Finansielle instrumenter under samhørighedspolitikken ved afslutningen af perioden 2007-2013:
Samlet set gav kontrolarbejdet gode resultater, men der var stadig fejl

Resumé

I

Finansielle instrumenter var en relativt ny, men vigtig metode til finansiering under samhørighedspolitikken i programmeringsperioden 2007-2013. Mere end 1 000 finansielle instrumenter under delt forvaltning blev anvendt i 25 medlemsstater med bidrag fra operationelle programmer, der oversteg 16 milliarder euro, herunder 11 milliarder euro i EU-finansiering via Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Den Europæiske Socialfond. Vores tidligere revisioner vedrørende disse instrumenter afslørede en række fejl og svagheder i forbindelse med gennemførelsen. Kommissionen anførte, at disse mangler ville blive afhjulpet ved afslutningen.

II

Formålet med revisionen var at analysere, om medlemsstaterne og Kommissionen havde taget de nødvendige skridt til på behørig vis at kontrollere og vurdere udgifterne for finansielle instrumenter under delt forvaltning ved afslutningen af de operationelle programmer for 2007-2013. Revisionen omfattede ikke at give sikkerhed for de endelige udgifter for de finansielle instrumenter under delt forvaltning i 2007-2013. Vi besluttede at vente indtil nu med at revidere og rapportere om dette emne, da afslutningsprocessen tager lang tid. Da vi indledte vores revisionsarbejde i juni 2020, var 23 % af de operationelle programmer med finansielle instrumenter under delt forvaltning i perioden 2007-2013 endnu ikke fuldstændig afsluttede (3 % på grund af uafklarede forhold vedrørende finansielle instrumenter under delt forvaltning).

III

De finansielle instrumenter har en endnu større rolle og øget rækkevidde i samhørighedspolitikken for programmeringsperioden 2014-2020, og vores konklusioner vedrørende udgifterne for finansielle instrumenter under delt forvaltning i 2007-2013 ved afslutningen vil derfor være relevante for den kommende afslutningsprocedure for 2014-2020. De finansielle instrumenters overordnede betydning vil blive endnu større i programmeringsperioden 2021-2027.

IV

Vi konstaterede, at medlemsstaterne og Kommissionen stort set havde taget de nødvendige skridt til at kontrollere støtteberettigelsen af udgifterne for finansielle instrumenter under delt forvaltning ved afslutningen. Kommissionen og de nationale revisionsmyndigheder havde foretaget kontroller, og disse havde givet resultater. På trods af dette konstaterede vi imidlertid stadig fejl med en finansiel effekt i tre af de syv instrumenter, vi reviderede under vores revisioner af lovligheden og den formelle rigtighed ved afslutningen.

V

Kommissionen havde taget de nødvendige skridt til at godkende de endelige udgifter med én bemærkelsesværdig undtagelse. Den accepterede et finansielt instrument under delt forvaltning, der udbetalte mere end 80 % af midlerne til store selskaber (hvoraf nogle var børsnoterede selskaber), som støtteberettiget instrument i stedet for primært at udbetale midler til små og mellemstore virksomheder i henhold til gældende lovgivning.

VI

De fleste af de mangler, vi identificerede, såsom begrænsninger i revisionsmyndighedernes mandat, er blevet adresseret for perioden 2014-2020. Med hensyn til de resterende svagheder er Kommissionen ved at ajourføre sin revisionsmetode for finansielle instrumenter og udvikle retningslinjer om praksis for revisionsdokumentation i samarbejde med repræsentanter for revisionsmyndighederne.

VII

I vores årsberetning for 2018 anbefalede vi, at Kommissionen præciserer lovbestemmelserne om afslutningen for 2014-2020. Bestemmelserne definerer ikke den enkelte aktørs rolle i afslutningsprocessen eller det arbejde, der er nødvendigt for at revurdere og om nødvendigt justere effekten af eventuelle ikkestøtteberettigede omkostninger på restfejlfrekvenserne for de pågældende år. Revisionsmyndighederne er ikke udtrykkeligt forpligtede til at give sikkerhed for de samlede udgifter. Disse udeladelser er især relevante for finansielle instrumenter, hvor støtteberettigelsen af en væsentlig del af udgifterne kun kan vurderes ved afslutningen. Kommissionen er i gang med at gennemføre vores anbefaling og er på nuværende tidspunkt ved at færdiggøre retningslinjerne, således at medlemsstaterne forstår, hvad der forventes af dem ved afslutningen.

VIII

Kommissionens endelige rapport om gennemførelsen af finansielle instrumenter under delt forvaltning i 2007-2013 præsenterede data pr. 31. marts 2017, som var den dato, hvor medlemsstaterne skulle indsende afslutningsdokumenterne. Den tog ikke højde for justeringer og korrektioner som følge af efterfølgende afslutningsarbejde. Kommissionen har ikke til hensigt at offentliggøre en ajourført rapport med de korrigerede endelige data. Datapålideligheden i gennemførelsesrapporterne er blevet bedre i årenes løb, og denne tendens ser ud til at fortsætte for så vidt angår rapporteringen for 2014-2020.

IX

Den endelige rapport vurderer også performance for de finansielle instrumenter for 2007-2013. Denne vurdering er imidlertid ufuldstændig på grund af manglen på data om løftestangseffekt og genanvendelse af midler inden for perioden (revolverende effekt), to relevante indikatorer, der er blandt de vigtigste fordele ved at anvende finansielle instrumenter i stedet for tilskud. Der indsamles data om løftestangseffekt og genanvendelse af midler inden for perioden til rapporterne for 2014-2020, og performancevurderingen er derfor blevet forbedret.

X

På grundlag af vores konklusioner anbefaler vi, at Kommissionen træffer følgende foranstaltninger vedrørende de finansielle instrumenter under delt forvaltning i 2014‑2020:

• yde vejledning rettet mod de risikoområder, der er identificeret i Kommissionens og Revisionsrettens revisioner
• færdiggøre de nødvendige retningslinjer vedrørende revisionsmyndighedernes rolle og ansvar i forbindelse med vurderingen af støtteberettigelsen af udgifter for finansielle instrumenter ved afslutningen.

Indledning

Revisionsområde

01

I EU's samhørighedspolitik er finansielle instrumenter en nyere gennemførelsesmetode, der anvendes som alternativ til de traditionelle tilskud. De består af en række finansielle produkter (jf. tabel 1) og er udformet til at have en revolverende karakter. Ved udgangen af den aftalte tilbagebetalingsperiode skal midlerne geninvesteres i lignende formål for at maksimere virkningen af offentlige investeringer.

Lån	Garanti
"En aftale, som forpligter långiver til at stille et aftalt pengebeløb til rådighed for låntager i en aftalt periode, og i henhold til hvilken låntager er forpligtet til at tilbagebetale beløbet inden for den aftalte periode". Kan tilbyde lavere rentesatser, længere tilbagebetalingsperioder eller lavere krav til sikkerhedsstillelse sammenlignet med markedsbetingelserne.	"Et skriftligt tilsagn om helt eller delvis at påtage sig ansvaret for tredjemands gæld eller forpligtelse eller for den pågældende tredjemands tilfredsstillende opfyldelse af sine forpligtelser i forbindelse med en begivenhed, der udløser en sådan garanti, såsom misligholdelse af et lån". Garantier dækker normalt finansielle transaktioner såsom lån.
Egenkapital	Kvasiegenkapital
"Tilvejebringelse af kapital til en virksomhed, som investeres direkte eller indirekte til gengæld for helt eller delvist ejerskab af virksomheden, og hvor egenkapitalinvestoren kan påtage sig en vis ledelseskontrol med virksomheden og få andel i dens overskud". Det finansielle afkast afhænger af virksomhedens vækst og rentabilitet.	"En finansieringsform, der rangerer mellem egenkapital og gæld, idet den indebærer større risiko end foranstående gæld og mindre risiko end almindelig egenkapital". Kvasiegenkapitalinvesteringer kan struktureres som gæld og kan i visse tilfælde konverteres til egenkapital.

Kilde: FI Compass - "Financial Instrument products".

02

Finansielle instrumenter kan oprettes som selvstændige fonde eller som specifikke fonde i en holdingfondstruktur. En holdingfond oprettes normalt for at forvalte flere specifikke fonde eller forskellige produkttyper. Ved delt forvaltning kan en holdingfond eller en specifik fond også modtage bidrag fra flere operationelle programmer (OP'er).

03

Når de gennemføres korrekt, kan de finansielle instrumenter give visse fordele sammenlignet med tilskud:

• Tilbagebetalingen af midlerne kan føre til, at de genanvendes i nye projekter (revolverende effekt) og dermed sikrer bæredygtighed.
• Tilbagebetalingsforpligtelsen giver støttemodtagerne et stærkt incitament til at gennemføre vellykkede projekter, som leverer resultater, hvilket forbedrer EU‑støttens effektivitet.
• Evnen til at hente investeringer fra den private sektor (løftestangseffekt) kan føre til en mere omkostningseffektiv anvendelse af EU-støtten.

Væsentlighed og risici ved afslutningen

04

Ved udgangen af perioden 2007-2013 var der 1 058 finansielle instrumenter under delt forvaltning¹ i 25 medlemsstater². Den samlede værdi af OP-bidrag udbetalt til instrumenterne beløb sig til 16,4 milliarder euro, herunder EU-medfinansiering på 11,3 milliarder euro via Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og, i langt mindre omfang, Den Europæiske Socialfond (ESF) under tilsyn af Kommissionens Generaldirektorat for Regionalpolitik og Bypolitik (GD REGIO) og Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion (GD EMPL).

05

Finansielle bidrag fra OP'er til finansielle instrumenter under delt forvaltning blev generelt foretaget via en enkelt betaling, så snart den retlige struktur var oprettet. I overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1083/2006³ (herefter kaldet "den generelle forordning") anmeldte forvaltningsmyndighederne disse bidrag til Kommissionen sammen med udgifterne til tilskud⁴. Ved afslutningen⁵ blev kun udbetalinger til endelige støttemodtagere, stillede garantier (herunder forpligtede beløb) og forvaltningsomkostninger og -gebyrer betragtet som støtteberettigede⁶. Ressourcer, som tilbageføres eller skal tilbageføres fra støtteberettigede investeringer, bliver til resterende ressourcer og skal genanvendes af medlemsstaterne til lignende formål i overensstemmelse med specifikke regler, idet de ikke længere udgør EU-ressourcer.

06

Tabel 2 beskriver ansvarsområderne for medlemsstaternes programmyndigheder og Kommissionen under afslutningsprocessen:

Myndighed	Rolle
Forvaltningsmyndigheden	Indsender den endelige gennemførelsesrapport for hele perioden1.
Attesteringsmyndigheden	Forelægger en anmodning om betaling af saldoen og den endelige oversigt over udgifter2.
Revisionsmyndigheden	Forelægger Kommissionen en afslutningserklæring, som understøttes af en endelig kontrolrapport. Det vurderes i afslutningserklæringen, hvorvidt anmodningen om betaling af saldoen er gyldig, og de underliggende transaktioner, som er omfattet af den endelige oversigt over udgifter, er lovlige og formelt rigtige3.
Kommissionen	Analyserer de dokumenter, der er blevet fremlagt af medlemsstaterne, og kommer med en udtalelse om den endelige gennemførelsesrapport og afslutningserklæringen. Afklarer og afgør alle uløste spørgsmål vedrørende kontrol- og revisionsaktiviteter under afslutningsprocessen, udfører yderligere revisioner og anvender finansielle korrektioner efter behov. Betaler saldoen, når processen er afsluttet4.

¹ Artikel 67 i forordning (EF) nr. 1083/2006.
² Artikel 61, 78 og 89 i forordning (EF) nr. 1083/2006.
³ Artikel 62, stk. 1, litra e), i forordning (EF) nr. 1083/2006.
⁴ Artikel 67, stk. 4, og artikel 89, stk. 3 og 4, i forordning (EF) nr. 1083/2006.

