Instrumentos financeiros da política de coesão no encerramento do período de 2007-2013: as verificações produziram bons resultados globais, mas persistem alguns erros

Síntese

I

Os instrumentos financeiros constituíram um método relativamente novo, mas importante, de financiamento da política de coesão no período de programação de 2007‑2013. Foram utilizados mais de 1000 instrumentos financeiros em gestão partilhada (IFGP) em 25 Estados‑Membros, com contribuições dos programas operacionais superiores a 16 mil milhões de euros, incluindo 11 mil milhões de euros de financiamento da UE ao abrigo do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e o Fundo Social Europeu. As auditorias anteriores do Tribunal relativas a estes instrumentos revelaram vários erros e insuficiências durante a execução. A Comissão declarou que estas lacunas seriam colmatadas no momento do encerramento.

II

A presente auditoria visou analisar se os Estados‑Membros e a Comissão tinham tomado as medidas necessárias para verificar e avaliar adequadamente as despesas dos IFGP no momento do encerramento dos programas operacionais relativos ao período de 2007‑2013. Não fez parte do âmbito da auditoria fornecer uma garantia quanto às despesas finais dos IFGP de 2007‑2013. O Tribunal decidiu esperar até agora para auditar e prestar informações sobre este assunto por o processo de encerramento ser bastante demorado. Quando começou os seus trabalhos de auditoria, em junho de 2020, 23% dos programas operacionais com IFGP respeitantes a 2007‑2013 ainda não estavam completamente encerrados (3% devido a questões por resolver relativas a IFGP).

III

Uma vez que os instrumentos financeiros têm um papel ainda mais importante e uma maior abrangência no âmbito da política de coesão no período de programação de 2014‑2020, as conclusões do Tribunal sobre as despesas dos IFGP de 2007‑2013 no momento do encerramento serão relevantes para o processo de encerramento que se aproxima, relativo ao período de 2014‑2020. A importância global dos instrumentos financeiros aumentará ainda mais no período de programação de 2021‑2027.

IV

O Tribunal constatou que, regra geral, os Estados‑Membros e a Comissão tomaram as medidas necessárias para verificar a elegibilidade das despesas dos IFGP no momento do encerramento. A Comissão e as autoridades nacionais de auditoria realizaram verificações, que produziram resultados. Apesar disso, o Tribunal ainda identificou erros com impacto financeiro em três dos sete instrumentos auditados durante as suas auditorias de legalidade e regularidade no momento do encerramento.

V

A Comissão tomou as medidas necessárias para aprovar as despesas finais, com uma exceção digna de relevo. Aceitou como elegível um IFGP que destinou mais de 80% dos fundos a grandes empresas (algumas cotadas em bolsa), em vez de contemplar principalmente pequenas e médias empresas, em conformidade com a legislação aplicável.

VI

A maior parte das lacunas identificadas pelo Tribunal, como as limitações ao mandato das autoridades de auditoria, foram resolvidas no período de 2014‑2020. No respeitante às insuficiências remanescentes, a Comissão está a atualizar a sua metodologia de auditoria a instrumentos financeiros e a elaborar orientações sobre práticas de documentação de auditoria em cooperação com representantes das autoridades de auditoria.

VII

No seu Relatório Anual relativo a 2018, o Tribunal recomendou que a Comissão esclarecesse as disposições legislativas para o encerramento do período de 2014‑2020. As disposições não definem o papel de cada interveniente no processo de encerramento nem o trabalho necessário para reavaliar e, se for o caso, ajustar o impacto de eventuais custos inelegíveis nas taxas residuais para os anos em questão. As autoridades de auditoria não são explicitamente obrigadas a fornecer garantias sobre as despesas totais. Estas omissões assumem particular relevância no respeitante aos instrumentos financeiros, em que a elegibilidade de uma parte material das despesas só pode ser avaliada no momento do encerramento. A Comissão está a aplicar a recomendação do Tribunal, encontrando‑se a finalizar orientações para que os Estados‑Membros compreendam o que a Comissão espera que façam no momento do encerramento.

VIII

O relatório final da Comissão sobre a execução dos IFGP de 2007‑2013 apresentava dados referentes à situação em 31 de março de 2017, data em que os Estados‑Membros deviam apresentar os documentos de encerramento, não tendo em conta os ajustamentos e correções dos trabalhos de encerramento subsequentes. A Comissão não tenciona publicar um relatório atualizado que mostre os dados finais corrigidos. A fiabilidade dos dados constantes dos relatórios de execução melhorou ao longo dos anos, uma tendência que parece manter‑se nos relatórios referentes ao período de 2014‑2020.

IX

O relatório final avalia igualmente o desempenho dos IFGP de 2007‑2013. No entanto, esta avaliação está incompleta devido à falta de dados sobre o efeito de alavanca e a reutilização dos fundos dentro do mesmo período (efeito de renovação), dois indicadores relevantes que estão entre as principais vantagens da utilização de instrumentos financeiros em vez de subvenções. Os dados sobre o efeito de alavanca e a reutilização dos fundos dentro do mesmo período estão a ser recolhidos com vista aos relatórios referentes a 2014‑2020, o que melhorou a avaliação do desempenho.

X

Com base nas suas conclusões, o Tribunal recomenda que a Comissão tome as seguintes medidas relativamente aos instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada do período de 2014‑2020:

• proporcionar orientações sobre os domínios de risco assinalados nas auditorias da Comissão e do TCE;
• completar as necessárias orientações sobre o papel e responsabilidades das autoridades de auditoria na avaliação da elegibilidade das despesas dos instrumentos financeiros no momento do encerramento.

Introdução

Domínio da auditoria

01

Na política de coesão da UE, os instrumentos financeiros são um método de execução mais recente e alternativo às subvenções tradicionais. Consistem numa variedade de produtos financeiros (ver quadro 1) e são concebidos com um carácter renovável. No final do período de reembolso acordado, os fundos devem ser reinvestidos em fins semelhantes, a fim de maximizar o impacto dos investimentos públicos.

Empréstimo	Garantia
«Acordo pelo qual o mutuante se obriga a colocar à disposição do mutuário uma quantia em dinheiro acordada durante um prazo acordado e ao abrigo do qual o mutuário se obriga a reembolsar a quantia mutuada no prazo acordado.» Pode oferecer taxas de juro mais baixas, períodos de reembolso mais longos ou ter menos requisitos em matéria de garantias, por comparação com as condições do mercado.	«Compromisso escrito de assumir a responsabilidade pela totalidade ou parte de uma dívida ou de uma obrigação de um terceiro ou pela boa execução das suas obrigações por esse terceiro caso se verifique um acontecimento que desencadeie a execução da garantia, como seja a falta de pagamento de um empréstimo.» As garantias cobrem, em geral, operações financeiras como empréstimos.
Capitais próprios	Quase‑capital
«Entrada de capitais próprios numa empresa, investidos direta ou indiretamente em contrapartida da propriedade total ou parcial dessa empresa, quando o investidor pode além disso assumir um certo controlo da gestão da empresa e participar nos lucros da mesma.» A rentabilidade financeira depende do crescimento e da rentabilidade da empresa.	«Tipo de financiamento classificado entre uma participação no capital e uma dívida, apresentando um risco maior do que a dívida privilegiada e um risco menor do que o capital próprio comum.» Os investimentos em quase‑capital podem ser estruturados como dívidas e, em alguns casos, são convertíveis em capitais próprios.

Fonte: FI Compass – Financial Instrument products.

02

Os instrumentos financeiros podem ser criados como fundos autónomos ou como fundos específicos dentro da estrutura de um fundo de participação. Este último é normalmente criado para gerir vários fundos específicos ou diferentes tipos de produtos. Em regime de gestão partilhada, um fundo de participação ou um fundo específico podem também receber contribuições de vários programas operacionais (PO).

03

Quando corretamente estabelecidos, os instrumentos financeiros oferecem certas vantagens em comparação com as subvenções:

• o reembolso dos fundos pode conduzir à sua reutilização em novos projetos (efeito de renovação), assegurando assim a sustentabilidade;
• a obrigação de reembolso dá aos beneficiários um forte incentivo para executarem projetos bem‑sucedidos que produzam resultados, aumentando a eficácia do apoio da UE;
• a capacidade de atrair investimento do setor privado (efeito de alavanca) pode resultar numa utilização do apoio da UE mais eficaz em termos de custos.

Materialidade e riscos no encerramento

04

No final do período de 2007‑2013, havia 1 058 instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada (IFGP)¹ em 25 Estados‑Membros². O valor total das contribuições dos PO para os instrumentos ascendeu a 16,4 mil milhões de euros, incluindo o cofinanciamento da UE de 11,3 mil milhões de euros através do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e, em muito menor medida, do Fundo Social Europeu (FSE), sob a supervisão da Direção‑Geral da Política Regional e Urbana (DG REGIO) e da Direção‑Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão (DG EMPL).

05

As contribuições financeiras dos PO para os IFGP foram geralmente efetuadas através de um pagamento único, assim que foi criada a estrutura jurídica. Em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 1083/2006³ (a seguir denominado «Regulamento Geral»), as autoridades de gestão declararam estas contribuições à Comissão, juntamente com as despesas relativas às subvenções⁴. No âmbito do encerramento⁵, apenas foram considerados elegíveis os desembolsos aos beneficiários finais, as garantias fornecidas (incluindo os montantes autorizados) e os custos e comissões de gestão dos fundos⁶. Os recursos devolvidos ou a devolver a partir de investimentos elegíveis tornam‑se «recursos restantes» e devem ser reutilizados pelo Estado‑Membro para fins semelhantes, em conformidade com regras específicas, deixando de representar recursos da UE.

06

O quadro 2 apresenta as obrigações das autoridades dos Estados‑Membros responsáveis pelos programas e da Comissão no âmbito do processo de encerramento.

Autoridade	Função
Autoridade de gestão	Apresenta o relatório final de execução, que abrange todo o período1.
Autoridade de certificação	Transmite o pedido de pagamento do saldo final e a declaração final de despesas2.
Autoridade de auditoria	Apresenta uma declaração de encerramento à Comissão, acompanhada de um relatório de controlo final. Na declaração de encerramento, é avaliada a validade do pedido de pagamento do saldo final e a legalidade e regularidade das operações subjacentes abrangidas pela declaração final de despesas3.
Comissão	Analisa os documentos facultados pelos Estados‑Membros e emite um parecer sobre o relatório final de execução e a declaração de encerramento. Durante o processo de encerramento, clarifica e resolve todas as questões pendentes relacionadas com as atividades de controlo e auditoria, realizando novas auditorias e aplicando correções financeiras, conforme necessário. Paga o saldo final uma vez concluído o processo4.

