Tutela del bilancio dell’UE dalle spese irregolari: durante il periodo 2007-2013 la Commissione ha fatto ricorso sempre più frequentemente a misure preventive e rettifiche finanziarie nel settore della coesione

Sintesi

La politica di coesione

I

La politica di coesione mira a ridurre le disparità nel livello di sviluppo delle regioni, a ristrutturare le zone industriali in declino e a promuovere la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale nell’Unione europea. Rappresenta la principale fonte di finanziamento dell’Unione europea a favore degli investimenti e ammonta al 37 % circa della spesa complessiva a titolo del bilancio dell’UE. I fondi assegnati alla politica di coesione sono ammontati a circa 230 miliardi di euro nel periodo di programmazione 2000-2006, a 346 miliardi di euro nel 2007-2013 e a 349 miliardi di euro nel 2014-2020.

II

La politica di coesione si articola in due componenti principali: il settore «Politica regionale e urbana» e il settore «Occupazione e affari sociali». La politica regionale e urbana è attuata per lo più tramite il Fondo europeo di sviluppo regionale e il Fondo di coesione. L’occupazione e gli affari sociali sono finanziati principalmente tramite il Fondo sociale europeo.

III

La politica di coesione è attuata nell’ambito della gestione concorrente, vale a dire la responsabilità è condivisa tra la Commissione e gli Stati membri. Benché la Commissione mantenga la responsabilità per l’esecuzione del bilancio dell’UE, la gestione e il controllo effettivi di fondi e programmi dell’UE sono delegati alle autorità degli Stati membri, che selezionano i beneficiari e distribuiscono i fondi.

IV

Spetta in primo luogo agli Stati membri prevenire o individuare e rettificare gli errori. Qualora rilevi che una spesa irregolare è stata cofinanziata o sarà verosimilmente cofinanziata, la Commissione può intervenire e rettificare la spesa già cofinanziata oppure impedirne il futuro cofinanziamento.

V

La Commissione può applicare misure preventive e/o rettifiche finanziarie in base alle irregolarità o gravi carenze riscontrate dalle autorità dello Stato membro, in base alle proprie verifiche e ai propri audit, alle indagini dell’OLAF e in seguito ad audit espletati dalla Corte dei conti europea.

Modalità di svolgimento dell’audit della Corte

VI

La Corte ha verificato se le misure preventive e le rettifiche finanziarie operate dalla Commissione siano state efficaci nel tutelare il bilancio dell’UE dal cofinanziamento di spese irregolari nel settore della coesione. L’audit è stato incentrato sul periodo di programmazione 2007-2013. Inoltre, la Corte ha altresì operato un confronto con il periodo di programmazione 2000-2006 e valutato il probabile impatto delle modifiche apportate ai regolamenti per il 2014-2020. L’audit ha compreso:

• un riesame dei pertinenti orientamenti, pubblicazioni e relazioni della Commissione, nonché una valutazione delle procedure interne della Commissione per il periodo 2007-2013;
• un’analisi comparativa delle misure preventive e delle rettifiche finanziarie per i periodi 2000-2006 e 2007-2013, nonché una valutazione dell’impatto delle rettifiche finanziarie dopo la chiusura del periodo di programmazione 2000-2006;
• l’esame di un campione di 72 singoli casi chiusi alla fine del 2016. Tali casi costituivano il 29 % delle rettifiche finanziarie operate durante il periodo 2007-2013. Il lavoro sul campo si è svolto tra gennaio e novembre 2016.

Cosa è stato riscontrato

VII

Nel complesso, la Corte ha riscontrato che la Commissione ha utilizzato in maniera efficace le misure di cui disponeva durante il periodo di programmazione 2007-2013 per tutelare il bilancio dell’UE da spese irregolari.

VIII

Le rettifiche finanziarie per il periodo 2000-2006 sono ammontate a 8 616 milioni di euro, ovvero il 3,8 % del bilancio totale. Per il periodo 2007-2013, la Commissione ha utilizzato le misure di cui disponeva per tutelare più ampiamente il bilancio dell’UE.

IX

Per il periodo 2007-2013, è emerso che la Commissione ha imposto misure preventive e rettifiche finanziarie in maniera proporzionata e che le misure della Commissione per il periodo 2007-2013 sono state concentrate sugli Stati membri aventi i programmi più rischiosi. La Corte ha altresì rilevato che la valutazione, da parte della Commissione, delle carenze e le connesse rettifiche finanziarie sono state in sostanza confermata dalle Corte di giustizia dell’Unione europea.

X

Le misure correttive operate dalla Commissione hanno esercitato pressione sugli Stati membri affinché ovviassero alle carenze dei rispettivi sistemi di gestione e di controllo. Tuttavia, sia le misure preventive sia le rettifiche finanziarie in genere riguardano questioni complesse che richiedono molto tempo per essere risolte. Le interruzioni e sospensioni dei pagamenti che ne derivano rappresentano un rischio finanziario significativo per gli Stati membri. Nel corso del periodo 2007-2013, la Commissione ha dunque cercato di revocare gradualmente le misure per far sì che il rimborso potesse ri-iniziare una volta soddisfatte le necessarie condizioni.

XI

La Corte ha altresì rilevato che la Commissione ha incontrato difficoltà nel monitoraggio dell’attuazione delle rettifiche finanziarie. Le informazioni fornite dagli Stati membri sull’esecuzione nel periodo 2007-2013 non hanno consentito ancora un valido monitoraggio. Per il periodo 2007-2013, la Corte ha riscontrato prove contrastanti per quanto riguarda l’impatto a lungo termine delle misure preventive e delle rettifiche finanziarie.

XII

La rendicontazione della Commissione su misure preventive e rettifiche finanziarie rende difficile ottenere una visione completa della situazione, in gran parte perché le informazioni sono presentate in numerosi documenti e relazioni. Al contempo, nessuna delle relazioni della Commissione per il periodo 2007-2013 fornisce un quadro d’insieme analitico delle misure preventive e delle rettifiche finanziarie. Anche rappresentanti del Parlamento europeo e del Consiglio hanno giudicato che le relazioni della Commissione non forniscono un numero sufficiente di confronti tra Stati membri e di esempi di «buone pratiche» su come prevenire o rilevare e correggere problemi ricorrenti.

XIII

Le disposizioni normative per il periodo 2014-2020 potenziano notevolmente la posizione della Commissione ai fini della tutela del bilancio UE da spese irregolari, in particolare tramite le rettifiche finanziarie nette. Ciò è principalmente dovuto al fatto che la rendicontazione di uno Stato membro sulle rettifiche finanziarie è adesso integrata nel pacchetto di affidabilità annuale e viene esaminata dalle rispettive autorità di audit. Inoltre, le disposizioni giuridiche introdotte per il periodo 2014-2020 rafforzano i poteri della Commissione per garantire che le spese irregolari non siano più rimborsate dal bilancio dell’UE. Infine, gli Stati membri godono di una maggiore certezza giuridica, poiché le norme sono stabilite con regolamenti anziché orientamenti.

XIV

La Corte ritiene che queste disposizioni costituiscano un sensibile miglioramento dell’architettura del sistema.

Raccomandazioni della Corte

XV

La Commissione dovrebbe:

• applicare un approccio rigoroso alle rettifiche finanziarie alla chiusura del periodo 2007-2013 (da marzo 2017), per garantire che gli importi totali rimborsati dal bilancio dell’UE siano esenti da livelli rilevanti di spese irregolari.
• pubblicare una relazione ad hoc sulle rettifiche finanziarie e sullo stato della chiusura dei programmi del FESR/FC e dell’FSE (al più tardi a metà 2019), simile alla relazione preparata nel 2013 per il periodo 2000-2006. Detta relazione dovrebbe presentare e comparare tutte le informazioni sulle misure preventive e correttive, per Fondo e per Stato membro, nonché mostrare l’impatto delle rettifiche finanziarie ed il tasso di rischio residuo.
• istituire, entro il 2019, un sistema di monitoraggio integrato per il periodo 2014-2020 che copra tanto le misure preventive quanto le rettifiche finanziarie.
• utilizzare in maniera efficace, con effetto immediato, le disposizioni notevolmente rafforzate relative al periodo 2014-2020 e imporre rettifiche finanziarie nette, ogni qualvolta sia necessario, sulla base dei propri controlli e/o degli audit effettuati dalla Corte.

