Finanční nástroje politiky soudržnosti při uzávěrce období 2007–2013: ověřovací práce přinesly celkově dobré výsledky, některé chyby však zůstaly

Shrnutí

I

Finanční nástroje byly v programovém období 2007–2013 relativně novou, avšak důležitou metodou financování politiky soudržnosti. V 25 členských státech bylo využito více než 1 000 finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení, přičemž příspěvky na operační programy přesáhly 16 miliard EUR, a to včetně 11 miliard EUR financování z EU zajištěného prostřednictvím Evropského fondu pro regionální rozvoj a Evropského sociálního fondu. Naše předchozí audity týkající se těchto nástrojů odhalily řadu chyb a nedostatků během provádění. Komise uvedla, že tyto nedostatky budou řešeny při uzavření.

II

Cílem auditu bylo provést analýzu toho, zda členské státy a Komise podnikly při uzavírání operačních programů za období 2007–2013 nezbytná opatření k řádnému ověření a posouzení výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení. Rozsah auditu nezahrnoval poskytnutí jistoty ohledně konečných výdajů realizovaných v období 2007–2013 finančními nástroji v rámci sdíleného řízení. Rozhodli jsme se počkat s provedením auditu a podáním zprávy o tomto tématu až do této chvíle, neboť uzavírání trvá delší dobu. Když jsme v červnu 2020 zahájili audit, 23 % operačních programů na období 2007–2013 zahrnujících finanční nástroje v rámci sdíleného řízení nebylo dosud úplně uzavřeno (3 % z důvodu nevyřešených problémů s těmito nástroji).

III

Vzhledem k tomu, že finanční nástroje mají v politice soudržnosti na programové období 2014–2020 ještě větší úlohu a větší dosah, budou naše závěry týkající se výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení na období 2007–2013 při uzavření relevantní pro nadcházející uzavírání období 2014–2020. V programovém období 2021–2027 se bude celkový význam finančních nástrojů dále zvyšovat.

IV

Zjistili jsme, že členské státy a Komise do značné míry podnikly nezbytná opatření k tomu, aby při uzavření ověřily způsobilost výdajů vynaložených finančními nástroji v rámci sdíleného řízení. Komise a auditní orgány jednotlivých států provedly kontroly, které přinesly výsledky. I přesto jsme však během našich auditů legality a správnosti při uzavření zjistili u tří ze sedmi nástrojů, které jsme kontrolovali, chyby s finančním dopadem.

V

Komise podnikla nezbytná opatření ke schválení konečných výdajů, až na jednu důležitou výjimku. Přijala jako způsobilý finanční nástroj v rámci sdíleného řízení, který vyplácel více než 80 % prostředků velkým společnostem (některé z nich byly kótované společnosti), místo toho, aby prostředky vyplácel zejména malým a středním podnikům podle příslušných právních předpisů.

VI

Většina nedostatků, které jsme zjistili, například omezení mandátu auditních orgánů, již byla v souvislosti s obdobím 2014–2020 řešena. Co se týče zbývajících nedostatků, Komise ve spolupráci se zástupci auditních orgánů aktualizuje svou metodiku auditu finančních nástrojů a vytváří pokyny týkající se postupů dokumentace auditu.

VII

V naší výroční zprávě za rok 2018 jsme doporučili, aby Komise objasnila legislativní ustanovení týkající se uzavření období 2014–2020. Tato ustanovení nevymezují úlohu každého účastníka procesu uzavírání ani práci, kterou je třeba vykonat při opakovaném posouzení a při případné úpravě dopadu možných nezpůsobilých nákladů na míru zbytkových chyb v příslušných letech. Od auditních orgánů se výslovně nevyžaduje, aby poskytovaly jistotu ohledně celkových výdajů. Tato opomenutí jsou zvláště důležitá u finančních nástrojů, u nichž lze způsobilost významné (materiální) části výdajů posoudit až při uzavření. Komise provádí naše doporučení a v současné době dokončuje pokyny, jejichž úkolem je zajistit, aby členské státy věděly, co se od nich při uzavírání očekává.

VIII

Závěrečná zpráva Komise o provádění finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení na období 2007–2013 uvádí údaje k 31. březnu 2017, tedy ke dni, do kterého byly členské státy povinny předložit dokumenty týkající se uzavření. Tato zpráva nezachycovala úpravy a opravy provedené při následné práci související s uzavíráním. Komise nemá v úmyslu zveřejnit aktualizovanou zprávu obsahující opravené konečné údaje. Spolehlivost údajů ve zprávách o provádění se v průběhu let zlepšovala a zdá se, že i u zpráv za období 2014–2020 tento trend pokračuje.

IX

Závěrečná zpráva posuzuje rovněž výkonnost finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení na období 2007–2013. Toto posouzení je však neúplné kvůli nedostatku údajů týkajících se finanční páky a opětovného použití prostředků ve stejném období (revolvingový efekt), což jsou dva relevantní ukazatele, které patří mezi hlavní výhody používání finančních nástrojů místo grantů. Pro zprávy za období 2014–2020 se údaje týkající se finanční páky a opětovného použití prostředků ve stejném období již shromažďují a posuzování výkonnosti se díky tomu zlepšilo.

X

Na základě našich závěrů doporučujeme, aby Komise pro finanční nástroje v rámci sdíleného řízení na období 2014–2020 přijala následující opatření:

• poskytla pokyny zaměřené na rizikové oblasti zjištěné při auditech Komise a EÚD;
• dokončila nezbytné pokyny týkající se úlohy a povinností auditních orgánů při posuzování způsobilosti výdajů finančních nástrojů při uzavření;

Úvod

Oblast auditu

01

V rámci politiky soudržnosti EU představují finanční nástroje novější, alternativní způsob plnění, který funguje vedle tradičních grantů. Zahrnují celou škálu finančních produktů (viz tabulka 1) a jsou koncipovány tak, aby měly revolvingový charakter. Na konci dohodnuté doby splatnosti mají být prostředky znovu investovány na podobné účely, aby se maximalizoval dopad veřejných investic.

Půjčka	Záruka
„Smlouva, která zavazuje poskytovatele půjčky k tomu, aby dal příjemci půjčky k dispozici peněžní částku v dohodnuté výši a na dohodnutou dobu, již je příjemce půjčky povinen splatit v dohodnuté době“. Může nabízet nižší úrokové sazby a delší doby splatnosti nebo mít menší požadavky na zajištění ve srovnání s tržními podmínkami.	„Písemný závazek, kterým ručitel přebírá odpovědnost za všechny či některé závazky či povinnosti třetí osoby nebo za úspěšné splnění povinností touto třetí osobou, nastane-li událost, která vede k uplatnění takové záruky, například prodlení při splácení půjčky.“ Záruky za normálních okolností kryjí finanční operace, jako jsou půjčky.
Kapitál	Kvazikapitál
„Poskytnutí kapitálu společnosti investorem přímo či nepřímo výměnou za celkové nebo částečné vlastnictví této společnosti, při němž může investor převzít určitou kontrolu nad řízením společnosti a podílet se na jejím zisku.“ Finanční návratnost závisí na růstu a ziskovosti podniku.	„Typ financování, které stojí mezi kapitálovou investicí a dluhem, je rizikovější než přednostní dluh a méně rizikové než běžná kapitálová investice.“ Kvazikapitálové investice mohou mít strukturu dluhu a v některých případech je lze převést na kapitál.

Zdroj: platforma fi-compass – „Financial Instrument products“ (produkty v oblasti finančních nástrojů).

02

Finanční nástroje lze zřídit jako samostatné fondy nebo jako zvláštní fondy ve struktuře holdingového fondu. Holdingový fond se obvykle zakládá za účelem řízení a správy několika zvláštních fondů nebo různých typů produktů. Ve sdíleném řízení může holdingový fond nebo zvláštní fond rovněž přijímat příspěvky z více operačních programů (OP).

03

Při správném provádění nabízejí finanční nástroje ve srovnání s granty určité výhody:

• splacení finančních prostředků může vést k jejich opětovnému použití v nových projektech (revolvingový efekt), což zajišťuje udržitelnost,
• povinnost splácet dává příjemcům silnou pobídku k provádění úspěšných projektů, které přinášejí výsledky, což zlepšuje účinnost podpory EU,
• schopnost zahrnout investice soukromého sektoru (finanční páka) může vést k nákladově efektivnějšímu využívání podpory EU.

Významnost (materialita) a rizika při uzavření

04

Na konci období 2007–2013 existovalo 1 058 finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení¹ napříč 25 členskými státy². Celková hodnota příspěvků z OP vyplacených na tyto nástroje činila 16,4 miliardy EUR, včetně spolufinancování EU ve výši 11,3 miliardy EUR prostřednictvím Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR) a, v mnohem menší míře, Evropského sociálního fondu (ESF) s dohledem generálních ředitelství Komise, konkrétně GŘ pro regionální a městskou politiku (GŘ REGIO) a GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování (GŘ EMPL).

05

Finanční příspěvky z operačních programů na finanční nástroje v rámci sdíleného řízení byly obvykle poskytovány prostřednictvím jediné platby, jakmile byla vytvořena právní struktura. V souladu s nařízením č. 1083/2006³ („obecné nařízení“) vykázaly řídicí orgány tyto příspěvky Komisi spolu s výdaji vynaloženými na granty⁴. Při uzavření⁵ byly za způsobilé považovány pouze platby konečným příjemcům, poskytnuté záruky (včetně částek přijatých na závazky) a správní náklady a poplatky⁶. Vrácené zdroje ze způsobilých investic či takové zdroje, jež budou vráceny, se stanou zbylými zdroji a musí být členským státem znovu využity pro podobné účely v souladu se zvláštními pravidly; tyto prostředky již nepředstavují zdroje EU.

06

Tabulka 2 popisuje povinnosti, které mají při uzavírání programové orgány členských států a Komise:

Orgán	Úloha
Řídicí orgán	Předkládá závěrečnou zprávu o provádění za celé období1.
Certifikační orgán	Předkládá žádost o výplatu konečného zůstatku a závěrečný výkaz výdajů2.
Auditní orgán	Předkládá Komisi prohlášení o uzavření podložené závěrečnou kontrolní zprávou. V prohlášení o uzavření se posuzuje platnost žádosti o výplatu konečného zůstatku a legalita a správnost uskutečněných operací zahrnutých do závěrečného výkazu výdajů3.
Komise	Provádí analýzu dokumentů předložených členskými státy a vydává stanovisko k závěrečné zprávě o provádění a k prohlášení o uzavření. Během uzavírání vyjasňuje a řeší veškeré nevyřešené problémy týkající se kontrolních a auditních činností, vykonává další audity a podle potřeby provádí finanční opravy. Jakmile je proces uzavírání dokončen, vyplácí konečný zůstatek4.

¹ Článek 67 nařízení (ES) č. 1083/2006.
² Články 61, 78 a 89 nařízení (ES) č. 1083/2006.
³ Čl. 62 odst. 1 písm. e) nařízení (ES) č. 1083/2006.
⁴ Čl. 67 odst. 4, čl. 89 odst. 3 a čl. 89 odst. 4 nařízení (ES) č. 1083/2006.

