Informe especial
06 2021

Los instrumentos financieros de la política de cohesión al cierre del período 2007‑2013: el trabajo de verificación dio resultados positivos en general, pero aún existían algunos errores

Acerca del informe: En el período de programación 2007‑2013, los instrumentos financieros fueron un método importante de financiación de la política de cohesión. En nuestras auditorías precedentes sobre estos instrumentos se señalaron varios errores e insuficiencias durante su ejecución. Según las declaraciones de la Comisión, estas deficiencias se resolverían en el momento del cierre.
Constatamos que la Comisión y los Estados miembros habían adoptado en gran parte las medidas necesarias para comprobar la subvencionabilidad de estos gastos en el momento del cierre. Aunque detectamos algunos errores con impacto financiero, su trabajo ha dado buenos resultados en general. Pese a que la mayoría de las deficiencias identificadas se subsanaron para el período de programación 2014‑2020, recomendamos que la Comisión preste asesoramiento sobre los errores más frecuentes detectados en las auditorías. Por otro lado, recomendamos que la Comisión complete las directrices para las autoridades de auditoría con el fin de obtener garantías sobre la subvencionabilidad del gasto de los instrumentos financieros al cierre.
Informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo con arreglo al artículo 287, apartado 4, segundo párrafo, del TFUE.

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Resumen

I

En el período de programación 2007‑2013, los instrumentos financieros fueron un método relativamente nuevo pero importante de financiación de la política de cohesión. Más de 1 000 instrumentos financieros en gestión compartida se emplearon en los 25 Estados miembros, cuyas contribuciones al programa operativo superaban los 16 000 millones de euros, entre los que se cuenta una partida de 11 000 millones de euros destinados a la financiación de la UE a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo Social Europeo. En nuestras auditorías precedentes sobre estos instrumentos se señalaron varios errores e insuficiencias durante su ejecución. Según las declaraciones de la Comisión, estas deficiencias se resolverían en el momento del cierre.

II

El objetivo de auditoría era analizar si los Estados miembros y la Comisión habían adoptado las medidas necesarias para comprobar adecuadamente y evaluar los gastos de los instrumentos financieros en gestión compartida al cierre de los programas operativos del período 2007‑2013. Conforme al ámbito de esta auditoría, no se emite una garantía sobre el gasto final para los instrumentos financieros en gestión compartida del período 2007‑2013. Hemos decidido esperar hasta este momento para auditar y comunicar este asunto, ya que el proceso de cierre lleva mucho tiempo. Cuando iniciamos nuestro trabajo de auditoría en junio de 2020, el 23 % de los programas operativos para el período 2007‑2013 con instrumentos financieros en gestión compartida aún no estaban plenamente cerrados (el 3 % a causa de problemas no resueltos de los instrumentos financieros en gestión compartida).

III

Dado que la función de los instrumentos financieros es aún mayor, como lo es también su alcance en la política de cohesión para el período de programación 2014‑2020, nuestras conclusiones sobre el gasto al cierre de los instrumentos financieros en gestión compartida del período 2007‑2013 será de relevancia para el próximo proceso de cierre del período 2014‑2020. La importancia general de los instrumentos financieros seguirá aumentando en el período de programación 2021‑2027.

IV

Constatamos que los Estados miembros y la Comisión habían adoptado en gran parte las medidas necesarias para comprobar la subvencionabilidad de los gastos de los instrumentos financieros en gestión compartida en el momento del cierre. La Comisión y las autoridades nacionales de auditoría habían efectuado una serie de controles con los que se habían obtenido determinados resultados. A pesar de ello, no obstante, todavía identificamos una serie de errores con impacto financiero en tres de los siete instrumentos examinados en nuestras auditorías de legalidad y regularidad al cierre.

V

La Comisión había adoptado las medidas necesarias para aprobar el gasto final, con una notable excepción. Aceptó como subvencionable un instrumento financiero en gestión compartida que desembolsó más del 80 % de los fondos en grandes empresas (algunas de ellas cotizadas), en lugar de desembolsarlos principalmente en las pymes con arreglo a la legislación aplicable.

VI

La mayoría de las deficiencias detectadas, como las limitaciones del mandato de las autoridades de auditoría, se subsanaron para el período 2014‑2020. En cuanto a las demás insuficiencias, la Comisión actualiza su metodología de auditoría de los instrumentos financieros y elabora orientaciones sobre las prácticas de documentación de auditoría en cooperación con los representantes de la autoridad de auditoría.

VII

En nuestro informe anual relativo al ejercicio 2018, recomendamos que la Comisión esclareciera las disposiciones legislativas sobre el cierre del período 2014‑2020. Las disposiciones no definen el papel de cada agente en este proceso de cierre ni el trabajo que debe realizarse para reevaluar y, en su caso, ajustar el impacto de los posibles costes no subvencionables en los porcentajes residuales de error de los años en cuestión. Las autoridades de auditoría no tienen la obligación expresa de garantizar el gasto total. Estas omisiones adquieren especial relevancia en el caso de los instrumentos financieros, en los que es posible que la subvencionabilidad de una parte significativa del gasto solo pueda evaluarse al cierre. Actualmente, la Comisión aplica nuestra recomendación y finaliza sus directrices para que los Estados miembros entiendan lo que se espera de ellos al cierre del período.

VIII

El informe final de la Comisión sobre la ejecución de los instrumentos financieros en gestión compartida del periodo 2007‑2013 expuso una serie de datos a 31 de marzo de 2017, fecha en la que los Estados miembros debían presentar la documentación de cierre, sin que tuviera en cuenta los ajustes y correcciones del trabajo posterior de cierre. La Comisión no tiene intención de publicar un informe actualizado con los datos definitivos corregidos. La fiabilidad de los datos en los informes de ejecución fue mejor a lo largo de los años y esta tendencia parece mantenerse en el caso de los informes del período 2014‑2020.

IX

En el informe final también se evalúa el rendimiento de los instrumentos financieros en gestión compartida en el período 2007‑2013. No obstante, esta evaluación es incompleta debido a la falta de datos sobre el apalancamiento y la reutilización de fondos en un mismo período (efecto de rotación), dos indicadores pertinentes que se cuentan entre las principales ventajas de utilizar instrumentos financieros en lugar de subvenciones. Como los datos sobre el apalancamiento y la reutilización de fondos durante el período figuran en los informes de 2014‑2020, se ha mejorado la evaluación sobre los resultados.

X

A raíz de nuestras conclusiones, recomendamos que la Comisión adopte las siguientes medidas respecto de los instrumentos financieros en gestión compartida del período 2014‑2020:

  • Facilitar directrices destinadas a ámbitos de riesgo que se identifiquen en las auditorías de la Comisión y del Tribunal de Cuentas Europeo.
  • Completar las directrices necesarias sobre el papel y las responsabilidades de las autoridades de auditoría en la evaluación de la subvencionabilidad del gasto de los instrumentos financieros al cierre.

Introducción

Ámbito de la fiscalización

01

En la política de cohesión de la UE, los instrumentos financieros son un método de ejecución más novedoso y suponen una alternativa a las subvenciones tradicionales. Consisten en una variedad de productos financieros (véase el cuadro 1) y su concepción les confiere un carácter renovable. Al final del período acordado de reembolso, los fondos se deberán reinvertir con fines similares para maximizar el impacto de las inversiones públicas.

Cuadro 1

Principales tipos de instrumentos financieros financiados con el presupuesto de la UE

Préstamo Garantía
«Acuerdo por el cual el prestamista se obliga a poner a disposición del prestatario una suma de dinero acordada por un período de tiempo acordado, y por el cual el prestatario se obliga a devolver dicha cantidad en el tiempo acordado».

Puede ofrecer tipos de interés más bajos, plazos de reembolso más largos o menores requisitos de garantía con respecto a las condiciones de mercado.
«Compromiso escrito en virtud del cual se asume la responsabilidad por la totalidad o una parte de la deuda u obligación de un tercero o por el cumplimiento satisfactorio por tal tercero de sus obligaciones, si se da un acontecimiento que active tal garantía, como por ejemplo un impago».

Normalmente las garantías cubren diversas operaciones financieras tales como los préstamos.
Capital Cuasicapital
«La provisión de capital a una empresa invertida directa o indirectamente a cambio de la titularidad total o parcial de dicha empresa, respecto de la que el inversor de capital podrá asumir cierto control de la gestión y podrá participar de futuros beneficios».

La rentabilidad financiera depende del crecimiento y de los beneficios del negocio.
«Tipo de financiación que se clasifica entre acciones y deuda y que presenta un riesgo mayor que la deuda no subordinada y un riesgo menor que el capital ordinario».

Las inversiones de cuasicapital pueden estructurarse como deuda y, en algunos casos, pueden convertirse en capital.

Fuente: «FI Compass – Financial Instrument products».

02

Los instrumentos financieros pueden constituirse como fondos independientes o fondos específicos en una estructura de fondos de cartera. Se suele crear un fondo de cartera para gestionar múltiples fondos específicos o diferentes tipos de productos. En la gestión compartida, también es posible que un fondo de cartera o un fondo específico reciban contribuciones de varios programas operativos (PO).

03

Cuando se aplican correctamente, los instrumentos financieros ofrecen algunas ventajas frente a las subvenciones:

  • el reembolso de los fondos puede dar lugar a su reutilización en nuevos proyectos (efecto de rotación), proporcionando así sostenibilidad;
  • la obligación de reembolso ofrece a los beneficiarios un fuerte incentivo para ejecutar proyectos con éxito que produzcan resultados, mejorando la eficacia de la ayuda de la UE;
  • con la capacidad de atraer inversiones del sector privado (apalancamiento) se puede hacer un uso más rentable de la ayuda de la UE.

Materialidad y riesgos al cierre del período

04

Al final del período 2007‑2013, había 1 058 instrumentos financieros en gestión compartida1 en 25 Estados miembros2. El valor total de las contribuciones de los PO pagadas a los instrumentos ascendió a 16 400 millones de euros, incluida la cofinanciación de la UE de 11 300 millones de euros a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y, en un grado mucho menor, del Fondo Social Europeo (FSE), bajo la supervisión de la Comisión a través de la DG Política Regional y Urbana y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión.

05

En general, las contribuciones financieras de los PO a los instrumentos financieros en gestión compartida se efectuaron a través de un pago único desde la creación de la estructura jurídica. Conforme al Reglamento (CE) n.º 1083/20063 (el «Reglamento general»), las autoridades de gestión declararon estas contribuciones a la Comisión junto con los gastos contraídos para las subvenciones4. A efectos del cierre5, solo se consideraron subvencionables los desembolsos efectuados a los beneficiarios finales, las garantías aportadas (con los importes comprometidos) y los gastos y comisiones de gestión6. Los recursos devueltos o pendientes de devolución de las inversiones subvencionables realizadas pasan a ser recursos restantes, y estos deben ser reutilizados por los Estados miembros para fines similares conforme a la normativa específica y dejan de ser recursos de la UE.

06

El cuadro 2 describe las responsabilidades que asumen la Comisión y las autoridades de los programas en los Estados miembros en el proceso de cierre:

Cuadro 2

Responsabilidades en el proceso de cierre

Autoridad Función
Autoridad de gestión Presenta el informe final de ejecución que abarca todo el período1.
Autoridad de certificación Presenta la solicitud de pago del saldo final y la declaración final de gastos2.
Autoridad de auditoría Presenta una declaración de cierre a la Comisión, acompañada de un informe final de control. En la declaración de cierre se evalúa la validez de la solicitud de pago del saldo y la legalidad y la regularidad de las transacciones conexas cubiertas por la declaración final de gastos3.
Comisión Analiza los documentos presentados por los Estados miembros y emite un dictamen sobre el informe final de ejecución y la declaración de cierre. En el proceso de cierre, aclara y resuelve todas las cuestiones no resueltas relacionadas con las actividades de control y auditoría, realizando nuevas auditorías y aplicando correcciones financieras en caso necesario. Paga el saldo una vez finalizado el proceso4.

1 Artículo 67 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006.
2 Artículos 61, 78 y 89 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006.
3 Artículo 62, apartado 1, letra e), del Reglamento (CE) n.º 1083/2006.
4 Artículo 67, apartado 4, y artículo 89, apartados 3 y 4, del Reglamento (CE) n.º 1083/2006.

Fuente: Reglamento (CE) n.º 1083/2006.

07

Nuestras auditorías de la declaración de fiabilidad para el período de programación 2007‑2013 y varios de nuestros informes especiales señalaron una serie de errores en los gastos de los instrumentos financieros en gestión compartida, además de insuficiencias en la ejecución. La Comisión reconoció estas preocupaciones e indicó que, conforme a su enfoque plurianual, las abordarían mediante comprobaciones de la subvencionabilidad al cierre. Por lo tanto, los riesgos en el momento del cierre están relacionados con la solidez de los procedimientos de verificación que aplican la Comisión y las autoridades de auditoría.

08

Dado que los instrumentos financieros en gestión compartida recibieron, por lo general, la contribución del programa a través de un anticipo único, y que, por lo general, la subvencionabilidad de los importes reales invertidos no era auditada durante la ejecución, la Comisión y los Estados miembros tuvieron que realizar la mayor parte del trabajo de verificación de la subvencionabilidad en el momento del cierre. Este hecho ya lo destacamos en el informe anual relativo al ejercicio 20107. En el anexo I se enumeran otros informes anuales y especiales en los que subrayamos la importancia de las verificaciones al cierre en este ámbito.