Introduzione

La politica di coesione è la principale fonte di finanziamento dell’UE per gli investimenti

Obiettivi della politica, bilancio e fondi

01

La politica di coesione mira a ridurre le disparità nel livello di sviluppo delle regioni, a ristrutturare le zone industriali in declino e a promuovere la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale nell’Unione europea (UE).

02

Le spese per la coesione costituiscono circa il 37 % della spesa complessiva a titolo del bilancio dell’UE. I fondi assegnati alla politica di coesione, che costituisce la principale politica di investimento dell’UE, sono ammontati a circa 230 miliardi di euro nel periodo di programmazione 2000-2006, a circa 346 miliardi di euro nel periodo di programmazione 2007-2013 e a circa 349 miliardi di euro nel periodo di programmazione 2014-2020.

03

La politica di coesione si articola in due componenti principali: il settore «Politica regionale e urbana» e il settore «Occupazione e affari sociali». La politica regionale e urbana è attuata per lo più tramite il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e il Fondo di coesione (FC), mentre la componente «Occupazione e affari sociali» è finanziata principalmente tramite il Fondo sociale europeo (FSE). Il FESR, l’FC e l’FSE sono disciplinati da norme comuni, salvo eccezioni previste nei regolamenti specifici di ciascun Fondo.

Sistema di gestione e di controllo della politica di coesione

04

La politica di coesione è attuata nell’ambito della gestione concorrente¹; in altre parole, la responsabilità per l’attuazione della politica e la gestione dei relativi fondi, comprese le attività di controllo, è condivisa tra la Commissione e gli Stati membri. Benché la Commissione mantenga la responsabilità per l’esecuzione del bilancio dell’UE, la gestione e il controllo effettivi di fondi e programmi dell’UE sono delegati alle autorità degli Stati membri.

05

I compiti di dette autorità sono definiti dai regolamenti settoriali:

1. le autorità di gestione (i cui compiti possono essere delegati a organismi intermedi) svolgono la gestione quotidiana dei progetti cofinanziati nel quadro del rispettivo programma operativo (PO);
2. le autorità di certificazione aggregano le dichiarazioni dei costi preparate dai beneficiari dei progetti in dichiarazioni di spesa che presentano poi alla Commissione per il rimborso;
3. le autorità di audit svolgono un audit annuale indipendente dei costi dichiarati alla Commissione e del funzionamento del sistema di gestione e di controllo.

06

In particolare, dette autorità selezionano i progetti e distribuiscono e controllano i fondi. Gli Stati membri hanno anche la responsabilità di garantire (tramite la prevenzione, o l’individuazione e la rettifica delle irregolarità) che le spese soggette a rimborso dal bilancio dell’UE siano esenti da irregolarità². Al contempo, la Commissione può intraprendere azioni per recuperare i fondi indebitamente versati.

07

I beneficiari dei progetti sostengono spese e le dichiarano nelle domande di pagamento alle autorità di gestione (o agli organismi intermedi). Tali spese sono poi aggregate e inviate alla Commissione tramite l’autorità di certificazione. La Commissione versa quindi l’importo equivalente alla parte cofinanziata della spesa dichiarata al bilancio dello Stato membro, da cui i fondi sono trasferiti ai rispettivi beneficiari (cfr. figura 1).

08

La Commissione negozia e approva i programmi operativi con gli Stati membri, fornisce orientamenti e istruzioni alle autorità degli Stati membri per quanto riguarda lo svolgimento dei loro compiti ed effettua controlli a livello di Stato membro o verifiche documentali per controllare l’attuazione della politica.

09

Nel complesso, vi sono stati 618 PO e 1 119 progetti FC per il periodo di programmazione 2000-2006³, 440 PO per il periodo 2007-2013 e 391 PO (FESR, FC, FSE o multi-fondo) per il periodo 2014-2020.

Le misure della Commissione volte a tutelare il bilancio dell’UE nel settore della coesione

10

Le misure della Commissione volte a tutelare il bilancio dell’UE mirano a far sì che soltanto le spese regolari (ossia le spese effettuate conformemente alla normativa dell’UE e nazionale/regionale applicabile) siano cofinanziate dal bilancio dell’UE.

11

Spetta in primo luogo agli Stati membri prevenire o individuare e rettificare gli errori⁴. Qualora rilevi che una spesa irregolare è stata cofinanziata o sarà probabilmente cofinanziata, la Commissione può intervenire e rettificare la spesa già cofinanziata oppure impedire il futuro cofinanziamento di spese irregolari nelle future dichiarazioni di spesa.

12

I regolamenti per il periodo 2000-2006⁵, nonché quelli per il 2007-2013⁶ e per il 2014-2020⁷, consentono alla Commissione di applicare misure preventive, ossia interruzioni e sospensioni dei pagamenti, e rettifiche finanziarie. Per il periodo 2000-2006, i regolamenti non prevedevano le interruzioni tra le misure preventive a disposizione della Commissione. La direzione generale per la Politica regionale e urbana e quella per l’Occupazione, gli affari sociali e l’inclusione sono responsabili per l’applicazione di queste misure correttive nella politica di coesione.

13

La Commissione può applicare misure preventive e/o rettifiche finanziarie sulla base di irregolarità o gravi carenze individuate dalle autorità degli Stati membri (ad esempio, l’autorità di gestione o di audit) oppure sulla base di proprie verifiche e di propri audit. Queste ultime includono anche indagini svolte dall’OLAF. Le misure preventive e le rettifiche finanziarie possono derivare anche da audit della Corte dei conti europea (cfr. allegato I).

Misure preventive: interruzioni e sospensioni dei pagamenti

14

Le misure preventive determinano un rinvio dei pagamenti a carico del bilancio dell’UE, il che esercita un’ulteriore pressione sullo Stato membro affinché adotti le necessarie misure correttive. I tipi principali di misure preventive sono le interruzioni e le sospensioni (cfr. riquadro 1).

15

Le interruzioni dei pagamenti sono state introdotte nella normativa applicabile al 2007-2013 (cfr. allegato II). Il principale vantaggio delle interruzioni è che possono essere applicate immediatamente, senza una lunga procedura amministrativa, se la Commissione dispone di elementi probatori che facciano presumere carenze significative¹². Per applicare una sospensione, tuttavia, è necessario accertare una carenza grave, e ciò comporta una procedura preliminare più lunga (cfr. riquadro 1).

16

Se non vi sono domande di pagamento pendenti (ossia, se non vi sono termini di pagamento da interrompere) la Commissione può anche emanare un avvertimento. La Commissione avverte lo Stato membro che, se è stata presentata una domanda di pagamento, i relativi termini di pagamento saranno interrotti. Questa procedura, tuttavia, non è sancita dai regolamenti.

17

Le sospensioni sono applicate tramite una decisione giuridicamente vincolante della Commissione indirizzata allo Stato membro interessato. Tutte le altre misure preventive (avvertimento, interruzione, pre-sospensione) assumono la forma di una lettera firmata da un direttore generale della Commissione (che agisce come ordinatore delegato) e indirizzata alle autorità dello Stato membro.

Rettifiche finanziarie operate dalla Commissione

18

Laddove gravi carenze nei sistemi di gestione e di controllo dello Stato membro abbiano comportato errori sistemici oppure qualora la Commissione abbia individuato un singolo caso di irregolarità, la Commissione può anche applicare rettifiche finanziarie (cfr. allegato I)¹³. Scopo delle rettifiche finanziarie è di ripristinare una situazione in cui la totalità delle spese dichiarate ai fini del cofinanziamento da parte del FESR, dell’FC o dell’FSE e rimborsate dalla Commissione sia conforme alla normativa applicabile¹⁴.