Zdroj: nařízení (ES) č. 1083/2006.

07

Naše audity provedené v rámci práce na vypracovávání prohlášení o věrohodnosti za programové období 2007–2013 spolu s několika našimi zvláštními zprávami odhalily řadu chyb ve výdajích finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení i nedostatky během provádění. Komise tyto skutečnosti uznala a uvedla, že se jim bude věnovat v souladu se svým víceletým přístupem prostřednictvím ověřování způsobilosti při uzavření. Rizika při uzavření tedy souvisejí s robustností ověřovacích postupů uplatňovaných auditními orgány a Komisí.

08

Vzhledem k tomu, že finanční nástroje v rámci sdíleného řízení obvykle obdržely příspěvek z programu prostřednictvím jediné zálohové platby a způsobilost skutečně investovaných částek nebyla během provádění obecně kontrolována, bylo třeba většinu ověřování způsobilosti ze strany Komise a členských států provést při uzavření. Tuto skutečnost jsme zdůraznili již v naší výroční zprávě za rok 2010⁷. V příloze I je uveden seznam dalších výročních a zvláštních zpráv, v nichž jsme zdůraznili význam ověřování při uzavírání programů pro tuto oblast.

Rozsah a koncepce auditu

09

Cílem tohoto auditu bylo analyzovat, zda členské státy a Komise podnikly při uzavírání operačních programů z programového období 2007–2013 nezbytná opatření k řádnému ověření a posouzení výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení. V tomto kontextu se audit zaměřil na to, jak členské státy a Komise ověřovaly způsobilost vykázaných výdajů. Zkoumali jsme rovněž to, jak Komise analyzovala spolehlivost údajů uvedených v závěrečné zprávě a jak tyto údaje vyhodnotila. U výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení jsme tedy v souvislosti s uzavřením posuzovali, zda:

• Komise poskytla včasné a náležité pokyny,
• auditní orgány provedly účinná ověření,
• Komise provedla účinná ověření,
• Komise posoudila závěrečné údaje o provádění s cílem vyvodit závěry o výkonnosti finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení a
• nedostatky, na něž tento audit upozornil, pravděpodobně ovlivní uzavírání finančních nástrojů za období 2014–2020.

10

Náš audit jsme provedli jako dokumentární přezkum s využitím důkazů z našich předchozích auditů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení při uzavření a z vlastní práce Komise souvisejících s uzavřením. Důkazní informace jsme získali konkrétně z následujících zdrojů:

• přezkumu sedmi finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení, u nichž jsme provedli audit v rámci vypracovávání našeho prohlášení o věrohodnosti za roky 2017 a 2018 (audit proto zachycuje výsledky kontrol v Německu (2), Litvě, Polsku, Španělsku (2) a Švédsku),
• rozhovorů s úředníky z GŘ REGIO a GŘ EMPL,
• analýzy dalších dokumentů týkajících se uzavření dostupných od Komise, např. přezkoumání subjektivního vzorku 27 souborů dokumentů týkajících se uzavření⁸,
• přezkumu závěrečné shrnující zprávy o provádění finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení vypracované Komisí při uzavření a
• krátkého dotazníku zaslaného řídicím orgánům odpovědným za sedm výše uvedených finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení za účelem doplnění údajů získaných během auditů.

11

Audit tedy svým rozsahem nezajišťuje poskytnutí:

• jistotu ohledně konečných výdajů realizovaných v období 2007–2013 finančními nástroji v rámci sdíleného řízení,
• posouzení výkonnosti finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení v období 2007–2013 (ukazatele výkonnosti zmiňujme za účelem poskytnutí informací o nástroji pro podávání zpráv využívaném Komisí a o tom, zda Komise tyto ukazatele použila ve svém posouzení výkonnosti) nebo
• úplnou analýzu rámce kontroly a získávání jistoty pro finanční nástroje v programovém období 2014–2020.

12

Naše zjištění a závěry jsou v této chvíli relevantní, protože finanční nástroje mají v politice soudržnosti na programové období 2014–2020 ještě větší úlohu a větší dosah a konečné uzavření tohoto období se blíží. V programovém období 2021–2027 se na základě současných plánů na snížení zdrojů politiky soudržnosti celkový význam finančních nástrojů ještě zvýší.

13

V návaznosti na naše audity provádění finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení⁹ a koncepce postupů při uzavírání¹⁰ si tento audit klade za cíl dokončit obraz o finančních nástrojích v rámci sdíleného řízení na období 2007–2013.

14

Rozhodli jsme se počkat s provedením auditu a podáním zprávy o tématu týkajícím se programového období 2007–2013 až do této chvíle, neboť uzavírání trvá delší dobu. Důvodem je víceletá povaha programových období koncipovaná Komisí. Zatímco členské státy měly na předložení souborů dokumentů týkajících se uzavření lhůtu do 31. března 2017, ověřovací a potvrzovací práce stále probíhají, sedm let po skončení programového období 2007–2013 a pět let po skončení období způsobilosti. Když jsme v červnu 2020 zahájili audit, 23 % operačních programů zahrnujících finanční nástroje v rámci sdíleného řízení (44 ze 192) nebylo ještě úplně uzavřeno (3 % z důvodu nevyřešených problémů s těmito nástroji).

Připomínky

Pokyny Komise k uzavření finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení

Pokyny Komise byly včasné a přiměřené, s výjimkou jedné rizikové oblasti

15

Příslušná nařízení obsahovala šest článků s ustanoveními týkajícími se finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení, což představovalo celkem pouze čtyři stránky¹¹. Bylo zapotřebí dalších, rozsáhlých a včasných pokynů, které by programovým orgánům¹² umožnily při uzavření úspěšně určit způsobilost výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení.

16

Pokyny Komise k uzavření obsahovaly konkrétní informace týkající se výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení¹³. Kromě rozsáhlých informací o podmínkách způsobilosti poskytovaly pokyny instrukce týkající se složitějších témat záručních fondů, nákladů na správu a vzniklých úroků. Zahrnovaly také požadavky na podávání zpráv prostřednictvím šablony s podrobnými informacemi vyžadovanými za každý nástroj.

17

Pokyny uváděly požadovaný obsah závěrečné zprávy řídicích orgánů o provádění a závěrečné kontrolní zprávy auditních orgánů s konkrétními podrobnými body týkajícími se výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení¹⁴. Obsahovaly také instrukce ohledně činností, které mají provádět řídicí a certifikační orgány při přípravě na uzavření a auditní orgány při uzavírání programu¹⁵.

18

Komise shromáždila a zodpověděla velký počet otázek souvisejících s uzavřením od členských států, včetně 29 otázek týkajících se témat z oblasti finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení¹⁶. Odpovědi poskytovaly podrobné informace o většině složitých oblastí finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení, obsahovaly řadu doporučení, v nichž Komise programovým orgánům radila, aby předložily konečné výdaje s dostatečným předstihem před termínem 31. března 2017, a doporučovaly auditním orgánům provádět tematické audity finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení.

19

Komise poskytla ve spolupráci s programovými orgány k uzavření další pokyny, a to prostřednictvím školení a seminářů¹⁷.

20

Zjistili jsme, že pokyny k uzavření finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení poskytnuté Komisí byly včasné a zabývaly se nezbytnými body. To bylo obzvláště důležité vzhledem ke stručnosti ustanovení týkajících se těchto nástrojů v právních předpisech. Pokyny se zabývaly většinou témat, u nichž jsme ve fázi provádění zjistili nedostatky: stropy pro správní náklady a poplatky, přesností vykazování, smluvními požadavky a výpočtem způsobilých výdajů v případě záručních fondů.

21

Zjistili jsme nicméně na následující nedostatky.

• Komise neřešila jako zvláštní riziko hodnocení statusu malého nebo středního podniku u konečných příjemců, přestože u většiny nástrojů byla velikost podniku požadavkem způsobilosti. Tato oblast představovala pro finanční nástroje v rámci sdíleného řízení vyšší riziko, jelikož posouzení statusu malého nebo středního podniku bylo prováděno finančními zprostředkovateli (často soukromými bankami a jinými subjekty finančního sektoru), nikoli řídicími orgány. Jak je uvedeno dále v této zprávě, při našich auditech jsme zjistili chyby týkající se této věci (bod 35).

Účinnost ověřovacích prací auditních orgánů při uzavření

Finanční nástroje v rámci sdíleného řízení spravované skupinou EIB: zahrnutí některých nezpůsobilých výdajů kvůli omezením kontrolního mandátu a omezenému rozsahu externího auditu

22

Příslušné právní předpisy jasně vymezily funkce auditních orgánů na programové období 2007–2013¹⁸. Jejich úkolem bylo předložit Komisi prohlášení o uzavření podložené závěrečnou kontrolní zprávou, zahrnující hodnocení žádosti o výplatu konečného zůstatku a poskytující stanovisko k legalitě a správnosti částek zahrnutých do závěrečného výkazu výdajů. Toto hodnocení se zakládalo na všech auditech provedených za toto programové období.

23

Skupina EIB v období 2007–2013 spravovala přibližně 11 % finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení podle počtu nebo 16 % podle výše příspěvku z OP. Ve všech případech kromě jednoho řídila strukturu holdingového fondu a vybírala finanční zprostředkovatele pro řízení zvláštních fondů¹⁹. U těchto struktur nebyly auditní orgány schopny provádět ověřování na úrovni holdingového fondu z důvodu omezení přístupových práv zavedených skupinou EIB²⁰.

24

V praxi také auditní orgány neměly jasný kontrolní mandát k provádění ověřování na úrovni zvláštního fondu nebo konečného příjemce, takže většina auditních orgánů neprováděla svou práci na žádné úrovni. Rámeček 1 uvádí dva příklady různých auditorských přístupů auditních orgánů k finančním nástrojům v rámci sdíleného řízení spravovaným skupinou EIB.

25

Obecně se auditní orgány spoléhaly pouze na zprávy o dohodnutých postupech vypracovávané externím nezávislým auditorem skupiny EIB. Tyto zprávy se týkaly řady konkrétních ověření souvisejících se zřízením a prováděním nástrojů na úrovni holdingového fondu, vzhledem ke své omezené povaze však nemohly vyjádřit žádnou jistotu ohledně způsobilosti výdajů vyplacených z finančního nástroje.

Prodloužení období způsobilosti vedlo k další práci pro auditní orgány i Komisi

26

Jak bylo koncipováno Komisí a uvedeno výše v bodě 14, uzavírání programového období 2007–2013 trvá delší dobu. V roce 2015 pokyny Komise k uzavření změnily konečné datum pro poskytování příspěvků z finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení konečným příjemcům, a to z 31. prosince 2015 na 31. března 2017, čímž se fakticky prodloužilo období způsobilosti²².

27

Jedním z hlavních důvodů tohoto prodloužení období způsobilosti byly nízké míry čerpání. Členské státy měly při uzavření vrátit Komisi veškeré nevyužité prostředky. Bez prodloužení by značný objem prostředků zůstal nevyužit, o čemž svědčí dodatečné výdaje finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení ve výši 2,6 miliardy EUR vyplacené mezi 1. lednem 2016 a 31. březnem 2017²³. Odhadovaná míra vyplácení prostředků konečným příjemcům vzrostla ze 75 % k 31. prosinci 2015 na 93 % k 31. březnu 2017²⁴.