¹ Artigo 67.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.
² Artigos 61.º, 78.º e 89.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.
³ Artigo 62.º, n.º 1, alínea e), do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.
⁴ Artigo 67.º, n.º 4, e artigo 89.º, n.^os 3 e 4, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

Fonte: Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

07

As auditorias do Tribunal relativas à Declaração de Fiabilidade durante o período de programação de 2007‑2013 e vários dos seus relatórios especiais revelaram diversos erros nas despesas dos IFGP, bem como insuficiências na execução. A Comissão reconheceu estas questões e indicou que, em conformidade com a sua estratégia plurianual, as resolveria através de verificações de elegibilidade quando do encerramento. Por conseguinte, os riscos no momento do encerramento prendem‑se com a solidez dos procedimentos de verificação aplicados pelas autoridades de auditoria e pela Comissão.

08

Uma vez que os IFGP receberam normalmente a contribuição do programa através de um único adiantamento e a elegibilidade dos montantes efetivamente investidos não foi, em geral, objeto de auditoria durante a execução, a maior parte dos trabalhos de verificação da elegibilidade pela Comissão e pelos Estados‑Membros teve de ser realizada no momento do encerramento. O Tribunal comunicou estes problemas logo no seu Relatório Anual relativo a 2010⁷. O anexo I enumera outros relatórios anuais e especiais nos quais o Tribunal salientou a importância das verificações de encerramento neste domínio.

Âmbito e método da auditoria

09

A presente auditoria visou analisar se os Estados‑Membros e a Comissão tinham tomado as medidas necessárias para verificar e avaliar adequadamente as despesas dos IFGP no momento do encerramento dos PO relativos ao período de programação de 2007‑2013. Neste contexto, a auditoria centrou‑se na forma como os Estados‑Membros e a Comissão verificaram a elegibilidade das despesas declaradas. O Tribunal examinou igualmente de que modo a Comissão analisou a fiabilidade dos dados no relatório final e a forma como os avaliou. Por conseguinte, o Tribunal avaliou se, em relação às despesas dos IFGP no momento do encerramento:

• a Comissão deu orientações oportunas e pertinentes;
• as autoridades de auditoria efetuaram verificações eficazes;
• a Comissão efetuou verificações eficazes;
• a Comissão avaliou os dados finais respeitantes à execução para tirar conclusões sobre o desempenho dos IFGP;
• é provável que as insuficiências salientadas pela presente auditoria tenham impacto no encerramento dos instrumentos financeiros do período de 2014‑2020.

10

O Tribunal realizou a sua auditoria sob a forma de uma análise documental, com base em elementos de prova das suas anteriores auditorias relativas aos IFGP no momento do encerramento e do próprio trabalho da Comissão neste contexto. Mais especificamente, obteve provas de auditoria das seguintes fontes:

• análise dos sete IFGP auditados no âmbito das Declarações de Fiabilidade relativas a 2017 e 2018 [por conseguinte, a auditoria retém os resultados das auditorias na Alemanha (2), em Espanha (2), na Lituânia, na Polónia e na Suécia];
• entrevistas com pessoal da DG REGIO e da DG EMPL;
• exame de outros documentos de encerramento disponibilizados pela Comissão, tais como uma amostra discricionária de 27 pacotes de encerramento⁸;
• análise do relatório de síntese final sobre a execução dos IFGP elaborado pela Comissão no momento do encerramento;
• breve questionário enviado às autoridades de gestão responsáveis pelos sete IFGP acima indicados, a fim de complementar os dados obtidos durante as auditorias.

11

Por conseguinte, não faz parte do âmbito da presente auditoria fornecer:

• uma garantia quanto às despesas finais dos IFGP de 2007‑2013;
• uma avaliação do desempenho dos IFGP de 2007‑2013 (o Tribunal menciona os indicadores de desempenho para informar sobre a ferramenta de comunicação de informações utilizada pela Comissão e sobre se esta os utilizou na sua avaliação do desempenho);
• uma análise completa do quadro de controlo e de garantia aplicável aos instrumentos financeiros no período de programação de 2014‑2020.

12

As constatações e conclusões do Tribunal adquirem pertinência no momento atual, pois os instrumentos financeiros têm um papel ainda mais importante e um maior alcance no âmbito da política de coesão no período de programação de 2014‑2020, cujo encerramento se aproxima. No período de programação de 2021‑2027, com base nos atuais planos para reduzir os recursos da política de coesão, a importância global dos instrumentos financeiros aumentará ainda mais.

13

Na sequência das auditorias do Tribunal sobre a execução dos IFGP⁹ e a conceção dos procedimentos de encerramento¹⁰, o presente trabalho visa completar a imagem dos IFGP do período de 2007‑2013.

14

O Tribunal decidiu esperar até agora para auditar e prestar informações sobre um tema relacionado com o período de programação de 2007‑2013 por o processo de encerramento ser bastante demorado, o que se deve ao carácter plurianual dos períodos de programação tal como concebidos pela Comissão. Embora o prazo para os Estados‑Membros apresentarem os pacotes de encerramento fosse 31 de março de 2017, o trabalho de verificação e validação ainda está em curso, sete anos após o final do período de programação de 2007‑2013 e cinco anos após o termo do período de elegibilidade. Quando o Tribunal iniciou os seus trabalhos de auditoria, em junho de 2020, 23% dos PO com IFGP ainda não estavam completamente encerrados (3% devido a questões por resolver relativas a IFGP).

Observações

Orientações da Comissão para o encerramento dos IFGP

As orientações da Comissão foram oportunas e adequadas, exceto num domínio de risco

15

Os regulamentos aplicáveis continham seis artigos com disposições em matéria de IFGP, abrangendo apenas quatro páginas no total¹¹. Foram necessárias orientações adicionais, exaustivas e atempadas para que as autoridades responsáveis pelos programas¹² conseguissem determinar a elegibilidade das despesas dos IFGP no momento do encerramento.

16

As orientações da Comissão para o encerramento incluíam elementos específicos sobre as despesas dos IFGP¹³. Além de informações exaustivas sobre as condições de elegibilidade, forneciam instruções sobre os temas mais complexos dos fundos de garantia, dos custos de gestão e dos juros gerados, abrangendo os requisitos de comunicação de informações através de um modelo com os dados pormenorizados exigidos para cada instrumento.

17

As orientações elencavam o conteúdo exigido para o relatório final de execução das autoridades de gestão e o relatório de controlo final das autoridades de auditoria, com pontos específicos e pormenorizados sobre as despesas dos IFGP¹⁴. Continham, igualmente, instruções sobre as ações de preparação do encerramento a realizar pelas autoridades de gestão e de certificação e, no momento do encerramento, pelas autoridades de auditoria¹⁵.

18

A Comissão recolheu um grande número de questões dos Estados‑Membros sobre o encerramento, incluindo 29 relacionadas com IFGP, tendo‑lhes respondido¹⁶. As respostas proporcionavam informações pormenorizadas sobre a maior parte dos domínios complexos dos IFGP, continham várias recomendações da Comissão às autoridades responsáveis pelos programas para que apresentassem as despesas finais muito antes do prazo de 31 de março de 2017 e aconselhavam as autoridades de auditoria a realizar auditorias temáticas aos IFGP.

19

Em cooperação com as autoridades responsáveis pelos programas, a Comissão prestou orientações adicionais sobre o encerramento através de sessões de formação e seminários¹⁷.

20

O Tribunal constatou que as orientações sobre o encerramento dos IFGP fornecidas pela Comissão foram oportunas e visaram os pontos necessários, o que se reveste de especial importância dada a natureza sucinta das disposições relativas aos IFGP na legislação. As orientações abrangeram a maior parte dos temas em que o TCE constatou deficiências durante a fase de execução: limites máximos dos custos e comissões de gestão, exatidão da comunicação de informações, requisitos contratuais e cálculo das despesas elegíveis no caso dos fundos de garantia.

21

No entanto, o Tribunal assinalou a lacuna a seguir apresentada.

• A Comissão não tratou a avaliação do estatuto de pequena ou média empresa (PME) dos beneficiários finais como um risco específico, embora este fosse um critério de elegibilidade para a maioria dos instrumentos. Este domínio apresentava um risco mais elevado para os IFGP, dado que a avaliação do estatuto de PME foi realizada por intermediários financeiros (muitas vezes, bancos privados e outras entidades do setor financeiro) e não pelas autoridades de gestão. Como discutido mais à frente no presente relatório, o Tribunal detetou erros a este respeito nas suas auditorias (ponto 35).

Eficácia do trabalho de verificação realizado pelas autoridades de auditoria no momento do encerramento

IFGP geridos pelo Grupo BEI: inclusão de algumas despesas inelegíveis devido a restrições ao mandato de auditoria e a limitações ao âmbito do auditor externo

22

A legislação aplicável definiu claramente as funções das autoridades de auditoria durante o período de programação de 2007‑2013¹⁸. Era‑lhes exigido que apresentassem a declaração de encerramento à Comissão, acompanhada do relatório de controlo final, avaliando o pedido de pagamento do saldo final e emitindo um parecer sobre a legalidade e regularidade dos montantes incluídos na declaração final de despesas. Esta avaliação baseava‑se em todo o trabalho de auditoria realizado no âmbito do período de programação.

23

No período de 2007‑2013, o Grupo BEI geriu cerca de 11% dos IFGP em termos de número, ou 16% em termos de montante de contribuição do PO. Em todos os casos menos um, geriu estruturas de fundos de participação e selecionou intermediários financeiros para gerir os fundos específicos¹⁹. Relativamente a estas estruturas, as autoridades de auditoria não puderam realizar verificações ao nível dos fundos de participação devido às limitações aos direitos de acesso impostas pelo Grupo BEI²⁰.

24

Também não dispunham, na prática, de um mandato de auditoria claro para realizar verificações ao nível de beneficiários finais ou fundos específicos, pelo que a maioria delas não realizou o seu trabalho a qualquer nível. A caixa 1 apresenta dois exemplos de estratégias de auditoria diferentes, por parte de autoridades de auditoria, relativamente a IFGP geridos pelo Grupo BEI.

25

Em geral, as autoridades de auditoria basearam‑se apenas nos relatórios sobre os procedimentos acordados do auditor externo independente do Grupo BEI. Estes relatórios abrangeram uma série de verificações específicas relacionadas com a configuração e a execução dos instrumentos financeiros a nível do fundo de participação, mas, pela sua natureza limitada, não podiam fornecer qualquer garantia quanto à elegibilidade das despesas desembolsadas pelos instrumentos.

O alargamento do período de elegibilidade gerou mais trabalho para as autoridades de auditoria e a Comissão

26

Conforme concebido pela Comissão, e tal como se refere no ponto 14, o encerramento do período de programação de 2007‑2013 é bastante demorado. Em 2015, as orientações da Comissão sobre o encerramento alteraram a data‑limite para as contribuições dos IFGP destinadas aos beneficiários finais de 31 de dezembro de 2015 para 31 de março de 2017, prolongando efetivamente o período de elegibilidade²².