Alcance y enfoque de la fiscalización

09

El objetivo de esta auditoría era analizar si los Estados miembros y la Comisión habían adoptado las medidas necesarias para comprobar adecuadamente y evaluar los gastos de los instrumentos financieros en gestión compartida al cierre de los PO del período de programación 2007‑2013. En este contexto, la fiscalización se centró en la manera en que los Estados miembros y la Comisión comprobaron la subvencionabilidad de los gastos declarados. También examinamos cómo analizó la Comisión la fiabilidad de los datos en el informe final y cómo evaluó estos datos. Por lo tanto, en el caso de los gastos de los instrumentos financieros en gestión compartida al cierre, procedimos a evaluar si:

  • la Comisión facilitó directrices oportunas y pertinentes;
  • las comprobaciones de las autoridades de auditoría fueron eficaces;
  • las comprobaciones de la Comisión fueron eficaces;
  • la Comisión evaluó los datos definitivos sobre la ejecución para sus conclusiones del rendimiento de los instrumentos financieros en gestión compartida;
  • las insuficiencias señaladas en la presente auditoría inciden probablemente en el cierre de los instrumentos financieros del período 2014‑2020.
10

Nuestra auditoría se configuró como un control documental valiéndonos de las pruebas de anteriores auditorías a los instrumentos financieros en gestión compartida al cierre y del propio trabajo de cierre de la Comisión. Concretamente, obtuvimos nuestra evidencia de auditoría a través de las siguientes fuentes:

  • revisión de los siete instrumentos financieros en gestión compartida auditados para la declaración de fiabilidad de 2017 y 2018 (por consiguiente, esta fiscalización refleja los resultados de las auditorías efectuadas en Alemania (2), Lituania, Polonia, España (2) y Suecia);
  • entrevistas con funcionarios de la DG Política Regional y Urbana y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión;
  • análisis de documentación adicional relativa al cierre proporcionada por la Comisión (por ejemplo, la revisión de un muestreo discrecional de 27 paquetes de cierre)8;
  • revisión del informe final relativo a los datos resumidos sobre la aplicación de los instrumentos financieros en gestión compartida elaborado por la Comisión en el momento del cierre;
  • breve cuestionario enviado a las autoridades de gestión responsables de los siete instrumentos financieros en gestión compartida enumerados anteriormente para complementar los datos obtenidos durante las auditorías.
11

Por tanto, no entra en el ámbito de la presente auditoría proporcionar:

  • garantías sobre el gasto final de los instrumentos financieros en gestión compartida para el período 2007‑2013;
  • una evaluación del rendimiento de los instrumentos financieros en gestión compartida en el período 2007‑2013 (nos referimos a los indicadores de rendimiento para proporcionar información sobre la herramienta de notificación que emplea la Comisión y si se utilizaron los indicadores en la evaluación del rendimiento de la Comisión);
  • un análisis completo del marco de control y fiabilidad del período de programación 2014‑2020 en cuanto a los instrumentos financieros.
12

Nuestras constataciones y conclusiones son pertinentes en este momento, ya que los instrumentos financieros tienen un papel aún mayor y un alcance más amplio en la política de cohesión para el período de programación 2014‑2020, y se acerca el cierre definitivo de este período. En el período de programación 2021‑2027, a partir de los planes actuales de reducción de los recursos de la política de cohesión, los instrumentos financieros en general seguirán cobrando importancia.

13

A raíz de nuestras auditorías sobre la aplicación de los instrumentos financieros en gestión compartida9 y el diseño de los procedimientos de cierre10, el objetivo de esta auditoría es completar la imagen de los instrumentos financieros en gestión compartida del período 2007‑2013.

14

Hemos decidido esperar hasta este momento para auditar y comunicar un asunto relacionado con el período de programación 2007‑2013, ya que el proceso de cierre lleva mucho tiempo por el carácter plurianual de los períodos de programación concebidos por la Comisión. Aunque el plazo para que los Estados miembros presenten sus paquetes de cierre finalizaba el 31 de marzo de 2017, el trabajo de verificación y validación aún está en curso, siete años después del final del período de programación 2007‑2013 y cinco años después de concluir el período de subvencionabilidad. Cuando iniciamos nuestro trabajo de auditoría en junio de 2020, el 23 % de los PO con instrumentos financieros en gestión compartida (44 de 192) aún no estaban plenamente cerrados (el 3 % a causa de problemas no resueltos con los instrumentos financieros en gestión compartida).

Observaciones

Directrices de la Comisión para el cierre de los instrumentos financieros en gestión compartida

Las directrices de la Comisión fueron oportunas y adecuadas, excepto en un ámbito de riesgo

15

Los reglamentos aplicables contenían seis artículos con disposiciones sobre los instrumentos financieros en gestión compartida, que solo comprendían un total de cuatro páginas11. Se necesitaban directrices adicionales, amplias y oportunas para que las autoridades del programa12 pudieran determinar acertadamente la subvencionabilidad de los gastos de los instrumentos financieros en gestión compartida en el momento del cierre.

16

Las directrices de la Comisión relativas al cierre contenían información específica sobre los gastos de los instrumentos financieros en gestión compartida13. Además de una amplia información sobre las condiciones de subvencionabilidad, las directrices contenían instrucciones sobre los temas más complejos de los fondos de garantía, los gastos de gestión y los intereses devengados. Comprendía los requisitos de información a través de una plantilla con la información detallada requerida para cada instrumento.

17

Las directrices enumeraban el contenido requerido del informe final de ejecución de las autoridades de gestión y el informe final de control de las autoridades de auditoría, con puntos específicos y detallados con respecto a los gastos de los instrumentos financieros en gestión compartida14. También contenía instrucciones sobre las acciones que debían llevarse a cabo en la preparación del cierre por parte de las autoridades de gestión y certificación, y por parte de las autoridades de auditoría en el momento del cierre15.

18

La Comisión recogió un gran número de consultas de los Estados miembros relacionadas con el cierre y les dio respuesta; 29 de ellas correspondían a cuestiones relacionadas con los instrumentos financieros en gestión compartida16. Las respuestas contenían detalles sobre la mayoría de los complejos ámbitos de los instrumentos financieros en gestión compartida, además de diversas recomendaciones de la Comisión a las autoridades de los programas para que presentaran el gasto final con bastante antelación a la fecha límite del 31 de marzo de 2017, y aconsejaban a las autoridades de auditoría que llevaran a cabo auditorías temáticas sobre los instrumentos financieros en gestión compartida.

19

En cooperación con las autoridades del programa, la Comisión facilitó otras directrices sobre el cierre a través de sesiones formativas y seminarios17.

20

Según nuestras constataciones, las directrices relativas al cierre de instrumentos financieros en gestión compartida facilitadas por la Comisión eran oportunas y detalladas, y abordaban los puntos necesarios. Este aspecto era especialmente importante dada la brevedad de las disposiciones legislativas sobre los instrumentos financieros en gestión compartida. Las directrices estaban dirigidas a la mayoría de temas en los que detectamos deficiencias durante la fase de ejecución: gastos de gestión y límites máximos de las comisiones, exactitud de los informes, obligaciones contractuales y el cálculo del gasto subvencionable con respecto a los fondos de garantía.

21

Sin embargo, detectamos la siguiente insuficiencia:

  • La Comisión no consideró un factor especial de riesgo la evaluación de la condición de pequeña y mediana empresa (pyme) de los beneficiarios finales, a pesar de ser un requisito de subvencionabilidad para la mayoría de los instrumentos. El riesgo que plantea este factor era mayor en los instrumentos financieros en gestión compartida porque la evaluación de la condición de pyme se hacía a través de intermediarios financieros (a menudo la banca privada y otras entidades del sector financiero), en lugar de ser realizadas por las autoridades de gestión. Como se menciona más adelante en el presente informe, en nuestras auditorías detectamos errores relativos a este punto (apartado 35).

Eficacia del trabajo de verificación de las autoridades de auditoría en el momento del cierre

Instrumentos financieros en gestión compartida administrados por el Grupo BEI: se introdujeron algunos gastos no subvencionables debido a las limitaciones del mandato de auditoría y en el ámbito de actuación del auditor externo

22

La legislación aplicable definió claramente las funciones de las autoridades de auditoría para el período de programación 2007‑201318. Se les pidió que presentaran a la Comisión la declaración de cierre, acompañada del informe final de control, en el que se evalúa la solicitud de pago final del saldo y se emite un dictamen sobre la legalidad y regularidad de los importes incluidos en la declaración final de gastos. Esta evaluación se basaba en el trabajo íntegro de auditoría realizado durante el período de programación.

23

El Grupo BEI gestionó alrededor del 11 % de los instrumentos financieros en gestión compartida por número total (o el 16 % por importe de contribución del PO) en el período 2007‑2013. En todos los casos menos en uno, gestionó una estructura de fondos de cartera y seleccionó intermediarios financieros para gestionar los fondos específicos19. En estas estructuras, las autoridades de auditoría no pudieron realizar verificaciones en cuanto al fondo de cartera debido a las limitaciones de los derechos de acceso impuestas por el Grupo BEI20.

24

Tampoco disponían de un mandato de auditoría claro en la práctica para llevar a cabo comprobaciones con fondos o beneficiarios finales específicos, por lo que la mayoría de las autoridades de auditoría no realizaron su trabajo a ningún nivel. En el recuadro 1 se exponen dos ejemplos de enfoques de auditoría diferentes aplicados por las autoridades de auditoría a los instrumentos financieros en gestión compartida que administra el Grupo BEI.

Recuadro 1

Instrumentos financieros en gestión compartida administrados por el BEI: enfoques distintos con resultados diferentes

En el caso de un instrumento financiero en gestión compartida en Lituania, el alcance del informe del auditor externo sobre los procedimientos acordados21 no contenía las comprobaciones de los intermediarios financieros o los beneficiarios finales. No obstante, la autoridad de auditoría llevó a cabo sus propias comprobaciones exhaustivas a estos niveles en función de las necesidades.

Auditamos este instrumento financiero en gestión compartida para la declaración de fiabilidad de 2018 y, al repetir el trabajo de la autoridad de auditoría, no identificamos ningún gasto no subvencionable.

En el caso de un instrumento financiero en gestión compartida en España, el alcance de los procedimientos acordados del auditor externo no contenía las comprobaciones de los intermediarios financieros o los beneficiarios finales. La autoridad de auditoría interpretó que, a causa de la limitación de su mandato para los instrumentos gestionados por el Grupo BEI, no podía realizar trabajos a todos los niveles. Con el fin de obtener garantías para el cierre, la autoridad de auditoría se basó en los controles del BEI y en los procedimientos acordados.

Auditamos este instrumento financiero en gestión compartida para la declaración de fiabilidad de 2018 y detectamos gastos no subvencionables.

25

En general, las autoridades de auditoría se basaron únicamente en los informes de procedimientos acordados del auditor externo independiente del Grupo BEI. Estos informes comprendían una serie de comprobaciones específicas relativas a la creación y la ejecución de instrumentos en el fondo de cartera, pero, por su naturaleza limitada, no se podía emitir ninguna garantía sobre la subvencionabilidad de los gastos desembolsados por el instrumento financiero.

La ampliación del período de subvencionabilidad generó más trabajo para la Comisión y las autoridades de auditoría

26

Según el diseño de la Comisión y como se menciona en el apartado 14, el cierre del período de programación 2007‑2013 lleva mucho tiempo. En 2015, las directrices de la Comisión sobre el cierre modificaron la fecha límite para las contribuciones de los instrumentos financieros en gestión compartida a los beneficiarios finales, del 31 de diciembre de 2015 al 31 de marzo de 2017, con lo que se prorrogó de forma efectiva el período de subvencionabilidad22.

27

La baja tasa de absorción fue una de las razones principales de dicha prórroga del período de subvencionabilidad. En el momento del cierre, los Estados miembros tenían la obligación de devolver a la Comisión todos los fondos no utilizados. Sin la prórroga, una cantidad significativa de fondos se habría quedado sin utilizar, como lo demuestran los 2 600 millones de euros de gastos adicionales de los instrumentos financieros en gestión compartida desembolsados entre el 1 de enero de 2016 y el 31 de marzo de 201723. El porcentaje estimado de desembolso a los beneficiarios finales pasó del 75 %, a 31 de diciembre de 2015, al 93 %, a 31 de marzo de 201724.

28

Sin embargo, aunque mejoró la absorción de fondos, la prórroga generó un problema para las autoridades de auditoría. La potestad de los instrumentos financieros en gestión compartida de efectuar desembolsos a los beneficiarios finales hasta el 31 de marzo de 2017 limitó la capacidad de las autoridades de auditoría para obtener garantías de que todos los gastos eran legales y regulares con suficiente antelación para cumplir el plazo de presentación de la declaración de cierre (también el 31 de marzo de 2017).

29

La Comisión era consciente de este problema y recomendaba encarecidamente en las directrices de cierre que las autoridades de gestión y de certificación presentaran a las autoridades de auditoría la declaración final de gastos y la solicitud de pago del saldo antes del 31 de diciembre de 2016, en lugar de hacerlo el 31 de marzo de 201725.

30

A pesar de las recomendaciones de la Comisión, algunos gastos de los instrumentos financieros en gestión compartida no se pudieron examinar en el trabajo de las autoridades de auditoría para la declaración de cierre. La Comisión desconoce el volumen suplementario de gastos que declararon los Estados miembros entre el 1 de enero y el 31 de marzo de 2017, y no era posible calcular ese importe a partir de la información facilitada para nuestra auditoría.

