Protejarea bugetului UE de cheltuieli neconforme cu reglementările: în perioada 2007-2013, Comisia a recurs în mai mare măsură la măsuri preventive și la corecții financiare în cadrul politicii de coeziune

Sinteză

Informații despre politica de coeziune

I

Politica de coeziune vizează reducerea decalajelor de dezvoltare dintre diferitele regiuni, reconversia zonelor industriale aflate în declin și încurajarea cooperării transfrontaliere, transnaționale și interregionale pe teritoriul Uniunii Europene (UE). Ea este principala sursă de finanțare a UE pentru investiții, reprezentând aproximativ 37 % din totalul cheltuielilor de la bugetul UE. Fondurile alocate acestei politici s-au cifrat la aproximativ 230 de miliarde de euro în perioada de programare 2000-2006, la aproximativ 346 de miliarde de euro în perioada 2007-2013 și la aproximativ 349 de miliarde de euro în perioada 2014-2020.

II

Cele două componente ale politicii de coeziune sunt politica regională și urbană, pe de o parte, și ocuparea forței de muncă și afacerile sociale, pe de altă parte. Politica regională și urbană a UE este finanțată, în cea mai mare parte, prin Fondul european de dezvoltare regională (FEDR) și prin Fondul de coeziune. Politica în domeniul ocupării forței de muncă și al afacerilor sociale este finanțată în cea mai mare parte prin intermediul Fondului social european (FSE).

III

Politica de coeziune este pusă în aplicare în cadrul gestiunii partajate, ceea ce înseamnă că responsabilitatea este partajată între Comisie și statele membre. Deși Comisia rămâne răspunzătoare, în ultimă instanță, de execuția bugetului UE, gestiunea efectivă și controlul fondurilor și al programelor UE sunt delegate autorităților din statele membre, care selectează beneficiarii și distribuie fondurile.

IV

Statelor membre le revine responsabilitatea de a preveni sau de a detecta și a corecta erorile în primă instanță. În cazul în care constată că au fost sau că ar putea fi cofinanțate cheltuieli neconforme cu reglementările, Comisia poate interveni pentru a corecta cheltuielile cofinanțate deja sau poate preveni cofinanțarea în viitor a unor cheltuieli neconforme cu reglementările.

V

Comisia poate aplica măsuri preventive și/sau corecții financiare în cazul unor nereguli sau deficiențe grave identificate de autoritățile statelor membre, de Comisie în urma propriilor verificări și audituri, de OLAF în cadrul anchetelor sale sau de Curtea de Conturi Europeană în urma auditurilor efectuate de aceasta.

Cum a fost efectuat auditul Curții

VI

Curtea a urmărit să evalueze dacă măsurile preventive și corecțiile financiare ale Comisiei au fost eficace în scopul lor de a proteja bugetul UE de cofinanțarea unor cheltuieli neconforme cu reglementările în domeniul coeziunii. Auditul Curții s-a concentrat pe perioada de programare 2007-2013, însă s-a efectuat și o comparație cu perioada de programare 2000-2006 și s-a evaluat, de asemenea, impactul probabil al modificărilor aduse regulamentelor pentru perioada 2014-2020. Auditul Curții a inclus:

• o examinare a orientărilor, a publicațiilor și a rapoartelor relevante ale Comisiei și o evaluare a procedurilor interne ale Comisiei pentru perioada 2007-2013;
• o analiză comparativă a măsurilor preventive și a corecțiilor financiare aplicate în perioadele 2000-2006 și 2007-2013, precum și o evaluare a impactului corecțiilor financiare după închiderea perioadei de programare 2000-2006;
• examinarea unui eșantion de 72 de cazuri individuale care fuseseră închise până la sfârșitul anului 2016. Acestea reprezentau 29 % din corecțiile financiare aplicate în perioada 2007-2013. Activitățile pe teren ale Curții s-au desfășurat între luna ianuarie 2016 și luna noiembrie 2016.

Care au fost constatările Curții

VII

Concluzia Curții este că, per ansamblu, Comisia a utilizat în mod eficace măsurile care îi stăteau la dispoziție în perioada de programare 2007-2013 pentru a proteja bugetul UE de cheltuieli neconforme cu reglementările.

VIII

Corecțiile financiare pentru perioada 2000-2006 s-au ridicat la 8 616 milioane de euro, reprezentând 3,8 % din bugetul total. Pentru perioada 2007-2013, Comisia a utilizat măsurile aflate la dispoziția sa pentru a proteja bugetul UE într-o măsură mai mare decât în trecut.

IX

Curtea a constatat că Comisia a impus măsuri preventive și a aplicat corecții financiare în mod proporțional în perioada 2007-2013 și a confirmat că măsurile adoptate de Comisie pentru această perioadă au fost direcționate către statele membre ale căror programe prezentau cele mai mari riscuri. De asemenea, Curtea a luat notă de faptul că evaluarea realizată de Comisie cu privire la deficiențe și corecțiile financiare conexe au fost confirmate, pe fond, de Curtea de Justiție a Uniunii Europene.

X

Măsurile corective ale Comisiei au exercitat presiuni asupra statelor membre să remedieze deficiențele care le afectau sistemele de gestiune și control. Totuși, atât măsurile preventive, cât și corecțiile financiare sunt legate, în general, de probleme complexe a căror soluționare necesită un interval de timp considerabil. Întreruperile și suspendările de plăți care rezultă în urma unor astfel de măsuri reprezintă un risc financiar important pentru statele membre. Astfel, în perioada 2007-2013, Comisia a urmărit să retragă treptat măsurile astfel încât rambursarea cheltuielilor să poată fi reluată de îndată ce sunt îndeplinite condițiile necesare.

XI

Curtea a constatat, de asemenea, că Comisia a întâmpinat dificultăți în ceea ce privește monitorizarea punerii în aplicare a corecțiilor financiare. Informațiile furnizate de către statele membre cu privire la punerea în aplicare de către acestea a corecțiilor financiare pentru perioada 2007-2013 nu permiteau încă o monitorizare riguroasă. Curtea a identificat date contradictorii privind impactul pe termen lung al măsurilor preventive și al corecțiilor financiare în perioada 2007-2013.

XII

Modul în care Comisia raportează cu privire la măsurile preventive și la corecțiile financiare face dificilă obținerea unei imagini de ansamblu exhaustive a situației, în principal deoarece informațiile conexe sunt prezentate în mai multe rapoarte și documente. Totodată, niciunul dintre rapoartele Comisiei pentru perioada 2007-2013 nu oferă o imagine de ansamblu analitică a măsurilor preventive și a corecțiilor financiare. În plus, în opinia reprezentanților Parlamentului European și ai Consiliului, rapoartele Comisiei nu prezintă suficiente comparații între statele membre și nici exemple suficiente de „bune practici” privind modul de a preveni sau de a detecta și a corecta problemele recurente.

XIII

Dispozițiile normative pentru perioada 2014-2020 consolidează în mod semnificativ poziția Comisiei în ceea ce privește protejarea bugetului UE de cheltuieli neconforme cu reglementările, în special prin corecții financiare nete. Aceasta se datorează în principal faptului că raportarea din partea statelor membre cu privire la corecțiile financiare este integrată acum în pachetul anual de documente privind asigurarea și este examinată de către autoritățile lor de audit. În plus, dispozițiile juridice introduse pentru perioada 2014-2020 oferă Comisiei o putere mai mare în a se asigura că nu se mai rambursează de la bugetul UE cheltuieli neconforme cu reglementările. Nu în ultimul rând, statele membre beneficiază de o mai mare securitate juridică grație faptului că normele sunt stabilite mai degrabă în cadrul regulamentelor decât în cadrul unor orientări.

XIV

Curtea consideră că aceste măsuri reprezintă o îmbunătățire semnificativă a modului în care este conceput sistemul.

Care sunt recomandările Curții

XV

Comisia ar trebui:

• să adopte o abordare strictă în materie de corecții financiare la închiderea perioadei 2007-2013 (începând cu luna martie 2017), pentru a se asigura că sumele totale rambursate de la bugetul UE nu sunt afectate de niveluri semnificative de cheltuieli neconforme cu reglementările;
• să publice un raport ad hoc privind corecțiile financiare și stadiul procesului de închidere pentru programele din cadrul FEDR/Fondului de coeziune și FSE (cel mai târziu până la jumătatea anului 2019), similar cu raportul care a fost elaborat în 2013 pentru perioada 2000-2006. Acest raport ar trebui să prezinte toate informațiile privind măsurile corective și preventive, defalcate pe fonduri și pe state membre, și să le compare. El ar trebui, de asemenea, să indice impactul corecțiilor financiare și rata riscului rezidual;
• să instituie un sistem de monitorizare integrat pentru perioada 2014-2020, care să acopere atât măsurile preventive, cât și corecțiile financiare adoptate până în 2019;
• să procedeze imediat la utilizarea eficace a dispozițiilor semnificativ consolidate pentru perioada 2014-2020 și să impună corecții financiare nete ori de câte ori acest lucru se dovedește a fi necesar în urma propriilor sale verificări și/sau a auditurilor efectuate de Curtea de Conturi Europeană.

Introducere

Politica de coeziune este principala sursă de finanțare a UE pentru investiții

Obiectivele, bugetul și fondurile acestei politici

01

Politica de coeziune vizează reducerea decalajelor de dezvoltare dintre diferitele regiuni, reconversia zonelor industriale aflate în declin și încurajarea cooperării transfrontaliere, transnaționale și interregionale pe teritoriul Uniunii Europene.

02

Cheltuielile pentru coeziune reprezintă aproximativ 37 % din totalul cheltuielilor de la bugetul UE. Fondurile alocate politicii de coeziune, principala politică de investiții a UE, s-au cifrat la aproximativ 230 de miliarde de euro în perioada de programare 2000-2006, la aproximativ 346 de miliarde de euro în perioada de programare 2007-2013 și la aproximativ 349 de miliarde de euro în perioada 2014-2020.

03

Cele două componente ale politicii de coeziune sunt politica regională și urbană, pe de o parte, și ocuparea forței de muncă și afacerile sociale, pe de altă parte. Politica regională și urbană este finanțată, în cea mai mare parte, prin Fondul european de dezvoltare regională (FEDR) și prin Fondul de coeziune, în timp ce politica în domeniul ocupării forței de muncă și al afacerilor sociale este finanțată în mare parte prin intermediul Fondului social european (FSE). FEDR, Fondul de coeziune și FSE fac obiectul unor norme comune, sub rezerva unor excepții prevăzute în regulamentul specific aplicabil fiecărui fond.

Sistemele de gestiune și control aplicabile politicii de coeziune

04

Politica de coeziune este pusă în aplicare în cadrul gestiunii partajate¹, ceea ce înseamnă că responsabilitatea privind punerea în aplicare a politicii și execuția fondurilor aferente, inclusiv privind activitățile de control, este partajată între Comisie și statele membre. Deși Comisia rămâne răspunzătoare de execuția bugetului UE, gestiunea efectivă și controlul fondurilor și al programelor UE sunt delegate autorităților din statele membre.

05

Atribuțiile acestor autorități sunt definite în reglementările sectoriale:

1. autoritățile de management (ale căror competențe pot fi delegate unor organisme intermediare) asigură gestionarea cotidiană a proiectelor cofinanțate în cadrul programului operațional în cauză;
2. autoritățile de certificare agregă declarațiile de costuri întocmite de beneficiarii de proiecte în declarații de cheltuieli, pe care le înaintează Comisiei în vederea rambursării, și
3. autoritățile de audit efectuează anual un audit independent privind costurile declarate Comisiei și privind funcționarea sistemului de gestiune și control.

06

Aceste autorități au, în special, sarcina de a selecționa proiecte și de a distribui și a controla fondurile. Statele membre au, de asemenea, responsabilitatea de a se asigura că cheltuielile care fac obiectul rambursării de la bugetul UE nu sunt afectate de nereguli, fie prin prevenirea, fie prin detectarea și corectarea neregulilor². Comisia poate, la rândul ei, să întreprindă și ea acțiuni pentru recuperarea fondurilor care au fost plătite în mod necuvenit.

07

Beneficiarii de proiecte suportă cheltuieli și le declară autorităților de management (sau organismelor intermediare) în cereri de rambursare. Acestea sunt apoi agregate și transmise Comisiei prin intermediul autorității de certificare. Ulterior, Comisia varsă la bugetul statului membru în cauză cuantumul egal cu partea cofinanțată de UE din cheltuielile declarate. Fondurile sunt apoi transferate de la bugetul statului membru către beneficiarii în cauză (a se vedea figura 1).

08

Comisia negociază programele operaționale cu statele membre și le aprobă, furnizează autorităților statelor membre orientări și instrucțiuni în ceea ce privește îndeplinirea sarcinilor lor și procedează la realizarea unor controale la nivelul statelor membre sau a unor controale documentare pentru a verifica punerea în aplicare a politicii.

09

În total, pentru perioada de programare 2000-2006, au existat 618 programe operaționale și 1 119 proiecte finanțate prin Fondul de coeziune³, pentru perioada 2007-2013, au existat 440 de programe operaționale și, pentru perioada 2014-2020, au existat 391 de programe operaționale (finanțate de FEDR, de Fondul de coeziune, de FSE sau de mai multe fonduri).

Măsurile luate de Comisie pentru a proteja bugetul UE în domeniul coeziunii

10

Măsurile luate de Comisie pentru a proteja bugetul UE vizează să garanteze că sunt cofinanțate de bugetul UE doar cheltuielile conforme cu reglementările (cu alte cuvinte, cheltuielile care sunt efectuate în conformitate cu legislația UE și cu legislația națională/regională aplicabilă).

11

Statelor membre le revine responsabilitatea de a preveni sau de a detecta și a corecta erorile în primă instanță⁴. În cazul în care constată că au fost sau că ar putea fi cofinanțate cheltuieli neconforme cu reglementările, Comisia poate interveni pentru a corecta cheltuielile cofinanțate deja sau poate preveni cofinanțarea în viitor a cheltuielilor neconforme cu reglementările din declarații de cheltuieli viitoare.

12

Regulamentele pentru perioada 2000-2006⁵, precum și cele pentru perioadele 2007-2013⁶ și 2014-2020⁷ dau Comisiei posibilitatea de a aplica măsuri preventive, și anume întreruperi și suspendări ale plăților, precum și corecții financiare. Întreruperile nu erau prevăzute ca măsuri preventive ale Comisiei în regulamentele pentru perioada 2000-2006. Responsabile de punerea în aplicare a acestor măsuri corective în politica de coeziune sunt Direcția Generală Politică Regională și Urbană și Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune.

13

Comisia poate aplica măsuri preventive și/sau corecții financiare dacă sunt identificate nereguli sau deficiențe grave fie de către autoritățile statelor membre (de exemplu, autoritatea de management sau cea de audit), fie în urma propriilor verificări și audituri. Același lucru este valabil și în cazul neregulilor și al deficiențelor grave identificate în cadrul anchetelor OLAF sau al auditurilor efectuate de Curtea de Conturi Europeană (a se vedea anexa I).