27

Uma das principais razões para esta prorrogação do período de elegibilidade foi a baixa taxa de absorção. Os Estados‑Membros estavam obrigados a devolver todos os fundos não utilizados à Comissão no momento do encerramento. Sem a prorrogação, um montante significativo de financiamento teria permanecido por utilizar, como evidenciado pelos 2,6 mil milhões de euros de despesas adicionais de IFGP desembolsadas entre 1 de janeiro de 2016 e 31 de março de 2017²³. A estimativa da taxa de desembolso aos beneficiários finais aumentou de 75% em 31 de dezembro de 2015 para 93% em 31 de março de 2017²⁴.

28

Porém, embora a prorrogação tenha melhorado a absorção dos fundos, criou um problema para as autoridades de auditoria. Permitir que os IFGP efetuassem pagamentos aos beneficiários finais até 31 de março de 2017 limitou a capacidade das autoridades de auditoria para obterem garantias de que todas as despesas eram legais e regulares a tempo do prazo final para a apresentação da declaração de encerramento (que era também 31 de março de 2017).

29

A Comissão estava ciente da questão e, nas orientações relativas ao encerramento, recomendou vivamente que as autoridades de gestão e certificação apresentassem às autoridades de auditoria a declaração final de despesas e o pedido de pagamento do saldo final até 31 de dezembro de 2016, e não até ao prazo‑limite de 31 de março de 2017²⁵.

30

Apesar destas recomendações da Comissão, algumas despesas dos IFGP não puderam ser incluídas nos trabalhos das autoridades de auditoria relativos à declaração de encerramento. A Comissão não sabe qual o volume de despesas adicionais declaradas pelos Estados‑Membros entre 1 de janeiro e 31 de março de 2017, e não foi possível determinar o montante correspondente a partir das informações disponibilizadas no âmbito da presente auditoria.

31

O Tribunal examinou este aspeto relativamente a vários PO com IFGP (27 de 192 programas deste tipo no domínio da coesão). Onze dos 27 apresentavam limitações de âmbito devido ao facto de as despesas, incluindo as despesas dos IFGP, terem sido declaradas após a data em que a autoridade de auditoria recolheu a sua amostra final para a declaração de encerramento. Embora estas despesas tenham sido efetivamente excluídas do trabalho de auditoria incluído nos pacotes de encerramento apresentados até 31 de março de 2017, foram posteriormente auditadas através de trabalhos adicionais. Este procedimento exigiu tempo e recursos adicionais da parte da Comissão e das autoridades de auditoria, atrasando o processo de encerramento e tornando-o mais longo e menos eficiente.

As autoridades de auditoria efetuaram a maior parte das verificações necessárias, mas alguns dos erros não foram detetados

32

O Tribunal começou a analisar o trabalho de encerramento das autoridades de auditoria ao nível das operações a partir da Declaração de Fiabilidade relativa a 2017, no seguimento da apresentação dos pacotes de encerramento pelas autoridades responsáveis pelos programas à Comissão. A caixa 2 apresenta uma breve descrição do trabalho de auditoria do Tribunal ao momento do encerramento.

33

Nas sete auditorias a IFGP no encerramento no âmbito da Declaração de Fiabilidade (ponto 10), o Tribunal constatou que as listas de verificação das autoridades de auditoria estavam bem concebidas, abrangendo os aspetos pertinentes exigidos pela legislação e pelas orientações. Não obstante, embora em termos gerais as autoridades de auditoria tenham realizado as verificações necessárias, o Tribunal detetou algumas insuficiências.

34

As principais insuficiências diziam respeito a verificações de inelegibilidade incompletas, como, por exemplo, quando as listas de verificação exigem que o auditor:

• para verificar se todos os requisitos em matéria de contratos públicos foram respeitados, verifique também e leve em conta as adendas aos contratos;
• para verificar o estatuto de PME de um beneficiário final, tenha em consideração todos os critérios pertinentes para esse estatuto, incluindo as regras aplicáveis às empresas associadas e parceiras;
• para confirmar a elegibilidade do desembolso de um empréstimo, efetue uma avaliação de quaisquer cancelamentos ou operações abortadas à data da auditoria.

35

Devido a estas incompletas verificações de inelegibilidade por parte das autoridades de auditoria, o Tribunal constatou casos de beneficiários ou desembolsos inelegíveis que não tinham sido detetados em três das sete auditorias no âmbito da Declaração de Fiabilidade (ver quadro 3).

Erro	Descrição
Instrumento financeiro inelegível	O instrumento financeiro no seu conjunto não estava em conformidade com o principal requisito de elegibilidade de financiar principalmente as PME.
Beneficiário inelegível	O beneficiário do empréstimo não era uma PME, com base numa análise das empresas associadas.
Desembolsos inelegíveis	Dois empréstimos declarados como desembolsos elegíveis tinham sido cancelados muito antes do encerramento.
Declaração incorreta dos fundos reutilizados	Os fundos devolvidos pelos beneficiários finais a partir da primeira série de investimentos foram reinvestidos e declarados à Comissão para reembolso uma segunda vez.

Fonte: TCE.

36

O Tribunal detetou também lacunas na utilização das listas de verificação (ver quadro 4), que diziam respeito à insuficiente documentação dos trabalhos de auditoria realizados e à falta de provas de auditoria recolhidas para apoiar os resultados²⁷. O Tribunal não conseguiu validar as explicações dadas pelas autoridades de auditoria com base na documentação de auditoria das mesmas e noutros elementos de prova disponíveis.

Erro	Descrição
Documentação de auditoria insuficiente	A lista de controlo da auditoria assinalava que os custos e comissões de gestão foram sujeitos a uma auditoria complementar. Na documentação de auditoria, não existiam provas de trabalho de auditoria complementar ou de documentos adicionais examinados.
Documentação de auditoria insuficiente e deficiências no trabalho de auditoria	Os processos de auditoria não provam que os diferentes testes abrangeram todos os requisitos de elegibilidade. A verificação do critério para classificação como PME no caso de entidades associadas a outras nem sempre foi devidamente realizada.
Documentação de auditoria insuficiente e pista de auditoria insuficiente	As verificações efetuadas não estavam bem documentadas em listas de controlo, relatórios ou outros documentos. Faltavam referências a documentos pertinentes. As provas de auditoria não se encontravam armazenadas.

Fonte: TCE.

37

Globalmente, o trabalho realizado pelo Tribunal no âmbito da sua Declaração de Fiabilidade relativamente aos IFGP no momento do encerramento identificou nove erros em seis dos sete instrumentos auditados. Três destes erros tiveram um impacto financeiro, reduzindo o montante das despesas elegíveis no momento do encerramento. Num caso, o erro fez subir o risco de erro residual no PO acima do limiar de materialidade de 2%, exigindo a aplicação de correções financeiras extrapoladas (ver pormenores na caixa 3).

38

No âmbito da presente auditoria, o Tribunal examinou igualmente os pacotes de encerramento e todas as interações subsequentes entre as autoridades responsáveis pelos programas e a Comissão relativamente a 27 de 192 PO com IFGP. Constatou que a maioria das autoridades de auditoria trabalhou em conformidade com as suas estratégias de auditoria, tendo em conta a regulamentação aplicável e as orientações da Comissão. Todavia, nem todas as autoridades de auditoria realizaram sistematicamente auditorias temáticas²⁸ e, nos casos em que o fizeram, o trabalho nem sempre foi suficiente para identificar irregularidades materiais²⁹.

39

O Tribunal detetou duas insuficiências na comunicação de informações das autoridades de auditoria quanto ao encerramento:

• por vezes, as informações sobre o trabalho realizado relativamente às despesas dos IFGP eram demasiado breves, o que resultou em pedidos de informações adicionais por parte dos auditores da Comissão e conduziu à revisão de relatórios;
• houve casos em que não estavam disponíveis informações sobre as correções aplicadas às despesas dos IFGP (montante, tipo). Os relatórios de controlo finais examinados pelo Tribunal não eram coerentes quanto aos pormenores fornecidos. As autoridades de auditoria não estavam obrigadas a apresentar as correções por tipo (por exemplo, contratos públicos, auxílios estatais, instrumentos financeiros, etc.) e a Comissão não dispõe de dados estruturados sobre esta matéria.

40

Em geral, as autoridades de auditoria realizaram as verificações necessárias. Porém, as insuficiências anteriormente discutidas afetaram em certa medida a fiabilidade do seu trabalho e alguns erros não foram detetados, como demonstram os erros constatados pelo Tribunal e pela Comissão.

Eficácia das verificações da Comissão no momento do encerramento

No final de 2020, 19% dos PO com IFGP ainda não estavam totalmente encerrados

41

Depois de as autoridades responsáveis pelos programas dos Estados‑Membros terem apresentado os seus pacotes de encerramento à Comissão dentro do prazo regulamentar de 31 de março de 2017³⁰, esta última analisou‑os e respondeu dentro do prazo limite de cinco meses. Nos casos em que tal se aplicava, a Comissão pediu informações, solicitou a realização de trabalhos adicionais ou formulou observações de importância e impacto financeiro variáveis.

42

Em muitas situações, a interação com as autoridades responsáveis pelos programas para resolver questões relativas ao encerramento continuou para além das cartas de observações iniciais e, em alguns casos, ainda está em curso. O quadro 5 e o quadro 6 apresentam o ponto da situação dos trabalhos de encerramento realizados pela Comissão, à data de 31 de dezembro de 2020, relativamente aos PO no domínio da coesão que incluem IFGP.

Situação	Final de 2018	Final de 2019	Final de 2020	Percentagem no final de 2020
Encerrados	123	143	156	81%
Pré‑encerrados1	39	32	32	17%
Abertos	30	17	4	2%
Total	192	192	192

¹ A Comissão considera um PO pré‑encerrado se tiver sido enviada uma carta de pré‑encerramento. Na prática, um PO pode ser considerado pré‑encerrado por várias razões: se for encerrado um dos fundos que o constitui (p. ex., o FEDER) e o outro permanecer aberto (p. ex., o Fundo de Coesão); nos programas operacionais monofundo, se todos os montantes não contestados tiverem sido pagos, mas os montantes contestados continuarem abertos; se houver outras questões específicas em aberto.

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

Situação	Final de 2018	Final de 2019	Final de 2020	Percentagem no final de 2020
Encerrados	6,73	8,60	9,96	64%
Pré‑encerrados	4,41	3,75	3,32	21%
Abertos	4,48	3,27	2,34	15%
Total	15,62	15,62	15,62

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

43

As informações mostram que, no final de 2020, 81% dos PO no domínio da coesão que incluem IFGP estavam totalmente encerrados, o que representa 64% do total das despesas dos IFGP declaradas para o período. Dos 36 PO abertos ou pré‑encerrados, apenas cinco, todos em Itália, ainda têm questões por resolver no âmbito dos IFGP.

