidez repentina y grave, y los Estados miembros intervinieron con un nivel de ayudas sin precedentes para que las compañías aéreas pudieran seguir operando y sobrevivir durante la crisis del COVID-19 y después de esta.

Analizamos las consecuencias de la crisis del COVID-19 en los derechos de los pasajeros aéreos. Nos centramos en el papel de la Comisión y evaluamos si se habían salvaguardado el derecho de acceso a la información y el derecho al reembolso en favor de los pasajeros aéreos. Por otro lado, examinamos el apoyo prestado a las compañías aéreas con ayudas estatales, si esta ayuda estaba vinculada a la protección de los derechos de los pasajeros y si las deficiencias existentes antes de la pandemia de COVID-19 persistieron o se agravaron a causa de la crisis.

La reanudación del transporte aéreo será un aspecto importante de la recuperación económica de la UE tras la crisis del COVID-19. Este informe se dirige a la Comisión en su cometido de simplificar y reforzar el marco jurídico, haciéndolo más coherente y mejor adaptado para garantizar la protección de los derechos de los pasajeros en la UE.

En general, constatamos lo siguiente:

1. La crisis del COVID-19 puso claramente de relieve el hecho de que los pasajeros aéreos no estaban plenamente informados de sus derechos y corrían el riesgo de perder el dinero al que tenían derecho. La crisis también ayudó a vislumbrar las limitaciones que presentan los Estados miembros para hacer cumplir los derechos de los pasajeros aéreos: muchos de ellos no percibieron un reembolso en la primera etapa de la crisis y otros no tuvieron otra opción que aceptar un bono. En junio de 2020, las aerolíneas empezaron a reembolsar a los pasajeros, aunque con importantes retrasos. En el momento de realizarse nuestra auditoría, los pasajeros aún tenían escasas posibilidades de obtener un reembolso, ya fuera con la intervención de intermediarios (por ejemplo, agencias de viajes) o cuando se les imponía la aceptación de bonos. Por otro lado, la mayoría de los billetes y bonos de los pasajeros no están protegidos en caso de insolvencia de las compañías aéreas. La mera ausencia de una visión de conjunto por la inexistencia de exigencias de información, por ejemplo, sobre el número de pasajeros que reclaman la devolución de su dinero y sobre el número de casos pendientes una vez vencido el plazo legal en toda la UE, constituye una parte importante del problema para el ejercicio de los derechos de los pasajeros aéreos.
2. A nivel nacional, las medidas en la lucha contra la pandemia, que a menudo se adoptaron de manera descoordinada y unilateral, contribuyeron al colapso del transporte aéreo y provocaron una crisis de liquidez repentina y grave para las compañías aéreas y los organizadores de viajes combinados. El marco temporal de ayudas estatales de la Comisión facilitó la concesión de unos niveles sin precedentes de ayuda de los Estados miembros a las aerolíneas y los organizadores de viajes combinados por un importe de 34 700 millones de euros. Aunque los Estados miembros tenían la obligación de garantizar que ciertos beneficiarios de las ayudas estatales comunicaran a la Comisión de qué manera las emplearon en favor de los objetivos políticos de la UE en cuanto a la transformación verde y digital, no existía tal obligación para el reembolso de los pasajeros aéreos. Con la aprobación de las medidas nacionales para la concesión de ayuda estatal, la Comisión no puede imponer condiciones en el ámbito de los derechos de los pasajeros, pero aclaró que los Estados miembros podían decidir hacerlo. Sin embargo, los Estados miembros no establecieron este vínculo cuando prestaron ayuda a las aerolíneas y, por esta razón, entre otras, estas actuaron de manera diferente con respecto a la forma y el momento de efectuar los reembolsos a los viajeros.
3. El sitio web de la Comisión «Re-open.EU» presenta información valiosa para los viajeros potenciales de todos los modos de transporte, pero depende de la información de los Estados miembros, la cual no siempre está actualizada.
4. Durante la pandemia, la Comisión actuó para salvaguardar los derechos de los pasajeros aéreos y adoptó una serie de medidas para atenuar los efectos de la crisis pese a las limitaciones del marco jurídico vigente. Más concretamente, la Comisión dispone de escasas facultades para hacer valer los derechos de los pasajeros aéreos. Hasta la fecha, el Consejo no ha acordado una propuesta de 2013 para ampliar las competencias de ejecución de la Comisión.

En el presente informe, recomendamos que la Comisión:

1. mejore la protección de los derechos de los pasajeros aéreos y la información al respecto;
2. realice una mayor coordinación de las medidas nacionales y vinculación de las ayudas estatales a las compañías aéreas con el reembolso de los pasajeros;
3. mejore las herramientas y la legislación para salvaguardar los derechos de los pasajeros aéreos;
4. estudie también la pertinencia de las recomendaciones del presente informe para otros modos de transporte.

Introducción

Derechos de los pasajeros aéreos en la UE

En los últimos treinta años, los viajes han experimentado una increíble expansión en Europa¹. La UE ha adoptado una serie de medidas destinadas a garantizar un nivel armonizado de protección de los derechos de los pasajeros, con el fin de facilitar su movilidad por vías aéreas, ferroviarias, marítimas y fluviales, así como en autobús. Los transportistas respetan los derechos de los pasajeros, que están definidos en el marco de la UE, y los Estados miembros velan por su ejercicio.

La política de la UE en materia de protección de los derechos de los pasajeros tiene un impacto directo en los ciudadanos, lo que la dota de gran visibilidad. Esta política es considerada como un éxito por la Comisión, puesto que capacita a los consumidores garantizando sus derechos.

La legislación de la UE otorga a los pasajeros aéreos el derecho, por ejemplo, al reembolso de los billetes de avión, el transporte alternativo y la asistencia en tierra (por ejemplo, la restauración o el alojamiento en hotel) si sus vuelos se cancelan o sufren un retraso importante, o bien si se les deniega el embarque (véase el recuadro 1).

Hay muchos organismos que participan en la aplicación, la ejecución y el control del ejercicio de estos derechos. Las aerolíneas deben respetar los derechos de los pasajeros. La Comisión supervisa la aplicación del marco jurídico, tiene potestad para proponer modificaciones sobre este y emite recomendaciones o directrices para armonizar la aplicación cuando sea necesario. Les corresponde a los organismos nacionales de ejecución de cada Estado miembro velar en su territorio por el cumplimiento del Derecho de la UE. La Red de Cooperación en materia de Protección de los Consumidores (CPC) también puede responder a las reclamaciones recibidas de los pasajeros. Ofrecemos una visión general de todas las organizaciones implicadas y sus funciones, en el anexo I, en el caso de los billetes de avión, y en el anexo II, en el caso de los viajes combinados.

Restricciones de viaje durante la pandemia de COVID-19

El 30 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró el brote de COVID-19 como una «emergencia de salud pública de importancia internacional». Sin embargo, al final de febrero de 2020, emitió una recomendación¹⁰ en la que hacía hincapié sobre la importancia de no aplicar restricciones de viaje o comerciales en relación con el brote de COVID-19. Al final del primer trimestre de 2020, los Gobiernos de todo el mundo empezaron restringiendo y después prohibieron los viajes internacionales. Aunque en un principio, las restricciones se aplicaron principalmente a los viajes procedentes de China (donde comenzó la pandemia), se ampliaron rápidamente a otras zonas. El 11 de marzo de 2020, la OMS calificó el COVID-19 de pandemia¹¹ y Estados Unidos anunció la suspensión de los desplazamientos desde Europa. Una semana más tarde, la UE cerró sus fronteras exteriores a los pasajeros aéreos¹². Conforme empeoraba la pandemia, los Estados miembros de la UE también empezaron a cerrar sus fronteras al tráfico aéreo comercial procedente de otros países de la UE. En abril de 2020, 14 Estados miembros del espacio Schengen habían introducido controles en las fronteras interiores (véase la ilustración 1). En ese momento, la OMS también había matizado su mensaje, por ejemplo, estableciendo la necesidad de adoptar medidas de viaje adecuadas y proporcionadas, comparando las consecuencias socioeconómicas de tales medidas (o restricciones temporales) con las posibles consecuencias adversas para la salud pública.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

A partir de mayo de 2020, las fronteras interiores se reabrieron gradualmente, pero siguieron aplicándose restricciones sanitarias (como las normas de cuarentena para personas que viajan desde regiones de alto riesgo o la obligación de hacerse una prueba) y, por razones de salud pública, se recomendaba no viajar.

En octubre de 2020, a partir de una propuesta de la Comisión, el Consejo formuló una Recomendación no vinculante en la que se pedía a los Estados miembros que coordinaran mejor las restricciones de viaje¹³. En particular, propuso el empleo de un «semáforo de la UE»¹⁴ de países y regiones como clasificación común, para que los ciudadanos pudieran planificar mejor sus viajes. En febrero de 2021, el Consejo desaconsejó los viajes no esenciales procedentes de las zonas de alto riesgo hasta que hubiera mejorado la situación epidemiológica¹⁵. Durante toda la auditoría, los Estados miembros siguieron decidiendo unilateralmente las restricciones de viaje, a menudo con poca antelación, como se ilustra en el recuadro 2.

Efectos de las restricciones de viaje relacionadas con el COVID-19 en el transporte aéreo de pasajeros

Aunque en las anteriores crisis se ralentizó su crecimiento, el sector aéreo no sufrió una paralización. En 2002, por ejemplo, tras los atentados terroristas en Estados Unidos, el tráfico aéreo cayó un 2 % en Europa. En 2009, la recesión financiera provocó una caída del 6,6 %. En 2010, debido a la erupción del volcán islandés Eyjafjallajökull, se produjo la cancelación de 111 000 vuelos en abril de ese año. El recuadro 3 ilustra la importancia del transporte aéreo para la economía de la UE.

Sin embargo, los efectos y la duración de la pandemia de COVID-19 no tienen precedentes. En la UE, el efecto de las restricciones de viaje en el número de vuelos y de pasajeros ha sido más importante que en otras zonas del mundo, lo que obedece al menor tamaño de los distintos mercados interiores de la UE, y a las continuas limitaciones nacionales impuestas por los Estados miembros a los desplazamientos internacionales para combatir la propagación de la pandemia. Se cerraron cerca de 7 000 rutas aéreas de la red europea de transporte aéreo¹⁹. Muchos aviones permanecieron en tierra con la cancelación de los vuelos y el sector se quedó prácticamente paralizado.

© Getty Images / Vertigo3d.