19

Nei periodi di programmazione 2000-2006 e 2007-2013, gli Stati membri potevano sostituire le spese irregolari con nuove spese, dopo aver adottato le necessarie misure correttive e dopo aver applicato la relativa rettifica finanziaria (rettifica finanziaria confermata)¹⁵. Tale facoltà è prevista anche per il periodo di programmazione 2014-2020¹⁶. L’effettivo ricorso a tale facoltà dipendeva, tuttavia, dalla capacità dello Stato membro di dichiarare spese supplementari (regolari). Se lo Stato membro non aveva a disposizione tali spese supplementari da dichiarare, la rettifica finanziaria comportava una rettifica netta (perdita di finanziamenti). Al contrario, una decisione di rettifica finanziaria adottata dalla Commissione aveva sempre un impatto netto diretto sullo Stato membro: quest’ultimo doveva rimborsare l’importo e la sua dotazione veniva ridotta (in altri termini, lo Stato membro aveva una minore disponibilità finanziaria nel corso dell’intero periodo di programmazione).

20

La Commissione non indirizza le rettifiche finanziarie direttamente ai beneficiari, ma le invia alle autorità degli Stati membri che gestiscono i PO. Se una rettifica finanziaria riguarda singoli progetti attuati dai beneficiari, spetta alle autorità dello Stato membro applicare la rettifica finanziaria al beneficiario.

21

L’allegato III fornisce un quadro d’insieme dei diversi scenari concernenti l’impatto delle rettifiche finanziarie sugli Stati membri fino alla fine del periodo di programmazione 2007-2013.

Determinazione dell’importo delle rettifiche finanziarie

22

La Commissione dispone di svariati modi per determinare l’importo di una rettifica finanziaria (cfr. riquadro 2)

23

Se la spesa irregolare che ha portato alla rettifica finanziaria è già stata dichiarata a fini di rimborso dal bilancio dell’UE, la rettifica finanziaria corregge il passato (rettifica finanziaria ex post). Se, invece, non è stato ancora chiesto il rimborso a carico del bilancio dell’UE della spesa irregolare, la rettifica finanziaria si riferisce al futuro (rettifica finanziaria ex ante). In questo ultimo caso, gli Stati membri detraggono la rettifica finanziaria dalla spesa ammissibile già al momento di dichiarare la spesa alla Commissione. Le rettifiche finanziarie ex ante ed ex post possono verificarsi contemporaneamente nell’ambito dello stesso caso, assicurando la rettifica sia per il passato sia per il futuro.

24

L’allegato I descrive il processo che porta ad una misura preventiva e/o una rettifica finanziaria, nonché la relativa soluzione.

Nessuna misura preventiva o rettifica finanziaria in caso di insoddisfacente ottenimento dei risultati

25

Durante i periodi di programmazione 2000-2006 e 2007-2013 non esistevano disposizioni giuridiche che avrebbero permesso alla Commissione di avviare procedure di sospensione o di imporre rettifiche finanziarie in caso di insoddisfacente ottenimento dei risultati a livello di programma o di asse prioritario. Le possibilità di agire in tal senso erano limitate anche al livello dei singoli progetti. La Corte ha criticato tale carenza normativa in numerose relazioni¹⁸.

Recupero degli importi indebitamente versati dagli Stati membri

26

Nell’ambito della gestione concorrente, spetta agli Stati membri prevenire o individuare e rettificare gli errori, affinché soltanto la spesa regolare sia rimborsata dal bilancio dell’UE. Gli Stati membri sono inoltre tenuti a recuperare dai beneficiari gli importi indebitamente versati (a valere sul bilancio dell’UE)¹⁹. Tuttavia, ciò non è possibile se:

1. l’errore non è stato commesso dal beneficiario, ma dipende da problemi legati al funzionamento del sistema di gestione e di controllo (ad esempio, problemi connessi alla selezione delle operazioni da cofinanziare); oppure
2. l’importo è irrecuperabile presso il beneficiario (ad esempio, il beneficiario è fallito).

In questi casi, il bilancio dello Stato membro sostiene l’onere finanziario delle rettifiche finanziarie, a meno che quest’ultimo non possa essere condiviso con il bilancio dell’UE.

27

Secondo le informazioni fornite dagli Stati membri alla Commissione alla fine del 2015, gli importi finanziati con fondi pubblici (nazionali o dell’Unione europea) irrecuperabili presso i beneficiari ammontano a 57 milioni di euro (corrispondenti a una spesa totale ammissibile (privata e pubblica) di 115 milioni di euro) per tutti i PO nell’intero periodo 2007-2013²⁰.

28

Inoltre, quando un importo indebitamente versato viene recuperato presso un organismo pubblico che agisce da beneficiario, la rettifica finanziaria è de facto ancora a carico di un bilancio pubblico nazionale, regionale o locale.

Le rettifiche finanziarie sono un fattore essenziale per stabilire il rischio residuo per i pagamenti effettuati nel settore della coesione a valere sul bilancio dell’UE

29

A partire dal 2000 sono stati introdotti specifici requisiti normativi per rafforzare la responsabilità degli Stati membri di prevenire gli errori e di individuarli e rettificarli; i sistemi di gestione e di controllo dei PO sono stati modificati di conseguenza.

Tassi di errore annui per programma, per un campione rappresentativo di operazioni convalidate dalla Commissione

30

Per il periodo 2000-2006, apposite autorità nazionali dovevano verificare il 5 % della spesa ammissibile prima della chiusura dei PO, tenendo conto della propria valutazione dei rischi di irregolarità e mirando ad una copertura rappresentativa della spesa dei PO²¹. Inoltre, gli Stati membri dovevano riferire su base annua in merito agli importi in attesa di recupero²². Non vigeva tuttavia l’obbligo di calcolare annualmente un tasso complessivo di errore né di formulare un parere di audit annuale.

31

Per il periodo 2007-2013, la normativa ha introdotto autorità di audit per ciascuno Stato membro: esse dovrebbero formulare un rapporto annuale di controllo (RAC) ed un parere di audit sulla legittimità e regolarità delle operazioni che sono alla base delle dichiarazioni di spesa²³. Il RAC deve indicare un tasso di errore basato su un campione rappresentativo di audit delle operazioni, che deve essere verificato, ossia convalidato, dalla Commissione.

Calcolo di un tasso di rischio residuo cumulativo da parte della Commissione

32

Gli Stati membri forniscono inoltre alla Commissione maggiori informazioni sulle rettifiche finanziarie operate nel corso dell’anno, che vengono usate dalla Commissione per calcolare un tasso di rischio residuo cumulativo²⁴. Dal 2012, nelle sue relazioni annuali di attività (RAA), la Commissione calcola e pubblica un indicatore denominato rischio residuo cumulativo. Il rischio residuo cumulativo è la stima della parte residua dei fondi spesi per ciascun PO (o gruppo di PO) nel corso del periodo di programmazione che non è legittima e regolare. Detto indicatore viene aggiornato ogni anno. Dal 2012, anno in cui sono stati calcolati per la prima volta, i rischi residui cumulativi complessivi per il FESR/FC e l’FSE per il periodo 2007-2013 erano al di sotto della soglia di rilevanza del 2 %²⁵ (cfr. figura 2).

33

Nel calcolo del rischio residuo cumulativo, la Commissione utilizza i tassi di errore annui comunicati dalle autorità di audit degli Stati membri e convalidati dalla Commissione. Per di più, utilizza anche tutte le rettifiche finanziarie attuate dall’inizio del periodo di programmazione a livello dello Stato membro (tramite ritiri e recuperi, così come segnalato dagli Stati membri) e a livello UE (tramite decisioni formali della Commissione)²⁶.