44

Durante o processo de encerramento, a Comissão solicitou esclarecimentos ou trabalhos adicionais no domínio dos IFGP relativamente à maioria destes 36 PO. Embora esta situação mostre que os IFGP foram uma das causas de atrasos no encerramento destes programas, indica também a atenção que receberam no âmbito dos trabalhos de encerramento realizados pela Comissão.

A Comissão deu resposta a questões relevantes e aplicou correções adequadas, exceto no que diz respeito ao erro de maior vulto

45

O Tribunal examinou os trabalhos da Comissão sobre 27 pacotes de encerramento de PO com IFGP. Os trabalhos foram exaustivos e a Comissão visou sempre a componente das despesas dos IFGP, identificando domínios para exames adicionais, solicitando esclarecimentos e analisando as respostas. Os pontos em aberto foram encerrados um a um, muitas vezes após uma ampla interação com as autoridades responsáveis pelos programas.

46

Em muitos casos, a Comissão formulou observações formais requerendo esclarecimentos ou garantias. Solicitou trabalho adicional às autoridades de auditoria nos casos em que havia limitações de âmbito ou outras questões em aberto no trabalho das autoridades responsáveis pelos programas.

47

Para além de um trabalho de análise documental, a Comissão realizou várias auditorias no âmbito do encerramento às despesas dos IFGP. Estas auditorias disseram respeito a PO representando quase 10% das despesas totais dos IFGP.

48

Durante o período de programação de 2007‑2013, o Tribunal recomendou reiteradamente que, quando do encerramento, a Comissão prestasse especial atenção aos instrumentos financeiros enquanto domínio com um elevado risco de despesas inelegíveis, uma vez que as autoridades de auditoria praticamente não realizaram controlos quanto à elegibilidade dos investimentos durante a execução³¹. O Tribunal assinalou que o risco era mais elevado nos fundos de garantia, pois a utilização de um multiplicador artificialmente reduzido poderia conduzir à sobredeclaração das despesas elegíveis³².

49

A Comissão seguiu as recomendações do Tribunal e, em especial, analisou atentamente a questão do multiplicador dos fundos de garantia. Quando tomou conhecimento de que um Estado‑Membro decidira calcular o multiplicador utilizando uma metodologia diferente da recomendada nas orientações, levou os seus auditores a examinarem a questão de perto nos seus trabalhos de encerramento.

50

Em resultados destes trabalhos, no final de 2020 a Comissão pretendia aplicar mais correções num montante superior a 270 milhões de euros em matéria de despesas elegíveis nos IFGP em 29 PO. Nem todos estes processos estão terminados. Depois de finalizadas, as correções excluem as despesas do instrumento, sendo o seu custo suportado pelo Estado‑Membro. O quadro 7 mostra as correções aplicadas ou propostas pela DG REGIO no final de 2020 às despesas dos IFGP no momento do encerramento e o quadro 8 apresenta uma comparação com as correções aplicadas pela DG REGIO a todas as despesas no momento do encerramento.

Tipo de correção	Montante	N.º de PO afetados
Utilização de um multiplicador incorreto nos fundos de garantia	200,4	5
Erros no pedido de pagamento final	31,0	2
Juros inelegíveis	19,5	2
Erros na seleção dos intermediários financeiros	5,3	2
Bonificações de juros e comissões de garantia inelegíveis	2,0	1
Desembolsos inelegíveis	1,6	1
Outras correções (ajustamentos e correções diversas)	11,3	16
Total	271,1

¹ A DG EMPL não aplicou quaisquer correções aos IFGP do FSE até ao final de 2020, mas estes representam apenas 5% do total das despesas dos IFGP.

Fonte: Análise do TCE aos pacotes de encerramento e dados da Comissão.

	Montante
Despesas declaradas (todas as fontes de financiamento dos PO)	362 231,6
Correções da Comissão	4 274,5
Percentagem	1,18%
Despesas declaradas – apenas IFGP (todas as fontes de financiamento dos PO)	14 828,5
Correções da Comissão – apenas IFGP	271,1
Percentagem	1,83%

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

51

A Comissão aplicou as correções resultantes das constatações com impacto financeiro das auditorias do Tribunal a IFGP no momento do encerramento realizadas no âmbito da Declaração de Fiabilidade (ver quadro 3), excluindo uma. Esta exceção, digna de nota, diz respeito à constatação com maior impacto financeiro. A caixa 3 apresenta uma análise pormenorizada deste erro material.

Relatório de síntese final e avaliação da Comissão

O relatório de síntese final não apresenta dados finais devido à sua publicação precoce

52

Em resposta a uma recomendação formulada no Relatório Anual do Tribunal relativo a 2010, a Comissão alterou o Regulamento Geral em 2011, introduzindo uma obrigação de comunicação anual para os IFGP³³. Subsequentemente, tem elaborado relatórios de síntese finais, que apresentam um resumo dos progressos realizados na execução dos IFGP, com dados agregados e por país, e servem de instrumento para acompanhar e avaliar o desempenho.

53

Na sexta e última versão para o período de 2007‑2013, o relatório apresenta os dados introduzidos no sistema da Comissão pelas autoridades de gestão à data de 31 de março de 2017³⁴. As informações são apresentadas apenas a título informativo, dado que a verificação e certificação das despesas elegíveis é um processo distinto e mais longo, realizado através da análise e aprovação final dos pacotes de encerramento, como anteriormente descrito. Os dados apresentados pelas autoridades de gestão, e posteriormente compilados pela Comissão para efeitos do relatório, também não estão sujeitos a verificação por parte das autoridades de auditoria.

54

A própria Comissão faz esta distinção tanto no resumo como na conclusão do relatório de síntese final, especificando que ainda devem ser realizados trabalhos durante o processo de encerramento:

• «Esta síntese final não constitui uma confirmação da elegibilidade no momento do encerramento dos montantes comunicados até 31 de março de 2017. As autoridades de gestão e de auditoria terão de reanalisar estes montantes durante o processo de encerramento […]». [Tradução do TCE]

55

Como exigido pelo Regulamento Geral³⁵, o relatório de síntese final apresentou os dados relativos à execução à data de março de 2017, que tinham natureza preliminar. A Comissão não publicou atualizações deste relatório com base nos trabalhos de encerramento subsequentes. Nos relatórios anuais de 2018 e 2019 da DG REGIO, foi publicado um quadro atualizado em que se indicavam as despesas dos IFGP por PO com as correções pretendidas pela Comissão (ver ponto 60 abaixo).

56

A descida nas despesas dos IFGP, dos 16,1 mil milhões de euros sugeridos pelo relatório de síntese final de 2017 para o valor atual de 15,4 mil milhões de euros, evidencia o resultado dos trabalhos de encerramento realizados após 31 de março de 2017 pelas autoridades responsáveis pelos programas e pela Comissão. O quadro 9 mostra a variação de 730 milhões de euros (5%) entre os dados preliminares e os atuais.

	Despesas dos IFGP – Relatório de síntese final, 31 de março de 2017	Despesas elegíveis dos IFGP – Dados da Comissão, final de 2020 (com correções)1
FEDER	15 245	14 557
FSE	837	795
Total	16 082	15 352 (diminuição de 5%)

¹ As correções aplicadas ou propostas pela Comissão reduzem o montante de 15,62 mil milhões de euros (ver quadro 6) para 15,35 mil milhões de euros.

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão e no relatório de síntese à data de 31 de março de 2017.

A fiabilidade dos dados melhorou

57

O Tribunal analisou a fiabilidade dos dados incluídos no relatório de síntese final, tendo constatado que os esforços da Comissão levaram a melhorias na sua exaustividade e fiabilidade, em comparação com versões anteriores do relatório:

• em resposta a questões das autoridades de gestão, as orientações aos Estados‑Membros sobre o encerramento forneceram um modelo de relatório pormenorizado e instruções claras;
• a maioria das informações solicitadas às autoridades responsáveis pelos programas tornou‑se obrigatória para o relatório final;
• a Comissão emitiu uma nota destinada aos responsáveis pelas suas unidades geográficas com instruções sobre a verificação da fiabilidade dos dados recebidos.

58

Através destas ações, a Comissão deu resposta à maior parte das preocupações identificadas em análises anteriores do relatório³⁶. Esta observação é apoiada pelo facto de, nas auditorias a IFGP no momento do encerramento realizadas no âmbito da Declaração de Fiabilidade, o Tribunal ter detetado apenas um caso de comunicação incorreta, ao passo que, nas suas auditorias durante a fase de execução, estas constatações eram mais frequentes³⁷.

59

A Comissão reconhece algumas das questões pendentes e apresenta um resumo pormenorizado. O problema digno de relevo remanescente assinalado pela Comissão é o facto de apenas 81% dos IFGP (em montante de despesas) comunicarem os seus custos e comissões de gestão, apesar de este ser um campo obrigatório. Trata‑se, no entanto, de uma melhoria em relação à cobertura do relatório anterior, que era de 64%. A caixa 4 apresenta uma seleção das questões pertinentes em matéria de qualidade dos dados salientadas pela Comissão no relatório, seguidas das constatações do Tribunal decorrentes da presente auditoria.

60

Para além do relatório de síntese, a DG REGIO incluiu um quadro nos seus Relatórios Anuais de Atividades de 2018 e 2019 em que indicava as despesas dos IFGP por PO, com as correções da Comissão³⁸. Relativamente a um PO, o relatório apresenta mais 4,2 mil milhões de euros do que as despesas reais do IFGP declaradas no momento do encerramento. Tratou‑se de um erro administrativo no relatório que não teve impacto no montante a pagar no momento do encerramento, mas, em resultado, o montante apresentado para as despesas dos IFGP do FEDER foi de 19 mil milhões de euros, em vez de 14,8 mil milhões de euros (sobredeclaração de 28%).

A avaliação da Comissão aos dados finais sobre a execução não proporcionou informações úteis relativamente a dois indicadores

61

O relatório de síntese final apresenta também a análise final da Comissão sobre o desempenho dos IFGP (ver quadro 10).

