Instrumentele financiare din cadrul politicii de coeziune la închiderea perioadei 2007-2013: munca de verificare a produs rezultate bune în ansamblu, dar unele erori subzistă

Sinteză

I

Instrumentele financiare au reprezentat o metodă relativ nouă, dar importantă, de finanțare a politicii de coeziune în perioada de programare 2007‑2013. Peste 1 000 de instrumente financiare în gestiune partajată (denumite în continuare „FISM”) au fost utilizate într-un total de 25 de state membre. Aceste instrumente au beneficiat de contribuții din programe operaționale în valoare de peste 16 miliarde de euro, dintre care 11 miliarde de euro reprezentau finanțare din partea UE provenită din Fondul european de dezvoltare regională și din Fondul social european. Auditurile anterioare ale Curții cu privire la aceste instrumente au evidențiat o serie de erori și de deficiențe în cursul implementării. Comisia a declarat că aceste deficiențe urmau să fie abordate la închidere.

II

Obiectivul auditului a fost de a analiza dacă statele membre și Comisia luaseră măsurile necesare pentru a verifica și a evalua în mod corespunzător cheltuielile aferente FISM la închiderea programelor operaționale din perioada 2007‑2013. Sfera auditului nu a inclus furnizarea unei asigurări cu privire la cheltuielile finale din perioada 2007‑2013 aferente FISM. Curtea a decis să nu auditeze și să nu raporteze decât acum cu privire la acest subiect deoarece procesul de închidere durează mult timp. La momentul demarării activității de audit în iunie 2020, 23 % dintre programele operaționale din perioada 2007‑2013 care conțineau FISM nu erau încă complet închise (în cazul a 3 %, închiderea nu avusese loc din cauza unor probleme nesoluționate legate de FISM).

III

Întrucât instrumentele financiare au un rol și mai important și o rază de acțiune și mai mare în politica de coeziune din perioada de programare 2014‑2020, concluziile Curții referitoare la cheltuielile FISM din perioada 2007‑2013 la închidere vor fi relevante pentru viitorul proces de închidere al perioadei 2014‑2020. Importanța generală a instrumentelor financiare va crește și mai mult în perioada de programare 2021‑2027.

IV

Curtea a constatat că statele membre și Comisia luaseră în mare parte măsurile necesare pentru a verifica eligibilitatea cheltuielilor FISM la închidere. Comisia și autoritățile naționale de audit efectuaseră verificări, iar acestea au produs rezultate. Totuși, Curtea tot a identificat erori cu impact financiar în cazul a trei dintre cele șapte instrumente examinate în cursul auditurilor sale privind legalitatea și regularitatea la închidere.

V

Comisia luase măsurile necesare pentru aprobarea cheltuielilor finale, cu o excepție notabilă. Aceasta a acceptat ca eligibil un FISM care debursase peste 80 % din fonduri unor societăți de mari dimensiuni (unele cotate la bursă), în loc să efectueze plăți în special către întreprinderi mici și mijlocii, așa cum prevede legislația aplicabilă.

VI

Majoritatea deficiențelor identificate de Curte, cum ar fi limitările mandatului autorităților de audit, au fost remediate pentru perioada 2014‑2020. În ceea ce privește deficiențele rămase, Comisia își actualizează metodologia de audit al instrumentelor financiare și elaborează orientări privind practicile de documentare a auditului, în cooperare cu reprezentanți ai autorităților de audit.

VII

În Raportul anual pe 2018, Curtea a recomandat Comisiei să clarifice dispozițiile legislative referitoare la închidere pentru perioada 2014‑2020. Aceste dispoziții nu definesc rolul fiecărui actor în procesul de închidere și nici activitatea necesară pentru reevaluarea și, dacă este cazul, ajustarea impactului eventualelor costuri neeligibile asupra ratelor reziduale pentru anii în cauză. Autoritățile de audit nu sunt obligate în mod explicit să furnizeze o asigurare cu privire la cheltuielile totale. Aceste omisiuni capătă o relevanță deosebită în cazul instrumentelor financiare, pentru care eligibilitatea unei părți semnificative a cheltuielilor poate fi evaluată numai la închidere. Comisia este în curs de a implementa recomandarea Curții și finalizează în prezent orientări care vor permite statelor membre să înțeleagă ce se așteaptă de la ele la închidere.

VIII

Raportul final al Comisiei privind implementarea FISM în perioada 2007‑2013 prezenta datele care erau valabile la 31 martie 2017, termenul până la care statele membre trebuiau să depună documentele de închidere. Acest raport nu reflecta ajustările și corecțiile antrenate de activitățile ulterioare de închidere. Comisia nu intenționează să publice un raport actualizat care să conțină datele finale corectate. Fiabilitatea datelor din rapoartele de implementare s-a îmbunătățit de-a lungul anilor, iar această tendință pare să se confirme în raportarea pentru perioada 2014‑2020.

IX

Raportul final evaluează, de asemenea, performanța FISM din perioada 2007‑2013. Această evaluare este însă incompletă, din cauza lipsei de date privind efectul de levier și reutilizarea fondurilor în cursul perioadei („efectul de reînnoire”), doi indicatori relevanți care se numără printre principalele avantaje ale utilizării instrumentelor financiare în locul granturilor. Pentru rapoartele vizând perioada 2014‑2020 sunt colectate date privind efectul de levier și reutilizarea fondurilor în cursul perioadei, iar evaluarea performanței s-a îmbunătățit în consecință.

X

Pe baza concluziilor sale, Curtea recomandă Comisiei să ia următoarele măsuri pentru instrumentele financiare în gestiune partajată din perioada 2014‑2020:

• să adreseze orientări care să vizeze domeniile de risc identificate în auditurile Comisiei și în auditurile Curții de Conturi Europene;
• să completeze orientările necesare privind rolul și responsabilitățile care revin autorităților de audit în ceea ce privește evaluarea eligibilității cheltuielilor aferente instrumentelor financiare la închidere.

Introducere

Domeniul auditului

01

În cadrul politicii de coeziune a UE, instrumentele financiare reprezintă o metodă de implementare mai recentă și o alternativă la granturile tradiționale Aceste instrumente constau într-o varietate de produse financiare (a se vedea tabelul 1) și sunt concepute pentru a avea un caracter reînnoibil. La sfârșitul perioadei de rambursare convenite, fondurile urmează să fie reinvestite în scopuri similare pentru a se maximiza impactul investițiilor publice.

Împrumut	Garanție
„Contract prin care creditorul este obligat să pună la dispoziția debitorului o sumă de bani convenită până la un termen convenit și în temeiul căruia debitorul este obligat să ramburseze suma respectivă la termenul convenit”. În comparație cu condițiile pieței, pot fi oferite rate mai mici ale dobânzii, perioade de rambursare mai lungi sau cerințe mai reduse în materie de garanții reale.	„Angajament scris de asumare a responsabilității, integral sau parțial, pentru datoria, obligația sau executarea de către o terță parte a obligațiilor sale în cazul în care intervine un eveniment care determină executarea unei astfel de garanții, cum ar fi imposibilitatea de rambursare a împrumutului”. Garanțiile acoperă, în mod normal, operațiuni financiare precum împrumuturile.
Investiție de capital	Investiție de cvasicapital
„Punerea la dispoziția unei întreprinderi a unei investiții, directe sau indirecte, de capital, în schimbul dreptului de proprietate totală sau parțială asupra întreprinderii respective, atunci când investitorul de capital poate exercita un anumit control asupra managementului întreprinderii și poate beneficia de profiturile acesteia”. Rentabilitatea financiară depinde de dezvoltarea și de profitabilitatea întreprinderii.	„Un tip de finanțare care implică o combinație între capital și datorie, care implică un risc mai mare decât datoria privilegiată și un risc mai redus decât capitalul comun”. Investițiile de cvasicapital pot fi structurate ca datorie și, în unele cazuri, pot fi convertite în capital propriu.

Sursa: FI Compass, Financial Instrument products.

02

Instrumentele financiare pot fi create ca fonduri autonome sau ca fonduri specifice în cadrul unei structuri de fond de participare. De obicei, un fond de participare este constituit pentru a gestiona mai multe fonduri specifice sau tipuri diferite de produse. În cadrul gestiunii partajate, un fond de participare sau un fond specific poate primi, de asemenea, contribuții din mai multe programe operaționale.

03

Implementate în mod corect, instrumentele financiare oferă anumite avantaje în comparație cu granturile:

• fondurile rambursate pot fi reutilizate în proiecte noi (efectul de reînnoire), asigurând astfel sustenabilitate;
• obligația de rambursare reprezintă un stimulent puternic pentru beneficiari de a pune în aplicare proiecte de succes care produc rezultate, îmbunătățind eficacitatea sprijinului acordat de UE;
• capacitatea de a mobiliza investiții din sectorul privat (efectul de levier) poate duce la un mai bun raport cost-eficacitate al sprijinului UE.

Pragul de semnificație și riscurile la închidere

04

La sfârșitul perioadei 2007‑2013, existau 1 058 de FISM¹ într-un număr de 25 de state membre². Valoarea totală a contribuțiilor plătite din programe operaționale către aceste instrumente s-a ridicat la 16,4 miliarde de euro, sumă care include o cofinanțare din partea UE în valoare de 11,3 miliarde de euro prin Fondul european de dezvoltare regională (FEDR) și, într-o măsură mult mai mică, prin Fondul social european (FSE), sub supravegherea Direcției Generale Politică Regională și Urbană (DG REGIO) și a Direcției Generale Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune (DG EMPL) din cadrul Comisiei.

05

Contribuțiile financiare din programele operaționale la FISM au luat în general forma unei plăți unice, efectuată de îndată ce a fost creată structura juridică respectivă. În conformitate cu Regulamentul nr. 1083/2006³ („regulamentul general”), autoritățile de management au declarat Comisiei aceste contribuții alături de cheltuielile suportate pentru granturi⁴. La închidere, sunt considerate eligibile⁵ doar sumele debursate destinatarilor finali, garanțiile acordate (inclusiv sumele angajate), precum și costurile și comisioanele de gestiune⁶. Resursele restituite sau care urmează să fie restituite din investiții eligibile devin „resurse reziduale” (legacy resources) și trebuie să fie reutilizate de statul membru în scopuri similare, în conformitate cu reguli specifice (ele nu mai reprezintă resurse ale UE).

06

Tabelul 2 descrie responsabilitățile în cadrul procesului de închidere care revin Comisiei și autorităților care se ocupă de programe în statele membre.

Autoritate	Rol
Autoritatea de management	Prezintă raportul final de implementare care acoperă întreaga perioadă1.
Autoritatea de certificare	Transmite cererea de plată a soldului final și situația finală a cheltuielilor2.
Autoritatea de audit	Prezintă Comisiei o declarație de închidere, însoțită de un raport final de control. În declarația de închidere se evaluează valabilitatea cererii de plată a soldului final, precum și legalitatea și regularitatea operațiunilor subiacente acoperite de situația finală a cheltuielilor3.
Comisia Europeană	Analizează documentele transmise de statele membre și prezintă un aviz cu privire la raportul final de implementare și la declarația de închidere. În cursul procesului de închidere, aceasta clarifică și soluționează toate problemele nerezolvate legate de activitățile de control și audit, efectuând audituri suplimentare și aplicând corecții financiare, după caz. Plătește soldul final după finalizarea procesului4.

¹ Articolul 67 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.
² Articolele 61, 78 și 89 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.
³ Articolul 62 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.
⁴ Articolul 67 alineatul (4) și articolul 89 alineatele (3) și (4) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.

Sursa: Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.