Măsuri preventive: întreruperi și suspendări ale plăților

14

Măsurile preventive antrenează amânarea plăților de la bugetul UE, ceea ce creează o presiune suplimentară asupra statului membru să adopte măsurile corective necesare. Principalele tipuri de măsuri preventive sunt întreruperile și suspendările de plăți (a se vedea caseta 1).

15

Întreruperile de plăți au fost introduse prin regulamentul privind perioada de programare 2007-2013 (a se vedea anexa II). Principalul avantaj al întreruperilor este acela că ele pot fi aplicate imediat, fără a fi necesară o procedură administrativă de lungă durată, atunci când Comisia dispune de probe care sugerează existența unor deficiențe semnificative¹². În schimb, pentru aplicarea unei suspendări, este necesar să se stabilească efectiv existența unei deficiențe grave, ceea ce antrenează o procedură prealabilă de mai lungă durată (a se vedea caseta 1).

16

Dacă nu există nicio cerere de plată în curs (cu alte cuvinte, nu există un termen de plată care să poată fi întrerupt), Comisia poate, și în acest caz, să emită o avertizare, informând statul membru că, în cazul în care se va depune o cerere de plată, termenul de plată al acesteia va fi întrerupt. Această procedură nu este însă menționată în reglementări.

17

Suspendările sunt aplicate prin intermediul unei decizii a Comisiei cu caracter juridic obligatoriu care se adresează statului membru în cauză. Toate celelalte măsuri preventive (avertizare, întrerupere, presuspendare) iau forma unei scrisori semnate de un director general din cadrul Comisiei (acționând în calitatea sa de ordonator de credite delegat) și adresate autorităților din statele membre.

Corecții financiare aplicate de Comisie

18

În cazul unor deficiențe grave la nivelul sistemelor de gestiune și control ale statelor membre care au cauzat erori sistemice sau în cazul în care Comisia a identificat o neregulă individuală, Comisia poate să aplice, de asemenea, corecții financiare (a se vedea anexa I)¹³. Corecțiile financiare au drept obiectiv restabilirea unei situații în care toate cheltuielile declarate pentru cofinanțare din partea FEDR, a Fondului de coeziune sau a FSE și rambursate de Comisie sunt conforme cu normele aplicabile¹⁴.

19

În perioadele de programare 2000-2006 și 2007-2013, statele membre aveau posibilitatea de a înlocui cheltuielile neconforme cu cheltuieli noi dacă luaseră măsurile corective necesare și aplicaseră corecția financiară aferentă (corecție financiară confirmată)¹⁵. Această posibilitate a fost acordată și în perioada 2014-2020¹⁶. În practică, înlocuirea cheltuielilor depindea însă de capacitatea statului membru de a declara cheltuieli suplimentare (conforme cu reglementările). În cazul în care statul membru nu era în măsură să declare astfel de cheltuieli suplimentare, corecția financiară lua forma unei corecții nete (adică antrena pierderea fondurilor). În schimb, în cazul în care corecția financiară era decisă direct de Comisie, ea avea întotdeauna un impact direct și net asupra statului membru: acesta trebuia să restituie cuantumul în cauză și pachetul financiar care îi era alocat suferea o reducere (prin urmare, statul membru respectiv era nevoit să cheltuiască mai puțini bani pe parcursul perioadei de programare).

20

Comisia nu adresează direct beneficiarilor corecțiile financiare, ci autorităților din statele membre care gestionează programele operaționale. În cazul în care o corecție financiară se referă la proiecte individuale implementate de către beneficiari, este responsabilitatea autorităților din statele membre să prelucreze corecția financiară astfel încât aceasta să se repercuteze la nivelul beneficiarului.

21

Anexa III oferă o imagine de ansamblu a diferitelor scenarii referitoare la impactul corecțiilor financiare asupra statelor membre până la sfârșitul perioadei de programare 2007-2013.

Determinarea cuantumului corecțiilor financiare

22

Comisia poate determina cuantumul unei corecții financiare în diverse moduri (a se vedea caseta 2).

23

În cazul în care cheltuielile neconforme cu reglementările aflate la originea corecției financiare au fost deja declarate în vederea rambursării de la bugetul UE, corecția financiară se aplică retroactiv (corecție financiară ex post). În schimb, în cazul în care cheltuielile neconforme nu au fost încă declarate în vederea rambursării de la bugetul UE, corecția financiară se aplică prospectiv (corecție financiară ex ante). În acest din urmă caz, deja la momentul declarării cheltuielilor către Comisie, statele membre scad din cheltuielile eligibile cuantumul aferent corecției financiare. Se poate întâmpla ca în cazul aceluiași dosar să survină simultan corecții financiare ex ante și ex post, pentru a se asigura o corecție atât retroactivă, cât și o corecție prospectivă.

24

În anexa I, este descris procesul care conduce la adoptarea unei măsuri preventive și/sau a unei corecții financiare și la rezolvarea situației.

Nu există măsuri preventive sau corecții financiare în cazul obținerii unor rezultate slabe

25

În perioadele de programare 2000-2006 și 2007-2013, nu exista nicio dispoziție legală care să permită Comisiei să lanseze proceduri de suspendare și să impună corecții financiare în cazul obținerii unor rezultate slabe la nivelul unui program sau al unei axe prioritare. Posibilitățile de a proceda la astfel de demersuri la nivelul proiectelor individuale erau și ele limitate. Curtea a criticat, în mai multe rapoarte¹⁸, această lacună în reglementare.

Recuperarea de către statele membre a sumelor plătite în mod necuvenit

26

În cadrul gestiunii partajate, statelor membre le revine responsabilitatea de a preveni sau de a detecta și a corecta erorile, astfel încât să fie rambursate de la bugetul UE numai cheltuielile conforme cu reglementările. Statele membre au, de asemenea, obligația de a recupera de la beneficiari sumele care au fost plătite în mod necuvenit (din bugetul UE)¹⁹. Acest lucru nu este însă posibil:

1. dacă eroarea nu a fost comisă de beneficiar, ci privește aspecte legate de funcționarea sistemului de gestiune și control (de exemplu, aspecte legate de selectarea operațiunilor care urmează să fie cofinanțate) sau
2. dacă suma nu poate fi recuperată de la beneficiar (de exemplu, beneficiarul a dat faliment).

În aceste cazuri, sarcina financiară a corecțiilor financiare este suportată de bugetul statului membru, cu excepția cazului în care ea poate fi partajată cu bugetul UE.

27

Conform informațiilor furnizate Comisiei de către statele membre până la sfârșitul anului 2015, suma finanțată din fonduri publice (ale UE și naționale) și imposibil de recuperat de la beneficiari se ridică la 57 de milioane de euro (corespunzând unei sume totale de cheltuieli eligibile – publice și private – de 115 milioane de euro) pentru toate programele operaționale aferente întregii perioade 2007-2013²⁰.

28

În plus, atunci când o sumă plătită în mod necuvenit este recuperată de la un beneficiar care este organism public, corecția financiară este în continuare suportată de facto de un buget public național, regional sau local.

Corecțiile financiare reprezintă un element important luat în considerare la stabilirea riscului rezidual pentru plățile efectuate de la bugetul UE în cadrul politicii de coeziune

29

Începând cu 2000, au fost adăugate cerințe normative specifice pentru a se consolida responsabilitatea statelor membre în ceea ce privește prevenirea și detectarea și corectarea erorilor, iar sistemele de gestiune și control ale programelor operaționale au fost modificate în consecință.

Validarea de către Comisie a unor rate de eroare anuale calculate pentru fiecare program pe baza unui eșantion reprezentativ de operațiuni

30

Pentru perioada 2000-2006, autoritățile naționale competente aveau obligația de a controla 5 % din cheltuielile eligibile înainte de lichidarea programelor operaționale, bazându-se pe propria analiză a riscurilor de producere a neregulilor și vizând un grad reprezentativ de acoperire a cheltuielilor din cadrul unui anumit program operațional²¹. Statele membre trebuiau, de asemenea, să raporteze anual cu privire la sumele de recuperat²². Nu exista însă nicio obligație de a calcula anual o rată de eroare globală sau de a exprima o opinie de audit anuală.

31

Pentru perioada 2007-2013, regulamentul a introdus noțiunea de autoritate de audit a statului membru și obligația acesteia de a prezenta un raport anual de control împreună cu o opinie de audit privind legalitatea și regularitatea operațiunilor subiacente²³. Raportul anual de control conținea o rată de eroare calculată pe baza unui eșantion reprezentativ de audituri ale operațiunilor, rată care era verificată de Comisie – cu alte cuvinte, era validată de aceasta.

Calcularea ratei riscului rezidual cumulat de către Comisie

32

Statele membre furnizează Comisiei, în egală măsură, informații mai ample privind corecțiile financiare efectuate în cursul exercițiului, informații pe care Comisia le utilizează pentru a calcula rata riscului rezidual cumulat²⁴. Din 2012, Comisia a început să calculeze și să publice în rapoartele sale anuale de activitate un indicator denumit „riscul rezidual cumulat”. Acesta reprezintă estimarea de către Comisie a ponderii cheltuielilor rămase neconforme cu legile și reglementările din totalul cheltuielilor plătite pentru fiecare program operațional (sau pentru un grup de programe operaționale) în cursul perioadei de programare. El este actualizat în fiecare an. De când a fost calculat pentru prima dată, în 2012, riscul rezidual cumulat global pentru perioada 2007-2013 – atât cel pentru FEDR/Fondul de coeziune, cât și cel pentru FSE – s-a situat mereu sub pragul de semnificație de 2 %²⁵ (a se vedea figura 2).

33

La calcularea riscului rezidual cumulat, Comisia ține cont, pe de o parte, de ratele de eroare anuale raportate de autoritățile de audit ale statelor membre și validate de către aceasta. Pe de altă parte, ea integrează, în egală măsură, toate corecțiile financiare aplicate de la începutul perioadei de programare la nivelul statelor membre (prin retragerile și recuperările comunicate de către acestea) și la nivelul UE (prin propriile decizii oficiale pe care le adoptă în acest sens)²⁶.

Raportul special anterior al Curții de Conturi Europene privind măsurile adoptate de Comisie pentru a proteja bugetul UE

34

În 2012, Curtea a evaluat deja, într-un raport special, măsurile luate de Comisie pentru a proteja bugetul UE pentru perioada de programare 2000-2006. Auditul realizat de Curte a arătat că, în general, Comisia a întreprins acțiuni adecvate atunci când s-au identificat deficiențe, dar că procesul a fost de lungă durată și că s-au obținut grade diferite de asigurare care să ateste că deficiențele identificate în cadrul sistemelor de gestiune și control naționale fuseseră remediate în mod adecvat ca urmare a acțiunilor sale corective²⁷.

Sfera și abordarea auditului

35

Curtea a urmărit să evalueze, prin intermediul acestui audit, dacă măsurile preventive și corecțiile financiare ale Comisiei din domeniul coeziunii sunt eficace în a proteja bugetul UE de cofinanțarea unor cheltuieli neconforme cu reglementările.

36

Auditul Curții s-a axat pe perioada de programare 2007-2013, însă Curtea a procedat totodată la o comparație între măsurile preventive și corecțiile financiare ale Comisiei pentru această perioadă și cele care au fost aplicate pentru perioada de programare 2000-2006. A fost evaluat, în egală măsură, impactul pe care este probabil să îl aibă modificările relevante aduse regulamentelor pentru perioada de programare 2014-2020.

37

Curtea a examinat, în special:

1. dacă corecțiile financiare ale Comisiei au avut un impact net suficient pentru programele aferente FEDR și FSE în perioada 2000-2006;
2. dacă Comisia a utilizat în mod eficace măsurile preventive și corecțiile financiare în perioada 2007-2013, așa cum sunt prevăzute acestea în regulamente;
3. dacă, la elaborarea modalităților aplicabile perioadei 2014-2020, Comisia a aplicat cu eficacitate lecțiile învățate astfel încât să asigure o mai bună protecție a bugetului UE în domeniul coeziunii.

38

Activitățile de audit ale Curții au inclus:

• o examinare a legislației UE relevante și a orientărilor în materie ale Comisiei (atât interne, cât și cele adresate statelor membre) pentru perioadele 2000-2006, 2007-2013 și 2014-2020;
• o examinare a diferitelor publicații și rapoarte ale Comisiei care tratează despre măsurile de protecție a bugetului UE (cum ar fi rapoartele anuale de activitate, conturile anuale și comunicarea privind protecția bugetului UE) pentru perioada 2007-2013;
• o analiză comparativă a distribuției, pe parcursul mai multor ani, a măsurilor preventive și a corecțiilor financiare aplicate de Comisie în perioadele 2000-2006 și 2007-2013, precum și o evaluare a impactului corecțiilor financiare asupra totalului cheltuielilor programelor după închiderea perioadei de programare 2000-2006;
• o examinare a tuturor hotărârilor pronunțate de Curtea de Justiție a Uniunii Europene cu privire la deciziile de corecție financiară adoptate de Comisie în perioadele 1994-1999 și 2000-2006 care au fost contestate în această instanță;
• o evaluare a procedurilor interne ale Comisiei pentru perioada 2007-2013 și o verificare a funcționării în practică a acestora prin intermediul examinărilor documentare. Această evaluare a inclus o analiză a diferitelor surse de informații deținute de Comisie și o validare și reconstituire a pistei de audit pentru cazurile specifice examinate;
• examinarea unui eșantion de 72 de cazuri individuale care fuseseră închise până la sfârșitul anului 2016 și care erau legate de 20 de programe operaționale din cadrul FEDR/Fondului de coeziune și al FSE aferente perioadei de programare 2007-2013. Curtea a examinat toate măsurile preventive și corecțiile financiare care au fost aplicate pentru cele 20 de programe operaționale. Acestea acoperă aproximativ 21 % din bugetul total și au fost selectate în mod aleatoriu. Cele 72 de cazuri examinate reprezintă aproximativ 29 % din totalul corecțiilor financiare aplicate pentru perioada respectivă;
• o comparație, pentru fiecare stat membru, a riscului aferent fiecărui program și a nivelului corecțiilor financiare, precum și o analiză a ratelor de eroare validate de Comisie, a măsurilor preventive și a corecțiilor financiare din perioada 2007-2013 și
• discuții cu membrii Comisiei pentru control bugetar și ai Comisiei pentru dezvoltare regională din cadrul Parlamentului European și cu reprezentanții statelor membre din cadrul Grupului de lucru pentru măsuri structurale al Consiliului Uniunii Europene.

39

Auditul acoperă perioada de până la 31 decembrie 2015, cu excepția cazului în care se precizează altfel. Activitățile pe teren s-au desfășurat între luna ianuarie 2016 și luna noiembrie 2016. Examinarea Curții cu privire la măsurile preventive și corecțiile financiare s-a bazat pe erori acceptate de statele membre. Sub rezerva existenței unor precizări contrare, cifrele indicate în raportul de față se referă la corecții financiare ex post impuse de Comisie și acceptate de statele membre.