28

Zatímco však toto prodloužení zlepšilo čerpání prostředků, zároveň také vytvořilo problém pro auditní orgány. Když bylo finančním nástrojům v rámci sdíleného řízení umožněno vyplácet prostředky konečným příjemcům až do 31. března 2017, došlo k omezení schopnosti auditních orgánů získat jistotu ohledně legality a správnosti všech nákladů včas vzhledem k termínu pro předložení prohlášení o uzavření (také 31. března 2017).

29

Komise si byla tohoto problému vědoma a v pokynech k uzavření důrazně doporučila, aby řídicí a certifikační orgány předložily závěrečné prohlášení o výdajích a žádost o výplatu konečného zůstatku auditním orgánům již do 31. prosince 2016, a nikoli do 31. března 2017²⁵.

30

Navzdory těmto doporučením Komise nebylo možné některé výdaje finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení zahrnout do práce auditních orgánů při vypracovávání prohlášení o uzavření. Komise neví, kolik dodatečných výdajů členské státy vykázaly mezi 1. lednem 2017 a 31. březnem 2017 a z informací poskytnutých pro náš audit nebylo možné tuto částku určit.

31

Tento aspekt jsme podrobili přezkumu u řady operačních programů zahrnujících finanční nástroje v rámci sdíleného řízení (27 ze 192 takových programů za oblast soudržnosti). U jedenácti z těchto 27 programů jsme zjistili omezení rozsahu, jež byla způsobena výdaji, včetně výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení, které byly vykázány až po dni, kdy auditní orgán vybral svůj konečný vzorek pro prohlášení o uzavření. Ačkoli byly tyto výdaje fakticky vyloučeny z auditů zahrnutých v souborech dokumentů týkajících se uzavření předložených do 31. března 2017, byly kontrolovány později prostřednictvím dalších auditů. Komise a auditní orgány tak musely investovat více času a další zdroje další čas a zdroje a způsobilo to, že se proces uzavírání zdržel a byl delší a méně účinný.

Auditní orgány provedly většinu nezbytných ověření, některé chyby však zůstaly neodhaleny

32

Poté, co programové orgány předložily Komisi soubory dokumentů týkajících se uzavření, jsme začali přezkoumávat práci auditních orgánů na uzavření na úrovni operací počínajíce prohlášením o věrohodnosti za rok 2017. Rámeček 2 poskytuje obrázek naší auditorské práce týkající se uzavření.

33

Při auditech sedmi finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení při uzavření, které jsme kontrolovali při vypracovávání prohlášení o věrohodnosti (bod 10), jsme zjistili, že použité kontrolní seznamy auditních orgánů byly dobře koncipované. Zahrnovaly příslušné aspekty vyžadované právními předpisy a pokyny. Avšak přestože auditní orgány obecně nezbytné kontroly provedly, zjistili jsme několik nedostatků.

34

Hlavní nedostatky, které jsme odhalili, se týkají neúplných kontrol způsobilosti. Například, pokud kontrolní seznamy vyžadují, aby auditor:

• zkontroloval, zda byly dodrženy všechny požadavky na zadávání veřejných zakázek, je třeba zkontrolovat a vzít v úvahu také dodatky ke smlouvám,
• ověřil status malého nebo středního podniku konečného příjemce, je třeba vzít v úvahu všechna kritéria pro status malého nebo středního podniku včetně pravidel pro propojené a partnerské společnosti,
• potvrdil způsobilost vyplácení půjčky, je třeba v době auditu provést posouzení veškerých zrušených nebo předčasně ukončených operací.

35

Z důvodu těchto neúplných kontrol způsobilosti ze strany auditních orgánů jsme při třech ze sedmi auditů provedených v rámci práce na prohlášení o věrohodnosti zjistili případy neodhalených nezpůsobilých příjemců nebo plateb (viz tabulka 3).

Chyba	Popis
Nezpůsobilý finanční nástroj	Finanční nástroj jako celek nebyl v souladu s hlavním požadavkem na způsobilost, který stanoví, že takový nástroj financuje zejména malé a střední podniky.
Nezpůsobilý příjemce	Příjemce půjčky nebyl malým nebo středním podnikem, což vyplynulo z analýzy propojených společností.
Nezpůsobilé platby	Dvě půjčky vykázané jaké způsobilé platby byly dlouhou dobu před uzavřením zrušeny.
Nesprávné vykázání opětovně použitých prostředků	Prostředky vrácené konečnými příjemci z prvního kola investic byly znovu investovány a podruhé vykázány Komisi k proplacení.

Zdroj: EÚD.

36

Zjistili jsme také nedostatky v používání kontrolních seznamů (viz tabulka 4). Jednalo se o nedostatečnou dokumentaci provedených auditů a nedostatek důkazních informací shromážděných na podporu výsledků²⁷. Vysvětlení poskytnutá auditními orgány jsme nemohli ověřit pomocí jejich dokumentace auditu ani dalších dostupných důkazů.

Chyba	Popis
Nedostatečná dokumentace auditu	V kontrolním seznamu auditu bylo uvedeno, že správní náklady a poplatky byly předmětem dodatečného auditu. V dokumentaci auditu však nebyly žádné důkazy o dodatečném auditu ani přezkumu dalších dokumentů.
Nedostatečná dokumentace auditu a nedostatky v auditu	Auditní spisy nemohou prokázat, že různé provedené testy se týkaly všech požadavků na způsobilost. Testování kritéria, které požaduje, aby podnik byl malým nebo středním podnikem, nebylo v případě subjektů propojených s jinými subjekty vždy řádně dokončeno.
Nedostatečná dokumentace auditu a nedostatečná auditní stopa	Provedená ověření nebyla dobře zdokumentována v kontrolních seznamech, zprávách nebo jiných dokumentech. Chyběly odkazy na příslušné dokumenty. Důkazní informace nebyly ukládány.

Zdroj: EÚD.

37

Naše audity finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení při uzavření provedené při vypracovávání prohlášení o věrohodnosti celkově odhalily devět chyb u šesti ze sedmi kontrolovaných nástrojů. Tři z těchto chyb měly finanční dopad, který vedl ke zmenšení objemu způsobilých výdajů při uzavření. V jednom případě zvýšila chyba riziko zbytkových chyb u daného OP nad 2% práh významnosti (materiality), což vyžadovalo uplatnění finančních oprav na základě extrapolace (podrobnosti viz rámeček 3).

38

V rámci tohoto auditu jsme rovněž kontrolovali soubory dokumentů týkajících se uzavření a všechny následné interakce mezi programovými orgány a Komisí u 27 ze 192 OP zahrnujících finanční nástroje v rámci sdíleného řízení. Zjistili jsme, že většina auditních orgánů prováděla svou práci v souladu se svými auditními strategiemi a s přihlédnutím k příslušným předpisům a pokynům poskytnutým Komisí. Ne všechny auditní orgány však systematicky prováděly tematické audity²⁸, a pokud ano, jejich práce nebyla vždy dostatečná ke zjištění významných (materiálních) nesrovnalostí²⁹.

39

Zjistili jsme dva nedostatky, které se týkaly podávání zpráv auditními orgány při uzavření:

• V některých případech byly informace o práci provedené u výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení příliš stručné, což vedlo k žádostem o další podrobnosti ze strany auditorů Komise a k revizím zpráv.
• V některých případech nebyly k dispozici informace o opravách uplatněných na výdaje finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení (výše, typ). Závěrečné kontrolní zprávy, které jsme podrobili přezkumu, nebyly jednotné, pokud jde o to, jak podrobné údaje poskytovaly. Od auditních orgánů nebylo požadováno, aby předkládaly své opravy podle typu (např. veřejné zakázky, státní podpora, finanční nástroje atd.), a Komise tedy nemá v této oblasti strukturované údaje.

40

Auditní orgány obecně provedly nezbytná ověření. Výše uvedené nedostatky však do jisté míry ovlivnily spolehlivost jejich práce a určité chyby zůstaly nezjištěny, o čemž svědčí chyby odhalené námi a Komisí.

Účinnost ověřování při uzavření ze strany Komise

Do konce roku 2020 ještě nebylo 19 % OP zahrnujících finanční nástroje v rámci sdíleného řízení úplně uzavřeno

41

Poté, co programové orgány členských států předložily Komisi své soubory dokumentů týkajících se uzavření ve stanovené lhůtě do 31. března 2017³⁰, Komise tyto soubory dokumentů analyzovala a reagovala na ně ve lhůtě pěti měsíců. V případě potřeby Komise požádala o informace či o provedení dalších prací nebo vznesla připomínky s různým významem a finančním dopadem.

42

V mnoha případech pokračovala interakce s programovými orgány za účelem řešení problémů při uzavření i po zaslání počátečních dopisů s připomínkami a v některých případech stále pokračuje. Tabulka 5 a tabulka 6 uvádějí stav prací Komise souvisejících s uzavřením k 31. prosinci 2020 u operačních programů v oblasti soudržnosti obsahujících finanční nástroje v rámci sdíleného řízení.

Stav	Konec roku 2018	Konec roku 2019	Konec roku 2020	Procento na konci roku 2020
Uzavřeno	123	143	156	81 %
Předběžně uzavřeno1	39	32	32	17 %
Otevřeno	30	17	4	2 %
Celkem	192	192	192

¹ Komise považuje OP za předběžně uzavřený, pokud byl zaslán dopis o předběžném uzavření. V praxi lze OP považovat za předběžně uzavřený z mnoha důvodů: pokud je jeden fond v něm uzavřený (např. EFRR) a druhý otevřený (např. FS); u OP s jedním fondem, pokud byly vyplaceny všechny nesporné částky, ale sporné částky jsou dosud otevřené; nebo pokud existují jiné konkrétní otevřené otázky.

Zdroj: EÚD na základě údajů Komise.

Stav	Konec roku 2018	Konec roku 2019	Konec roku 2020	Procento na konci roku 2020
Uzavřeno	6,73	8,60	9,96	64 %
Předběžně uzavřeno	4,41	3,75	3,32	21 %
Otevřeno	4,48	3,27	2,34	15 %
Celkem	15,62	15,62	15,62

Zdroj: EÚD na základě údajů Komise.

43

Z informací vyplývá, že 81 % operačních programů v oblasti soudržnosti zahrnujících finanční nástroje v rámci sdíleného řízení bylo do konce roku 2020 zcela uzavřeno, což představuje operačních programů zahrnující 64 % celkových vykázaných výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení za dané období. Pouze pět z 36 otevřených nebo předběžně uzavřených operačních programů, z toho všechny v Itálii, má stále nevyřešené problémy týkající se finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení.

44

Komise požadovala u většiny z těchto 36 operačních programů během procesu uzavírání objasnění k finančním nástrojům v rámci sdíleného řízení nebo další práci. Ačkoli to ukazuje, že finanční nástroje v rámci sdíleného řízení byly jednou z příčin zpoždění při uzavírání těchto programů, svědčí to také o pozornosti, která jim byla při uzavírání věnována ze strany Komise.