07

Auditurile efectuate de Curte în vederea declarațiilor de asigurare din perioada de programare 2007‑2013 și mai multe rapoarte speciale ale Curții au evidențiat o serie de erori în ceea ce privește cheltuielile aferente FISM, precum și deficiențe în cursul implementării. Comisia a admis aceste preocupări și a indicat că, în conformitate cu abordarea sa multianuală, se va ocupa de acestea prin verificări ale eligibilității la închidere. Prin urmare, riscurile care există la închidere sunt legate de soliditatea procedurilor de verificare aplicate de autoritățile de audit și de Comisie.

08

Întrucât contribuțiile din programe au fost în general vărsate către FISM printr-o singură plată în avans, iar eligibilitatea sumelor efectiv investite nu a fost de regulă auditată în cursul implementării, cea mai mare parte a muncii de verificare a eligibilității de către Comisie și de către statele membre a trebuit să fie efectuată la închidere. Curtea a subliniat acest aspect încă din Raportul anual pe 2010⁷. În anexa I sunt enumerate alte rapoarte anuale și rapoarte speciale în care Curtea a scos în evidență importanța verificărilor la închidere în acest domeniu.

Sfera și abordarea auditului

09

Obiectivul acestui audit a fost de a se analiza dacă statele membre și Comisia luaseră măsurile necesare pentru a verifica și a evalua în mod corespunzător cheltuielile aferente FISM la închiderea programelor operaționale din perioada de programare 2007‑2013. În acest context, auditul s-a axat pe modul în care statele membre și Comisia au verificat eligibilitatea cheltuielilor declarate. De asemenea, a fost examinat modul în care Comisia a analizat fiabilitatea datelor în raportul final și modul în care a evaluat aceste date. Prin urmare, Curtea a evaluat dacă, în ceea ce privește cheltuielile aferente FISM la închidere:

• Comisia a pus la dispoziție în timp util orientări relevante;
• autoritățile de audit au efectuat verificări eficace;
• Comisia a efectuat verificări eficace;
• Comisia a evaluat datele finale privind implementarea pentru a trage concluzii cu privire la performanța FISM;
• deficiențele evidențiate de acest audit ar putea avea un impact asupra închiderii instrumentelor financiare din perioada 2014‑2020.

10

Auditul Curții a fost efectuat sub forma unei examinări documentare, utilizându-se probe obținute din auditurile anterioare ale Curții privind FISM la închidere și din activitățile la închidere desfășurate de Comisie. Mai precis, Curtea a obținut probe de audit din următoarele surse:

• examinarea celor șapte FISM auditate de Curte în cadrul activității desfășurate în vederea declarației de asigurare pentru 2017 și a celei pentru 2018 [prin urmare, auditul reflectă rezultatele auditurilor efectuate în Germania (2), Lituania, Polonia, Spania (2) și Suedia];
• interviuri desfășurate cu funcționari din cadrul DG REGIO și al DG EMPL;
• analiza altor documente de închidere puse la dispoziție de Comisie, de exemplu examinarea unui eșantion de 27 de pachete de închidere, selectat pe baza raționamentului profesional⁸;
• examinarea raportului final de sinteză a datelor referitoare la implementarea FISM, întocmit de Comisie la închidere;
• un scurt chestionar trimis autorităților de management responsabile de cele șapte FISM enumerate mai sus pentru a se completa datele obținute în cursul auditurilor.

11

Prin urmare, sfera prezentului audit nu vizează furnizarea:

• unei asigurări cu privire la cheltuielile finale aferente FISM din perioada 2007‑2013;
• unei evaluări a performanței FISM din perioada 2007‑2013 (Curtea menționează indicatorii de performanță pentru a oferi informații cu privire la instrumentul de raportare utilizat de Comisie și pentru a preciza dacă indicatorii au fost utilizați în evaluarea performanței realizată de Comisie);
• unei analize complete a cadrului de control și de asigurare aferent perioadei de programare 2014‑2020 pentru instrumentele financiare.

12

Constatările și concluziile Curții sunt relevante în acest moment deoarece instrumentele financiare au un rol și mai important și o rază de acțiune și mai mare în politica de coeziune pentru perioada de programare 2014‑2020, iar momentul închiderii finale pentru această perioadă se apropie. În ceea ce privește perioada de programare 2021‑2027, din planurile actuale vizând reducerea resurselor politicii de coeziune reiese că importanța generală a instrumentelor financiare va crește și mai mult.

13

După auditurile efectuate de Curte cu privire la implementarea FISM⁹ și la modul în care au fost concepute procedurile de închidere¹⁰, scopul acestui audit este de a completa imaginea referitoare la FISM din perioada 2007‑2013.

14

Curtea a decis să nu auditeze și să nu raporteze decât acum cu privire la un subiect legat de perioada de programare 2007‑2013 deoarece procesul de închidere durează mult timp. Aceasta este o consecință a caracterului multianual al perioadelor de programare, astfel cum au fost concepute de Comisie. Termenul-limită până la care statele membre trebuiau să prezinte pachetele de închidere a fost 31 martie 2017, dar activitatea de verificare și validare este încă în curs, la șapte ani de la încheierea perioadei de programare 2007‑2013 și la cinci ani după încheierea perioadei de eligibilitate. La momentul demarării activității de audit în iunie 2020, 23 % dintre programele operaționale care conțineau FISM (44 din 192) nu erau încă complet închise (în cazul a 3 %, închiderea nu avusese loc din cauza unor probleme nesoluționate legate de FISM).

Observații

Orientările Comisiei privind închiderea FISM

Orientările Comisiei au fost adecvate și prezentate la momentul oportun, dar nu și în cazul unui anumit domeniu de risc

15

Regulamentele aplicabile cuprindeau șase articole cu dispoziții referitoare la FISM, care se întind în total pe doar patru pagini¹¹. Erau deci necesare orientări suplimentare, cuprinzătoare și prezentate în timp util, pentru a permite autorităților responsabile de programe¹² să stabilească cu succes eligibilitatea cheltuielilor FISM la închidere.

16

Orientările Comisiei referitoare la închidere includeau informații specifice cu privire la cheltuielile aferente FISM¹³. Pe lângă informații detaliate privind condițiile de eligibilitate, orientările conțineau instrucțiuni cu privire la subiectele mai complexe reprezentate de fondurile de garantare, de costurile de gestiune și de dobânzile generate. Aceste orientări acopereau cerințele de raportare prin intermediul unui model în care erau prezentate informațiile detaliate cerute pentru fiecare instrument.

17

Orientările descriau conținutul obligatoriu al raportului final de implementare care trebuia prezentat de autoritățile de management, precum și conținutul raportului final de control al autorităților de audit, cu puncte specifice și detaliate consacrate cheltuielilor aferente FISM¹⁴. De asemenea, acestea conțineau instrucțiuni cu privire la acțiunile care trebuie efectuate de către autoritățile de management și de autoritățile de certificare în vederea pregătirii pentru închidere, precum și cu privire la acțiunile la închidere ale autorităților de audit¹⁵.

18

Comisia a colectat și a răspuns unui număr mare de întrebări adresate de statele membre cu privire la închidere, dintre care 29 de întrebări priveau subiecte legate de FISM¹⁶. Răspunsurile oferite conțineau detalii cu privire la majoritatea domeniilor complexe ale FISM, includeau multiple recomandări prin care autoritățile responsabile de programe erau îndemnate de Comisie să prezinte cheltuielile finale cu mult înainte de termenul de 31 martie 2017 și recomandau autorităților de audit să efectueze audituri tematice cu privire la FISM.

19

În cooperare cu autoritățile responsabile de programe, Comisia a furnizat orientări suplimentare referitoare la închidere în cadrul unor sesiuni de formare și al unor seminare¹⁷.

20

Curtea a constatat că orientările pentru închidere referitoare la FISM puse la dispoziție de Comisie au fost emise la momentul oportun și abordau aspectele necesare. Acest lucru era deosebit de important având în vedere concizia dispozițiilor care existau în legislație cu privire la FISM. Orientările abordau majoritatea subiectelor în legătură cu care Curtea a identificat deficiențe în cursul etapei de implementare: plafoanele pentru costurile și comisioanele de gestiune, acuratețea raportării, cerințele contractuale și calcularea cheltuielilor eligibile în cazul fondurilor de garantare.

21

Cu toate acestea, Curtea a identificat următoarea deficiență:

• Comisia nu a abordat ca un risc deosebit evaluarea statutului de întreprindere mică și mijlocie (IMM) al destinatarilor finali, deși aceasta era o cerință de eligibilitate pentru majoritatea instrumentelor. Acest aspect prezenta un risc mai mare în cazul FISM, deoarece evaluarea statutului de IMM a fost efectuată de intermediari financiari (adesea, bănci private și alte entități din sectorul financiar), și nu de către autoritățile de management. După cum se arată în continuare în prezentul raport, Curtea a identificat în cadrul auditurilor sale erori cu privire la acest aspect (punctul 35).

Eficacitatea muncii de verificare desfășurate de autoritățile de audit la închidere

Instrumentele financiare în gestiune partajată gestionate de Grupul BEI: unele cheltuieli neeligibile au fost totuși incluse, din cauza restricțiilor aferente mandatului de audit și a limitărilor sferei acoperite de auditorul extern

22

Legislația aplicabilă a definit în mod clar funcțiile autorităților de audit pentru perioada de programare 2007‑2013¹⁸. Acestea aveau obligația de a prezenta Comisiei declarația de închidere, însoțită de raportul final de control, evaluând cererea de plată a soldului final și furnizând o opinie cu privire la legalitatea și regularitatea sumelor incluse în declarația finală de cheltuieli. Această evaluare se baza pe toate activitățile de audit efectuate pentru perioada de programare.

23

În perioada 2007‑2013, Grupul BEI a gestionat aproximativ 11 % din numărul total de FISM sau 16 % dintre acestea dacă se ia în calcul valoarea contribuției primite de acestea din programe operaționale. În toate cazurile, cu excepția unuia, grupul a gestionat o structură de fonduri de participare și a selectat intermediari financiari pentru a gestiona fondurile specifice¹⁹. Pentru aceste structuri, autoritățile de audit nu au fost în măsură să efectueze verificări la nivelul fondului de participare din cauza limitărilor impuse de Grupul BEI asupra drepturilor de acces²⁰.

24

De asemenea, autoritățile de audit nu aveau un mandat clar de audit în practică pentru a efectua verificări la nivel de fond specific sau de destinatar final, ceea ce înseamnă că majoritatea autorităților de audit nu și-au desfășurat activitatea la niciun nivel. Caseta 1 prezintă două exemple de abordări diferite utilizate de autorități de audit în ceea ce privește auditul instrumentelor gestionate de Grupul BEI.

25

În general, autoritățile de audit s-au bazat exclusiv pe rapoartele privind procedurile convenite întocmite de auditorul extern independent al Grupului BEI. Aceste rapoarte acopereau o serie de verificări specifice legate de crearea și de implementarea instrumentelor la nivelul fondului de participare, dar, prin natura lor limitată, nu puteau exprima o asigurare cu privire la eligibilitatea cheltuielilor debursate de instrumentul financiar.

Prelungirea perioadei de eligibilitate a însemnat o muncă suplimentară pentru autoritățile de audit și pentru Comisie

26

Astfel cum a fost concepută de Comisie și menționată mai sus la punctul 14, închiderea perioadei de programare 2007‑2013 este un proces care necesită mult timp. În 2015, orientările Comisiei referitoare la închidere au modificat de la 31 decembrie 2015 la 31 martie 2017 data finală pentru contribuțiile de la FISM către destinatarii finali, prelungind efectiv perioada de eligibilitate²².

27

Unul dintre principalele motive ale acestei prelungiri a perioadei de eligibilitate era reprezentat de ratele scăzute de absorbție. Statele membre aveau obligația de a restitui Comisiei, la închidere, toate fondurile neutilizate. Dacă perioada de eligibilitate nu ar fi fost prelungită, un volum semnificativ de fonduri ar fi rămas neutilizat, așa cum o demonstrează cei 2,6 miliarde de euro reprezentând cheltuieli suplimentare aferente FISM efectuate între 1 ianuarie 2016 și 31 martie 2017²³. Rata estimată a plăților către destinatarii finali a crescut de la 75 % la 31 decembrie 2015 la 93 % la 31 martie 2017²⁴.