La precedente relazione speciale della Corte dei conti europea sulle misure adottate dalla Commissione per la tutela del bilancio dell’UE

34

Nel 2012, in una precedente relazione speciale, la Corte ha valutato le misure adottate dalla Commissione per la tutela del bilancio dell’UE nel periodo di programmazione 2000-2006. Dall’audit della Corte è emerso che la Commissione ha adottato generalmente azioni adeguate quando sono state individuate carenze, ma che la procedura è stata lunga e che la Commissione ha ottenuto gradi di garanzia variabili riguardo a se si sia ovviato in modo adeguato alle carenze dei sistemi di gestione e controllo nazionali a seguito delle azioni correttive da essa attuate²⁷.

Estensione e approccio dell’audit

35

Con il presente audit, la Corte ha verificato se le misure preventive e le rettifiche finanziarie operate dalla Commissione siano state efficaci nel tutelare il bilancio dell’UE dal cofinanziamento di spese irregolari nel settore della coesione.

36

L’audit è stato incentrato sul periodo di programmazione 2007-2013; tuttavia, la Corte ha altresì operato un confronto tra le misure preventive e le rettifiche finanziarie adottate dalla Commissione in questo periodo e quelle del periodo di programmazione 2000-2006. La Corte ha inoltre valutato il probabile impatto delle pertinenti modifiche apportate alla normativa per il periodo di programmazione 2014-2020.

37

In particolare, ha verificato se:

1. le rettifiche finanziarie della Commissione abbiano avuto un impatto netto sufficiente per i programmi del FESR e dell’FSE durante il periodo 2000-2006;
2. la Commissione abbia utilizzato efficacemente le misure preventive e le rettifiche finanziarie nel periodo 2007-2013, come previsto dalla normativa;
3. al momento di elaborare le disposizioni per il 2014-2020, la Commissione abbia utilizzato in maniera efficace gli insegnamenti tratti allo scopo di tutelare meglio il bilancio dell’UE nel settore della coesione.

38

Le attività di audit hanno compreso:

• un’analisi della pertinente normativa dell’UE e delle linee-guida della Commissione (sia quelle interne sia quelle rivolte agli Stati membri) per i periodi 2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020;
• un’analisi delle diverse pubblicazioni e relazioni della Commissione concernenti le misure a tutela del bilancio dell’UE (come le relazioni annuali di attività, i conti annuali e la comunicazione sulla tutela del bilancio dell’UE) per il periodo 2007-2013;
• un’analisi comparativa della distribuzione nel corso degli anni delle misure preventive e delle rettifiche finanziarie applicate dalla Commissione nei periodi 2000-2006 e 2007-2013, nonché una valutazione dell’impatto delle rettifiche finanziarie sulle spese totali dei programmi dopo la chiusura nel periodo di programmazione 2000-2006;
• un’analisi di tutte le sentenze della Corte di giustizia dell’Unione europea (di seguito «Corte di giustizia») riguardanti decisioni di rettifica finanziaria adottate dalla Commissione nei periodi 1994-1999 e 2000-2006 che sono state impugnate dinanzi alla Corte di giustizia;
• una valutazione delle procedure interne della Commissione per il periodo 2007-2013 e una verifica del loro funzionamento pratico mediante un esame documentale. Ciò ha compreso un’analisi delle diverse fonti di informazioni a disposizione della Commissione nonché la convalida e la ricostruzione della pista di controllo per i casi specifici esaminati;
• l’esame di un campione di 72 singoli casi archiviati alla fine del 2016 in relazione a 20 programmi operativi del FESR/FC e FSE per il periodo 2007-2013. Per questi 20 PO, la Corte ha esaminato tutte le misure preventive e le rettifiche finanziarie. Questi programmi riguardano il 21 % circa del bilancio totale e sono stati selezionati su base casuale. I 72 casi esaminati rappresentano fino al 29 % di tutte le rettifiche finanziarie del periodo;
• un confronto tra i rischio dei programmi per Stato membro ed il livello di rettifiche finanziarie, nonché un’analisi dei tassi di errore convalidati dalla Commissione e delle misure preventive e rettifiche finanziarie nel corso del periodo 2007-2013;
• interviste con i deputati al Parlamento europeo che fanno parte della commissione per il controllo dei bilanci e della commissione per lo sviluppo regionale, nonché con i rappresentanti degli Stati membri presso il gruppo «Misure strutturali» del Consiglio dell’Unione europea.

39

L’audit interessa il periodo fino al 31 dicembre 2015, salvo diversamente indicato. Il lavoro di audit sul campo è stato espletato tra gennaio e novembre 2016. L’esame delle misure preventive e delle rettifiche finanziarie effettuato dagli auditor della Corte è stato basato sugli errori accettati dagli Stati membri. Salvo diversamente indicato, le cifre contenute nella presente relazione si riferiscono a rettifiche finanziarie ex post imposte dalla Commissione ed accettate dagli Stati membri.

Osservazioni

Già per una serie di programmi FESR e FSE, nonché per progetti dell’FC nel corso del periodo 2000-2006, le rettifiche finanziarie hanno comportato rettifiche nette

Le rettifiche finanziarie per il periodo 2000-2006 sono ammontate a 8 616 milioni di euro, ovvero il 3,8 % del bilancio totale per FESR, FC e FSE.

40

Ai fini della valutazione dell’efficacia della Commissione nel tutelare il bilancio dell’UE da spese irregolari, la Corte ha innanzitutto considerato il periodo di programmazione 2000-2006. Per detto periodo, la Corte è riuscita a valutare l’impatto complessivo delle rettifiche finanziarie sugli Stati membri, poiché quasi tutti i PO sono stati chiusi a fine 2015²⁸.

41

La Corte ha rilevato che, durante il periodo 2000-2006, la Commissione ha imposto rettifiche finanziarie per un totale di 8 616 milioni di euro, equivalente al 3,8 % della dotazione complessiva di bilancio (tabella 1).

42

Secondo la Commissione, alla chiusura del periodo di programmazione 2000-2006 tutti i PO erano stati chiusi con l’imposizione di rettifiche finanziarie sufficienti al fine di evitare che venisse pagato un importo rilevante di spese irregolari a carico del bilancio dell’UE.

Tabella 1

Cifre principali relative all’attuazione delle misure adottate dalla Commissione per tutelare il bilancio dell’UE nel settore della coesione

	2000-2006				2007-2013
	FESR	FC	FSE	TOTALE	FESR/FC	FSE	TOTALE
Dotazione assegnata (milioni di euro)	129 607	30 215	68 521	228 344	269 879	76 617	346 496
Rettifiche finanziarie confermate/decise (milioni di euro)	5 794	832	1 990	8 616	2 317	1 009	3 326
Rettifiche finanziarie confermate/decise /dotazione assegnata (%)	4,5 %	2,8 %	2,9 %	3,8 %	0,9 %	1,3 %	1,0 %
Importi oggetto di interruzione (milioni di euro)					23 364	5 082	28 446
Importi oggetto di interruzione/dotazione assegnata (%)					9 %	7 %	8 %
Numero totale di PO	379		239	618	322	118	440
Numero di PO oggetto di sospensione	45		11	56	32	32	64
Numero di PO oggetto di sospensione/numero totale di PO (%)	12 %		5 %	9 %	10 %	27 %	15 %
Numero totale di progetti		1 119		1 119
Numero di progetti oggetto di sospensione		2		2
Progetti oggetto di sospensione/Numero totale di progetti (%)		0 %		0 %

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalla Commissione.

43

La Commissione non ha, tuttavia, pubblicato un indicatore per l’intero settore, simile al rischio residuo cumulativo per il periodo di programmazione 2007-2013, per valutare se l’impatto delle suddette rettifiche abbia portato il tasso di rischio residuo per il settore d’intervento al di sotto della soglia di rilevanza del 2 %.

44

Nel quadro degli audit di conformità da essa espletati, la Corte ha esaminato i pagamenti di chiusura effettuati a 12 PO del FESR o dell’FSE e a 15 progetti dell’FC (complessivamente 101 progetti). Dei 101 progetti, 20 erano inficiati da errori aventi incidenza finanziaria; tra questi ultimi, almeno a 13 progetti la Commissione ha applicato rettifiche finanziarie dopo che la procedura di chiusura era stata finalizzata dallo Stato membro. Ciò dimostra che la Commissione deve rimanere vigile al momento di esaminare la dichiarazione di chiusura presentata dagli Stati membri.