Komise řešila příslušné problémy a provedla vhodné opravy, avšak s výjimkou největší chyby

45

Provedli jsme přezkum práce Komise na 27 souborech dokumentů týkajících se uzavření operačních programů zahrnující finanční nástroje v rámci sdíleného řízení. Tato práce byly důkladná a Komise se vždy zabývala složkou výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení, určovala oblasti pro další šetření, požadovala objasnění a analyzovala odpovědi. Otevřené případy byly uzavírány jeden po druhém, často po rozsáhlé interakci s programovými orgány.

46

V mnoha případech vznesla Komise formální připomínky vyžadující objasnění nebo ujištění. Měla-li práce auditních orgánů omezení, co do rozsahu nebo obsahovala jiné otevřené případy, požádala Komise tyto orgány o další práci.

47

Kromě dokumentárního přezkumu provedla Komise řadu auditů souvisejících s uzavřením týkajících se výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení. Tyto audity se týkaly operačních programů představujících téměř 10 % celkových výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení.

48

Během programového období 2007–2013 jsme několikrát doporučili, aby Komise při uzavírání věnovala zvláštní pozornost finančním nástrojům jako oblasti s vysokým rizikem nezpůsobilých výdajů, jelikož během provádění auditní orgány způsobilost investic prakticky nekontrolovaly³¹. Uvedli jsme, že riziko je nejvyšší u záručních fondů, neboť použití uměle nízkého multiplikačního poměru mohlo vést k nadhodnocení způsobilých výdajů³².

49

Komise se řídila našimi doporučeními, zejména se podrobně zabývala otázkou multiplikačního poměru u záručních fondů. Když se dozvěděla, že se jeden členský stát rozhodl vypočítat multiplikační poměr pomocí jiného přístupu, než jaký je předepsán v pokynech, nařídila svým auditorům, aby se touto otázkou při uzavírání podrobně zabývali.

50

V důsledku prací při uzavření Komise koncem roku 2020 zamýšlela použít více než 270 milionů EUR na opravy týkající se způsobilých výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení ve 29 operačních programech. Ne všechny z těchto oprav byly dokončeny. Po dokončení tyto opravy vylučují výdaje z daného nástroje a jejich náklady nese členský stát. Tabulka 7 uvádí opravy, které do konce roku 2020 provedlo či navrhlo GŘ REGIO v souvislosti s uzavřením výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení a tabulka 8 uvádí srovnání s opravami provedenými GŘ REGIO při uzavření u všech výdajů.

Typ opravy	Částka	Počet dotčených OP
Použití nesprávného multiplikačního poměru u záručních fondů	200,4	5
Chyby v závěrečné žádosti o platbu	31,0	2
Nezpůsobilé úroky	19,5	2
Chyby při výběru finančních zprostředkovatelů	5,3	2
Nezpůsobilé úrokové subvence a poplatky za poskytnutí záruk	2,0	1
Nezpůsobilé platby	1,6	1
Jiné opravy (úpravy a různé)	11,3	16
Celkem	271,1

¹ GŘ EMPL neprovedlo do konce roku 2020 žádné opravy týkající se finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení ESF, avšak tyto nástroje představují pouze 5 % celkových výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení.

Zdroj: přezkum EÚD provedený u souborů dokumentů týkajících se uzavření a údaje Komise.

	Částka
Vykázané výdaje (všechny zdroje OP)	362 231,6
Opravy Komise	4 274,5
Procento	1,18 %
Vykázané výdaje – pouze finanční nástroje v rámci sdíleného řízení (všechny zdroje OP)	14 828,5
Opravy Komise – pouze finanční nástroje v rámci sdíleného řízení	271,1
Procento	1,83 %

Zdroj: EÚD na základě údajů Komise.

51

Komise provedla opravy vyplývající ze zjištění s finančními dopady z našich auditů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení při uzavření, které jsme provedli v rámci práce na prohlášení o věrohodnosti (viz tabulka 3), a to u všech těchto zjištění kromě jednoho. Důležitou výjimkou bylo zjištění s největším finančním dopadem. Níže uvedený rámeček 3 poskytuje podrobný obrázek této významné (materiální) chyby.

Závěrečná shrnující zpráva a posouzení Komise

Závěrečná shrnující zpráva nepředkládá konečné údaje z důvodu svého brzkého zveřejnění

52

V reakci na doporučení obsažené v naší výroční zprávě za rok 2010 Komise v roce 2011 změnila obecné nařízení zavedením povinnosti každoročního podávání zpráv u nástrojů v rámci sdíleného řízení³³. Komise následně vypracovala výroční shrnující zprávu, v níž předložila přehled pokroku dosaženého při provádění finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení s úhrnnými údaji i údaji podle jednotlivých zemí. Tato zpráva sloužila jako monitorovací nástroj pro sledování a posuzování výkonnosti.

53

Ve své šesté a konečné verzi za období 2007–2013 tato zpráva uvádí údaje, které do systému Komise zadaly řídicí orgány k 31. březnu 2017³⁴. Údaje jsou uvedeny pouze pro informaci, neboť ověřování a certifikace způsobilých výdajů jsou samostatným, zdlouhavějším procesem, který se provádí prostřednictvím analýzy a konečného schválení souborů dokumentů týkajících se uzavření, jak bylo uvedeno výše. Údaje předložené řídicími orgány a poté shrnuté Komisí pro účely této zprávy rovněž nepodléhají ověření ze strany auditních orgánů.

54

Samotná Komise činí toto rozlišení jak ve shrnutí, tak v závěru své závěrečné shrnující zprávy a upřesňuje, že během procesu uzavírání je ještě třeba provést určitou práci:

• „Toto závěrečné shrnutí nepředstavuje potvrzení způsobilosti při uzavření týkající se částek vykázaných do 31. března 2017: řídicí a auditní orgány budou muset tyto částky během procesu uzavírání přezkoumat […]“.

55

V souladu s obecným nařízením³⁵ byly v závěrečné shrnující zprávě uvedeny údaje o provádění k březnu 2017, které byly pouze předběžné. Komise nezveřejnila na základě následných prací při uzavření žádné aktualizace této zprávy. Ve výročních zprávách GŘ REGIO o činnosti za roky 2018 a 2019 zveřejnila aktualizovanou tabulku, která ukazuje výdaje finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení podle operačních programů se zamýšlenými opravami Komise (viz bod 60).

56

Snížení výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení, které navrhla závěrečná shrnující zpráva v roce 2017, z 16,1 miliardy EUR na současnou hodnotu 15,4 miliardy EUR poukazuje na výsledek prací provedených při uzavření po 31. březnu 2017 programovými orgány a Komisí. Tabulka 9 ukazuje změnu mezi předběžnými a současnými údaji, která činí 730 milionů EUR (5 %).

	Výdaje finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení – závěrečná shrnující zpráva k 31. březnu 2017	Způsobilé výdaje finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení – údaje EK ke konci roku 2020 (s opravami)1
EFRR	15 245	14 557
ESF	837	795
Celkem	16 082	15 352 (5 % snížení)

¹ Komise uplatněné či navržené opravy snižují tuto částku z 15,62 miliardy EUR (viz tabulka 6) na 15,35 miliardy EUR.

Zdroj: EÚD na základě údajů Komise a shrnující zprávy ke dni 31. března 2017.

Spolehlivost údajů se zlepšila

57

Provedli jsme přezkum spolehlivosti údajů obsažených v závěrečné shrnující zprávě. Ve srovnání s předchozími verzemi této zprávy došlo ke zlepšení, pokud jde o úplnost a spolehlivost údajů, a to díky úsilí Komise:

• Pokyny k uzavření pro členské státy poskytly podrobnou šablonu pro podávání zpráv a jasné instrukce v reakci na otázky řídicích orgánů.
• Většina informací požadovaných od programových orgánů byla pro závěrečnou zprávu stanovena jako povinná.
• Komise vydala pro úředníky svého zeměpisného oddělení dokument s instrukcemi ohledně ověřování spolehlivosti obdržených údajů.

58

Prostřednictvím těchto opatření se Komise zabývala většinou problémů zjištěných v předchozích analýzách této zprávy³⁶. Abychom to doložili, uveďme, že v našich auditech finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení při uzavření provedených v rámci práce na prohlášení o věrohodnosti jsme zjistili pouze jeden případ nesprávného podávání zpráv, zatímco v našich auditech vykonaných během fáze provádění byla tato zjištění častější³⁷.

59

Komise uznala některé ze zbývajících problémů a poskytla podrobné shrnutí. Zbývajícím důležitým problémem, který Komise zjistila, je, že pouze 81 % finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení (podle objemu výdajů) vykázalo své správní náklady a poplatky, navzdory tomu, že se jedná o povinně vykazovanou oblast. Nicméně jde o zlepšení oproti 64 % nástrojů, byly uvedeny v předchozí zprávě. Rámeček 4 uvádí výběr podstatných problémů týkajících se kvality údajů, na které ve zprávě poukázala Komise, a poté následují naše zjištění z tohoto auditu.

60

Kromě shrnující zprávy je třeba zmínit také to, že GŘ REGIO zahrnulo do svých výročních zpráv o činnosti za roky 2018 a 2019 tabulku, která ukazuje výdaje finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení podle OP s opravami Komise³⁸. U jednoho operačního programu zpráva ukazuje o 4,2 miliardy EUR více, než kolik činily skutečné výdaje finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení vykázané při uzavření. Jednalo se o administrativní chybu ve zprávě, která neměla žádný dopad na částku k vyplacení při uzavření, výsledkem však bylo, že u výdajů EFRR realizovaných finančními nástroji v rámci sdíleného řízení byla uvedena částka 19 miliard EUR namísto 14,8 miliardy EUR (nadhodnocení o 28 %).

Posouzení závěrečných údajů o provádění ze strany Komise neposkytlo užitečné informace o dvou klíčových ukazatelích

61

Závěrečná shrnující zpráva uvádí rovněž závěrečnou analýzu výkonnosti finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení provedenou Komisí (viz tabulka 10).