Taxas de desembolso	Comissões de gestão
Taxas apresentadas a nível da UE e por Estado‑Membro. Podem também ser calculadas por domínio temático (empresas, desenvolvimento urbano, etc.) e para cada fundo individual. Não são disponibilizadas taxas globais por tipo de produto (empréstimos, garantias, capital próprio). A análise abrange a evolução da taxa de desembolso e informações sobre os valores anómalos com taxas de desembolso baixas e elevadas. Taxa de desembolso a nível da UE: 93%. Grandes variações, de 60% em Espanha a desembolsos integrais em quatro Estados‑Membros.	Dados disponíveis a nível da UE e por Estado‑Membro, fundo individual, domínio temático e tipo de produto. A análise abrange a percentagem de custos e comissões de gestão para o período e a média anual, o cumprimento dos limiares regulamentares, a comparação por tipo de produto e entre fundos de participação e fundos específicos. Percentagem de custos e comissões de gestão a nível da UE: o valor referente ao período foi de 6,7% das contribuições dos PO para os IFGP e de 9,1% dos investimentos dos IFGP nos beneficiários finais; no que se refere às contribuições dos PO para IFGP, a percentagem anual média foi de 1,26%.
Efeito de alavanca	Reutilização de fundos/efeito de renovação
Poucos dados disponíveis sobre o efeito de alavanca, pois não são exigidos pelo regulamento para o período de programação de 2007‑2013. A Comissão solicitou as informações a título facultativo. A análise apresentada no relatório baseia‑se em muito poucos dados e inclui a discussão dos impactos no potencial de alavancagem, nomeadamente em termos de tipo de produto e intenção política de dar resposta a condições de mercado pouco eficientes. Como reconhecido pela Comissão, estas escassas informações apresentadas voluntariamente não podem ser consideradas representativas.	Foram solicitadas às autoridades de gestão, nas orientações de encerramento, dados sobre os recursos devolvidos para utilização no período subsequente (recursos restantes). Todos os Estados‑Membros, à exceção de um, apresentaram informações sobre os recursos devolvidos/a devolver. O montante de recursos restantes disponível para reutilização foi estimado em 8,5 mil milhões de euros. Não foram obtidas informações sobre o efeito de renovação alcançado dentro do período, pelo que este elemento não foi analisado.

Fonte: TCE, com base no relatório de síntese da Comissão à data de 31 de março de 2017.

62

A conclusão da Comissão sobre a execução dos IFGP é positiva, assinalando:

• os progressos contínuos realizados no desembolso de fundos, salientando o aumento de cerca de 20% entre 31 de dezembro de 2015 e 31 de março de 2017 e a taxa final de desembolso de 93%;
• a média anual dos custos e comissões de gestão de 1,26%, abaixo do limite regulamentar;
• os 8,5 mil milhões de euros de recursos restantes a reutilizar;
• um aumento no número de empregos criados.

63

O relatório de síntese final não apresentou informações úteis sobre dois dos indicadores.

• Efeito de alavanca: uma vez que as informações sobre o efeito de alavanca eram facultativas, os dados obtidos não eram representativos. A Comissão observou que, com base nas informações escassas e não representativas obtidas, havia variações significativas entre os instrumentos quanto ao efeito de alavanca alcançado. O Tribunal não concorda com a conclusão da Comissão de que os resultados obtidos sugerem que os IFGP estão em condições de mobilizar recursos pelo menos duas vezes superiores aos recursos dos fundos estruturais disponíveis nos programas, dado que não existiam informações suficientes para apoiar esta conclusão global.
• Efeito de renovação dentro do período: a Comissão obteve e analisou informações sobre os recursos devolvidos a reutilizar para fins semelhantes (recursos restantes), mas não sobre a capacidade de os IFGP reutilizarem recursos dentro do mesmo período (efeito de renovação dentro do período). A análise dos dados efetuada pelo Tribunal indica que cerca de 10% dos 981 fundos específicos puderam reutilizar fundos, de forma limitada, antes do encerramento.

64

As orientações de encerramento não obrigavam as autoridades de gestão, no âmbito do relatório final, a prestar informações sobre o efeito de alavanca e o efeito de renovação dentro do período. Uma vez que estes indicadores são duas das principais vantagens da utilização de instrumentos financeiros em vez de subvenções, o Tribunal considera que se tratava de informações necessárias para a avaliação do desempenho dos IFGP efetuada pela Comissão. A caixa 5 apresenta informações sobre os efeitos de alavanca e de renovação nos sete instrumentos auditados no momento do encerramento.

Implicações das presentes observações para o período de 2014-2020

As orientações foram alargadas e a visibilidade melhorada; estão agora disponíveis informações sobre domínios de risco

65

Em comparação com o período de 2007‑2013, o principal ato legislativo em matéria de política de coesão contém dez vezes mais disposições relativas aos instrumentos financeiros. Além disso, existem vários atos delegados e de execução centrados em assuntos específicos respeitantes aos instrumentos financeiros. Em consequência, a legislação contém agora preceitos equivalentes a grande parte das informações constantes das orientações para 2007‑2013. Estas disposições são complementadas por 16 documentos de orientação sobre tópicos específicos dos instrumentos financeiros.

66

Embora não esteja no âmbito da presente auditoria rever as orientações de encerramento para o período de programação de 2014‑2020, o exame sumário realizado pelo Tribunal indica que estas ainda não foram atualizadas com vista a destacar riscos específicos com base nos erros já detetados, durante a fase de execução, pelo TCE, pela Comissão e pelas autoridades de auditoria. O Tribunal considera que seria útil fornecer estas informações às autoridades responsáveis pelos programas para as ajudar a orientar o seu trabalho de verificação e auditoria.

67

Subsistem algumas questões, tais como o facto de muitas autoridades de auditoria continuarem a auditar adiantamentos a instrumentos financeiros em vez de despesas efetivas, o que resulta, muito provavelmente, em taxas de erro residual subestimadas. A Comissão aceitou a recomendação do Tribunal sobre esta insuficiência e proporcionou orientações às autoridades de auditoria sobre o tratamento a dar aos adiantamentos³⁹. Além disso, registam‑se melhorias nesta questão para o período pós‑2020, na medida em que, nos termos do atual projeto de legislação, haverá um adiantamento único (para o primeiro pagamento), devendo as prestações subsequentes basear‑se nas despesas efetivas.

A limitação regulamentar ao mandato das autoridades de auditoria foi resolvida

68

Inicialmente, a legislação para o período de programação de 2014‑2020 incluía restrições semelhantes para as autoridades de auditoria, no caso dos instrumentos geridos pelo Grupo BEI. Depois de detetar erros relacionados com estas restrições no âmbito da Declaração de Fiabilidade relativa a 2017, o Tribunal recomendou à Comissão que assegurasse que as disposições de auditoria relativas aos instrumentos financeiros geridos pelo Grupo BEI fossem adequadas⁴⁰. Solicitou à Comissão que definisse condições mínimas para os trabalhos no âmbito de procedimentos acordados, a fim de assegurar o fornecimento de uma garantia.

69

Em consequência, a Comissão alterou as disposições pertinentes do Regulamento (UE) n.º 1303/2013⁴¹ (Regulamento Disposições Comuns), apresentou um modelo de relatório de auditoria para auditores externos, com requisitos mínimos para obter uma garantia razoável⁴², e encarregou as autoridades de auditoria de realizar auditorias aos sistemas e às operações ao nível dos intermediários financeiros⁴³. Todos os programas da Iniciativa PME criados antes de 2 de agosto de 2018, ou seja, os seis atualmente existentes, estão excluídos destas alterações⁴⁴. Não obstante, a partir do exercício contabilístico de 2018/2019, o Grupo BEI alargou voluntariamente a utilização de relatórios de «garantia razoável» a todos os programas ao abrigo da Iniciativa PME.

70

Estas medidas dão uma resposta adequada à questão. O Tribunal salienta que se trata de uma melhoria efetiva do processo de garantia relativo às despesas dos instrumentos financeiros.

Nas suas orientações para 2014-2020, a Comissão deu resposta à maioria das insuficiências detetadas pelo Tribunal no trabalho das autoridades de auditoria

71

Para o período de programação de 2014‑2020, a Comissão deu orientações sobre a maior parte das insuficiências detetadas pelo Tribunal no trabalho das autoridades de auditoria⁴⁵ (ver pontos 33 a 39). Estas orientações exigem que, nos seus relatórios anuais de controlo, as autoridades de auditoria forneçam as seguintes informações especificamente para os instrumentos financeiros:

• informações sobre auditorias temáticas, com vários domínios temáticos sugeridos, e uma justificação no caso de as auditorias não serem efetuadas;
• descrição das deficiências específicas detetadas durante as auditorias aos sistemas e as ações corretivas de seguimento empreendidas;
• trabalhos efetuados e descrição específica das irregularidades detetadas, incluindo medidas corretivas;
• a garantia sobre os instrumentos executados pelo Grupo BEI ou por outras instituições financeiras internacionais;
• verificações do cumprimento das novas regras em matéria de pagamento de prestações a instrumentos financeiros;
• a metodologia adotada relativamente à estratificação para subpopulações como os instrumentos financeiros.

72

Em 2018, pela primeira vez, as autoridades de auditoria comunicaram as irregularidades que constataram nas auditorias às operações com vista ao relatório anual de controlo de 2016‑2017, na sequência de uma tipologia comum acordada e partilhada entre a Comissão e os Estados‑Membros. A tipologia inclui 16 subcategorias de erros dos instrumentos financeiros. As orientações especificam também que as autoridades de auditoria devem verificar, no âmbito da amostra auditada, se os montantes das contribuições dos programas pagas aos instrumentos financeiros são apoiados pelas informações disponibilizadas pelas autoridades de gestão e de certificação, devendo igualmente verificar a pista de auditoria.

73

Visando dar resposta às insuficiências que subsistem no trabalho das autoridades de auditoria, um grupo de trabalho composto por representantes destas e da Comissão apresentou um «documento de reflexão sobre a documentação de auditoria» numa reunião técnica realizada em dezembro de 2019. O documento fornece orientações aos auditores sobre práticas de documentação e pista de auditoria quando elaboram listas de verificação e documentam o seu trabalho, com referências ao quadro regulamentar e às normas internacionais de auditoria. As orientações aplicam‑se igualmente às auditorias de instrumentos financeiros.

É menos provável que ocorram questões relativas à elegibilidade dos instrumentos para as PME

74

A situação constatada de um instrumento financeiro que devia ajudar principalmente as PME e atribuiu a maior parte dos fundos a grandes empresas é menos provável no período de programação de 2014‑2020. A legislação introduziu os fundos da Iniciativa PME, instrumentos financeiros exclusivamente dedicados ao financiamento das PME. O âmbito temático dos instrumentos financeiros foi também alargado, permitindo o apoio a empresas que não são PME nos domínios da investigação e desenvolvimento, da eficiência energética e outros setores.

As incertezas podem afetar o encerramento efetivo dos instrumentos financeiros

75

Para o período de programação de 2014‑2020, apesar de as contas serem aprovadas anualmente, as questões de legalidade e regularidade só podem ser abordadas numa altura posterior do período, através de auditorias de conformidade anuais e plurianuais. No seu Relatório Anual relativo a 2018, o Tribunal referiu a ambiguidade do mandato das autoridades de auditoria relativamente ao encerramento do período de programação de 2014‑2020⁴⁶.