Kilde: Forordning (EF) nr. 1083/2006.

07

Vores revisioner med henblik på revisionserklæringen for programmeringsperioden 2003-2013 og flere af vores særberetninger afslørede en række fejl i udgifterne for finansielle instrumenter under delt forvaltning og svagheder i forbindelse med gennemførelsen. Kommissionen anerkendte disse forhold og angav, at den i overensstemmelse med sin flerårige tilgang ville adressere dem via støtteberettigelseskontroller ved afslutningen. Risiciene ved afslutningen vedrører derfor robustheden af de kontrolprocedurer, som anvendes af revisionsmyndighederne og Kommissionen.

08

Da de finansielle instrumenter under delt forvaltning generelt modtog programbidraget via en enkelt forskudsbetaling, og støtteberettigelsen af de faktiske investerede beløb generelt ikke blev revideret under gennemførelsen, måtte størstedelen af Kommissionens og medlemsstaternes støtteberettigelseskontrol foretages ved afslutningen. Vi fremhævede allerede dette i vores årsberetning for 2010⁷. Bilag I viser andre årsberetninger og særberetninger, hvor vi understregede betydningen af afslutningskontroller på dette område.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

09

Formålet med denne revision var at analysere, om medlemsstaterne og Kommissionen havde taget de nødvendige skridt til på behørig vis at kontrollere og vurdere udgifterne for finansielle instrumenter under delt forvaltning ved afslutningen af OP'er fra programmeringsperioden 2007-2013. I den forbindelse fokuserede revisionen på, hvordan medlemsstaterne og Kommissionen kontrollerede de anmeldte udgifters støtteberettigelse. Vi undersøgte også, hvordan Kommissionen analyserede dataenes pålidelighed i den endelige rapport, og hvordan den evaluerede disse data. Hvad angår udgifterne for finansielle instrumenter under delt forvaltning ved afslutningen undersøgte vi derfor:

• om Kommission ydede rettidig og relevant vejledning
• om revisionsmyndighederne foretog effektive kontroller
• om Kommissionen foretog effektive kontroller
• om Kommissionen vurderede de endelige gennemførelsesdata for at drage konklusioner om performance for de finansielle instrumenter under delt forvaltning, og
• om de svagheder, der fremhæves i denne revision, sandsynligvis vil påvirke afslutningen af de finansielle instrumenter i perioden 2014-2020.

10

Vi udførte vores revision som en skrivebordsgennemgang, hvor vi anvendte bevis fra vores tidligere revisioner af de finansielle instrumenter under delt forvaltning ved afslutningen og fra Kommissionens eget afslutningsarbejde. Helt konkret indhentede vi vores revisionsbevis fra følgende kilder:

• gennemgang af de syv finansielle instrumenter under delt forvaltning, som vi reviderede i forbindelse med vores arbejde med revisionserklæringen for 2017 og 2018 (revisionen tager derfor højde for resultaterne af revisioner i Tyskland (2), Litauen, Polen, Spanien (2) og Sverige)
• interview med embedsmænd fra GD REGIO og GD EMPL
• analyse af andre afslutningsdokumenter, som Kommissionen stillede til rådighed, f.eks. gennemgang af en subjektiv stikprøve på 27 afslutningspakker⁸
• gennemgang af den endelige rapport med en sammenfatning af oplysningerne om gennemførelsen af de finansielle instrumenter under delt forvaltning, udarbejdet af Kommissionen ved afslutningen
• et kort spørgeskema sendt til forvaltningsmyndighederne for de syv ovennævnte finansielle instrumenter under delt forvaltning for at supplere de data, der er indhentet under revisionerne.

11

Det indgår derfor ikke i denne revision at give:

• sikkerhed for de endelige udgifter for finansielle instrumenter under delt forvaltning 2007-2013
• en vurdering af performance for de finansielle instrumenter under delt forvaltning 2007-2013 (vi nævner resultatindikatorerne med henblik på at give oplysninger om det rapporteringsværktøj, som Kommissionen anvendte, og om, hvorvidt indikatorerne blev anvendt i Kommissionens performancevurderinger
• en fuldstændig analyse af kontrol- og sikkerhedsrammen for finansielle instrumenter i programperioden 2014-2020.

12

Vores revisionsresultater og konklusioner er relevante på nuværende tidspunkt, fordi finansielle instrumenter har en endnu større rolle og et øget anvendelsesområde i samhørighedspolitikken for programmeringsperioden 2014-2020, og den endelige afslutning af denne periode nærmer sig. I programmeringsperioden 2021-2027 vil de finansielle instrumenters generelle betydning blive endnu større som følge af de nuværende planer om færre samhørighedspolitiske ressourcer.

13

Efter vores revisioner af gennemførelsen af de finansielle instrumenter under delt forvaltning⁹ og udformningen af afslutningsprocedurerne¹⁰ har denne revision til formål at fuldstændiggøre billedet af de finansielle instrumenter under delt forvaltning i 2007-2013.

14

Vi besluttede at vente indtil nu med at revidere og rapportere om et emne vedrørende programmeringsperioden 2007-2013, da afslutningsprocessen tager lang tid. Dette skyldes, at Kommissionen har givet programmeringsperioderne en flerårig karakter. Selv om fristen for medlemsstaternes indsendelse af deres afslutningspakker var den 31. marts 2017, er kontrol- og valideringsarbejdet stadig i gang syv år efter afslutningen af programmeringsperioden 2007-2013 og fem år efter støtteberettigelsesperiodens afslutning. Da vi indledte vores revisionsarbejde i juni 2020, var 23 % af de operationelle programmer med finansielle instrumenter under delt forvaltning (44 ud af 192) endnu ikke fuldstændig afsluttede (3 % på grund af uløste forhold vedrørende finansielle instrumenter under delt forvaltning).

Bemærkninger

Kommissionens retningslinjer for afslutningen af finansielle instrumenter under delt forvaltning

Kommissionens retningslinjer var rettidige og tilstrækkelige, undtagen på ét risikoområde

15

De gældende forordninger indeholdt seks artikler med bestemmelser om finansielle instrumenter under delt forvaltning, som kun omfattede fire sider i alt¹¹. Der var behov for yderligere, omfattende og rettidige retningslinjer for at gøre det muligt for programmyndighederne¹² at fastslå støtteberettigelsen af udgifterne for finansielle instrumenter ved afslutningen.

16

Kommissionens retningslinjer for afslutningen indeholdt specifikke oplysninger vedrørende udgifterne for finansielle instrumenter under delt forvaltning¹³. Ud over omfattende oplysninger om støttebetingelserne indeholdt retningslinjerne instrukser om mere komplekse emner som garantifonde, forvaltningsomkostninger og påløbne renter. De dækkede rapporteringskrav via en model, der viser de detaljerede oplysninger, der kræves for hvert instrument.

17

Retningslinjerne angav det indhold, der kræves i forvaltningsmyndighedernes endelige gennemførelsesrapport og revisionsmyndighedernes endelige kontrolrapport, og anførte specifikke, detaljerede punkter for udgifter for finansielle instrumenter under delt forvaltning¹⁴. De indeholdt også instrukser om de foranstaltninger, som forvaltnings- og attesteringsmyndighederne skulle udføre som forberedelse til afslutningen, og som revisionsmyndighedernes skulle udføre ved afslutningen¹⁵.

18

Kommissionen indsamlede og besvarede en lang række afslutningsrelaterede spørgsmål fra medlemsstaterne, herunder 29 spørgsmål om emner relateret til finansielle instrumenter under delt forvaltning¹⁶. Svarene gav detaljerede oplysninger om de fleste komplekse områder vedrørende finansielle instrumenter under delt forvaltning, indeholdt en række henstillinger fra Kommissionen til programmyndighederne om at indsende de endelige udgifter i god tid inden fristen den 31. marts 2017 og rådede revisionsmyndighederne til at foretage tematiske revisioner af de finansielle instrumenter under delt forvaltning.

19

Kommissionen ydede i samarbejde med programmyndighederne yderligere afslutningsvejledning gennem uddannelseskurser og seminarer¹⁷.

20

Vi konstaterede, at Kommissionens retningslinjer om afslutningen af finansielle instrumenter under delt forvaltning var rettidig og behandlede de nødvendige punkter. Det var særlig vigtigt i betragtning af, at lovgivningens bestemmelser vedrørende finansielle instrumenter under delt forvaltning var kortfattede. Retningslinjerne adresserede de fleste af de emner, hvor vi havde konstateret mangler i gennemførelsesfasen: forvaltningsomkostninger og gebyrlofter, rapporteringsnøjagtighed, aftalemæssige krav samt beregning af støtteberettigede udgifter i forbindelse med garantifonde.

21

Vi identificerede imidlertid følgende svagheder:

• Kommissionen behandlede ikke evalueringen af endelige modtageres status som små og mellemstore virksomheder (SMV'er) som en særlig risiko, selv om dette var et støtteberettigelseskrav for de fleste instrumenter. Dette område indebar en højere risiko for de finansielle instrumenter under delt forvaltning, fordi vurderingen af SMV-status ikke blev foretaget af forvaltningsmyndigheder, men af finansielle formidlere (ofte private banker eller andre enheder i den finansielle sektor). Som drøftet senere i denne beretning konstaterede vi fejl vedrørende dette punkt i vores revisioner (punkt 35).

Effektiviteten af revisionsmyndighedernes kontrolarbejde ved afslutningen

Finansielle instrumenter under delt forvaltning forvaltet af EIB-Gruppen: Visse ikkestøtteberettigede udgifter er medtaget på grund af begrænsninger i revisionsmandatet og i omfanget af det arbejde, som udføres af den eksterne revisor

22

Den gældende lovgivning definerede klart revisionsmyndighedernes funktioner for programmeringsperioden 2007-2013¹⁸. De skulle indsende erklæringen om afslutningen til Kommissionen, understøttet af den endelige kontrolrapport, med en evaluering af anmodningen om endelig betaling af restbeløbet og en udtalelse om lovligheden og den formelle rigtighed af de beløb, der var medtaget i den endelige udgiftsoversigt. Denne evaluering var baseret på alt det revisionsarbejde, der var udført vedrørende programmeringsperioden.

23

EIB-Gruppen forvaltede ca. 11 % af de finansielle instrumenter under delt forvaltning opgjort efter antal, eller 16 % opgjort efter bidrag fra OP'erne, i perioden 2007-2013. I alle tilfælde på nær ét gjorde den brug af en holdingfondstruktur og udvalgte finansielle formidlere til at forvalte de specifikke fonde¹⁹. For disse strukturers vedkommende var revisionsmyndighederne ikke i stand til at foretage kontrol på holdingfondniveau på grund af de begrænsninger i retten til indsigt, som EIB-Gruppen har indført²⁰.

24

De havde heller ikke et klart revisionsmandat i praksis til at foretage kontroller på niveauet for de specifikke fonde eller de endelige modtagere, og derfor udførte de fleste revisionsmyndigheder ikke deres arbejde på noget niveau. Tekstboks 1 indeholder to eksempler på revisionsmyndighedernes forskellige revisionsmetoder for de finansielle instrumenter under delt forvaltning, der forvaltes af EIB-Gruppen.

25

Generelt baserede revisionsmyndighederne sig udelukkende på rapporterne om aftalte procedurer fra EIB-Gruppens eksterne uafhængige revisor. Disse rapporter omfattede en række specifikke kontroller i forbindelse med etablering og gennemførelse af instrumenter på holdingfondniveau, men deres begrænsede karakter indebar, at de ikke kunne give sikkerhed for støtteberettigelsen af de udgifter, der blev afholdt af det finansielle instrument.