Observații

Corecțiile financiare s-au concretizat deja în corecții financiare nete pentru un număr de programe din cadrul FEDR și al FSE, precum și pentru o serie de proiecte finanțate de Fondul de coeziune aferente perioadei 2000-2006

Corecțiile financiare pentru perioada 2000-2006 s-au ridicat la 8 616 milioane de euro, reprezentând 3,8 % din bugetul total pentru FEDR, Fondul de coeziune și FSE

40

Pentru a evalua eficacitatea Comisiei în protejarea bugetului UE de cheltuieli neconforme cu reglementările, Curtea și-a îndreptat atenția mai întâi asupra perioadei de programare 2000-2006. Curtea a fost în măsură să evalueze, pentru această perioadă, impactul total al corecțiilor financiare asupra statelor membre, întrucât aproape toate programele operaționale au fost închise până la sfârșitul anului 2015²⁸.

41

Curtea a constatat că corecțiile financiare impuse de Comisie pentru perioada 2000-2006 se ridicau, în total, la 8 616 milioane de euro. Această sumă corespundea unui procent de 3,8 % din pachetul bugetar total (tabelul 1).

42

Potrivit Comisiei, până la închiderea perioadei de programare 2000-2006, fuseseră impuse suficiente corecții financiare pentru toate programele operaționale închise astfel încât să existe garanția că nu mai existau cuantumuri semnificative de cheltuieli neconforme care să fi fost plătite din bugetul UE.

Tabelul 1

Principalele cifre referitoare la punerea în aplicare de către Comisie a măsurilor de protejare a bugetului UE în domeniul coeziunii

	2000-2006				2007-2013
	FEDR	FC	FSE	TOTAL	FEDR/FC	FSE	TOTAL
Pachet financiar alocat (în milioane de euro)	129 607	30 215	68 521	228 344	269 879	76 617	346 496
Corecții financiare confirmate/decise (în milioane de euro)	5 794	832	1 990	8 616	2 317	1 009	3 326
Corecții financiare confirmate/decise ca procent din pachetul financiar alocat	4,5 %	2,8 %	2,9 %	3,8 %	0,9 %	1,3 %	1,0 %
Suma care a făcut obiectul unei întreruperi (în milioane de euro)					23 364	5 082	28 446
Suma care a făcut obiectul unei întreruperi ca procent din pachetul financiar alocat					9 %	7 %	8 %
Numărul total de programe operaționale	379		239	618	322	118	440
Numărul de programe operaționale suspendate	45		11	56	32	32	64
Numărul de programe operaționale suspendate ca procent din numărul total de programe	12 %		5 %	9 %	10 %	27 %	15 %
Numărul total de proiecte		1 119		1 119
Numărul de proiecte suspendate		2		2
Numărul de proiecte suspendate ca procent din numărul total de proiecte		0 %		0 %

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza informațiilor furnizate de Comisie.

43

Comisia nu a publicat însă, pentru întregul domeniu de politică, un indicator care, ca în cazul riscului rezidual cumulat pentru perioada de programare 2007-2013, să permită să se evalueze dacă impactul corecțiilor menționate anterior a făcut posibilă coborârea ratei riscului rezidual pentru acest domeniu de politică sub pragul de semnificație de 2 %.

44

În cadrul auditurilor sale de conformitate, Curtea a examinat plățile de închidere efectuate pentru 12 programe operaționale aferente FEDR sau FSE și pentru 15 proiecte finanțate prin Fondul de coeziune (în total, 101 proiecte). Dintre aceste 101 proiecte, 20 erau afectate de erori cu impact financiar. În cazul a cel puțin 13 dintre aceste proiecte, Comisia a aplicat corecții financiare după ce procesul de închidere fusese finalizat de către statul membru. Această situație ilustrează faptul că Comisia trebuie să rămână vigilentă atunci când examinează declarațiile de închidere prezentate de statele membre.

45

În tabelul 1 este sintetizată analiza Curții cu privire la măsurile luate de Comisie pentru a proteja bugetul UE în domeniul coeziunii în perioadele de programare 2000-2006 și 2007-2013.

Corecțiile financiare nete pentru perioada 2000-2006 se cifrează la o sumă totală de 2 423 de milioane de euro (respectiv 1,1 % din bugetul total)

46

Corecțiile financiare nete își au sursa fie în decizii de corecție ale Comisiei, care sunt, prin definiție, nete, fie în corecții financiare confirmate, care pot deveni nete dacă statele membre nu sunt în măsură să introducă cheltuieli noi.

47

Corecții financiare au fost impuse printr-o decizie a Comisiei în șapte state membre pentru FEDR (Belgia, Grecia, Spania, Franța, Germania, Italia și Regatul Unit), în șase state membre pentru Fondul de coeziune (Spania, Grecia, Irlanda, Lituania, Portugalia și Slovacia) și într-un stat membru pentru FSE (Franța). Corecțiile care au fost impuse printr-o decizie a Comisiei se ridică la 1 037 de milioane de euro, reprezentând 0,5 % din bugetul cumulat aferent FEDR, Fondului de coeziune și FSE (a se vedea figura 3).

48

În ceea ce privește corecțiile financiare confirmate, Curtea a constatat că, pentru FEDR, 5 dintre cele 25 de state membre (Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburg și Ungaria) au fost în măsură să înlocuiască întreaga sumă aferentă corecțiilor financiare confirmate cu cheltuieli noi (indicate cu culoarea verde în figura 4). Același lucru a fost constatat și în ceea ce privește FSE în 5 dintre cele 25 de state membre (Irlanda, Letonia, Lituania, Portugalia și Slovacia), precum și în ceea ce privește Fondul de coeziune în 4 din 16 state membre (Letonia, Lituania, Ungaria și Slovenia) (indicate cu culoarea verde în figurile 5 și 6). Împreună, aceste state membre au reprezentat 3 % din bugetul FEDR, 10 % din bugetul FSE și 10 % din bugetul Fondului de coeziune. Ele au fost în măsură să declare suficiente cheltuieli suplimentare pentru a compensa efectul corecțiilor financiare confirmate, astfel încât acestea din urmă nu au avut niciun impact asupra utilizării pachetului financiar ce le-a fost alocat.

49

În cazul a 17 state membre pentru FEDR, a 16 state membre pentru FSE și a 10 state membre pentru Fondul de coeziune, corecțiile financiare confirmate au avut un impact asupra utilizării pachetului financiar alocat (indicate cu culoare roșie în figurile 4, 5 și 6). Împreună, aceste state membre au reprezentat 96 % din bugetul FEDR, 88 % din bugetul FSE și 89 % din bugetul Fondului de coeziune.

50

Dat fiind că ele nu au reușit să înlocuiască în totalitate cheltuielile neconforme, corecțiile financiare confirmate au devenit astfel, cel puțin parțial, corecții financiare nete. Conform calculelor Curții, acestea din urmă se ridică la un total de 1 386 de milioane de euro, ceea ce este echivalentul a aproximativ 0,6 % din bugetul total (FEDR, Fondul de coeziune și FSE) aferent tuturor celor 25 de state membre.

51

Trei state membre (Cipru, Malta și Slovenia) în cazul FEDR, patru state membre (Republica Cehă, Cipru, Malta și Finlanda) în cazul FSE și două state membre (Cipru și Malta) în cazul Fondului de coeziune nu au făcut obiectul niciunor corecții financiare confirmate în perioada de programare 2000-2006.

Evaluarea realizată de Comisie cu privire la deficiențe și corecțiile financiare care au decurs ca urmare a acestor deficiențe au fost confirmate, pe fond, de Curtea de Justiție a Uniunii Europene

52

În cazul în care Comisia impune suspendarea plăților sau corecții financiare prin intermediul unei decizii, statul membru are dreptul de a contesta această decizie în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene. Curtea a examinat deci dacă deciziile adoptate de Comisie pentru perioadele de programare anterioare au fost confirmate pe fond de către Curtea de Justiție.

Tabelul 2

Decizii ale Comisiei de corecție financiară (perioadele de programare 1994-1999 și 2000-2006)

Perioadă de programare	Stat membru	Decizii de corecție financiară			Numărul de cazuri contestate la Curtea de Justiție	Stadiu		Hotărârea Curții (pentru cazurile închise)
		DG REGIO	DG EMPL	Total		Caz închis	Caz pe rol	Decizia Comisiei
								confirmată	anulată
1994-1999	Belgia	1	3	4
	Germania	16	1	17	11	11		10	1
	Irlanda	5	1	6
	Grecia	7		7	2	2		2
	Spania	14	2	16	5	5		1	4
	Franța	4	4	8
	Italia	7		7	4	4		4
	Luxemburg		5	5
	Țările de Jos	3		3	1	1		1
	Austria	3		3
	Portugalia	5		5	2	2		1	1
	Finlanda	1	1	2
	Regatul Unit	7	2	9
	Interreg1	4		4	1	1		1
Subtotal pentru 1994-1999:		77	19	96	26	26	0	20	6
2000-2006	Belgia	1		1
	Germania	1		1
	Irlanda	1		1
	Grecia	2		2
	Spania	21		21	11	8	3	6	2
	Franța	1	2	3	1	1		1
	Italia	3	1	4	2	1	1	1
	Lituania	1		1
	Portugalia	4		4	1	1			1
	Slovacia	1		1
	Regatul Unit	1		1
	Interreg1	1		1
Subtotal pentru 2000-2006:		38	3	41	15	11	4	8	3
TOTAL:		115	22	137	41	37	4	28	9
		137				41		37

1 Programele interregionale sunt puse în aplicare de mai multe state membre în același timp.

Sursa: informații puse la dispoziție de Comisie.

53

Până la sfârșitul anului 2015, dintr-un total de 137 de decizii de corecție financiară în legătură cu perioadele 2000-2006 și 1994-1999, 41 de cazuri au fost trimise în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene (a se vedea tabelul 2). 37 dintre cele 41 de cazuri au fost închise până la sfârșitul anului 2016.

54

În jur de jumătate din cazurile înaintate Curții de Justiție și acoperite de acest audit privesc probleme legate de nerespectarea normelor în materie de achiziții publice. Printre alte probleme se pot număra declararea unor costuri suportate în afara perioadei de eligibilitate, transferul de fonduri de la un program operațional la altul și identificarea unor deficiențe la nivelul procedurilor de gestiune și de control.

55

În nouă dintre cele 37 de cazuri care au fost închise, Curtea de Justiție a anulat decizia de corecție financiară a Comisiei. În toate cele nouă cazuri, anularea a avut drept cauză anumite probleme procedurale, Curtea de Justiție nepronunțându-se asupra fondului cauzei. Dintre cele patru cazuri care sunt încă pe rol, trei sunt afectate de același tip de probleme și sunt în faza de recurs. În toate celelalte cazuri, decizia Comisiei a fost confirmată de Curtea de Justiție, atât cu privire la formă, cât și la fond.

56

Această situație sugerează că, pentru perioadele 1994-1999 și 2000-2006, interpretarea dată de Comisie articolelor care reglementează aplicarea corecțiilor financiare a fost în general validă și că corecțiile financiare care fuseseră aplicate au fost proporționale.

57

Pentru perioada de programare 2007-2013, Comisia nu a adoptat deocamdată decizii de corecție financiară. A existat un singur caz în care un stat membru a contestat o decizie a Comisiei de suspendare a plăților pentru perioada 2007-2013, însă acesta se află încă în curs de soluționare și, prin urmare, nu a făcut obiectul analizei Curții.

Comisia recurge în mai mare măsură la măsuri preventive și la corecții financiare în perioada 2007-2013

58

În ceea ce privește perioada 2007-2013, nu este posibilă o evaluare finală în acest stadiu, deoarece procesul de închidere pentru programele operaționale aferente FEDR/Fondului de coeziune și FSE va fi demarat abia în 2017. Prin urmare, Curtea și-a îndreptat atenția asupra modului în care Comisia a utilizat dispozițiile normative care erau disponibile pe parcursul acestei perioade în scopul protejării bugetului UE de cheltuieli neconforme cu reglementările. Acolo unde a fost cazul, Curtea a realizat, de asemenea, o comparație cu perioada 2000-2006.

În perioada 2007-2013, Comisia a utilizat măsurile aflate la dispoziția sa pentru protejarea bugetului UE într-o măsură mai mare decât în trecut

59

Comisia ar trebui să recurgă la măsurile stabilite în regulamente pentru protejarea bugetului UE de îndată ce se detectează deficiențe semnificative în sistemul de gestiune și control care pot antrena declararea de către statele membre a unor cheltuieli neconforme cu reglementările. Un astfel de demers este necesar pentru a determina statele membre să își îmbunătățească sistemele și pentru a se evita situațiile în care se solicită rambursarea unor noi cheltuieli neconforme de la bugetul UE. Astfel, Curtea a comparat modul în care Comisia a recurs la măsuri preventive și la corecții financiare în perioada 2007-2013 cu utilizarea lor în perioada anterioară.

60

Pentru perioada 2007-2013, corecțiile financiare impuse până la sfârșitul anului 2015 se ridicau la aproximativ 3 326 de milioane de euro (a se vedea tabelul 1), sumă echivalentă cu 1,0 % din pachetul bugetar total. În plus, au existat întreruperi de plăți pentru o sumă totală de aproximativ 28 446 de milioane de euro (8 % din totalul pachetelor financiare alocate).

În perioada de programare 2007-2013, măsurile preventive au fost aplicate mai devreme și mai frecvent decât în perioada precedentă

61

Conform constatărilor rezultate în urma analizei Curții, Comisia a început să recurgă la măsuri preventive în 2010, acesta fiind cel de al patrulea an din perioada de programare 2007-2013, deci cu doi ani mai devreme decât pentru perioada de programare 2000-2006 și cu cinci ani înainte de încetarea perioadei de eligibilitate (a se vedea figura 7 și tabelul 1).

62

În plus, măsurile preventive au acoperit o parte mai mare din programele operaționale într-o etapă mai timpurie. De asemenea, Comisia a impus măsuri mai severe mai devreme. De exemplu, pentru perioada 2000-2006, primele suspendări de plăți aplicate unor programe operaționale au avut loc în 2007 (al optulea an din perioada 2000-2006). Pentru perioada 2007-2013, primele suspendări aveau loc deja în 2010 (al patrulea an din perioada 2007-2013). În plus, în timp ce, pentru perioada anterioară de programare, în anul 2007 (cel de al optulea an al perioadei) erau suspendate doar aproximativ 20 % din ansamblul programelor operaționale pentru care a existat o suspendare a plăților, pentru perioada 2007-2013, 68 % din astfel de programe operaționale făceau obiectul unor suspendări în al optulea an.