31

Examinamos este aspecto en una serie de PO con instrumentos financieros en gestión compartida (27 de los 192 programas de cohesión de este tipo). Once de los 27 presentaban limitaciones en su ámbito de aplicación debido a que los gastos (incluidos los referentes a los instrumentos financieros en gestión compartida) se habían declarado después de la fecha en que la autoridad de auditoría extrajo su muestra final para la declaración de cierre. Aunque este gasto se excluyó efectivamente del trabajo de auditoría expuesto en los paquetes de cierre presentados antes del 31 de marzo de 2017, se auditó posteriormente con otros trabajos adicionales. Esto exigió más tiempo y recursos a la Comisión y a las autoridades de auditoría, lo que retrasó el proceso de cierre, alargándolo y restándole eficiencia.

Las autoridades de auditoría llevaron a cabo la mayoría de las verificaciones necesarias, pero algunos errores se quedaron sin detectar

32

Comenzamos a examinar el trabajo de cierre de las autoridades de auditoría a nivel operativo partiendo de la declaración de fiabilidad de 2017, después de que las autoridades de los programas presentaran los paquetes de cierre a la Comisión. El recuadro 2 contiene un resumen de nuestro trabajo de auditoría al cierre del período.

Recuadro 2

Nuestra evaluación del trabajo de las autoridades de auditoría al cierre (informes anuales relativos a los ejercicios 2017 y 2018 del Tribunal de Cuentas Europeo)26

Examinamos 19 paquetes de cierre (siete de ellos contenían instrumentos financieros en gestión compartida) y en todos ellos las autoridades de auditoría habían notificado porcentajes de error residual inferiores al 2 %. Solo detectamos insuficiencias en el trabajo de muestreo de las autoridades de auditoría en uno de los 19 paquetes.

Cuando surgieron deficiencias relacionadas con el alcance, la calidad y la documentación del trabajo de las autoridades de auditoría, realizamos de nuevo el trabajo a nivel operativo. Debido a los errores detectados en los procesos de revisión y repetición, volvimos a calcular el porcentaje de error residual hasta situarlo por encima del 2 % en cuatro de los 19 paquetes. En uno de los cuatro casos, el motivo del aumento fue un error importante que detectamos en los gastos de instrumentos financieros en gestión compartida.

33

En las siete auditorías de declaración de fiabilidad de los instrumentos financieros en gestión compartida en el momento del cierre (apartado 10), detectamos que la elaboración de las listas de comprobación de la autoridad de auditoría era adecuada. Estos comprendían los aspectos pertinentes exigidos por la legislación y las directrices. Sin embargo, a pesar de que las autoridades de auditoría efectuaron los controles necesarios en general, hallamos una serie de insuficiencias.

34

Las principales insuficiencias detectadas se refieren a controles de subvencionabilidad incompletos. Por ejemplo, en los casos en que las listas de control exigen al auditor que:

  • compruebe que se han respetado todos los requisitos de contratación pública, deben revisarse y tenerse en cuenta las cláusulas adicionales a los contratos;
  • verifique la condición de pyme de un beneficiario final, deben tenerse en cuenta todos los criterios para reunir dicha condición, como las normas de las empresas vinculadas y asociadas;
  • confirme la admisibilidad del desembolso de un préstamo, debe realizarse una evaluación de cualquier cancelación u operación interrumpida en el momento de efectuarse la auditoría.
35

Dado que las autoridades de auditoría no completaron estos controles de subvencionabilidad, hallamos casos de beneficiarios o desembolsos no subvencionables que no fueron detectados en tres de las siete auditorías de la declaración de fiabilidad (véase el cuadro 3).

Cuadro 3

Declaración de fiabilidad del Tribunal de Cuentas Europeo de 2017 y 2018 — beneficiarios o desembolsos no subvencionables

Error Descripción
Instrumento financiero no subvencionable El instrumento financiero en su conjunto no cumplía el principal requisito de subvencionabilidad: financiar principalmente a pymes.
Beneficiario no subvencionable El beneficiario del préstamo no era una pyme, según un análisis de las empresas vinculadas.
Desembolsos no subvencionables Dos préstamos declarados como desembolsos subvencionables habían sido cancelados mucho antes del cierre.
Declaración incorrecta de los fondos reutilizados Los fondos devueltos por los beneficiarios finales de la primera ronda de inversiones fueron reinvertidos y declarados a la Comisión para su reembolso por segunda vez.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

36

También hallamos deficiencias en el empleo de las listas de comprobación (véase el cuadro 4). Estas deficiencias se referían a una documentación insuficiente del trabajo de auditoría realizado y a una falta de pruebas de auditoría recogidas para justificar los resultados27. No pudimos verificar las aclaraciones facilitadas por las autoridades fiscalizadoras que se valían de su documentación de auditoría y de otras pruebas a su disposición.

Cuadro 4

Declaración de fiabilidad del Tribunal de Cuentas Europeo de 2017 y 2018 — deficiencias en el uso de listas de comprobación

Error Descripción
Documentación de auditoría insuficiente En la lista de comprobación de auditoría se observó que los costes y las tasas de gestión estaban sujetos a una auditoría complementaria. En la documentación de auditoría no había pruebas de dicho trabajo de auditoría suplementario o de otros documentos revisados.
Insuficiente documentación de auditoría e insuficiencias en el trabajo Los expedientes de auditoría no pueden demostrar que las diferentes pruebas cubrieran todos los requisitos de subvencionabilidad. Las pruebas del criterio de las pymes en el caso de personas jurídicas vinculadas a otras no siempre se completaron adecuadamente.
Documentación y pista de auditoría insuficientes Las verificaciones realizadas no estaban bien documentadas en las listas de comprobación, en los informes o en otros documentos. Faltaban referencias a los documentos pertinentes. No se almacenaron pruebas de auditoría.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

37

En general, en nuestro trabajo relativo a la declaración de fiabilidad sobre los instrumentos financieros en gestión compartida en el momento del cierre detectamos nueve errores en seis de los siete instrumentos auditados. El impacto financiero de tres de ellos suponía una reducción del importe de los gastos subvencionables al cierre. En un caso, el error situó el riesgo de error residual en el programa operativo por encima del umbral de materialidad del 2 %, lo que exigió la aplicación de correcciones financieras mediante extrapolación (véase el recuadro 3 para obtener más información).

38

En el marco de esta auditoría, también examinamos los paquetes de cierre y todas las interacciones posteriores entre las autoridades de los programas y la Comisión en 27 de los 192 programas operativos que contenían instrumentos financieros en gestión compartida. Constatamos que la mayoría de las autoridades de auditoría llevaron a cabo su trabajo de acuerdo con sus estrategias de auditoría, teniendo en cuenta la normativa aplicable y las directrices facilitadas por la Comisión. Sin embargo, no todas las autoridades de auditoría realizaron sistemáticamente auditorías temáticas28 y, cuando lo hicieron, el trabajo no siempre fue suficiente para detectar irregularidades significativas29.

39

En los informes para el cierre elaborados por las autoridades de auditoría, hallamos dos insuficiencias:

  • En algunos casos, la información sobre el trabajo realizado en relación con los gastos de los instrumentos financieros en gestión compartida fue demasiado breve, lo que dio lugar a solicitudes de información adicional por parte de los auditores de la Comisión y como consecuencia de ello se revisaron los informes.
  • En algunos casos, no se disponía de información sobre las correcciones aplicadas a los gastos de los instrumentos financieros en gestión compartida (importe, tipo). Los informes finales de control que examinamos no eran coherentes con los detalles facilitados. Las autoridades de auditoría no estaban obligadas a presentar sus correcciones según su tipología (por ejemplo, contratación pública, ayudas estatales, instrumentos financieros, etc.) y la Comisión no dispone de datos estructurados al respecto.
40

En general, las autoridades de auditoría llevaron a cabo las comprobaciones necesarias. Sin embargo, las insuficiencias mencionadas anteriormente afectaron hasta cierto punto a la fiabilidad de su trabajo y algunos errores no fueron detectados, como demuestran los descubiertos por nosotros y por la Comisión.

Eficacia de las comprobaciones de la Comisión al cierre

Al final de 2020, el 19 % de los programas operativos con instrumentos financieros en gestión compartida todavía no se habían cerrado totalmente

41

Una vez que las autoridades del programa de los Estados miembros presentaron sus paquetes de cierre a la Comisión dentro del plazo reglamentario de 31 de marzo de 201730, la Comisión analizó estos paquetes y respondió dentro del plazo de cinco meses. En caso necesario, la Comisión solicitó información, pidió que se realizaran trabajos adicionales o formuló observaciones de diversa importancia e impacto financiero.

42

En multitud de casos, el intercambio con las autoridades del programa para abordar las cuestiones relativas al cierre se prolongó más allá de las cartas de observaciones preliminares y, en algunos casos, se sigue realizando todavía. El cuadro 5 y el cuadro 6 presentan la situación de los trabajos de cierre de la Comisión a 31 de diciembre de 2020 sobre los programas operativos en materia de cohesión que contienen instrumentos financieros en gestión compartida.

Cuadro 5

Situación de cierre de los PO de cohesión con instrumentos financieros en gestión compartida

Situación Final de 2018 Final de 2019 Final de 2020 Porcentaje Final de 2020
Cerrados 123 143 156 81 %
Precerrados1 39 32 32 17 %
Abiertos 30 17 4 2 %
Total 192 192 192

1 La Comisión considera precerrado un programa operativo si se ha enviado una carta previa al cierre. En la práctica, puede entenderse que un programa operativo se encuentra precerrado cuando concurren varios motivos: si se ha cerrado un fondo de ese programa (por ejemplo, el FEDER) y el otro permanece abierto (por ejemplo, el Fondo de Cohesión); en cuanto a los programas operativos con un solo fondo, si se han pagado todos los importes no impugnados pero los impugnados permanecen abiertos; o si existen otras cuestiones específicas pendientes.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

Cuadro 6

Gastos declarados de instrumentos financieros en gestión compartida al cierre de los programas operativos de cohesión (miles de millones de euros, antes de las correcciones de la Comisión)

Situación Final de 2018 Final de 2019 Final de 2020 Porcentaje Final de 2020
Cerrados 6,73 8,60 9,96 64 %
Precerrados 4,41 3,75 3,32 21 %
Abiertos 4,48 3,27 2,34 15 %
Total 15,62 15,62 15,62

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

43

Como muestra la información, el 81 % de los programas operativos de cohesión con instrumentos financieros en gestión compartida se cerraron completamente al final de 2020, lo que equivale al 64 % del gasto total declarado para el período en el marco de los instrumentos financieros en gestión compartida que contienen los programas operativos. Solo cinco de los 36 programas operativos abiertos o precerrados, todos ellos en Italia, siguen teniendo problemas de instrumentos financieros en gestión compartida sin resolver.

44

La Comisión solicitó aclaraciones o trabajo adicional en relación con la mayoría de estos 36 programas operativos durante el proceso de cierre. Si bien este hecho demuestra que los instrumentos financieros en gestión compartida son una causa de los retrasos en el cierre de estos programas, también pone de manifiesto la atención que recibieron en los trabajos de cierre de la Comisión.

La Comisión abordó las cuestiones pertinentes y aplicó correcciones adecuadas, salvo en el error más importante

45

Examinamos el trabajo de la Comisión en 27 paquetes de cierre de programas operativos con los instrumentos financieros en gestión compartida. El trabajo fue exhaustivo y la Comisión siempre abordó el componente de gasto de los instrumentos financieros en gestión compartida, identificando ámbitos de investigación adicionales, solicitando aclaraciones y analizando respuestas. Las cuestiones pendientes se fueron cerrando una por una, a menudo después de un intercambio exhaustivo con las autoridades responsables del programa.

46

En muchos casos, la Comisión formuló observaciones formales que exigían aclaraciones o garantías. Solicitó trabajo adicional a las autoridades de auditoría cuando existían limitaciones de alcance u otras cuestiones pendientes en el trabajo de las autoridades del programa.

47

Además del control documental, la Comisión llevó a cabo una serie de auditorías relacionadas con el cierre de los gastos de los instrumentos financieros en gestión compartida. Estas auditorías se dirigían a los programas operativos que contienen casi el 10 % de los gastos totales de los instrumentos financieros en gestión compartida.

48

Durante el período de programación 2007‑2013, recomendamos en varias ocasiones que la Comisión prestara especial atención, en el momento del cierre, a los instrumentos financieros, por tratarse de un ámbito de alto riesgo en cuanto a gastos no subvencionables, ya que apenas hubo controles por parte de una autoridad de auditoría sobre la subvencionabilidad de las inversiones durante la ejecución31. Observamos que el riesgo era máximo en el caso de los fondos de garantía, ya que el uso de un multiplicador artificialmente bajo podría dar lugar a una sobrevaloración de gastos subvencionables32.

49

La Comisión siguió nuestras recomendaciones y, en particular, examinó detenidamente la cuestión del multiplicador del fondo de garantía. Cuando tuvo conocimiento de que un Estado miembro decidió calcular el multiplicador a través de un enfoque distinto del prescrito en las directrices, instó a sus auditores a analizar en profundidad este aspecto durante su trabajo de cierre.

50

Como consecuencia del trabajo de cierre, hasta el final de 2020, la Comisión tenía previsto aplicar más de 270 millones de euros en correcciones sobre los gastos subvencionables derivados de los instrumentos financieros en gestión compartida en 29 programas operativos. No todas estas correcciones se han completado, y, cuando lo hagan, no tendrán en cuenta el gasto derivado del instrumento y su coste será soportado por el Estado miembro. El cuadro 7 presenta las correcciones aplicadas o propuestas por la DG Política Regional y Urbana al final de 2020 a los gastos de los instrumentos financieros en gestión compartida en el momento del cierre y el cuadro 8 presenta una comparación con las correcciones aplicadas por la DG Política Regional y Urbana a todos los gastos en el momento del cierre.