28

Cu toate acestea, deși a îmbunătățit absorbția fondurilor, prelungirea a creat o problemă pentru autoritățile de audit. Posibilitatea ca FISM să efectueze plăți către destinatarii finali până la 31 martie 2017 a limitat capacitatea autorităților de audit de a obține asigurarea că toate cheltuielile au fost legale și regulamentare în timp util pentru termenul de depunere a declarației de închidere (care era tot 31 martie 2017).

29

Comisia era conștientă de această problemă și a recomandat insistent în orientările referitoare la închidere ca autoritățile de management și cele de certificare să transmită autorităților de audit declarația finală de cheltuieli și cererea de plată a soldului final până la 31 decembrie 2016 mai degrabă decât până la termenul de 31 martie 2017²⁵.

30

În pofida acestor recomandări din partea Comisiei, unele cheltuieli aferente FISM nu au putut fi incluse în activitatea desfășurată de autoritățile de audit pentru declarația de închidere. Comisia nu cunoaște cuantumul cheltuielilor suplimentare declarate de statele membre între 1 ianuarie 2017 și 31 martie 2017 și acest cuantum nu a putut fi stabilit pe baza informațiilor puse la dispoziție pentru auditul Curții.

31

Curtea a examinat acest aspect pentru o serie de programe operaționale care conțineau FISM (27 dintre 192 de astfel de programe în domeniul coeziunii). Pentru 11 dintre cele 27 de programe existau limitări ale sferei auditului, deoarece anumite cheltuieli, inclusiv cheltuieli aferente FISM, au fost declarate după data la care autoritatea de audit și-a extras eșantionul final pentru declarația de închidere. Chiar dacă aceste cheltuieli au fost excluse efectiv din activitatea de audit prezentată în pachetele de închidere depuse până la 31 martie 2017, ele au fost totuși auditate ulterior prin activități suplimentare. Acest lucru a necesitat timp și resurse suplimentare din partea Comisiei și a autorităților de audit, ceea ce a întârziat procesul de închidere, l-a prelungit și i-a redus eficiența.

Autoritățile de audit au efectuat majoritatea verificărilor necesare, dar unele erori au rămas nedetectate

32

Curtea a început să examineze activitatea referitoare la închidere desfășurată de autoritățile de audit la nivel de operațiuni începând cu declarația de asigurare pentru exercițiul 2017, după ce autoritățile responsabile de programe transmiseseră Comisiei pachetele de închidere. Caseta 2 conține un instantaneu al activității de audit a Curții la închidere.

33

În cele șapte audituri realizate cu privire la FISM la închidere în vederea declarației de asigurare (punctul 10), Curtea a constatat că fișele de verificare utilizate de autoritățile de audit erau bine concepute. Acestea acopereau aspectele relevante impuse de legislație și de orientări. Deși, în general, autoritățile de audit efectuaseră verificările necesare, Curtea a identificat totuși unele deficiențe.

34

Principalele deficiențe identificate de Curte erau legate de verificări incomplete ale eligibilității. De exemplu, în cazul în care fișele de verificare cer auditorului:

• să verifice că toate cerințele privind achizițiile publice au fost respectate, atunci ar trebui totodată verificate și luate în considerare actele adiționale la contracte;
• să verifice statutul de IMM al unui destinatar final, atunci ar trebui luate în considerare toate criteriile pentru statutul de IMM, inclusiv normele privind societățile afiliate și societățile partenere;
• să confirme eligibilitatea plății unui împrumut, atunci ar trebui efectuată la momentul auditului o evaluare a eventualelor anulări sau operațiuni abandonate.

35

Din cauza acestor verificări incomplete cu privire la eligibilitate realizate de autoritățile de audit, Curtea a identificat, în cadrul a trei dintre cele șapte audituri realizate în vederea declarației de asigurare, cazuri de destinatari neeligibili nedetectați sau de plăți neeligibile nedetectate (a se vedea tabelul 3).

Eroare	Descriere
Instrument financiar neeligibil	Instrumentul financiar în ansamblu nu îndeplinea principala cerință de eligibilitate conform căreia acesta ar trebui să finanțeze în special IMM-uri.
Destinatar neeligibil	O analiză a societăților afiliate a arătat că destinatarul împrumutului nu era un IMM.
Plăți neeligibile	Două împrumuturi declarate drept plăți eligibile fuseseră anulate cu mult înainte de închidere.
Declarare incorectă a fondurilor reutilizate	Fonduri restituite de destinatari finali din prima rundă de investiții au fost reinvestite și declarate Comisiei pentru rambursare a doua oară.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

36

De asemenea, Curtea a constatat deficiențe în utilizarea fișelor de verificare (a se vedea tabelul 4). Aceste deficiențe erau legate de documentarea insuficientă a activității de audit desfășurate și de lipsa de probe de audit în sprijinul rezultatelor²⁷. Curtea nu a putut verifica explicațiile autorităților de audit utilizând documentația de audit a acestora și alte probe disponibile.

Eroare	Descriere
Documentație de audit insuficientă	Conform fișei de verificare utilizate pentru audit, costurile și comisioanele de gestiune au făcut obiectul unui audit suplimentar. În documentația de audit nu existau însă dovezi ale unor activități suplimentare de audit sau ale unor documente suplimentare examinate.
Documentație de audit insuficientă și deficiențe ale activității	Dosarele de audit nu pot dovedi că diferitele teste au acoperit toate cerințele de eligibilitate. Testarea criteriului referitor la statutul de IMM în cazul entităților afiliate altor entități nu a fost întotdeauna realizată în mod corespunzător.
Documentație de audit insuficientă și pistă de audit insuficientă	Verificările efectuate nu au fost bine documentate în fișele de verificare, în rapoarte sau în alte documente. Lipseau trimiteri la documentele relevante. Probele de audit nu au fost stocate.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

37

Per ansamblu, în activitatea sa desfășurată în vederea declarației de asigurare cu privire la FISM la închidere, Curtea a identificat nouă erori în cazul a șase dintre cele șapte instrumente auditate. Trei dintre aceste erori au avut un impact financiar care a redus valoarea cheltuielilor eligibile la închidere. Într-un caz, eroarea a antrenat riscul rezidual de eroare pentru programul operațional peste pragul de semnificație de 2 %, ceea ce a necesitat aplicarea unor corecții financiare extrapolate (a se vedea caseta 3 pentru detalii).

38

În cadrul acestui audit, Curtea a examinat, de asemenea, pachetele de închidere și toate interacțiunile ulterioare dintre autoritățile responsabile de programe și Comisie în cazul a 27 dintre cele 192 de programe operaționale care includeau FISM. S-a constatat că majoritatea autorităților de audit și-au desfășurat activitatea în conformitate cu strategiile lor de audit, ținând seama de reglementările aplicabile și de orientările furnizate de Comisie. Totuși, nu toate autoritățile de audit au efectuat în mod sistematic audituri tematice²⁸, iar acolo unde acestea au avut loc, activitatea nu a fost întotdeauna suficientă pentru a se identifica neregulile semnificative²⁹.

39

Curtea a identificat două deficiențe în rapoartele de închidere prezentate de autoritățile de audit.

• În unele cazuri, informațiile legate de activitatea desfășurată cu privire la cheltuielile FISM erau prea succinte, ceea ce i-a determinat pe auditorii Comisiei să ceară detalii suplimentare și a antrenat revizuirea rapoartelor.
• În unele cazuri, informațiile privind corecțiile aplicate cheltuielilor FISM nu erau disponibile (suma sau tipul). Nu toate rapoartele finale de control examinate de Curte ofereau același nivel de detaliere a informațiilor. Nu exista nicio cerință ca autoritățile de audit să își prezinte corecțiile în funcție de tip (de exemplu, achiziții publice, ajutoare de stat, instrumente financiare etc.), iar Comisia nu dispune de date structurate în acest sens.

40

În general, autoritățile de audit au efectuat verificările necesare. Cu toate acestea, deficiențele discutate mai sus au afectat într-o anumită măsură fiabilitatea activității lor și anumite erori au rămas nedetectate, așa cum o demonstrează erorile identificate de Curte și de Comisie.

Eficacitatea verificărilor Comisiei la închidere

La sfârșitul anului 2020, 19 % dintre programele operaționale care includeau FISM nu erau încă complet închise

41

După ce autoritățile responsabile de programe din statele membre au transmis Comisiei pachetele lor de închidere până la termenul regulamentar de 31 martie 2017³⁰, Comisia a analizat aceste pachete și a răspuns în termenul de cinci luni. După caz, Comisia a cerut informații, a solicitat efectuarea unor activități suplimentare sau a formulat observații a căror importanță și impact financiar variau.

42

În multe cazuri, interacțiunea cu autoritățile responsabile de programe pentru a aborda problemele legate de închidere a continuat dincolo de scrisorile de observații inițiale și, în unele cazuri, este încă în desfășurare. Tabelul 5 și tabelul 6 prezintă situația la 31 decembrie 2020 a activităților de închidere desfășurate de Comisie cu privire la programele operaționale din domeniul coeziunii care conțineau FISM.

Stadiu	Sfârșitul anului 2018	Sfârșitul anului 2019	Sfârșitul anului 2020	Procent la sfârșitul anului 2020
Închis	123	143	156	81 %
Pre-închis1	39	32	32	17 %
Deschis	30	17	4	2 %
Total	192	192	192

¹ Comisia consideră că un program operațional este pre-închis în cazul în care a fost trimisă o scrisoare premergătoare închiderii. În practică, un program operațional poate fi considerat pre-închis în mai multe situații: atunci când un fond este închis (de exemplu, FEDR), dar celălalt este încă deschis (de exemplu, Fondul de coeziune); în cazul programelor operaționale cu un singur fond, atunci când toate sumele nedisputate au fost plătite, dar sumele contestate sunt încă deschise; sau atunci când există alte probleme specifice nesoluționate.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor Comisiei.

Stadiu	Sfârșitul anului 2018	Sfârșitul anului 2019	Sfârșitul anului 2020	Procent la sfârșitul anului 2020
Închis	6,73	8,60	9,96	64 %
Pre-închis	4,41	3,75	3,32	21 %
Deschis	4,48	3,27	2,34	15 %
Total	15,62	15,62	15,62

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor Comisiei.

43

Informațiile arată că, la sfârșitul anului 2020, 81 % dintre programele operaționale din domeniul coeziunii cu FISM erau complet închise. Acest procent reprezintă programe operaționale care conțineau 64 % din totalul cheltuielilor declarate aferente FISM pentru perioada respectivă. Doar 5 dintre cele 36 de programe operaționale deschise sau pre-închise, toate din Italia, au încă probleme nerezolvate legate de FISM.

44

Comisia a solicitat, în cursul procesului de închidere, clarificări sau activități suplimentare legate de FISM pentru majoritatea acestor 36 de programe operaționale. Deși acest lucru arată că FISM au reprezentat o cauză de întârziere în închiderea acestor programe, el reflectă, de asemenea, atenția de care aceste instrumente au beneficiat în activitatea de închidere a Comisiei.

Comisia s-a aplecat asupra problemelor relevante și a aplicat corecțiile corespunzătoare, dar nu și în cazul celei mai mari erori

45

Curtea a examinat activitatea desfășurată de Comisie cu privire la 27 de pachete de închidere pentru programe operaționale care integrau FISM. Activitatea a fost riguroasă, iar Comisia a abordat întotdeauna componenta de cheltuieli FISM, identificând domeniile în care erau necesare investigații suplimentare, solicitând clarificări și analizând răspunsurile. Punctele care necesitau soluționare au fost închise unul după altul, adesea în urma unei interacțiuni ample cu autoritățile responsabile de programe.