76

Para o encerramento dos PO de 2014‑2020, o Regulamento Disposições Comuns exige que cada Estado‑Membro apresente um relatório final sobre a execução de cada PO, sem precisar o seu conteúdo e data de apresentação⁴⁷, como faz para os relatórios anuais de execução⁴⁸. A maioria das disposições relativas ao encerramento dos programas de 2014‑2020 remete a avaliação final da elegibilidade dos custos declarados para algumas operações, incluindo os instrumentos financeiros, para uma fase posterior, geralmente o encerramento⁴⁹. No que respeita aos instrumentos financeiros, as autoridades de auditoria podem auditar uma parte das despesas desembolsadas antes do encerramento com base nos requisitos da legislação para desbloquear o segundo pagamento e os pagamentos subsequentes ao instrumento⁵⁰.

77

Ao contrário do que sucede para a avaliação das contas anuais, o Regulamento Disposições Comuns não define suficientemente o papel das autoridades responsáveis pelos programas no processo de encerramento. Tampouco especifica o trabalho necessário para reavaliar e ajustar o impacto de eventuais custos inelegíveis nas taxas residuais para os anos em questão. Atualmente, não há qualquer requisito regulamentar explícito no sentido de os Estados‑Membros apresentarem um conjunto final de contas para o período no momento do encerramento, nem de as autoridades de auditoria fornecerem garantias sobre as despesas totais do período, tal como exigido no relatório de controlo final de 2007‑2013⁵¹. Também não é claro no regulamento se o último conjunto de contas anuais deve incluir, sob qualquer forma, a avaliação final da elegibilidade no momento do encerramento dos montantes desembolsados para os instrumentos financeiros. Assim, existe o risco de que, nas situações em que a legislação atrasa a avaliação até ao encerramento, o trabalho de auditoria realizado para assegurar a elegibilidade final das despesas seja insuficiente ou inexistente.

78

Na opinião do Tribunal, esta incerteza legislativa pode afetar a capacidade de os Estados‑Membros efetuarem as verificações necessárias, pois o período de conservação dos documentos pode expirar se a execução de algumas tarefas for deixada para depois do final do último exercício contabilístico (30 de junho de 2024).

79

No seu Relatório Anual relativo a 2018, o Tribunal recomendou que a Comissão esclarecesse estes aspetos em tempo útil (e o mais tardar até dezembro de 2022), para que os Estados‑Membros compreendessem o que a Comissão espera que façam relativamente ao encerramento dos programas de 2014‑2020⁵². Até ao momento, a Comissão deu resposta a uma parte da recomendação. Em 2019, apresentou um pacote de metodologia de auditoria a instrumentos financeiros, que inclui instruções para as autoridades de auditoria quanto à obtenção de garantias sobre a elegibilidade das despesas totais no momento do encerramento. Esta metodologia de auditoria está a ser atualizada. A Comissão está também a finalizar a elaboração de orientações de encerramento, incluindo para os instrumentos financeiros. Tanto a metodologia atualizada como as orientações de encerramento deverão ser publicadas em 2021.

Prosseguem os esforços no domínio da fiabilidade dos dados e informações adicionais sobre o efeito de alavanca e a reutilização dos fundos melhoram a avaliação

80

Para o período de programação de 2014‑2020, foram diretamente incluídas na legislação melhorias em matéria de comunicação de informações sobre os instrumentos financeiros⁵³. O Tribunal salienta em seguida algumas delas.

• Os Estados‑Membros são agora obrigados a informar a Comissão sobre a execução dos instrumentos financeiros, no âmbito do seu relatório anual de execução.
• O modelo previsto para a comunicação de informações sobre os instrumentos financeiros foi discutido com as autoridades de gestão e foi disponibilizada formação sobre a comunicação de informações online, dando às partes responsáveis pela introdução dos dados no sistema uma melhor compreensão das formas de melhorar a fiabilidade. A falta de familiaridade das autoridades responsáveis pelos programas com o sistema de comunicação de informações foi uma das razões para os problemas relativos à fiabilidade dos dados no período de 2007‑2013.
• O modelo previsto para a comunicação de informações sobre instrumentos financeiros inclui campos para contribuições públicas e/ou privadas a todos os níveis, o que permite avaliar adequadamente o efeito de alavanca alcançado. De facto, o último relatório de 2014‑2020 contém uma análise pormenorizada do efeito de alavanca.
• O relatório apresenta informações pormenorizadas sobre os recursos devolvidos pelos investimentos e a sua reutilização (efeito de renovação dentro do mesmo período).

81

Todavia, no seu relatório de síntese à data de 31 de dezembro de 2018, a Comissão observa que subsistem lacunas e incoerências nos dados e continua a haver margem para melhorar a sua qualidade, o que se deve, em parte, ao facto de o relatório ter evoluído e solicitar mais informações às autoridades responsáveis pelos programas. O Tribunal salienta que estas questões têm uma importância relativamente reduzida e estão a ser alvo de tratamento.

82

Um aspeto do relatório de síntese que não pode ser melhorado é o facto de não proporcionar uma confirmação dos montantes das despesas elegíveis. Uma vez que é publicado no prazo de um ano após o termo do período de referência, não há tempo para as autoridades de auditoria auditarem os dados, e menos ainda para a inclusão dos ajustamentos e correções do processo de encerramento final do período. Por conseguinte, o relatório mantém a natureza preliminar inerente à sua conceção.

Conclusões e recomendações

83

A conclusão global do Tribunal é a de que, regra geral, os Estados‑Membros e a Comissão tomaram as medidas necessárias para verificar a elegibilidade das despesas dos IFGP no momento do encerramento. A Comissão e as autoridades nacionais de auditoria realizaram verificações, que produziram resultados. Não obstante, alguns erros continuaram a não ser detetados e a Comissão não tinha dado resposta ao erro de maior vulto, que afetou materialmente o encerramento do PO em questão.

As orientações da Comissão para o período de 2007-2013 foram em geral adequadas; as disposições do quadro legislativo para 2014-2020 relativas ao encerramento devem ser clarificadas

84

Um elemento fundamental para um exercício de encerramento bem‑sucedido é a solidez das disposições regulamentares e das orientações disponíveis. Tendo em conta as disposições muito reduzidas da legislação em matéria de IFGP para 2007‑2013, a qualidade das orientações assumiu ainda maior importância (ponto 15).

85

A conclusão do Tribunal é que a Comissão proporcionou as necessárias orientações para o encerramento dos IFGP em tempo útil e com suficiente pormenor, sendo a sua qualidade fundamental para o trabalho das autoridades responsáveis pelos programas. As orientações versaram sobre a maior parte dos domínios em que o Tribunal constatou insuficiências durante a fase de execução (pontos 16 a 20). Porém, a avaliação do estatuto de PME dos beneficiários finais não foi tratada como um risco específico, embora constituísse um critério de elegibilidade para a maioria dos instrumentos. No âmbito das suas auditorias, o Tribunal detetou erros neste elemento (ponto 21).

86

Para o período de 2014‑2020, a maioria das orientações relativas aos instrumentos financeiros foi incorporada na legislação, e foi proporcionado apoio adicional através de um vasto número de notas organizadas por tema. No entanto, algumas questões continuam a ser problemáticas, nomeadamente a metodologia adotada por algumas autoridades de auditoria, que auditam adiantamentos aos instrumentos financeiros em vez de despesas efetivas (pontos 65 a 67).

87

Pese embora a melhoria das orientações gerais sobre os instrumentos financeiros, o Tribunal considera que, num aspeto, as disposições legislativas para o encerramento do período de 2014‑2020 são mais fracas do que as relativas ao período de 2007‑2013. O Regulamento Disposições Comuns não é suficientemente claro quanto ao papel das autoridades responsáveis pelos programas no processo de encerramento, nem define o trabalho necessário para reavaliar e, se for o caso, ajustar o impacto de eventuais custos inelegíveis nas taxas residuais dos anos em questão. Não existe qualquer requisito explícito de as autoridades de auditoria fornecerem garantias sobre as despesas totais para o período, como em relação ao período de 2007‑2013. Este aspeto assume particular relevância no que se refere aos instrumentos financeiros, em que a elegibilidade de uma parte material das despesas só pode ser avaliada no momento do encerramento (pontos 75 a 78).

88

No seu Relatório Anual relativo a 2018, o Tribunal recomendou que esta questão fosse esclarecida, tendo a Comissão realizado progressos no sentido de a resolver. Em 2019, deu instruções às autoridades de auditoria quanto à obtenção de garantias sobre a elegibilidade das despesas totais no momento do encerramento. Está agora a atualizar estas instruções, encontrando‑se também a finalizar orientações para que os Estados‑Membros compreendam o que a Comissão espera que façam no momento do encerramento (ponto 79).

Recomendação 1 – Dar orientações sobre os domínios de risco assinalados nas auditorias da Comissão e do TCE

A fim de estar perfeitamente preparada para o processo de encerramento iminente do período de 2014‑2020, a Comissão deve complementar as atuais orientações sobre os instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada com aconselhamento específico aos Estados‑Membros, tomando por base os erros mais frequentes detetados nas auditorias da Comissão e do TCE.

Prazo: até ao final de 2021.

Recomendação 2 – Completar as necessárias orientações sobre o papel e as responsabilidades das autoridades de auditoria na avaliação da elegibilidade das despesas dos instrumentos financeiros no momento do encerramento

Na sua metodologia de auditoria atualizada e nas orientações sobre o encerramento iminentes, a Comissão deve proporcionar às autoridades de auditoria as instruções necessárias para garantir a elegibilidade das despesas dos instrumentos financeiros no momento do encerramento. A Comissão deve também incentivar ativamente as autoridades de auditoria a seguirem estas orientações em complemento da legislação, para que o encerramento seja mais rigoroso.

Prazo: até ao final de 2022.

As autoridades de auditoria efetuaram a maioria das verificações necessárias, mas alguns erros não foram detetados, levando por vezes à inclusão de despesas inelegíveis

89

A prorrogação por 15 meses do período de elegibilidade para os desembolsos permitiu que os beneficiários finais recebessem um montante adicional estimado em 2,6 mil milhões de euros, o que representa um aumento da taxa de desembolso de 75% para 93% no período de programação de 2007‑2013 (pontos 26 a 27). Contudo, criou também problemas para as autoridades de auditoria, que muitas vezes não conseguiram abranger todas as despesas dos IFGP nas suas auditorias antes do encerramento. Esta situação deu origem a limitações do âmbito e a trabalhos adicionais após 31 de março de 2017, de forma a concluir as restantes verificações (pontos 28 a 31).