Den forlængede støtteberettigelsesperiode skabte mere arbejde for revisionsmyndighederne og Kommissionen

26

Afslutningen af programmeringsperioden 2007-2013 tager, som Kommissionen har udformet den og som nævnt i punkt 14 ovenfor, lang tid. I 2015 ændrede Kommissionen i sine retningslinjer om afslutning slutdatoen for bidrag fra finansielle instrumenter under delt forvaltning til endelige modtagere fra den 31. december 2015 til den 31. marts 2017, hvorved støtteberettigelsesperioden reelt blev forlænget²².

27

En af de vigtigste årsager til denne udvidelse af støtteberettigelsesperioden var den lave absorptionsgrad. Medlemsstaterne skulle tilbageføre alle uudnyttede midler til Kommissionen ved afslutningen. Uden udvidelsen ville et betydeligt beløb have været uudnyttet, hvilket fremgår af de yderligere 2,6 milliarder euro i udgifter for finansielle instrumenter under delt forvaltning, som blev afholdt mellem 1. januar 2016 og 31. marts 2017²³. Den anslåede udbetalingssats til endelige modtagere steg fra 75 % pr. 31. december 2015 til 93 % pr. 31. marts 2017²⁴.

28

Men selv om udvidelsen forbedrede absorptionen af midler, skabte den et problem for revisionsmyndighederne. At der via de finansielle instrumenter kunne foretages udbetalinger til endelige modtagere indtil den 31. marts 2017, begrænsede revisionsmyndighedernes mulighed for at opnå sikkerhed for, at alle udgifter var lovlige og formelt rigtige inden fristen for indsendelse af erklæringen om afslutningen (også den 31. marts 2017).

29

Kommissionen var opmærksom på problemet og anbefalede kraftigt i afslutningsretningslinjerne, at forvaltnings- og attesteringsmyndighederne skulle indsende den endelige udgiftsanmeldelse og anmodning om betaling af saldoen til revisionsmyndighederne senest den 31. december 2016 i stedet for før fristen den 31. marts 2017²⁵.

30

Trods disse henstillinger fra Kommissionen kunne nogle udgifter for finansielle instrumenter under delt forvaltning ikke inkluderes i revisionsmyndighedernes arbejde i forbindelse med erklæringen om afslutningen. Kommissionen er ikke klar over, hvor mange yderligere udgifter medlemsstaterne anmeldte mellem den 1. januar 2017 og den 31. marts 2017, og det var ikke muligt at fastslå beløbet på grundlag af de oplysninger, som var til rådighed for vores revision.

31

Vi gennemgik dette aspekt for en række OP'er med finansielle instrumenter under delt forvaltning (27 af 192 sådanne programmer for samhørighed). For så vidt angår 11 af de 27 programmer var der begrænsninger i revisionsarbejdets omfang, fordi udgifter, herunder udgifter for finansielle instrumenter under delt forvaltning, blev anmeldt efter den dato, hvor revisionsmyndigheden udtog sin endelige stikprøve til erklæringen om afslutningen. Selv om disse udgifter reelt blev udelukket fra det revisionsarbejde, der blev fremlagt i de afslutningspakker, der blev indsendt senest den 31. marts 2017, blev de revideret senere gennem yderligere arbejde. Dette krævede yderligere tid og ressourcer fra Kommissionen og revisionsmyndighederne, hvilket forsinkede afslutningsprocessen og gjorde den længere og mindre effektiv.

Revisionsmyndighederne foretog de fleste af de nødvendige kontroller, men visse fejl blev ikke opdaget

32

Vi begyndte at gennemgå revisionsmyndighedernes afslutningsarbejde på transaktionsniveau begyndende med revisionserklæringen for 2017, efter at programmyndighederne havde indsendt afslutningspakker til Kommissionen. Tekstboks 2 giver et øjebliksbillede af vores revisionsarbejde ved afslutningen.

33

I de syv revisioner med henblik på revisionserklæringer for finansielle instrumenter under delt forvaltning ved afslutningen (punkt 10) konstaterede vi, at de tjeklister, revisionsmyndigheden anvendte, var veludformede. De dækkede de relevante aspekter, der kræves i henhold til lovgivningen og retningslinjerne. Generelt foretog revisionsmyndighederne de nødvendige kontroller, men vi identificerede imidlertid visse svagheder.

34

De største svagheder, vi konstaterede, vedrører ufuldstændig kontrol af støtteberettigelse. Når for eksempel revisoren ifølge tjeklisten skal:

• kontrollere, at alle krav til offentlige udbud er overholdt, skal tillæg til kontrakter også kontrolleres og tages i betragtning
• kontrollere en endelig modtagers SMV-status, skal alle kriterier for SMV-status tages i betragtning, herunder de tilknyttede bestemmelser og partnervirksomhedsbestemmelser
• bekræfte støtteberettigelsen ved udbetaling af et lån, bør der på tidspunktet for revisionen foretages en vurdering af eventuelle annulleringer eller afbrudte transaktioner.

35

På grund af revisionsmyndighedernes ufuldstændige støtteberettigelseskontrol fandt vi tilfælde med ikkestøtteberettigede modtagere eller -udbetalinger, som ikke var blevet opdaget, i tre af de syv revisioner med henblik på revisionserklæringen (jf. tabel 3).

Fejl	Beskrivelse
Ikkestøtteberettiget finansielt instrument	Det finansielle instrument som helhed var ikke i overensstemmelse med det centrale støtteberettigelseskrav om, at det hovedsagelig skal finansiere SMV'er.
Ikkestøtteberettiget modtager	Låntageren var ikke en SMV, baseret på en analyse af tilknyttede virksomheder.
Ikkestøtteberettigede udbetalinger	To lån, der var anmeldt som støtteberettigede udbetalinger, var blevet annulleret længe før afslutningen.
Ukorrekt anmeldelse af genanvendte midler	Midler, som blev tilbageført af endelige modtagere fra den første investeringsrunde, blev geninvesteret og anmeldt til Kommissionen med henblik på godtgørelse for anden gang.

Kilde: Revisionsretten.

36

Vi fandt også mangler i anvendelsen af tjeklister (jf. tabel 4). Disse vedrørte utilstrækkelig dokumentation af det udførte revisionsarbejde og manglende revisionsbevis til støtte for resultaterne²⁷. Vi kunne ikke kontrollere revisionsmyndighedernes forklaringer på grundlag af deres revisionsdokumentation eller andre tilgængelige beviser.

Fejl	Beskrivelse
Utilstrækkelig revisionsdokumentation	Ifølge tjeklisten var forvaltningsomkostninger og -gebyrer genstand for en supplerende revision. I revisionsdokumentationen var der ingen dokumentation for supplerende revisionsarbejde eller yderligere gennemgåede dokumenter.
Utilstrækkelig revisionsdokumentation og svagheder i arbejdet	Revisionsfilerne gør det ikke muligt at bekræfte, at de forskellige test dækkede alle støtteberettigelseskrav. Testen af SMV-kriteriet i tilfælde af enheder, der var knyttet til andre enheder, blev ikke altid gennemført korrekt.
Utilstrækkelig revisionsdokumentation og utilstrækkeligt revisionsspor	De udførte kontroller var ikke veldokumenterede i tjeklister, rapporter eller andre dokumenter. Der manglede henvisninger til relevante dokumenter. Revisionsbeviser blev ikke gemt.

Kilde: Revisionsretten.

37

Samlet set identificerede vi i forbindelse med vores arbejde vedrørende revisionserklæringen for finansielle instrumenter under delt forvaltning ved afslutningen ni fejl i seks af de syv reviderede instrumenter. Tre af disse fejl havde en finansiel effekt, der reducerede de støtteberettigede udgifter ved afslutningen. I ét tilfælde bragte fejlen restfejlfrekvensen for OP'et over væsentlighedstærsklen på 2 %, hvilket krævede anvendelse af ekstrapolerede finansielle korrektioner (jf. tekstboks 3 for nærmere oplysninger).

38

Som led i denne revision gennemgik vi også afslutningspakkerne og alle efterfølgende interaktioner mellem programmyndighederne og Kommissionen for 27 af 192 OP'er med finansielle instrumenter under delt forvaltning. Vi konstaterede, at de fleste revisionsmyndigheder udførte deres arbejde i overensstemmelse med deres revisionsstrategier under hensyntagen til de gældende forordninger og Kommissionens retningslinjer. Det var imidlertid ikke alle revisionsmyndigheder, der systematisk udførte tematiske revisioner²⁸, og hvor de gjorde det, var arbejdet ikke altid tilstrækkeligt til at identificere væsentlige uregelmæssigheder²⁹.

39

Vi konstaterede to svagheder i revisionsmyndighedernes rapportering om afslutningen:

• I nogle tilfælde var oplysningerne om det arbejde, der blev udført i forbindelse med udgifter for finansielle instrumenter under delt forvaltning for kortfattede, hvilket resulterede i anmodninger om yderligere oplysninger fra Kommissionens revisorer og førte til reviderede rapporter.
• I nogle tilfælde forelå der ikke oplysninger om de korrektioner, som blev anvendt på udgifterne for de finansielle instrumenter under delt forvaltning (beløb, type). De endelige kontrolrapporter, vi gennemgik, havde ikke samme detaljeringsgrad. Revisionsmyndighederne var ikke forpligtet til at fremlægge deres korrektioner efter type (f.eks. offentlige udbud, statsstøtte, finansielle instrumenter osv.), og Kommissionen har ikke strukturerede data herom.

40

Generelt foretog revisionsmyndighederne de nødvendige kontroller. De ovenfor nævnte svagheder påvirkede dog i nogen grad pålideligheden af deres arbejde, og nogle fejl blev ikke opdaget, hvilket fremgår af de fejl, som vi og Kommissionen opdagede.

Effektiviteten af Kommissionens kontrol ved afslutningen

Ved udgangen af 2020 var 19 % af OP'erne med finansielle instrumenter under delt forvaltning stadig ikke helt afsluttet

41

Efter at medlemsstaternes programmyndigheder havde indsendt deres afslutningspakker til Kommissionen inden den lovbestemte frist den 31. marts 2017³⁰, analyserede Kommissionen disse pakker og reagerede inden for fristen på fem måneder. Hvor det var relevant, anmodede Kommissionen om oplysninger, krævede udførelse af yderligere arbejde eller fremsatte bemærkninger af varierende betydning og finansiel virkning.

42

I mange tilfælde fortsatte samarbejdet med programmyndighederne om at behandle afslutningsspørgsmål ud over de indledende observationsbreve, og i nogle tilfælde er det stadig i gang. Tabel 5 og tabel 6 viser status for Kommissionens afslutningsarbejde pr. 31. december 2020 vedrørende OP'er på samhørighedsområdet, der indeholder finansielle instrumenter under delt forvaltning.

Status	Udgangen af 2018	Udgangen af 2019	Udgangen af 2020	Procentdel Udgangen af 2020
Afsluttet	123	143	156	81 %
Foreløbigt afsluttet1	39	32	32	17 %
Åben	30	17	4	2 %
I alt	192	192	192

¹ Kommissionen betragter et operationelt program som foreløbigt afsluttet, hvis der er sendt en forudgående skrivelse. I praksis kan et operationelt program betragtes som foreløbigt afsluttet af en række årsager: hvis en fond i programmet er afsluttet (f.eks. EFRU) og den anden er åben (f.eks. Samhørighedsfonden), hvis alle uomtvistede beløb er betalt for så vidt angår operationelle programmer med finansiering fra én fond, men omtvistede beløb stadig er udestående, eller hvis der er andre specifikke, uløste problemer.

Kilde: Revisionsretten baseret på oplysninger fra Kommissionen.

Status	Udgangen af 2018	Udgangen af 2019	Udgangen af 2020	Procentdel Udgangen af 2020
Afsluttet	6,73	8,60	9,96	64 %
Foreløbigt afsluttet	4,41	3,75	3,32	21 %
Åben	4,48	3,27	2,34	15 %
I alt	15,62	15,62	15,62

Kilde: Revisionsretten baseret på oplysninger fra Kommissionen.