63

Această aplicare mai timpurie, mai cuprinzătoare și mai strictă de către Comisie a măsurilor preventive face posibilă îmbunătățirea mai rapidă a unui număr mai mare de sisteme de gestiune și control și stimularea în mai mare măsură a statelor membre să realizeze îmbunătățirile necesare.

Creștere relativă a corecțiilor financiare în perioada 2007-2013, în raport cu nivelul de cheltuieli neconforme detectate

64

Analiza Curții evidențiază, de asemenea, că, în perioada 2007-2013, nivelul corecțiilor financiare și rata de execuție a corecțiilor financiare impuse erau similare cu cele observate în cursul perioadei anterioare 2000-2006 (a se vedea figura 8). Nivelurile corecțiilor financiare din cele două perioade trebuie însă să fie privite în perspectivă și să fie comparate cu nivelul subiacent de cheltuieli neconforme cu reglementările. Auditurile efectuate de Curte începând cu 2009 au arătat că nivelul de eroare aferent perioadei de programare 2007-2013 este semnificativ mai scăzut decât cel constatat pentru perioada de programare 2000-2006²⁹, ceea ce înseamnă că, în perioada respectivă, au existat semnificativ mai multe cheltuieli neconforme decât în perioada 2007-2013. Se poate deduce din aceasta și că nivelul corecțiilor financiare a crescut în termeni relativi.

Impactul final al corecțiilor financiare aplicate pentru perioada 2007-2013 nu poate fi determinat decât la închidere

65

Impactul final al corecțiilor financiare confirmate asupra programelor operaționale aferente perioadei 2007-2013 (și anume, dacă corecțiile financiare au antrenat o pierdere de fonduri) nu poate să fie însă evaluat decât după ce statul membru în cauză a transmis cererea finală de plată și aceasta din urmă a fost evaluată de Comisie. Întrucât, pentru perioada de programare 2007-2013, cererile finale de plată trebuie să fie transmise cel mai târziu până la data de 31 martie 2017³⁰, la momentul redactării prezentului raport, era prea devreme să se evalueze impactul asupra statelor membre al corecțiilor financiare impuse pentru perioada de programare 2007-2013.

66

În anexa IV, sunt prezentate, pentru fiecare stat membru, informații mai detaliate privind stadiul punerii în aplicare, până la sfârșitul anului 2015, a măsurilor Comisiei pentru perioada 2007-2013.

Comisia a adoptat măsuri preventive și a aplicat corecții financiare în mod proporțional pentru perioada 2007-2013

Măsurile adoptate de Comisie în perioada 2007-2013 au fost direcționate către statele membre ale căror programe prezentau cele mai mari riscuri

67

Începând cu perioada de programare 2007-2013, Comisia calculează „suma expusă la risc” pentru fiecare program. Aceste sume sunt apoi agregate la nivelul fiecărui stat membru și sunt publicate în raportul anual de activitate. Acești indicatori, calculați pe baza informațiilor aflate la dispoziția Comisiei, prezintă riscul la care sunt expuse programele într-un an dat și oferă o indicație a sumei potențiale a cheltuielilor neeligibile cofinanțate în cazul fiecărui program sau al fiecărui stat membru.

68

Dat fiind că măsurile adoptate de Comisie ar trebui să fie direcționate în marea lor parte către programele care prezintă cele mai mari riscuri, este probabil să existe o corelație între distribuția sumelor expuse la risc și distribuția corecțiilor financiare impuse de Comisie. Curtea a analizat așadar dacă există o astfel de corelație.

Există o corelație între indicatorul riscului aferent programelor calculat pentru fiecare stat membru și corecțiile financiare confirmate/decise

69

Diferența dintre „suma expusă la risc” și corecțiile financiare ale Comisiei și ale statelor membre corespunde riscului rezidual cumulat (a se vedea punctele 32-33). Atunci când evaluează programele operaționale, Comisia solicită ca valoarea corecțiilor financiare impuse de statele membre și de Comisie să fie suficient de ridicată pentru ca acest indicator – riscul rezidual cumulat – să se situeze sub un prag de semnificație de 2 %³¹.

70

Figura 9 indică nivelul riscului aferent programelor pentru fiecare stat membru, pe baza sumelor expuse la risc calculate de Comisie, precum și nivelul corecțiilor financiare impuse de Comisie pentru fiecare stat membru pentru perioada 2007-2013. Analiza Curții cu privire la corelare indică, de asemenea, linia de tendință (relația globală, pentru statele membre, dintre riscul aferent programelor și corecțiile financiare impuse de Comisie), precum și linia de 45 (punctele în care corecțiile financiare sunt egale cu nivelul riscului aferent programelor).

71

Analiza Curții cu privire la corelare arată că linia de tendință se situează sub linia de 45 (a se vedea figura 9), indicând că corecțiile financiare impuse de Comisie sunt, în general, la un nivel mai scăzut decât cel al sumei expuse la risc. Acest lucru poate fi explicat de doi factori:

• riscul de cofinanțare a unor cheltuieli neeligibile (suma expusă la risc) este atenuat parțial prin corecțiile financiare deja aplicate ca urmare a controalelor efectuate de statele membre, înainte să se sesizeze Comisia cu privire la problema în cauză, și
• Comisia solicită ca valoarea corecțiilor financiare să coboare riscul rezidual cumulat sub pragul de semnificație de 2 % (și nu neapărat până la zero).

72

Majoritatea statelor membre sunt aproape de linia de tendință, ceea ce indică faptul că, per ansamblu, nivelul corecțiilor financiare impuse de Comisie este corelat cu evaluarea de către aceasta a sumelor expuse la risc³².

73

În cazul statelor membre care se situează cu mult peste linia de tendință, nivelul corecțiilor financiare este mai ridicat decât suma potențială expusă la risc calculată pentru programele statului membru în cauză. Acesta este, de exemplu, cazul Slovaciei, al României și al Irlandei.

74

În ceea ce privește statele membre care se situează cu mult sub linia de tendință, nivelul corecțiilor financiare impuse de Comisie este mai scăzut decât suma potențială expusă la risc calculată pentru programele statului membru în cauză. Acesta este, de exemplu, cazul Franței și al Spaniei, state care au aplicat corecții financiare din proprie inițiativă. Procedând astfel, ele au evitat impunerea unor corecții financiare suplimentare de către Comisie.

75

Relația dintre nivelul corecțiilor financiare și suma expusă la risc este influențată și de cazurile aflate încă în curs. Cazurile care nu au ajuns încă în etapa finală a procedurii sunt luate în considerare la calcularea sumei expuse la risc, în timp ce corecțiile financiare viitoare care pot rezulta după finalizarea cazurilor respective nu sunt încă reflectate în cifrele aferente corecțiilor financiare. Acesta este, îndeosebi, cazul Spaniei, stat în care, la sfârșitul anului 2015, 20 de programe operaționale făceau obiectul unei suspendări și plățile erau întrerupte în cazul altor șapte programe (aceste măsuri reprezentând 70 % din totalul măsurilor preventive în curs).

Procedurile interne ale Comisiei pentru perioada 2007-2013 vizează să asigure un tratament armonizat al cazurilor între diversele programe și diversele state membre

76

Comisia ar trebui să garanteze un tratament armonizat al cazurilor între diversele programe și diversele state membre și să se asigure că măsurile preventive și corecțiile financiare sunt puse în aplicare înaintea reluării plăților. Curtea a analizat deci procedurile interne ale Comisiei pentru impunerea de măsuri preventive și de corecții financiare și pentru validarea punerii lor în aplicare, verificând, de asemenea, modul în care funcționează în practică toate aceste proceduri.

Deciziile privind întreruperile și suspendările de plăți și corecțiile financiare sunt discutate și convenite de comitete formate din personal superior de conducere

77

Pentru perioada de programare 2007-2013, Direcția Generală Politică Regională și Urbană și Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune și-au creat, fiecare, câte un comitet privind întreruperile, suspendările și corecțiile financiare. Aceste două comitete constituie fiecare, în cadrul direcției generale din care fac parte, un forum de discuție a problemelor și de luare a unor decizii în materie de avertizări, întreruperi, suspendări și corecții financiare (a se vedea, de asemenea, anexa I). Cele două comitete se reunesc cu regularitate și sunt formate din directorul general, directorul general adjunct, directorii responsabili și reprezentanți ai serviciului juridic.

78

Reuniunile acestor comitete au permis obținerea unei imagini de ansamblu mai bune și au garantat discutarea tuturor cazurilor și a tuturor procedurilor referitoare la măsuri preventive și corecții financiare în cadrul direcțiilor generale în cauză, contribuind la armonizarea tratamentului cazurilor și ținând la curent personalul superior de conducere cu privire la chestiunile în curs.

Gestionarea măsurilor preventive și a corecțiilor financiare și urmărirea situației punerii lor în aplicare au necesitat o investiție substanțială de timp și de resurse umane

79

Pentru ca măsurile preventive să fie retrase și plățile să fie reluate, autoritățile statelor membre trebuie, în general, să propună măsuri vizând corectarea sistemelor, astfel încât să se prevină producerea altor erori în viitor. Aceste măsuri sunt denumite planuri de acțiune corectivă (a se vedea anexa I). În cadrul eșantionului de 20 de programe selectate de Curte, Comisia a solicitat prezentarea unui plan de acțiune corectivă în 44 de cazuri dintre cele 72 examinate (a se vedea punctul 38).

80

Statele membre trebuie apoi să informeze Comisia că planul de acțiune respectiv a fost pus în aplicare. Aceasta are la dispoziție mai multe modalități de a verifica dacă au fost îndeplinite condițiile pentru retragerea măsurilor impuse:

1. în primul rând, Comisia examinează în mod sistematic informațiile transmise de autoritățile statelor membre (în general, de către autoritățile de management ale programelor operaționale în cauză);
2. în al doilea rând, Comisia poate cere, de asemenea, autorității de audit să confirme informațiile furnizate de autoritatea de management. Validarea din partea autorității de audit a fost solicitată în 31 de cazuri dintre cele 44 menționate anterior, și anume în cazul a 18 dintre cele 20 de programe operaționale. În aceste cazuri, Comisia a obținut o asigurare suplimentară cu privire la caracterul adecvat al acțiunilor propuse de autoritățile statelor membre;
3. în al treilea rând, Comisia poate proceda ea însăși la urmărirea situației acțiunilor întreprinse în aceste cazuri în statele membre vizate. Cazurile care fac obiectul unor astfel de audituri de urmărire sunt selectate pe baza unei analize a riscurilor – și anume, în cazul în care Comisia nu poate acorda încredere activităților autorității de audit sau în cazul în care sunt necesare informații suplimentare. Per ansamblu, Comisia a efectuat 62 de audituri de urmărire a planurilor de acțiune în legătură cu 70 de programe operaționale pentru perioada de programare 2007-2013.

81

Gestionarea măsurilor preventive și a corecțiilor financiare și urmărirea situației punerii lor în aplicare au necesitat o investiție substanțială de timp și de resurse umane din partea direcțiilor generale. Suspendarea plăților de cuantumuri importante de fonduri de la bugetul UE către statele membre constituie, de asemenea, un subiect sensibil din punct de vedere politic, astfel încât Comisia este în strânsă legătură cu statele membre pentru a se asigura că sunt îndeplinite condițiile pentru retragerea măsurilor impuse. Unele dintre cazuri fac chiar obiectul unor discuții între miniștri sau șefi de stat, pe de o parte, și directorii generali și comisarii, pe de altă parte.

Măsurile corective ale Comisiei exercită presiuni asupra statelor membre să remedieze deficiențele care le afectează sistemele de gestiune și control

Măsurile preventive și corecțiile financiare sunt legate, în general, de probleme complexe a căror soluționare necesită un interval de timp considerabil

82

Procedurile Comisiei legate de măsurile preventive și de corecțiile financiare ar trebui să fie cât mai rapide posibil, ținându-se totuși seama de complexitatea problemelor pe care le abordează. Curtea a analizat așadar cele 72 de cazuri din eșantionul său cu scopul de a stabili durata totală a procedurilor, precum și durata diferitelor etape ale acestora.

83

Durata procedurilor Comisiei nu este echivalentă cu intervalul de timp în care plata este blocată (a se vedea punctul 93). Procedura Comisiei debutează cu evenimentul declanșator și durează fie până la retragerea măsurii preventive, fie până la punerea în aplicare a corecției financiare. Prin urmare, durata procedurii este mai lungă decât perioada în care este blocată plata, perioadă care începe odată cu prima măsură preventivă și se încheie odată cu retragerea acesteia (a se vedea anexa I).

Procedurile care s-au concretizat cu corecții financiare au durat până la 21 de luni în perioada 2007-2013

84

Figura 10 prezintă rezultatele analizei Curții cu privire la cazurile incluse în eșantionul său în ceea ce privește intervalul de timp care a fost necesar pentru derularea procedurilor legate de măsuri preventive și corecții financiare. Durata medie a procedurilor între evenimentul declanșator, pe de o parte, și retragerea măsurii preventive sau aplicarea corecției financiare, pe de altă parte, a variat între 10 și 21 de luni. Procedurile cele mai lungi erau cele care au implicat atât măsuri preventive, cât și corecții financiare, iar procedurile cele mai rapide erau cele care au implicat doar măsuri preventive.

Procedurile care au antrenat măsuri preventive au fost, în cea mai mare parte, declanșate de către propriile audituri efectuate de statul membru și durata lor a fost de două ori mai mică

85

Potrivit Comisiei, două treimi din măsurile preventive au fost declanșate de rezultatele unor audituri naționale³³. Acesta este cazul a 12 dintre cele 16 cazuri din eșantionul examinat de Curte. Durata acestor proceduri este în mod semnificativ mai scurtă: nu este nevoie de timp pentru a se determina care sunt problemele, timpul fiind consacrat, în schimb, identificării unor modalități de a le soluționa.

86

În ceea ce privește restul corecțiilor financiare, majoritatea sunt declanșate de audituri efectuate de Comisie. În cadrul eșantionului Curții, 17 dintre cele 28 de cazuri care au implicat numai corecții financiare și 13 dintre cele 28 de cazuri mixte au fost declanșate de audituri ale Comisiei. Soluționarea acestor cazuri necesită sensibil mai mult timp, în special în cazul în care Comisia impune corecții financiare. Durata mai lungă a procedurilor care implică corecții financiare se explică, printre altele, prin faptul că ele sunt legate, în general, de probleme complexe și că statele membre aproape întotdeauna contestă, într-o primă etapă, constatările Comisiei. Pentru a se stabili existența unei erori, problemele identificate trebuie să facă obiectul unei proceduri de comunicare și de clarificare a situației între statul membru și Comisie, procedură care necesită timp.