90

O trabalho das autoridades de auditoria foi de igual modo afetado por uma limitação do seu mandato no que se refere à auditoria aos fundos de participação de instrumentos geridos pelo Grupo BEI. Nestes casos, a maioria das autoridades de auditoria não realizou o seu trabalho a qualquer nível e limitou‑se a depositar confiança no trabalho do auditor externo independente do Grupo BEI, cujo âmbito era limitado e não pôde fornecer qualquer garantia quanto à elegibilidade das despesas desembolsadas pelo instrumento financeiro (pontos 22 a 25).

91

Verificava‑se a mesma limitação no início do período de programação de 2014‑2020. Os erros identificados nas auditorias do Tribunal e a recomendação daí resultante deram origem a alterações legislativas, tendo a situação sido corrigida na sua maior parte. O âmbito do trabalho do auditor externo foi alargado à prestação de garantia e o Grupo BEI comprometeu‑se voluntariamente a aplicar as novas regras nos casos não abrangidos pela legislação (pontos 68 a 70).

92

De modo geral, as autoridades de auditoria realizaram o trabalho necessário para verificar a elegibilidade das despesas dos IFGP no momento do encerramento, abrangendo toda a população e visando os pontos pertinentes. As principais insuficiências constatadas pelo Tribunal dizem respeito aos seguintes aspetos (pontos 32 a 40):

• documentação inadequada do trabalho de auditoria;
• grau de conclusão de determinados controlos de elegibilidade em domínios de alto risco, como o estatuto de PME e os contratos públicos;
• informações incoerentes sobre o trabalho realizado, exigindo um acompanhamento alargado por parte da Comissão para as esclarecer;
• falta de sistematicidade na realização das auditorias temáticas, ou a sua não realização no momento do encerramento ou perto dele;
• não deteção de alguns erros, como evidenciado por aqueles que a Comissão e o TCE constataram.

93

Relativamente ao período de 2014‑2020, algumas destas insuficiências foram corrigidas pelo alargamento das disposições na legislação e nas orientações da Comissão. Para dar resposta às insuficiências remanescentes, um documento elaborado em finais de 2019 por representantes da Comissão e das autoridades de auditoria proporciona orientações sobre questões relativas à documentação de auditoria e à pista de auditoria, que se aplicam igualmente às auditorias de instrumentos financeiros (pontos 71 a 73).

A Comissão deu resposta a questões relevantes e aplicou correções adequadas, exceto no que diz respeito ao erro de maior vulto

94

A Comissão analisou pormenorizadamente todos os pacotes de encerramento e efetuou sistematicamente controlos adicionais para verificar a elegibilidade das despesas dos IFGP (pontos 41 a 44). Este trabalho deu origem ao envio de observações formais às autoridades responsáveis pelos programas solicitando garantias, esclarecimentos ou trabalhos adicionais. Domínios de alto risco, como a aplicação do multiplicador correto às despesas de fundos de garantia, foram acompanhados de perto, tendo sido aplicadas as correções adequadas (pontos 45 a 50).

95

Em termos gerais, o trabalho realizado pela Comissão no âmbito do encerramento permitiu‑lhe detetar despesas inelegíveis e dar resposta às questões assinaladas. Contudo, a Comissão rejeitou a constatação de maior materialidade resultante de uma das auditorias do Tribunal. Aceitou a elegibilidade de um IFGP que investiu quase 80% do valor total aprovado dos empréstimos em empresas que não eram PME, embora a legislação especificasse que, para ser elegível, o instrumento financeiro deveria destinar‑se principalmente a PME (ponto 51). Esta situação é menos provável no período de 2014‑2020, pois a legislação introduziu instrumentos financeiros dedicados exclusivamente ao financiamento das PME. O âmbito temático dos instrumentos financeiros foi também alargado, permitindo o apoio a empresas que não são PME (ponto 74).

A fiabilidade das informações comunicadas melhorou ao longo dos anos, mas os dados do relatório final de execução não eram definitivos e a falta de informações sobre dois indicadores importantes levou a uma avaliação incompleta

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O relatório final da Comissão para o período de 2007‑2013 apresenta os dados introduzidos no sistema de comunicação de informações pelas autoridades de gestão até 31 de março de 2017, tal como exigido pela legislação. Trata‑se de dados preliminares, sem os ajustamentos e correções dos trabalhos de encerramento subsequentes, que resultaram numa redução das despesas elegíveis dos IFGP no montante de 730 milhões de euros (5%). Embora esta metodologia possa parecer razoável, uma vez que o relatório se destina a ser utilizado em tempo útil pelas várias partes interessadas que avaliam o êxito dos IFGP, na ausência de um requisito legal a Comissão não atualizou o relatório a fim de apresentar dados finais (pontos 52 a 56).

97

O relatório final representou uma melhoria em relação às versões anteriores em termos de fiabilidade dos dados, o que se deveu aos esforços envidados pela Comissão nas suas orientações relativas à comunicação de informações e ao seu próprio trabalho em matéria de qualidade dos dados (pontos 57 e 58). Todavia, como a Comissão reconhece no relatório, subsistem algumas questões no plano da fiabilidade (pontos 59 a 60).

98

A Comissão apresentou uma avaliação positiva da execução dos IFGP, apontando para vários fatores, como uma taxa de desembolso final de 93%, custos médios de gestão abaixo do limite regulamentar e 8,5 mil milhões de euros em recursos restantes (pontos 61 e 62). Com base nas informações escassas e não representativas obtidas sobre a capacidade dos IFGP para atrair investimentos adicionais e a reutilização de fundos dentro do mesmo período, o Tribunal considera que existe uma lacuna na avaliação, dado que estas são duas das principais vantagens da utilização de instrumentos financeiros em vez de subvenções. A conclusão da Comissão de que os resultados obtidos sugerem que os IFGP estão em condições de mobilizar recursos pelo menos duas vezes superiores aos recursos dos fundos estruturais disponíveis nos programas não é, por conseguinte, apoiada por elementos de prova suficientes (pontos 63 e 64).

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No período de 2014‑2020, registaram‑se melhorias notáveis na conceção dos relatórios, designadamente a comunicação de mais informações sobre os custos e comissões de gestão e a inclusão de análises sobre o efeito de alavanca e a reutilização de fundos dentro do mesmo período. As restantes questões relativas à fiabilidade dos dados têm uma importância relativamente reduzida e estão a ser alvo de tratamento. Não obstante, dado que o relatório é publicado no prazo de um ano após o termo do período de referência, mantém a natureza preliminar inerente à sua conceção (pontos 80 a 82).

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por liana Ivanova, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 17 de março de 2021.

Anexos

Anexo I – Relatórios do TCE que salientam a importância do trabalho de verificação dos IFGP no momento do encerramento

1. Relatório Anual relativo ao exercício de 2015 – O Tribunal recomendou (capítulo 6, recomendação 5) à Comissão que assegurasse que todas as despesas relativas aos IFGP de 2007‑2013 fossem incluídas com antecedência suficiente nas declarações de encerramento, de forma a permitir que as autoridades de auditoria realizassem os seus controlos.
2. Relatório Anual relativo ao exercício de 2016 – O Tribunal afirmou que os erros assinalados no relatório de execução da Comissão resultavam na sobredeclaração do desempenho e, se não fossem corrigidos, no aumento artificial do montante declarado de despesas elegíveis no momento do encerramento, especialmente no caso dos fundos de garantia. Recomendou, por isso, que a Comissão prestasse especial atenção a esta questão no momento do encerramento [pontos 6.25 e 6.41 – recomendação 1, alínea a)].
3. Relatório Anual relativo ao exercício de 2017 – O Tribunal salientou que a Comissão tinha recomendado às autoridades de auditoria que realizassem auditorias «temáticas» relativamente aos instrumentos financeiros, a fim de garantir, no momento do encerramento, que os montantes pagos aos beneficiários finais tinham sido utilizados como previsto. O Tribunal constatou que nem todas as autoridades de auditoria realizaram sistematicamente estas auditorias e que, quando o fizeram, o trabalho nem sempre era suficiente para identificar irregularidades significativas (pontos 6.34 e 6.35).
4. Relatório Anual relativo ao exercício de 2018 – O Tribunal declarou que, apesar dos esforços substanciais da Comissão para melhorar a qualidade dos dados no momento do encerramento, ainda detetou imprecisões nos relatórios de execução do encerramento, na sequência de uma das suas auditorias realizadas nesse ano (ponto 6.35).
5. Relatório Especial 02/2012⁵⁴ – Neste relatório especial, o Tribunal observou que a Comissão só estaria em condições de regularizar as dotações excessivas aos fundos no momento do encerramento (ponto 56).
6. Relatório Especial 19/2016⁵⁵ – Neste relatório especial, o Tribunal reiterou que a Comissão só poderia determinar as despesas totais elegíveis no momento do encerramento (caixa 1, página 36).
7. Relatório Especial 36/2016⁵⁶ – Neste relatório especial, o Tribunal constatou que, no que se referia particularmente aos IFGP, existia um risco de serem declaradas despesas inelegíveis no momento do encerramento e observou que a Comissão também tinha identificado este aspeto como uma matéria de risco, tendo transmitido orientações às autoridades de auditoria (pontos 107, 113 e 141). Recomendou que a Comissão devia assegurar que os Estados‑Membros aplicassem procedimentos específicos para verificar, em especial, a elegibilidade das despesas relativas aos instrumentos financeiros e aos adiantamentos contratuais (recomendação 7).
8. Relatório Especial 17/2018⁵⁷ – Neste relatório especial, o Tribunal detetou uma série de valores incoerentes e inexatos no relatório final de execução relativo aos IFGP do período de 2007‑2013, tendo assinalado que, dado que o processo de encerramento ainda estava em curso, a Comissão estava em condições de verificar a fiabilidade dos dados utilizados para encerrar os PO (ponto 72).

Siglas e acrónimos

DG EMPL: Direção‑Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão

DG REGIO: Direção‑Geral da Política Regional e Urbana

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FSE: Fundo Social Europeu

IFGP: instrumentos financeiros em gestão partilhada

PME: pequena ou média empresa

PO: programa operacional

Glossário

Autoridade de auditoria: entidade independente do Estado‑Membro responsável pela auditoria aos sistemas e às operações de um programa de despesas da UE.

Autoridade de certificação: organismo designado por um Estado‑Membro para certificar a exatidão e conformidade das declarações de despesas e dos pedidos de pagamento.

Autoridade de gestão: entidade nacional, regional ou local (pública ou privada) designada pelo Estado‑Membro para gerir um programa financiado pela UE.

Declaração de Fiabilidade: declaração publicada no relatório anual do TCE que apresenta a sua opinião de auditoria sobre a fiabilidade das contas da UE e a regularidade das operações a elas subjacentes.

Encerramento: liquidação financeira de um programa ou fundo da UE, que consiste no pagamento do saldo devido ou na recuperação de fundos relativamente a um Estado‑Membro ou outro país beneficiário.