43

Oplysningerne viser, at 81 % af OP'erne på samhørighedsområdet med finansielle instrumenter under delt forvaltning var afsluttet fuldt ud ved udgangen af 2020, hvilket svarer til, at OP'erne tegner sig for 64 % af de samlede anmeldte udgifter for finansielle instrumenter under delt forvaltning i perioden. Kun fem af de 36 åbne eller foreløbigt afsluttede OP'er, alle i Italien, har stadig uløste problemer vedrørende finansielle instrumenter under delt forvaltning.

44

Kommissionen anmodede om præciseringer eller yderligere arbejde vedrørende finansielle instrumenter under delt forvaltning med hensyn til størstedelen af disse 36 OP'er under afslutningsprocessen. Dette viser, at finansielle instrumenter under delt forvaltning var en af årsagerne til forsinkelser i forbindelse med afslutningen af disse programmer, men det er også et tegn på den opmærksomhed, de fik i Kommissionens afslutningsarbejde.

Kommissionen adresserede relevante forhold og anvendte hensigtsmæssige korrektioner, undtagen i forbindelse med den største fejl

45

Vi gennemgik Kommissionens arbejde med 27 afslutningspakker for OP'er med finansielle instrumenter under delt forvaltning Arbejdet var grundigt, og Kommissionen adresserede altid udgiftskomponenten i de finansielle instrumenter under delt forvaltning, identificerede områder, hvor der var behov for yderligere undersøgelser, anmodede om præciseringer og analyserede svar. De udestående punkter blev afsluttet et efter et, ofte efter omfattende interaktion med programmyndighederne.

46

I mange tilfælde fremsatte Kommissionen formelle bemærkninger med krav om præciseringer eller sikkerhed. Den anmodede revisionsmyndighederne om yderligere arbejde, hvor der var begrænsninger i omfanget eller andre udestående punkter i programmyndighedernes arbejde.

47

Ud over skrivebordsgennemgangen udførte Kommissionen en række afslutningsrelaterede revisioner vedrørende udgifter for finansielle instrumenter under delt forvaltning. Disse revisioner vedrørte OP'er, som tegnede sig for næsten 10 % af de samlede udgifter for finansielle instrumenter under delt forvaltning.

48

I programmeringsperioden 2007-2013 anbefalede vi flere gange Kommissionen, at den ved afslutningen skulle være særlig opmærksom på finansielle instrumenter som et højrisikoområde for ikkestøtteberettigede udgifter, da revisionsmyndighederne næsten ikke udførte nogen kontroller af investeringernes støtteberettigelse under gennemførelsen³¹. Vi bemærkede, at risikoen var størst for garantifondene, da anvendelsen af en kunstigt lav multiplikator kunne føre til overvurderede støtteberettigede udgifter³².

49

Kommissionen fulgte vores anbefalinger og så især nærmere på multiplikatorproblemet vedrørende garantifonde. Da den blev opmærksom på, at en medlemsstat besluttede at beregne multiplikatoren ved anvendelse af en anden metode end den, der er beskrevet i retningslinjerne, pålagde den sine revisorer at se nærmere på dette i deres afslutningsarbejde.

50

Som en konsekvens af afslutningsarbejdet ønskede Kommissionen ved udgangen af 2020 at anvende korrektioner for over 270 millioner euro vedrørende støtteberettigede udgifter for finansielle instrumenter under delt forvaltning i 29 OP'er. Ikke alle korrektioner er afsluttet. Når korrektionerne er afsluttet, udelukker de udgiften fra instrumentet, og deres omkostninger afholdes af medlemsstaten. Tabel 7 viser de korrektioner, som GD REGIO ved udgangen af 2020 har anvendt på eller foreslået for udgifterne for finansielle instrumenter under delt forvaltning ved afslutningen, og tabel 8 viser en sammenligning med de korrektioner, som GD REGIO har anvendt på alle udgifter ved afslutningen.

Korrektionstype	Beløb	Antal berørte OP'er
Ukorrekt multiplikator anvendt til garantifonde	200,4	5
Fejl i den endelige betalingsanmodning	31,0	2
Ikkestøtteberettigede renter	19,5	2
Fejl i udvælgelse af finansielle formidlere	5,3	2
Ikkestøtteberettigede rentegodtgørelser og garantigebyrer	2,0	1
Ikkestøtteberettigede udbetalinger	1,6	1
Andre korrektioner (justeringer og andet)	11,3	16
I alt	271,1

¹ GD EMPL anvendte ingen korrektioner på ESF's finansielle instrumenter under delt forvaltning ved udgangen af 2020, men ESF's finansielle instrumenter under delt forvaltning tegner sig kun for 5 % af de samlede udgifter for finansielle instrumenter under delt forvaltning.

Kilde: Revisionsrettens gennemgang af afslutningspakker og Kommissionens data.

	Beløb
Anmeldte udgifter (alle OP-kilder)	362 231,6
Kommissionens korrektioner	4 274,5
Procentdel	1,18 %
Anmeldte udgifter - kun finansielle instrumenter under delt forvaltning (alle OP-kilder)	14 828,5
Kommissionens korrektioner - kun finansielle instrumenter under delt forvaltning	271,1
Procentdel	1,83 %

Kilde: Revisionsretten baseret på oplysninger fra Kommissionen.

51

Kommissionen anvendte de korrektioner, der var et resultat af revisionsresultaterne med finansiel effekt fra vores revisioner med henblik på revisionserklæringen for finansielle instrumenter under delt forvaltning ved afslutningen (jf. tabel 3), undtagen i ét tilfælde. Denne nævneværdige undtagelse var det revisionsresultat, der havde den største finansielle effekt. Tekstboks 3 nedenfor giver et detaljeret overblik over denne væsentlige fejl.

Den endelige rapport med sammenfatning af oplysninger og Kommissionens vurdering

Den endelige rapport med sammenfatning af oplysninger indeholder ikke endelige data på grund af tidlig offentliggørelse

52

Som reaktion på en anbefaling i vores årsberetning for 2010 ændrede Kommissionen den generelle forordning i 2011 ved at indføre en årlig rapporteringspligt for finansielle instrumenter under delt forvaltning³³. Som følge heraf har Kommissionen udarbejdet en årlig rapport med sammenfatning af oplysninger, der giver et overblik over fremskridtene med gennemførelsen af finansielle instrumenter under delt forvaltning i form af både aggregerede data og data for hvert enkelt land. Rapporten fungerede som et overvågningsværktøj til sporing og vurdering af performance.

53

I den sjette og endelige udgave for 2007-2013 fremlægger rapporten de oplysninger, som forvaltningsmyndighederne havde indlæst i Kommissionens system pr. 31. marts 2017³⁴. Oplysningerne fremlægges udelukkende til orientering, da kontrollen og attesteringen af de støtteberettigede udgifter er en særskilt og mere langvarig proces, der gennemføres gennem analyse og endelig godkendelse af afslutningspakkerne, jf. ovenfor. De oplysninger, som forvaltningsmyndighederne indsender og Kommissionen efterfølgende sammenstiller til denne rapport, er heller ikke underlagt revisionsmyndighedernes kontrol.

54

Kommissionen foretager selv denne skelnen i både resuméet og konklusionen i den endelige rapport med sammenfatning af oplysninger og præciserer, at der stadig er arbejde at udføre under afslutningsprocessen, dvs. at

• den endelige rapport med sammenfatning af oplysninger ikke udgør en bekræftelse af støtteberettigelsen ved afslutningen af de beløb, der er indberettet inden den 31. marts 2017, og at forvaltnings- og revisionsmyndighederne skal gennemgå disse beløb under afslutningsprocessen.

55

Som krævet i den generelle forordning³⁵ fremlagde den endelige rapport med sammenfatning af oplysninger gennemførelsesdata pr. marts 2017, som var foreløbige. Kommissionen offentliggjorde ikke ajourføringer af denne rapport baseret på det efterfølgende afslutningsarbejde. Den offentliggjorde en ajourført tabel i GD REGIO's årsrapporter for 2018 og 2019, der viser udgifterne for de finansielle instrumenter under delt forvaltning fordelt på OP'er med Kommissionens ønskede korrektioner (jf. punkt 60).

56

Faldet fra de 16,1 milliard euro i udgifter for finansielle instrumenter under delt forvaltning, som anføres i den endelige rapport med sammenfatning af oplysninger i 2017, til det nuværende tal på 15,4 milliarder euro fremhæver resultatet af det afslutningsarbejde, som programmyndighederne og Kommissionen udførte efter den 31. marts 2017. Tabel 9 viser ændringen på 730 millioner euro (5 %) mellem de foreløbige og aktuelle data.

	Udgifter for finansielle instrumenter under delt forvaltning - endelig rapport med sammenfatning af oplysninger pr. 31. marts 2017	Støtteberettigede udgifter for finansielle instrumenter under delt forvaltning - Kommissionens data ved udgangen af 2020 (med korrektioner)1
EFRU	15 245	14 557
ESF	837	795
I alt	16 082	15 352 (fald på 5 %)

¹ Kommissionens anvendte eller foreslåede korrektioner reducerer beløbet fra 15,62 milliarder euro (jf. tabel 6) til 15,35 milliarder euro.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af data fra Kommissionen og rapporten med sammenfatning af oplysninger pr. 31. marts 2017.

Datapålideligheden er blev bedre

57

Vi gennemgik pålideligheden af dataene i den endelige rapport med sammenfatning af oplysninger. Der er sket forbedringer med hensyn til dataenes fuldstændighed og pålidelighed sammenlignet med tidligere versioner af rapporten som følge af Kommissionens indsats:

• Afslutningsretningslinjerne til medlemsstaterne indeholdt en detaljeret rapporteringsmodel og klare instrukser som svar på spørgsmål fra forvaltningsmyndighederne.
• De fleste af de oplysninger, som programmyndighederne anmodede om, blev gjort obligatoriske for den endelige rapport.
• Kommissionen udsendte en note til sine landeansvarlige med instrukser om, at de skulle kontrollere pålideligheden af de modtagne data.

58

Ved hjælp af disse foranstaltninger adresserede Kommissionen de fleste af de problemer, der blev identificeret i tidligere analyser af rapporten³⁶. Dette blev underbygget af, at vi i vores revisioner med henblik på revisionserklæringen for finansielle instrumenter under delt forvaltning ved afslutningen kun identificerede ét tilfælde af ukorrekt rapportering, mens disse revisionsresultater var mere udbredte i vores revisioner under gennemførelsesfasen³⁷.

59

Kommissionen anerkender nogle af de udestående problemer og giver et detaljeret resumé. Det udestående bemærkelsesværdige problem, som Kommissionen identificerede, er, at blot 81 % af de finansielle instrumenter under delt forvaltning (efter udgiftsbeløb) rapporterede deres forvaltningsomkostninger og -gebyrer, selv om dette var et obligatorisk felt. Dette er ikke desto mindre en forbedring i forhold til dækningen på 64 % i den tidligere rapport. Tekstboks 4 viser et udvalg af de relevante datakvalitetsproblemer, som Kommissionen fremhævede i rapporten, efterfulgt af vores revisionsresultater fra denne revision.

60

Ud over rapporten med sammenfatning af oplysninger medtog GD REGIO en tabel i sine årlige aktivitetsrapporter for 2018 og 2019, der viser udgifterne for de finansielle instrumenter fordelt på OP'er med Kommissionens korrektioner³⁸. For ét operationelt program viser rapporten 4,2 milliarder euro mere end de faktiske udgifter for finansielle instrumenter under delt forvaltning, som blev anmeldt ved afslutningen. Dette var en skrivefejl i rapporten og havde ingen indvirkning på det beløb, der skulle betales ved afslutningen, men som følge heraf beløb de fremlagte udgifter for EFRU's finansielle instrumenter under delt forvaltning sig til 19 milliarder euro i stedet for 14,8 milliarder (overvurderet med 28 %).