46

În numeroase cazuri, Comisia a formulat observații oficiale prin care cerea clarificări sau asigurare. Aceasta a solicitat activități suplimentare din partea autorităților de audit în cazul în care existau limitări ale sferei sau alte puncte rămase nesoluționate în legătură cu activitatea autorităților responsabile de programe.

47

Pe lângă activitatea de examinare documentară, Comisia a efectuat o serie de audituri legate de închidere cu privire la cheltuielile FISM. Aceste audituri vizau programe operaționale ce reprezentau aproape 10 % din cheltuielile totale aferente FISM.

48

În cursul perioadei de programare 2007‑2013, Curtea a recomandat de mai multe ori Comisiei să acorde o atenție deosebită, la închidere, instrumentelor financiare, ca domeniu în care riscul de cheltuieli neeligibile era ridicat deoarece, în cursul implementării, autoritățile de audit nu au efectuat practic controale privind eligibilitatea investițiilor³¹. Curtea a observat că riscul era cel mai important în cazul fondurilor de garantare, întrucât utilizarea unui coeficient de multiplicare artificial redus putea duce la supradeclararea cheltuielilor eligibile³².

49

Comisia a dat curs recomandărilor Curții și, în special, a examinat îndeaproape problema coeficientului de multiplicare în cazul fondurilor de garantare. Atunci când a luat cunoștință de faptul că un stat membru a decis să calculeze coeficientul de multiplicare utilizând o altă abordare decât cea prevăzută în orientări, Comisia a solicitat auditorilor săi să analizeze îndeaproape acest aspect în activitatea lor de închidere.

50

Ca rezultat al activității de închidere, Comisia avea intenția ca până la sfârșitul anului 2020 să aplice corecții în valoare de peste 270 de milioane de euro vizând cheltuieli FISM eligibile din cadrul a 29 de programe operaționale. Nu toate aceste corecții au fost finalizate. Odată finalizate, corecțiile exclud cheltuielile din instrument și costul respectiv este suportat de statul membru. Tabelul 7 prezintă corecțiile aplicate sau propuse de DG REGIO până la sfârșitul anului 2020 pentru cheltuielile FISM la închidere, iar tabelul 8 prezintă o comparație cu corecțiile aplicate de DG REGIO pentru toate cheltuielile la închidere.

Tipul corecției	Suma	Nr. de programe operaționale afectate
Coeficient de multiplicare incorect utilizat pentru fondurile de garantare	200,4	5
Erori în cererea de plată finală	31,0	2
Dobânzi neeligibile	19,5	2
Erori în selectarea intermediarilor financiari	5,3	2
Subvenții la dobândă neeligibile și comisioane de garantare neeligibile	2,0	1
Plăți neeligibile	1,6	1
Alte corecții (ajustări și diverse)	11,3	16
Total	271,1

¹ DG EMPL nu aplicase nicio corecție pentru FISM aferente FSE până la sfârșitul anului 2020; trebuie însă remarcat că acestea reprezintă doar 5 % din totalul cheltuielilor FISM.

Sursa: examinarea de către Curte a pachetelor de închidere și a datelor Comisiei.

	Suma
Cheltuieli declarate (toate sursele de finanțare a programelor operaționale)	362 231,6
Corecții aplicate de Comisie	4 274,5
Procent	1,18 %
Cheltuieli declarate – numai FISM (toate sursele de finanțare a programelor operaționale)	14 828,5
Corecții aplicate de Comisie – numai FISM	271,1
Procent	1,83 %

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor Comisiei.

51

Comisia a aplicat corecțiile impuse de constatările cu impact financiar rezultate în urma auditurilor efectuate de Curte în vederea declarației de asigurare cu privire la FISM la închidere (a se vedea tabelul 3), cu excepția unui singur caz. Această excepție notabilă corespundea constatării cu cel mai mare impact financiar. Caseta 3 de mai jos descrie în detaliu această eroare semnificativă.

Raportul final de sinteză a datelor și evaluarea Comisiei

Din cauza publicării timpurii, raportul final de sinteză nu prezintă date finale

52

Ca răspuns la o recomandare formulată în Raportul anual al Curții pe 2010, Comisia a modificat regulamentul general în 2011 prin introducerea unei obligații de raportare anuală pentru FISM³³. Prin urmare, Comisia elaborează un raport anual de sinteză a datelor, în care prezintă o imagine de ansamblu a progreselor înregistrate în implementarea FISM, bazându-se atât pe date agregate, cât și pe date defalcate în funcție de țară. Acest raport a servit drept instrument de monitorizare pentru urmărirea și evaluarea performanței.

53

În cea de a șasea și ultima versiune pentru perioada 2007‑2013, raportul prezintă datele introduse în sistemul Comisiei de către autoritățile de management până la 31 martie 2017³⁴. Aceste date sunt prezentate doar în scop informativ, întrucât verificarea și certificarea cheltuielilor eligibile reprezintă un proces separat, mai lung, bazat pe analizarea și aprobarea finală a pachetelor de închidere, după cum s-a arătat mai sus. Datele prezentate de autoritățile de management și apoi compilate de Comisie pentru acest raport nu sunt verificate nici de către autoritățile de audit.

54

Comisia însăși face această distincție atât în rezumat, cât și în concluzia raportului final de sinteză a datelor și precizează că mai rămân multe de făcut în cadrul procesului de închidere:

• „prezentul raport final de sinteză nu constituie o confirmare a eligibilității la închidere a sumelor raportate până la 31 martie 2017: autoritățile de management și autoritățile de audit vor trebui să examineze aceste sume în cursul procesului de închidere […]”.

55

În conformitate cu regulamentul general³⁵, raportul final de sinteză a datelor prezenta informațiile cu privire la implementare valabile în martie 2017, aceste informații având un caracter preliminar. Comisia nu a publicat actualizări ale acestui raport pe baza activităților ulterioare de închidere. Ea a publicat un tabel actualizat în rapoartele anuale pe 2018 și 2019 ale DG REGIO, în care cheltuielile aferente FISM sunt prezentate per program operațional, alături de corecțiile pe care Comisia intenționează să le aplice (a se vedea punctul 60 de mai jos).

56

Scăderea de la suma de 16,1 miliarde de euro a cheltuielilor FISM, sumă sugerată în raportul final de sinteză a datelor din 2017, la cifra actuală de 15,4 miliarde de euro evidențiază rezultatul activității de închidere desfășurate după 31 martie 2017 de autoritățile responsabile de programe și de Comisie. Tabelul 9 prezintă o variație de 730 de milioane de euro (5 %) între datele preliminare și cele din prezent.

	Cheltuieli FISM – raportul final de sinteză a datelor, situația la 31 martie 2017	Cheltuieli FISM eligibile – datele Comisiei Europene la sfârșitul anului 2020 (cu corecții)1
FEDR	15 245	14 557
FSE	837	795
Total	16 082	15 352 (scădere de 5 %)

¹ Corecțiile aplicate sau propuse de Comisie reduc suma de la 15,62 miliarde de euro (a se vedea tabelul 6) la 15,35 miliarde de euro.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor Comisiei și a raportului de sinteză a datelor – situația la 31 martie 2017.

Fiabilitatea datelor s-a îmbunătățit

57

Curtea a examinat fiabilitatea datelor prezentate în raportul final de sinteză. În comparație cu versiunile anterioare ale raportului, s-au observat îmbunătățiri în ceea ce privește exhaustivitatea și fiabilitatea datelor, ca urmare a eforturilor Comisiei:

• orientările referitoare la închidere adresate statelor membre au pus la dispoziție un model de raportare detaliat și instrucțiuni clare ca răspuns la întrebările adresate de autoritățile de management;
• majoritatea informațiilor solicitate autorităților responsabile de programe au devenit obligatorii pentru raportul final;
• Comisia a adresat responsabililor de diferitele unități geografice o notă care conținea instrucțiuni cu privire la verificarea fiabilității datelor primite.

58

Prin intermediul acestor acțiuni, Comisia a răspuns la majoritatea preocupărilor identificate în analizele anterioare ale raportului de sinteză³⁶. Acest lucru este demonstrat de faptul că, în cadrul auditurilor efectuate de Curte în vederea declarației de asigurare cu privire la FISM la închidere, a fost identificat un singur caz de raportare incorectă, astfel de constatări fiind însă mai frecvente în auditurile Curții din etapa de implementare³⁷.

59

Comisia ia notă de unele dintre chestiunile nesoluționate și prezintă un rezumat detaliat. Problema notabilă rămasă, identificată de Comisie, este aceea că doar 81 % din FISM (în funcție de valoarea cheltuielilor) au raportat costurile și comisioanele de gestiune aferente, în pofida faptului că acest câmp este obligatoriu. Totuși, aceasta reprezintă o îmbunătățire față de proporția de 64 % din raportul anterior. Caseta 4 prezintă o selecție a problemelor relevante de calitate a datelor evidențiate de Comisie în raport, urmată de constatările Curții rezultate în urma acestui audit.

60

În plus față de raportul de sinteză a datelor, DG REGIO a inclus în rapoartele sale anuale de activitate pentru 2018 și 2019 un tabel care prezintă cheltuielile aferente FISM defalcate pe programe operaționale, alături de corecțiile Comisiei³⁸. În cazul unui program operațional, raportul indică o sumă cu 4,2 miliarde de euro mai mare decât cheltuielile efective aferente FISM declarate la închidere. Aceasta a fost o eroare materială în raport, care nu a avut niciun impact asupra sumei de plătit la închidere, dar, ca rezultat, valoarea cheltuielilor FISM aferente FEDR prezentată a fost de 19 miliarde de euro, în loc de 14,8 miliarde de euro (supradeclarare de 28 %).

Evaluarea Comisiei cu privire la datele finale asupra implementării nu furniza informații utile în cazul a doi indicatori-cheie

61

Raportul final de sinteză a datelor conține, de asemenea, analiza finală a Comisiei cu privire la performanța FISM (a se vedea tabelul 10).

Rata plăților	Comisioanele de gestiune
Rata la nivelul UE și rata per stat membru. Ratele pot fi calculate și pe domenii tematice (întreprinderi, dezvoltare urbană etc.) și pentru fiecare fond în parte. Nu sunt prezentate rate generale pe tip de produs (împrumuturi, garanții, investiții de capital). Analiza acoperă evoluția ratei plăților și informații privind valorile excepționale care corespund unor rate scăzute sau unor rate ridicate a plăților. Rata plăților la nivelul UE: 93 %. Există variații mari, de la 60 % în Spania la plată integrală în patru state membre.	Date disponibile la nivelul UE și pentru fiecare stat membru, fond individual, domeniu tematic și tip de produs. Analiza acoperă rata costurilor și a comisioanelor de gestiune pentru perioada respectivă și media anuală, respectarea pragurilor obligatorii, o comparație în funcție de tipul de produs și între fonduri de participare și fonduri specifice. Rata costurilor și a comisioanelor de gestiune la nivelul UE: pentru perioada vizată, rata a fost de 6,7 % din contribuțiile din programele operaționale la FISM și de 9,1 % din investițiile FISM care au ajuns la destinatarii finali; rata medie anuală a fost de 1,26 % din contribuțiile din programele operaționale la FISM.
Efectul de levier	Reutilizarea fondurilor/efectul de reînnoire
Datele disponibile cu privire la efectul de levier sunt limitate, întrucât nu sunt cerute de regulamentul pentru perioada de programare 2007‑2013. Comisia a solicitat aceste informații cu titlu opțional. Analiza din raport se bazează pe datele foarte limitate obținute și include o discuție cu privire la impactul asupra potențialului de levier, luându-se în calcul tipul de instrument și intenția de politică de a se răspunde situațiilor suboptime de piață. Lucru recunoscut de Comisie, aceste informații limitate furnizate în mod voluntar nu pot fi considerate reprezentative.	În orientările referitoare la închidere, autorităților de management li s-au solicitat date privind resursele restituite pentru a fi utilizate în perioada ulterioară (așa-numitele „resurse reziduale”). Toate statele membre, cu excepția unuia, au furnizat informații cu privire la resursele restituite/care urmează să fie restituite. Suma reziduală disponibilă pentru reutilizare a fost estimată la 8,5 miliarde de euro. Nu au fost obținute, și deci nici analizate, informații privind efectul de reînnoire obținut în cursul perioadei.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza raportului de sinteză a datelor întocmit de Comisie pentru situația de la 31 martie 2017.