45

La tabella 1 riassume l’analisi, effettuata dalla Corte, delle misure adottate dalla Commissione per tutelare il bilancio dell’UE nella politica di coesione per i periodi di programmazione 2000-2006 e 2007-2013.

Le rettifiche finanziarie nette per il periodo 2000-2006 sono ammontate complessivamente a 2 423 milioni di euro (ovvero l’1,1 % del bilancio totale)

46

Le rettifiche finanziarie nette derivano sia da decisioni della Commissione, che di default sono nette, sia da rettifiche finanziarie confermate, che possono divenire nette se gli Stati membri non introducono nuove spese.

47

La Commissione ha deciso rettifiche finanziarie in sette Stati membri per il FESR (Belgio, Grecia, Spagna, Francia, Germania, Italia e Regno Unito), sei Stati membri per l’FC (Spagna, Grecia, Irlanda, Lituania, Portogallo e Slovacchia) e uno Stato membro (Francia) per l’FSE. Le rettifiche decise dalla Commissione ammontano a 1 037 milioni di euro, ovvero lo 0,5 % circa della dotazione finanziaria totale di FESR, FC e FSE (cfr. figura 3).

48

Per quanto concerne le rettifiche finanziarie confermate, è emerso che, per il FESR, cinque dei 25 Stati membri (Irlanda, Lettonia, Lituania, Lussemburgo e Ungheria) sono stati in grado di sostituire l’intero importo di rettifiche finanziarie confermate con nuova spesa (indicata in verde nella figura 4). Ciò è avvenuto anche per l’FSE in cinque dei 25 Stati membri (Irlanda, Lettonia, Lituania, Portogallo e Slovacchia) e per l’FC in quattro dei 16 Stati membri (Lettonia, Lituania, Ungheria e Slovenia) (in verde nelle figure 5 e 6). Considerati insieme, questi Stati membri rappresentavano il 3 % del bilancio del FESR, il 10 % del bilancio dell’FSE e il 10 % di quello dell’FC. Questi Stati membri sono stati in grado di dichiarare spese aggiuntive sufficienti a compensare l’effetto di rettifiche finanziarie confermate; quindi, le rettifiche finanziarie confermate non hanno avuto alcun impatto sull’uso delle risorse finanziarie loro assegnate.

49

Nel caso di 17 Stati membri per il FESR, 16 Stati membri per l’FSE e 10 Stati membri per l’FC, le rettifiche finanziarie confermate hanno avuto un impatto sull’uso delle risorse finanziarie assegnate (in rosso nelle figure 4, 5 e 6). Considerati insieme, questi Stati membri rappresentavano il 96 % del bilancio del FESR, l’88 % del bilancio dell’FSE e l’89 % di quello dell’FC.

50

Questi Stati membri non sono stati in grado di sostituire in toto la spesa e dunque la rettifica finanziaria confermata è divenuta almeno in parte una rettifica finanziaria netta. Gli auditor della Corte hanno calcolato che questa rettifica finanziaria netta ammonta a 1 386 milioni di euro, corrispondenti allo 0,6 % circa della dotazione finanziaria complessiva FESR, FC e FSE per tutti i 25 Stati membri.

51

Nel periodo di programmazione 2000-2006 non è stata applicata alcuna rettifica finanziaria confermata a tre Stati membri (Cipro, Malta e Slovenia) per il FESR, a quattro (Repubblica ceca, Cipro, Malta e Finlandia) per l’FSE e a due (Cipro e Malta) per l’FC.

La valutazione, da parte della Commissione, delle carenze e delle rettifiche finanziarie è stata in sostanza confermata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea

52

Se la Commissione applica sospensioni o rettifiche finanziarie mediante decisione, lo Stato membro ha il diritto di impugnare tale decisione dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea. La Corte ha pertanto verificato se le decisioni della Commissione per i precedenti periodi di programmazione fossero state confermate, in sostanza, dalla Corte di giustizia.

Tabella 2

Decisioni della Commissione sulle rettifiche finanziarie (periodi di programmazione 1994-1999 e 2000-2006)

Periodo di programmazione	Stato membro	Decisioni di rettifica finanziaria			Numero delle cause impugnate dinanzi alla Corte di giustizia	Stato di avanzamento		Sentenza (per le cause archiviate)
		DG REGIO	DG EMPL	Totale		Concluse	Aperte	Decisione della Commissione
								confermata	annullata
1994-1999	Belgio	1	3	4
	Germania	16	1	17	11	11		10	1
	Irlanda	5	1	6
	Grecia	7		7	2	2		2
	Spagna	14	2	16	5	5		1	4
	Francia	4	4	8
	Italia	7		7	4	4		4
	Lussemburgo		5	5
	Paesi Bassi	3		3	1	1		1
	Austria	3		3
	Portogallo	5		5	2	2		1	1
	Finlandia	1	1	2
	Regno Unito	7	2	9
	Interreg1	4		4	1	1		1
Subtotale per il periodo 1994-1999:		77	19	96	26	26	0	20	6
2000-2006	Belgio	1		1
	Germania	1		1
	Irlanda	1		1
	Grecia	2		2
	Spagna	21		21	11	8	3	6	2
	Francia	1	2	3	1	1		1
	Italia	3	1	4	2	1	1	1
	Lituania	1		1
	Portogallo	4		4	1	1			1
	Slovacchia	1		1
	Regno Unito	1		1
	Interreg1	1		1
Subtotale per il periodo 2000-2006:		38	3	41	15	11	4	8	3
TOTALE:		115	22	137	41	37	4	28	9
		137				41		37

1 I programmi interregionali sono attuati da più di uno Stato membro.

Fonte: informazioni fornite dalla Commissione.

53

Fino alla fine del 2015, su un totale di 137 decisioni di rettifica finanziaria, 41 cause sono state impugnate dinanzi alla Corte di giustizia in relazione ai periodi 2000-2006 e 1994-1999 (cfr. tabella 2). Delle 41 cause, 37 sono state chiuse alla fine del 2016.

54

Circa la metà delle cause analizzate dalla Corte riguarda questioni connesse al mancato rispetto delle norme in materia di appalti pubblici. Tra le altre problematiche, vi sono: dichiarazione di costi sostenuti al di fuori del periodo di ammissibilità, spostamento di fondi tra programmi operativi, carenze individuate nelle procedure di gestione e di controllo.

55

In nove delle 37 cause chiuse, la Corte di giustizia ha annullato la decisione di rettifica finanziaria della Commissione. In tutte le nove cause, l’annullamento è stato dovuto a questioni procedurali, senza alcuna conclusione sul merito della controversia. Tre delle quattro cause aperte sulle stesse questioni si trovano in fase di appello. In tutte le altre cause, la decisione della Commissione è stata confermata dalla Corte di giustizia nella forma e nel merito.

56

Ciò induce a ritenere che la Commissione abbia in genere validamente interpretato gli articoli che disciplinano l’applicazione delle rettifiche finanziarie e abbia applicato rettifiche finanziarie proporzionate durante i periodi 1994-1999 e 2000-2006.

57

Finora, la Commissione non ha adottato decisioni di rettifica finanziaria per il periodo di programmazione 2007-2013. Soltanto in un caso, uno Stato membro ha impugnato la decisione della Commissione in relazione alla sospensione di un pagamento per il periodo 2007-2013, ma la causa è ancora in corso e quindi non rientra nell’analisi effettuata dalla Corte.

Durante il periodo 2007-2013 la Commissione ha fatto ricorso sempre più frequentemente a misure preventive e rettifiche finanziarie

58

In questa fase non è possibile effettuare alcuna valutazione definitiva per il periodo 2007-2013, dal momento che il processo di chiusura per i PO del FESR/FC e dell’FSE sarà avviato solo nel 2017. La Corte ha pertanto esaminato il modo in cui la Commissione ha utilizzato le disposizioni normative disponibili in questo periodo per tutelare il bilancio dell’UE da spese irregolari. Ove opportuno, ha effettuato anche un confronto con il periodo 2000-2006.