Cuadro 7

Correcciones de la DG Política Regional y Urbana1 sobre los instrumentos financieros en gestión compartida al cierre (situación al final de 2020, millones de euros)

Tipo de corrección Importe Número de programas operativos afectados
Multiplicador incorrecto utilizado para los fondos de garantía 200,4 5
Errores en la solicitud de pago final 31,0 2
Intereses no subvencionables 19,5 2
Errores en la selección de intermediarios financieros 5,3 2
Bonificaciones de intereses y comisiones por garantía no subvencionables 2,0 1
Desembolsos no subvencionables 1,6 1
Otras correcciones (regularizaciones y varios) 11,3 16
Total 271,1

1 La DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión no aplicó correcciones a los instrumentos financieros en gestión compartida del FSE al final de 2020; sin embargo, solo representan el 5 % del gasto total en concepto de instrumentos financieros en gestión compartida.

Fuente: Examen del Tribunal de Cuentas Europeo de los paquetes de cierre y datos de la Comisión.

Cuadro 8

Comparación de correcciones de la DG Política Regional y Urbana (situación al final de 2020, millones de euros)

Importe
Gasto declarado (todas las fuentes de programas operativos) 362 231,6
Correcciones de la Comisión 4 274,5
Porcentaje 1,18 %
Gastos declarados – solo instrumentos financieros en gestión compartida (todas las fuentes de los programas operativos) 14 828,5
Correcciones de la Comisión — solo instrumentos financieros en gestión compartida 271,1
Porcentaje 1,83 %

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

51

La Comisión aplicó las correcciones resultantes de las constataciones con impacto financiero de las auditorías en el contexto de nuestra declaración de fiabilidad sobre los instrumentos financieros en gestión compartida en el momento del cierre (véase el cuadro 3), excepto una de ellas. La constatación que implicaba el mayor impacto financiero fue la excepción destacada. En el recuadro 3 se ofrece un análisis detallado de este error material.

Recuadro 3

La Comisión no aplicó la corrección relativa a nuestra principal constatación (incidencia financiera: 139 millones de euros)

Debido a un error material en un instrumento financiero en gestión compartida en España, el riesgo de error residual en el programa operativo aumentó hasta superar el umbral de materialidad del 2 %. En nuestro informe anual relativo al ejercicio 2017, calculamos el impacto financiero en 139 millones de euros.

  • Con arreglo al Reglamento general, los instrumentos financieros para las empresas deben financiar principalmente a las pymes para ser subvencionables.
  • Si nos guiamos por la lógica y el sentido común, la intención del legislador era que la mayor parte del valor en euros de los fondos se desembolsara a las pymes (la autoridad de gestión compartió inicialmente esta opinión en 2010).
  • El instrumento financiero en cuestión había invertido casi el 80 % del valor total aprobado de préstamos en empresas que no eran pymes.

España y la Comisión alegaron que el término «primarily» también podría interpretarse como la mayoría de los préstamos en función de su número y no de su valor. No admitimos este argumento, que podría llevarse a los extremos, como ilustra el caso hipotético que se expone a continuación:

Un fondo legalmente obligatorio para financiar principalmente a las pymes desembolsa 100 millones de euros en 10 préstamos, ocho de los cuales se destinan a pymes por un valor total de 10 millones euros. Dos de los 10 préstamos se destinan a grandes empresas, por un valor total de 90 millones de euros.

Si aplicamos el argumento esgrimido por España y la Comisión, la totalidad de los 100 millones de euros sería considerado gasto subvencionable invertido principalmente en pymes, a pesar de que, en realidad, solo recibirían 10 millones de euros (el 10 % del total).

Informe final relativo a los datos resumidos y evaluación de la Comisión

La información expuesta en el informe final relativo a los datos resumidos no es definitiva ya que se publicó en una fecha temprana

52

En respuesta a una recomendación formulada en nuestro informe anual relativo al ejercicio 2010, la Comisión modificó el Reglamento general en 2011 introduciendo una obligación de información anual para los instrumentos financieros en gestión compartida33. Como consecuencia de ello, la Comisión ha elaborado un informe final relativo a los datos resumidos en el que se presenta una visión general de los avances en la aplicación de los instrumentos financieros en gestión compartida con datos agregados y por países. Sirvió de herramienta de seguimiento y evaluación del rendimiento.

53

En su sexta y última versión para 2007‑2013, el informe presenta los datos introducidos por las autoridades de gestión en el sistema de la Comisión a 31 de marzo de 201734. Los datos se presentan a título meramente informativo, ya que la verificación y certificación de los gastos subvencionables es un proceso separado y más dilatado que se lleva a cabo mediante el análisis y la aprobación final de los paquetes de cierre, como se ha visto anteriormente. Los datos presentados por las autoridades de gestión y posteriormente compilados por la Comisión para este informe tampoco están sujetos a verificación por parte de las autoridades de auditoría.

54

La propia Comisión hace esta distinción tanto en el resumen como en la conclusión del informe final relativo a los datos resumidos y especifica que queda trabajo por realizar durante el proceso de cierre:

  • Este resumen final no constituye una confirmación de la subvencionabilidad al cierre de los importes comunicados a 31 de marzo de 2017: las autoridades de gestión y auditoría tendrán que revisar estos importes durante el proceso de cierre.
55

Como exige el Reglamento general35, el informe final relativo a los datos resumidos contenía datos sobre la ejecución en marzo de 2017, los cuales eran preliminares. La Comisión no publicó actualizaciones de este informe a partir de los trabajos de cierre posteriores, sino un cuadro actualizado en los informes anuales de 2018 y 2019 de la DG Política Regional y Urbana, en el que se exponían los gastos de instrumentos financieros en gestión compartida incurridos por programas operativos con las correcciones previstas de la Comisión (véase el apartado 60 anterior).

56

La disminución de los 16 100 millones de euros en concepto de gastos de instrumentos financieros en gestión compartida que se sugieren en el informe final relativo a los datos resumidos de 2017 a la cifra actual de 15 400 millones de euros pone de relieve el resultado del trabajo de cierre realizado después del 31 de marzo de 2017 por las autoridades del programa y la Comisión. El cuadro 9 muestra la variación de 730 millones de euros (5 %) entre los datos preliminares y los datos actuales.

Cuadro 9

Comparación final de los gastos de los instrumentos financieros en gestión compartida (millones de euros)

Gastos de instrumentos financieros en gestión compartida — Informe final relativo a los datos resumidos de 31 de marzo de 2017 Gastos subvencionables de instrumentos financieros en gestión compartida — Datos de la Comisión Europea al final de 2020 (con correcciones)1
FEDER 15 245 14 557
FSE 837 795
Total 16 082 15 352 (disminución del 5 %)

1 Las correcciones aplicadas o propuestas por la Comisión reducen el importe de 15 620 millones de euros (véase el cuadro 6) a 15 350 millones de euros.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir del informe final relativo a los datos resumidos de la Comisión a 31 de marzo de 2017.

La fiabilidad de los datos ha mejorado

57

Revisamos la fiabilidad de los datos en el informe final relativo a los datos resumidos. Se han producido mejoras en la exhaustividad y fiabilidad de los datos en comparación con versiones anteriores del informe debido al esfuerzo de la Comisión:

  • Las directrices sobre el cierre para los Estados miembros proporcionaron un modelo de informe detallado e instrucciones claras en respuesta a las preguntas de las autoridades de gestión.
  • La mayor parte de la información solicitada a las autoridades del programa se hizo obligatoria para el informe final.
  • La Comisión envió una nota a los responsables geográficos de su unidad en la que daba instrucciones para comprobar la fiabilidad de los datos recibidos.
58

Mediante estas acciones, la Comisión abordó la mayoría de los problemas detectados en anteriores análisis del informe36. Para corroborarlo, en las auditorías de la declaración de fiabilidad de los instrumentos financieros en gestión compartida en el momento del cierre solo se detectó un caso de notificación incorrecta, mientras que en nuestras auditorías durante la fase de ejecución estas constataciones eran más frecuentes37.

59

La Comisión reconoce algunas de las cuestiones pendientes y ofrece un resumen detallado. El problema restante detectado por la Comisión es que solo el 81 % de los instrumentos financieros en gestión compartida (por importe de gasto) notificó sus costes y tasas de gestión, a pesar de tratarse de un campo obligatorio. No obstante, se trata de una mejora con respecto a la cobertura del 64 % que figura en el informe anterior. En el recuadro 4 se presentan algunas cuestiones pertinentes de calidad de los datos señaladas por la Comisión en el informe, seguidas de nuestras constataciones en esta auditoría.

Recuadro 4

Selección de problemas pertinentes detectados por el control de calidad de los datos de la Comisión

  • exhaustividad de los datos sobre comisiones y costes de gestión obligatorios;
  • en algunos casos no se han notificado desembolsos a beneficiarios finales;
  • intereses e importes renovables comunicados a veces incorrectamente;
  • en contados casos, datos combinados y no proporcionados en un fondo específico;
  • cifras inverosímiles del indicador de producción (número de beneficiarios finales o puestos de trabajo creados) en algunos casos.

Problemas adicionales de codificación y exhaustividad de los datos detectados en la presente auditoría

  • errores de codificación de miles de millones de euros en relación con los costes de gestión de unos 50 instrumentos financieros en gestión compartida (en su mayoría con pequeñas contribuciones a programas operativos), pero corregidos en los totales;
  • en unos pocos casos, no se muestra el importe aportado por el fondo de cartera a fondos específicos.
60

Además del informe final relativo a los datos resumidos, la DG Política Regional y Urbana añadió un cuadro en sus informes anuales de actividades de 2018 y 2019 en el que se exponían los gastos de instrumentos financieros en gestión compartida incurridos por programas operativos con las correcciones de la Comisión38. En un programa operativo, el informe muestra 4 200 millones euros más que el gasto real en instrumentos financieros en gestión compartida declarado al cierre. Se trata de un error administrativo en el informe y no tuvo ninguna incidencia en el importe que debía pagarse al cierre, pero, como resultado, el importe de los gastos presentados en concepto de instrumentos financieros en gestión compartida del FEDER fue de 19 000 millones de euros en lugar de 14 800 millones de euros (sobrevaloración del 28 %).

La evaluación de la Comisión sobre los datos de la ejecución final no aportó información de utilidad sobre dos indicadores clave

61

El informe final relativo a los datos resumidos también proporciona el análisis final de la Comisión sobre el rendimiento de los instrumentos financieros en gestión compartida (véase el cuadro 10).

Cuadro 10

Cuatro indicadores clave del rendimiento de los instrumentos financieros en gestión compartida analizados por la Comisión

Tasas de desembolso Comisiones de gestión
Tipos proporcionados por la UE y por Estado miembro. Los tipos también pueden calcularse por ámbito temático (empresas, desarrollo urbano, etc.) y por cada fondo por separado. Tipos globales por clase de producto (préstamos, garantías y capital) no proporcionados.

El análisis abarca la evolución de la tasa de desembolso y la información sobre los valores atípicos con porcentajes de desembolso bajos y elevados.

Porcentaje de desembolso en la UE: 93 %. Grandes variaciones, desde el 60 % en España hasta el desembolso total en cuatro Estados miembros.
Datos disponibles en la UE y por Estado miembro, fondo individual, ámbito temático y tipo de producto.

El análisis abarca los porcentajes de costes y comisiones de gestión para el período y la media anual, el cumplimiento de los umbrales reglamentarios, la comparación por tipo de producto y fondo de cartera frente a un fondo específico.

Porcentaje de costes y comisiones de gestión en la UE: el porcentaje del período era del 6,7 % de las contribuciones de los programas operativos a los instrumentos financieros en gestión compartida y del 9,1 % de las inversiones de instrumentos financieros en gestión compartida en beneficiarios finales; el porcentaje medio anual era del 1,26 % de las contribuciones de los programas operativos a los instrumentos financieros en gestión compartida.
Apalancamiento Reutilización de fondos/efecto de rotación
Los datos disponibles sobre el apalancamiento son limitados puesto que no los exige el Reglamento para el período de programación 2007‑2013. La Comisión solicitó la información de forma opcional.

El análisis del informe se basa en los datos obtenidos, los cuales son muy escasos, y contiene el debate sobre las consecuencias del potencial que plantea el apalancamiento: tipo de producto e intención política de abordar situaciones de mercado que no son óptimas.

Como reconoce la Comisión, esta información escasa y facilitada de forma voluntaria no puede considerarse representativa.
En las directrices de cierre se requería a las autoridades de gestión los datos sobre los recursos reintegrados y empleados de nuevo en el período posterior (recursos restantes).

Todos los Estados miembros menos uno facilitaron información sobre los recursos reintegrados o que debían reintegrarse. El importe restante disponible para su reutilización que se estimó ascendía a 8 500 millones de euros.

No se obtuvo información sobre el efecto de rotación logrado en el mismo período y, por lo tanto, no fue analizada.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir del informe relativo a los datos resumidos de la Comisión a 31 de marzo de 2017.