En abril de 2020, el volumen de vuelos se redujo un 88 % en la UE con respecto al mes equivalente del año anterior (véase la ilustración 2). Asimismo, el número mensual de pasajeros de la UE cayó desde los 70 millones en enero y febrero de 2020 hasta solo un millón en abril, es decir, un 99 % menos que en abril de 2019 (véase la ilustración 3). Eurostat calculó que la reducción total del número de pasajeros fue de 346 millones en los seis primeros meses del año, mientras que la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) la situó en 800 millones (es decir, un 67 %) en todo el año. Calculamos que, entre marzo y mayo de 2020, se cancelaron 50 millones de billetes²⁰.

Fuente: análisis del Tribunal de Cuentas Europeo a partir de los datos del panel de indicadores del cielo único europeo.

Fuente: Eurostat. Solo se dispone de datos hasta junio de 2020.

Por tanto, se estima que al menos seis millones de puestos de trabajo corren peligro en los sectores del turismo y viajes de la UE²¹. Entre marzo de 2020 y marzo de 2021, los Estados miembros financiaron a las empresas con más de 3 billones de euros en concepto de ayuda pública destinada a mitigar los efectos de la crisis del COVID-19 en sus economías²².

En cuanto a las compañías aéreas, la súbita interrupción de los viajes generó problemas graves de liquidez. Al no haber prácticamente ninguna reserva nueva, dichas compañías se encontraron con escasez de efectivo para pagar los costes fijos o reembolsar a los pasajeros. Las compañías aéreas pasaron a depender de sus reservas de efectivo o de la voluntad de los Gobiernos de los Estados miembros por rescatarlas de posibles quiebras.

Auditoría previa sobre los derechos de los pasajeros

En 2018, publicamos un informe especial sobre los derechos de los pasajeros, que abarca todos los modos de transporte²³. En dicho informe se destacaba que, incluso antes de la pandemia de COVID-19:

• el nivel de concienciación sobre la existencia de los derechos de los pasajeros era relativamente bajo;
• el respeto de los derechos de los pasajeros aéreos varió considerablemente de un Estado miembro a otro, debido a que los organismos nacionales competentes difieren en su estructura y aplican la legislación nacional con diferentes métodos de ejecución. Por ejemplo, no todos los organismos nacionales de ejecución resuelven las reclamaciones particulares de los pasajeros, algunos entienden que su función no es más que garantizar el cumplimiento en general mientras que otros tramitan reclamaciones particulares;
• la Comisión carecía de mandato para garantizar la plena aplicación de la normativa sobre derechos de los pasajeros.

El informe contiene también recomendaciones admitidas en su totalidad por la Comisión y para las que, en su mayoría, los plazos de aplicación siguen en curso.

Alcance y enfoque de la fiscalización

Examinamos si la Comisión protegía con éxito los derechos de los pasajeros del transporte aéreo durante el primer año de la pandemia de COVID-19. En particular, examinamos si:

• los derechos de los pasajeros aéreos de la UE se protegieron eficazmente durante la crisis del COVID-19, en particular el acceso a la información y el derecho al reembolso;
• la Comisión recomendó acertadamente a los Estados miembros vincular la ayuda estatal a las compañías aéreas y organizadores de viajes combinados con la protección de los derechos de los pasajeros;
• la Comisión ha puesto en marcha las medidas necesarias para proteger los derechos de los pasajeros durante la pandemia de COVID-19.

En el marco de nuestra labor de auditoría:

• analizamos el marco jurídico actual para ver el efecto de las insuficiencias observadas en nuestro informe especial de 2018 durante la pandemia de COVID-19;
• analizamos la documentación sobre el seguimiento y el ejercicio de los derechos de los pasajeros aéreos facilitada por la Comisión;
• analizamos la puntualidad y fiabilidad de la información contenida en el portal «Re-open EU»;
• analizamos las decisiones relativas a las ayudas estatales;
• entrevistamos al personal de la Comisión;
• analizamos los datos del Eurobarómetro²⁴.

Encuestamos a los principales interlocutores, es decir, los organismos nacionales de ejecución, los organismos de protección de los consumidores y las asociaciones de compañías aéreas. Evaluamos sus respuestas y la documentación adicional facilitada. Recibimos 24 respuestas de los organismos nacionales de ejecución y 18 respuestas de las autoridades que participan en la cooperación en materia de protección de los consumidores. En función del contenido de estas respuestas, entrevistamos a cinco organismos nacionales de ejecución y cuatro autoridades que participan en la cooperación en materia de protección de los consumidores. Cotejamos los datos con las respuestas de las federaciones europeas de protección de los derechos de los pasajeros, los organismos de protección de los consumidores y las asociaciones de compañías aéreas, y entrevistamos a seis de ellas:

• la Federación Europea de Pasajeros (EPF);
• la Oficina Europea de Uniones de Consumidores (BEUC);
• la Asociación de Defensa de los Derechos de los Pasajeros (APRA);
• la Asociación de Agentes de Viajes y Operadores Turísticos de la Comunidad Europea (ECTAA);
• la Organización Europea de Tecnología de Viajes (EU TRAVEL TECH);
• la Asociación de Transporte Aéreo Internacional (IATA).

La presente fiscalización abarca el período comprendido entre marzo de 2020 y marzo de 2021, es decir, el primer año de la pandemia de COVID-19 en Europa.

La reanudación del transporte aéreo será un aspecto importante de la recuperación económica de la UE tras la crisis del COVID-19. Este informe se dirige a la Comisión en su cometido de simplificar y reforzar el marco jurídico, haciéndolo más coherente y mejor adaptado para garantizar la protección de los derechos de los pasajeros en la UE.

Observaciones

Los derechos fundamentales de los pasajeros aéreos en tiempos de COVID-19 no se respetan en general y los pasajeros reciben un trato diferente

Valoramos si los pasajeros habían sido informados de sus derechos; cómo los Estados miembros garantizaban el ejercicio de tales derechos, y si la Comisión y los Estados miembros contaban con los datos necesarios para hacerlos valer de manera eficaz.

Los pasajeros aéreos tienen un conocimiento insuficiente de sus derechos, lo que puede ser la causa de que no perciban el reembolso

Los pasajeros deben conocer sus derechos para poder beneficiarse del marco de derechos de los pasajeros y de las indemnizaciones económicas. No obstante, los datos del Eurobarómetro²⁵ indican que solo el 14 % de los ciudadanos de la UE saben que existen derechos de los pasajeros aéreos en el territorio de la Unión, y menos de la mitad de los encuestados que se desplazaron por aire son conscientes de la existencia de los derechos de los pasajeros en la UE (49 %).

Los pasajeros tienen derecho a ser informados de sus derechos antes, durante y después del viaje. Este punto adquiere especial importancia para los pasajeros cuando se produce un alto grado de perturbación. Sin embargo, los datos del Eurobarómetro indican que solo el 37 % de los que habían sufrido una perturbación declararon estar satisfechos con la información recibida.

Los pasajeros aéreos también tienen derecho a transporte alternativo o a reembolso en el supuesto de cancelación del vuelo. Sin embargo, en cuanto al reembolso, se aplican normas diferentes si los pasajeros compraron únicamente un billete de avión o un viaje combinado con vuelo y alojamiento:

• los pasajeros que adquirieron únicamente el vuelo deben recibir de la compañía aérea el reembolso del coste del billete por cancelación del vuelo en un plazo de siete días a partir de la solicitud del pasajero²⁶;
• los viajeros aéreos que hayan contratado un viaje combinado deberán ser reembolsados por el organizador de dicho viaje en un plazo de 14 días a partir de la fecha de terminación del contrato²⁷.

La crisis del COVID-19 también supuso que los pasajeros no podían o ya no deseaban viajar. Sin embargo, con arreglo a la legislación de la UE, los pasajeros que han adquirido solo un vuelo no reembolsable y deciden cancelarlo por su cuenta no tienen derecho a reembolso, ni siquiera en circunstancias extraordinarias. En tales casos, el derecho a reembolso de los pasajeros viene determinado por las condiciones de su contrato con el transportista, con arreglo a la correspondiente legislación nacional. En cambio, conforme a la Directiva relativa a los viajes combinados, los pasajeros cuyo vuelo forme parte de un viaje combinado deben ser reembolsados si lo cancelan unilateralmente.

El cuadro 1 ofrece una visión general de los distintos supuestos aplicables a los pasajeros que solo adquieren un billete de avión y a los que contratan un viaje combinado, e indica las responsabilidades en caso de perturbación y las posibilidades de reembolso.

¹ Se presupone que los vuelos despegan.

² Salvo que las condiciones de su contrato con el transportista sean flexibles y permitan una nueva reserva, si el organizador de viajes combinados o el transportista terminan el contrato debido a circunstancias inevitables y extraordinarias, el viajero que contrata el viaje combinado tiene derecho a reembolso.

³ Cada caso deberá examinarse de manera aislada (evaluación caso por caso). En los viajes combinados, es importante el hecho de que el viaje no pueda realizarse por circunstancias inevitables y extraordinarias. Si se incluye reserva de hotel en el viaje combinado, y el organizador no puede ofrecer una modificación del contrato (es decir, un hotel diferente), el organizador se verá forzado a terminar el contrato, lo que le otorga el derecho al viajero de reembolsar los pagos anticipados (hotel y vuelo). Si el vuelo y la reserva de hotel no forman parte de un viaje combinado, el vuelo se reembolsará si las condiciones del contrato con el transportista son flexibles y permiten cambiar la reserva, mientras que el reembolso en el caso del hotel dependerá del correspondiente contrato y del Derecho contractual aplicable.

⁴ En todos los supuestos de la sección B del cuadro, la respuesta es afirmativa para un viajero que contrata un viaje combinado. Sin embargo, atendiendo a las circunstancias, es posible que se cobre una tasa de rescisión del contrato. Se requiere una evaluación distinta en cada caso para determinar si se da una justificación objetiva que escape al control del viajero que permita rescindir el contrato sin el cobro de la tasa. Si solo se adquiere el vuelo, el reembolso de un vuelo no cancelado por la compañía aérea dependerá de las condiciones del billete (reembolsable o no).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de un análisis propio.

Ejercicio incoherente de los derechos de los pasajeros aéreos, con un uso generalizado de bonos

Para evaluar la situación de los ciudadanos en cuanto al respeto de los derechos de los pasajeros aéreos durante la crisis del COVID-19, encuestamos a los 27 organismos nacionales de ejecución y autoridades que participan en la cooperación en materia de protección de los consumidores.