Míry vyplácení	Poplatky za správu
Míry jsou uvedeny na úrovni EU a podle jednotlivých členských států. Lze je vyčíslit také podle tematických oblastí (podniky, rozvoj měst atd.) a za každý jednotlivý fond. Celkové míry podle typu produktu (půjčky, záruky, kapitál) nejsou uvedeny. Analýza zahrnuje vývoj míry vyplácení a informace o krajních případech s nízkými nebo vysokými mírami vyplácení. Míra vyplácení na úrovni EU: 93 %. Velké rozdíly, od 60 % ve Španělsku až po vyplacení prostředků v plné výši ve čtyřech členských státech.	Údaje jsou uvedeny na úrovni EU a podle jednotlivých členských států, jednotlivých fondů, tematických oblasti a typů produktů. Analýza zahrnuje míru správních nákladů a poplatků za dané období a jejich roční průměr, dále se zabývá dodržováním prahových hodnot stanovených právními předpisy a zahrnuje také srovnání podle typu produktu a srovnání holdingového fondu se zvláštním fondem. Míra správních nákladů a poplatků na úrovni EU: za toto období činila míra 6,7 % příspěvků operačního programu na finanční nástroje v rámci sdíleného řízení a 9,1 % investic těchto nástrojů do konečných příjemců; průměrná roční míra činila 1,26 % příspěvků operačního programu na finanční nástroje v rámci sdíleného řízení.
Finanční páka	Opětovné použití prostředků / revolvingový efekt
Pokud jde o finanční páku, jsou k dispozici jen omezené údaje, jelikož nařízení na programové období 2007–2013 neukládá tyto údaje vykazovat. Komise tyto informace označila za nepovinné. Analýza ve zprávě vychází z velmi omezených získaných údajů a zahrnuje pojednání o dopadech na potenciál pákového efektu: typ produktu a záměr politiky řešit neoptimální situace na trhu. Jak uznala i Komise, tyto omezené dobrovolně poskytnuté informace nelze považovat za reprezentativní.	Údaje o zdrojích vrácených pro použití v následujícím období (zbylé zdroje) byly od řídicích orgánů vyžadovány v pokynech k uzavření. Informace o vrácených zdrojích / zdrojích k vrácení poskytly všechny členské státy kromě jednoho. Zbylá částka dostupná k opětovnému použití byla odhadnuta na 8,5 miliardy EUR. Informace o revolvingovém efektu, kterého bylo dosaženo uvnitř období, nebyly získány, a proto nebyly ani analyzovány.

Zdroj: EÚD, na základě shrnující zprávy Komise ke dni 31. března 2017.

62

Závěr Komise ohledně provádění finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení je kladný. Poukazuje na:

• neustálý pokrok ve vyplácení prostředků, přičemž konstatuje přibližně 20% nárůst od 31. prosince 2015 do 31. března 2017 a konečnou míru vyplácení ve výši 93 %,
• průměrné roční správní náklady a poplatky nacházející se pod stropem stanoveným právními předpisy a činící 1,26 %,
• zbylé zdroje k opětovnému použití ve výši 8,5 miliardy EUR a
• zvýšení počtu vytvořených pracovních míst.

63

Závěrečná shrnující zpráva neposkytla užitečné informace o následujících dvou ukazatelích:

• Finanční páka Jelikož informace o finanční páce byly nepovinné, získané údaje nebyly reprezentativní. Komise konstatovala, že na základě omezených a nereprezentativních získaných informací byly mezi nástroji zjištěny významné rozdíly, pokud jde o dosaženou finanční páku. Nesouhlasíme se závěrem Komise, že „získané výsledky naznačují, že [finanční nástroje v rámci sdíleného řízení] […] jsou schopny mobilizovat zdroje, jež jsou nejméně dvakrát vyšší než zdroje strukturálních fondů dostupné v programech,“ jelikož na podporu tohoto obecného závěru nebyly k dispozici dostatečné informace.
• Revolvingový efekt uvnitř období Komise získala a analyzovala informace o vrácených zdrojích určených k opětovnému použití pro podobné účely (zbylé zdroje), nikoli však o tom, zda byly finanční nástroje v rámci sdíleného řízení schopny tyto zdroje v daném období opět použít (revolvingový efekt uvnitř období). Náš přezkum údajů naznačuje, že přibližně 10 % z 981 zvláštních fondů dokázalo prostředky před uzavřením v omezené míře opět použít.

64

Pokyny k uzavření neukládaly řídicím orgánům povinnost poskytnout pro závěrečnou zprávu údaje o finanční páce a revolvingovém efektu uvnitř období. Jelikož tyto dva ukazatele představují dvě hlavní výhody používání finančních nástrojů místo grantů, máme za to, že jsou pro posouzení výkonnosti finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení ze strany Komise nezbytné. Rámeček 5 uvádí informace o finanční páce a revolvingovém efektu u sedmi nástrojů, které jsme kontrolovali při uzavření.

Důsledky těchto připomínek pro období 2014–2020

Došlo k rozšíření pokynů a zlepšení viditelnosti, jsou nyní k dispozici informace o rizikových oblastech

65

Ve srovnání s obdobím 2007–2013 se ustanovení o finančních nástrojích v hlavním právním předpisu pro politiku soudržnosti rozrostla na desetinásobek. Kromě toho existuje několik aktů v přenesené pravomoci a prováděcích aktů zaměřených na konkrétní témata týkající se finančních nástrojů. Ve výsledku se nyní v právních předpisech objevuje velká část informací z pokynů na období 2007–2013. Tato ustanovení jsou doplněna 16 dokumenty s pokyny ohledně konkrétních témat v oblasti finančních nástrojů.

66

Ačkoli do rozsahu tohoto auditu nespadá posouzení pokynů k uzavření na programové období 2014–2020, z našeho rychlého přezkumu vyplývá, že dosud nebyly aktualizovány, aby vyzdvihly konkrétní rizika na základě chyb, jež byly dosud zjištěny během fáze provádění námi, Komisí a auditními orgány. Domníváme se, že by bylo užitečné poskytnout tyto informace programovým orgánům, aby jim pomohly zacílit jejich ověřovací a kontrolní práci.

67

Některé problémy stále přetrvávají, například mnohé auditní orgány stále kontrolují zálohy na finanční nástroje namísto skutečných výdajů, což velmi pravděpodobně vede k podhodnocení míry zbytkových chyb. Komise přijala naše doporučení týkající se tohoto nedostatku a poskytla auditním orgánům pokyny k zacházení se zálohami³⁹. Kromě toho došlo v této otázce ke zlepšení pro období po roce 2020, jelikož podle stávajícího legislativního návrhu se bude poskytovat jediná zálohová platba (na první splátku) a další splátky budou vycházet ze skutečných výdajů.

Došlo k vyřešení regulačních omezení mandátu auditních orgánů

68

Právní předpisy na programové období 2014–2020 původně ukládaly auditním orgánům v případě nástrojů spravovaných skupinou EIB obdobná omezení jako v předchozím období. Poté, co jsme při vypracovávání našeho prohlášení o věrohodnosti za rok 2017 zjistili chyby související s těmito omezeními, doporučili jsme Komisi, aby se ujistila, že auditní mechanismy pro finanční nástroje spravované skupinou EIB jsou odpovídající⁴⁰. Požádali jsme Komisi, aby vymezila minimální podmínky pro využívání dohodnutých postupů, aby bylo zaručeno poskytnutí jistoty.

69

V důsledku toho Komise změnila příslušná ustanovení nařízení č. 1303/2013⁴¹ („nařízení o společných ustanoveních“), poskytla vzorovou zprávu o auditu pro externí auditory obsahující minimální požadavky na poskytnutí přiměřené jistoty⁴² a pověřila auditní orgány prováděním auditů systémů a operací na úrovni finančních zprostředkovatelů⁴³. Všechny programy v rámci iniciativy na podporu malých a středních podniků zřízené před 2. srpnem 2018, tedy šest aktuálně existujících programů, jsou z těchto změn vyloučeny⁴⁴. Počínaje účetním obdobím 2018/2019 však skupina EIB dobrovolně rozšířila používání zpráv s „přiměřenou jistotou“ na všechny programy v rámci iniciativy na podporu malých a středních podniků.

70

Tato opatření řeší zmíněný problém odpovídajícím způsobem. Tuto skutečnost zdůrazňujeme jako účinné zlepšení v procesu poskytování jistoty ohledně výdajů finančních nástrojů.

Pokyny Komise na období 2014–2020 řeší většinu nedostatků, které jsme zjistili v práci auditních orgánů

71

Na programové období 2014–2020 poskytla Komise pokyny, které se zabývají většinou nedostatků, jež jsme zjistili v práci auditních orgánů⁴⁵ (viz body 33 až 39). Vyžadují, aby auditní orgány ve svých výročních kontrolních zprávách poskytovaly konkrétně za finanční nástroje následující informace:

• informace o tematických auditech s několika navrhovanými tematickými oblastmi a vysvětlením v případě neprovedení auditů,
• popis konkrétních nedostatků zjištěných během auditů systémů a následných nápravných opatření, která byla přijata,
• informace o provedené práci a konkrétní popis zjištěných nesrovnalostí, včetně nápravných opatření,
• poskytnutí jistoty ohledně nástrojů prováděných skupinou EIB nebo jinými mezinárodními finančními institucemi,
• ověření, že jsou dodržována nová pravidla pro splátky finančním nástrojům,
• informace o přístupu ke stratifikaci na podsoubory, jako jsou finanční nástroje.

72

V roce 2018 auditní orgány poprvé vykázaly nesrovnalosti, které zjistily při provádění auditu operací pro výroční kontrolní zprávu za období 2016–2017 na základě společné typologie dohodnuté a sdílené mezi Komisí a členskými státy. Tato typologie zahrnuje 16 podkategorií pro chyby finančních nástrojů. Pokyny rovněž stanoví, že auditní orgány by měly v rámci kontrolovaného vzorku ověřit, že částky příspěvků z programů vyplácené na finanční nástroje jsou podloženy informacemi dostupnými u řídicích a certifikačních orgánů, a měly by také ověřit auditní stopu.

73

V zájmu řešení zbývajících nedostatků v práci auditních orgánů předložila pracovní skupina složená ze zástupců Komise a auditních orgánů na technickém jednání v prosinci 2019 „diskusní dokument o dokumentaci auditu“. Tento dokument poskytuje pokyny pro auditory ohledně dokumentace auditu a postupů týkajících se auditní stopy, které auditoři využijí při vyplňování kontrolních seznamů a dokumentování vlastní práce, s odkazy na regulační rámec a mezinárodní auditní standardy. Tyto pokyny se vztahují také na audity finančních nástrojů.

Je méně pravděpodobné, že dojde k problémům se způsobilostí u nástrojů pro malé a střední podniky

74

V programovém období 2014–2020 je méně pravděpodobné, že nastane situace, se kterou jsme se setkali v předchozím programovém období, kdy finanční nástroj, který měl pomáhat zejména malým a středním podnikům, vyplatil většinu prostředků velkým společnostem. Legislativa zavedla v rámci iniciativy na podporu malých a středních podniků fondy, které jsou finančními nástroji určenými výhradně k financování malých a středních podniků. Došlo také ke zvětšení tematického rozsahu finančních nástrojů, což umožnilo poskytovat podporu podnikům nepatřícím mezi malé a střední podniky v oblasti výzkumu a vývoje, energetické účinnosti a v dalších oblastech.

Skutečné uzavření finančních nástrojů může být ovlivněno nejistotou

75

Navzdory každoročnímu schvalování účetní závěrky lze problémy týkající se legality a správnosti u programového období 2014–2020 řešit až později v tomto období prostřednictvím každoročních a víceletých auditů souladu. V naší výroční zprávě za rok 2018 jsme se zmínili o nejednoznačnosti, co se týče mandátu auditních orgánů při uzavírání programového období 2014–2020⁴⁶.