62

La conclusión de la Comisión sobre la aplicación de los instrumentos financieros en gestión compartida es positiva. Señala en particular:

  • los progresos constantes realizados en el desembolso de los fondos, teniendo en cuenta el aumento aproximado del 20 % entre el 31 de diciembre de 2015 y el 31 de marzo de 2017 y el porcentaje final de desembolso del 93 %;
  • la media anual del 1,26 % en concepto de costes y comisiones de gestión por debajo del límite máximo reglamentario;
  • los 8 500 millones de euros en concepto de recursos restantes que deben reutilizarse;
  • un aumento de los puestos de trabajo creados.
63

El informe final relativo a los datos resumidos no aportó información útil sobre los dos indicadores siguientes:

  • Apalancamiento: Dado que la información sobre apalancamiento era opcional, los datos obtenidos no eran representativos. La Comisión observó que, sobre la base de la información limitada y no representativa obtenida, había variaciones significativas entre instrumentos en relación con el apalancamiento logrado. No estamos de acuerdo con la conclusión de la Comisión de que los resultados obtenidos sugieren que los instrumentos financieros en gestión compartida pueden movilizar recursos que son al menos dos veces superiores a los recursos de los Fondos Estructurales disponibles en los programas, ya que no hay suficiente información para respaldar esta conclusión global.
  • Efecto de rotación en el mismo período: Aunque la Comisión obtuvo y analizó información sobre los recursos reintegrados que debían reutilizarse para fines similares (recursos restantes), no lo hizo sobre si los instrumentos financieros en gestión compartida pudieron reutilizarlos en el mismo período (efecto de rotación dentro del período). Tras haber examinado los datos, hallamos que en alrededor del 10 % de los fondos específicos (de un total de 981) se pudieron reutilizar fondos antes del cierre en un grado limitado.
64

En las directrices del cierre no se indicaba que, para el informe final, las autoridades de gestión debían facilitar datos sobre el efecto de palanca y rotación del mismo período. Dado que estos indicadores son dos de las principales ventajas de utilizar instrumentos financieros en lugar de subvenciones, consideramos que eran necesarias en la evaluación del rendimiento de los instrumentos financieros en gestión compartida realizada por la Comisión. En el recuadro 5 se presenta información sobre el apalancamiento y el efecto de rotación en los siete instrumentos auditados al cierre.

Recuadro 5

Efecto de palanca y rotación a partir de las auditorías de nuestra declaración de fiabilidad

  • Apalancamiento: cinco de los siete instrumentos lograron cierto nivel de apalancamiento a través de inversiones externas que oscilaban entre el 30 % y el 70 % del capital del fondo.
  • Efecto de rotación durante el período: tres de los siete instrumentos lograron una reutilización de fondos dentro del período que oscilaba entre el 4 % y el 11 % del capital del fondo.

Consecuencias de estas observaciones para el período 2014‑2020

Las orientaciones se ampliaron y mejoró la visibilidad; ahora se dispone de información sobre los ámbitos de riesgo

65

Con respecto al período 2007‑2013, las disposiciones relativas a los instrumentos financieros en el principal acto legislativo para la política de cohesión se han multiplicado por diez. Además, existen varios actos delegados y de ejecución que se centran en temas concretos ligados a los instrumentos financieros. Como consecuencia de ello, la legislación recoge actualmente un texto que equivale en gran medida a la información de las notas orientativas del período 2007‑2013. Estas disposiciones se complementan con 16 documentos orientativos sobre temas específicos de los instrumentos financieros.

66

Aunque el ámbito de la presente auditoría excluye la evaluación de las orientaciones de cierre para el período de programación 2014‑2020, nuestro breve examen indica que todavía no se ha actualizado para destacar riesgos particulares a raíz de los errores que, junto con la Comisión y las autoridades de auditoría, hemos detectado hasta la fecha durante la fase de ejecución. Consideramos de utilidad facilitar esta información a las autoridades del programa para que puedan orientar su trabajo de auditoría y de comprobación.

67

Entre algunos problemas aún latentes, cabe mencionar, por ejemplo, el hecho de que muchas autoridades de auditoría siguen auditando anticipos a instrumentos financieros en lugar de gastos reales, lo que, con bastante probabilidad, se traduce en una subestimación de los porcentajes de error residual. La Comisión aceptó nuestra recomendación sobre esta insuficiencia y se proporcionó orientación a las autoridades de auditoría sobre la gestión de los anticipos39. Además, se observa una mejora en esta cuestión para el período posterior a 2020, ya que en el actual proyecto legislativo habrá un anticipo único (para el primer tramo), y los tramos posteriores se basarán en los gastos reales.

Se subsanó la limitación reglamentaria del mandato de las autoridades de auditoría

68

La legislación para el período de programación 2014‑2020 introducía en un principio restricciones similares para las autoridades de auditoría en cuanto a los instrumentos gestionados por el Grupo BEI. Después de detectar errores relacionados con estas restricciones durante la declaración de fiabilidad de 2017, recomendamos que la Comisión se asegurara de que las disposiciones de auditoría para los instrumentos financieros gestionados por el Grupo BEI fueran adecuadas40. Solicitamos a la Comisión que definiera una serie de condiciones mínimas en los compromisos de los procedimientos acordados a fin de procurar que se facilite una garantía.

69

Como consecuencia de ello, la Comisión modificó las disposiciones pertinentes del Reglamento (UE) n.º 1303/201341 (el «Reglamento sobre Disposiciones Comunes»), estableció un modelo de informe de auditoría para auditores externos que contenía requisitos mínimos para ofrecer garantías razonables42 y encargó a las autoridades de auditoría la realización de auditorías de sistemas y operaciones en intermediarios financieros43. Todos los programas de la Iniciativa Pyme establecidos antes del 2 de agosto de 2018, es decir, los seis existentes actualmente, quedan excluidos de estos cambios44. Sin embargo, a partir del ejercicio contable 2018/2019, el Grupo BEI ha ampliado voluntariamente a todos los programas de la Iniciativa Pyme el uso de los informes de «fiabilidad razonable».

70

Estas medidas atienden adecuadamente el problema, hecho que destacamos como una mejora efectiva en el proceso de garantía de los gastos de los instrumentos financieros.

La mayoría de deficiencias detectadas en el trabajo de las autoridades de auditoría han sido atendidas en las directrices de la Comisión para el período 2014‑2020.

71

Para el período de programación 2014‑2020, la Comisión proporcionó orientaciones para abordar la mayoría de las insuficiencias que detectamos en el trabajo de las autoridades de auditoría45 (véanse los apartados 33 a 39). Estas orientaciones exigen a las autoridades de auditoría que faciliten la siguiente información específica para los instrumentos financieros en sus informes anuales de control:

  • información de auditoría temática con varios temas propuestos y una explicación en caso de que no se hayan llevado a cabo las auditorías;
  • descripción de las deficiencias específicas detectadas durante las auditorías de sistemas y medidas correctoras de seguimiento adoptadas;
  • el trabajo realizado y una descripción específica de las irregularidades detectadas, incluidas las medidas correctoras;
  • la garantía sobre los instrumentos aplicados por el Grupo BEI u otras entidades financieras internacionales;
  • comprobaciones de que se respeta la nueva normativa sobre pagos fraccionados a instrumentos financieros;
  • enfoque de la estratificación para subpoblaciones como los instrumentos financieros.
72

En 2018, por primera vez, las autoridades de auditoría notificaron irregularidades detectadas en su auditoría de operaciones para el informe anual de control 2016‑2017 siguiendo una tipología común acordada y compartida entre la Comisión y los Estados miembros. La tipología incluye 16 subcategorías correspondientes a los errores de los instrumentos financieros. Las orientaciones también especifican que las autoridades de auditoría deben comprobar, dentro de la muestra auditada, que los importes de las contribuciones del programa abonadas en favor de los instrumentos financieros se justifican con la información disponible de las autoridades de gestión y certificación, y también deben verificar la pista de auditoría.

73

Con el fin de subsanar las deficiencias pendientes en el trabajo de las autoridades de auditoría, un grupo de trabajo compuesto por representantes de la Comisión y de las autoridades de auditoría presentó un documento de reflexión sobre la documentación de auditoría en una reunión técnica celebrada en diciembre de 2019. En el documento se recogen orientaciones sobre la documentación de fiscalización y las prácticas de pista de auditoría para que los auditores cumplimenten las listas de control y documenten su trabajo con referencias al marco reglamentario y a las normas internacionales de auditoría. Estas orientaciones también se extienden a las auditorías de instrumentos financieros.

Es menos probable que surjan problemas relativos a la admisibilidad de los instrumentos para las pymes

74

En el período de programación 2014‑2020, la situación detectada en la que un instrumento financiero necesario para ayudar principalmente a las pymes desembolsó la mayor parte de los fondos a grandes empresas tiene menos probabilidad de ocurrir. La legislación ha introducido fondos de la Iniciativa Pyme, que son instrumentos financieros dedicados exclusivamente a la financiación de las pymes. El ámbito temático de los instrumentos financieros también se amplió para permitir el apoyo a empresas distintas de las pymes en los ámbitos de investigación y desarrollo, eficiencia energética y otros sectores.

La incertidumbre puede incidir en el cierre efectivo de los instrumentos financieros

75

Para el período de programación 2014‑2020, a pesar de la aceptación anual de las cuentas, las cuestiones de legalidad y regularidad solo pueden abordarse más adelante en el período mediante auditorías anuales y plurianuales de conformidad. En nuestro informe anual relativo al ejercicio 2018, nos referimos a la ambigüedad en relación con el mandato de las autoridades de auditoría para el cierre del período de programación 2014‑202046.

76

Para el cierre de los programas operativos del período 2014‑2020, el Reglamento sobre Disposiciones Comunes exige que los Estados miembros presenten un informe final sobre la aplicación de cada programa operativo sin especificar el contenido exacto y la fecha de presentación47, como a efectos de los informes anuales de ejecución48. La mayoría de las disposiciones relativas al cierre de los programas de 2014‑2020 posponen la evaluación final de la admisibilidad de los costes declarados para algunas operaciones, incluidos los instrumentos financieros, hasta una fase posterior, normalmente el cierre49. En cuanto a los instrumentos financieros, las autoridades de auditoría pueden auditar una parte de los gastos desembolsados antes del cierre en función de los requisitos de la legislación para desbloquear el segundo y los posteriores pagos fraccionados en favor del instrumento50.

77

A diferencia de la evaluación de las cuentas anuales, el Reglamento sobre Disposiciones Comunes no define el papel de las autoridades del programa en el proceso de cierre. Tampoco especifica el trabajo que debe realizarse para reevaluar y ajustar el impacto de los posibles costes no subvencionables en los porcentajes residuales de error de los años en cuestión. En la actualidad, no existe ningún requisito reglamentario explícito ni para que los Estados miembros presenten un conjunto definitivo de cuentas para el período en el momento del cierre, ni para que las autoridades de auditoría ofrezcan garantías sobre el gasto total del período, tal como se exige en el informe final de control del período 2007‑201351. Tampoco se aclara en el Reglamento si la última serie de cuentas anuales debe contener, con independencia de su forma, la evaluación final de la subvencionabilidad al cierre de los importes desembolsados para los instrumentos financieros. Por consiguiente, existe el riesgo de que, cuando la legislación retrasa la evaluación hasta el cierre, el trabajo de auditoría realizado para garantizar la subvencionabilidad final de los gastos sea insuficiente o inexistente.

78

En nuestra opinión, esta incertidumbre legislativa puede afectar a la capacidad de los Estados miembros para llevar a cabo los controles necesarios, ya que el período de conservación de documentos puede expirar si quedan por realizar algunas tareas después del final del último ejercicio contable (30 de junio de 2024).

79

En su informe anual relativo al ejercicio 2018, el Tribunal recomendó que la Comisión aclarara estos aspectos a su debido tiempo (y a más tardar en diciembre de 2022) para que los Estados miembros comprendieran lo que la Comisión espera hacer para el cierre de los programas del período 2014‑202052. Hasta la fecha, la Comisión ha abordado una parte de la recomendación. En 2019 elaboró un paquete metodológico de auditoría de instrumentos financieros con instrucciones para las autoridades de auditoría para obtener garantías sobre la subvencionabilidad del gasto total al cierre. Esta metodología de auditoría se encuentra actualmente en proceso de actualización. La Comisión también está ultimando la redacción de las orientaciones relativas al cierre, también para los instrumentos financieros. En 2021 deberán publicarse tanto la metodología actualizada como las orientaciones sobre el cierre.

Prosiguen los esfuerzos por garantizar la fiabilidad de los datos y los datos adicionales sobre el apalancamiento y la reutilización de los fondos permiten una mejor evaluación

80

En el período de programación 2014‑2020, se añadieron mejoras de los informes sobre los instrumentos financieros directamente en la legislación53. Observamos las siguientes:

  • Los Estados miembros deben ahora presentar a la Comisión un informe sobre la ejecución de los instrumentos financieros dentro de su informe anual de ejecución.
  • El modelo previsto para la presentación de informes sobre los instrumentos financieros se ha debatido con las autoridades de gestión y se ha facilitado formación en línea sobre la presentación de informes, lo que ha permitido que las partes responsables de la introducción de datos en el sistema puedan comprender mejor las formas de mejorar la fiabilidad. La falta de familiaridad de las autoridades del programa con el sistema de información fue una de las razones de los problemas de fiabilidad de los datos en 2007‑2013.
  • El modelo previsto para la presentación de informes sobre los instrumentos financieros contiene campos para las contribuciones públicas o privadas a todos los niveles. Esto posibilita la evaluación adecuada del nivel de apalancamiento alcanzado, y, de hecho, en el último informe 2014‑2020 figura un análisis detallado del apalancamiento.
  • El informe proporciona información exhaustiva sobre los recursos restantes de las inversiones y su reaplicación (efecto de rotación en el mismo período).
81

Sin embargo, en su informe de resumen de datos a 31 de diciembre de 2018, la Comisión señala que persisten algunas lagunas e incoherencias en los datos y que aún puede mejorar su calidad. Esto se debe en parte a que el informe ha evolucionado y requiere más información de las autoridades del programa. Observamos que estos problemas son de poca importancia y se están solventando.