87

Regulamentul prevede anumite termene pentru transmiterea răspunsurilor statelor membre la solicitările de informații ale Comisiei. Cu toate acestea, în 34 % din cazurile cuprinse în eșantionul Curții, Comisia nu a acceptat primul răspuns transmis de statul membru în cauză în care erau prezentate în detaliu acțiunile întreprinse de acesta pentru soluționarea deficiențelor, invocând faptul că volumul și calitatea informațiilor puse la dispoziția sa de statul membru nu erau suficiente. Aceasta înseamnă că, în cazurile respective, răspunsul oferit de statul membru este de așa natură încât procedura trebuie să fie reluată.

88

Curtea a examinat dacă o altă cauză care ar putea explica durata îndelungată a procedurii ar putea fi aceea că cerințele formulate de Comisie nu sunt suficient de precise. Analiza Curții a evidențiat însă că, în nouă din zece cazuri, solicitările Comisiei au fost suficient de precise pentru ca statul membru să poată întreprinde acțiunile necesare.

89

În plus, atunci când sunt aplicate corecții financiare, este nevoie de timp pentru a se stabili nivelul adecvat al corecției odată ce eroarea a fost acceptată de statul membru. În numeroase cazuri, Comisia împărtășește punctul de vedere al statului membru în cauză că ar trebui să se efectueze controale suplimentare pentru a se stabili gravitatea erorilor și nivelul corespunzător al corecției.

Întreruperile și suspendările de plăți reprezintă un risc financiar important pentru statele membre

90

Acțiunile Comisiei ar trebui să crească eficacitatea sistemului de gestiune și control al programului operațional în ceea ce privește prevenirea sau detectarea și corectarea erorilor. Adeseori, existența unui cost financiar pentru statele membre care nu acționează suficient de rapid este de natură să accelereze astfel de îmbunătățiri. Curtea a evaluat așadar impactul pe care îl au măsurile preventive la nivelul statelor membre și la nivelul Comisiei.

O parte semnificativă din programe au făcut obiectul unor întreruperi sau al unor suspendări a plăților pentru o perioadă cuprinsă între trei și nouă luni

91

Până la sfârșitul anului 2015, suma totală corespunzătoare plăților pentru care Comisia a întrerupt termenul de plată reprezenta 10 % din totalul plăților efectuate pentru FEDR/Fondul de coeziune și FSE³⁴. Deciziile de suspendare adoptate afectau 15 % din ansamblul programelor. Perioada în care plățile pentru un program sau pentru o parte a unui program aferent perioadei 2007-2013 au fost oprite ca urmare a întreruperilor și/sau a suspendărilor era, în medie, de peste opt luni. Doar despre cinci state membre (Croația, Cipru, Danemarca, Finlanda și Irlanda) se poate afirma că nu aveau programe operaționale care să fi fost afectate de întreruperi sau de suspendări.

92

Pentru marea majoritate a statelor membre, durata medie a intervalului de timp în care cel puțin unul dintre programele lor a făcut obiectul reținerii plăților de către Comisie ca urmare a unor întreruperi și/sau a unor suspendări era cuprinsă între trei și nouă luni. Conform calculelor Curții, valoarea medie globală a perioadei de blocare a plăților a fost de 146 de zile. În Italia și în Spania însă, durata medie era de aproape un an (a se vedea tabelul 3).

Tabelul 3

Durata medie, pe state membre, a perioadei de blocare a plăților către programe operaționale în perioada de programare 2007-2013

	<3 luni	3-6 luni	6-9 luni	>9 luni
State membre	Estonia Grecia Lituania Polonia Suedia	Franța Letonia Luxemburg Malta Țările de Jos Portugalia România Slovenia Regatul Unit Cooperare transfrontalieră	Belgia Bulgaria Republica Cehă Germania Ungaria Austria Slovacia	Spania Italia
TOTAL	5	10	7	2

Notă: tabelul prezintă, pentru fiecare stat membru, durata medie a perioadei de blocare a plăților către programe operaționale. Aceasta nu înseamnă însă că toate programele operaționale ale unui anumit stat membru au făcut obiectul unei blocări a plăților și nici că toate blocările au avut loc în același timp.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza informațiilor furnizate de Comisie.

Măsurile preventive stimulează, de asemenea, statele membre să își îmbunătățească sistemele

93

În condițiile unui ritm de plată constant și luându-se în considerare totalitatea cheltuielilor din toate cele 28 de state membre, pentru perioada de programare 2007-2013, Comisia a plătit, în medie, 110 milioane de euro pe zi din FEDR, Fondul de coeziune și FSE³⁵. Această cifră ilustrează impactul monetar pe care îl poate avea întârzierea plăților de la bugetul UE către statele membre, în special în cazul acelor țări care formează cea mai mare parte din cheltuielile efectuate în domeniul coeziunii.

94

În cazul întreruperii termenului de plată al unei cereri de plată sau în cazul suspendării plăților intermediare sau a unor părți din acestea, statele membre nu sunt rambursate de Comisie chiar dacă prezintă cereri de plată. În această perioadă, statele membre trebuie să finanțeze proiecte din propriile lor bugete; în caz contrar plățile în favoarea proiectelor sunt oprite.

95

Aceasta nu înseamnă neapărat că statul membru pierde definitiv fondurile UE în cauză, întrucât Comisia va rambursa cheltuielile acumulate pe parcursul perioadei aferente blocării de îndată ce măsura preventivă va fi retrasă. Cu toate acestea, dacă statul membru este nevoit să finanțeze proiecte din bugetul național, este probabil că se va confrunta cu probleme de flux de numerar, ca urmare a volumului redus de fonduri care intră în buget. Situația poate fi agravată în cazul în care valoarea totală a proiectelor care necesită să fie finanțate este importantă și/sau dacă motivele pentru care s-a decis întreruperea sau suspendarea sunt complexe, caz în care punerea în aplicare a măsurilor de remediere poate avea nevoie de mult timp. În plus, cu cât este mai apropiat sfârșitul perioadei de programare, cu atât crește riscul ca acele cheltuieli care au fost blocate să fie pierdute efectiv.

96

Incertitudinea cu privire la cererile de plată poate crea dificultăți și pentru Comisie în ceea ce privește gestiunea sa bugetară. Pe de o parte, Comisia poate să nu fie în măsură să utilizeze creditele de plată alocate. Pe de altă parte, în cazul în care mai multe întreruperi sau suspendări de plăți ar fi retrase în același timp, Comisia ar putea întâmpina probleme la respectarea tuturor obligațiilor sale de plată, cu alte cuvinte, s-ar confrunta cu o problemă de flux de numerar. În plus, ea ar putea să întâmpine dificultăți în ceea ce privește planificarea plăților și întocmirea bugetului. Curtea a examinat dacă, pentru evitarea unor astfel de incertitudini, ar putea exista riscul ca blocarea unei plăți să fie retrasă înainte de sfârșitul exercițiului pentru a se evita pierderea fondurilor de către un stat membru. Așa ceva nu s-a întâmplat însă în niciunul dintre cazurile examinate.

Retragerea treptată a măsurilor de către Comisie pentru a se asigura rambursarea cât mai curând posibil a cheltuielilor

97

Blocarea plăților afectează de obicei fie întregul program, fie doar o parte a acestuia (de exemplu, o prioritate sau mai multe măsuri). O astfel de blocare poate duce la reținerea plăților și pentru rambursarea cheltuielilor aferente unor proiecte care nu sunt afectate de problemele care au antrenat adoptarea măsurilor preventive, dar în legătură cu care nu există o asigurare privind legalitatea și regularitatea cheltuielilor până la primirea unui răspuns din partea statului membru.

98

Curtea a identificat, în urma examinării sale documentare, un număr de cazuri în care, pe baza informațiilor furnizate de către statele membre în scopul delimitării problemelor, Comisia a urmat o abordare proporțională, retrăgând treptat măsurile preventive astfel încât rambursarea cheltuielilor de la bugetul UE să poată fi reluată cât mai curând posibil pentru acea parte din program neafectată de deficiențele care au antrenat inițial întreruperea sau suspendarea (caseta 3). În cursul perioadei de programare 2014-2020, Comisia are obligația de a urma această abordare proporțională³⁶.

Comisia a întâmpinat dificultăți în ceea ce privește monitorizarea punerii în aplicare de către statele membre a corecțiilor financiare și evaluarea efectelor pe termen lung ale măsurilor corective ale Comisiei

Informațiile furnizate de către statele membre cu privire la punerea în aplicare de către acestea a corecțiilor financiare pentru perioada 2007-2013 nu făceau posibilă o monitorizare riguroasă

Comisia ar trebui să se asigure că statele membre au pus în aplicare pe deplin toate corecțiile financiare impuse

99

Pentru perioada 2007-2013, Comisia se bazează pe certificate sau pe scrisori trimise de autoritățile de certificare pentru a se asigura că statul membru a scăzut din cererea sa de plată suma convenită aferentă corecției financiare, fapt care face posibilă ordonanțarea plății intermediare ulterioare. Nu există norme sau orientări care să reglementeze formatul și conținutul acestor documente, ele putând conține informațiile pe care autoritatea de certificare le consideră relevante. În unele dintre cazurile examinate, informațiile primite de Comisie nu erau suficiente pentru a-i permite acesteia să verifice execuția corecțiilor financiare.

100

În plus, regulamentele pentru perioada 2007-2013 nu prevăd obligația autorităților de audit de a verifica conținutul acestor certificate și nici de a evalua dacă cuantumul aferent corecțiilor financiare impuse a fost scăzut integral, iar, până în prezent, Comisia nici nu le-a solicitat în mod sistematic acestor autorități să facă acest lucru. Astfel, Comisia nu dispunea de o confirmare din partea unei părți independente cu privire la modul în care erau puse în aplicare efectiv, pe teren, corecțiile financiare. Acest lucru este valabil în special pentru primii ani ai perioadei de programare.

Deficiențe identificate de Comisie în ceea ce privește informațiile raportate de statele membre cu privire la retrageri și la recuperări în perioada 2007-2013

101

În perioada de programare 2007-2013, statele membre aveau obligația de a trimite anual Comisiei o declarație în care să se precizeze sumele retrase, sumele recuperate, sumele de recuperat și sumele nerecuperabile³⁷. Această raportare acoperea atât corecțiile financiare impuse de Comisie, cât și cele impuse de statele membre însele. În 2010, Parlamentul European și Consiliul au invitat Comisia să prezinte informații cu privire la capacitatea de corecție a statelor membre pentru perioada de programare 2007-2013³⁸.

102

Între 2011 și 2015, Comisia a efectuat 47 de audituri privind recuperările, audituri care au acoperit 19 state membre și 113 programe operaționale selectate pe baza unei analize a riscurilor. În cazul a 72 dintre cele 113 programe operaționale, Comisia a detectat deficiențe importante.

103

Analiza Curții cu privire la toate rapoartele referitoare la aceste audituri a relevat că deficiențele erau legate, în special, de:

1. modul în care erau gestionate neregulile de către autoritățile naționale (60 %). În mai multe state membre, intervalul de timp dintre detectarea unei nereguli și înregistrarea ei în sistemul informatic de management și/sau între înregistrarea neregulii și decizia de retragere sau de recuperare a sumelor aferente a fost considerat prea lung;
2. exhaustivitatea și corectitudinea rapoartelor prezentate de statele membre în temeiul articolului 20 (40 %). În aceste cazuri, statele membre fie nu au raportat toate sumele retrase, recuperate, în curs de recuperare și nerecuperabile relevante, fie au raportat sume care nu fuseseră niciodată certificate sau declarate Comisiei ori sume care nu erau legate de nereguli, ci de erori administrative/greșeli materiale sau de proiecte care nu mai țineau (sau nu ținuseră niciodată) de programul operațional în cauză;
3. proceduri de recuperare inadecvate (15 %). Au fost constatate cazuri în care sumele afectate de nereguli nu au fost recuperate de la beneficiari sau cazuri în care autoritatea de certificare nu a asigurat urmărirea adecvată a punerii în aplicare a măsurilor de recuperare luate de autoritatea de management.

104

Curtea observă că Direcția Generală Politică Regională și Urbană și Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune aplică metodologii similare pentru a trata datele nefiabile comunicate de statele membre cu privire la corecțiile financiare. Per ansamblu, pentru 2015, Comisia estimează că datele sunt nefiabile pentru circa 9 % din sumele raportate pentru FEDR/Fondul de coeziune și pentru aproximativ 4 % din sumele raportate pentru FSE.

105

Per ansamblu, auditurile efectuate de Comisie indicau că statele membre trebuiau să aducă îmbunătățiri semnificative pentru a ameliora calitatea raportărilor lor cu privire la sumele retrase, sumele recuperate, sumele de recuperat și sumele nerecuperabile în perioada 2007-2013. Activitățile de audit ale Curții sugerează, la rândul lor, că raportările statelor membre cu privire la corecțiile financiare nu sunt suficient de fiabile³⁹. Acest risc va fi totuși atenuat în perioada de programare 2014-2020 (a se vedea punctele 124-126).

Date contradictorii privind impactul pe termen lung al măsurilor preventive și al corecțiilor financiare asupra nivelului de eroare al unui program în perioada 2007-2013

106

Ratele de eroare comunicate de autoritățile de audit din statele membre pentru fiecare program operațional (sau pentru un grup de programe operaționale) și validate anual de către Comisie pot fi considerate ca un indicator al eficacității sistemelor de gestiune și control ale statelor membre în materie de prevenire și de detectare a erorilor. Dacă funcționarea acestor sisteme este eficace, nivelul de cheltuieli neconforme cu reglementările ar trebui să se situeze sub pragul de semnificație. Aceste rate de eroare validate sunt indicate în rapoartele anuale de activitate ale direcțiilor generale și constituie un element esențial pentru evaluarea realizată de Comisie cu privire la sistemele de gestiune și control.

107

Dacă măsurile preventive și corecțiile financiare ale Comisiei sunt eficace, ratele de eroare validate aferente unui program operațional (sau unui grup de programe operaționale) ar trebui, în general, să scadă pe termen lung după punerea în aplicare a acțiunilor Comisiei.

108

Curtea a examinat deci, pentru cele 20 de programe operaționale selectate, relația care există între, pe de o parte, evoluția ratelor de eroare validate și, pe de altă parte, măsurile preventive și corecțiile financiare confirmate ale Comisiei (a se vedea tabelul 4).

109

Analiza Curții a evidențiat că impactul pe termen lung pe care îl au măsurile preventive și corecțiile financiare asupra nivelurilor de eroare aferente unui program operațional (sau unui grup de programe operaționale) este unul eterogen. Pe baza analizei sale, programele operaționale examinate au fost grupate în trei categorii:

1. în cazul a aproximativ o treime din programele operaționale (7 din 20), programele (sau grupurile de programe) prezentau rate de eroare validate ce se situau sub pragul de semnificație de 2 % stabilit de Comisie;
2. în cazul unei cincimi din programe (4 din 20), nivelul de eroare era în mod semnificativ mai scăzut decât în perioada anterioară aplicării măsurilor de către Comisie;
3. în cazul a aproape jumătate din programe (9 din 20), nu exista nicio dovadă că acțiunile Comisiei determinaseră o diminuare a ratelor de eroare validate.