Kommissionens vurdering af endelige gennemførelsesdata indeholdt ikke nyttige oplysninger om to nøgleindikatorer

61

Den endelige rapport med sammenfatning af oplysninger indeholder også Kommissionens endelige analyse af performance for de finansielle instrumenter under delt forvaltning (jf. tabel 10).

Udbetalingssatser	Forvaltningsgebyrer
Udbetalingssatser angivet på EU-plan og pr. medlemsstat. Udbetalingssatser kan også beregnes efter tematisk område (virksomheder, byudvikling osv.) og for hver enkelt fond. Overordnede udbetalingssatser efter produkttype (lån, garantier, egenkapital) ikke angivet. Analysen omfatter udviklingen i udbetalingssatsen og oplysninger om afvigende værdier med lave og høje udbetalingssatser. Udbetalingssats på EU-plan: 93 %. Store udsving fra 60 % i Spanien til fuld udbetaling i fire medlemsstater.	Tilgængelige data på EU-plan og pr. medlemsstat, enkelt fond, tematisk område og produkttype. Analysen omfatter forvaltningsomkostninger og -gebyrer for perioden og årsgennemsnittet, overholdelse af lovbestemte tærskler, sammenligning efter produkttype og holdingfond i forhold til specifik fond. Forvaltningsomkostningernes og -gebyrernes andel på EU-plan: Procentdelen for perioden var på 6,7 % af OP-bidragene til finansielle instrumenter under delt forvaltning og 9,1 % af investeringerne under finansielle instrumenter under delt forvaltning i endelige modtagere; den gennemsnitlige årlige procentdel var på 1,26 % af OP-bidragene til finansielle instrumenter under delt forvaltning.
Løftestangseffekt	Genanvendelse af midler/ revolverende effekt
Begrænsede tilgængelige data om løftestangseffekten, eftersom disse ikke kræves ifølge forordningen for programmeringsperioden 2007-2013. Kommissionen anmodede om, at oplysningerne blev indsendt på frivillig basis. Analysen i rapporten er baseret på meget begrænsede indhentede data og omfatter drøftelse af virkninger på potentialet med hensyn til løftestangseffekt: produkttype og politisk hensigt med hensyn til at adressere suboptimale markedssituationer. Som Kommissionen konstaterede, kan disse begrænsede frivillige oplysninger ikke betragtes som repræsentative.	Forvaltningsmyndighederne skulle ifølge afslutningsretningslinjerne indsende data om ressourcer tilbageført til anvendelse i den følgende periode (resterende ressourcer). Alle medlemsstater på nær én gav oplysninger om tilbageførte ressourcer/ressourcer, der skulle tilbageføres. Det resterende beløb til rådighed til genanvendelse blev anslået til 8,5 milliarder euro. Oplysninger om den opnåede revolverende effekt inden for perioden blev ikke indhentet og derfor ikke analyseret.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af Kommissionens rapport med sammenfatning af oplysninger pr. 31. marts 2017.

62

Kommissionens konklusion vedrørende gennemførelsen af finansielle instrumenter under delt forvaltning er positiv. Den peger på:

• de konstante fremskridt, der er gjort med hensyn til udbetaling af midler, og noterer sig stigningen på ca. 20 % fra den 31. december 2015 til den 31. marts 2017 og den endelige udbetalingssats på 93 %
• de årlige gennemsnitlige forvaltningsomkostninger og -gebyrer på 1,26 %, hvilket er under det lovbestemte loft
• de 8,5 milliarder euro i resterende midler, som skal genanvendes
• en stigning i antallet af skabte job.

63

Den endelige rapport med sammenfatning af oplysninger indeholdt ikke nyttige oplysninger om følgende to indikatorer:

• Løftestangseffekt: Da oplysningerne om løftestangseffekt var valgfrie, var de indhentede data ikke repræsentative. Kommissionen bemærkede, at der på grund af de begrænsede og ikke-repræsentative oplysninger, der blev indhentet, var betydelige forskelle mellem instrumenterne med hensyn til den opnåede løftestangseffekt. Vi er ikke enige i Kommissionens konklusion om, at de opnåede resultater tyder på, at de finansielle instrumenter under delt forvaltning er i stand til at mobilisere midler, der er mindst to gange større end de strukturfondsmidler, der er til rådighed i programmerne, da der ikke forelå tilstrækkelige oplysninger til at underbygge denne overordnede konklusion.
• Revolverende effekt inden for perioden: Kommissionen indhentede og analyserede oplysninger om de tilbageførte ressourcer, der skulle genanvendes til lignende formål (resterende ressourcer), men ikke om, hvorvidt de finansielle instrumenter under delt forvaltning var i stand til at genanvende ressourcer inden for perioden (revolverende effekt inden for perioden). Vores gennemgang af dataene viser, at ca. 10 % af de 981 specifikke fonde var i stand til at genanvende midler i begrænset omfang inden afslutningen.

64

Afslutningsretningslinjerne krævede ikke, at forvaltningsmyndighederne skulle levere data om løftestangseffekt og revolverende effekt inden for perioden til den endelige rapport. Da disse indikatorer er to af de vigtigste fordele ved at anvende finansielle instrumenter i stedet for tilskud, mener vi, at de var nødvendige for Kommissionens vurdering af performance for finansielle instrumenter under delt forvaltning. Tekstboks 5 indeholder oplysninger om løftestangseffekt og revolverende effekt i de syv instrumenter, vi reviderede ved afslutningen.

Konsekvenserne af disse bemærkninger for 2014-2020

Retningslinjerne blev udvidet og synligheden forbedret - oplysninger om risikoområderne er nu tilgængelige

65

Sammenlignet med 2007-2013 er bestemmelserne vedrørende finansielle instrumenter i den vigtigste retsakt om samhørighedspolitikken blevet tidoblet i omfang. Desuden er der flere delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter, der fokuserer på bestemte emner vedrørende finansielle instrumenter. Som følge heraf forekommer oplysninger, der stort set svarer til oplysningerne fra retningslinjerne for 2007-2013, nu i lovgivningen. Disse bestemmelser suppleres af 16 vejledende dokumenter om specifikke emner vedrørende finansielle instrumenter.

66

Selv om det ligger uden for denne revisions omfang at gennemgå afslutningsretningslinjerne for programmeringsperioden 2014-2020, viser vores kortfattede gennemgang, at de endnu ikke er blevet ajourført for at fremhæve særlige risici baseret på de fejl, vi, Kommissionen og revisionsmyndighederne hidtil har konstateret i gennemførelsesfasen. Vi mener, at det ville være nyttigt at give disse oplysninger til programmyndighederne for at hjælpe dem med at målrette deres kontrol- og revisionsarbejde.

67

Der er stadig visse problemer, f.eks. reviderer mange revisionsmyndigheder stadig forskud til finansielle instrumenter i stedet for faktiske udgifter, hvilket højst sandsynligt fører til undervurderede restfejlfrekvenser. Kommissionen accepterede vores anbefaling vedrørende denne svaghed og vejledte revisionsmyndighederne om håndteringen af forskud³⁹. Der er desuden sket forbedringer med hensyn til dette spørgsmål for perioden efter 2020, da der i henhold til det nuværende lovforslag vil være et enkelt forskud (for første rate), med efterfølgende rater baseret på de faktiske udgifter.

Den reguleringsmæssige begrænsning af revisionsmyndighedernes mandat blev løst

68

Lovgivningen for programmeringsperioden 2014-2020 omfattede oprindeligt lignende begrænsninger for revisionsmyndighederne i forbindelse med instrumenter, der forvaltes af EIB-Gruppen. Efter at vi i revisionserklæringen for 2017 konstaterede fejl vedrørende disse begrænsninger, anbefalede vi, at Kommissionen sikrer, at de revisionsordninger for finansielle instrumenter, der forvaltes af EIB-Gruppen, er hensigtsmæssige⁴⁰. Vi anmodede Kommissionen om at fastsætte minimumsbetingelser for forpligtelser vedrørende aftalte procedurer for at garantere, at der gives sikkerhed.

69

Kommissionen ændrede derfor de relevante bestemmelser i forordning (EU) nr. 1303/2013⁴¹ ("forordningen om fælles bestemmelser"), leverede en model for revisionsrapporten for eksterne revisorer, der indeholdt minimumskrav for at give rimelig sikkerhed⁴², og pålagde revisionsmyndighederne at udføre system- og transaktionsrevisioner hos finansielle formidlere⁴³. Alle SMV-initiativprogrammer, som er oprettet før den 2. august 2018, dvs. de seks eksisterende programmer, er udelukket fra disse ændringer⁴⁴. Fra og med regnskabsåret 2018/2019 har EIB‑Gruppen imidlertid frivilligt udvidet brugen af rapporter med "rimelig sikkerhed" til alle SMV-initiativprogrammer.

70

Disse foranstaltninger løser problemet på hensigtsmæssig vis. Vi fremhæver dette som en effektiv forbedring i processen for opnåelse af sikkerhed for udgifter for finansielle instrumenter.

De fleste af de svagheder, vi identificerede i revisionsmyndighedernes arbejde, er blevet adresseret i Kommissionens retningslinjer for 2014-2020

71

For programmeringsperioden 2014-2020 gav Kommissionen retningslinjer for afhjælpning af de fleste af de svagheder, vi fandt i revisionsmyndighedernes arbejde⁴⁵ (jf. punkt 33-39). Ifølge retningslinjerne skal revisionsmyndighederne give følgende oplysninger specifikt i forbindelse med finansielle instrumenter i deres årlige kontrolrapporter:

• tematiske revisionsoplysninger med flere foreslåede emneområder og en forklaring, hvis revisionerne ikke blev udført
• beskrivelse af specifikke mangler, der er konstateret under systemrevisioner, og opfølgende foranstaltninger, der er truffet for at udbedre dem
• udført arbejde og specifik beskrivelse af de konstaterede uregelmæssigheder, herunder korrigerende foranstaltninger
• sikkerhed for instrumenter, der gennemføres af EIB-Gruppen eller andre internationale finansielle institutioner
• kontrol af, om de nye regler om ratebetalinger til finansielle instrumenter overholdes
• tilgang til stratificering for delpopulationer som finansielle instrumenter.

72

I 2018 indberettede revisionsmyndighederne for første gang uregelmæssigheder, som de konstaterede under deres revision af transaktioner i forbindelse med den årlige kontrolrapport for 2016-2017. De fulgte en fælles typologi, som blev aftalt mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Typologien omfatter 16 underkategorier for fejl i finansielle instrumenter. Retningslinjerne præciserer også, at revisionsmyndighederne i den reviderede stikprøve bør kontrollere, om de programbidragsbeløb, der er udbetalt til finansielle instrumenter, understøttes af de oplysninger, der er tilgængelige fra forvaltnings- og attesteringsmyndighederne, og også bør kontrollere revisionssporet.

73

Med det formål at afhjælpe de resterende svagheder i revisionsmyndighedernes arbejde fremlagde en arbejdsgruppe bestående af repræsentanter for Kommissionen og revisionsmyndighederne et oplæg om revisionsdokumentation på et teknisk møde i december 2019. Dokumentet indeholder retningslinjer for revisionsdokumentation og praksis for revisionsspor for revisorer, når de udfylder tjeklister og dokumenterer deres arbejde med henvisninger til de lovgivningsmæssige rammer og internationale revisionsstandarder. Disse retningslinjer gælder også for revisioner af finansielle instrumenter.

Det er mindre sandsynligt, at der opstår støtteberettigelsesproblemer i instrumenter for SMV'er

74

Det er mindre sandsynligt, at den situation, vi stødte på, hvor et finansielt instrument, der navnlig skal hjælpe SMV'er, udbetalte de fleste af midlerne til store virksomheder, opstår i programmeringsperioden 2014-2020. Lovgivningen har indført SMV-initiativfonde, som er finansielle instrumenter, der udelukkende er rettet mod SMV-finansiering. Det tematiske anvendelsesområde for finansielle instrumenter blev også udvidet, og gjorde det muligt at yde støtte til ikke-SMV'er på områderne forskning og udvikling, energieffektivitet og andre sektorer.