Durante il periodo 2007-2013, la Commissione ha utilizzato le misure di cui disponeva per tutelare il bilancio dell’UE più ampiamente rispetto al passato

59

Non appena vengano individuate carenze significative nel sistema di gestione e di controllo, tali da comportare la richiesta di rimborso di spese irregolari da parte degli Stati membri, la Commissione deve utilizzare le misure previste dai regolamenti per la tutela del bilancio dell’UE. Ciò è necessario affinché gli Stati membri possano migliorare i propri sistemi ed evitare di chiedere il rimborso (a carico del bilancio dell’UE) di ulteriori spese irregolari. La Corte ha pertanto confrontato il ricorso a misure preventive e rettifiche finanziarie da parte della Commissione per il periodo 2007-2013 con quello del periodo precedente.

60

Per il periodo 2007-2013, alla fine del 2015 erano state imposte rettifiche finanziarie pari a circa 3 326 milioni di euro (cfr. tabella 1), equivalenti all’1,0 % della dotazione finanziaria complessiva. Inoltre, erano stati interrotti pagamenti per circa 28 446 milioni di euro (l’8 % della dotazione complessiva assegnata).

Nel periodo di programmazione 2007-2013, le misure preventive sono state applicate con maggiore anticipo e più ampiamente rispetto al periodo precedente

61

Dall’analisi effettuata dalla Corte risulta che la Commissione ha cominciato a utilizzare le misure preventive nel 2010, ossia nel quarto anno del periodo di programmazione 2007-2013. Rispetto al periodo di programmazione 2000-2006, ciò è avvenuto due anni prima, e cinque anni prima della fine del periodo di ammissibilità (cfr. figura 7 e tabella 1).

62

Inoltre, le misure preventive hanno interessato con più anticipo una quota maggiore dei PO e la Commissione ha anche imposto misure più rigorose con più anticipo. Ad esempio, per il periodo 2000-2006 le sospensioni dei pagamenti sono state applicate ai primi PO nel 2007 (l’ottavo anno del periodo 2000-2006), mentre per il periodo 2007-2013 già nel 2010 (il quarto anno del periodo 2007-2013). Inoltre, mentre per il precedente periodo di programmazione circa il 20 % di tutti i PO interessati da una sospensione dei pagamenti era stato sospeso nel 2007 (l’ottavo anno del periodo), per il periodo 2007-2013 lo stesso provvedimento ha riguardato il 68 % di tali PO.

63

Tale applicazione anticipata, più esaustiva e più rigorosa di misure preventive da parte della Commissione consente di migliorare in modo maggiormente tempestivo un più grande numero di sistemi di gestione e di controllo ed incentiva maggiormente gli Stati membri ad apportare i necessari miglioramenti.

Incremento relativo delle rettifiche finanziarie nel periodo 2007-2013 rispetto al livello di spese irregolari individuate

64

Dall’analisi svolta dalla Corte è emerso che, nel periodo 2007-2013, il livello di rettifiche finanziarie e il tasso di attuazione delle rettifiche finanziarie imposte sono stati simili a quelli osservati nel corso del precedente periodo 2000-2006 (cfr. figura 8). I livelli di rettifiche finanziarie nei due periodi devono, tuttavia, essere visti in prospettiva, confrontandoli con il livello di spese irregolari che ne sono alla base. Dagli audit svolti dalla Corte a partire dal 2009 è emerso che il livello di errore per il periodo 2007-2013 è considerevolmente più basso di quello del periodo di programmazione 2000-2006²⁹. Ciò significa che vi sono state molte più spese irregolari nel corso del periodo 2000-2006 rispetto al periodo 2007-2013. A sua volta, ciò vuol dire che il livello di rettifiche finanziarie è aumentato in termini relativi.

È possibile determinare l’impatto finale delle rettifiche finanziarie per il periodo 2007-2013 solo alla chiusura

65

L’impatto finale delle rettifiche finanziarie confermate sui PO del periodo 2007-2013 (vale a dire, se le rettifiche finanziarie determinino una perdita di fondi) può tuttavia essere valutato solo dopo che la domanda di pagamento finale è stata presentata dallo Stato membro e valutata dalla Commissione. Per quanto riguarda il periodo di programmazione 2007-2013, la presentazione delle domande di pagamento finale deve esser fatta entro il 31 marzo 2017³⁰; al momento della stesura della presente relazione, è dunque troppo presto per valutare l’impatto sugli Stati membri delle rettifiche finanziarie per il periodo di programmazione 2007-2013.

66

L’allegato IV fornisce informazioni più dettagliate, per Stato membro, relative all’attuazione entro la fine del 2015 delle misure adottate dalla Commissione per il periodo 2007-2013.

La Commissione ha applicato le proprie misure preventive e rettifiche finanziarie in maniera proporzionata nel periodo 2007-2013

Le misure della Commissione nel periodo 2007-2013 si sono concentrate sugli Stati membri i cui programmi presentavano i rischi più elevati

67

A partire dal periodo di programmazione 2007-2013, la Commissione calcola l’»importo a rischio» per ciascun programma. Tali importi sono poi aggregati a livello di Stato membro e pubblicati nella RAA. Detti indicatori indicano il rischio dei programmi per l’anno in questione e mostrano l’importo potenziale di spese non ammissibili cofinanziate per ciascun programma o Stato membro sulla base delle informazioni di cui dispone la Commissione.

68

Poiché le misure della Commissione dovrebbero incidere per lo più sui programmi più rischiosi, è verosimile che vi sia una correlazione tra la distribuzione dell’importo a rischio e la distribuzione delle rettifiche finanziarie imposte dalla Commissione. La Corte ha pertanto analizzato se esista una simile correlazione.

Indicatore del rischio dei programmi, per Stato membro, correlato con rettifiche finanziarie confermate/decise

69

La differenza tra l’»importo a rischio» e le rettifiche finanziarie della Commissione e dello Stato membro è il rischio residuo cumulativo (cfr. paragrafi 32-33). Nel valutare i PO, la Commissione chiede che le rettifiche finanziarie imposte dagli Stati membri e da essa stessa siano sufficientemente elevate da far sì che detto indicatore sia al di sotto di una soglia di rilevanza del 2 %³¹.

70

La figura 9 illustra il livello di rischio dei programmi per Stato membro, come indicato dall’importo a rischio calcolato dalla Commissione e dal livello di rettifiche finanziarie operate dalla Commissione per Stato membro per il periodo 2007-2013. L’analisi della correlazione mostra inoltre la linea di tendenza (la relazione complessiva per gli Stati membri tra il rischio dei programmi e le rettifiche finanziarie imposte dalla Commissione), nonché la linea a 45° (punti in cui le rettifiche finanziarie eguaglierebbero il livello di rischio dei programmi).

71

L’analisi mediante correlazione effettuata dalla Corte mostra che la linea di tendenza è al di sotto della linea dei 45° (cfr. figura 9). Ciò indica che le rettifiche finanziarie imposte dalla Commissione sono in genere ad un livello inferiore all’importo a rischio. Ciò può essere spiegato da due fattori:

• il rischio che venga cofinanziata spesa non ammissibile (importo a rischio) è in parte compensato dalle rettifiche finanziarie già imposte come risultato dei controlli svolti dagli Stati membri, senza che la questione giunga alla Commissione; e
• la Commissione chiede che le rettifiche finanziarie portino il rischio residuo cumulativo al di sotto della soglia di rilevanza del 2 % (e non a zero).

72

La maggior parte degli Stati membri è prossima alla linea di tendenza. Ciò indica che il livello di rettifiche finanziarie imposte dalla Commissione è, nel complesso, correlato alla valutazione, operata dalla Commissione, dell’importo a rischio³².

73

Qualora gli Stati membri si trovino notevolmente al di sopra della linea di tendenza, il livello di rettifiche finanziarie è superiore al potenziale importo a rischio indicato per i programmi dello Stato membro. È questo il caso, ad esempio, di Slovacchia, Romania e Irlanda.