Tabelul 4

Impactul acțiunilor Comisiei asupra ratelor de eroare ale programelor în anii ulteriori

Categorie	Numărul de programe operaționale
1. Numărul programelor operaționale care nu prezintă niciun risc deosebit, cea mai recentă rată de eroare fiind < 2 %	7
2. Rata de eroare înregistrează o tendință net descrescătoare după inițierea de măsuri preventive și/sau de corecții financiare	4
3. Rata de eroare a crescut/a fluctuat în pofida inițierii de măsuri preventive și/sau de corecții financiare	9
Total	20

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza informațiilor furnizate de Comisie.

110

Din punctul de vedere al Curții însă, ratele de eroare validate nu constituie un indicator infailibil al eficacității pe termen lung a măsurilor preventive și a corecțiilor financiare ale Comisiei, în special deoarece aceste rate se referă la întregul program operațional (sau grup de programe operaționale). Dată fiind complexitatea normelor de punere în aplicare (de exemplu, normele de eligibilitate, normele în materie de achiziții publice, normele privind ajutoarele de stat), în cadrul unui program operațional se pot produce numeroase tipuri diferite de erori. În plus, măsurile care sunt adoptate de Comisie sunt direcționate de obicei către anumite priorități sau organisme intermediare, grupuri de proiecte sau cereri de propuneri din cadrul unui program operațional. Nu în ultimul rând, măsurile vizează anumite tipuri de erori (de exemplu, anumite criterii de selecție care sunt restrictive sau anumite probleme legate de metoda de selectare a proiectelor în vederea cofinanțării). Prin urmare, în numeroase cazuri, măsurile luate de Comisie corectează/previn erorile aferente unei părți a unui program operațional și vizează anumite tipuri de erori.

111

Comisia a depus eforturi pentru a spori efectul măsurilor sale preventive și al corecțiilor sale financiare prin extinderea acestor măsuri la alte programe în care au fost observate deficiențe similare. Aceasta a determinat o creștere a impactului (a se vedea caseta 4).

Modul în care Comisia raportează cu privire la măsurile preventive și la corecțiile financiare a făcut dificilă obținerea unei imagini de ansamblu analitice și exhaustive

Informațiile privind măsurile preventive și corecțiile financiare sunt prezentate în mai multe rapoarte și documente

112

Comisia ar trebui să raporteze într-un mod exhaustiv și coerent cu privire la măsurile preventive și la corecțiile financiare, astfel încât să se asigure că informațiile relevante sunt accesibile și ușor de înțeles pentru părțile interesate. În acest context, Curtea a examinat așadar toate publicațiile referitoare la perioada de programare 2007-2013 care conțin informații privind măsurile de protejare a bugetului UE.

113

Comisia a prezentat informații cu privire la măsurile pe care le-a luat pentru protejarea bugetului UE în mai multe publicații. Principalele publicații de acest gen au fost rapoartele anuale de activitate prezentate de direcțiile generale responsabile de cheltuieli operaționale, conturile anuale consolidate ale UE și comunicarea anuală privind protecția bugetului UE. Ele au fost completate de rapoartele trimestriale privind corecțiile financiare și raportul anual privind gestionarea și performanța bugetului UE (care, până în 2014, era denumit „raportul anual de sinteză privind realizările Comisiei în materie de gestiune”) (a se vedea tabelul 5).

Tabelul 5

Publicațiile Comisiei legate de măsurile preventive și corecțiile financiare

Titlu	Destinatar	Prezentată până la	Grad de acoperire	Conținut	Publicată începând cu
Rapoartele anuale de activitate	Parlamentul European și Consiliul	31 martie1	domeniu specific de politică	Raportul anual de activitate descrie realizările și inițiativele întreprinse în cursul anului și prevăzute în planul de gestiune, precum și resursele utilizate. El conține, de asemenea, informații detaliate la nivelul statelor membre cu privire la activitățile de control ale Comisiei și la măsurile preventive și corecțiile financiare conexe.	2007
Conturile anuale	Parlamentul European, Consiliul și Curtea de Conturi	31 iulie	ansamblul bugetului	Conturile anuale ale UE sunt constituite din situațiile financiare (și notele la acestea) și rapoartele consolidate privind execuția bugetară. Ele conțin informații agregate privind corecțiile financiare pentru fiecare fond. Informațiile privind măsurile preventive luate până în 2012 (inclusiv) erau prezentate pentru fiecare stat membru, însă, începând cu 2013, se publică numai cifre agregate pentru fiecare fond. Începând cu 2015, informațiile privind măsurile preventive nu mai sunt comunicate în conturile anuale, ci doar în comunicare.	2007
Comunicare	Parlamentul European, Consiliul și Curtea de Conturi	31 octombrie2	ansamblul bugetului	Comunicarea privind protecția bugetului UE descrie funcționarea mecanismelor preventive și corective utilizate pentru protejarea bugetului UE de cheltuielile neconforme cu legile și reglementările și asigură cea mai bună estimare a cifrelor care rezultă din utilizarea acestora. Informațiile pe care le cuprinde în ceea ce privește măsurile preventive sunt agregate, iar informațiile privind corecțiile financiare sunt atât agregate, cât și defalcate la nivelul statelor membre.	2012
Raport trimestrial	Parlamentul European	la sfârșitul fiecărui trimestru	domeniu specific de politică	Rapoartele trimestriale furnizează informații periodice privind corecțiile financiare pentru fiecare fond din cadrul politicii de coeziune.	2008
Raportul de sinteză3	Parlamentul European și Consiliul	15 iunie	ansamblul bugetului	Rapoartele de sinteză descriu realizările înregistrate în materie de gestiune în anul anterior, pe baza rapoartelor anuale de activitate prezentate de diferiții directori generali.	2007

1 Începând cu exercițiul financiar 2015, rapoartele anuale de activitate sunt prezentate până la data de 30 aprilie.

2 Începând cu exercițiul financiar 2015, comunicarea este prezentată în cadrul așa-numitului „pachet integrat de raportare financiară”, împreună cu conturile anuale consolidate, până la data de 31 iulie.

3 Începând cu exercițiul financiar 2015, raportul de sinteză face parte din Raportul anual privind gestionarea și performanța bugetului UE.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

114

Toate aceste rapoarte, cu excepția rapoartelor anuale de activitate, erau elaborate de Direcția Generală Buget a Comisiei, pe baza informațiilor furnizate de către Direcția Generală Politică Regională și Urbană și Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune, în conformitate cu instrucțiunile sau orientările (pentru rapoartele anuale de activitate ale direcțiilor generale) emise de Direcția Generală Buget.

Niciunul dintre rapoartele Comisiei nu oferea, deocamdată, o imagine de ansamblu analitică a măsurilor preventive și a corecțiilor financiare pentru perioada de programare 2007-2013

115

Cheltuielile din domeniul coeziunii fac obiectul unei programări multianuale. În opinia Curții, Comisia ar trebui așadar să pună la dispoziția Parlamentului European și a Consiliului un raport consolidat care să cuprindă informații esențiale privind măsurile preventive și corecțiile financiare aferente perioadei de programare până la momentul respectiv⁴⁰.

116

Din analiza rapoartelor relevante enumerate în tabelul 5, reiese însă că acestea, luate împreună, prezintă măsurile preventive și corecțiile financiare pentru un număr de ani. Nu era avut în vedere însă niciun raport specific care să ofere o imagine de ansamblu analitică pentru întreaga perioadă de programare.

117

În ceea ce privește perioada 2000-2006, Curtea observă că Comisia a elaborat, în 2013, un raport ad hoc privind corecțiile financiare și procesul de închidere pentru programele FEDR și FSE și pentru proiectele finanțate prin Fondul de coeziune. Niciun astfel de raport nu este însă planificat, deocamdată, pentru perioada de programare 2007-2013.

Rapoartele Comisiei nu prezentau suficiente comparații între statele membre și nici exemple suficiente de „bune practici” privind modul de a preveni sau de a detecta și a corecta problemele recurente

118

Rapoartele Comisiei ar trebui să furnizeze informații pertinente care să contribuie la o mai bună înțelegere a situației referitoare la măsurile preventive și corecțiile financiare, astfel încât să se poată lua măsurile adecvate pentru îmbunătățirea sistemelor de gestiune și control. Curtea a invitat așadar membrii Comisiei pentru control bugetar și ai Comisiei pentru dezvoltare regională din cadrul Parlamentului European, precum și reprezentanții statelor membre din cadrul Grupului de lucru pentru măsuri structurale al Consiliului Uniunii Europene să își exprime punctul de vedere privind utilitatea rapoartelor disponibile.

119

Majoritatea persoanelor cu care s-au purtat discuții au considerat că informațiile furnizate de Comisie sunt suficiente sau chiar în volum prea mare. În opinia reprezentanților din statele membre, rapoartele anuale de activitate erau cele mai utile surse de informații, deoarece datele conținute în acestea pot fi utilizate pentru a realiza comparații între propriile lor programe și cele din alte state membre. Nu în ultimul rând, foarte puține dintre persoanele cu care s-au purtat discuții aveau cunoștință de existența rapoartelor trimestriale.

120

Deși cea mai mare parte a persoanelor cu care s-a discutat considerau că modul în care Comisia comunică sistemul și structura măsurilor pentru protejarea bugetului UE era clar, jumătate dintre ele ar dori să dispună de mai multe informații privind aplicarea efectivă a măsurilor și implicațiile practice ale acestora. În cursul discuțiilor au fost ridicate următoarele probleme: explicații privind probleme recurente legate de declararea cheltuielilor neconforme cu reglementările, cauzele erorilor tipice sau repetitive și „cele mai bune practici” privind modul de a le preveni sau a le detecta și a le corecta. Astfel de informații ar putea ajuta statele membre să își îmbunătățească sistemele de gestiune și control.

Sistemele de informații ale Comisiei nu oferă o imagine consolidată a măsurilor preventive și a corecțiilor financiare

121

Direcțiile generale ale Comisiei înregistrează în sistemul contabil al acesteia și în diferite foi de calcul în format electronic informațiile necesare pentru monitorizarea măsurilor preventive și a corecțiilor financiare și pentru raportarea cu privire la acestea. Curtea a constatat că foile de calcul prezentau diverse deficiențe care făceau dificile obținerea unei imagini de ansamblu clare și realizarea unor analize aprofundate:

1. diferitele sisteme nu sunt integrate și datele trebuie introduse manual;
2. nu există o privire generală, în anumite cazuri individuale, asupra ansamblului de măsuri luate de Comisie pentru a proteja bugetul UE, informațiile fiind înregistrate, în schimb, separat, pentru măsurile preventive, pe de o parte, și pentru corecțiile financiare, pe de altă parte. Întrucât nu există nicio legătură între cele două acțiuni, nu este ușor să se observe cum evoluează cazurile de la evenimentul declanșator până la retragerea măsurilor preventive sau până la punerea în aplicare a corecțiilor financiare;
3. bazele de date nu conțin întotdeauna informațiile necesare pentru a se permite realizarea unei analize comparative între cazuri, lucru care ar ușura eforturile Comitetului privind întreruperile, suspendările și corecțiile financiare de a asigura un tratament uniform al cazurilor similare.

Dispozițiile normative pentru perioada 2014-2020 au consolidat în mod semnificativ poziția Comisiei în ceea ce privește protejarea bugetului UE de cheltuieli neconforme cu reglementările

122

În demersul de creare și concepere a sistemului de măsuri preventive și de corecții financiare pentru o nouă perioadă de programare, Comisia ar trebui să se bazeze pe învățămintele desprinse din perioadele anterioare și să combată deficiențele care au fost identificate în cursul punerii în aplicare a programelor din perioadele anterioare. Curtea a examinat, prin urmare, legislația relevantă a UE și a analizat-o din perspectiva deficiențelor care fuseseră constatate, pentru a evalua în ce măsură s-a realizat acest lucru pentru perioada de programare 2014-2020.

Raportarea cu privire la corecțiile financiare este integrată în pachetul anual de documente privind asigurarea și este examinată de către autoritatea de audit

123

Pentru perioada de programare 2007-2013, Comisia a identificat ea însăși deficiențe în legătură cu corectitudinea și exhaustivitatea informațiilor furnizate în rapoartele prevăzute la articolul 20, iar auditurile Curții au pus în lumină, la rândul lor, riscuri în legătură cu corecțiile financiare raportate de statele membre care au fost utilizate de Comisie pentru a calcula riscul rezidual cumulat (a se vedea punctele 103-106).

124

Regulamentele pentru perioada 2014-2020 au introdus o verificare și o acceptare anuală a conturilor de către Comisie. Statele membre trebuie să prezinte în fiecare an un pachet de documente privind asigurarea în cadrul derulării procedurii anuale de verificare și validare a conturilor pentru fiecare program operațional (sau grup de programe operaționale). Acest pachet este format din conturile anuale, care includ și informații privind sumele retrase și cele recuperate⁴¹, o declarație de gestiune și un rezumat anual al controalelor efectuate. Autoritățile de audit exprimă o opinie de audit și prezintă un raport anual de control. Primele pachete de documente privind asigurarea au fost elaborate în prima jumătate a anului 2016.

125

Spre deosebire de perioadele anterioare, este necesar, în prezent, ca informațiile privind sumele retrase și cele recuperate să fie raportate în conturile anuale și să fie luate în considerare la calcularea de către statul membru a riscului rezidual cumulat pentru programul operațional (sau pentru grupul de programe operaționale). De asemenea, exhaustivitatea și fiabilitatea acestor informații este, în prezent, verificată și de autoritățile de audit ale statelor membre⁴².

126

Pe baza acestor documente, Comisia are obligația de a efectua o examinare anuală a programului operațional, în cursul căreia determină valoarea cheltuielilor eligibile pentru exercițiul financiar dat. Statele membre vor avea obligația de a corecta toate neregulile înainte de procedura anuală de verificare și validare (de exemplu, să retragă sau să recupereze cheltuielile neconforme cu reglementările, cu posibilitatea de a le înlocui cu cheltuieli noi). Dacă această obligație nu este îndeplinită, Comisia poate iniția o procedură de corecție financiară.

Dispozițiile juridice introduse pentru perioada 2014-2020 oferă Comisiei o putere mai mare în ceea ce privește protejarea bugetului UE

Reținerea unui procent de 10 % din toate plățile intermediare în perioada 2014-2020

127

Cadrul legislativ pentru perioada 2014-2020 a stabilit un instrument prin care se reține un procent de 10 % din plățile intermediare⁴³, ceea ce înseamnă că, în cursul exercițiului contabil, Comisia plătește doar 90 % din cheltuielile intermediare declarate. Restul de 10 % din cheltuieli sunt verificate și validate după depunerea și acceptarea pachetului de documente privind asigurarea. Această reținere a unui procent de 10 % de către Comisie poate fi comparată cu o măsură de precauție condițională generală, procentul respectiv putând fi rambursat statului membru dacă totul se dovedește a fi în ordine după verificarea și validarea anuală.