Usikkerhed kan påvirke effektiv afslutning af finansielle instrumenter

75

På trods af den årlige godkendelse af regnskaberne for programmeringsperioden 2014-2020 kan spørgsmål om lovlighed og formel rigtighed først behandles senere i perioden gennem årlige og flerårige overensstemmelsesrevisioner. I vores årsberetning for 2018 henviste vi til uklarheden med hensyn til revisionsmyndighedernes mandat i forbindelse med afslutningen af programmeringsperioden 2014-2020⁴⁶.

76

I forbindelse med afslutningen af OP'er for 2014-2020 kræver forordningen om fælles bestemmelser, at medlemsstaterne forelægger en endelig rapport om gennemførelsen af hvert OP, uden at angive det nøjagtige indhold og den nøjagtige indsendelsesdato⁴⁷, som det er tilfældet med de årlige gennemførelsesrapporter⁴⁸. De fleste af bestemmelserne vedrørende afslutningen af programmerne for 2014-2020 udsætter den endelige vurdering af støtteberettigelsen af de anmeldte omkostninger for nogle transaktioner, herunder finansielle instrumenter, til et senere tidspunkt, normalt til afslutningen⁴⁹. For så vidt angår finansielle instrumenter kan revisionsmyndighederne revidere en del af de afholdte udgifter inden afslutningen på grundlag af kravene i lovgivningen om frigørelse af den anden ratebetaling og efterfølgende ratebetalinger til instrumentet⁵⁰.

77

Modsat vurderingen af årsregnskaber definerer forordningen om fælles bestemmelser ikke programmyndighedernes rolle i afslutningsprocessen tilstrækkeligt. Den definerer heller ikke det arbejde, der er nødvendigt for at revurdere og justere effekten af eventuelle ikkestøtteberettigede omkostninger på restfejlfrekvenserne for de pågældende år. På nuværende tidspunkt er der ikke noget eksplicit lovkrav om, at medlemsstaterne skal indsende et endeligt regnskab for perioden ved afslutningen, eller at revisionsmyndighederne skal give sikkerhed for de samlede udgifter for perioden, som krævet i den endelige kontrolrapport for 2007-2013⁵¹. Det fremgår heller ikke klart af forordningen, om det sidste årsregnskab i en eller anden form bør omfatte den endelige vurdering af støtteberettigelsen ved afslutningen af de beløb, der er udbetalt til finansielle instrumenter. Der er derfor en risiko for, at det revisionsarbejde, der er udført for at sikre udgifternes endelige støtteberettigelse, vil være utilstrækkeligt eller ikkeeksisterende, hvis lovgivningen udsætter vurderingen indtil afslutningen.

78

Det er vores opfattelse, at denne lovgivningsmæssige usikkerhed kan påvirke medlemsstaternes evne til at foretage den nødvendige kontrol, da opbevaringsperioden for dokumenter kan udløbe, hvis visse opgaver først udføres efter udgangen af det sidste regnskabsår (30. juni 2024).

79

I vores årsberetning for 2018 anbefalede vi, at Kommissionen afklarer disse aspekter i god tid (og senest i december 2022), så medlemsstaterne forstår, hvad Kommissionen forventer, at de gør med hensyn til afslutningen af programmerne for 2014-2020⁵². Indtil nu har Kommissionen adresseret en del af anbefalingen. I 2019 udarbejdede den en pakke med revisionsmetoder for finansielle instrumenter, som indeholder instrukser til revisionsmyndighederne med henblik på at opnå sikkerhed for, at de samlede udgifter er støtteberettigede ved afslutningen. Denne revisionsmetode er i øjeblikket ved at blive ajourført. Kommissionen er også ved at færdiggøre udarbejdelsen af afslutningsretningslinjerne, herunder for finansielle instrumenter. Både den ajourførte metode og afslutningsretningslinjerne forventes offentliggjort i 2021.

Indsatsen vedrørende datapålidelighed fortsætter, og yderligere data om løftestangseffekt og genanvendelse af midler muliggør en bedre vurdering

80

For programmeringsperioden 2014-2020 blev forbedringer i rapporteringen om finansielle instrumenter medtaget direkte i lovgivningen⁵³. Vi noterer os følgende forbedringer:

• Medlemsstaterne skal nu aflægge rapport om gennemførelsen af finansielle instrumenter til Kommissionen som led i deres årlige gennemførelsesrapport.
• Modellen for rapportering om finansielle instrumenter er blevet drøftet med forvaltningsmyndighederne, og der blev tilbudt onlinekurser i rapportering, hvilket giver de parter, der er ansvarlige for registreringen af dataene i systemet, en bedre forståelse af, hvordan pålideligheden kan forbedres. Programmyndighedernes manglende kendskab til rapporteringssystemet var en af årsagerne til problemer vedrørende datapålideligheden i 2007-2013.
• Modellen for rapportering om finansielle instrumenter omfatter felter for offentlige og/eller private bidrag på alle niveauer. Dette gør det muligt at foretage en korrekt vurdering af den opnåede løftestangseffekt, og den seneste rapport for 2014-2020 indeholder en detaljeret analyse af løftestangseffekten.
• Rapporten indeholder detaljerede oplysninger om tilbageførte ressourcer fra investeringer og genanvendelse heraf (revolverende virkning inden for perioden).

81

Kommissionen bemærker imidlertid i sin rapport med sammenfatning af oplysninger pr. 31. december 2018, at der stadig er visse huller og uoverensstemmelser i dataene, og at datakvaliteten kan forbedres yderligere. Dette skyldes til dels, at rapporten har udviklet sig og kræver flere oplysninger fra programmyndighederne. Vi bemærker, at disse problemer er relativt begrænsede, og at de er ved at blive afhjulpet.

82

Et aspekt af rapporten med sammenfatning af oplysninger, som ikke kan forbedres, er, at den ikke bekræfter de støtteberettigede udgiftsbeløb. Da den offentliggøres inden for et år efter afslutningen af den relevante periode, er der ikke tid til, at revisionsmyndighederne kan revidere dataene, og slet ikke til justeringer og korrektioner fra den endelige afslutningsproces for den omfattede periode. Rapporten bevarer derfor gennem sin udformning sin foreløbige karakter.

Konklusioner og anbefalinger

83

Vores samlede konklusion er, at medlemsstaterne og Kommissionen stort set havde taget de nødvendige skridt til at kontrollere støtteberettigelsen af udgifterne for finansielle instrumenter under delt forvaltning. Kommissionen og de nationale revisionsmyndigheder havde foretaget kontroller, og disse havde givet resultater. Visse fejl blev dog ikke opdaget, og Kommissionen havde ikke adresseret den største fejl, som påvirkede afslutningen af det berørte OP i væsentlig grad.

Kommissionens retningslinjer for 2007-2013 var i det store hele hensigtsmæssige, men bestemmelserne om afslutning i de lovgivningsmæssige rammer for 2014-2020 bør præciseres

84

Et centralt element i en vellykket afslutning er styrken af de lovgivningsmæssige bestemmelser og de retningslinjer, der stilles til rådighed. I betragtning af de meget begrænsede bestemmelser i lovgivningen om finansielle instrumenter under delt forvaltning for 2007-2013 var kvaliteten af retningslinjerne endnu vigtigere (punkt 15).

85

Vi konkluderer, at Kommissionen leverede de krævede retningslinjer for afslutningen af finansielle instrumenter under delt forvaltning i tide og med en tilstrækkelig detaljeringsgrad. Retningslinjernes kvalitet var afgørende for programmyndighedernes arbejde. De adresserede de fleste af de områder, hvor vi konstaterede mangler i gennemførelsesfasen (punkt 16-20). De behandlede imidlertid ikke evalueringen af endelige modtageres status som SMV'er som en særlig risiko, selv om dette var et støtteberettigelseskriterium for de fleste instrumenter. Vi konstaterede fejl på dette punkt i vores revisioner (punkt 21).

86

For så vidt angår perioden 2014-2020 blev de fleste retningslinjer for finansielle instrumenter indarbejdet i lovgivningen, og der blev ydet yderligere støtte via en lang række bemærkninger, der blev inddelt efter emne. Visse spørgsmål er dog fortsat problematiske, især visse revisionsmyndigheders tilgang med at revidere forskudsbetalinger til finansielle instrumenter i stedet for faktiske udgifter (punkt 65‑67).

87

På trods af forbedringen af de overordnede retningslinjer for finansielle instrumenter mener vi, at de lovgivningsmæssige bestemmelser for 2014-2020 om afslutningen er svagere end bestemmelserne for 2007-2013 i én henseende. Forordningen om fælles bestemmelser er ikke tilstrækkeligt klar for så vidt angår programmyndighedernes rolle i afslutningsprocessen. Den definerer heller ikke det arbejde, der er nødvendigt for at revurdere og, om nødvendigt, justere effekten af eventuelle ikkestøtteberettigede omkostninger på restfejlfrekvenserne for de pågældende år. Der er ikke noget eksplicit krav om, at revisionsmyndighederne skal give sikkerhed for de samlede udgifter for perioden, som det var tilfældet for perioden 2007-2013. Dette er især relevant for finansielle instrumenter, hvor støtteberettigelsen af en væsentlig del af udgifterne kun kan vurderes ved afslutningen (punkt 75-78).

88

Vi anbefalede i vores årsberetning for 2018 at præcisere dette spørgsmål, og Kommissionen har gjort fremskridt med at håndtere det. I 2019 gav den instrukser til revisionsmyndighederne med henblik på at opnå sikkerhed for, at udgifter for finansielle instrumenter er støtteberettigede ved afslutningen. Kommissionen er i gang med at ajourføre instrukserne og er også ved at færdiggøre retningslinjerne, således at medlemsstaterne forstår, hvad der forventes af dem ved afslutningen (punkt 79).

Anbefaling 1 - Yde vejledning rettet mod de risikoområder, der er identificeret i Kommissionens og Revisionsrettens revisioner

For at være optimalt forberedt på den kommende afslutning af perioden 2014-2020 bør Kommissionen supplere de nuværende retningslinjer for finansielle instrumenter under delt forvaltning ved at yde specifik rådgivning til medlemsstaterne baseret på de hyppigst forekommende fejl, som opdages gennem Kommissionens og Revisionsrettens revisioner.

Tidsramme: inden udgangen af 2021.

Anbefaling 2 - Færdiggøre de nødvendige retningslinjer vedrørende revisionsmyndighedernes rolle og ansvar i forbindelse med vurderingen af støtteberettigelsen af udgifter for finansielle instrumenter ved afslutningen

I sin ajourførte revisionsmetode og sine kommende afslutningsretningslinjer bør Kommissionen give revisionsmyndighederne de nødvendige instrukser med henblik på at give sikkerhed for, at udgifter for finansielle instrumenter er støtteberettigede ved afslutningen. Kommissionen bør også aktivt tilskynde revisionsmyndighederne til at overholde disse retningslinjer som et supplement til lovgivningen med henblik på at opnå en mere stringent afslutning.

Tidsramme: inden udgangen af 2022.

Revisionsmyndighederne foretog de fleste af de nødvendige kontroller, men visse fejl blev ikke opdaget, hvilket nogle gange medførte medtagelse af ikkestøtteberettigede udgifter

89

Forlængelsen på 15 måneder af støtteberettigelsesperioden for udbetalinger gjorde det muligt at nå ud til de endelige modtagere med et yderligere beløb anslået til 2,6 milliarder euro, hvilket svarer til en stigning i udbetalingssatsen fra 75 % til 93 % for programmeringsperioden 2007-2013 (punkt 26-27). Den skabte imidlertid også problemer for revisionsmyndighederne, som ofte ikke var i stand til at medtage alle udgifter for finansielle instrumenter under delt forvaltning i deres revisioner før afslutningen. Dette resulterede i begrænsninger i omfanget og yderligere arbejde efter den 31. marts 2017 med henblik på at afslutte de resterende kontroller (punkt 28-31).