En el período inicial de la crisis, muchos pasajeros no recibieron un reembolso o se vieron obligados a aceptar bonos

Los pasajeros tienen derecho al reembolso en un plazo de siete o catorce días. Las compañías aéreas también pueden proponer un bono en lugar de ofrecer un reembolso en efectivo, pero, con arreglo a la legislación de la UE, los pasajeros no están obligados a aceptarlo en lugar del reembolso en efectivo. Según las respuestas a nuestra consulta a los organismos nacionales de ejecución y a las autoridades que participan en la cooperación en materia de protección de los consumidores, en el contexto específico de la pandemia de COVID-19, los bonos presentaban la desventaja de que:

• solo hay un número limitado de conexiones aéreas alternativas, o ninguna para la que puedan utilizarse;
• por lo general, no ofrecen protección frente a la insolvencia de las compañías aéreas (véase el apartado 71, tercer párrafo).

Quince Estados miembros²⁸ han legislado o adoptado diversas medidas para establecer una excepción a la obligación de reembolso conforme a la Directiva relativa a los viajes combinados. Asimismo, dos Estados miembros (Italia y Grecia) legislaron para permitir esta excepción en la normativa referente a los derechos de los pasajeros aéreos a causa de la crisis del COVID-19. Estas actuaciones no se ajustan al Derecho de la UE (véase el apartado 65). En el recuadro 4 se citan varios ejemplos.

Numerosas compañías aéreas y organizadores de viajes combinados³² que presentaban problemas de liquidez aprovecharon las disposiciones legislativas nacionales y:

• suspendieron los reembolsos a pasajeros en la fase inicial de la crisis (principalmente desde marzo hasta junio de 2020); u
• ofrecieron bonos, a veces como única posibilidad y contra la voluntad del pasajero.

Nuestra consulta puso de manifiesto que algunas compañías aéreas justificaron su decisión de no reembolsar a los pasajeros por los vuelos cancelados por las circunstancias excepcionales del COVID-19. Otras compañías aéreas adoptaron diversas medidas para alentar que los pasajeros aceptaran bonos en lugar del reembolso, entre ellos: la distribución automática de bonos, enlaces que no funcionaban en el sitio web para realizar el reembolso, o información limitada o de difícil acceso sobre los derechos de reembolso. Por tanto, se impusieron bonos a los pasajeros.

Los reembolsos comenzaron en junio de 2020, aunque con retrasos significativos a causa de una combinación de factores

Evaluamos el tiempo necesario para reembolsar a los pasajeros aéreos analizando los datos de 2019 y los seis primeros meses de 2020, y analizamos el número de reclamaciones recibidas por las compañías aéreas.

Constatamos que la mayoría de las compañías aéreas comenzaron a reembolsar a los pasajeros a partir de junio de 2020. En general, estos reembolsos tardaron mucho más tiempo que los siete o catorce días exigidos por la legislación, en parte porque los sistemas de las compañías aéreas para tramitar los reembolsos estaban diseñados para tratar un volumen reducido de solicitudes. Si a este hecho se le añade la falta de personal por el COVID-19, las compañías aéreas tuvieron problemas para atender el enorme volumen de solicitudes. En el recuadro 5 se exponen algunos datos ilustrativos sobre el impacto de la crisis en el ejercicio de los derechos de los pasajeros en Portugal que obtuvimos de nuestra encuesta a los organismos nacionales de ejecución.

Las compañías aéreas iniciaron los reembolsos gracias a una combinación de factores:

1. la concesión de ayudas estatales en apoyo de las compañías aéreas y los organizadores de viajes combinados (véanse los apartados 55 a 61);
2. la postura de la Comisión de que no se concedería una excepción sobre los derechos de los pasajeros (véase el apartado 64); la publicación de la Recomendación de la Comisión de mayo de 2020 y su posterior transmisión por parte de los Estados miembros a las compañías aéreas, a través de los organismos nacionales de ejecución y a los organizadores de viajes combinados;
3. el inicio de procedimientos de infracción a instancias de la Comisión el 2 de julio de 2020³³ contra la legislación nacional que autoriza la suspensión de los derechos de reembolso (véase el apartado 65).

En cuanto a los intermediarios, el silencio de la legislación relativa a los derechos de los pasajeros dificulta la capacidad del pasajero de obtener el reembolso

Los pasajeros aéreos recurren con frecuencia a entidades intermediarias, como las agencias de viajes, para reservar un vuelo o comprarlo como parte de un viaje combinado. Para evaluar el plazo de reembolso en caso de participación de intermediarios, analizamos la legislación vigente de la UE, así como los datos obtenidos de nuestra encuesta a los organismos nacionales de ejecución y a las autoridades que participan en la cooperación en materia de protección de los consumidores.

En casi todos los Estados miembros, los pasajeros que compraron billetes a través de un intermediario informaron de que obtuvieron un reembolso parcial o tardío, o de que no recibieron ninguno. Al inicio de la crisis del COVID-19 en marzo de 2020, muchas compañías aéreas y organizadores de viajes combinados retrasaron los reembolsos a los viajeros. Por ejemplo, las compañías aéreas interrumpieron el mecanismo de reembolso automático por el que se pagaba a las agencias de viajes para el reembolso a los pasajeros. Como motivo para no reembolsar a los intermediarios, algunas compañías aéreas adujeron el hecho de que estos no facilitaran los datos de pasajeros necesarios para el reembolso (ya que los pasajeros no habían hecho una reserva directa con las compañías aéreas). Por su parte, algunas agencias de viajes no reembolsaron a los pasajeros hasta que no hubieran recibido fondos de las compañías aéreas.

Estos casos, en los que ambas partes esperan información de la otra, apuntan a una falta de coordinación entre compañías aéreas y agencias de viajes. Además, los intermediarios no están cubiertos por un único marco jurídico y deben ejercer su derecho a reembolso de una compañía aérea con arreglo a la legislación nacional, la cual difiere de un Estado miembro a otro.

También constatamos que los pasajeros que habían adquirido únicamente el vuelo y solicitaban el reembolso se veían en la tesitura de tener que ponerse en contacto tanto con la compañía aérea como con el intermediario y ninguno de ellos se consideraba responsable del reembolso del billete. También hubo ejemplos de casos en los que ambas partes aconsejaban a los pasajeros que se pusieran en contacto con la otra y, como consecuencia, estos acababan siendo «rebotados» entre la compañía aérea y la agencia de viajes (véase un caso real con nombres falsos en el recuadro 6).

La recomendación de la Comisión sobre los bonos no era obstáculo para que los pasajeros fueran tratados de manera distinta

Nuestra encuesta a los organismos nacionales de ejecución y a las autoridades que participan en la cooperación en materia de protección de los consumidores, y los documentos recibidos de los organismos de protección de los consumidores proporcionaron datos sobre las experiencias de los pasajeros a los que se entregaron bonos.

En mayo de 2020, la Comisión formuló una recomendación para que los bonos por cancelación de vuelo o de viaje combinado fueran una alternativa al reembolso en efectivo³⁴ más atractiva y segura, mientras insistía en que los bonos debían ser voluntarios. Se recomendaba que los bonos tuvieran protección de los pasajeros frente a la insolvencia de una compañía aérea o de un organizador de viajes combinados, y que presentaran una serie de características específicas, entre otras:

• un período mínimo de validez de 12 meses, combinado con un reembolso automático, si el bono no ha sido canjeado;
• la posibilidad de que los pasajeros y viajeros utilicen bonos para todas las reservas nuevas que se realicen antes de su fecha de caducidad, incluso si el pago o el servicio tienen lugar después de esa fecha, y que utilicen bonos para el pago de cualquier producto de viaje ofrecido por el transportista o el organizador;
• ampliar los bonos de reserva con otras empresas del mismo grupo de empresas y hacerlos transmisibles a otros pasajeros sin coste adicional.

Sin embargo, dado que las recomendaciones de la Comisión no son vinculantes, las compañías aéreas y los organizadores de viajes combinados siguieron emitiendo bonos según estimaban oportuno, con la consecuencia de que los pasajeros recibían un trato diferente.

Constatamos que las compañías aéreas y los Estados miembros aplicaban prácticas diferentes, que a menudo no seguían la recomendación de la Comisión:

• si bien los organismos nacionales de ejecución señalaron que la mayoría de los bonos eran válidos durante 12 meses, el período de validez de algunos era mayor, por ejemplo, en Chipre y Letonia (válido hasta el 31 de diciembre de 2021), Francia y Grecia (18 meses) y Eslovenia (24 meses). Al mismo tiempo, en Eslovenia, si los pasajeros de viajes combinados se negaran a aceptar un bono por las cancelaciones producidas entre el 13 de marzo y el 31 de mayo de 2020, solo recibirían un reembolso al cabo de 12 meses tras la fecha en la que Eslovenia declarara el fin de la pandemia. Esta práctica contradice el Derecho de la UE;
• solo tres Estados miembros (apartado 60, segundo párrafo) utilizaron fondos procedentes de las ayudas estatales para cubrir los bonos frente a la insolvencia de los organizadores. Esto se aplica únicamente a los viajes combinados (no están cubiertos los pasajeros que compraron el vuelo únicamente);
• en el caso de las principales compañías aéreas de Finlandia, Letonia, Luxemburgo y Rumanía, una vez que un pasajero aceptaba el bono, este perdía inmediatamente su derecho a solicitar el dinero. En Rumanía, una vez vencido el plazo de 12 meses, no podían canjearse los bonos no utilizados;
• las principales compañías aéreas de cinco Estados miembros (Bélgica, Finlandia, Hungría, Luxemburgo y Eslovenia) no autorizaron la transmisión de bonos a terceros.

Falta de visión de conjunto por la inexistencia de exigencias de información

Para evaluar si se respetan los derechos de los pasajeros aéreos, analizamos los datos procedentes de organizaciones en los Estados miembros.

Constatamos una ausencia de información que permitiera el respeto efectivo de los derechos de los pasajeros:

• las compañías aéreas consideran que los retrasos en el reembolso y el número exacto de pasajeros que reclaman la devolución de su dinero por los vuelos cancelados son sensibles desde el punto de vista comercial y, por lo general, no comparten estos datos;
• la mayoría de organismos nacionales de ejecución no tienen derecho a conocer el número de reclamaciones interpuestas por los pasajeros a las compañías aéreas. Por lo tanto, deben basarse en las reclamaciones presentadas por los pasajeros o a través de los Centros Europeos del Consumidor;
• la Comisión se basa en la información voluntaria procedente de los organismos nacionales de ejecución, en la información sobre reclamaciones transmitida directamente por los ciudadanos a través del Centro de Contacto Europe Direct, a través de la Red de Centros Europeos del Consumidor (Red CEC), y en los contactos mantenidos con las partes interesadas o la Red CPC. A diferencia de otros modos de transporte, los organismos nacionales de ejecución no están obligados a informar a la Comisión conforme al Reglamento 261/2004.