82

Un aspecto que no puede mejorarse del informe de resumen de datos es que no confirman los importes en concepto de gastos subvencionables. Dado que se publica en el plazo de un año después de que finalizara el período pertinente, las autoridades de auditoría no disponen de tiempo para auditar los datos, y menos aún para realizar ajustes y correcciones a partir del proceso de cierre final para el período que debe considerarse. Por lo tanto, el informe conserva su carácter preliminar en cuanto a su concepción.

Conclusiones y recomendaciones

83

Como conclusión general, sostenemos que los Estados miembros y la Comisión habían adoptado en gran parte las medidas necesarias para comprobar la subvencionabilidad de los gastos de los instrumentos financieros en gestión compartida en el momento del cierre. La Comisión y las autoridades nacionales de auditoría habían efectuado una serie de controles con los que se habían obtenido determinados resultados. Sin embargo, no se detectaron algunos errores y la Comisión no subsanó el más importante de ellos, que afectaba considerablemente al cierre del programa operativo en cuestión.

Las directrices de la Comisión para el período 2007‑2013 eran adecuadas en general; deberían aclararse las disposiciones relativas al cierre en el marco legislativo para el período 2014‑2020

84

Un elemento clave para el éxito del ejercicio de cierre es la solidez de las disposiciones normativas y las directrices existentes. Dadas las grandes limitaciones de disposiciones legislativas en materia de los instrumentos financieros en gestión compartida para el período 2007‑2013, la calidad de las directrices era aún más importante (apartado 15).

85

Según nuestra conclusión, la Comisión facilitó a tiempo y con suficiente grado de detalle las directrices requeridas sobre el cierre de instrumentos financieros en gestión compartida. La calidad de las directrices fue esencial para el trabajo de las autoridades del programa y abordaban la mayoría de ámbitos en los que hallamos deficiencias durante la fase de ejecución (apartados 16 a 20). No obstante, la Comisión no consideró un riesgo especial la evaluación de la condición de pequeña y mediana empresa (pyme) de los beneficiarios finales, a pesar de que se trataba de un criterio de subvencionabilidad en la mayoría de los instrumentos. En nuestras auditorías, identificamos errores en este punto (apartado 21).

86

Para el período 2014‑2020, la mayor parte de las directrices sobre instrumentos financieros fueron incorporadas a la legislación y se prestó apoyo suplementario a través de un gran número de notas organizadas por temas. Sin embargo, algunas cuestiones siguen siendo problemáticas, a saber, el método de algunas autoridades de auditoría de fiscalizar los anticipos a los instrumentos financieros, en lugar del gasto real (apartados 65 a 67).

87

A pesar de la mejora de las directrices generales para los instrumentos financieros, consideramos que, en un aspecto, las disposiciones legislativas para el cierre del período 2014‑2020 son más débiles que las del período 2007‑2013. El Reglamento sobre Disposiciones Comunes no define con suficiente claridad el papel de las autoridades del programa en el proceso de cierre. No especifica el trabajo que debe realizarse para reevaluar y, en su caso, ajustar el impacto de los posibles costes no subvencionables en los porcentajes residuales de error de los años en cuestión. No existe un requisito explícito de que las autoridades de auditoría faciliten garantías sobre el gasto total durante el período 2007‑2013. Este hecho adquiere especial relevancia en el caso de los instrumentos financieros, en los que la subvencionabilidad de una parte significativa del gasto solo puede evaluarse al cierre (apartados 75 a 78).

88

En nuestro informe anual relativo al ejercicio 2018 recomendamos aclarar esta cuestión y la Comisión ha avanzado en su resolución. En 2019 elaboramos una serie de instrucciones para las autoridades de auditoría para obtener garantías sobre la subvencionabilidad del gasto de los instrumentos financieros al cierre. Actualmente, la Comisión actualiza estas instrucciones y también finaliza sus directrices para que los Estados miembros entiendan lo que se espera de ellos al cierre del período (apartado 79).

Recomendación 1 – Facilitar directrices destinadas a ámbitos de riesgo que se identifiquen en las auditorías de la Comisión y del Tribunal de Cuentas Europeo

Con el fin de optimizar la preparación para el próximo cierre del período 2014‑2020, la Comisión debe complementar las directrices actuales para los instrumentos financieros en régimen de gestión compartida con un asesoramiento específico a los Estados miembros en función de los errores más frecuentes hallados en las auditorías de la Comisión y del Tribunal de Cuentas Europeo.

Calendario: Al final de 2021.

Recomendación 2 – Completar las directrices necesarias sobre el papel y las responsabilidades de las autoridades de auditoría en la evaluación de la subvencionabilidad del gasto de los instrumentos financieros en el momento del cierre

En su metodología actualizada de auditoría y en sus próximas directrices de cierre, la Comisión debería facilitar a las autoridades de auditoría las instrucciones necesarias para ofrecer garantías sobre la admisibilidad de los gastos de los instrumentos financieros en el momento del cierre. La Comisión debería también recomendar activamente que las autoridades de auditoría sigan estas directrices que complementan a la legislación, con el fin de que el cierre sea más riguroso.

Calendario: Al final de 2022.

Las autoridades de auditoría llevaron a cabo la mayoría de las verificaciones necesarias, pero algunos errores se quedaron sin detectar, lo que produce en algunas ocasiones la introducción de gasto no subvencionable

89

La prórroga de 15 meses del período de subvencionabilidad para los desembolsos permitió un incremento estimado adicional de 2 600 millones de euros para llegar a los beneficiarios finales, lo que equivale a un aumento del porcentaje de desembolso del 75 % al 93 % para el período de programación 2007‑2013 (apartados 26 a 27). Sin embargo, también generó problemas para las autoridades de auditoría, que a menudo no pudieron captar en sus auditorías antes del cierre todos los gastos de los instrumentos financieros en gestión compartida. Este hecho limitó su ámbito de actuación y supuso un trabajo adicional posterior al 31 de marzo de 2017 para completar las comprobaciones restantes (apartados 28 a 31).

90

El trabajo de las autoridades de auditoría también se vio afectado por una limitación de su mandato de auditar los fondos de cartera de los instrumentos gestionados por el Grupo BEI. En tales casos, la mayoría de las autoridades de auditoría no realizaron su trabajo a ningún nivel y se apoyaron solo en el trabajo del auditor externo independiente del Grupo BEI, cuyo ámbito de actuación era limitado y no podía garantizar la subvencionabilidad del gasto desembolsado por el instrumento financiero (apartados 22 a 25).

91

La misma limitación se daba al inicio del período de programación 2014‑2020. A causa de los errores detectados en nuestras auditorías y nuestra consecuente recomendación, la legislación fue modificada y se regularizó en principio la situación. El ámbito de trabajo del auditor externo se ha ampliado para ofrecer garantías y el Grupo BEI se ha comprometido voluntariamente a aplicar la nueva normativa en los casos que la legislación no abarca (apartados 68 a 70).

92

En general, las autoridades de auditoría llevaron a cabo el trabajo necesario para comprobar la subvencionabilidad de los gastos de los instrumentos financieros en gestión compartida al cierre, abarcando toda la población y abordando las cuestiones pertinentes. A continuación detallamos las principales insuficiencias constatadas (apartados 32 a 40):

  • documentación inadecuada del trabajo de auditoría;
  • la medida en que se completaron determinados controles de subvencionabilidad en ámbitos de alto riesgo como la condición de pyme y la contratación pública;
  • detalles incoherentes sobre el trabajo realizado que precisan un amplio seguimiento por parte de la Comisión para obtener aclaraciones;
  • las auditorías temáticas no se llevaron a cabo sistemáticamente o en el momento del cierre o en una fecha cercana;
  • no se detectaron algunos errores, como muestran los errores hallados por la Comisión y el Tribunal de Cuentas Europeo.
93

Para el período 2014‑2020, algunas insuficiencias fueron atendidas por las amplias disposiciones previstas en la legislación y las directrices de la Comisión. A fin de abordar las insuficiencias restantes, un documento elaborado al final de 2019 por representantes de la Comisión y las autoridades de auditoría ofrece orientaciones sobre la documentación y la pista de auditoría que también se aplican a las auditorías de instrumentos financieros (apartados 7173).

La Comisión abordó las cuestiones pertinentes y aplicó correcciones adecuadas, salvo en el error más importante

94

La Comisión revisó detalladamente todos los paquetes de cierre y realizó controles sistemáticos adicionales para verificar la subvencionabilidad de los gastos de instrumentos financieros en gestión compartida (apartados 41 a 44). Este trabajo dio lugar a observaciones formales a las autoridades del programa que exigían garantías, aclaraciones o trabajo adicional. Se vigilaron estrechamente los ámbitos de riesgo elevado, como la aplicación del multiplicador correcto en el gasto del fondo de garantía y se aplicaron las correcciones adecuadas (apartados 45 a 50).

95

En general, la Comisión detectó gastos no subvencionables y abordó las conclusiones a través de su trabajo de cierre. Sin embargo, rechazó la constatación más importante identificada en una de nuestras auditorías. La Comisión aceptó la admisibilidad de un instrumento financiero en gestión compartida que invirtió casi el 80 % del valor total aprobado de los préstamos en empresas que no eran pymes, aunque la legislación especificaba que, para ser subvencionable, el instrumento financiero debía financiar principalmente a las pymes (apartado 51). Es menos probable que esta situación se produzca en el período 2014‑2020, ya que la legislación ha introducido instrumentos financieros destinados exclusivamente a la financiación de las pymes. El ámbito temático de los instrumentos financieros también se amplió para poder ayudar a las empresas distintas de las pymes (apartado 74).

La fiabilidad de los informes mejoró a lo largo de los años, aunque los datos del informe final de ejecución no eran definitivos, y una evaluación se quedó incompleta por la falta de información sobre dos indicadores importantes

96

En el informe final de la Comisión para el período 2007‑2013 se exponen los datos introducidos por las autoridades de gestión en el sistema de información a 31 de marzo de 2017, como exige la legislación. Se trataba de datos preliminares sin los ajustes ni correcciones de los posteriores trabajos de cierre, lo que dio lugar a una reducción de los gastos subvencionables de los instrumentos financieros en gestión compartida por valor de 730 millones de euros (5 %). Aunque este enfoque puede parecer razonable, ya que el informe será utilizado a su debido tiempo por las distintas partes interesadas que evalúan el éxito de los instrumentos financieros en gestión compartida, en ausencia de un requisito legal, la Comisión no actualizó el informe para proporcionar datos finales (apartados 52 a 56).

97

El informe final supuso una mejora con respecto a versiones anteriores por la fiabilidad de la información, gracias a los esfuerzos realizados por la Comisión en sus directrices para la presentación de informes y a su propio trabajo de calidad de los datos (apartados 57 y 58). No obstante, como reconoce la Comisión en el informe, aún existían algunos problemas de fiabilidad (apartados 59 a 60).

98

La Comisión presentó una evaluación positiva de la aplicación de instrumentos financieros en gestión compartida, señalando varios factores, como el porcentaje de desembolso final del 93 %, los costes medios de gestión inferiores al límite reglamentario y 8 500 millones de euros en recursos restantes (apartados 61 y 62). A partir de la información limitada y no representativa obtenida sobre la capacidad de los instrumentos financieros en gestión compartida para atraer otras inversiones adicionales y la reutilización de fondos durante el período, estimamos que existen carencias en la evaluación, tratándose de dos de las principales ventajas de utilizar instrumentos financieros en lugar de subvenciones. Por tanto, la conclusión de la Comisión de que los resultados obtenidos sugieren que los instrumentos financieros en gestión compartida pueden movilizar recursos que son al menos dos veces superiores a los recursos de los Fondos Estructurales disponibles en los programas no está suficientemente justificada con pruebas (apartados 63 y 64).

99

Con respecto al período 2014‑2020, se observan mejoras notables en el diseño de la presentación de informes, como una información más amplia sobre costes y comisiones de gestión y la introducción de análisis sobre el apalancamiento y la reutilización de fondos durante el período. El resto de problemas relativos a la fiabilidad de los datos son relativamente menores y están en trámites de resolución. Sin embargo, como se publica en el plazo de un año a partir del final del período pertinente, el informe conserva su carácter preliminar en cuanto a su concepción (apartados 80 a 82).