74

Qualora gli Stati membri si trovino notevolmente al di sotto della linea di tendenza, il livello di rettifiche finanziarie imposte dalla Commissione è inferiore al potenziale importo a rischio indicato per i programmi dello Stato membro. È questo il caso, ad esempio, di Francia e Spagna, che hanno entrambe applicato rettifiche finanziarie di propria iniziativa. Così facendo, hanno evitato che la Commissione imponesse ulteriori rettifiche finanziarie.

75

La relazione tra il livello di rettifica finanziaria e l’importo a rischio è parimenti influenzata dai casi pendenti. I casi che non hanno ancora raggiunto la fase finale della procedura sono compresi nell’importo a rischio, mentre le cifre non riflettono le possibili rettifiche finanziarie future derivanti da tali casi. Questo avviene in particolare per la Spagna, dove 20 programmi operativi erano oggetto di sospensione e per altri sette programmi le richieste di pagamento erano state interrotte alla fine del 2015 (rappresentando il 70 % di tutte le misure preventive in corso).

Le procedure interne della Commissione per il periodo 2007-2013 mirano a garantire un trattamento armonizzato dei casi tra programmi e tra Stati membri.

76

La Commissione dovrebbe garantire il trattamento armonizzato dei casi tra programmi e tra Stati membri, nonché l’attuazione di misure preventive e rettifiche finanziarie prima della ripresa dei pagamenti. La Corte ha pertanto analizzato le procedure interne della Commissione per l’imposizione di misure preventive e rettifiche finanziarie e per l’accettazione delle misure preventive e delle rettifiche finanziarie attuate; ha inoltre esaminato il funzionamento pratico di tali procedure.

Le decisioni in merito ad interruzioni e sospensioni dei pagamenti e a rettifiche finanziarie sono discusse e concordate dai comitati di gestione ad alto livello.

77

Per il periodo di programmazione 2007-2013, la direzione generale della Politica regionale e urbana e la direzione generale per l’Occupazione, gli affari sociali e l’inclusione hanno istituito i propri comitati per le interruzioni, le sospensioni e le rettifiche finanziarie (ISFCC). Questi comitati fungono da organi in seno ai quali ciascuna direzione generale discute e prende decisioni relative ad avvertimenti, interruzioni, sospensioni e rettifiche finanziarie (cfr. anche allegato I). Entrambi i comitati si riuniscono periodicamente e sono composti del direttore generale, i(l) vice-direttore(i) generale(i), i direttori competenti e rappresentanti dei servizi giuridici.

78

Le riunioni degli ISFCC hanno garantito una migliore visione d’insieme e una migliore discussione di tutti i casi e tutte le procedure relativi a misure preventive e rettifiche finanziarie all’interno della direzione generale, contribuendo ad armonizzare il trattamento dei casi e informare l’alta dirigenza delle questioni in corso.

La gestione e il follow-up delle misure preventive e delle rettifiche finanziarie hanno richiesto un impegno significativo in termini di tempo e personale

79

Per revocare le misure preventive e riprendere i pagamenti, le autorità degli Stati membri devono in genere proporre misure volte a rettificare i sistemi, in modo da impedire che si verifichino errori in futuro. Si tratta dei cosiddetti piani d’azione correttiva (cfr. allegato I). Nell’ambito del campione di 20 programmi estratto dalla Corte, la Commissione ha richiesto la definizione di un piano d’azione correttiva in 44 dei 72 casi esaminati (cfr. paragrafo 38).

80

Gli Stati membri devono poi informare la Commissione che è stato attuato un piano d’azione correttiva. La Commissione dispone di diversi metodi per valutare se le condizioni per la revoca siano state soddisfatte:

1. in primo luogo, la Commissione analizza sistematicamente le informazioni inviate dalle autorità degli Stati membri (in genere, dalle autorità di gestione dei PO interessati);
2. in secondo luogo, la Commissione può anche chiedere all’autorità di audit di confermare le informazioni fornite dall’autorità di gestione; Di questi 44 casi, la convalida dell’autorità di audit è stata chiesta in 31 casi per 18 dei 20 programmi; in questi casi, la Commissione ha ottenuto un’ulteriore garanzia in merito all’appropriatezza delle azioni proposte dalle autorità dello Stato membro;
3. in terzo luogo, la Commissione può eseguire il proprio follow-up dei casi negli Stati membri. I casi per gli audit di follow-up sono selezionati in base al rischio: qualora la Commissione non possa fare affidamento sul lavoro dell’autorità di audit oppure qualora occorrano ulteriori informazioni. Nel complesso, la Commissione ha condotto 62 audit di follow-up dei piani d’azione relativi a 70 PO nel periodo di programmazione 2007-2013.

81

La gestione e il follow-up delle misure preventive e delle rettifiche finanziarie hanno richiesto un impegno significativo in termini di tempo e personale da parte delle direzioni generali. Trattenere ingenti pagamenti destinati agli Stati membri, a valere sul bilancio dell’UE, è altresì una questione politicamente sensibile e la Commissione è in stretto contatto con gli Stati membri per garantire che siano poste in essere le condizioni per la revoca delle misure. Alcuni casi sono persino discussi tra ministri o capi di Stato e direttori generali e commissari.

Le misure correttive adottate dalla Commissione esercitano pressione sugli Stati membri affinché affrontino le carenze dei rispettivi sistemi di gestione e di controllo

Le misure preventive e le rettifiche finanziarie in genere riguardano questioni complesse che richiedono molto tempo per essere risolte

82

Le procedure della Commissione relative a misure preventive e rettifiche finanziarie dovrebbero essere il più rapide possibile, tenendo conto al contempo della complessità delle questioni. La Corte ha pertanto analizzato i 72 casi del campione per determinare la durata totale e la lunghezza delle diverse fasi delle procedure.

83

La durata delle procedure della Commissione non corrisponde alla lunghezza del blocco dei pagamenti (cfr. paragrafo 93). La procedura della Commissione inizia con l’evento determinante e prosegue fino alla revoca della misura preventiva o fino all’attuazione della rettifica finanziaria. È quindi più lunga del blocco dei pagamenti, che inizia con la prima misura preventiva e finisce con la revoca della misura preventiva (cfr. allegato I).

Le procedure che si sono tradotte in rettifiche finanziarie sono durate 21 mesi nel periodo 2007-2013

84

Nella figura 10 vengono presentati i risultati dell’analisi condotta dalla Corte sui casi del campione per quanto attiene al tempo occorso per attuare misure preventive e procedure di rettifica finanziaria. La durata media delle procedure, dall’evento determinante fino alla revoca della misura preventiva o all’attuazione della rettifica finanziaria, variava dai 10 ai 21 mesi. La più lunga si è verificata quando sono state coinvolte sia misure preventive sia rettifiche finanziarie e la più breve quando si è fatto ricorso solo a misure preventive.

Le procedure che hanno determinato misure preventive sono scaturite principalmente dagli audit espletati dallo stesso Stato membro e hanno richiesto la metà del tempo

85

Secondo la Commissione, due terzi delle misure preventive sono scaturite dalle risultanze di audit nazionali³³. Questo è avvenuto anche in 12 dei 16 casi del campione estratto dalla Corte. La durata di tali procedure è notevolmente più breve: non occorre spendere tempo per identificare i problemi; il tempo è impiegato per individuare le modalità per risolverli.

86

La maggior parte delle restanti rettifiche finanziarie scaturisce da audit espletati dalla Commissione. All’interno del campione, 17 dei 28 casi comprendenti solo rettifiche finanziarie e 13 dei 28 casi misti sono scaturiti da audit espletati dalla Commissione. Tali casi richiedono molto più tempo per essere risolti, in particolare se la Commissione impone rettifiche finanziarie. Uno dei motivi della lunghezza delle procedure che prevedono rettifiche finanziarie è che queste sono spesso relative a problemi complessi e gli Stati membri inizialmente contestano quasi sempre le constatazioni della Commissione. Al fine di accertare un errore, le problematiche rilevate devono passare attraverso una procedura di conferma delle constatazioni preliminari, in contraddittorio tra lo Stato membro e la Commissione, che necessita di tempo.