Nuestro análisis indicó un aumento notable de las reclamaciones relacionadas con la cancelación de vuelos y las solicitudes de reembolso con respecto a años anteriores. Por ejemplo:

• 24 organismos nacionales de ejecución notificaron 80 000 reclamaciones relacionadas con los reembolsos por cancelación del vuelo. No todos los organismos nacionales de ejecución eran competentes para tratar cada una de las reclamaciones, y las sanciones a los transportistas aéreos variaban significativamente de un Estado miembro a otro;
• la Oficina Europea de Uniones de Consumidores (BEUC) informó de 122 000 reclamaciones similares en tres Estados miembros (Alemania, España y Portugal);
• según los datos de la Federación Europea de Pasajeros (EPF), se presentaron 72 500 reclamaciones ante las organizaciones de protección del consumidor en cuatro Estados miembros (Bélgica, Alemania, España y Portugal);
• la Red de Centros Europeos del Consumidor (Red CEC) prestó asistencia en 32 000 casos concernientes al Reglamento (CE) n.º 261/2004 y en 12 000 casos relativos a la Directiva relativa a los viajes combinados;
• el Centro de Contacto Europe Direct cuantificó 6 700 incidentes en 2020, de los cuales, el 70 % trataba de reclamaciones relacionadas con la cancelación de vuelos.

Existe el riesgo de que estos datos parciales no ofrezcan la imagen completa, lo que obedece a la falta de una perspectiva general de la información relativa a las reclamaciones de pasajeros, el tratamiento de estas reclamaciones y el respeto de los derechos de los pasajeros.

La Comisión aclaró que los Estados miembros podían vincular la protección de los derechos de los pasajeros aéreos a la ayuda del Estado, pero esta práctica no se hacía con las compañías aéreas

Examinamos el papel de la Comisión en la aprobación de medidas relativas a la ayuda estatal, y si los Estados miembros vincularon las ayudas otorgadas a la protección de los derechos de los pasajeros cuando diseñaron estas medidas en el contexto de la crisis del COVID-19.

La Comisión realizó una serie de esfuerzos para apoyar a las compañías aéreas y los organizadores de viajes combinados, pero no pudo exigir que se condicionara la aprobación de la ayuda estatal al reembolso de los pasajeros

Durante la pandemia de COVID-19, muchas compañías aéreas de la UE se vieron obligadas a mantener en tierra la mayor parte de su flota (cuando no toda), al menos durante ciertos períodos, con un impacto considerable en su situación financiera.

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La Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) calculó que, al final de 2020, los ingresos de las compañías aéreas europeas cayeron un 69 %, desde 120 000 millones de euros en 2019 a tan solo 37 000 millones de euros en 2020³⁵. Según la IATA³⁶, en circunstancias normales, una compañía aérea típica europea mantendría reservas de efectivo durante dos meses de operaciones. El desplome de las nuevas reservas en marzo de 2020 supuso que, ante la falta de nuevas inyecciones de liquidez o de medidas conducentes al ahorro de costes, las compañías aéreas se habrían quedado sin liquidez en mayo de 2020. Entre las salidas de efectivo que sufrieron las compañías aéreas durante el período de marzo a mayo de 2020, la IATA y Airlines for Europe (A4E) calcularon que los reembolsos pagaderos a los pasajeros por los billetes vendidos, pero no utilizados, ascendían a 9 200 millones de euros (EU 27 y el Reino Unido).

Por lo tanto, las compañías aéreas se exponen a la quiebra y, de producirse, los pasajeros corren el riesgo de perder su dinero. Un estudio externo de enero de 2020³⁷ para la Comisión enumeraba 87 casos de insolvencia de compañías aéreas en la década anterior y estimaba que entre 2011 y 2019, 5,6 millones de pasajeros se vieron afectados en cierta manera por la insolvencia de las compañías aéreas. Por término medio, los pasajeros directamente afectados por las insolvencias incurrieron en costes de 431 euros cada uno, de los cuales el 83 % (357 euros) no era recuperable conforme a uno de los mecanismos de protección. En conjunto, alrededor de un tercio de los pasajeros afectados por la insolvencia de las compañías aéreas no estaban cubiertos por ningún régimen. Esto significa que aproximadamente 1,8 millones de pasajeros perdieron dinero con la quiebra de las compañías aéreas.

La Comisión reconoció en una fase temprana el grave impacto que la crisis del COVID-19 tenía en las compañías aéreas. La medida clave establecida por la Comisión afectaba a la adopción de las normas de ayuda del Estado, que también beneficiaban a las compañías aéreas y a los organizadores de viajes combinados. Aunque el diseño de las medidas nacionales de apoyo es competencia del Estado miembro de que se trate, deben notificar a la Comisión cuando las empresas pueden optar a ayudas estatales de conformidad con los requisitos del Tratado.

La calificación de una medida como ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea exige que se cumplan todas las condiciones siguientes:

1. la medida debe ser imputable al Estado y estar financiada con cargo a recursos públicos;
2. falsea o amenaza con falsear la competencia y afectar al comercio entre Estados miembros;
3. la medida debe conferir una ventaja a su beneficiario;
4. dicha ventaja debe ser selectiva.

El papel de la Comisión consiste en evaluar el impacto de las medidas de ayuda estatal propuestas sobre la competencia y, por tanto, su compatibilidad con el funcionamiento eficaz del mercado interior. Cuando se aprueba la ayuda estatal, la Comisión solo puede imponer las condiciones necesarias resultantes de las disposiciones del Tratado por el que se notifica la ayuda³⁸ y son necesarias para mitigar las distorsiones de la competencia causadas por las medidas adoptadas a nivel nacional. No es el caso de los derechos de los pasajeros.

En marzo de 2020, la Comisión publicó un «Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto de la actual crisis de la COVID-19»³⁹ con el fin de establecer un enfoque armonizado en todos los Estados miembros. Este marco establecía las posibilidades que tenían los Estados miembros, conforme a las normas de la UE, de prestar apoyo financiero a las empresas. Contenía una serie de criterios temporales referentes, por ejemplo, a los límites monetarios, la duración y la forma de las medidas, así como obligaciones de información para facilitar la revisión y aprobación por parte de la Comisión.

El marco temporal también aclaraba a los Estados miembros que podrían utilizar este apoyo para garantizar que las solicitudes de reembolso relacionadas con la crisis del COVID-19 se satisfagan para garantizar la protección de los derechos de los pasajeros y los consumidores, así como la igualdad de trato de los pasajeros, en cuanto a la concesión de apoyo a los operadores del sector de los viajes y el turismo⁴⁰. A pesar de que los Estados miembros tenían la obligación de garantizar que algunos beneficiarios de la ayuda pública (grandes empresas que percibían ayudas de recapitalización) informaran a la Comisión sobre la manera en que se empleó la ayuda para apoyar los objetivos de la política de la UE relativa a la transformación verde y digital⁴¹, no existía este requisito en lo relativo al reembolso de pasajeros aéreos.

A través del marco temporal, la Comisión pudo aprobar la ayuda estatal en un tiempo récord: en el sector del transporte aéreo, se adoptaron 54 decisiones relativas a las ayudas estatales por término medio en un plazo de 13 días a partir de la fecha de notificación, 23 de las cuales, en el plazo de una semana.

Asimismo, en marzo de 2020, la Comisión también propuso una excepción temporal aprobada con rango de Reglamento⁴² a las normas comunes establecidas desde hace tiempo para la asignación de franjas horarias de despegue y aterrizaje en los aeropuertos. Con ello se evitaba que las compañías aéreas volaran aeronaves prácticamente vacías con el único objetivo de mantener franjas horarias en aeropuertos habitualmente congestionados, ya que esto solo habría empeorado su situación financiera y habría tenido un impacto negativo en el medio ambiente.

Aunque prestaron ayuda a las compañías aéreas y a los operadores de viajes, los Estados miembros no asociaron esta ayuda al reembolso de los pasajeros en el caso de las aerolíneas

Los Estados miembros utilizaron diversas formas de ayuda estatal durante la crisis del COVID-19 para apoyar a los operadores del sector de viajes y turismo, generalmente debido a «catástrofes naturales o acontecimientos de carácter excepcional» o a «perturbaciones graves en la vida económica de un Estado miembro»⁴³. Con objeto de definir si existe un vínculo entre la ayuda estatal y los derechos de los pasajeros, analizamos 38 medidas referentes a la ayuda estatal concebidas específicamente para apoyar a las compañías aéreas de la UE (véase el anexo III), y 16 medidas sobre ayudas estatales para apoyar a organizadores de viajes combinados (véase el anexo IV). Estas medidas fueron aprobadas por la Comisión entre marzo de 2020 y abril de 2021 y ascendieron a 34 700 millones de euros en concepto de ayuda estatal. Este punto comprende 6 000 millones de euros en concepto de ayuda estatal para ciertas compañías aéreas cuyo régimen no es específico de la compañía aérea. Asimismo, estos importes se refieren a la ayuda máxima de la que se puede disponer.

La forma y el valor de dicho apoyo variaron de manera significativa: préstamos directos, garantías sobre préstamos, subvenciones o inyecciones de liquidez mediante recapitalizaciones. En términos de valor, los importes aprobados en resoluciones separadas oscilaron entre 800 000 y 7 000 millones de euros, y la mayor parte de la ayuda se aprobó en mayo, junio y julio de 2020 (véase la ilustración 4).

Fuente: análisis del Tribunal sobre las decisiones por las que se conceden ayudas estatales.

Las ayudas estatales también variaron de forma considerable entre Estados miembros (véase la ilustración 5).

Fuente: análisis del Tribunal sobre las decisiones por las que se conceden ayudas estatales.

Nuestro análisis puso de manifiesto que la mayor parte de las ayudas concedidas por los Estados miembros (31 800 millones de euros, más del 90 % de la ayuda total concedida) se destinó a las compañías aéreas. Se trata de 25 700 millones de euros en concepto de ayuda estatal a determinadas compañías aéreas y 6 100 millones de euros para ayuda multisectorial. Aunque cada notificación es diferente, en general abordaron la necesidad de compensar a las compañías aéreas por las pérdidas causadas por la pandemia, la necesidad de garantizar que la compañía aérea tuviera suficiente liquidez para seguir operando o que su estructura de capital siguiera siendo adecuada durante la crisis y posteriormente.