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal, en Luxemburgo el 17 de marzo de 2021.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexo

Anexo I – Informes del Tribunal de Cuentas Europeo en los que se destaca la importancia de la comprobación al cierre de los instrumentos financieros en gestión compartida

  1. Informe anual relativo al ejercicio 2015 — Recomendamos que la Comisión garantizase que todos los gastos relacionados con los instrumentos financieros en gestión compartida para el período 2007‑2013 se incluyeran con la suficiente antelación en las declaraciones de cierre a fin de facilitar los controles de las autoridades de auditoría (capítulo 6, Recomendación 5).
  2. Informe anual relativo al ejercicio 2016 — Declaramos que los errores detectados en el informe de ejecución de la Comisión tenían el efecto de sobrevalorar el rendimiento y, de no ser corregidos, podían aumentar artificialmente el importe declarado de gastos subvencionables en el momento del cierre, especialmente en el caso de los fondos de garantía. Por consiguiente, recomendamos que la Comisión prestara especial atención a este aspecto en el momento del cierre (apartados 6.25 y 6.41, Recomendación 1, letra a)).
  3. Informe anual relativo al ejercicio 2017 — Observamos que, conforme a las recomendaciones de la Comisión, las autoridades de auditoría debían realizar auditorías «temáticas» de instrumentos financieros para obtener garantías al cierre de que el importe pagado al beneficiario final se utilizaba para los fines previstos. Constatamos que no todas las autoridades de auditoría realizaban sistemáticamente este tipo de auditorías y, si las realizaban, el trabajo efectuado no siempre era suficiente para identificar irregularidades sustanciales (apartados 6.34 y 6.35).
  4. Informe anual relativo al ejercicio 2018 — Declaramos que, a pesar de los notables esfuerzos de la Comisión por mejorar la calidad de los datos al cierre, todavía observamos inexactitudes en el informe de ejecución del cierre conforme a una de nuestras auditorías en este ejercicio (apartado 6.35).
  5. Informe especial 2/201254 — En este informe especial observamos que, solo al cierre, la Comisión estaba en condiciones de regularizar las dotaciones sobredimensionadas de fondos (apartado 56).
  6. Informe especial 19/201655 — En este informe especial reiteramos que la Comisión solo podía determinar el gasto total subvencionable al cierre (recuadro 1, página 30).
  7. Informe especial 36/201656 — En este informe especial sostuvimos que, con respecto a los instrumentos financieros en gestión compartida en particular, existe el riesgo de que se produzcan gastos no subvencionables declarados al cierre y señalamos que la Comisión también identificó este punto como un factor de riesgo y ofreció orientaciones a las autoridades de auditoría (apartados 107, 113 y 141). Recomendamos que la Comisión garantice que los Estados miembros llevan a cabo procedimientos específicos para verificar la subvencionabilidad del gasto relacionado con los instrumentos financieros (Recomendación 7).
  8. Informe especial 17/201857 — En este informe especial, constatamos una serie de cifras incoherentes e inexactas en el informe final de ejecución de los instrumentos financieros en gestión compartida relativos al período 2007‑2013. Como el proceso de cierre estaba todavía en curso, la Comisión podía verificar la fiabilidad de las cifras empleadas en el cierre de los PO (apartado 72).

Siglas y abreviaturas

DG Política Regional y Urbana: Dirección General de Política Regional y Urbana

DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión: Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión

FEDER: Fondo Europeo de Desarrollo Regional

FSE: Fondo Social Europeo

PO: Programa operativo

Pyme: Pequeña o mediana empresa

Glosario

Autoridad de auditoría: Entidad independiente del Estado miembro responsable de auditar los sistemas y operaciones de un programa de gasto de la UE.

Autoridad de certificación: Organismo designado por un Estado miembro para certificar la exactitud y la conformidad de las declaraciones de gastos y las solicitudes de pago.

Autoridad de gestión: Autoridad (pública o privada) nacional, regional o local designada por un Estado miembro para gestionar un programa financiado por la UE.

Cierre: Liquidación financiera de un programa o fondo de la UE mediante el pago del saldo debido a un Estado miembro o la recuperación de fondos de un Estado miembro o de otro país beneficiario.

Declaración de fiabilidad: Declaración publicada en el informe anual del Tribunal en la que presenta su opinión de auditoría sobre la fiabilidad de las cuentas de la UE y la regularidad de las operaciones subyacentes.

Fondo Europeo de Desarrollo Regional: Fondo de la UE que refuerza la cohesión económica y social en la UE mediante la financiación de inversiones que reducen los desequilibrios entre regiones.

Fondo Social Europeo: Fondo de la UE destinado a crear oportunidades educativas y laborales y mejorar la situación de las personas en riesgo de pobreza.

Gestión compartida: Método de gasto del presupuesto de la UE por el que, en contraposición a la gestión directa, la Comisión delega en los Estados miembros, pero conserva la responsabilidad última.

Grupo BEI: Banco Europeo de Inversiones y Fondo Europeo de Inversiones.

Informe de ejecución del proyecto: Parte del paquete de cierre presentado por las autoridades de gestión en el momento del cierre.

Informe final de control: Parte del paquete de cierre presentado por las autoridades de auditoría en el momento del cierre.

Instrumento financiero: Apoyo financiero del presupuesto de la UE en forma de inversiones en capital o cuasicapital, préstamos o garantías, u otros instrumentos de reparto del riesgo.

Política de cohesión: Política de la UE cuyo objetivo es reducir las disparidades económicas y sociales entre las regiones y los Estados miembros mediante el fomento de la creación de empleo, la competitividad empresarial, el crecimiento económico, el desarrollo sostenible y la cooperación transfronteriza e interregional.

Reglamento general: Normas que rigen el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo y el Fondo de Cohesión para el período de programación 2007‑2013, derogadas por el Reglamento sobre disposiciones comunes para el período siguiente.

Reglamento sobre Disposiciones Comunes: Reglamento por el que se establecen las normas por las que se rigen los cinco Fondos Estructurales y de Inversión Europeos.

Respuestas de la Comisión

Resumen

I

Los instrumentos financieros desempeñan un papel importante en la consecución de los objetivos de la política de cohesión. En 2007-2013, esta herramienta de ejecución se aplicó en casi todos los Estados miembros. Se extrajeron muchas lecciones importantes durante la ejecución y el cierre de los programas con instrumentos financieros. Para facilitar una mayor utilización de los instrumentos financieros, en 2014-2020 se mejoró significativamente el marco legislativo al ofrecer disposiciones claras y una mayor seguridad jurídica a los Estados miembros. Tanto los Estados miembros como la Comisión adoptan las medidas necesarias para obtener garantías de que los gastos son legales y regulares a lo largo de la ejecución del programa y al cierre. Los requisitos de información también mejoraron al abarcar datos con un alcance más amplio y las medidas adoptadas para ayudar a los Estados miembros a presentar datos más precisos y fiables. La Comisión sigue trabajando en la metodología de auditoría teniendo en cuenta la experiencia de las auditorías llevadas a cabo sobre los instrumentos financieros en los programas del período 2014-2020. La importancia de la verificación por parte de las autoridades de auditoría en el momento del cierre también se pone de relieve en las próximas orientaciones sobre el cierre. En consecuencia, el Tribunal espera que el marco legislativo, la metodología de auditoría y las directrices para el cierre constituyan una base adecuada para contar con las garantías necesarias para cerrar los programas del período 2014-2020.

V

Aunque el apoyo a las pymes es importante, como se indica en nuestra respuesta al capítulo 6 del Informe Anual 2017 del TCE, el artículo 44 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006 no excluye la concesión de préstamos también a grandes empresas si se cumplen todas las demás condiciones. Dado que en esta disposición no se menciona ningún nivel mínimo de financiación para las PYME, el término «principalmente» también podría interpretarse en el sentido de que se refiere al número de préstamos individuales (y no necesariamente a importes).

IX

Aunque los datos sobre el apalancamiento y la reutilización intraperíodo de los fondos (efecto de rotación) no se comunicaron para todos los instrumentos financieros en gestión compartida, la Comisión publicó el informe final en consonancia con la base jurídica subyacente y la recopilación de dicha información en la nueva generación de instrumentos financieros permitirá mejorar el alcance de la información en el futuro.

X

Primer guion: La Comisión acepta la recomendación. La Comisión actualizará la metodología de auditoría de los instrumentos financieros en gestión compartida, que se compartirá con las autoridades de auditoría y de gestión.

Segundo guion: La Comisión acepta la recomendación. La Comisión actualizará la metodología de auditoría de los instrumentos financieros en gestión compartida, que se compartirá con las autoridades de auditoría y de gestión. Además, en el proyecto de orientaciones sobre el cierre se están tratando aspectos específicos de auditoría sobre el cierre de los instrumentos financieros en gestión compartida.

Observaciones

08

Los servicios de auditoría de la Comisión han desarrollado una metodología de auditoría para los instrumentos financieros y realizado auditorías, tanto sobre la creación como sobre la ejecución de los instrumentos financieros. Además, las autoridades de auditoría también han llevado a cabo auditorías de sistemas y auditorías de operaciones con instrumentos financieros en gestión compartida, principalmente al cierre.

21

En el momento de la decisión de inversión, los organismos que ejecutan los instrumentos financieros en gestión compartida deben verificar la admisibilidad de los beneficiarios finales de conformidad con los acuerdos de financiación firmados.

Sobre la base de sus propios resultados de auditoría, las conclusiones del TCE y la experiencia de las auditorías nacionales, la Comisión debatió con las autoridades de auditoría, en una reunión técnica celebrada el 6 de diciembre de 2019, el tema de cómo y cuándo evaluar la condición de pyme de un beneficiario o beneficiario final. La Comisión facilitó a las autoridades de auditoría información sobre cómo evaluar la condición de pyme, incluida una herramienta de autoevaluación. La herramienta de autoevaluación podría ser utilizada por los destinatarios finales al declarar su situación en la solicitud del préstamo o las inversiones en capital.

24

Las restricciones impuestas a las autoridades de auditoría para acceder a la información en poder del Grupo BEI no les impidieron llevar a cabo su propio trabajo de auditoría ni verificar la subvencionabilidad de los gastos desembolsados por el instrumento financiero. La Comisión observa que tales auditorías se han llevado a cabo en Bulgaria y Lituania.

26

La Comisión ha actuado en consonancia con las recomendaciones del Consejo Europeo de diciembre de 2014 y dentro del margen ofrecido por el marco regulador vigente con respecto al período de subvencionabilidad.

28

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 28 a 31:

Las autoridades de auditoría realizaron trabajo adicional después del 31 de marzo de 2017 con el fin de obtener las garantías necesarias para el cierre de los programas.

37

Por lo que se refiere al comentario del TCE sobre el trabajo de las distintas autoridades, que se considera insuficiente, véase la respuesta de la Comisión al recuadro 3.

50

En la fecha de publicación del presente informe, la Comisión sigue trabajando en el cierre de los programas restantes con instrumentos financieros en gestión compartida. El importe de las correcciones indicadas por el TCE todavía puede revisarse sobre la base de información adicional obtenida de los Estados miembros.

Recuadro 3 - Aunque el apoyo a las pymes es importante, como se indica en nuestra respuesta al capítulo 6 del Informe Anual de 2017 del TCE, el artículo 44 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006 no excluye la concesión de préstamos también a grandes empresas si se cumplen todas las demás condiciones. Dado que en esta disposición no se menciona ningún nivel mínimo de financiación para las pymes, el término «principalmente» también podría interpretarse en el sentido de que se refiere al número de préstamos individuales (y no necesariamente a importes).

63

Primer guion: La fuente de la información eran los datos de los instrumentos que comunicaron la información y en los que la Comisión podía hacer el cálculo y extraer conclusiones. Por lo tanto, el Tribunal escribió que «los resultados sugieren», pero no son representativos, ya que los instrumentos financieros para los que se comunicó esta información utilizable no eran muchos, pues no lo exigía el marco legislativo aplicable al período de programación 2007-2013.

64

El resumen de los datos facilitó la información sobre la base del marco jurídico aplicable para el período 2007-2013. Debido a los elementos indicados por el TCE en sus informes a lo largo de los años, se mejoraron considerablemente los requisitos legales para informar sobre los instrumentos financieros en gestión compartida para el período de programación 2014-2020.

66

La Comisión actualizará la metodología de auditoría de los instrumentos financieros en gestión compartida, que se compartirá con las autoridades de auditoría (mediante reuniones técnicas) y las autoridades de gestión (a través del EGESIF).

67

En consonancia con el artículo 137 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013, las cuentas de los programas están basadas en las cantidades declaradas a la Comisión, incluidos los anticipos abonados a instrumentos financieros. Las autoridades de auditoría facilitan los porcentajes de error residual basándose en el gasto incluido en las cuentas. Para un seguimiento constructivo de la recomendación del TCE de 2016, las autoridades de auditoría acordaron facilitar a la Comisión información adicional detallada que le permitiera calcular en los informes anuales de actividad los porcentajes de error residual excluyendo el impacto de los anticipos abonados a los instrumentos financieros, como también se reconoce en el informe anual de 2019 del TCE.

Las orientaciones ya facilitadas a las autoridades de auditoría sobre el tratamiento de los anticipos con la metodología de auditoría a partir de 2019 se están actualizando y se compartirán en 2021.

76

El enfoque sobre la aceptación anual de las cuentas está concebido para anticipar la verificación de la subvencionabilidad de los gastos (a pesar de los anticipos) consignados en las cuentas anuales presentadas a lo largo del período de ejecución, mientras que parte del último anticipo para los instrumentos financieros tendrá que auditarse al cierre con respecto a la ejecución.

La Comisión interpreta que la fecha de presentación de los documentos de cierre está contemplada en el artículo 138 del RDC, es decir, el 15 de febrero de 2025 (hasta el 1 de marzo de 2025 a petición de un Estado miembro), que corresponde al último ejercicio contable del período de programación (2023-2024). El contenido de los documentos de cierre exigidos por el Reglamento, más el informe final de ejecución, es el mismo que para cualquier ejercicio contable. Algunas especificidades del último ejercicio contable se aclararán en las orientaciones de cierre que se publicarán en 2021, incluidas disposiciones sobre la garantía de los importes finales del gasto subvencionable declarado al cierre para los instrumentos financieros y una solicitud de información adicional por parte de las autoridades de auditoría.

77

En el proyecto de directrices de cierre 2014-2020, la sección sobre «Dictamen de auditoría e informe de control» contiene disposiciones sobre la garantía de los importes finales declarados como gastos subvencionables al cierre para los instrumentos financieros, incluida una solicitud de información adicional por parte de las autoridades de auditoría. El proyecto de directrices se presentó a los Estados miembros el 20 de octubre de 2020 y se adoptará como Decisión de la Comisión en 2021.

Además, actualmente se está actualizando la metodología de auditoría de los instrumentos financieros para aportar aclaraciones adicionales sobre la fiabilidad de los gastos del instrumento financiero al cierre.