62

Concluzia Comisiei cu privire la implementarea FISM este una pozitivă. Aceasta subliniază:

• progresele constante înregistrate în ceea ce privește plata fondurilor, luând act de creșterea de aproximativ 20 % înregistrată între 31 decembrie 2015 și 31 martie 2017 și de rata finală de 93 % a plăților;
• media anuală de 1,26 % a costurilor și comisioanelor de gestiune sub plafonul regulamentar;
• cei 8,5 miliarde de euro reprezentând resurse reziduale care urmează să fie reutilizate;
• o creștere a numărului de locuri de muncă create.

63

Raportul final de sinteză a datelor nu conține informații utile cu privire la următorii doi indicatori.

• Efectul de levier: întrucât informațiile privind efectul de levier au fost opționale, datele obținute nu erau reprezentative. Comisia a observat că din informațiile limitate și nereprezentative obținute reieșeau variații semnificative între instrumente în ceea ce privește efectul de levier obținut. Curtea nu este de acord cu concluzia Comisiei potrivit căreia „rezultatele obținute sugerează că [FISM] […] au capacitatea să mobilizeze resurse care sunt de cel puțin două ori mai mari decât resursele disponibile din fondurile structurale în cadrul programelor”, întrucât nu existau informații suficiente care să susțină această concluzie globală.
• Efectul de reînnoire în cursul perioadei: Comisia a obținut și a analizat informații cu privire la resursele restituite care urmau să fie reutilizate în scopuri similare (resursele reziduale), dar nu și informații care să indice dacă FISM au reușit să reutilizeze resursele în aceeași perioadă (efectul de reînnoire în cursul perioadei). Analiza Curții cu privire la aceste date indică faptul că, dintre cele 981 de fonduri specifice, aproximativ 10 % au fost în măsură să reutilizeze fondurile într-o măsură limitată înainte de închidere.

64

Orientările referitoare la închidere nu impuneau autorităților de management să furnizeze date privind efectul de levier și efectul de reînnoire în cursul perioadei pentru raportul final. Dat fiind că acești indicatori reprezintă două dintre principalele avantaje ale utilizării instrumentelor financiare în locul granturilor, Curtea consideră că ei ar fi fost necesari în evaluarea de către Comisie a performanței FISM. Caseta 5 prezintă informații privind efectul de levier și efectul de reînnoire în cazul celor șapte instrumente auditate de Curte la închidere.

Implicațiile acestor observații pentru perioada 2014-2020

Orientările au fost îmbogățite și vizibilitatea lor a fost îmbunătățită; sunt acum disponibile informații referitoare la domeniile de risc

65

În comparație cu perioada 2007‑2013, dispozițiile privind instrumentele financiare din principalul act legislativ referitor la politica de coeziune au crescut de zece ori ca volum. În plus, există o serie de acte delegate și de acte de punere în aplicare axate pe subiecte specifice legate de instrumentele financiare. Prin urmare, o mare parte din informațiile care figurau în notele orientative pentru perioada 2007‑2013 apar acum în legislație. Aceste dispoziții sunt completate cu 16 documente de orientare pe teme specifice legate de instrumentele financiare.

66

Deși acest audit nu și-a propus să evalueze orientările referitoare la închidere pentru perioada de programare 2014‑2020, examinarea sumară realizată de Curte indică faptul că acestea nu au fost încă actualizate pentru a evidenția anumite riscuri bazate de erorile identificate până în prezent de Curte, de Comisie și de autoritățile de audit în cursul fazei de implementare. În opinia Curții, ar fi util ca aceste informații să fie furnizate autorităților responsabile de programe, pentru a le ajuta să își direcționeze mai bine activitatea de verificare și de audit.

67

Unele probleme persistă: de exemplu, multe autorități de audit continuă să auditeze avansurile pentru instrumentele financiare în locul cheltuielilor efective, ceea ce va antrena, foarte probabil, o subestimare a ratelor de eroare reziduală. Comisia a acceptat recomandarea Curții cu privire la această deficiență și a pus la dispoziția autorităților de audit orientări cu privire la tratarea avansurilor³⁹. În plus, pentru perioada de după 2020 există îmbunătățiri în această privință, deoarece actualul proiect legislativ prevede o singură plată în avans (pentru prima tranșă), tranșele ulterioare urmând să se bazeze pe cheltuielile efective.

Limitarea existentă în legislație cu privire la mandatul autorităților de audit a fost rezolvată

68

Legislația pentru perioada de programare 2014‑2020 includea inițial restricții similare ale mandatului autorităților de audit în cazul instrumentelor gestionate de Grupul BEI. După ce a identificat erori legate de aceste restricții în cadrul auditului realizat în vederea declarației de asigurare pentru exercițiul 2017, Curtea a recomandat Comisiei să se asigure că mecanismele de audit pentru instrumentele financiare gestionate de Grupul BEI sunt adecvate⁴⁰. Curtea a solicitat Comisiei să definească condiții minime pentru misiunile de proceduri convenite, astfel încât să se garanteze furnizarea unei asigurări.

69

Prin urmare, Comisia a modificat dispozițiile relevante din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013⁴¹ („Regulamentul privind dispozițiile comune”), a pus la dispoziție un model de raport de audit pentru auditorii externi care conține cerințe minime pentru furnizarea unei asigurări rezonabile⁴² și a însărcinat autoritățile de audit să efectueze audituri de sistem și de operațiuni la nivelul intermediarilor financiari⁴³. Toate programele din cadrul Inițiativei pentru IMM-uri instituite înainte de 2 august 2018, adică cele șase programe existente în prezent, nu fac obiectul acestor modificări⁴⁴. Cu toate acestea, începând cu exercițiul contabil 2018/2019, Grupul BEI a extins, în mod voluntar, utilizarea de rapoarte de „asigurare rezonabilă” la toate programele din cadrul Inițiativei pentru IMM-uri.

70

Aceste măsuri soluționează în mod adecvat problema. Curtea subliniază că este vorba despre o îmbunătățire efectivă a procesului de asigurare pentru cheltuielile aferente instrumentelor financiare.

Majoritatea deficiențelor identificate de Curte în activitatea autorităților de audit au fost abordate în orientările elaborate de Comisie pentru perioada 2014-2020

71

Pentru perioada de programare 2014‑2020, Comisia a pus la dispoziție orientări care abordează majoritatea deficiențelor identificate de Curte în activitatea autorităților de audit⁴⁵ (a se vedea punctele 33-39). Acestea impun autorităților de audit să furnizeze în mod specific pentru instrumentele financiare următoarele informații în rapoartele lor anuale de control:

• informații legate de audituri tematice, cu mai multe subiecte sugerate, și o explicație în cazul în care nu au fost efectuate astfel de audituri;
• descrierea deficiențelor specifice detectate în cursul auditurilor de sistem și descrierea acțiunilor de remediere întreprinse ca urmare a acestora;
• activitatea desfășurată și descrierea specifică a neregulilor identificate, inclusiv a măsurilor corective luate;
• asigurarea privind instrumentele implementate de Grupul BEI sau de alte instituții financiare internaționale;
• verificări privind respectarea noilor norme aplicabile pentru plățile în tranșe către instrumentele financiare;
• abordarea în ceea ce privește stratificarea pentru subpopulații, cum ar fi instrumentele financiare.

72

2018 este primul an în care autoritățile de audit au raportat neregulile pe care le-au constatat în cadrul auditului de operațiuni pentru raportul anual de control 2016‑2017 utilizând o tipologie comună convenită și partajată între Comisie și statele membre. Tipologia include 16 subcategorii pentru erorile legate de instrumentele financiare. Orientările precizează, de asemenea, că autoritățile de audit ar trebui să verifice, în cadrul eșantionului auditat, dacă cuantumurile contribuțiilor din programe plătite către instrumentele financiare sunt susținute de informațiile puse la dispoziție de autoritățile de management și de autoritățile de certificare. De asemenea, autoritățile de audit ar trebui să verifice pista de audit.

73

Cu scopul de a remedia deficiențele rămase în activitatea autorităților de audit, un grup de lucru format din reprezentanți ai Comisiei și ai autorităților de audit a prezentat în cadrul unei reuniuni tehnice din decembrie 2019 un „document de reflecție privind documentația de audit”. Acesta conține orientări privind practici legate de documentația de audit și de pista de audit pe care auditorii le pot folosi atunci când completează fișele de verificare și își documentează activitatea cu trimiteri la cadrul de reglementare și la standardele internaționale de audit. Aceste orientări se aplică și auditurilor instrumentelor financiare.

Este mai puțin probabil să apară probleme legate de eligibilitatea instrumentelor în raport cu finanțarea IMM-urilor

74

Este mai puțin probabil să apară în perioada de programare 2014‑2020 situații precum cea întâlnită de Curte în trecut, în care un instrument financiar prevăzut pentru a sprijini în special IMM-urile a vărsat cea mai mare parte a fondurilor către întreprinderi de mari dimensiuni. Legislația a introdus fonduri aferente Inițiativei pentru IMM-uri, care sunt instrumente financiare consacrate exclusiv finanțării IMM-urilor. Sfera tematică acoperită de instrumentele financiare a fost și ea extinsă și permite acum sprijinirea întreprinderilor care nu sunt IMM-uri în domenii precum cercetarea și dezvoltarea, eficiența energetică și alte sectoare.

Incertitudinile pot avea un impact asupra eficacității închiderii instrumentelor financiare

75

În ceea ce privește perioada de programare 2014‑2020, deși există o procedură anuală de acceptare a conturilor, problemele legate de legalitate și regularitate pot fi abordate doar mai târziu în cursul perioadei, prin audituri de conformitate anuale și multianuale. În Raportul anual pe 2018, Curtea a menționat ambiguitatea existentă în mandatul autorităților de audit pentru închiderea perioadei de programare 2014‑2020⁴⁶.

76

Pentru închiderea programelor operaționale aferente perioadei 2014‑2020, Regulamentul privind dispozițiile comune impune statelor membre să prezinte câte un raport final privind implementarea fiecărui program operațional, însă nu precizează conținutul exact al acestui raport și nici data până la care acesta trebuie transmis⁴⁷, deși pentru rapoartele anuale de implementare aceste aspecte sunt specificate⁴⁸. Majoritatea dispozițiilor privind închiderea programelor aferente perioadei 2014‑2020 amână evaluarea finală a eligibilității costurilor declarate în legătură cu anumite operațiuni, inclusiv instrumente financiare, pentru o etapă ulterioară, de regulă la închidere⁴⁹. În cazul instrumentelor financiare, autoritățile de audit pot audita o parte din cheltuielile plătite înainte de închidere, pe baza cerințelor legislației privind deblocarea celei de a doua tranșe și a tranșelor ulterioare plătite către instrument⁵⁰.