También constatamos que en ninguno de los 38 casos examinados, los Estados miembros tenían en cuenta expresamente el reembolso de los pasajeros como objetivo o condición para la concesión de la ayuda, a pesar de que la Comisión recomendara efectuarlo⁴⁴. En la práctica, esto supone que los Estados miembros dejaron el reembolso de los pasajeros aéreos únicamente en manos de las compañías aéreas, que siguieron sus propias prioridades en cuanto al uso de las ayudas estatales. Sin embargo, al garantizar la supervivencia de las compañías aéreas, la liquidez concedida a través de esta ayuda puede haber contribuido indirectamente al reembolso de los pasajeros (véase el apartado 32(a)).

Por lo que se refiere a las medidas de ayuda estatal en apoyo de los organizadores de viajes combinados, la situación es distinta. De las 16 medidas (que proporcionaban un apoyo total de 2 900 millones de euros), constatamos que en tres casos se proporcionaban medidas generales de apoyo a la liquidez. En los trece casos restantes, constatamos que:

• en siete de ellos (909 millones de euros)⁴⁵, el objetivo de garantizar un reembolso rápido de los viajeros se mencionaba explícitamente en la notificación;
• en tres casos (1 100 millones de euros)⁴⁶, el objetivo era aumentar el atractivo de los bonos ofreciendo una garantía estatal para proteger su valor en caso de que el organizador incurriera en insolvencia;
• en dos casos⁴⁷ se abordaron los costes de repatriación;
• en un caso⁴⁸, la ayuda se concedió para garantizar tanto la repatriación de los viajeros como el reembolso de los viajes combinados que se cancelaron antes de la salida.

Esto significa que en el diseño de 13 de los 16 casos se reflejaba una preocupación específica y explícita por los derechos de los pasajeros. La diferencia con las medidas de ayuda estatal para las compañías aéreas se debe al requisito de protección contra la insolvencia en la Directiva relativa a los viajes combinados y al hecho de que el mayor gasto de efectivo para los organizadores de viajes combinados durante la pandemia de COVID-19 fue el reembolso de los viajes combinados cancelados.

La Comisión intentó proteger los derechos de los pasajeros aéreos, pero su potestad coercitiva es limitada

Desde el inicio de la crisis, la Comisión declaró que deben respetarse los derechos de los pasajeros aéreos y adoptó una serie de iniciativas para defender estos derechos. En el anexo V se ofrece un calendario y una visión general de estas iniciativas. Analizamos si las diferentes acciones emprendidas por la Comisión durante la crisis fueron eficaces para proteger los derechos de los pasajeros aéreos. También verificamos la exactitud de la información del sitio web Re-open.eu y la puntualidad de sus actualizaciones con respecto a fuentes nacionales oficiales de una muestra de 10 Estados miembros, en tres momentos concretos (1, 15 y 28 de febrero de 2021). Por último, también analizamos si en tiempos de crisis, el marco jurídico vigente es adecuado para sus fines.

La Comisión adoptó medidas para mitigar los efectos de la crisis en los pasajeros aéreos

El 1 de marzo de 2020, la Comisión puso en marcha el sitio web de respuesta al coronavirus, con una parte dedicada al transporte y los viajes. Esto se hizo a través de fichas informativas⁴⁹ y enlaces a sitios web con información general⁵⁰, incluido el sitio web «Your Europe»⁵¹. También adaptó sus Directrices interpretativas sobre la normativa sobre derechos de los pasajeros⁵² y publicó una nota informativa⁵³ sobre la Directiva relativa a los viajes combinados en la que reiteraba que los pasajeros tenían derecho a elegir entre el reembolso (dinero o bono) y el transporte alternativo (lo que a menudo no era posible). También se aclaraba que la oferta de un bono no podía obligar al pasajero a renunciar a su derecho a optar por el reembolso en efectivo, y confirmaba que la pandemia de COVID-19 era una «circunstancia inevitable y extraordinaria» que puede excluir el derecho a indemnización.

El 17 de abril de 2020, el Parlamento Europeo pidió a la Comisión que velara por la correcta aplicación de las Directrices interpretativas en el contexto de la evolución de la situación de COVID-19⁵⁴. El 29 de abril de 2020, durante la reunión informal por videoconferencia de los ministros de Transporte⁵⁵, varios Estados miembros solicitaron a la Comisión una excepción temporal para las compañías aéreas del plazo de reembolso a los pasajeros. La Comisión no admitió la reducción de los derechos de los pasajeros aéreos, pero intervino publicando una recomendación el 13 de mayo de 2020 para garantizar que los bonos fueran una alternativa atractiva y segura a los reembolsos en efectivo y fomentar su aceptación entre los pasajeros. En esta acción, la Comisión también buscó el objetivo de ayudar a atenuar los problemas de liquidez de las compañías aéreas y los organizadores de viajes combinados (véase el apartado 38).

Además, en julio de 2020, también inició procedimientos de infracción contra los Estados miembros por:

• adoptar una legislación nacional que no respetara el Reglamento (CE) n.º 261/2004 (contra Italia y Grecia)⁵⁶. Estos procedimientos se han cerrado entretanto, ya que la legislación nacional se ha adaptado de nuevo a la legislación de la UE⁵⁷;
• Medidas relacionadas con el COVID que contravenían la Directiva relativa a los viajes combinados. Once Estados miembros estaban afectados⁵⁸. En el momento de la auditoría, se habían cerrado siete procedimientos, bien porque las medidas nacionales habían sido derogadas o modificadas, bien porque habían expirado y no se habían renovado. Croacia, Lituania y Eslovaquia no habían corregido su legislación y, por tanto, la Comisión pasó a la siguiente fase en el procedimiento de infracciones, un dictamen motivado. Bulgaria recibió un escrito de requerimiento por la introducción de normas nacionales en agosto de 2020 que infringían la Directiva relativa a los viajes combinados⁵⁹. Estos cuatro procedimientos siguen abiertos en el momento de realizarse la auditoría (Bulgaria, Croacia, Lituania y Eslovaquia).

Además, todavía hay varias actividades en curso:

• En agosto de 2020, la Comisión puso en marcha un ejercicio piloto de la UE sobre el Reglamento (CE) n.º 261/2004 para evaluar la situación de la aplicación de los derechos de los pasajeros en los Estados miembros. Este ejercicio piloto consiste en un mecanismo de diálogo informal entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate sobre cuestiones relativas al posible incumplimiento del Derecho de la UE. Se emplea como primera medida para intentar resolver problemas a fin de evitar, en la medida de lo posible procedimientos formales de infracción.
• Desde mayo de 2020, la Comisión ha estado también en diálogo periódico con las autoridades nacionales que participan en la cooperación en materia de protección de los consumidores que vigilaban la aplicación de los derechos de los pasajeros aéreos. En febrero de 2021, la Comisión inició, junto con la Red CPC, una encuesta coordinada a 16 compañías aéreas que operan en la UE sobre sus prácticas de cancelación, cómo informaron a los consumidores sobre sus derechos y cómo tramitaron las solicitudes de reembolso.
• El 17 de marzo de 2021, la Comisión propuso un proyecto de Reglamento con el fin de establecer un «certificado digital verde». Los legisladores acordaron un texto el 20 de mayo de 2021 en pro de un certificado digital verde que consistía en una vacuna, una prueba o un certificado de recuperación para facilitar la libre circulación.

Además de la actual pandemia de COVID-19, la Comisión ya ha presentado propuestas sobre cómo reforzar la resiliencia de la UE frente a grandes perturbaciones en los desplazamientos:

• La Nueva Agenda del Consumidor⁶⁰, puesta en marcha en noviembre de 2020, presenta prioridades y acciones clave para los próximos cinco años. Como parte de ello, la Comisión analizará en qué medida la Directiva relativa a los viajes combinados sigue siendo adecuada en vista de las recientes crisis a partir de un informe de 2021 sobre su aplicación⁶¹, además de apoyar y facilitar la cooperación entre la Red CPC y otras redes y partes interesadas.
• La Estrategia de movilidad sostenible e inteligente⁶², iniciada en diciembre de 2020, tiene por objeto examinar el marco normativo referente a los derechos de los pasajeros, y explorar las distintas opciones para un régimen de protección financiera que garantice suficiente liquidez para reembolsar a los pasajeros y repatriarlos si fuera necesario, incluso en tiempos de crisis. Asimismo, la Comisión tiene la intención de revisar el Reglamento sobre servicios aéreos y la elaboración de planes de contingencia frente a crisis en el sector del transporte. La Comisión también tiene el objetivo de proteger mejor los derechos de los pasajeros de la UE, que han de ser más claros tanto para los transportistas como para los pasajeros, deben ofrecer una asistencia adecuada, el reembolso y posiblemente una compensación cuando surgen alteraciones, y tienen que prever las sanciones oportunas en caso de que las normas no se apliquen correctamente.

La Comisión facilitó información a los viajeros sobre la situación sobre el terreno

En junio de 2020, la Comisión puso en marcha el sitio web «Re-Open EU»⁶³, con información general para los viajeros sobre la situación de la salud pública en los países europeos, información sobre viajes y aplicaciones de seguimiento de contactos y alertas. Con el objetivo de ayudar a los viajeros a planificar su viaje, el sitio web se nutre de datos del Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades (ECDC) y de los Estados miembros sobre restricciones de viaje. En enero de 2021, el sitio había recibido 9 millones de visitas.

Constatamos que la herramienta es de valiosa utilidad para los posibles viajeros en todos los modos de transporte y ofrece, en un formato normalizado, información útil sobre los requisitos de las pruebas previas a la salida, las obligaciones de cuarentena a la llegada y cualquier norma aplicable a los viajeros que solo transiten por un Estado miembro.

Se han ido aplicando mejoras y ajustes periódicos al sitio web desde su puesta en marcha. Sin embargo, todavía depende en gran medida de que los Estados miembros faciliten información oportuna y exacta. La propia Comisión advirtió de que su utilidad disminuye cuando la información llega tarde o es incompleta⁶⁴. Nuestro análisis corroboró este punto puesto que el sitio web:

• no estaba actualizado con las restricciones en vigor en dos de los 10 Estados miembros examinados (Bélgica y Luxemburgo);
• no siempre reflejaba las restricciones adoptadas por los Estados miembros que debían entrar en vigor en una fecha posterior;
• a veces contenía información incompleta (edad mínima para realizar las pruebas, declaración previa al viaje) o incoherente (distintas secciones del sitio web que muestran requisitos diferentes sobre las pruebas).