128

Date fiind nivelurile de eroare care au fost observate în perioada 2007-2013, Curtea consideră că această măsură are potențialul de a asigura o mai bună protecție a bugetului UE, întrucât ea creează o marjă de siguranță suficientă care să permită Comisiei să ia măsuri corective chiar și în situația în care statul membru nu pune în aplicare nicio corecție financiară.

Este posibilă aplicarea de corecții financiare nete în fiecare an în cazul în care sunt depistate deficiențe grave care nu au fost identificate de către statul membru

129

Pentru perioada de programare 2007-2013, criteriile pentru aplicarea unei corecții financiare nete depindeau de acceptarea de către statul membru a observației (adică a erorii) și de confirmarea de către acesta a impactului aferent (și anume, de aplicarea de către acesta a cuantumului aferent corecției financiare)⁴⁴. În caz contrar, Comisia era nevoită să adopte o decizie de corecție financiară. Doar decizia Comisiei avea un efect net direct (a se vedea punctul 19).

130

Acest mecanism a fost înlocuit cu un sistem de autocorectare, în care statul membru trebuie să aplice corecția financiară a priori. Astfel, în cursul perioadei de programare 2014-2020, dacă se identifică (fie de către Comisie, fie în urma auditurilor Curții de Conturi Europene) deficiențe semnificative la nivelul sistemelor care nu au fost detectate de statele membre în cadrul verificărilor sau al auditurilor lor înainte de acceptarea anuală a conturilor, Comisia va aplica o corecție financiară netă care va determina pierderea unei părți din fonduri de către statul membru⁴⁵.

131

Acest sistem vizează să stimuleze și mai mult statele membre, și în special autoritățile lor de audit, să se asigure că fondurile UE sunt cheltuite în conformitate cu legile și reglementările în vigoare și că sunt aplicate toate corecțiile financiare necesare la nivel național pentru a proteja bugetul UE de cheltuieli neconforme. Această responsabilitate revine în primul rând autorităților de management. Totuși, autoritățile de audit vor servi drept ultimă linie de apărare, cu scopul de a se evita situația în care o parte din pachetele financiare naționale se pierd încă din timpul implementării programului. În plus, corecțiile financiare se vor aplica anual și vor condiționa în mod clar autorizarea plății intermediare ulterioare. În anexa V se prezintă o comparație între dispozițiile pentru perioada 2007-2013 și cele pentru perioada 2014-2020.

132

Curtea a observat, de asemenea, că soluționarea procedurilor care determinau corecții financiare în perioada 2007-2013 era un proces de durată (a se vedea punctul 87). Unul dintre rapoartele speciale anterioare ale Curții a identificat probleme similare în legătură cu perioada de programare 2000-2006⁴⁶.

133

În opinia Curții, durata acestor proceduri va fi redusă considerabil prin introducerea obligativității de a închide conturile și de a prezenta un pachet de documente privind asigurarea în termenul stabilit (15 februarie a anului următor). Aceste cerințe vor motiva statele membre să remedieze problemele mai rapid pentru a fi în măsură să includă în conturi cheltuieli relevante și sunt de natură să contribuie la accelerarea semnificativă a procesului în comparație cu perioada 2007-2013.

La închidere, este posibil să se recurgă la suspendarea de plăți și la corecții financiare și ca urmare a nerealizării țintelor în materie de performanță

134

În cursul perioadei de programare 2014-2020 va fi posibil să se inițieze proceduri de suspendare și să se impună corecții financiare și pe motivul neatingerii valorilor stabilite pentru indicatorii de performanță. Această performanță deficitară trebuie însă să fie cauzată în mod clar de deficiențe identificate în ceea ce privește implementarea, iar Comisia are obligația de a comunica aceste deficiențe statului membru⁴⁷. În cazul în care statul membru nu a luat măsuri corective pentru a remedia aceste deficiențe, Comisia poate suspenda plățile către statul membru respectiv. La sfârșitul perioadei de programare, dacă statul membru tot nu a luat măsuri corective pentru a remedia deficiențele, Comisia poate aplica corecții financiare.

135

Curtea consideră că acesta reprezintă un prim pas către găsirea unei soluții pentru a se da curs criticii sale pe care o formulează de mult timp, și anume aceea că nu existau dispoziții juridice adecvate pentru impunerea de corecții financiare pentru cazurile de performanță deficitară în cursul perioadei de programare 2007-2013 (a se vedea punctul 25). Cu toate acestea, cadrul juridic aferent perioadei 2014-2020 în continuare nu prevede veritabile stimulente sau sancțiuni financiare în legătură cu rezultatele obținute cu ajutorul fondurilor UE⁴⁸.

Au fost introduse măsuri vizând aspecte care țin de buna guvernanță economică, dar ele sunt dificil de aplicat în practică

136

În plus, în perioada de programare 2014-2020, Comisia poate aplica suspendări pentru aspecte legate de probleme mai generale ce țin de buna guvernanță economică⁴⁹. În special, Comisia poate propune Consiliului să se suspende plățile sau angajamentele în cazul în care statul membru nu a luat măsurile adecvate pentru a-și modifica acordul de parteneriat⁵⁰ sau în cazul în care statul membru nu a luat măsuri eficace pentru corectarea deficitului său excesiv.

137

Cu toate acestea, în situațiile legate de guvernanța economică, decizia de suspendare a plăților nu ține numai de competența Comisiei. Comisia trebuie să informeze Parlamentul European ori de câte ori survine o astfel de situație și trebuie să inițieze un dialog structurat cu Parlamentul dacă i se solicită acest lucru. Ulterior, Comisia trebuie să prezinte Consiliului o propunere de suspendare a plății, iar Consiliul ia o decizie în acest sens în cadrul unui act de punere în aplicare. În cazul suspendărilor legate de guvernanța economică, reglementările prevăd, de asemenea, nivelul maxim al suspendării ca procentaj din plăți sau din angajamente.

138

Comisia a analizat, pentru prima dată, posibilitatea de a propune suspendări de plăți în legătură cu probleme de guvernanță economică (și, în special, în legătură cu deficitul excesiv) în cazul Spaniei și al Portugaliei în 2016⁵¹. În luna noiembrie 2016, Comisia a hotărât să nu propună o suspendare în cazurile menționate anterior, dată fiind situația bugetară și economică dificilă. În schimb, Comisia a recomandat Portugaliei să rezolve problema deficitului său excesiv până în 2016 și Spaniei același lucru până în 2018. Având în vedere acestea, punerea în practică a acestei dispoziții în cursul perioadei de programare 2014-2020 se poate dovedi dificilă.

Creșterea securității juridice grație faptului că normele sunt stabilite mai degrabă sub forma unor regulamente decât a unor orientări

139

În perioada 2014-2020, normele aplicabile corecțiilor financiare au o formă juridică diferită (și, ca urmare, o valoare juridică mai puternică). De exemplu,

1. metoda de determinare a corecțiilor financiare și a ratelor orientative ale corecțiilor care trebuiau aplicate în cazul erorilor legate de achizițiile publice au fost stabilite în orientări ale Comisiei începând cu perioada de programare 2000-2006⁵². Orientările respective descriu metoda utilizată de Comisie în cazurile relevante și statelor membre li s-a recomandat utilizarea lor. Versiunea actualizată din 2013 a acestor norme care trebuie utilizate de Comisie a fost publicată sub forma unei decizii a Comisiei⁵³;
2. metodologia utilizată de Comisie pentru aplicarea corecțiilor forfetare pentru perioada de programare 2007-2013 a fost stabilită într-o decizie a Comisiei din 2011⁵⁴. Norme similare pentru perioada de programare 2014-2020 au fost incluse într-un regulament delegat al Comisiei⁵⁵.

140

Acest fapt oferă Comisiei o poziție mai puternică în impunerea respectării dispozițiilor respective și în asigurarea unei abordări mai uniforme în statele membre în perioada 2014-2020. Stabilirea normelor aplicabile în cadrul unui regulament sau în cadrul unei decizii a Comisiei, și nu în cadrul unor orientări, lasă Comisiei mai puțină marjă de apreciere atunci când decide cu privire la nivelul corecției, fapt care sporește, în consecință, securitatea juridică pentru statele membre.

Concluzii și recomandări

141

Per ansamblu, până la sfârșitul anului 2015 (adică înainte de închiderea perioadei de programare 2007-2013), Comisia a utilizat în mod eficace măsurile pe care le avea la dispoziție în perioada de programare 2007-2013 pentru a proteja bugetul UE de cheltuieli neconforme cu reglementările.

142

Auditul Curții a relevat că, pentru perioada 2000-2006, corecțiile financiare s-au ridicat la 8 616 milioane de euro, reprezentând 3,8 % din bugetul total aferent FEDR, Fondului de coeziune și FSE. La închidere, existau corecții financiare nete pentru un număr de programe aferente FEDR și FSE și pentru un număr de proiecte finanțate prin Fondul de coeziune în 17 state membre în cazul FEDR, în 16 state membre în cazul FSE și în 11 state membre în cazul Fondului de coeziune. Cuantumul total al acestor corecții financiare nete era de 2 423 de milioane de euro, reprezentând 1,1 % din bugetul total. Curtea a constatat, de asemenea, că evaluarea realizată de Comisie cu privire la deficiențe și corecțiile financiare rezultate ca urmare a acestor deficiențe au fost confirmate, pe fond, de Curtea de Justiție a Uniunii Europene. Deși Curtea preconizează că situația va fi similară în cazul perioadei 2007-2013, impactul final al corecțiilor financiare aplicate pentru perioada 2007-2013 nu poate fi determinat decât la închidere. Pe baza examinării sale a plăților de închidere pentru perioada 2000-2006, Curtea consideră, de asemenea, că Comisia trebuie să rămână vigilentă atunci când examinează declarațiile de închidere prezentate de statele membre.

143

Pentru perioada 2007-2013, Comisia a utilizat suspendarea plăților într-o măsură mai mare decât în trecut și a introdus, în plus, un nou instrument util, și anume, întreruperile de plăți. De asemenea, măsurile preventive au fost aplicate mai devreme decât în perioada precedentă. Curtea preconizează că, în termeni relativi, vor fi puse în aplicare mai multe corecții financiare pentru perioada 2007-2013 decât în perioada anterioară.

144

Curtea a constatat, de asemenea, că Comisia a adoptat măsuri preventive și a aplicat corecții financiare în mod proporțional. Procedurile interne ale Comisiei pentru perioada 2007-2013 vizau să asigure un tratament armonizat al cazurilor între diversele programe și diversele state membre. Analiza Curții a confirmat, de asemenea, că măsurile adoptate de Comisie pentru perioada 2007-2013 au fost direcționate către statele membre ale căror programe prezentau cele mai mari riscuri.

145

Măsurile corective ale Comisiei au exercitat presiuni asupra statelor membre să remedieze deficiențele care le afectau sistemele de gestiune și control. Totuși, atât măsurile preventive, cât și corecțiile financiare sunt legate, în general, de probleme complexe a căror soluționare necesită un interval de timp considerabil. Întreruperile și suspendările de plăți care rezultă în urma unor astfel de măsuri reprezintă un risc financiar important pentru statele membre. Astfel, pentru perioada 2007-2013, Comisia a urmărit să retragă treptat măsurile astfel încât rambursarea cheltuielilor să poată fi reluată cât mai curând posibil pentru acea parte din program care nu era afectată de deficiențele care au antrenat inițial întreruperea sau suspendarea.

146

Curtea a constatat, de asemenea, că Comisia a întâmpinat dificultăți în ceea ce privește monitorizarea punerii în aplicare a corecțiilor financiare. Informațiile furnizate de către statele membre cu privire la punerea în aplicare de către acestea a corecțiilor financiare pentru perioada 2007-2013 nu permit încă o monitorizare riguroasă. În plus, Curtea a identificat date contradictorii privind impactul pe termen lung al măsurilor preventive și al corecțiilor financiare asupra nivelului de eroare al programelor în perioada 2007-2013.

Recomandarea 1

Comisia ar trebui să adopte o abordare strictă în materie de corecții financiare la închiderea perioadei 2007-2013, pentru a se asigura că sumele totale rambursate de la bugetul UE nu sunt afectate de niveluri semnificative de cheltuieli neconforme cu reglementările.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: începând cu luna martie 2017 (debutul exercițiului de închidere).

147

Modul în care Comisia raportează cu privire la măsurile preventive și la corecțiile financiare face dificilă obținerea unei imagini de ansamblu analitice și exhaustive. Motivul principal este acela că informațiile conexe sunt prezentate în mai multe rapoarte și documente, dintre care unul nici măcar nu era cunoscut de părțile interesate. Totodată, niciunul dintre rapoartele Comisiei nu oferă o imagine de ansamblu analitică a măsurilor preventive și a corecțiilor financiare pentru întreaga perioadă de programare 2007-2013. În plus, în opinia reprezentanților Parlamentului European și ai Consiliului, rapoartele Comisiei nu prezintă suficiente comparații între statele membre și nici exemple suficiente de „bune practici” privind modul de a preveni sau de a detecta și a corecta problemele recurente.

Recomandarea 2

Comisia ar trebui să publice un raport ad hoc privind corecțiile financiare și stadiul procesului de închidere pentru programele din cadrul FEDR/Fondului de coeziune și FSE, similar cu raportul care a fost elaborat în 2013 pentru perioada 2000-2006. Acest raport ar trebui să prezinte toate informațiile privind măsurile corective și preventive, defalcate pe fonduri și pe state membre, și să le compare. El ar trebui, de asemenea, să indice impactul corecțiilor financiare și rata riscului rezidual.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: cel mai târziu jumătatea anului 2019.

148

Curtea a observat, de asemenea, o serie de deficiențe la nivelul sistemelor de informații utilizate de Comisie pentru a monitoriza și a raporta măsurile preventive și corecțiile financiare pentru programele aferente perioadei 2007-2013. În special, aceste sisteme nu sunt integrate și nu oferă o privire generală, în anumite cazuri individuale, asupra ansamblului de măsuri preventive și corecții financiare.

Recomandarea 3

Comisia ar trebui să instituie, pentru perioada 2014-2020, un sistem de monitorizare integrat care să acopere atât măsurile preventive, cât și corecțiile financiare.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: 2019.

149

Dispozițiile normative pentru perioada 2014-2020 consolidează în mod semnificativ poziția Comisiei în ceea ce privește protejarea bugetului UE de cheltuieli neconforme cu reglementările. Aceasta se datorează în principal faptului că raportarea din partea statelor membre cu privire la corecțiile financiare este integrată acum în pachetul anual de documente privind asigurarea și este examinată de către autoritățile de audit. În plus, dispozițiile juridice introduse pentru perioada 2014-2020 oferă Comisiei o putere mai mare în a se asigura că nu se mai rambursează de la bugetul UE cheltuieli neconforme cu reglementările. Nu în ultimul rând, statele membre beneficiază, de asemenea, de o mai mare securitate juridică grație faptului că normele sunt stabilite mai degrabă în cadrul regulamentelor decât în cadrul unor orientări.