77

Spre deosebire de evaluarea conturilor anuale, Regulamentul privind dispozițiile comune nu definește în mod suficient rolul autorităților responsabile de programe în procesul de închidere. Acest regulament nu definește nici activitatea necesară pentru reevaluarea și ajustarea impactului eventualelor costuri neeligibile asupra ratelor reziduale pentru anii în cauză. În prezent, nu există nicio cerință de reglementare explicită ca statele membre să prezinte un set final de conturi pentru perioada relevantă la închidere sau ca autoritățile de audit să furnizeze o asigurare cu privire la cheltuielile totale pentru perioada respectivă, astfel cum se cerea în raportul final de control din perioada 2007‑2013⁵¹. De asemenea, din regulament nu reiese cu claritate dacă ultimul set de conturi anuale ar trebui să includă, sub o formă sau alta, evaluarea finală a eligibilității la închidere a sumelor plătite pentru instrumente financiare. Prin urmare, în cazul în care legislația amână evaluarea până la închidere, există riscul ca activitatea de audit desfășurată pentru a asigura eligibilitatea finală a cheltuielilor să fie insuficientă sau inexistentă.

78

În opinia Curții, această incertitudine legislativă poate afecta capacitatea statelor membre de a efectua verificările necesare, întrucât există posibilitatea ca perioada de păstrare a documentelor să expire dacă anumite sarcini sunt lăsate pentru după sfârșitul ultimului exercițiu contabil (30 iunie 2024).

79

În Raportul anual pe 2018, Curtea a recomandat Comisiei să clarifice aceste aspecte în timp util (și nu mai târziu de decembrie 2022), astfel încât statele membre să înțeleagă ce așteaptă Comisia de la ele în legătură cu închiderea programelor din perioada 2014‑2020⁵². Până în prezent, Comisia a dat curs unei părți a acestei recomandări. În 2019, aceasta a elaborat un pachet metodologic de audit al instrumentelor financiare, care include instrucțiuni adresate autorităților de audit în legătură cu obținerea unei asigurări privind eligibilitatea cheltuielilor totale la închidere. Această metodologie de audit este în curs de actualizare. De asemenea, Comisia finalizează în acest moment elaborarea orientărilor referitoare la închidere, inclusiv pentru instrumentele financiare. Atât metodologia actualizată, cât și orientările referitoare la închidere urmează să fie publicate în 2021.

Eforturile depuse în ceea ce privește fiabilitatea datelor continuă, iar datele suplimentare privind efectul de levier și reutilizarea fondurilor permit o mai bună evaluare

80

Pentru perioada de programare 2014‑2020, îmbunătățirile în ceea ce privește raportarea cu privire la instrumentele financiare au fost incluse direct în legislație⁵³. Curtea a observă următoarele îmbunătățiri:

• statele membre au acum obligația de a raporta Comisiei cu privire la implementarea instrumentelor financiare ca parte a raportului lor anual de implementare;
• modelul prevăzut pentru raportarea cu privire la instrumentele financiare a fost discutat cu autoritățile de management și au fost organizate cursuri de formare cu privire la raportarea online, pentru a le oferi părților responsabile de introducerea datelor în sistem o mai bună înțelegere a modalităților de creștere a fiabilității. Lipsa de familiarizare a autorităților responsabile de programe cu sistemul de raportare a fost una dintre cauzele problemelor de fiabilitate a datelor întâlnite în perioada 2007‑2013;
• modelul prevăzut pentru raportarea cu privire la instrumentele financiare include câmpuri pentru contribuțiile publice și/sau private la toate nivelurile. Acest lucru permite evaluarea corespunzătoare a efectului de levier obținut și, într-adevăr, cel mai recent raport pentru perioada 2014‑2020 conține o analiză detaliată a efectului de levier;
• raportul conține informații detaliate cu privire la resursele restituite din investiții și la reutilizarea acestora (efectul de reînnoire în cursul perioadei).

81

Cu toate acestea, Comisia constată în raportul său de sinteză a datelor – situația la 31 decembrie 2018 că există în continuare lacune și inconsecvențe la nivelul datelor și că mai este loc de îmbunătățiri în ceea ce privește calitatea acestora. Acest lucru se explică parțial prin faptul că raportul a evoluat și cere acum mai multe informații de la autoritățile responsabile de programe. Curtea observă că aceste probleme sunt relativ minore și sunt în curs de soluționare.

82

Un aspect al raportului de sinteză a datelor care nu poate fi îmbunătățit este faptul că acesta nu conține o confirmare a valorii cheltuielilor eligibile. Întrucât acest raport este publicat în termen de un an de la încheierea perioadei relevante, nu este timp pentru ca autoritățile de audit să auditeze datele, cu atât mai puțin să fie incluse ajustările și corecțiile rezultate din procesul final de închidere pentru perioada respectivă. Prin urmare, raportul reține un caracter preliminar, inerent modului în care a fost conceput.

Concluzii și recomandări

83

Concluzia de ansamblu a Curții este că statele membre și Comisia luaseră în mare parte măsurile necesare pentru a verifica eligibilitatea cheltuielilor FISM la închidere. Comisia și autoritățile naționale de audit efectuaseră verificări, iar acestea au produs rezultate. Anumite erori au rămas însă nedetectate și Comisia nu a abordat cea mai importantă eroare, care a avut un impact semnificativ asupra închiderii programului operațional respectiv.

Orientările Comisiei pentru perioada 2007-2013 au fost în mare măsură adecvate; dispozițiile referitoare la închidere prevăzute de cadrul legislativ pentru perioada 2014-2020 ar trebui să fie clarificate

84

Unul dintre ingredientele-cheie pentru un exercițiu reușit de închidere este forța dispozițiilor de reglementare și a orientărilor disponibile. Având în vedere dispozițiile foarte limitate care existau în legislația pentru perioada 2007‑2013 cu privire la FISM, calitatea orientărilor era cu atât mai importantă (punctul 15).

85

În opinia Curții, Comisia a pus la dispoziție la timp orientările necesare pentru închiderea FISM și acestea erau suficient de detaliate. Calitatea orientărilor a fost esențială pentru activitatea autorităților responsabile de programe. Aceste orientări au abordat majoritatea domeniilor în care Curtea a identificat deficiențe în cursul fazei de implementare (punctele 16-20). Ele nu au abordat însă ca pe un risc deosebit evaluarea statutului de IMM al destinatarilor finali, deși, pentru majoritatea instrumentelor, aceasta era o cerință de eligibilitate. Curtea a identificat erori legate de acest aspect în cadrul auditurilor sale (punctul 21).

86

Pentru perioada 2014‑2020, majoritatea orientărilor privind instrumentele financiare au fost integrate în legislație și s-a oferit un sprijin suplimentar prin intermediul unui număr mare de note organizate în funcție de subiect. Cu toate acestea, unele aspecte rămân problematice, mai precis abordarea adoptată de unele autorități de audit de a audita, în locul cheltuielilor efective, avansurile plătite către instrumente financiare (punctele 65-67).

87

În pofida îmbunătățirii orientărilor generale referitoare la instrumentele financiare, Curtea consideră că dispozițiile legislative privind închiderea aplicabile pentru perioada 2014‑2020 sunt mai slabe dintr-un anumit punct de vedere decât cele pentru perioada 2007‑2013. Regulamentul privind dispozițiile comune nu este suficient de clar cu privire la rolul autorităților responsabile de programe în procesul de închidere. De asemenea, acest regulament nu definește activitatea necesară pentru reevaluarea și, eventual, ajustarea impactului eventualelor costuri neeligibile asupra ratelor reziduale pentru anii în cauză. Nu există nicio cerință explicită ca autoritățile de audit să furnizeze o asigurare cu privire la cheltuielile totale pentru perioada 2014‑2020, așa cum a fost cazul pentru perioada 2007‑2013. Acest lucru capătă o relevanță deosebită în cazul instrumentelor financiare, pentru care eligibilitatea unei părți semnificative a cheltuielilor poate fi evaluată numai la închidere (punctele 75-78).

88

Curtea a recomandat în Raportul său anual pe 2018 clarificarea chestiunii, iar Comisia a făcut progrese în acest sens. În 2019, aceasta a adresat autorităților de audit instrucțiuni în legătură cu obținerea unei asigurări privind eligibilitatea cheltuielilor instrumentelor financiare la închidere. Comisia este în curs de a actualiza aceste instrucțiuni și finalizează de asemenea în prezent orientări care vor permite statelor membre să înțeleagă ce se așteaptă de la ele la închidere (punctul 79).

Recomandarea 1 – Comisia ar trebui să pună la dispoziție orientări care să vizeze domeniile de risc identificate în auditurile Comisiei și în auditurile Curții de Conturi Europene

Pentru a fi pregătită în mod optim pentru viitoarea închidere a perioadei 2014‑2020, Comisia ar trebui să completeze orientările actuale pentru instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate cu indicații specifice adresate statelor membre pe baza celor mai frecvente erori detectate în cadrul auditurilor Comisiei și al celor ale Curții de Conturi Europene.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2021.

Recomandarea 2 – Comisia ar trebui să completeze orientările necesare privind rolul și responsabilitățile care revin autorităților de audit la evaluarea eligibilității cheltuielilor aferente instrumentelor financiare la închidere

În metodologia sa actualizată de audit și în viitoarele orientări referitoare la închidere, Comisia ar trebui să pună la dispoziția autorităților de audit instrucțiunile necesare pentru a putea furniza o asigurare cu privire la eligibilitatea cheltuielilor instrumentelor financiare la închidere. De asemenea, Comisia ar trebui să încurajeze în mod activ autoritățile de audit să aplice aceste orientări în completarea legislației, cu scopul de a asigura o închidere mai riguroasă.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2022.

Autoritățile de audit au efectuat majoritatea verificărilor necesare, dar unele erori au rămas nedetectate, ceea ce a condus în unele cazuri la includerea de cheltuieli neeligibile

89

Prelungirea cu 15 luni a perioadei de eligibilitate pentru plăți a însemnat că o sumă suplimentară estimată la 2,6 miliarde de euro a putut ajunge la destinatarii finali, ceea ce reprezintă o creștere a ratei plăților de la 75 % la 93 % pentru perioada de programare 2007‑2013 (punctele 26-27). Cu toate acestea, prelungirea perioadei a creat de asemenea probleme pentru autoritățile de audit, care, adesea, nu au fost în măsură să includă toate cheltuielile aferente FISM în auditurile lor înainte de închidere. Acest lucru a dus la limitări ale sferei auditurilor și a antrenat o muncă suplimentară după 31 martie 2017 pentru finalizarea verificărilor rămase (punctele 28-31).

90

Activitatea autorităților de audit a fost afectată și de o limitare a mandatului lor de a audita fondurile de participare ale instrumentelor gestionate de Grupul BEI. În aceste cazuri, majoritatea autorităților de audit nu au desfășurat activități la niciun nivel și s-au bazat exclusiv pe munca auditorului independent extern al Grupului BEI, care a avut o sferă limitată și nu putea furniza o asigurare cu privire la eligibilitatea cheltuielilor debursate de instrumentul financiar (punctele 22-25).

91

Aceeași limitare a fost prezentă și la începutul perioadei de programare 2014‑2020. Erorile identificate de Curte în cadrul auditurilor sale și recomandările formulate în urma acestora au condus la modificări legislative, iar situația a fost în mare rectificată. Sfera acoperită de activitatea auditorului extern a fost extinsă astfel încât să poată fi furnizată o asigurare, iar Grupul BEI s-a angajat pe bază voluntară să aplice noile norme în cazurile care nu sunt acoperite de legislație (punctele 68-70).

92

În general, autoritățile de audit au desfășurat activitățile necesare pentru a verifica eligibilitatea cheltuielilor FISM la închidere, acoperind întreaga populație și abordând problemele relevante. Principalele deficiențe observate de Curte au fost următoarele (punctele 32-40):

• documentare necorespunzătoare a activității de audit;
• măsura în care anumite verificări ale eligibilității au fost realizate în domenii cu risc ridicat, cum ar fi statutul de IMM și achizițiile publice;
• detalii inconsecvente cu privire la activitatea desfășurată, care necesită vaste eforturi ulterioare din partea Comisiei pentru a fi clarificate;
• nu au fost efectuate în mod sistematic audituri tematice sau acestea nu au fost efectuate în apropierea datei de închidere/la închidere;
• unele erori au rămas nedetectate, lucru demonstrat de erorile detectate de Comisie și de Curtea de Conturi Europeană.