90

Revisionsmyndighedernes arbejde blev også påvirket af en begrænsning af deres mandat til at revidere holdingfondene for instrumenter, der forvaltes af EIB-Gruppen. I disse tilfælde udførte de fleste revisionsmyndigheder ikke deres arbejde på noget niveau og forlod sig udelukkende på det arbejde, der var udført af EIB-Gruppens eksterne uafhængige revisor, hvilket var begrænset i omfang og ikke kunne give sikkerhed for støtteberettigelsen af udgifter afholdt af det finansielle instrument (punkt 22-25).

91

Den samme begrænsning var gældende i begyndelsen af programmeringsperioden 2014-2020. De fejl, vi identificerede i vores revisioner, og vores deraf følgende anbefaling førte til lovgivningsmæssige ændringer, og situationen er i det store hele blevet afhjulpet. Omfanget af den eksterne revisors arbejde er blevet udvidet til at give sikkerhed, og EIB-Gruppen har frivilligt forpligtet sig til at anvende de nye regler i de tilfælde, der ikke er omfattet af lovgivningen (punkt 68-70).

92

Revisionsmyndighederne udførte generelt det nødvendige arbejde for at kontrollere støtteberettigelsen af udgifter for finansielle instrumenter under delt forvaltning ved afslutningen, dække hele populationen og behandle de relevante spørgsmål. De vigtigste svagheder, vi bemærkede, var (punkt 32-40):

• ukorrekt dokumentation af revisionsarbejdet
• det omfang, i hvilket visse støtteberettigelseskontroller blev udført på højrisikoområder som SMV-status og offentlige udbud
• inkonsekvente detaljer om det udførte arbejde, som kræver omfattende opfølgning fra Kommissionens side med henblik på afklaring
• tematiske revisioner blev ikke systematisk udført eller ikke udført tæt på/ved afslutningen
• visse fejl blev ikke opdaget, hvilket fremgår af de fejl, som Kommissionen og Revisionsretten opdagede.

93

For perioden 2014-2020 blev nogle af disse svagheder afhjulpet ved hjælp af de omfattende bestemmelser i lovgivningen og Kommissionens retningslinjer. For at afhjælpe de resterende svagheder indeholdt et dokument, der blev udarbejdet i slutningen af 2019 af repræsentanter for Kommissionen og revisionsmyndighederne, retningslinjer for revisionsdokumentation og spørgsmål vedrørende revisionsspor, som også gælder for revisioner af finansielle instrumenter (punkt 71-73).

Kommissionen adresserede relevante forhold og anvendte hensigtsmæssige korrektioner, undtagen i forbindelse med den største fejl

94

Kommissionen gennemgik alle afslutningspakker nøje og foretog systematisk yderligere kontroller for at kontrollere, om udgifterne for finansielle instrumenter under delt forvaltning var støtteberettigede (punkt 41-44). Dette arbejde resulterede i formelle bemærkninger til programmyndighederne med krav om sikkerhed, præcisering eller yderligere arbejde. Højrisikoområder såsom anvendelsen af den korrekte multiplikator med henblik på at garantere fondsudgifter blev nøje overvåget og hensigtsmæssige korrektioner anvendt (punkt 45-50).

95

Kommissionen opdagede generelt ikkestøtteberettigede udgifter og adresserede vores revisionsresultater i sit afslutningsarbejde. Den afviste imidlertid det væsentligste revisionsresultat, der fremgik af en af vores revisioner. Kommissionen accepterede støtteberettigelsen af et finansielt instrument under delt forvaltning, der investerede næsten 80 % af den godkendte samlede værdi af lånene i virksomheder, der ikke var SMV'er, selv om lovgivningen præciserede, at det finansielle instrument for at være støtteberettiget navnlig skulle finansiere SMV'er (punkt 51). Det er mindre sandsynligt, at denne situation vil opstå for perioden 2014-2020, da lovgivningen har indført finansielle instrumenter, der udelukkende er rettet mod finansiering af SMV'er. De finansielle instrumenters tematiske anvendelsesområde blev også udvidet, så der kunne ydes støtte til ikke-SMV'er (punkt 74).

Rapporteringspålideligheden er blevet bedre i årenes løb, men dataene i den endelige gennemførelsesrapport var ikke endelige, og manglende oplysninger om to vigtige indikatorer førte til en ufuldstændig vurdering

96

Kommissionens endelige rapport for 2007-2013 fremlægger de data, som forvaltningsmyndighederne har registreret i systemet inden den 31. marts 2017, som lovgivningen kræver det. Dette var foreløbige data uden justeringer og korrektioner af efterfølgende afslutningsarbejde, hvilket resulterede i en reduktion af støtteberettigede udgifter for finansielle instrumenter under delt forvaltning på 730 millioner euro (5 %). Selv om denne tilgang kan forekomme rimelig, da rapporten er beregnet til rettidig anvendelse af de forskellige interessenter, der vurderer finansielle instrumenter under delt forvaltnings succes, ajourførte Kommissionen i mangel af et retligt krav ikke rapporten, så der kunne leveres endelige data (punkt 52‑56).

97

Den endelige rapport viste en forbedring i forhold til tidligere versioner med hensyn til datapålidelighed. Dette skyldtes den indsats, Kommissionen har gjort med sin rapporteringsvejledning og sit eget arbejde med datakvalitet (punkt 57-58). Kommissionen erkender ikke desto mindre i rapporten, at der stadig er visse problemer vedrørende pålideligheden (punkt 59-60).

98

Kommissionen gav en positiv vurdering af gennemførelsen af de finansielle instrumenter under delt forvaltning og pegede på flere faktorer såsom den endelige udbetalingssats på 93 %, de gennemsnitlige forvaltningsomkostninger under det lovbestemte loft og de 8,5 milliarder euro i resterende midler (punkt 61-62). På grundlag af de begrænsede og ikkerepræsentative oplysninger, der er indhentet om de finansielle instrumenter under delt forvaltnings evne til at tiltrække yderligere investeringer og om genanvendelsen af midler inden for perioden, mener vi, at der er et hul i vurderingen, da disse er to af de vigtigste fordele ved at anvende finansielle instrumenter frem for tilskud. Kommissionens konklusion om, at de opnåede resultater tyder på, at de finansielle instrumenter under delt forvaltning er i stand til at mobilisere midler, der er mindst to gange større end de strukturfondsmidler, der er til rådighed i programmerne, er derfor ikke underbygget af tilstrækkeligt bevis (punkt 63‑64).

99

For perioden 2014-2020 er der betydelige forbedringer hvad angår udformningen af rapporteringen, herunder en mere omfattende rapportering om forvaltningsomkostninger og -gebyrer og medtagelse af analyser af løftestangseffekt og genanvendelse af midler inden for samme periode. De resterende problemer vedrørende datapålidelighed er relativt begrænsede og er ved at blive afhjulpet. Eftersom rapporten offentliggøres inden for et år efter afslutningen af den relevante periode, bevarer den dog gennem sin udformning sin foreløbige karakter (punkt 80‑82).

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg den 17. marts 2021.

Bilag

Bilag I - Beretninger fra Revisionsretten, der fremhæver betydningen af kontrolarbejde vedrørende finansielle instrumenter under delt forvaltning ved afslutningen

1. Årsberetningen for 2015 - Vi anbefalede (kapitel 6, anbefaling 5), at Kommissionen sikrer, at udgifterne i relation til finansielle instrumenter i 2007-2013 medtages i de afsluttende anmeldelser så tidligt, at revisionsmyndighederne kan udføre deres kontrol.
2. Årsberetningen for 2016 - Vi anførte, at de fejl, der blev identificeret i Kommissionens gennemførelsesrapport indebar, at instrumenternes performance blev overdrevet, og at de, hvis de ikke blev korrigeret, kunstigt kunne forhøje de anmeldte støtteberettigede udgifter ved afslutningen, især i forbindelse med garantifonde. Vi anbefalede derfor, at Kommissionen er særlig opmærksom på dette ved afslutningen (punkt 6.25 og 6.41 - anbefaling 1 a).
3. Årsberetningen for 2017 - Vi bemærkede, at Kommissionen anbefalede, at revisionsmyndighederne foretager "tematiske" revisioner af finansielle instrumenter for ved afslutningen at give sikkerhed for, at de beløb, der er udbetalt til de endelige modtagere, er blevet brugt som tilsigtet. Vi konstaterede, at ikke alle revisionsmyndigheder systematisk udførte disse revisioner, og hvor de gjorde det, var arbejdet ikke altid tilstrækkeligt til at identificere væsentlige uregelmæssigheder (punkt 6.34 og 6.35).
4. Årsberetningen for 2018 - Vi erklærede, at selv om Kommissionen havde gjort en stor indsats for at forbedre datakvaliteten ved afslutningen, konstaterede vi stadig uregelmæssigheder i gennemførelsesrapporterne vedrørende afslutningen baseret på en af vores revisioner i dette år (punkt 6.35).
5. SB 2/2012⁵⁴ - I denne særberetning bemærkede vi, at Kommissionen først ville være i stand til at bringe situationen med alt for store fondstilførsler i orden ved afslutningen (punkt 56).
6. SB 19/2016⁵⁵ - I denne særberetning gentog vi, at Kommissionen først ved afslutningen kunne fastsætte de samlede støtteberettigede udgifter (tekstboks 1, s. 30).
7. SB 36/2016⁵⁶ - I denne særberetning fastslog vi, at der navnlig i forbindelse med finansielle instrumenter under delt forvaltning er en risiko for, at ikkestøtteberettigede udgifter anmeldes ved afslutningen, og vi bemærkede, at Kommissionen også identificerede dette som et risikoområde og fremlagde en supplerende vejledning for revisionsmyndighederne (punkt 107, 113 og 141). Vi anbefalede, at Kommissionen sikrer, at medlemsstaterne gennemfører specifikke procedurer til kontrol af udgifternes støtteberettigelse i forbindelse med finansielle instrumenter (anbefaling 7).
8. SB 17/2018⁵⁷ - I denne særberetning fandt vi en række uoverensstemmelser og unøjagtigheder i den endelige gennemførelsesrapport vedrørende finansielle instrumenter under delt forvaltning for 2007-2013. Vi bemærkede, at eftersom afslutningsprocessen stadig var i gang, burde Kommissionen kunne kontrollere pålideligheden af de tal, der var brugt i forbindelse med afslutningen af OP'erne (punkt 72).

Akronymer og forkortelser

EFRU: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling

ESF: Den Europæiske Socialfond

GD EMPL: Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion

GD REGIO: Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik

OP: Operationelt program

SMV'er: Små og mellemstore virksomheder

Glossar

Afslutning: Finansiel afregning af et EU-program eller en EU-fond ved udbetaling af restbeløbet til en medlemsstat eller et andet modtagerland eller inddrivelse af midler herfra.

Attesteringsmyndighed: En enhed udpeget af en medlemsstat til at attestere, at udgiftsoversigterne og betalingsanmodningerne er nøjagtige og opfylder de gældende krav.

Delt forvaltning: En metode til gennemførelse af EU-budgettet, hvor Kommissionen - modsat ved direkte forvaltning - uddelegerer gennemførelsen til medlemsstaterne, men stadig har det endelige ansvar.

Den Europæiske Fond for Regionaludvikling: En EU-fond, der styrker den økonomiske og sociale samhørighed i EU ved at finansiere investeringer, der mindsker ubalancerne mellem regionerne.