El marco jurídico actual de protección de los derechos de los pasajeros aéreos es incompleto o no es resistente a las crisis

Nuestro análisis puso de manifiesto que:

• Ni el Reglamento 261/2004 ni la Directiva relativa a los viajes combinados incluyen una función para que la Comisión supervise el cumplimiento de los derechos de cada uno de los pasajeros aéreos. La Comisión propuso diversos mecanismos para mejorar la ejecución del Reglamento 261/2004 en 2013, y se trataba de una recomendación en nuestro informe especial de 2018 (véanse el recuadro 1 y el apartado 13). Esta propuesta de 2013 sirvió también de respuesta a los problemas causados a la aviación por la nube de cenizas del volcán islandés de 2010 y contenía soluciones que podrían haber contribuido a mejorar el respeto de los derechos de los pasajeros en tiempos de crisis, como la mejora de los procedimientos de tramitación de reclamaciones y el refuerzo de la aplicación, la supervisión y la sanción para salvaguardar los derechos de los pasajeros.
  
  El Parlamento Europeo pidió a la Comisión que evaluara y, en caso necesario, revisara la Directiva relativa a los viajes combinados y desbloqueara las negociaciones en el Consejo sobre la revisión del Reglamento (CE) n.º 261/2004 para tener en cuenta los efectos de la reciente crisis, prevenir la inseguridad jurídica futura y garantizar la protección de los derechos de los consumidores⁶⁵.
• Cuando se cancelan vuelos, la legislación no prevé la necesidad de establecer una garantía frente a una situación de insolvencia en el caso de los pasajeros que adquieren su vuelo solamente (a diferencia de los viajeros que contratan un viaje combinado, en cuyo caso la Directiva relativa a los viajes combinados prevé una garantía de reembolso si los organizadores del viaje incurren en insolvencia). En 2014 el Parlamento Europeo sugirió que esta garantía también debería aplicarse a pasajeros que compran el vuelo solamente. En 2020 y 2021⁶⁶, el Parlamento pidió a la Comisión que estudiara la posibilidad de elaborar, a partir de la experiencia de la crisis del COVID-19 y de regímenes similares de los Estados miembros, un régimen de garantía de viajes de la Unión para velar por la liquidez financiera de las empresas que garantice el reembolso al viajero y los costes de repatriación, junto con una compensación justa por los daños ocasionados en caso de quiebra.
• No existe protección financiera para los bonos. Cuando no hay posibilidad de transporte alternativo, los bonos equivalen básicamente a un aplazamiento temporal del reembolso al pasajero, salvo en los viajes combinados, para los que tres Estados miembros han garantizado explícitamente dichos bonos mediante ayuda estatal (véase el apartado 60).
• No hay disposiciones específicas sobre el modo en que los pasajeros pueden hacer valer sus derechos cuando participan los intermediarios en el Reglamento 261/2004 (véanse los apartados 33 a 36). Este fue el motivo de varios asuntos interpuestos ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

También constatamos que el marco jurídico de los viajes combinados no es plenamente resistente a las crisis. Como establece la Directiva relativa a los viajes combinados⁶⁷, los Estados miembros garantizarán que los organizadores establecidos en su territorio constituyan una garantía que permita reembolsar todos los pagos realizados por los viajeros o en su nombre en la medida en que los servicios correspondientes no se hayan ejecutado por causa de la insolvencia del organizador. Esta garantía cubrirá los «costes que sean previsibles de manera razonable».

La Comisión constató⁶⁸ que:

• Algunos bancos ya no ofrecen garantías a los organizadores y, además, algunas de las relativamente pocas compañías de seguros que ofrecen protección frente a la insolvencia se están retirando del mercado (por ejemplo, en Austria y Bélgica). Por ello, es importante buscar un sistema sólido que proteja eficazmente a los viajeros contra el riesgo de insolvencia. Entre las ideas propuestas para abordar los distintos retos figuran múltiples proveedores de garantías para un organizador o la creación de un fondo de garantía paneuropeo como una forma de reaseguro para los garantes de primer nivel.
• Los riesgos relacionados con la pandemia se excluyen a menudo de las pólizas de seguro, en particular del seguro de cancelación de viajes⁶⁹. Esto limita la posibilidad de los viajeros de asegurarse contra posibles pérdidas a causa de la cancelación de un viaje como consecuencia de una pandemia.

Existe, por tanto, inseguridad jurídica para los compradores de viajes combinados sobre si los regímenes nacionales de protección contra la insolvencia ofrecen plena protección al viajero en cuanto a las solicitudes de reembolso o los bonos en una situación de pandemia como la del COVID-19, ya que su naturaleza es muy diferente y la interpretación varía de un Estado miembro a otro.

Conclusiones y recomendaciones

Concluimos que, en general, los derechos fundamentales de los pasajeros no estaban protegidos ante esta crisis sin precedentes, en particular en las primeras fases de la pandemia de COVID-19. Se suspendieron los reembolsos a los pasajeros aéreos por los vuelos cancelados y el trato recibido por los pasajeros fue dispar en la UE. Al mismo tiempo, los Estados miembros aportaron cantidades sin precedentes de ayuda estatal para las compañías aéreas y los organizadores de viajes combinados. Los Estados miembros nunca llegaron a vincular esta ayuda al reembolso de los pasajeros por parte de las compañías aéreas, pero la mayoría de ellos sí lo hicieron con los organizadores de viajes combinados. A pesar de que la Comisión había aclarado que sí podían hacerlo conforme a la normativa sobre ayudas estatales, los Estados miembros decidieron en favor de las compañías aéreas. Esta se esforzó por proteger los derechos de los pasajeros aéreos y tomó medidas para mitigar los efectos de la crisis en los pasajeros, pero el marco jurídico supone que la Comisión tenía competencias limitadas para garantizar que los Estados miembros hicieran valer estos derechos.

La crisis del COVID-19 puso claramente de relieve el hecho de que los pasajeros aéreos no estaban bien informados de sus derechos, con el riesgo asociado, como consecuencia, de perder el dinero al que tenían derecho. La crisis fue un factor que se añadió a las limitaciones sobre las que informamos en 2018, con respecto a la manera en que los Estados miembros aplican los derechos de los pasajeros aéreos. En los primeros meses de la crisis, muchos pasajeros no recibieron un reembolso y muchos otros no tuvieron más opción que aceptar bonos. En junio de 2020, muchas compañías aéreas comenzaron a reembolsar a los pasajeros, aunque con importantes retrasos. Sin embargo, los pasajeros aún tenían escasas posibilidades de obtener un reembolso, ya fuera con la intervención de intermediarios (por ejemplo, agencias de viajes) o cuando se les imponía la aceptación de bonos. Por otro lado, la mayoría de los billetes y bonos de los pasajeros no están protegidos en caso de insolvencia de las compañías aéreas. La mera ausencia de una visión de conjunto por la inexistencia de exigencias de información, por ejemplo, sobre el número de pasajeros que reclaman la devolución de su dinero y sobre el número de casos pendientes una vez vencido el plazo legal en toda la UE, constituye una parte importante del problema para el ejercicio de los derechos de los pasajeros aéreos (apartados 19 a 43).

Recomendamos a la Comisión que:

1. tome medidas, como por ejemplo, elaborar directrices y utilizar las redes sociales, y si procede, formule propuestas legislativas para mejorar la información que recibe el pasajero sobre sus derechos, incluso en períodos de perturbación grave del viaje;
2. tome medidas y, cuando proceda, formule propuestas legislativas para que los organismos nacionales de ejecución intensifiquen la supervisión, por ejemplo, mediante la obligación del transportista de informar al organismo o inspecciones para comprobar si las compañías aéreas informaron a los pasajeros sobre sus derechos de manera oportuna, íntegra y exacta;
3. tome medidas y, si procede, formule propuestas legislativas que le den al pasajero la posibilidad de presentar su solicitud de reembolso a las compañías aéreas a través de un formulario de rembolso normalizado en toda la UE, de manera similar al adoptado para el ferrocarril;
4. tome medidas y, si procede, formule propuestas legislativas por las que se garantice el reembolso a los pasajeros conforme a los plazos legales de siete o catorce días, incluso en situaciones de crisis. Dichas medidas podrían ser, entre otras:
   • reducir la necesidad de reembolsar a los pasajeros que compren un vuelo o contraten un viaje combinado limitando la capacidad de las compañías aéreas y de los organizadores de viajes combinados de pedir pagos anticipados en el momento de la reserva;
   • aclarar que la protección contra la insolvencia prevista en la Directiva relativa a los viajes combinados también abarca los bonos y las solicitudes de reembolso, y ampliar esta protección con costes de repatriación en el Reglamento 261/2004;
   • constituir fondos de garantía para cancelaciones de vuelos y viajes combinados con vuelo incluido, que permita a las compañías aéreas y los organizadores de viajes combinados reembolsar a los pasajeros y, en caso necesario, repatriarlos en tiempos de crisis;
   • reservar un porcentaje fijo del pago anticipado del billete (compartimentación) en cada compañía aérea como cobertura frente a reclamaciones de los pasajeros;
5. tomar medidas y formular propuestas legislativas en caso necesario para mitigar el riesgo de crisis de liquidez o insolvencia de los transportistas, por ejemplo, revisando las normas sobre la capacidad financiera de las compañías aéreas.

Plazo: final de 2022.

Las medidas a nivel nacional para luchar contra la pandemia, como las cuarentenas o las prohibiciones de viaje unilaterales, contribuyeron al desplome del transporte aéreo, lo que trajo consigo una serie de problemas graves y repentinos de liquidez para las compañías aéreas y los organizadores de viajes. La pandemia de COVID-19 ha demostrado que el Tratado de la UE no prevé que la Comisión garantice la coordinación eficaz de las medidas nacionales. Asimismo, la Comisión carece de competencias para establecer las condiciones que deban respetar los beneficiarios de las ayudas estatales, salvo que estas sean necesarias para mitigar las distorsiones sobre la competencia causadas por las medidas adoptadas a nivel nacional. Este supuesto no se aplica a los derechos de los pasajeros.