93

Pentru perioada 2014‑2020, unele dintre aceste deficiențe au fost remediate prin dispoziții cuprinzătoare prevăzute în legislație și prin orientări ale Comisiei. Pentru a remedia deficiențele rămase, un document elaborat la sfârșitul anului 2019 de reprezentanți ai Comisiei și ai autorităților de audit conține orientări privind aspectele legate de documentația de audit și de pista de audit, care se aplică și în cazul auditurilor instrumentelor financiare (punctele 71-73).

Comisia s-a aplecat asupra problemelor relevante și a aplicat corecțiile corespunzătoare, dar nu și în cazul celei mai mari erori

94

Comisia a examinat în detaliu toate pachetele de închidere și a efectuat în mod sistematic verificări suplimentare pentru a verifica eligibilitatea cheltuielilor FISM (punctele 41-44). Această activitate a avut ca rezultat observații formale adresate autorităților responsabile de programe, în care Comisia solicita asigurare, clarificări sau activități suplimentare. Domeniile cu risc ridicat, cum ar fi aplicarea coeficientului corect de multiplicare în cazul cheltuielilor fondurilor de garantare, au fost monitorizate îndeaproape și au fost aplicate corecțiile corespunzătoare (punctele 45-50).

95

În general, Comisia a detectat cheltuielile neeligibile și a abordat constatările respective prin activitatea sa la închidere. Aceasta a respins însă constatarea cea mai importantă rezultată în urma unui audit al Curții. Comisia a acceptat eligibilitatea unui FISM care a investit aproape 80 % din valoarea totală aprobată a împrumuturilor în societăți care nu erau IMM-uri, deși legislația preciza faptul că, pentru a fi eligibil, un instrument financiar ar trebui să finanțeze în special IMM-uri (punctul 51). Este mai puțin probabil ca o astfel de situație să apară în perioada 2014‑2020, deoarece legislația a introdus instrumente financiare consacrate exclusiv finanțării IMM-urilor. Sfera tematică acoperită de instrumentele financiare a fost, de asemenea, extinsă pentru a permite sprijinirea și a altor întreprinderi în afara IMM-urilor (punctul 74).

Fiabilitatea raportării s-a îmbunătățit de-a lungul anilor, însă datele din raportul final de implementare nu erau definitive, iar lipsa de informații cu privire la doi indicatori importanți a însemnat o evaluare incompletă

96

Raportul final al Comisiei pentru perioada 2007‑2013 prezintă datele pe care autoritățile de management le introduseseră în sistem până la 31 martie 2017, așa cum prevede legislația. Acestea erau date preliminare și nu includeau ajustările și corecțiile rezultate în urma activităților ulterioare de închidere, care au antrenat o reducere a cheltuielilor eligibile ale FISM cu 730 de milioane de euro (5 %). Deși această abordare poate părea rezonabilă, dat fiind că raportul este menit să poată fi utilizat în timp util de către diferitele părți interesate care evaluează succesul FISM, Comisia nu a actualizat raportul pentru a furniza date finale, dat fiind că nu există nicio cerință legislativă în acest sens (punctele 52-56).

97

Raportul final reprezenta o îmbunătățire față de versiunile anterioare în ceea ce privește fiabilitatea datelor. Această ameliorare se datora eforturilor depuse de Comisie în orientările sale în materie de raportare, precum și activității sale cu privire la calitatea datelor (punctele 57 și 58). Cu toate acestea, după cum recunoaște și Comisia în raport, continuau să existe unele probleme de fiabilitate (punctele 59-60).

98

Comisia a prezentat o evaluare pozitivă cu privire la implementarea FISM, subliniind mai mulți factori, cum ar fi rata finală de 93 % a plăților, costurile medii de gestiune aflate sub plafonul regulamentar și suma de 8,5 miliarde de euro reprezentând resurse reziduale (punctele 61 și 62). Având în vedere informațiile limitate și nereprezentative obținute cu privire la capacitatea FISM de a atrage investiții suplimentare și cu privire la reutilizarea fondurilor în cursul perioadei, Curtea consideră că există o lacună în evaluare, având în vedere faptul că aceste aspecte sunt două dintre principalele avantaje ale utilizării instrumentelor financiare în locul granturilor. Prin urmare, concluzia Comisiei potrivit căreia „rezultatele obținute sugerează că [FISM] […] au capacitatea să mobilizeze resurse care sunt de cel puțin două ori mai mari decât resursele disponibile din fondurile structurale în cadrul programelor” nu este susținută de probe suficiente (punctele 63 și 64).

99

Pentru perioada 2014‑2020, există îmbunătățiri notabile în ceea ce privește modul în care a fost gândită raportarea, inclusiv o raportare mai amplă cu privire la costurile și comisioanele de gestiune și includerea unor analize privind efectul de levier și reutilizarea fondurilor în cursul perioadei. Problemele rămase legate de fiabilitatea datelor sunt relativ minore și se află în curs de soluționare. Cu toate acestea, întrucât raportul este publicat în termen de un an de la încheierea perioadei relevante, acesta reține un caracter preliminar, inerent modului în care a fost conceput (punctele 80-82).

Prezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de doamna Iliana Ivanova, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, la 17 martie 2021.

Anexe

Anexa I – Rapoarte ale Curții de Conturi Europene în care se subliniază importanța activității de verificare a FISM la închidere

1. Raportul anual pe 2015 – Curtea a recomandat Comisiei (capitolul 6, recomandarea 5) să se asigure că toate cheltuielile legate de FISM din perioada 2007‑2013 sunt incluse suficient de devreme în declarațiile de închidere, pentru a permite autorităților de audit să își desfășoare verificările.
2. Raportul anual pe 2016 – Curtea a afirmat că erorile identificate în raportul de implementare al Comisiei au avut ca efect supraestimarea performanței și că, dacă aceste erori nu sunt corectate, ele vor antrena de asemenea creșterea artificială a valorii declarate a cheltuielilor eligibile la închidere, în special în cazul fondurilor de garantare. Prin urmare, Curtea a recomandat Comisiei să acorde o atenție deosebită acestui aspect la închidere [punctul 6.25 și punctul 6.41 – recomandarea 1 litera (a)].
3. Raportul anual pe 2017 – Conform observațiilor Curții, Comisia a recomandat ca autoritățile de audit să efectueze audituri „tematice” ale instrumentelor financiare, pentru a oferi, la închidere, asigurarea că sumele plătite destinatarilor finali au fost utilizate în conformitate cu scopul preconizat. Curtea a constatat că nu toate autoritățile de audit au efectuat în mod sistematic astfel de audituri și că, acolo unde ele au avut loc, activitatea nu a fost întotdeauna suficientă pentru a se identifica neregulile semnificative (punctele 6.34 și 6.35).
4. Raportul anual pe 2018 – Curtea a declarat că, în pofida eforturilor substanțiale depuse de Comisie pentru a îmbunătăți calitatea datelor la închidere, a identificat în continuare, pe baza unuia dintre auditurile pe care le-a efectuat în anul respectiv, inexactități în raportul de implementare la închidere (punctul 6.35).
5. Raportul special nr. 2/2012⁵⁴ – În acest raport special, Curtea a constatat că Comisia va fi în măsură să regularizeze numai la închidere situațiile de supradimensionare a capitalului de dotare al fondurilor (punctul 56).
6. Raportul special nr. 19/2016⁵⁵ – În acest raport special, Curtea a reiterat faptul că Comisia nu putea determina cheltuielile eligibile totale decât la închidere (caseta 1, pagina 30).
7. Raportul special nr. 36/2016⁵⁶ – În acest raport special, Curtea a stabilit că, în special în ceea ce privește FISM, există un risc de declarare a unor cheltuieli neeligibile la închidere și a constatat că și Comisia identificase acest aspect ca fiind o sursă de risc și furnizase orientări autorităților de audit (punctele 107, 113 și 141). Curtea a recomandat Comisiei să se asigure că statele membre implementează proceduri specifice pentru a verifica eligibilitatea cheltuielilor aferente instrumentelor financiare (recomandarea 7).
8. Raportul special nr. 17/2018⁵⁷ – În acest raport special, Curtea a identificat o serie de cifre inconsecvente și inexacte în raportul final de implementare a FISM pentru perioada 2007‑2013. Curtea a observat că, întrucât procesul de închidere era încă în curs, Comisia putea să verifice fiabilitatea cifrelor utilizate pentru închiderea programelor operaționale (punctul 72).

Acronime

DG REGIO: Direcția Generală Politică Regională și Urbană.

DG EMPL: Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune

FEDR: Fondul european de dezvoltare regională

FISM: instrumente financiare în gestiune partajată (financial instruments under shared management)

FSE: Fondul social european

IMM: întreprinderi mici și mijlocii

Glosar

Autoritate de audit: entitate independentă dintr-un stat membru, responsabilă de auditul sistemelor și al operațiunilor din cadrul unui program de cheltuieli al UE.

Autoritate de certificare: organism desemnat de statul membru în vederea certificării exactității și a conformității declarațiilor de cheltuieli și a cererilor de plată.

Autoritate de management: autoritate (publică sau privată) națională, regională sau locală desemnată de statul membru să gestioneze un program finanțat de UE.

Declarația de asigurare: declarație publicată în raportul anual al Curții de Conturi Europene, prin care aceasta prezintă opinia sa de audit cu privire la fiabilitatea conturilor UE și la regularitatea operațiunilor subiacente acestora.

Fondul european de dezvoltare regională: fondul UE care urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale în UE prin finanțarea de investiții menite să reducă dezechilibrele dintre regiuni.

Fondul social european: fondul UE care urmărește crearea de oportunități în materie de educație și de ocupare a forței de muncă, precum și ameliorarea situației persoanelor expuse riscului de sărăcie.

Gestiune partajată: metodă de execuție a bugetului UE, în cadrul căreia, spre deosebire de gestiunea directă, Comisia deleagă sarcini de execuție statelor membre, păstrând însă responsabilitatea finală.

Grupul BEI: Banca Europeană de Investiții și Fondul European de Investiții.

Instrument financiar: sprijin financiar din bugetul UE care poate lua forma unor investiții de capital sau de cvasicapital, a unor împrumuturi ori a unor garanții sau a altor instrumente de partajare a riscurilor.

Închidere: decontul financiar al unui program sau fond al UE, prin plata soldului datorat unui stat membru sau unei alte țări beneficiare sau prin recuperarea de fonduri de la un stat membru ori de la o altă țară beneficiară.

Politica de coeziune: politica UE prin care se urmărește reducerea decalajelor economice și sociale dintre regiuni și dintre statele membre, prin promovarea creării de locuri de muncă, a competitivității întreprinderilor, a creșterii economice, a dezvoltării durabile și a cooperării transfrontaliere și interregionale.

Raport final de control: parte a pachetului de închidere, prezentat de autoritățile de audit la închidere.

Raport final de implementare: parte a pachetului de închidere, prezentat de autoritățile de management la închidere.

Regulamentul general: normele care reglementează Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune pentru perioada de programare 2007‑2013 și care au fost înlocuite, pentru perioada următoare, de Regulamentul privind dispozițiile comune.

Regulamentul privind dispozițiile comune: regulamentul care stabilește normele aplicabile tuturor celor cinci fonduri structurale și de investiții europene.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii bugetare specifice. Curtea de Conturi Europeană selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, evoluțiile viitoare și interesul politic și public.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit II – cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente investițiilor pentru coeziune, creștere și incluziune – condusă de doamna Iliana Ivanova, membră a Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul Ladislav Balko, membru al Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul următorilor: Branislav Urbanič, șef de cabinet; Juan Ignacio González Bastero, manager principal; Viorel Cîrje, coordonator; Adrian Roșca și Borja Martin Simon, auditori.