76

V souvislosti s uzavřením operačních programů za období 2014–2020 vyžaduje nařízení o společných ustanoveních, aby členské státy předložily závěrečnou zprávu o provádění každého OP, neuvádí však přesný obsah této zprávy a datum pro její předložení⁴⁷, jak to činí u výročních zpráv o provádění⁴⁸. Většina ustanovení týkajících se uzavření programů za období 2014–2020 posouvá závěrečné posouzení způsobilosti nákladů vykázaných u některých operací, včetně finančních nástrojů, na pozdější fázi, obvykle k uzavření⁴⁹. U finančních nástrojů mohou auditní orgány provést audit části vyplacených výdajů již před uzavřením na základě požadavků právních předpisů pro odblokování druhé a následné splátky nástroje⁵⁰.

77

Na rozdíl od posouzení účetní závěrky nařízení o společných ustanoveních úlohu programových orgánů v procesu uzavírání nevymezuje. Rovněž nespecifikuje práci, kterou je třeba vykonat při opakovaném posouzení a při případné úpravě dopadu možných nezpůsobilých nákladů na míru zbytkových chyb v příslušných letech. V současné době neexistuje výslovný regulatorní požadavek na to, aby členské státy při uzavření předkládaly konečnou účetní závěrku za dané období, nebo aby auditní orgány poskytovaly jistotu ohledně celkových výdajů za dané období, jak se stanoví v závěrečné kontrolní zprávě za období 2007–2013⁵¹. V nařízení rovněž není jasné, zda by poslední roční účetní závěrky měly v té či oné podobě obsahovat konečné posouzení způsobilosti při uzavření týkající se částek vyplacených na finanční nástroje. Následně existuje riziko, že tam, kde právní předpisy posunou posouzení až k uzavření, budou auditní práce prováděné k zajištění konečné způsobilosti výdajů nedostatečné, nebo vůbec neproběhnou.

78

Podle našeho názoru může tato legislativní nejistota ovlivnit schopnost členských států provádět nezbytné kontroly, neboť budou-li některé úkoly ponechány k provedení po skončení posledního účetního období (30. června 2024), může dojít k vypršení doby uchovávání dokumentů.

79

V naší výroční zprávě za rok 2018 jsme doporučili, aby Komise tyto aspekty včas vyjasnila (nejpozději do prosince 2022), aby členské státy pochopily, co od nich Komise při uzavírání programů za období 2014–2020 očekává⁵². Komise se doposud zabývala částí tohoto doporučení. V roce 2019 vypracovala balíček metodiky auditu finančních nástrojů, který obsahuje instrukce pro auditní orgány týkající se získávání jistoty ohledně způsobilosti celkových výdajů při uzavření. Tato metodika auditu se v současné době aktualizuje. Komise rovněž dokončuje přípravu pokynů k uzavření, které se vztahují i na finanční nástroje. Aktualizovaná metodika i pokyny k uzavření mají být zveřejněny v roce 2021.

Pokračuje úsilí o zvýšení spolehlivosti údajů a další údaje týkající se finanční páky a opětovného použití prostředků umožňují lepší posouzení

80

Na programové období 2014–2020 bylo zlepšení v podávání zpráv o finančních nástrojích zahrnuto přímo do právních předpisů⁵³. Konstatujeme následující zlepšení:

• Od členských států se nyní vyžaduje, aby o provádění finančních nástrojů podávaly Komisi zprávu v rámci své výroční zprávy o provádění.
• Vzor poskytnutý pro podávání zpráv o finančních nástrojích byl projednán s řídicími orgány a bylo zpřístupněno on-line školení v oblasti podávání zpráv, které poskytuje stranám odpovědným za zadávání údajů do systému lepší pochopení způsobů, jak zlepšit spolehlivost. Nedostatečné seznámení programových orgánů se systémem podávání zpráv bylo jednou z příčin problémů se spolehlivostí údajů v období 2007–2013.
• Vzor poskytnutý pro podávání zpráv o finančních nástrojích zahrnuje pole pro příspěvky z veřejných nebo soukromých zdrojů na všech úrovních. To umožňuje řádně posoudit dosaženou úroveň pákového efektu a nejnovější zpráva za období 2014–2020 skutečně obsahuje podrobnou analýzu pákového efektu.
• Zpráva poskytuje podrobné informace o zdrojích vrácených z investic a jejich opětovném použití (revolvingový efekt uvnitř období).

81

Komise však ve své shrnující zprávě k 31. prosinci 2018 konstatuje, že v údajích zůstávají určité mezery a nesrovnalosti a že stále existuje prostor pro zlepšení kvality údajů. Je to způsobeno zčásti tím, že se zpráva vyvinula a pro její přípravu je nyní třeba více informací programových orgánů. Konstatujeme, že tyto problémy jsou relativně malé a že jsou řešeny.

82

Jedním aspektem shrnující zprávy, který nelze zlepšit, je to, že tato zpráva neposkytuje potvrzení o výši způsobilých výdajů. Jelikož se zveřejňuje do jednoho roku od skončení příslušného období, není dostatek času na to, aby auditní orgány údaje zkontrolovaly, natož aby byly zahrnuty úpravy a opravy z procesu konečného uzavírání. Zpráva si proto záměrně zachovává svou předběžnou povahu.

Závěry a doporučení

83

Naším celkovým závěrem je, že členské státy a Komise do značné míry podnikly nezbytná opatření k tomu, aby při uzavření ověřily způsobilost výdajů vynaložených finančními nástroji v rámci sdíleného řízení. Komise a auditní orgány jednotlivých států provedly kontroly, které přinesly výsledky. Některé chyby však zůstaly neodhaleny a Komise se nezabývala nejzávažnější chybou, která významně ovlivnila uzavírání dotčeného operačního programu.

Pokyny Komise na období 2007–2013 byly do značné míry vhodné; legislativní ustanovení týkající se uzavření období 2014–2020 by měla být vyjasněna

84

Jednou z klíčových ingrediencí úspěšného uzavření je síla právních ustanovení a dostupných pokynů. Vzhledem k velmi omezeným ustanovením právních předpisů týkajícím se finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení na období 2007–2013 byla kvalita pokynů ještě důležitější (bod 15).

85

Došli jsme k závěru, že Komise poskytla požadované pokyny k uzavření finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení včas a že tyto pokyny byly dostatečně podrobné. Kvalita pokynů přispěla k práci programových orgánů. Pokyny se zabývaly většinou oblastí, u nichž jsme ve fázi provádění zjistili nedostatky (body 16–20). Neřešily však jako zvláštní riziko hodnocení statusu malého nebo středního podniku u konečných příjemců, přestože u většiny nástrojů to bylo kritérium způsobilosti. Při našich auditech jsme zjistili chyby týkající se této skutečnosti (bod 21).

86

Pro období 2014–2020 byla většina pokynů k finančním nástrojům začleněna do právních předpisů a další podpora byla poskytnuta prostřednictvím velkého počtu poznámek organizovaných podle témat. Některé otázky jsou však i nadále problematické, konkrétně přístup některých auditních orgánů týkající se kontrol záloh poskytovaných finančním nástrojům namísto kontrol skutečných výdajů (body 65–67).

87

Navzdory zlepšení v celkových pokynech pro finanční nástroje se domníváme, že ustanovení právních předpisů týkající se uzavření na období 2014–2020 jsou v jednom ohledu slabší než ustanovení na období 2007–2013. Nařízení o společných ustanoveních úlohu programových orgánů v procesu uzavírání jasně nevymezuje. Rovněž nespecifikuje práci, kterou je třeba vykonat při opakovaném posouzení a při případné úpravě dopadu možných nezpůsobilých nákladů na míru zbytkových chyb v příslušných letech. Pokud jde o období 2007–2013, neexistuje výslovný požadavek, aby auditní orgány poskytovaly jistotu ohledně celkových výdajů za dané období. To je zvláště důležité u finančních nástrojů, u nichž lze způsobilost významné části výdajů posoudit až při uzavření (body 75–78).

88

V naší výroční zprávě za rok 2018 jsme doporučili tento problém vyjasnit a Komise dosáhla při jeho řešení určitého pokroku. V roce 2019 poskytla instrukce pro auditní orgány týkající se získávání jistoty ohledně způsobilosti výdajů finančních nástrojů při uzavření. V současné době Komise tyto instrukce aktualizuje a zároveň dokončuje pokyny, jejichž úkolem je zajistit, aby členské státy pochopily, co se od nich při uzavírání očekává (bod 79).

Doporučení 1 – Poskytnout pokyny zaměřené na rizikové oblasti zjištěné při auditech Komise a EÚD

Aby byla Komise optimálně připravena na nadcházející uzavírání období 2014–2020, měla by doplnit stávající pokyny pro finanční nástroje v rámci sdíleného řízení o konkrétní doporučení pro členské státy vycházející z nejčastějších chyb odhalených při auditech Komise a EÚD.

Časový rámec: do konce roku 2021.

Doporučení 2 – Dokončit nezbytné pokyny týkající se úlohy a povinností auditních orgánů při posuzování způsobilosti výdajů finančních nástrojů při uzavření

Ve své aktualizované metodice auditu a připravovaných pokynů k uzavření by Komise měla auditním orgánům poskytnout nezbytné instrukce pro poskytování jistoty o způsobilosti výdajů finančních nástrojů při uzavření. Komise by měla rovněž aktivně vybízet auditní orgány, aby tyto pokyny dodržovaly jako doplněk k právním předpisům s cílem dosáhnout důslednějšího uzavření.

Časový rámec: do konce roku 2022.

Auditní orgány provedly většinu nezbytných ověření, některé chyby však zůstaly neodhaleny, což někdy vedlo k zahrnutí nezpůsobilých výdajů

89

Prodloužení období způsobilosti pro výplaty o 15 měsíců umožnilo, aby se odhadem další 2,6 miliardy EUR dostaly ke konečným příjemcům, což představuje u programového období 2007–2013 navýšení míry vyplácení ze 75 % na 93 % (body 26–27). Zároveň to však vytvořilo problémy pro auditní orgány, které často nebyly schopny ve svých auditech před uzavřením zachytit všechny výdaje finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení. Výsledkem bylo omezení rozsahu a další práce na dokončení zbývajících ověření po 31. březnu 2017 (body 28–31).

90

Práce auditních orgánů byla rovněž ovlivněna omezením jejich mandátu k provádění auditu holdingových fondů v rámci nástrojů spravovaných skupinou EIB. V těchto případech většina auditních orgánů neprováděla svou práci na žádné úrovni a spoléhala se pouze na práci externího nezávislého auditora skupiny EIB, která byla omezená, co do rozsahu a nemohla poskytnout žádnou jistotu ohledně způsobilosti výdajů vyplacených finančním nástrojem (body 22–25).

91

Stejné omezení existovalo na začátku programového období 2014–2020. Chyby, které jsme zjistili při našich auditech, a naše výsledná doporučení vedly k legislativním změnám a situace byla do značné míry napravena. Došlo ke zvětšení rozsahu práce externího auditora, aby mohl poskytovat jistotu, a skupina EIB se dobrovolně zavázala uplatňovat nová pravidla v případech, na které se nevztahují právní předpisy (body 68–70).