150

Per ansamblu, Curtea consideră că aceste măsuri pentru perioada 2014-2020 reprezintă o îmbunătățire semnificativă a modului în care este conceput sistemul.

Recomandarea 4

Comisia ar trebui să utilizeze în mod eficace dispozițiile semnificativ consolidate pentru perioada 2014-2020 și ar trebui să impună corecții financiare nete ori de câte ori acest lucru se dovedește a fi necesar în urma propriilor sale verificări și/sau a auditurilor efectuate de Curtea de Conturi Europeană.

Data-țintă de punere în aplicare a recomandării: imediat.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de doamna Iliana IVANOVA, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 8 martie 2017.

Glosar și acronime

Angajament: Promisiune cu valoare juridică de a furniza finanțare, sub rezerva îndeplinirii anumitor condiții. UE se angajează să ramburseze partea care îi revine din costurile unui proiect finanțat de UE în momentul finalizării proiectului. Angajamentele din prezent sunt plățile din viitor. Plățile din prezent sunt angajamente din trecut.

Autoritate de audit: Autoritățile de audit furnizează Comisiei o asigurare cu privire la funcționarea eficace a sistemelor de gestiune și de control intern aferente unui program operațional dat (și, în consecință, cu privire la legalitatea și regularitatea cheltuielilor certificate). Aceste autorități trebuie să își desfășoare activitatea în mod independent de organismele care gestionează fondurile. O autoritate de audit raportează constatările pe care le formulează în urma auditurilor sale de sistem și a auditurilor sale privind operațiunile către autoritățile de management și autoritățile de certificare responsabile de programul operațional în cauză. Autoritățile de audit transmit în fiecare an Comisiei un raport anual de control (RAC) în care raportează cu privire la activitățile lor anuale. În cazul în care autoritatea de audit consideră că autoritatea de management nu a luat măsurile corective care se impun, ea trebuie să atragă atenția Comisiei în acest sens.

Autoritate de certificare: Autoritățile de certificare efectuează controale de nivel primar cu privire la cheltuielile declarate de către autoritățile de management și certifică faptul că aceste cheltuieli sunt conforme cu legile și reglementările în vigoare.

Autoritate de management: O autoritate de management este o autoritate publică națională, regională ori locală (sau orice alt organism public sau privat) care a fost desemnată de către un stat membru să gestioneze un program operațional. Printre atribuțiile acesteia se numără selecția proiectelor în vederea finanțării lor, monitorizarea modului în care acestea sunt implementate și raportarea către Comisie cu privire la aspectele financiare și la rezultatele obținute. Autoritatea de management este, de asemenea, organismul care impune beneficiarilor corecții financiare în urma auditurilor efectuate de Comisie, de Curtea de Conturi Europeană sau de către orice autoritate din statul membru.

Axă prioritară: Una dintre prioritățile strategiei dintr-un program operațional, constând într-un grup de operațiuni care sunt intercorelate și care au obiective măsurabile specifice.

Caz: Cursul complet al evenimentelor care se derulează între evenimentul declanșator și măsurile preventive și corecțiile financiare aplicate.

Comitetul privind întreruperile, suspendările și corecțiile financiare: Comitet intern specific care constituie, în cadrul direcției generale a Comisiei din care face parte, un forum de discuție a problemelor și de luare a unor decizii în materie de avertismente, întreruperi, suspendări și corecții financiare.

Corecție financiară (CF): Corecțiile financiare au drept scop să protejeze bugetul Uniunii Europene de sarcina pe care o reprezintă cheltuielile eronate sau neconforme. În ceea ce privește cheltuielile care fac obiectul gestiunii partajate, responsabilitatea pentru recuperarea plăților efectuate în mod incorect revine, în principal, statelor membre.

Corecțiile financiare pot fi puse în aplicare fie de către statul membru prin scăderea cheltuielilor neconforme din cererea sa de plată sau prin plata unui ordin de recuperare emis de Comisie, fie prin dezangajare. Scăderea cheltuielilor poate lua două forme: fie retragerea lor, fie recuperarea lor de la beneficiari.

Corecție financiară confirmată, decisă sau pusă în aplicare: O corecție financiară „confirmată” este o corecție care a fost acceptată de către statul membru în cauză.

O corecție financiară „decisă” este o corecție adoptată printr-o decizie a Comisiei, în baza căreia statul membru are obligația de a rambursa bugetului UE finanțările care nu sunt conforme cu reglementările, antrenând o reducere definitivă a pachetului financiar alocat statului membru în cauză. Corecțiile financiare decise sunt întotdeauna corecții nete.

O corecție financiară „pusă în aplicare” este o corecție confirmată sau decisă care a permis corectarea neregulilor observate (suma în cauză a fost retrasă sau recuperată).

Corecție financiare ex ante sau ex post: Corecțiile financiare ex ante sunt aplicate înainte ca cheltuielile neconforme să fie declarate Comisiei.

Corecțiile financiare ex post sunt aplicate după ce cheltuielile neconforme au fost declarate Comisiei.

Dezangajare: Act prin care un angajament anterior (sau o parte din acesta) este anulat(ă).

Eveniment declanșator: Nereguli sau deficiențe grave care au fost identificate de autoritățile statelor membre, de Comisie sau de Curtea de Conturi Europeană în cursul verificărilor lor și care au antrenat aplicarea unor măsuri preventive sau a unor corecții financiare.

Fondul de coeziune (FC): Fondul de coeziune urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale în Uniunea Europeană prin finanțarea de proiecte în domeniul transporturilor și al mediului în statele membre al căror produs național brut (PNB) pe cap de locuitor este mai mic de 90 % din media UE.

Fondul european de dezvoltare regională (FEDR): Acest fond urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale în cadrul Uniunii Europene prin corectarea principalelor dezechilibre regionale cu ajutorul sprijinului financiar acordat pentru construcția de infrastructuri și pentru investiții productive care creează locuri de muncă, în special pentru întreprinderi.

Fondul social european (FSE): Fondul social european vizează consolidarea coeziunii economice și sociale în Uniunea Europeană prin impulsionarea ocupării forței de muncă și a oportunităților de angajare, în special grație unor măsuri de formare profesională, promovând un grad ridicat de ocupare a forței de muncă și crearea unor locuri de muncă mai numeroase și de mai bună calitate.

Întrerupere: Comisia poate întrerupe termenul de plată al unei anumite declarații de cheltuieli pentru o perioadă de maximum șase luni (a se vedea articolul 91 din Regulamentul nr. 1083/2006), în cazul în care există probe care sugerează o deficiență semnificativă în funcționarea sistemului de gestiune și control al statului membru sau în cazul în care într-o declarație de cheltuieli certificată figurează cheltuieli neconforme cu reglementările care nu au fost corectate.

În situația în care Comisia constată, în urma propriilor sale activități de control sau pe baza informațiilor raportate de autoritățile de audit, că un stat membru nu a luat nicio măsură pentru a remedia deficiențele grave de la nivelul sistemelor de gestiune și control și/sau pentru a corecta cheltuielile neconforme care fuseseră declarate și certificate, ea poate întrerupe sau suspenda plățile. Dacă statul membru nu remediază deficiențele detectate la nivelul sistemelor sau nu retrage cheltuielile neconforme (care pot fi substituite cu cheltuieli eligibile), Comisia poate decide să aplice ea însăși corecții financiare, ceea ce antrenează o reducere netă a finanțării acordate de UE pentru programul operațional în cauză.

Măsură preventivă: Măsurile preventive de care dispune Comisia pentru a proteja bugetul UE atunci când are cunoștință de existența unor eventuale deficiențe sunt suspendările și întreruperile de plăți de la bugetul UE către programul operațional.

Măsuri de protejare a bugetului UE: Măsurile de protejare a bugetului UE sunt constituite din măsurile preventive (întreruperi, suspendări) și corecțiile financiare (care au un impact monetar). Aceste măsuri sunt completate de planuri de acțiune convenite între Comisie și statul membru.

Neregulă: O neregulă este un act care nu este conform cu reglementările UE și care are un impact potențial negativ asupra intereselor financiare ale UE. Ea poate fi rezultatul unor erori comise fără intenție fie de către beneficiari care solicită fonduri, fie de către autoritățile responsabile de efectuarea plăților. În cazul în care o neregulă este comisă în mod deliberat, aceasta este clasificată ca fiind fraudă.

Organism intermediar: Un organism intermediar este un organism sau un serviciu public ori privat care acționează sub responsabilitatea unei autorități de management sau care îndeplinește o serie de sarcini în numele unei astfel de autorități în raport cu beneficiarii care implementează operațiuni.

Pachet financiar alocat: Pachetul financiar alocat este suma totală repartizată unui stat membru sau unui program operațional într-o anumită perioadă de programare, el reprezentând plafonul teoretic maxim al sumei care poate fi plătită statului respectiv.

Perioadă de programare: Cadru multianual în care sunt planificate și executate cheltuielile aferente FEDR, FSE și Fondului de coeziune.

Plan de acțiune: Planurile de acțiune sunt documente întocmite de statele membre în urma identificării în sistemele lor a unor nereguli sistemice sau a unor deficiențe grave. Ele descriu acțiunile prin care se urmărește remedierea acestor nereguli și/sau deficiențe de la nivelul sistemelor.

Program operațional (PO): Un program operațional stabilește prioritățile și obiectivele specifice ale unui stat membru și descrie modul în care vor fi utilizate fondurile (atât din partea UE, cât și cofinanțarea națională publică și privată) în cursul unei perioade date (în prezent, de șapte ani) pentru finanțarea de proiecte. Proiectele din cadrul unui program operațional trebuie să contribuie la atingerea unui anumit număr de obiective. Programele operaționale pot fi finanțate prin FEDR, Fondul de coeziune și/sau FSE. Ele sunt elaborate de statele membre și fac obiectul aprobării de către Comisie înainte de efectuarea oricăror plăți de la bugetul UE. Programele operaționale pot fi modificate pe parcursul perioadei de programare numai cu acordul ambelor părți.

Raport anual de activitate (RAA): Rapoartele anuale de activitate indică, printre altele, rezultatele operațiunilor în raport cu obiectivele stabilite, cu riscurile asociate și cu forma controlului intern. Începând cu exercițiul bugetar 2001 pentru Comisie și începând cu 2003 pentru toate instituțiile Uniunii Europene (UE), „ordonatorul de credite delegat” trebuie să prezinte un raport anual de activitate instituției sale cu privire la îndeplinirea îndatoririlor care îi revin, alături de informații financiare și informații privind gestiunea.

Raportul prevăzut la articolul 20: O declarație anuală privind sumele retrase, sumele recuperate, sumele în curs de recuperare și sumele nerecuperabile, care trebuie întocmită în conformitate cu dispozițiile articolului 20 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1828/2006 pentru programele din perioada 2007-2013. Acest raport reflectă capacitatea globală de corecție a sistemelor de gestiune și control pentru fiecare program, agregată la nivel de axă prioritară, independent de sursa corecției.

Rata riscului rezidual cumulat: O estimare a ponderii cheltuielilor care nu sunt conforme cu legile și reglementările din totalul cheltuielilor declarate pentru fiecare program pe parcursul întregii perioade de programare. Rata riscului rezidual cumulat ține seama de toate corecțiile financiare aplicate de la începutul perioadei și de totalul cheltuielilor declarate la închidere.

Rată de eroare extrapolată: Estimarea realizată de autoritatea de audit cu privire la cheltuielile anuale neconforme cu legile și reglementările din cadrul fiecărui program operațional (sau al unui grup de programe operaționale). Pentru calcularea acestei rate, ar trebui să se utilizeze o abordare de eșantionare statistică. Ratele de eroare extrapolate trebuie să fie reprezentative pentru cheltuielile efectuate în cadrul programului operațional (sau al grupului de programe operaționale). Și ratele de eroare care au fost determinate pe baza unor metode specifice de eșantionare nestatistică (în special pentru populațiile de mici dimensiuni) pot constitui rate de eroare extrapolate, cu condiția să fie reprezentative pentru populația statistică în ansamblul ei.

Recuperare: Statul membru lasă cheltuielile în cadrul programului până la recuperarea de la beneficiar a sumelor plătite în mod necuvenit și le scade din următoarea cerere de plată după ce a fost efectuată recuperarea. Recuperarea constituie una dintre modalitățile de punere în aplicare a unei corecții financiare (a se vedea, de asemenea, definiția retragerii).

Retragere: De îndată ce este detectată o neregulă, statul membru retrage din program cheltuielile neconforme cu reglementările prin scăderea lor din următoarea declarație de cheltuieli, eliberându-se astfel fonduri UE pentru alte operațiuni. Retragerea constituie una dintre modalitățile de punere în aplicare a unei corecții financiare (a se vedea, de asemenea, definiția recuperării).

Sistem de gestiune și control: Sistemul de gestiune și control este o structură care permite punerea în aplicare și execuția activităților de control cu privire la un program operațional. În cadrul politicii de coeziune, acest sistem este format din autoritatea de management (și organismele intermediare), din autoritatea de certificare și din autoritatea de audit, la nivelul statului membru, precum și din Comisie.

Suspendare: Comisia poate suspenda integral sau parțial o plată intermediară (a se vedea articolul 92 din Regulamentul nr. 1083/2006) în cazul în care există o deficiență semnificativă în funcționarea sistemului de gestiune și control al statului membru, în cazul în care într-o declarație de cheltuieli certificată au fost declarate cheltuieli neconforme cu reglementările care nu au fost corectate sau în cazul în care se constată o încălcare gravă de către un stat membru a obligațiilor sale de gestiune și control.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit II – condusă de doamna Iliana Ivanova, membră a Curții de Conturi Europene –, cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente investițiilor pentru coeziune, creștere și incluziune. Auditul a fost condus de domnul Henri Grethen, membrul raportor, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: Ildikó Preiss, coordonatoare și atașat în cadrul cabinetului; Niels-Erik Brokopp, manager principal; Marcel Bode, Nicholas Edwards, Johan Adriaan Lok și Ágota Marczinkó, auditori.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Protejarea bugetului UE de cheltuieli neconforme cu reglementările: în perioada 2007-2013, Comisia a recurs în mai mare măsură la măsuri preventive și la corecții financiare în cadrul politicii de coeziune
[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2017

PDF	978-92-872-7206-5	1977-5806	10.2865/663892	QJAB17005RON
HTML	978-92-872-7717-6	1977-5806	10.2865/856980	QJAB17005ROQ

© Uniunea Europeană, 2017

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

• un singur exemplar:
  • pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• mai multe exemplare/postere/hărți:
  • de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
  • de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
  • sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
  • la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*) Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

• pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).