Note

¹ În prezentul raport, cu excepția cazului în care se specifică altfel, acest termen se referă exclusiv la instrumentele financiare aferente FEDR și FSE care au făcut obiectul gestiunii partajate în perioada de programare 2007‑2013.

² Toate statele membre cu excepția Croației, a Irlandei și a Luxemburgului.

³ Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 (JO L 210, 31.7.2006, p. 25).

⁴ Articolul 78a din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.

⁵ În prezentul raport, cu excepția cazului în care se specifică altfel, acest termen se referă exclusiv la închiderea programelor operaționale din perioada de programare 2007‑2013.

⁶ Articolul 78 alineatul (6) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.

⁷ A se vedea punctul 4.36 din Raportul anual pe 2010 al Curții de Conturi Europene.

⁸ (1) Cererea de plată a soldului final și o declarație de cheltuieli în conformitate cu articolele 61, 78 și 89 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006; (2) raportul final de implementare a programului în conformitate cu articolul 67 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006; și (3) declarația de închidere, însoțită de raportul final de control în conformitate cu articolul 62 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.

⁹ Raportul special nr. 19/2016 al Curții de Conturi Europene.

¹⁰ Raportul special nr. 36/2016 al Curții de Conturi Europene.

¹¹ Articolele 44 și 45 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 și articolele 43-46 din Regulamentul (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei din 8 decembrie 2006 (JO L 371, 27.12.2006, p. 1).

¹² În prezentul raport, trimiterile la autoritățile responsabile de programe trebuie înțelese ca trimiteri la cele trei tipuri de autorități din statele membre, enumerate la punctul 06 de mai sus. Aceste autorități pot fi naționale, regionale sau locale.

¹³ Decizia C(2015) 2771 final a Comisiei din 30 aprilie 2015.

¹⁴ Două componente-cheie ale pachetului de închidere. Decizia C(2015) 2771 final a Comisiei din 30 aprilie 2015, punctele 5.2 și 5.3 și anexa VI.

¹⁵ Decizia C(2015) 2771 final a Comisiei din 30 aprilie 2015, anexa VI.

¹⁶ Documentul Comisiei de întrebări și răspunsuri privind închiderea programelor din perioada 2007‑2013.

¹⁷ Printre astfel de exemple se numără reuniunile tehnice cu autoritățile de audit: (1) ședința Grupului omologilor din septembrie 2015, în cadrul căreia s-a pus accentul pe închiderea FISM, și (2) ședința Grupului omologilor din septembrie 2016.

¹⁸ Articolul 62 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.

¹⁹ Analiza Curții cu privire la Raportul final al Comisiei de sinteză a datelor – situația valabilă la 31 martie 2017 (închidere).

²⁰ Punctul 6.67 din Raportul anual pe 2014 al Curții de Conturi Europene, punctul 6.63 din Raportul anual pe 2015 al Curții de Conturi Europene.

²¹ O procedură convenită între o entitate și o terță parte în vederea formulării de constatări factuale cu privire la informațiile financiare sau la procesele operaționale (ISRS 4400). A se vedea, de asemenea, anexa la Raportul anual de activitate pe 2017 al DG REGIO, p. 75.

²² Decizia C(2015) 2771 final a Comisiei din 30 aprilie 2015, punctul 3.6. Curtea a raportat cu privire la acest aspect la punctul 6.52 din Raportul anual pe 2014 și la punctul 6.45 din Raportul anual pe 2015.

²³ Raportul special nr. 19/2016 al Curții de Conturi Europene, punctele 42-44. Această sumă se bazează pe calculul efectuat de Curte utilizând rapoartele de sinteză a datelor întocmite de Comisie pe baza situației de la 31 decembrie 2015 și, respectiv, de la 31 martie 2017.

²⁴ Rapoartele de sinteză a datelor întocmite de Comisie pe baza situației de la 31 decembrie 2015 și, respectiv, de la 31 martie 2017.

²⁵ Decizia C(2015) 2771 final a Comisiei din 30 aprilie 2015, punctul IV.2 din anexa I și punctul 11 din anexa VI. A se vedea, de asemenea, răspunsurile pe care Comisia le-a oferit la preocupările statelor membre cu privire la acest aspect în documentul de întrebări și răspunsuri privind închiderea programelor din perioada 2007‑2013, întrebările 88, 93, 98, 99.

²⁶ Punctele 6.44-6.50 din Raportul anual pe 2017 al Curții de Conturi Europene, punctele 6.41-6.50 din Raportul anual pe 2018 al Curții de Conturi Europene.

²⁷ A se vedea, de asemenea, punctele 6.46-6.48 din Raportul anual pe 2018 al Curții.

²⁸ Un audit tematic vizează o anumită cerință esențială sau un anumit domeniu de cheltuieli în legătură cu care riscul este considerat a fi sistemic. Auditurile tematice vin în completarea auditurilor periodice ale sistemelor.

²⁹ Raportul anual pe 2017 al Curții de Conturi Europene, punctul 6.35.

³⁰ Punctul A.2.3 din Raportul anual de activitate pe 2017 al DG REGIO și punctul A.2 din Raportul anual de activitate pe 2017 al DG EMPL.

³¹ A se vedea anexa I.

³² Raportul anual pe 2016 al Curții de Conturi Europene, recomandarea 1 din capitolul 6.

³³ Regulamentul (UE) nr. 1310/2011 al Parlamentului European și al Consiliului (JO L 337, 20.12.2011).

³⁴ Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments, Programming period 2007‑2013, Situation as at 31 March 2017 (at closure), (EGESIF 17‑0014-00, 20.9.2017).

³⁵ Articolul 67 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.

³⁶ (1) DG REGIO, Financial Instruments for enterprise support, Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2007‑2013, februarie 2016, și (2) Raportul special nr. 19/2016 al Curții de Conturi Europene: „Execuția bugetului UE prin instrumente financiare”.

³⁷ Rapoartele anuale ale Curții din perioada 2014‑2016, punctele 6.51, 6.43 și, respectiv, 6.25: 5 din 7, 4 din 7 și, respectiv, 4 din 12 FISM auditate prezentau probleme de raportare.

³⁸ Rapoartele anuale de activitate ale DG REGIO pe 2018 și 2019, anexa 10F și, respectiv, anexa 10H.

³⁹ Raportul anual pe 2016 al Curții de Conturi Europene, recomandarea 2 litera (a) din capitolul 6.

⁴⁰ Raportul anual pe 2017 al Curții de Conturi Europene, recomandarea 1 din capitolul 6.

⁴¹ Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 (JO L 347, 20.12.2013, p. 320).

⁴² În conformitate cu Standardul internațional privind misiunile de asigurare (ISAE) 3000 elaborat de IFAC.

⁴³ Articolul 40 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul Omnibus (UE, Euratom) 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului (JO L 193, 30.7.2018, p. 1), și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2019/1140 al Comisiei din 3 iulie 2019 (JO L 180, 4.7.2019, p. 15).

⁴⁴ Raportul anual pe 2018 al Curții de Conturi Europene, punctul 6.38.

⁴⁵ „Orientări pentru statele membre” (EGESIF 15‑0002-04, 19.12.2018) și „Orientări pentru statele membre cu privire la auditul conturilor” (EGESIF 15‑0016-02, 5.2.2016).

⁴⁶ Raportul anual pe 2018 al Curții de Conturi Europene, punctele 6.68-6.70.

⁴⁷ Articolele 50 și 141 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013.

⁴⁸ Articolul 138 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 și articolul 63 alineatul (7) din Regulamentul financiar.

⁴⁹ Articolul 139 alineatul (5) și articolul 145 alineatul (7) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013.

⁵⁰ Articolul 41 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013.

⁵¹ Articolul 62 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.

⁵² Raportul anual pe 2018 al Curții de Conturi Europene, recomandarea 6,3 din capitolul 6.

⁵³ Articolul 46 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 și anexa I la Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 821/2014 al Comisiei din 28 iulie 2014 (JO L 223, 29.7.2014, p. 7).

⁵⁴ Raportul special nr. 02/2012: „Instrumentele financiare cofinanțate de Fondul european de dezvoltare regională în vederea sprijinirii IMM-urilor”.

⁵⁵ Raportul special nr. 19/2016: „Execuția bugetului UE prin instrumente financiare – ce învățăminte trebuie desprinse din perioada de programare 2007‑2013”.

⁵⁶ Raportul special nr. 36/2016: „O evaluare a mecanismelor de închidere a programelor derulate în sectoarele coeziunii și dezvoltării rurale în perioada 2007‑2013”.

⁵⁷ Raportul special nr. 17/2018: „Acțiunile întreprinse de Comisie și de statele membre în ultimii ani ai programelor din perioada 2007‑2013 au abordat problema absorbției scăzute, dar nu au pus suficient accentul pe rezultate”.

Calendar

Etapa	Data
Adoptarea planului de audit / Demararea auditului	1.7.2020
Trimiterea oficială către Comisie (sau către o altă entitate auditată) a proiectului de raport	29.1.2021
Adoptarea raportului final după procedura contradictorie	17.3.2021
Primirea răspunsurilor oficiale ale Comisiei (sau ale altei entități auditate) în toate versiunile lingvistice	26.3.2021

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-5865-4	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/289474	QJ-AB-21-006-RO-N
HTML	ISBN 978-92-847-5869-2	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/685218	QJ-AB-21-006-RO-Q

DREPTURI DE AUTOR

© Uniunea Europeană, 2021.

Politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare este pusă în aplicare prin Decizia nr. 6-2019 a Curții de Conturi Europene privind politica în materie de date deschise și reutilizarea documentelor.

Cu excepția cazului în care se precizează altceva (de exemplu, într-o mențiune separată indicând drepturile de autor), conținutul elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru care UE deține drepturile de autor face obiectul licenței Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Aceasta înseamnă că reutilizarea este autorizată, sub rezerva menționării adecvate a autorilor și a indicării eventualelor modificări. Reutilizatorul nu poate altera sensul sau mesajul inițial al documentelor. Curtea de Conturi Europeană nu răspunde pentru eventualele consecințe ale reutilizării.

Este necesar să obțineți drepturi suplimentare în cazul în care un anumit conținut prezintă persoane fizice ce pot fi identificate, de exemplu în cazul fotografiilor în care apar membri ai personalului Curții de Conturi Europene sau în cazul în care conținutul include lucrări ale unor terți. Dacă se obține o astfel de autorizație, ea anulează și înlocuiește autorizația de natură generală menționată mai sus și va indica în mod clar eventualele restricții de utilizare.

Pentru a utiliza sau a reproduce un conținut pentru care UE nu deține drepturile de autor, poate fi necesar să obțineți o autorizație în acest sens direct de la titularii drepturilor de autor.

Programele informatice sau documentele care fac obiectul unor drepturi de proprietate industrială, cum ar fi brevetele, mărcile comerciale, desenele și modelele înregistrate, logourile și denumirile înregistrate, sunt excluse din politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare și nu se acordă nicio licență pentru acestea.

Familia site-urilor instituționale ale Uniunii Europene care sunt incluse în domeniul europa.eu oferă linkuri către site-uri terțe. Deoarece Curtea de Conturi Europeană nu are control asupra acestor site-uri, sunteți încurajați să verificați politica aplicată de ele în ceea ce privește respectarea vieții private și drepturile de autor.

Utilizarea logoului Curții de Conturi Europene

Logoul Curții de Conturi Europene nu poate fi utilizat fără acordul prealabil al Curții de Conturi Europene.

Contactați UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Găsiți informații despre UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost la adresa: https://op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1952 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.