Den Europæiske Socialfond: En EU-fond, der skal skabe uddannelses- og beskæftigelsesmuligheder og forbedre situationen for personer, der trues af fattigdom.

Den generelle forordning: Reglerne for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden for programmeringsperioden 2007-2013. De blev erstattet af forordningen om fælles bestemmelser for den følgende periode.

EIB-Gruppen: Den Europæiske Investeringsbank og Den Europæiske Investeringsfond.

Endelig gennemførelsesrapport: En del af afslutningspakken, indsendes af forvaltningsmyndighederne ved afslutningen.

Endelig kontrolrapport: En del af afslutningspakken, indsendes af revisionsmyndighederne ved afslutningen.

Finansielt instrument: Finansiel støtte fra EU-budgettet i form af egenkapital- eller kvasiegenkapitalinvesteringer, lån eller garantier eller andre risikodelingsinstrumenter.

Forordningen om fælles bestemmelser: Den forordning, som fastlægger de regler, der gælder for alle fem europæiske struktur- og investeringsfonde.

Forvaltningsmyndighed: En national, regional eller lokal myndighed (offentlig eller privat), som en medlemsstat har udpeget til at forvalte et EU-finansieret program.

Revisionserklæring: En erklæring, som offentliggøres i Revisionsrettens årsberetning, og som vedrører EU-regnskabets rigtighed og de underliggende transaktioners formelle rigtighed.

Revisionsmyndighed: En uafhængig enhed i medlemsstaten med ansvar for at revidere et EU-udgiftsprograms systemer og transaktioner.

Samhørighedspolitik: Den EU-politik, der tager sigte på at reducere de økonomiske og sociale forskelle mellem EU's regioner og medlemsstater ved at fremme jobskabelse, konkurrenceevne i erhvervslivet, økonomisk vækst, bæredygtig udvikling samt grænseoverskridende og interregionalt samarbejde.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udarbejder Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling II - Investering i samhørighed, vækst og inklusion, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Ladislav Balko, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Branislav Urbanič, ledende administrator Juan Ignacio Gonzalez Bastero, opgaveansvarlig Viorel Cirje og revisorerne Adrian Rosca og Borja Martin Simon.

Slutnoter

¹ Medmindre andet er angivet, henviser udtrykket i denne beretning udelukkende til finansielle instrumenter under delt forvaltning under EFRU og ESF i programmeringsperioden 2007-2013.

² Alle medlemsstater, undtagen Kroatien, Irland og Luxembourg.

³ Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 (EUT L 210 af 31.7.2006, s. 25).

⁴ Artikel 78a i forordning (EF) nr. 1083/2006.

⁵ Medmindre andet er angivet, henviser udtrykket i denne beretning udelukkende til afslutningen af operationelle programmer i programmeringsperioden 2007-2013.

⁶ Artikel 78, stk. 6, i forordning (EF) nr. 1083/2006.

⁷ Jf. punkt 4.36 i Revisionsrettens årsberetning for 2010.

⁸ 1) Anmodningen om betaling af saldoen og en udgiftsoversigt i overensstemmelse med artikel 61, 78 og 89 i forordning (EF) nr. 1083/2006, 2) den endelige rapport om gennemførelsen af programmet i overensstemmelse med artikel 67 i forordning (EF) nr. 1083/2006 og 3) erklæringen om afslutningen, understøttet af den endelige kontrolrapport i overensstemmelse med artikel 62 i forordning (EF) nr. 1083/2006.

⁹ Revisionsrettens særberetning nr. 19/2016.

¹⁰ Revisionsrettens særberetning nr. 36/2016.

¹¹ Artikel 44 og 45 i forordning (EF) nr. 1083/2006 og artikel 43-46 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1828/2006 af 8. december 2006 (EUT L 371 af 27.12.2006, s. 1).

¹² I denne beretning skal henvisninger til programmyndighederne forstås som de tre myndigheder i medlemsstaterne, der er anført i punkt 06 ovenfor. Disse myndigheder kan være nationale, regionale eller lokale.

¹³ Kommissionens afgørelse C(2015) 2771 final af 30. april 2015.

¹⁴ To centrale elementer i afslutningspakken. Kommissionens afgørelse C(2015) 2771 final af 30. april 2015, punkt 5.2 og 5.3 og bilag VI.

¹⁵ Kommissionens afgørelse C(2015) 2771 final af 30. april 2015, bilag VI.

¹⁶ Dokument fra Kommissionen med spørgsmål og svar vedrørende afslutningen af programmerne for 2007-2013.

¹⁷ Eksempler herpå er de tekniske møder med revisionsmyndighederne: 1) møde i homologeringsgruppen i september 2015, hvor der var fokus på afslutningen af de finansielle instrumenter under delt forvaltning, og 2) møde i homologeringsgruppen i september 2016.

¹⁸ Artikel 62 i forordning (EF) nr. 1083/2006.

¹⁹ Revisionsrettens analyse af Kommissionens endelige rapport med sammenfatning af oplysninger pr. 31. marts 2017 (afslutning).

²⁰ Revisionsrettens årsberetning for 2014, punkt 6.67, og Revisionsrettens årsberetning for 2015, punkt 6.63.

²¹ En aftalt procedure er en procedure aftalt mellem en virksomhed og en tredjepart om at drage faktuelle konklusioner om finansielle oplysninger eller operationelle processer (ISRS 4400). Jf. også bilaget til GD REGIO's årlige aktivitetsrapport for 2017, s. 75.

²² Kommissionens afgørelse C(2015) 2771 final af 30. april 2015, punkt 3.6. Vi rapporterede om dette i vores årsberetning for 2014, punkt 6.52, og årsberetningen for 2015, punkt 6.45.

²³ Revisionsrettens særberetning nr. 19/2016, punkt 42-44. Beløbet er baseret på vores beregning på grundlag af Kommissionens rapporter med sammenfatning af oplysninger pr. 31. december 2015 og 31. marts 2017.

²⁴ Kommissionens rapporter med sammenfatning af oplysninger pr. 31. december 2015 og 31. marts 2017.

²⁵ Kommissionens afgørelse C(2015) 2771 final af 30. april 2015, bilag 1, punkt 4.2, og bilag VI, punkt 11. Jf. også Kommissionens svar på medlemsstaternes betænkeligheder vedrørende dette spørgsmål i Kommissionens dokument med spørgsmål og svar vedrørende afslutningen af programmerne for 2007-2013, spørgsmål 88, 93, 98 og 99.

²⁶ Revisionsrettens årsberetning for 2017, punkt 6.44-6.50, og Revisionsrettens årsberetning for 2018, punkt 6.41-6.50.

²⁷ Jf. også Revisionsrettens årsberetning for 2018, punkt 6.46-6.48.

²⁸ En tematisk revision er en revision af et bestemt centralt krav eller udgiftsområde, hvor risikoen anses for at være systemisk. Tematiske revisioner supplerer de regelmæssige systemrevisioner.

²⁹ Revisionsrettens årsberetning for 2017, punkt 6.35.

³⁰ GD REGIO's årlige aktivitetsrapport for 2017, punkt A.2.3, og GD EMPL's årlige aktivitetsrapport for 2017, punkt A.2.

³¹ Jf. bilag I.

³² Revisionsrettens årsberetning for 2016, kapitel 6, anbefaling 1.

³³ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1310/2011 (EUT L 337 af 20.12.2011).

³⁴ "Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments", programmeringsperioden 2007-2013, situationen pr. 31. marts 2017 (ved afslutningen) (EGESIF 17-0014-00, 20.9.2017).

³⁵ Artikel 67 i forordning (EF) nr. 1083/2006.

³⁶ 1) GD REGIO "Financial Instruments for enterprise support, Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2007-2013", februar 2016, og 2) Revisionsrettens særberetning nr. 19/2016, "Gennemførelse af EU's budget gennem finansielle instrumenter - hvad man kan lære af programperioden 2007-2013".

³⁷ Revisionsrettens særberetninger fra 2014 til 2016, henholdsvis punkt 6.51, 6.43 og 6.25. 5 ud af 7, 4 ud af 7 og 4 ud af 12 reviderede finansielle instrumenter under delt forvaltning havde rapporteringsproblemer.

³⁸ GD REGIO's årlige aktivitetsrapporter for 2018 og 2019, henholdsvis bilag 10F og 10H.

³⁹ Revisionsrettens årsberetning for 2016, kapitel 6, anbefaling 2a).

⁴⁰ Revisionsrettens årsberetning for 2017, kapitel 6, anbefaling 1.

⁴¹ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 320).

⁴² I overensstemmelse med IFAC's internationale standard om erklæringsopgaver (ISAE) 3000.

⁴³ Artikel 40 i forordning (EU) nr. 1303/2013 som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets omnibusforordning (EU, Euratom) 2018/1046 (EUT L 193 af 30.7.2018, s. 1) og Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2019/1140 af 3. juli 2019 (EUT L 180 af 4.7.2019, s. 15).

⁴⁴ Revisionsrettens årsberetning for 2018, punkt 6.38.

⁴⁵ Retningslinjer for medlemsstaterne (EGESIF 15-0002-04, 19.12.2018) og retningslinjer for medlemsstaterne om revision af regnskaber (EGESIF 15-0016-02, 5.2.2016).

⁴⁶ Revisionsrettens årsberetning for 2018, punkt 6.68-6.70.

⁴⁷ Artikel 50 og artikel 141 i forordning (EU) nr. 1303/2013.

⁴⁸ Artikel 138 i forordning (EU) nr. 1303/2013 og artikel 63, stk. 7, i finansforordningen.

⁴⁹ Artikel 139, stk. 5, og artikel 145, stk. 7, i forordning (EU) nr. 1303/2013.

⁵⁰ Artikel 41, stk. 1, litra c), i forordning (EU) nr. 1303/2013.

⁵¹ Artikel 62 i forordning (EF) nr. 1083/2006.

⁵² Revisionsrettens årsberetning for 2018, kapitel 6, anbefaling 6.3.

⁵³ Artikel 46 i forordning (EU) nr. 1303/2013 og bilag I til Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 821/2014 af 28. juli 2014 (EUT L 223 af 29.7.2014, s. 7).

⁵⁴ Særberetning nr. 2/2012 "Finansielle instrumenter for SMV'er medfinansieret af Den Europæiske Fond for Regionaludvikling".

⁵⁵ Særberetning nr. 19/2016 "Gennemførelse af EU's budget gennem finansielle instrumenter - hvad man kan lære af programperioden 2007-2013".

⁵⁶ Særberetning nr. 36/2016 "En vurdering af ordningen for afslutning af samhørighedsprogrammerne og programmerne for udvikling af landdistrikter 2007-2013".

⁵⁷ Særberetning nr. 17/2018 "Kommissionens og medlemsstaternes foranstaltninger i de sidste år af programperioden 2007-2013 modvirkede lav absorption, men havde ikke tilstrækkeligt fokus på resultater".

Tidsplan

Begivenhed	Dato
Revisionsplanen vedtaget/Revisionen påbegyndt	1.7.2020
Udkastet til beretning officielt sendt til Kommissionen (eller en anden revideret enhed)	29.1.2021
Den endelige beretning vedtaget efter den kontradiktoriske procedure	17.3.2021
Officielle svar fra Kommissionen (eller en anden revideret enhed) modtaget på alle sprog	26.3.2021

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-5857-9	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/072	QJ-AB-21-006-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-5874-6	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/39	QJ-AB-21-006-DA-Q

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2021.

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse gennemføres ved Den Europæiske Revisionsrets afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse er tilladt med korrekt angivelse af kilde og ændringer. Brugeren må ikke fordreje dokumenternes oprindelige betydning eller budskab. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere rettigheder skal cleares, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. på billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker. Hvis der opnås tilladelse, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at anvende eller gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik og licens.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Den Europæiske Revisionsrets logo

Den Europæiske Revisionsrets logo må ikke anvendes uden Den Europæiske Revisionsrets forudgående samtykke.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.