92

Auditní orgány obecně provedly práci nezbytnou k ověření způsobilosti výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení při uzavření, zabývaly se celým základním souborem a řešily příslušné problémy. Hlavní nedostatky, které jsme zaznamenali, byly tyto (body 32–40):

• nesprávná dokumentace auditu,
• míra, do jaké byly prováděny určité kontroly způsobilosti v oblastech s vysokým rizikem, jako je status malého nebo středního podniku a zadávání veřejných zakázek,
• nejednotnost, pokud jde o podrobnost poskytovaných informací o provedené práci, což vyžadovalo rozsáhlé následné kroky k objasnění ze strany Komise,
• tematické audity nebyly prováděny systematicky nebo nebyly prováděny v blízkosti / při uzavření a
• některé chyby zůstaly nezjištěny, což je vidět na chybách odhalených Komisí a EÚD.

93

Na období 2014–2020 řeší některé z těchto nedostatků rozsáhlá ustanovení právních předpisů a pokyny Komise. V zájmu řešení zbývajících nedostatků vypracovali koncem roku 2019 zástupci Komise a auditních orgánů dokument, který poskytuje pokyny k otázkám dokumentace auditu a auditní stopy, jež se vztahují rovněž na audity finančních nástrojů (body 71–73).

Komise řešila příslušné problémy a provedla vhodné opravy, avšak s výjimkou největší chyby

94

Komise podrobně přezkoumala všechny soubory dokumentů týkajících se uzavření a systematicky provedla dodatečné kontroly k ověření způsobilosti výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení (body 41–44). Výsledkem této práce byly formální připomínky adresované programovým orgánům, v nichž Komise vyžadovala ujištění, objasnění nebo další práci. Oblasti s vysokým rizikem, jako například použití správného multiplikačního poměru na výdaje záručních fondů, byly pečlivě sledovány a byly u nich provedeny vhodné opravy (body 45–50).

95

Komise obecně prostřednictvím svých prací při uzavření zjistila nezpůsobilé výdaje a tato zjištění řešila v průběhu práce na uzávěrce. Opominula však nejvýznamnější zjištění, které vyplynulo z jednoho z našich auditů. Komise přijala jako způsobilý finanční nástroj v rámci sdíleného řízení, který investoval téměř 80 % schválené celkové hodnoty půjček do společností, jež nebyly malými a středními podniky, ačkoli právní předpisy stanovily, že aby byl finanční nástroj způsobilý, měl by financovat zejména malé a střední podniky (bod 51). V období 2014–2020 je méně pravděpodobné, že taková situace nastane, neboť právní předpisy zavedly finanční nástroje určené výhradně k financování malých a středních podniků. Došlo také ke zvětšení tematického rozsahu finančních nástrojů, což umožnilo poskytovat podporu podnikům nepatřícím mezi malé a střední podniky (bod 74).

Spolehlivost podávaných zpráv se v průběhu let zlepšila, ale údaje v závěrečné zprávě o provádění nebyly konečné a nedostatek informací o dvou důležitých ukazatelích vedl k neúplnému posouzení

96

Závěrečná zpráva Komise za období 2007–2013 předkládá údaje, které do systému podávání zpráv zadaly řídicí orgány do 31. března 2017, jak to vyžadovaly právní předpisy. Jednalo se o předběžné údaje bez úprav a oprav prováděných při následném uzavírání, které vedly ke snížení způsobilých výdajů finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení o 730 milionů EUR (5 %). Ačkoli se tento přístup může zdát opodstatněný, protože tato zpráva je určena pro včasné použití různými zúčastněnými stranami, které posuzují úspěch finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení, z důvodu neexistence právního požadavku neaktualizovala Komise zprávu tak, aby poskytovala konečné údaje (body 52–56).

97

Pokud jde o spolehlivost údajů, představovala závěrečná zpráva zlepšení oproti svým předchozím verzím. Zlepšení byla výsledkem úsilí, které Komise vynaložila v souvislosti s přípravou svých pokynů pro podávání zpráv a svou vlastní prací v oblasti kvality údajů (body 57–58). Nicméně však, jak Komise uznává ve své zprávě, některé problémy se spolehlivostí přetrvávají (body 59–60).

98

Komise poskytla kladné hodnocení provádění finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení a poukázala na několik faktorů, jako je konečná míra vyplácení ve výši 93 %, průměrné náklady na správu pod stropem stanoveným právními předpisy a zbylé zdroje ve výši 8,5 miliardy EUR (body 61–62). Na základě omezených a nereprezentativních získaných informací týkajících se schopnosti finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení přilákat další investice a opětovného použití prostředků ve stejném období se domníváme, že v hodnocení existuje mezera vzhledem k tomu, že se jedná o dvě hlavní výhody používání finančních nástrojů spíše než grantů. Závěr Komise, že „získané výsledky naznačují, že [finanční nástroje v rámci sdíleného řízení] […] jsou schopny mobilizovat zdroje, jež jsou nejméně dvakrát vyšší než zdroje strukturálních fondů dostupné v programech,“ proto není podložen dostatečnými důkazy (body 63–64).

99

Pokud jde o období 2014–2020, došlo k výrazným zlepšením v koncepci podávání zpráv, včetně rozsáhlejšího podávání zpráv o správních nákladech a poplatcích a zahrnutí analýz týkajících se finanční páky a opětovného použití prostředků ve stejném období. Zbývající problémy v oblasti spolehlivosti údajů jsou relativně malé a řeší se. Jelikož se však zpráva zveřejňuje do jednoho roku od skončení příslušného období, záměrně si zachovává svou předběžnou povahu (body 80–82).

Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá Iliana Ivanova, členka Účetního dvora, v Lucemburku dne 17. března 2021.

Přílohy

Příloha I – Zprávy EÚD zdůrazňující význam ověřování při uzavření u finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení

1. Výroční zpráva za rok 2015 – Doporučili jsme (kapitola 6, doporučení 5), aby Komise zajistila, aby všechny výdaje související s finančními nástroji v rámci sdíleného řízení na období 2007–2013 byly dostatečně včas zahrnuty do prohlášení o uzavření, aby auditní orgány mohly provádět své kontroly.
2. Výroční zpráva za rok 2016 – Uvedli jsme, že chyby zjištěné ve zprávě Komise o provádění měly za následek nadhodnocení výkonnosti, a pokud nebyly opraveny, umělé zvýšení vykázané částky způsobilých výdajů při uzavření, zejména v případě záručních fondů. Doporučili jsme proto, aby tomu Komise při uzavírání věnovala zvláštní pozornost (body 6.25 a 6.41 – doporučení 1 a)).
3. Výroční zpráva za rok 2017 – Konstatovali jsme, že Komise doporučila, aby auditní orgány prováděly u finančních nástrojů „tematické“ audity, aby při uzavření mohly poskytnout jistotu, že částky vyplacené konečným příjemcům byly použity zamýšleným způsobem. Zjistili jsme, že ne všechny auditní orgány tyto audity systematicky prováděly, a pokud ano, jejich práce nebyla vždy dostatečná ke zjištění významných (materiálních) nesrovnalostí (body 6.34 a 6.35).
4. Výroční zpráva za rok 2018 – Uvedli jsme, že i přes značné úsilí Komise o zlepšení kvality údajů při uzavření jsme v závěrečné zprávě o provádění našli nepřesnosti, a to na základě jednoho z našich auditů provedených v tomto roce (bod 6.35).
5. Zvláštní zpráva č. 2/2012⁵⁴ – V této zvláštní zprávě jsme konstatovali, že Komise bude schopna nadměrné příděly do fondu závazně upravit předpisy až při uzavření (bod 56).
6. Zvláštní zpráva č. 19/2016⁵⁵ – V této zvláštní zprávě jsme zopakovali, že Komise může stanovit celkovou výši způsobilých výdajů teprve při uzavření (rámeček 1, strana 30).
7. Zvláštní zpráva č. 36/2016⁵⁶ – V této zvláštní zprávě jsme zjistili, že zejména u finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení existuje riziko vykázání nezpůsobilých výdajů při uzavření a konstatovali jsme, že i Komise to označila za rizikovou oblast a poskytla auditním orgánům pokyny (body 107, 113 a 141). Doporučili jsme Komisi, aby se přesvědčila, že členské státy zavedly zvláštní postupy k ověřování způsobilosti výdajů týkajících se finančních nástrojů (doporučení 7).
8. Zvláštní zpráva č. 17/2018⁵⁷ – V této zvláštní zprávě jsme zjistili řadu nesrovnalostí a nepřesností, pokud jde o údaje uvedené v závěrečné zprávě o provádění týkající se finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení na období 2007–2013. Konstatovali jsme, že jelikož proces uzavírání stále probíhal, Komise byla schopna spolehlivost údajů použitých k uzavření operačních programů ověřit (bod 72).

Zkratková slova a zkratky

EFRR: Evropský fond pro regionální rozvoj

ESF: Evropský sociální fond

Finanční nástroje v rámci sdíleného řízení: finanční nástroje v rámci sdíleného řízení

GŘ EMPL: Generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování

GŘ REGIO: Generální ředitelství pro regionální a městskou politiku

Malý nebo střední podnik: malý nebo střední podnik

OP: operační program

Glosář

Auditní orgán: nezávislý subjekt v členském státě, jehož úkolem je provádět audity systémů a operací výdajového programu EU.

Certifikační orgán: subjekt určený členským státem, aby osvědčoval správnost výkazů výdajů a žádostí o platbu a jejich soulad s předpisy.

Evropský fond pro regionální rozvoj: fond EU, který posiluje hospodářskou a sociální soudržnost v EU financováním investic, které snižují nerovnováhu mezi regiony.

Evropský sociální fond: fond EU pro vytváření vzdělávacích a pracovních příležitostí a zlepšování situace osob ohrožených chudobou.

Finanční nástroj: finanční podpora z rozpočtu EU, která má formu kapitálových či kvazikapitálových investic, půjček nebo záruk anebo jiných nástrojů pro sdílení rizik.

Nařízení o společných ustanoveních: nařízení, kterým se stanoví pravidla, jimiž se řídí všech pět evropských strukturálních a investičních fondů.

Obecné nařízení: pravidla upravující Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond a Fond soudržnosti v programovém období 2007–2013, která byla pro následující období nahrazena nařízením o společných ustanoveních.

Politika soudržnosti: politika EU, jejímž cílem je zmenšovat hospodářské a sociální rozdíly mezi regiony a členskými státy podporou tvorby pracovních míst, konkurenceschopnosti podniků, hospodářského růstu, udržitelného rozvoje a přeshraniční a meziregionální spolupráce.

Prohlášení o věrohodnosti: prohlášení zveřejňované ve výroční zprávě EÚD, v němž se uvádí výrok auditora ke spolehlivosti účetní závěrky EU a k legalitě a správnosti operací, na nichž se účetní závěrka zakládá.

Řídicí orgán: celostátní, regionální nebo místní veřejný orgán či soukromý subjekt určený členským státem k řízení programu financovaného EU.

Sdílené řízení: způsob provádění výdajů z rozpočtu EU, při němž na rozdíl od přímého řízení Komise deleguje úkoly na členské státy, avšak konečná odpovědnost zůstává Komisi.