El marco temporal de ayudas estatales de la Comisión facilitó la concesión de unos niveles sin precedentes de ayuda estatal a las compañías aéreas. A pesar de que los Estados miembros tenían la obligación de garantizar que algunos beneficiarios de la ayuda pública informaran a la Comisión sobre la manera en que se empleó la ayuda para apoyar los objetivos de la política de la UE relativa a la transformación verde y digital, no existía este requisito en lo relativo al reembolso de los pasajeros aéreos. Los Estados miembros prestaron ayuda pública por valor de 34 700 millones de euros a las compañías aéreas y a los operadores de viajes. Sin embargo, en el caso de las compañías aéreas, los Estados miembros no vincularon esta ayuda al reembolso de los pasajeros, a pesar de que la Comisión había aclarado que podían hacerlo. Esta es una de las causas por las que las compañías aéreas actuaron de manera diferente en lo que respecta al pago o no de reembolsos y al momento de efectuarlo (apartados 44 a 61).

Recomendamos a la Comisión que:

1. aborde con los Estados miembros diversas formas de mejorar la coordinación entre ellos y de suministrar información oportuna sobre las medidas nacionales que afecten sustancialmente a las compañías aéreas, como son las cuarentenas o las prohibiciones unilaterales de viaje;
2. tome más medidas para recordar a los Estados miembros que las compañías aéreas también pueden emplear las ayudas estatales para cubrir el reembolso de pasajeros. Esta acción podría consistir, por ejemplo, en una comunicación específica o una nota dirigida a los Estados miembros sobre este aspecto.

Plazo: final de 2021.

En situaciones de crisis, el margen de actuación de la Comisión queda delimitado por el marco jurídico vigente relativo a los derechos de los pasajeros aéreos. Durante la pandemia, la Comisión actuó para salvaguardar los derechos de los pasajeros aéreos y adoptó una serie de medidas para mitigar los efectos de la crisis. El sitio web de la Comisión «Re-open.eu» ofrece información útil para el potencial viajero de cualquier modo de transporte, aunque esta información es facilitada por los Estados miembros y no siempre está actualizada. El marco jurídico vigente sobre los derechos de los pasajeros aéreos confiere a la comisión escasas facultades para hacer valer tales derechos. En 2013 se presentaron las propuestas que podían contribuir a subsanar esta situación, pero el Consejo no se ha posicionado hasta la fecha (apartados 62 a 74).

Recomendamos a la Comisión que:

1. tome medidas para que los Estados miembros faciliten información oportuna y fiable en el portal Re-open.eu a los posibles pasajeros, como la aplicación o el levantamiento de futuras restricciones de viaje tan pronto como se hayan decidido tales cambios;
2. tome medidas y, en caso necesario, formule propuestas legislativas con el fin de:
   • garantizar que recibe informes de los organismos nacionales de ejecución para que la Comisión supervise periódicamente la situación de la aplicación y el respeto de los derechos de los pasajeros aéreos, incluso de manera extraordinaria si procede (por ejemplo, en tiempos de crisis);
   • facilitar a los organismos nacionales de ejecución los medios necesarios para hacer valer los derechos de los pasajeros aéreos;
   • aclarar las funciones y responsabilidades en el reembolso de los billetes cuando intervengan intermediarios;
3. compruebe que los Estados miembros garanticen que las autoridades que participan en la cooperación en materia de protección de los consumidores encargadas de velar por los derechos de los pasajeros y viajeros dispongan de las facultades necesarias de investigación y ejecución necesarias según lo previsto en la legislación relativa a la CPC y hagan un uso eficaz de las mismas.

Plazo: final de 2022.

En nuestra fiscalización observamos casos similares en los que se utilizaron los bonos: en los cruceros y los trenes de alta velocidad.

La Comisión debería estudiar la pertinencia de las recomendaciones del presente informe para otros modos de transporte.

Plazo: final de 2022.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo el 9 de junio de 2021.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I — Régimen de reembolsos para los pasajeros que adquieren su vuelo por separado

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Anexo II — Régimen de reembolsos en viajes combinados

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Anexo III – Lista de decisiones sobre ayudas estatales de apoyo a las compañías aéreas

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

Anexo IV – Lista de decisiones de ayuda estatal de apoyo a los organizadores de viajes combinados

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

Anexo V – Cronología de las medidas de la Comisión para mitigar los efectos de la crisis en los pasajeros aéreos

Nota:

• Para obtener información detallada sobre las medidas adoptadas por la Comisión, véase la lista de acciones en su sitio web de respuesta al COVID-19: «Cronología de la acción de la UE | Comisión Europea (europa.eu)».
• En cuanto a las medidas adoptadas por el Consejo, véase «Pandemia de COVID-19: la respuesta de la UE - Consejo (europa.eu)».
• En cuanto a las medidas adoptadas por el Parlamento Europeo, véase «Respuesta de la UE ante el coronavirus | Noticias | Parlamento Europeo (europa.eu)».

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la información recibida de la Comisión Europea.

Glosario

Asociación de compañías aéreas: Asociación empresarial, como la IATA, que representa a las compañías aéreas.

Centro de Contacto Europe Direct (EDCC): Puntos de contacto para atender las consultas generales de los ciudadanos sobre la Unión Europea. Ofrecen asesoramiento general al consumidor sin intervenir frente al empresario ni los Estados miembros.

Cooperación en materia de protección de los consumidores: Cooperación entre las autoridades nacionales de dos o más países para hacer frente al incumplimiento de las normas de protección de los consumidores cuando el empresario y el consumidor se ubican en distintos países.

Organismo de aplicación nacional: Autoridad del Estado miembro constituida para garantizar el cumplimiento de la normativa de la UE sobre derechos de los pasajeros.

Organismo de protección de los consumidores: Organismo público o privado designado por un Estado miembro para prestar ayuda y asesoramiento gratuitos al consumidor sobre sus derechos relacionados con las compras.

Red de Centros Europeos del Consumidor (Red CEC): Red creada por la Comisión en 2005 con objeto de reforzar la confianza del consumidor en el mercado único. La red ayuda a los consumidores de toda la UE informándoles sobre sus derechos en la adquisición de bienes y la prestación de servicios en otro país de la UE; asesorándoles sobre cualquier problema que surja; ayudándoles en la tramitación de reclamaciones, y trabajando con los responsables políticos y los organismos de ejecución para promover y proteger los intereses de los consumidores. La red se compone de 30 centros, uno en cada Estado miembro de la UE, Islandia, Noruega y el Reino Unido, en el seno de la autoridad nacional de protección de los consumidores o de una asociación de consumidores.

Servicios de viaje vinculados: Reserva de viaje en la que, por ejemplo, un empresario vende un servicio y facilita la reserva de uno o más servicios adicionales para el mismo viaje o las mismas vacaciones, en un plazo de 24 horas, de otros operadores con arreglo a contratos independientes.

Viajes combinados: Viaje o vacaciones en los que dos o más servicios (transporte, alojamiento, etc.) se combinan cumpliendo ciertos criterios, por ejemplo, un contrato único o un precio global con todos los servicios incluidos.

Siglas y acrónimos

CPC: Cooperación en materia de protección de los consumidores.

DG Competencia: Dirección General de Competencia.

DG Justicia y Consumidores: Dirección General de Justicia y Consumidores.

DG Movilidad y Transportes: Dirección General de Movilidad y Transportes.

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal de Cuentas Europeo selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan la máxima repercusión teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala II, especializada en inversión en los ámbitos de gasto de cohesión, crecimiento e inclusión, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por Annemie Turtelboom, Miembro del Tribunal, con el apoyo de Florence Fornaroli, jefa de Gabinete, y Celil Ishik, agregado de Gabinete; Pietro Puricella, gerente principal, Luc T'Joen, jefe de tarea, Rene Reiterer y Sabine Maur-Helmes, auditores. James Verity prestó apoyo lingüístico.

Notas finales

¹ https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers_en.

² En lo concerniente al tren: Reglamento (CE) n.º 1371/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los derechos y las obligaciones de los viajeros de ferrocarril (DO L 315 de 3.12.2007, p. 14).

En lo concerniente al transporte acuático: Reglamento (UE) n.º 1177/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre los derechos de los pasajeros que viajan por mar y por vías navegables y por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 2006/2004 (DO L 334 de 17.12.2010, p. 1).

En lo concerniente al autobús: Reglamento (UE) n.º 181/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, sobre los derechos de los viajeros de autobús y autocar y por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 2006/2004 (DO L 55 de 28.2.2011, p. 1).

³ Reglamento (UE) n.º 2021/782 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2021, sobre los derechos y las obligaciones de los viajeros de ferrocarril (DO L 172 de 17.5.2021, p. 1).

⁴ Reglamento (CE) n.º 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos, y se deroga el Reglamento (CEE) n.º 295/91 (DO L 46 de 17.2.2004, p. 1).

⁵ COM(2013) 130 final de 13 de marzo de 2013.

⁶ https://www.consilium.europa.eu/es/policies/air-passenger-rights/.

⁷ Directiva (UE) 2015/2302 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados, por la que se modifican el Reglamento (CE) n.º 2006/2004 y la Directiva 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo y por la que se deroga la Directiva 90/314/CEE del Consejo (DO L 326 de 11.12.2015, p. 1).

⁸ Directiva 90/314/CEE del Consejo, de 13 de junio de 1990, relativa a los viajes combinados, las vacaciones combinadas y los circuitos combinados (DO L 158 de 23.6.1990, p. 59).

⁹ Reglamento (UE) 2017/2394 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, sobre la cooperación entre las autoridades nacionales responsables de la aplicación de la legislación en materia de protección de los consumidores y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 2006/2004 (DO L 345 de 27.12.2017, p. 1).

¹⁰ «WHO Coronavirus disease 2019 (COVID-19). Situation Report – 39», 28 de febrero de 2020.

¹¹ https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/events-as-they-happen.

¹² Decisión del Consejo, de 17 de marzo de 2020, sobre restricción temporal coordinada de los viajes no esenciales a la UE, aplicable hasta el 30 de junio de 2020. Seguida de la Recomendación (UE) 2020/912 del Consejo, de 30 de junio de 2020, sobre la restricción temporal de los viajes no esenciales a la UE y el posible levantamiento de dicha restricción, modificada por la Recomendación (UE) 2021/132, de 2 de febrero de 2021 (DO L 41 de 2.2.2021, p. 1).

¹³ Recomendación (UE) 2020/1475 del Consejo, de 13 de octubre de 2020, sobre un enfoque coordinado de la restricción de la libre circulación en respuesta a la pandemia de COVID-19.