78

Las expectativas para las verificaciones y el control de los instrumentos financieros, incluso al cierre, se describen en la metodología de auditoría de los instrumentos financieros y en las directrices de cierre, que se adoptarán como Decisión de la Comisión en 2021.

82

La finalidad del resumen de datos no es confirmar la subvencionabilidad de los gastos, ya que debe seguir siendo un proceso separado.

Conclusiones y recomendaciones

83

Con respecto a la última frase de la observación, como se indica en nuestra respuesta al capítulo 6 del Informe Anual de 2017 del TCE, el artículo 44 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006 no excluye la concesión de préstamos también a grandes empresas si se cumplen todas las demás condiciones. Dado que en esta disposición no se menciona ningún nivel mínimo de financiación para las pymes, el término «principalmente» también podría interpretarse en el sentido de que se refiere al número de préstamos individuales (y no necesariamente a importes).

85

En el momento de la decisión de inversión, los organismos que ejecutan los instrumentos financieros en gestión compartida deben verificar la admisibilidad de los beneficiarios finales de conformidad con los acuerdos de financiación firmados.

Sobre la base de sus propios resultados de auditoría, las conclusiones del TCE y la experiencia de las auditorías nacionales, la Comisión debatió con las autoridades de auditoría, en una reunión técnica celebrada el 6 de diciembre de 2019, el tema de cómo y cuándo evaluar la condición de pyme de un beneficiario o beneficiario final. La Comisión facilitó a las autoridades de auditoría información sobre cómo evaluar la condición de pyme, incluida una herramienta de autoevaluación. La herramienta de autoevaluación podría ser utilizada por los destinatarios finales al declarar su situación en la solicitud del préstamo o las inversiones en capital.

86

En consonancia con el artículo 137 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013, las cuentas de los programas están basadas en las cantidades declaradas a la Comisión, incluidos los anticipos abonados a instrumentos financieros. Las autoridades de auditoría proporcionan porcentajes de error residual basándose en el gasto incluido en las cuentas. Para realizar un seguimiento constructivo de la recomendación del TCE de 2016, las autoridades de auditoría acordaron facilitar a la Comisión información adicional detallada que le permitiera calcular en los informes anuales de actividad los porcentajes de error residual excluyendo el impacto de los anticipos abonados a los instrumentos financieros, como también se reconoce en el informe anual de 2019 del TCE.

Las orientaciones ya facilitadas a las autoridades de auditoría sobre el tratamiento de los anticipos con la metodología de auditoría a partir de 2019 se están actualizando y se compartirán en 2021.

87

El RDC proporciona una base suficiente para el papel de cada agente en los Estados miembros y de la Comisión en el proceso de cierre. La Comisión interpreta que la fecha de presentación de los documentos de cierre está contemplada en el artículo 138 del RDC, es decir, el 15 de febrero de 2025 (hasta el 1 de marzo de 2025 a petición de un Estado miembro), que corresponde al último ejercicio contable del período de programación (2023-2024). El contenido de los documentos de cierre exigidos por el Reglamento, más el informe final de ejecución, es el mismo que para cualquier ejercicio contable. Algunas especificidades del último ejercicio contable se aclararán en las orientaciones de cierre que se publicarán en 2021, incluidas disposiciones sobre la garantía de los importes finales del gasto subvencionable declarado al cierre para los instrumentos financieros y una solicitud de información adicional por parte de las autoridades de auditoría.

Recomendación 1 - Facilitar directrices destinadas a ámbitos de riesgo que se identifiquen en las auditorías de la Comisión y del Tribunal de Cuentas Europeo

La Comisión acepta la recomendación.

La Comisión actualizará la metodología de auditoría de los instrumentos financieros en gestión compartida, que se comunicará a las autoridades de auditoría y de gestión.

Recomendación 2 - Completar las directrices necesarias sobre el papel y las responsabilidades de las autoridades de auditoría en la evaluación de la subvencionabilidad del gasto de los instrumentos financieros en el momento del cierre

La Comisión acepta la recomendación.

La Comisión actualizará la metodología de auditoría de los instrumentos financieros en gestión compartida, que se comunicará a las autoridades de auditoría y de gestión. Además, en el proyecto de orientaciones sobre el cierre se están tratando aspectos específicos de auditoría sobre el cierre de los instrumentos financieros en gestión compartida.

95

Como se indica en nuestra respuesta al capítulo 6 del Informe Anual de 2017 del TCE, el artículo 44 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006 no excluye la concesión de préstamos también a grandes empresas si se cumplen todas las demás condiciones. Dado que en esta disposición no se menciona ningún nivel mínimo de financiación para las pymes, el término «principalmente» también podría interpretarse en el sentido de que se refiere al número de préstamos individuales (y no necesariamente a importes).

Equipo de auditoría

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o al cumplimiento, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala II, especializada en inversión en los ámbitos de gasto de cohesión, crecimiento e inclusión, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por Ladislav Balko, Miembro del Tribunal, asistido por Branislav Urbanič, jefe de Gabinete; Juan Ignacio González Bastero, gerente principal; Viorel Cirje, jefe de tarea; y los auditores Adrian Rosca y Borja Martín Simón.

Notas finales

1 En el presente informe, salvo que se especifique lo contrario, el término se refiere exclusivamente a los instrumentos financieros del FEDER y del FSE en régimen de gestión compartida para el período de programación 2007‑2013.

2 Todos los Estados miembros, salvo Croacia, Irlanda y Luxemburgo.

3 Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006 (DO L 210 de 31.7.2006, p. 25).

4 Artículo 78 bis del Reglamento (CE) n.º 1083/2006.

5 En el presente informe, salvo que se especifique lo contrario, el término se refiere exclusivamente al cierre de los programas operativos para el período de programación 2007‑2013.

6 Artículo 78, apartado 6, del Reglamento (CE) n.º 1083/2006.

7 Véase el informe anual relativo al ejercicio 2010 del Tribunal de Cuentas Europeo, apartado 4.36.

8 1) la solicitud de pago del saldo y una declaración de gastos de conformidad con los artículos 61, 78 y 89 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006; 2) el informe final de ejecución del programa conforme al artículo 67 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006; y 3) la declaración de cierre acompañada del informe final de control conforme al artículo 62 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006.

9 Informe especial 19/2016 del Tribunal de Cuentas Europeo.

10 Informe especial 36/2016 del Tribunal de Cuentas Europeo.

11 Artículos 44 y 45 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo y artículos 43 a 46 del Reglamento (CE) n.º 1828/2006 de la Comisión, de 8 de diciembre de 2006 (DO L 371 de 27.12.2006, p. 1).

12 En el presente informe, las referencias a las autoridades del programa deben entenderse como las autoridades de los tres Estados miembros enumeradas en el apartado 06 anterior. Estas autoridades podrán ser nacionales, regionales o locales.

13 Decisión C(2015) 2771 de la Comisión, de 30 de abril de 2015.

14 Dos componentes clave del paquete de cierre. Decisión C (2015) 2771 final de la Comisión, de 30 de abril de 2015, apartados 5.2 y 5.3, y anexo VI.

15 Decisión C(2015) 2771 final de la Comisión de 30 de abril de 2015, anexo VI.

16 Documento de la Comisión de preguntas y respuestas sobre el cierre de los programas del período 2007‑2013.

17 Entre estos ejemplos cabe citar las reuniones técnicas con las autoridades de auditoría: (1) Reunión del Grupo de homólogos (septiembre de 2015) centrada en el cierre de los instrumentos financieros en gestión compartida y (2) reunión del Grupo de homólogos (septiembre de 2016).

18 Artículo 62 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006.

19 Análisis realizado por el Tribunal de Cuentas Europeo del informe final relativo a los datos resumidos de la Comisión a 31 de marzo de 2017 (cierre).

20 Informe anual relativo al ejercicio 2014, apartado 6.67, e informe anual relativo al ejercicio 2015, apartado 6.63, del Tribunal de Cuentas Europeo.

21 Un procedimiento acordado se da entre una entidad y un tercero para producir constataciones factuales sobre información financiera o procesos operativos (ISRS 4400). Véase también el anexo del informe anual de actividades de la DG Política Regional y Urbana, p. 75.

22 Decisión C(2015) 2771 final de la Comisión de 30 de abril de 2015, apartado 3.6. Este hecho se menciona en nuestro informe anual relativo al ejercicio 2014, apartado 6.52, y en nuestro informe anual relativo al ejercicio 2015, apartado 6.45.

23 Informe especial 19/2016 del Tribunal de Cuentas Europeo, apartados 42 a 44. El importe se basa en nuestro cálculo utilizando los informes relativos a los datos resumidos de la Comisión a 31 de diciembre de 2015 y 31 de marzo de 2017.

24 Informes relativos a los datos resumidos de la Comisión a 31 de diciembre de 2015 y 31 de marzo de 2017.

25 Decisión C (2015) 2771 final de la Comisión, de 30 de abril de 2015, anexo I, apartado 4.2, y anexo VI, apartado 11. Véanse también las respuestas de la Comisión a las preocupaciones de los Estados miembros sobre esta cuestión en el documento de la Comisión de preguntas y respuestas sobre el cierre de los programas del período 2007‑2013, preguntas 88, 93, 98 y 99.

26 Informe anual relativo al ejercicio 2017, apartados 6.44 a 6.50, e informe anual relativo al ejercicio 2018, apartados 6.41 a 6.50, del Tribunal de Cuentas Europeo.

27 Véase asimismo el informe anual relativo al ejercicio 2018 del Tribunal de Cuentas Europeo, apartados 6.46 a 6.48.

28 Una auditoría temática se centra un requisito clave o ámbito de gasto específico donde se considera que el riesgo es sistémico. Las auditorías temáticas complementan a las auditorías periódicas de sistemas.

29 Informe anual relativo al ejercicio 2017 del Tribunal de Cuentas Europeo, apartado 6.35.

30 Informe anual de actividades de 2017 de la DG Política Regional y Urbana, apartado A.2.3, e informe anual de actividades de 2017 de la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, apartado A.2.

31 Véase el anexo I.

32 Informe anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo al ejercicio 2016, capítulo 6, recomendación 1.

33 Reglamento (UE) n.º 1310/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 337 de 20.12.2011).

34 Resumen de los datos sobre los avances realizados en la financiación y aplicación de los instrumentos de ingeniería financiera, período de programación 2007‑2013, situación a 31 de marzo de 2017 (al cierre) (EGESIF 17‑0014‑00, 20.9.2017).

35 Artículo 67 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006.

36 1) DG Política Regional y Urbana «Instrumentos financieros para el apoyo a las empresas, Evaluación ex post de los programas de la política de cohesión 2007‑2013», febrero de 2016, y (2) informe especial 19/2016 del Tribunal de Cuentas Europeo, «Ejecución del presupuesto de la UE a través de los instrumentos financieros».

37 Informe anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo a los ejercicios 2014 a 2016, apartados 6.51, 6.43 y 6.25, respectivamente: 5 de 7, 4 de 7 y 4 de 12 instrumentos financieros en gestión compartida auditados, respectivamente, tenían problemas de notificación.

38 Informes anuales de actividades de la DG Política Regional y Urbana de 2018 y 2019 (anexos 10F y 10H, respectivamente).

39 Informe anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo al ejercicio 2016, capítulo 6, recomendación 2, apartado a).

40 Informe anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo al ejercicio 2017, capítulo 6, recomendación 1.

41 Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013 (DO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

42 Con arreglo a la norma internacional sobre encargos de fiabilidad (ISAE) 3000 de la IFAC.

43 Artículo 40 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013, modificado por el Reglamento Ómnibus (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 193 de 30.7.2018, p. 1) y Reglamento de Ejecución (UE) 2019/1140 de la Comisión, de 3 de julio de 2019 (DO L 180 de 4.7.2019, p. 15).

44 Informe anual relativo al ejercicio 2018 del Tribunal de Cuentas Europeo, apartado 6.38.

45 Orientaciones para los Estados miembros (EGESIF 15‑0002‑04, 19.12.2018); Guidance for Member States on Audit of Accounts (EGESIF 15‑0016‑02, 5.2.2016).

46 Informe anual relativo al ejercicio 2018 del Tribunal de Cuentas Europeo, apartado 6.68 a 6.70.

47 Artículos 50 y 141 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.

48 Artículo 138 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 y artículo 63, apartado 7, del Reglamento Financiero.

49 Artículos 139, apartado 5, y 145, apartado 7, del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.

50 Artículo 41, apartado 1, letra c), del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.

51 Artículo 62 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006.

52 Informe anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo al ejercicio 2018, capítulo 6, recomendación 6.3.

53 Artículo 46 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 y anexo I del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 821/2014 de la Comisión, de 28 de julio de 2014 (DO L 223 de 29.7.2014, p. 7).

54 Informe especial 2/2012 «Instrumentos financieros en beneficio de las PYME cofinanciados por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional».

55 Informe especial 19/2016, «Ejecución del presupuesto de la UE a través de los instrumentos financieros: conclusiones que se extraen del período de programación 2007‑2013».

56 Informe especial 36/2016 «Evaluación de las disposiciones de cierre de los programas de cohesión y desarrollo rural 2007‑2013».

57 Informe especial 17/2018 «Las medidas de la Comisión y los Estados miembros durante el período de programación 2007‑2013 abordaron la baja absorción, pero no se centraron suficientemente en los resultados».

Cronología

Evento Fecha
Aprobación del plan de fiscalización (APM) / Inicio de la auditoría 1.7.2020
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otras entidades auditadas) 29.1.2021
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio 17.3.2021
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (o de otras entidades auditadas) en todas las lenguas 26.3.2021

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