Skupina EIB: Evropská investiční banka a Evropský investiční fond.

Uzavření: finanční vypořádání programu nebo fondu EU vyplacením splatného zůstatku členskému státu nebo jiné přijímající zemi nebo zpětným získáním prostředků od těchto subjektů.

Závěrečná kontrolní zpráva: součást souboru dokumentů týkajících se uzavření programů, při uzavření ji předkládají auditní orgány.

Závěrečná zpráva o provádění: součást souboru dokumentů týkajících se uzavření programů, při uzavření ji předkládají řídicí orgány.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát II, který se zaměřuje na výdajové oblasti týkající se investic ve prospěch soudržnosti, růstu a začleňování a jemuž předsedá členka EÚD Iliana Ivanovová. Tento audit vedl člen EÚD Ladislav Balko a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Branislav Urbanič, vyšší manažer Juan Ignacio Gonzalez Bastero, vedoucí úkolu Viorel Cirje a auditoři Adrian Rosca a Borja Martin Simon.

Poznámky na konci textu

¹ Pokud není uvedeno jinak, vztahuje se tento termín v této zprávě výhradně na finanční nástroje EFRR a ESF v rámci sdíleného řízení na programové období 2007–2013.

² Všechny členské státy kromě Chorvatska, Irska a Lucemburska.

³ Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 (Úř. věst. L 210, 31.7.2006, s. 25).

⁴ Článek 78a nařízení (ES) č. 1083/2006.

⁵ Pokud není uvedeno jinak, vztahuje se tento termín v této zprávě výhradně na uzavření operačních programů za programové období 2007–2013.

⁶ Čl. 78 odst. 6 nařízení (ES) č. 1083/2006.

⁷ Viz bod 4.36 výroční zprávy EÚD za rok 2010.

⁸ (1) žádost o výplatu konečného zůstatku a výkaz výdajů v souladu s články 61, 78 a 89 nařízení (ES) č. 1083/2006, (2) závěrečná zpráva o provádění programu v souladu s článkem 67 nařízení (ES) č. 1083/2006 a (3) prohlášení o uzavření podložené závěrečnou kontrolní zprávou v souladu s článkem 62 nařízení (ES) č. 1083/2006.

⁹ Zvláštní zpráva EÚD č. 19/2016.

¹⁰ Zvláštní zpráva EÚD č. 36/2016.

¹¹ Články 44 a 45 nařízení (ES) č. 1083/2006 a články 43 až 46 nařízení Komise (ES) č. 1828/2006 ze dne 8. prosince 2006 (Úř. věst. L 371 27.12.2006, s. 1).

¹² Když se tato zpráva zmiňuje o programových orgánech, jsou jimi myšleny tři orgány členských států uvedené v bodě 06 výše. Tyto orgány mohou být celostátní, regionální nebo místní.

¹³ Rozhodnutí Komise C(2015) 2771 final ze dne 30. dubna 2015.

¹⁴ Dvě klíčové součásti souboru dokumentů týkajících se uzavření. Rozhodnutí Komise C(2015) 2771 final ze dne 30. dubna 2015, body 5.2, 5.3 a příloha VI.

¹⁵ Rozhodnutí Komise C(2015) 2771 final ze dne 30. dubna 2015, příloha VI.

¹⁶ Dokument Komise obsahující otázky a odpovědi ohledně uzavření programů za období 2007–2013.

¹⁷ Patří mezi ně například technická jednání s auditními orgány: (1) zasedání tzv. partnerské skupiny (Homologues Group), září 2015, které bylo zaměřeno na uzavření finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení a (2) zasedání partnerské skupiny září 2016.

¹⁸ Článek 62 nařízení (ES) č. 1083/2006.

¹⁹ Analýza EÚD týkající se závěrečné shrnující zprávy Komise ke dni 31. března 2017 (uzavření).

²⁰ Výroční zpráva EÚD za rok 2014, bod 6.67, výroční zpráva EÚD za rok 2015, bod 6.63.

²¹ Jde o postup dohodnutý mezi subjektem a třetí stranou s cílem předložit věcné poznatky o finančních informacích nebo provozních procesech (ISRS 4400). Viz také příloha výroční zprávy o činnosti GŘ REGIO za rok 2017, s. 75.

²² Rozhodnutí Komise C(2015) 2771 final ze dne 30. dubna 2015, bod 3.6. Informovali jsme o tom v naší výroční zprávě za rok 2014, v bodě 6.52 a v naší výroční zprávě za rok 2015, v bodě 6.45.

²³ Zvláštní zpráva EÚD č. 19/2016, body 42–44. Uvedená částka vychází z našeho výpočtu, pro který jsme využili shrnující zprávy Komise ke dni 31. prosince 2015 a 31. března 2017.

²⁴ Shrnující zprávy Komise ke dni 31. prosince 2015 a 31. března 2017.

²⁵ Rozhodnutí Komise C(2015) 2771 final ze dne 30. dubna 2015, příloha 1, bod 4.2 a příloha VI, bod 11. Viz také reakce Komise na obavy členských států týkající se tohoto problému v dokumentu Komise obsahujícím otázky a odpovědi ohledně uzavření programů za období 2007–2013, otázky 88, 93, 98, 99.

²⁶ Výroční zpráva EÚD za rok 2017, body 6.44–6.50 a výroční zpráva EÚD za rok 2018, body 6.41–6.50.

²⁷ Viz také výroční zpráva EÚD za rok 2018, body 6.46–6.48.

²⁸ Tematický audit je audit konkrétního klíčového požadavku nebo oblasti výdajů, jejichž riziko se považuje za systémové. Tematické audity jsou doplňkem k pravidelným auditům systémů.

²⁹ Výroční zpráva EÚD za rok 2017, bod 6.35.

³⁰ Výroční zpráva o činnosti GŘ REGIO za rok 2017, bod A.2.3 a výroční zpráva o činnosti GŘ EMPL za rok 2017, bod A.2.

³¹ Viz příloha I.

³² Výroční zpráva EÚD za rok 2016, kapitola 6, doporučení 1.

³³ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1310/2011 (Úř. věst. L 337, 20.12.2011).

³⁴ Shrnutí údajů o pokroku ve financování a provádění nástrojů finančního inženýrství, programové období 2007–2013, stav k 31. březnu 2017 (při uzavření), (EGESIF 17-0014-00, 20.9.2017).

³⁵ Článek 67 nařízení (ES) č. 1083/2006.

³⁶ (1) GŘ REGIO „Finanční nástroje na podporu podniků, hodnocení programů politiky soudržnosti na období 2007–2013 ex post“, únor 2016 a (2) zvláštní zpráva EÚD č. 19/2016, „Plnění rozpočtu EU prostřednictvím finančních nástrojů“.

³⁷ Výroční zprávy EÚD za roky 2014–2016, body 6.51 (2014), 6.43 (2015) a 6.25 (2016): u 5 ze 7, 4 ze 7, a 4 z 12 kontrolovaných finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení byly zjištěny problémy související s podáváním zpráv.

³⁸ Výroční zprávy o činnosti GŘ REGIO za roky 2018 a 2019, přílohy 10F (2018) a 10H (2019).

³⁹ Výroční zpráva EÚD za rok 2016, kapitola 6, doporučení 2 a).

⁴⁰ Výroční zpráva EÚD za rok 2017, kapitola 6, doporučení 1.

⁴¹ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 (Úř. věst. L 347, 20.12.2013, s. 320).

⁴² V souladu s Mezinárodním standardem pro ověřovací zakázky (ISAE) 3000, který vydala Mezinárodní federace účetních (IFAC).

⁴³ Článek 40 nařízení (EU) č. 1303/2013 ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 („nařízení Omnibus“) (Úř. věst. L 193, 30.7.2018, s. 1) a prováděcí nařízení Komise (EU) 2019/1140 ze dne 3. července 2019 (Úř. věst. L 180, 4.7.2019, s. 15).

⁴⁴ Výroční zpráva EÚD za rok 2018, bod 6.38.

⁴⁵ Pokyny pro členské státy (EGESIF 15-0002-04, 19.12.2018) a Pokyny pro členské státy k auditu účtů (EGESIF 15-0016-02, 5.2.2016).

⁴⁶ Výroční zpráva EÚD za rok 2018, body 6.68 až 6.70.

⁴⁷ Články 50 a 141 nařízení (EU) č. 1303/2013.

⁴⁸ Článek 138 nařízení (EU) č. 1303/2013 a čl. 63 odst. 7 finančního nařízení.

⁴⁹ Čl. 139 odst. 5 a čl. 145 odst. 7 nařízení (EU) č. 1303/2013.

⁵⁰ Čl. 41 odst. 1 písm. c) nařízení (EU) č. 1303/2013.

⁵¹ Článek 62 nařízení (ES) č. 1083/2006.

⁵² Výroční zpráva EÚD za rok 2018, kapitola 6, doporučení 6.3.

⁵³ Článek 46 nařízení (EU) č. 1303/2013 a příloha I prováděcího nařízení Komise (EU) č. 821/2014 ze dne 28. července 2014 (Úř. věst. L 223, 29.7.2014, s. 7).

⁵⁴ Zvláštní zpráva č. 02/2012, „Finanční nástroje pro malé a střední podniky spolufinancované Evropským fondem pro regionální rozvoj“.

⁵⁵ Zvláštní zpráva č. 19/2016, „Plnění rozpočtu EU prostřednictvím finančních nástrojů – ponaučení z programového období 2007–2013“.

⁵⁶ Zvláštní zpráva č. 36/2016, „Posouzení mechanismů pro uzávěrky programů soudržnosti a rozvoje venkova na roky 2007–2013“.

⁵⁷ Zvláštní zpráva č. 17/2018, „Opatření Komise a členských států v posledních letech programů v období 2007–2013 řešila otázku nízkého čerpání prostředků, ale málo se zaměřovala na výsledky“.

Harmonogram

Událost	Datum
Přijetí memoranda o plánování auditu / zahájení auditu	1. 7. 2020
Oficiální zaslání návrhu zprávy Komisi (nebo jinému kontrolovanému subjektu)	29. 1. 2021
Přijetí konečné verze zprávy po sporném řízení	17. 3. 2021
Oficiální odpovědi Komise (nebo jiného kontrolovaného subjektu) byly obdrženy ve všech jazycích	26. 3. 2021

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-5852-4	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/485	QJ-AB-21-006-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-5880-7	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/60	QJ-AB-21-006-CS-Q

AUTORSKÁ PRÁVA

© Evropská unie, 2021.

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Uživatel nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení dokumentů. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Jste povinni vypořádat další práva, pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například fotografie zaměstnanců EÚD, nebo obsahuje díla třetích stran. Je-li povolení poskytnuto, ruší a nahrazuje toto povolení výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K reprodukci obsahu, který není vlastnictvím EU, musíte žádat o povolení přímo od držitelů autorských práv.

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny a není vám k nim poskytnuta licence.

Soubor internetových stránek orgánů a institucí Evropské unie využívajících doménu europa.eu obsahuje odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga Evropského účetního dvora

Logo Evropského účetního dvora nesmí být použito bez předchozího souhlasu Evropského účetního dvora.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1952 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.