¹⁴ https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/situation-updates/weekly-maps-coordinated-restriction-free-movement.

¹⁵ Recomendación (UE) 2021/132 del Consejo, de 2 de febrero de 2021, por la que se modifica la Recomendación (UE) 2020/912 sobre la restricción temporal de los viajes no esenciales a la UE y el posible levantamiento de dicha restricción (DO L 41 de 4.2.2021, p. 1).

¹⁶ https://aviationbenefits.org/around-the-world/europe/.

¹⁷ https://www.eurocontrol.int/sites/default/files/2020‑06/eurocontrol-prr-2019.pdf.

¹⁸ https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/AVIA_PAOC__custom_828232/default/ table?lang=es

¹⁹ https://www.aci-europe.org/press-release/307-aci-europe-sounds-alarm-bell-over-the-future-of-regional-air-connectivity.html.

²⁰ A partir de la comparación entre el importe de los reembolsos en efectivo y el precio medio del billete de avión.

²¹ Resolución del Parlamento Europeo, de 25 de marzo de 2021, sobre la definición de una estrategia de la Unión en materia de turismo sostenible (2020/2038(INI)).

²² Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

²³ Informe Especial 30/2018: «Los pasajeros de la UE disfrutan de plenos derechos, pero todavía tienen que luchar por hacerlos respetar». Véanse los apartados 28 a 32.

²⁴ Eurobarómetro 93, verano de 2020. Véase https://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2262_93_1_93_1_ENG.

²⁵ Eurobarómetro 93, verano de 2020. Véase https://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2262_93_1_93_1_ENG.

²⁶ Artículo 5, apartado 1, letra a), y artículo 8, apartado 1, del Reglamento 261/2004.

²⁷ Artículo 12, apartado 4, de la Directiva (UE) 2015/2302.

²⁸ Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de la Directiva (UE) 2015/2302 del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados (COM(2021) 90 final) de 26.2.2021, punto 5.1.2.

²⁹ http://www.ejustice.just.fgov.be/eli/besluit/2020/03/19/2020040676/staatsblad.

³⁰ https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/03/30/aanwijzing-aan-de-ilt-inzake-handhaving-verordening-eg-nr-261‑2004.

³¹ https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000041755833/.

³² Estas prácticas también se aplicaron a otros modos de transporte. Por ejemplo, en nuestra fiscalización observamos cuestiones similares relacionadas con los bonos en el contexto de los cruceros y de los trenes de alta velocidad.

³³ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/inf_20_1212.

³⁴ Recomendación (UE) 2020/648 de la Comisión, de 13 de mayo de 2020, relativa a los bonos ofrecidos a los pasajeros y a los viajeros como alternativa al reembolso de viajes combinados y servicios de transporte cancelados en el contexto de la pandemia de COVID-19 (DO L 151 de 14.5.2020, p. 10).

³⁵ Oficina de Transporte Aéreo de la OACI, «Effects of Novel Coronavirus (COVID‐19) on Civil Aviation: Economic Impact Analysis», marzo de 2021, https://www.icao.int/sustainability/Documents/Covid-19/ICAO_coronavirus_Econ_Impact.pdf.

³⁶ IATA, «COVID-19 Cash burn analysis», marzo de 2020.

³⁷ Estudio sobre el nivel actual de protección de los derechos de los pasajeros en la UE, https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/news/2020‑01-13-air-passenger-rights-study_en.

³⁸ TFUE, artículo 107, apartados 2 y 3.

³⁹ Comunicación de la Comisión (2020/C 91 I/01), publicada por primera vez el 20 de marzo de 2020, con validez inicial hasta el final de 2020. Posteriormente se modificó varias veces y actualmente es aplicable hasta el final de 2021.

⁴⁰ Comunicación de la Comisión (2020/C 91 I/01), apartado 9.

⁴¹ Comunicación de la Comisión (2020/C 91 I/01), apartados 44 y 83.

⁴² Reglamento (CE) n.º 2020/459 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de marzo de 2020, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n.º 95/93 del Consejo relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios (DO L 99 de 31.3.2020, p. 1).

⁴³ Artículo 107, apartado 2, letra b), y artículo 107, apartado 3, letra b), respectivamente, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

⁴⁴ Considerando 22 y punto 15 de la Recomendación (UE) 2020/648 de la Comisión, de 13 de mayo de 2020, relativa a los bonos ofrecidos a los pasajeros y a los viajeros como alternativa al reembolso de viajes combinados y servicios de transporte cancelados en el contexto de la pandemia de COVID-19 (DO L 151 de 14.5.2020, p. 10).

⁴⁵ Bulgaria, Dinamarca (2 casos), Lituania, Países Bajos, Polonia y Suecia.

⁴⁶ Chipre, Alemania y Países Bajos.

⁴⁷ Letonia y Lituania.

⁴⁸ Austria.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_en#passenger-and-traveller-rights.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_en#passenger-and-traveller-rights.

⁵¹ https://europa.eu/youreurope/.

⁵² Comunicación de la Comisión. Directrices interpretativas sobre los Reglamentos de la UE en materia de derechos de los pasajeros en el contexto de la situación cambiante con motivo de la COVID-19 (2020/C 89 I/01), de 18.3.2020.

⁵³ Véase https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/coronavirus_info_ptd_19.3.2020.pdf.

⁵⁴ https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9‑2020‑0054_ES.html.

⁵⁵  https://www.consilium.europa.eu/es/meetings/tte/2020/04/29/.

⁵⁶ Véase https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/INF_20_1212.

⁵⁷ https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=es.

⁵⁸ Junto a Grecia e Italia, esto afecta a Bulgaria, Chequia, Chipre, Eslovaquia, Francia, Croacia, Lituania, Polonia y Portugal. Véase https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/INF_20_1687.

⁵⁹ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/inf_20_1687.

⁶⁰ Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo «Nueva Agenda del Consumidor – Reforzar la resiliencia del consumidor para una recuperación sostenible» (COM/2020/696 final); https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_20_2069.

⁶¹ COM(2021) 90 final de 26.2.2021.

⁶² Comunicación de la Comisión «Estrategia de movilidad sostenible e inteligente: encauzar el transporte europeo de cara al futuro» (COM(2020) 789 final de 9.12.2020), puntos 91 y 92.

⁶³ https://reopen.europa.eu/en.

⁶⁴ Comunicación de la Comisión sobre medidas adicionales de respuesta a la COVID-19, COM (2020) 687 final.

⁶⁵ Resolución del Parlamento Europeo, de 25 de marzo de 2021, sobre la definición de una estrategia de la Unión en materia de turismo sostenible (2020/2038(INI)), punto 66.

⁶⁶ Resolución del Parlamento Europeo, de 25 de marzo de 2021, sobre la definición de una estrategia de la Unión en materia de turismo sostenible (2020/2038(INI)), punto 67.

⁶⁷ Artículo 17, apartados 1 y 2, de la Directiva (UE) 2015/2302 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados, por la que se modifican el Reglamento (CE) n.º 2006/2004 y la Directiva 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo y por la que se deroga la Directiva 90/314/CEE del Consejo (DO L 326 de 11.12.2015, p. 1).

⁶⁸ Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de la Directiva (UE) 2015/2302 del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados (COM (2021) 90 final) de 26.2.2021, puntos 4.2.2 y 5.2.6.

⁶⁹ Véase https://www.test-achats.be/argent/assurances-assistance-voyage/dossier/coronavirus.

⁷⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_es

⁷¹ COM(2020)789 final

⁷² COM(2013) 130 final de 13 de marzo de 2013.

⁷³ Véase la lista de la nota a pie de página 3 del considerando 8 de la Recomendación (UE) 2020/1475 del Consejo: Directrices de la Comisión sobre medidas de gestión de fronteras para proteger la salud y garantizar la disponibilidad de los bienes y de los servicios esenciales (DO C 86 I de 16.3.2020, p. 1), Directrices de la Comisión relativas al ejercicio de la libre circulación de los trabajadores durante el brote de COVID-19 (DO C 102 I de 30.3.2020, p.12), «Hoja de ruta común europea para el levantamiento de las medidas de contención de la COVID-19» de la presidenta de la Comisión Europea y del presidente del Consejo Europeo, Orientaciones de la Comisión sobre la libre circulación de los profesionales sanitarios y la armonización mínima de la formación en relación con las medidas de emergencia contra la COVID-19 (DO C 156 de 8.5.2020, p. 1), Comunicación de la Comisión por un enfoque gradual y coordinado de la restauración de la libertad de circulación y del levantamiento de los controles en las fronteras interiores (DO C 169 de 15.5.2020, p. 30), Comunicación de la Comisión sobre la tercera evaluación de la aplicación de la restricción temporal de los viajes no esenciales a la UE [COM(2020) 399 final], Directrices de la Comisión relativas a los trabajadores de temporada en la UE en el contexto de la pandemia de COVID-19 (DO C 235I de 17.7.2020, p. 1.), Comunicación de la Comisión sobre la puesta en marcha de los «carriles verdes» en el marco de las Directrices sobre medidas de gestión de fronteras para proteger la salud y garantizar la disponibilidad de los bienes y de los servicios esenciales (DO C 96I de 24.3.2020, p. 1.), Directrices de la Comisión Europea: Facilitar las operaciones del transporte aéreo de mercancías durante el brote de COVID-19 (DO C 100I de 27.3.2020, p. 1.), y Directrices de la Comisión relativas a la protección de la salud, la repatriación y las disposiciones de viaje de la gente de mar, los pasajeros y otras personas que se encuentran a bordo de buques (DO C 119 de 14.4.2020, p. 1).

⁷⁴ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_es

⁷⁵ Https://www.consilium.europa.eu/es/policies/coronavirus/covid-19-travel-and-transport/

⁷⁶ Recomendación (UE) 2020/912 del Consejo, de 30 de junio de 2020, sobre la restricción temporal de los viajes no esenciales a la UE y el posible levantamiento de dicha restricción; DO L 208 de 1.7.2020, p. 1.

⁷⁷ Https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_20_1986

⁷⁸ Https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/campaign_en

⁷⁹ Véanse COM (2013) 130 final (nuevo art. 14, apartados 6 y 7) y COM (2021) 90 final, p. 21.

⁸⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_es

⁸¹ «Elaboración de uno o varios planes de contingencia frente a crisis para el sector del transporte, incluidas medidas sanitarias, de seguridad y operativas y el establecimiento de servicios de transporte esenciales».

⁸² COM(2020) 789 final

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https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=58696

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