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional: fundo da UE que reforça a coesão económica e social na União através do financiamento de investimentos que reduzam os desequilíbrios entre as regiões.

Fundo Social Europeu: fundo da UE para criar oportunidades de formação e emprego e melhorar a situação das pessoas em risco de pobreza.

Gestão partilhada: método de execução do orçamento da UE em que, por oposição à gestão direta, a Comissão a delega nos Estados‑Membros, embora continue a assumir a responsabilidade final.

Grupo BEI: Banco Europeu de Investimento e Fundo Europeu de Investimento.

Instrumento financeiro: apoio financeiro proveniente do orçamento da UE sob a forma de investimentos em capitais próprios ou em quase‑capital, de empréstimos ou garantias ou de outros instrumentos de partilha de riscos.

Política de coesão: política da UE cujo objetivo é reduzir as disparidades económicas e sociais entre as regiões e os Estados‑Membros promovendo a criação de emprego, a competitividade empresarial, o crescimento económico, o desenvolvimento sustentável e a cooperação transfronteiriça e inter‑regional.

Regulamento Disposições Comuns: regulamento que estabelece as regras aplicáveis aos cinco Fundos Europeus Estruturais e de Investimento.

Regulamento Geral: regras que regem o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão no período de programação de 2007‑2013, substituídas, para o período seguinte, pelo Regulamento Disposições Comuns.

Relatório de controlo final: parte do pacote de encerramento, é apresentado pelas autoridades de auditoria quando do encerramento.

Relatório final de execução: parte do pacote de encerramento, é apresentado pelas autoridades de gestão quando do encerramento.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II, especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão e presidida por Iliana Ivanova, Membro do TCE. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Ladislav Balko, com a colaboração de Branislav Urbanič, chefe de gabinete; Juan Ignacio González Bastero, responsável principal; Viorel Cîrje, responsável de tarefa; Adrian Roșca e Borja Martín Simón, auditores.

Notas

¹ No presente relatório, salvo menção em contrário, o termo refere‑se exclusivamente aos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE em regime de gestão partilhada relativos ao período de programação de 2007‑2013.

² Todos os Estados‑Membros à exceção da Irlanda, da Croácia e do Luxemburgo.

³ Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006 (JO L 210 de 31.7.2006, p. 25).

⁴ Artigo 78.º-A do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

⁵ No presente relatório, salvo menção em contrário, o termo refere‑se exclusivamente ao encerramento dos programas operacionais do período de programação de 2007‑2013.

⁶ Artigo 78, n.º 6, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

⁷ Ver ponto 4.36 do Relatório Anual do TCE relativo ao exercício de 2010.

⁸ 1) Pedido de pagamento do saldo final e declaração de despesas, em conformidade com os artigos 61.º, 78.º e 89.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006; 2) relatório final de execução relativo ao programa, em conformidade com o artigo 67.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006; 3) declaração de encerramento acompanhada do relatório de controlo final, em conformidade com o artigo 62.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

⁹ Relatório Especial 19/2016 do TCE.

¹⁰ Relatório Especial 36/2016 do TCE.

¹¹ Artigos 44.º e 45.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 e artigos 43.º a 46.º do Regulamento (CE) n.º 1828/2006 da Comissão, de 8 de dezembro de 2006 (JO L 371 de 27.12.2006, p. 1).

¹² No presente relatório, as menções das autoridades responsáveis pelos programas devem ser entendidas como referindo‑se às autoridades dos três Estados‑Membros indicadas no ponto 06. Estas autoridades podem ser nacionais, regionais ou locais.

¹³ Decisão C(2015) 2771 final da Comissão, de 30 de abril de 2015.

¹⁴ Duas componentes fundamentais do pacote de encerramento. Decisão C(2015) 2771 final da Comissão, de 30 de abril de 2015, pontos 5.2 e 5.3 e anexo VI.

¹⁵ Decisão C(2015) 2771 final da Comissão, de 30 de abril de 2015, anexo VI.

¹⁶ Documento de perguntas e respostas da Comissão sobre o encerramento dos programas de 2007‑2013.

¹⁷ Entre os quais se contam as reuniões técnicas com as autoridades de auditoria: 1) Reunião do «grupo dos homólogos» de setembro de 2015, que incidiu no encerramento dos IFGP; 2) Reunião do «grupo dos homólogos» de setembro de 2016.

¹⁸ Artigo 62.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

¹⁹ Análise realizada pelo TCE ao relatório de síntese final da Comissão à data de 31 de março de 2017 (encerramento).

²⁰ Relatório Anual do TCE relativo ao exercício de 2014, ponto 6.67, e Relatório Anual do TCE relativo ao exercício de 2015, ponto 6.63.

²¹ Procedimentos acordados entre uma entidade e um terceiro para produzir observações factuais sobre informações financeiras ou processos operacionais (ISRS 4400). Ver também o anexo do Relatório Anual de Atividades de 2017 da DG REGIO, p. 75.

²² Decisão C(2015) 2771 final da Comissão, de 30 de abril de 2015, ponto 3.6. O Tribunal debruçou‑se sobre esta questão no seu Relatório Anual relativo a 2014, ponto 6.52, e no Relatório Anual relativo ao exercício de 2015, ponto 6.45.

²³ Relatório Especial 19/2016 do TCE, pontos 42 a 44. O montante resulta do cálculo do Tribunal a partir dos relatórios de síntese da Comissão em 31 de dezembro de 2015 e 31 de março de 2017.

²⁴ Relatórios de síntese da Comissão em 31 de dezembro de 2015 e 31 de março de 2017.

²⁵ Decisão C(2015) 2771 final da Comissão, de 30 de abril de 2015, anexo 1, ponto 4.2, e anexo VI, ponto 11. Ver também as respostas da Comissão às questões suscitadas pelos Estados‑Membros a este respeito no documento de perguntas e respostas da Comissão sobre o encerramento dos programas de 2007‑2013, perguntas 88, 93, 98 e 99.

²⁶ Relatório Anual do TCE relativo ao exercício de 2017, pontos 6.44 a 6.50, e Relatório Anual do TCE relativo ao exercício de 2018, pontos 6.41 a 6.50.

²⁷ Ver também o Relatório Anual do TCE relativo ao exercício de 2018, pontos 6.46 a 6.48.

²⁸ Uma auditoria temática incide num requisito fundamental específico ou domínio de despesas em que o risco é considerado sistémico. As auditorias temáticas complementam as auditorias de sistemas efetuadas regularmente.

²⁹ Relatório Anual do TCE relativo ao exercício de 2017, ponto 6.35.

³⁰ Relatório Anual de Atividades de 2017 da DG REGIO, ponto A.2.3, e Relatório Anual de Atividades de 2017 da DG EMPL, ponto A.2.

³¹ Ver anexo I.

³² Relatório Anual do TCE relativo ao exercício de 2016, capítulo 6, recomendação 1.

³³ Regulamento (UE) n.º 1310/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 337 de 20.12.2011).

³⁴ Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments, Programming period 2007‑2013, Situation as at 31 March 2017 (at closure) (EGESIF 17‑0014‑00, 20.9.2017).

³⁵ Artigo 67.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

³⁶ 1) DG REGIO, «Instrumentos financeiros para apoio às empresas, avaliação ex post dos programas da política de coesão 2007‑2013», fevereiro de 2016, e 2) Relatório Especial 19/2016 do TCE, «Execução do orçamento da UE através de instrumentos financeiros – ensinamentos a retirar do período de programação de 2007‑2013».

³⁷ Relatórios Anuais do TCE relativos aos exercícios de 2014 a 2016, pontos 6.51, 6.43 e 6.25, respetivamente: 5 em 7, 4 em 7, e 4 em 12 IFGP auditados, por ordem, tinham problemas em matéria de comunicação de informações.

³⁸ Relatórios Anuais de Atividades de 2018 e 2019 da DG REGIO, anexos 10F e 10H, respetivamente.

³⁹ Relatório Anual do TCE relativo ao exercício de 2016, capítulo 6, recomendação 2, alínea a).

⁴⁰ Relatório Anual do TCE relativo ao exercício de 2017, capítulo 6, recomendação 1.

⁴¹ Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013 (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

⁴² De acordo com a Norma Internacional sobre Trabalhos de Garantia de Fiabilidade (ISAE) 3000 da IFAC.

⁴³ Artigo 40.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013, com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE, Euratom) n.º 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 193 de 30.7.2018, p. 1), e Regulamento de Execução (UE) 2019/1140 da Comissão, de 3 de julho de 2019 (JO L 180 de 4.7.2019, p. 15).

⁴⁴ Relatório Anual do TCE relativo ao exercício de 2018, ponto 6.38.

⁴⁵ Orientações para os Estados‑Membros (EGESIF 15‑0002‑04, 19.12.2018) e «Orientações para os Estados‑Membros sobre a Auditoria às Contas» (EGESIF 15‑0016‑02, 5.2.2016).

⁴⁶ Relatório Anual do TCE relativo ao exercício de 2018, pontos 6.68 a 6.70.

⁴⁷ Artigos 50.º e 141.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

⁴⁸ Artigo 138.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 e artigo 63.º, n.º 7, do Regulamento Financeiro.

⁴⁹ Artigo 139.º, n.º 5, e artigo 145.º, n.º 7, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

⁵⁰ Artigo 41, n.º 1, alínea c), do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

⁵¹ Artigo 62.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

⁵² Relatório Anual do TCE relativo ao exercício de 2018, capítulo 6, recomendação 6.3.

⁵³ Artigo 46.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 e anexo I do Regulamento de Execução (UE) n.º 821/2014 da Comissão, de 28 de julho de 2014 (JO L 223, 29.7.2014, p. 7).

⁵⁴ Relatório Especial 02/2012 do TCE, «Instrumentos financeiros de apoio às PME cofinanciados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional».

⁵⁵ Relatório Especial 19/2016 do TCE, «Execução do orçamento da UE através de instrumentos financeiros – ensinamentos a retirar do período de programação de 2007‑2013».

⁵⁶ Relatório Especial 36/2016 do TCE, «Avaliação das modalidades de encerramento dos programas de coesão e de desenvolvimento rural no período de 2007‑2013».

⁵⁷ Relatório Especial 17/2018 do TCE, «As medidas da Comissão e dos Estados‑Membros durante os últimos anos do período de programação de 2007‑2013 deram resposta ao baixo nível de absorção mas não deram ênfase suficiente aos resultados».

Cronologia

Acontecimento	Data
Adoção do Plano Global de Auditoria (PGA)/Início da auditoria	1.7.2020
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada)	29.1.2021
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório	17.3.2021
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outras entidades auditadas) em todas as línguas	26.3.2021

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PDF	ISBN 978-92-847-5864-7	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/484744	QJ-AB-21-006-PT-N
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