87

Il regolamento specifica i termini entro cui gli Stati membri sono tenuti a rispondere alle richieste di informazioni della Commissione. Tuttavia, nel 34 % dei casi del campione, la Commissione non ha accettato la prima risposta dello Stato membro in cui si presentavano le misure dettagliate adottate dallo Stato membro per ovviare alle carenze, in quanto gli Stati membri non hanno fornito alla Commissione informazioni sufficienti in termini di volume e qualità. Ciò significa che, in questi casi, la risposta fornita dallo Stato membro è tale che le procedure devono essere ripetute.

88

Gli auditor della Corte hanno altresì verificato se un’altra ragione della lunghezza procedurale potesse essere costituita dal fatto che la Commissione non formula le proprie richieste in modo sufficientemente specifico. L’analisi della Corte, tuttavia, dimostra che in nove casi su dieci le richieste della Commissione erano abbastanza specifiche affinché lo Stato membro potesse intraprendere le azioni richieste.

89

Inoltre, quando si stabiliscono delle rettifiche finanziarie, occorre tempo per determinare l’adeguato livello di rettifica una volta che l’errore è stato accettato dallo Stato membro. In molti casi, la Commissione concorda con lo Stato membro interessato la necessità di effettuare ulteriori controlli per determinare la gravità degli errori e la rettifica adeguata.

Le interruzioni e le sospensioni dei pagamenti rappresentano un notevole rischio finanziario per gli Stati membri.

90

Gli interventi della Commissione dovrebbero rendere il sistema di gestione e controllo del PO più efficace nel prevenire, individuare e rettificare gli errori. Tali miglioramenti avvengono spesso più rapidamente se si associa un costo finanziario a un intervento non immediato. La Corte ha pertanto valutato l’impatto delle misure preventive a livello di Stato membro e di Commissione.

Pagamenti interrotti o sospesi per una parte significativa di programmi per un periodo compreso tra i tre e i nove mesi

91

Fino a fine 2015, la Commissione ha interrotto il termine di pagamento per un importo corrispondente al 10 % di tutti i pagamenti eseguiti per FESR/FC e FSE³⁴. Le decisioni di sospensione riguardavano il 15 % di tutti i programmi. Inoltre, i pagamenti ai programmi o a parte dei programmi per il periodo 2007-2013 sono stati bloccati a causa di interruzioni e/o sospensioni per oltre otto mesi in media. Solo in cinque Stati membri (Croazia, Cipro, Danimarca, Finlandia e Irlanda) nessun PO è stato interrotto o sospeso.

92

Per la stragrande maggioranza degli Stati membri, il periodo medio in cui i pagamenti per almeno uno dei loro programmi sono stati rifiutati dalla Commissione a causa di interruzioni e/o sospensioni era compreso tra i tre e i nove mesi. La Corte ha calcolato una mediana globale di 146 giorni per i blocchi dei pagamenti. In Italia e in Spagna, tuttavia, la durata media era di quasi un anno (cfr. tabella 3).

Tabella 3

Durata media, per Stato membro, del blocco dei pagamenti ai PO nel periodo di programmazione 2007-2013

	< 3 mesi	3-6 mesi	6-9 mesi	> 9 mesi
Stati membri	Estonia Grecia Lituania Polonia Svezia	Francia Lettonia Lussemburgo Malta Paesi Bassi Portogallo Romania Slovenia Regno Unito Cooperazione transfrontaliera	Belgio Bulgaria Repubblica ceca Germania Ungheria Austria Slovacchia	Spagna Italia
TOTALE	5	10	7	2

Nota: la tabella mostra il blocco dei pagamenti per PO in media per ciascuno Stato membro. Ciò non implica che tutti i PO per un determinato Stato membro sono stati bloccati o che tutti i blocchi si sono verificanti contemporaneamente.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalla Commissione.

Le misure preventive incentivano inoltre gli Stati membri a migliorare i rispettivi sistemi

93

Ipotizzando un ritmo di pagamenti regolare e considerando il totale della spesa in tutti i 28 Stati membri, per il periodo di programmazione 2007-2013 la Commissione ha pagato, in media, 110 milioni di euro al giorno a titolo del FESR, dell’FC e dell’FSE³⁵. Questo illustra la potenziale incidenza monetaria del ritardare i pagamenti dal bilancio dell’UE agli Stati membri e, in particolare, a quei paesi che ricevono la maggior parte dei fondi per la coesione.

94

Quando i termini di pagamento di una domanda di pagamento sono interrotti oppure i pagamenti intermedi o parti di essi sono sospesi, gli Stati membri non sono rimborsati dalla Commissione anche se presentano domande di pagamento. Durante questo periodo, gli Stati membri devono finanziare i progetti mediante i propri bilanci o, in caso contrario, i pagamenti ai progetti sono interrotti.

95

Questo non significa necessariamente che i fondi dell’UE per lo Stato membro andranno persi, in quanto la Commissione rimborserà la spesa accumulata durante il periodo di blocco una volta revocata la misura preventiva. Tuttavia, se lo Stato membro deve finanziare progetti dal bilancio nazionale, è pur sempre probabile che emergano problemi di liquidità, a causa del ridotto volume dei fondi in entrata. La situazione può aggravarsi se il volume dei progetti da finanziare è significativo e/o se i motivi dell’interruzione o sospensione sono complessi e richiedono lunghi interventi correttivi. Inoltre, verso la fine del periodo di programmazione aumenta il rischio che le spese bloccate possano effettivamente essere perse.

96

L’incertezza relativa alle domande di pagamenti può anche creare difficoltà alla Commissione nella sua gestione di bilancio. Da un lato, la Commissione potrebbe non essere in grado di impiegare gli stanziamenti di pagamento assegnati. Dall’altro, se diverse interruzioni o sospensioni di pagamento sono revocate simultaneamente, potrebbe avere difficoltà a rispettare tutti i propri obblighi di pagamento, ossia andrebbe incontro ad un problema di liquidità. Inoltre, la Commissione potrebbe incontrare difficoltà nella pianificazione dei pagamenti e nell’organizzazione del bilancio. La Corte ha verificato se, al fine di evitare tali incertezze, vi possa esser stato il rischio che un blocco dei pagamenti sia stato revocato prima della fine dell’anno per evitare che uno Stato membro perdesse fondi. Tuttavia, ciò non si è verificato per nessuno dei casi esaminati.

Revoca graduale delle misure da parte della Commissione per garantire che le spese possano essere rimborsate quanto prima

97

Il blocco dei pagamenti in genere interessa l’intero programma o parte di esso (ad esempio, una priorità o diverse misure). Ciò potrebbe anche condurre al blocco del rimborso di spese relative a progetti che potrebbero non essere inficiati dai problemi che hanno determinato le misure preventive, ma per i quali non vi è sufficiente garanzia della legittimità e regolarità delle spese in attesa della risposta dello Stato membro.

98

Nel corso dell’esame documentale effettuato, gli auditor della Corte hanno rilevato numerosi casi in cui la Commissione, sulla base delle informazioni fornite dagli Stati membri per circoscrivere i problemi, ha applicato un approccio proporzionale e ha gradualmente revocato le misure preventive, in modo che il rimborso a valere sul bilancio dell’UE potesse riprendere il più presto possibile per quella parte del programma non inficiata dalle carenze che avevano inizialmente condotto all’interruzione o alla sospensione (riquadro 3). Nel corso del periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione è tenuta a seguire detto approccio proporzionale³⁶.

La Commissione ha avuto difficoltà nel monitorare l’attuazione, da parte degli Stati membri, delle rettifiche finanziarie e nel valutare gli effetti a lungo termine delle misure correttive decise dalla Commissione

Le informazioni fornite dagli Stati membri sull’esecuzione delle rettifiche finanziarie per il periodo 2007-2013 non hanno consentito un valido monitoraggio

La Commissione dovrebbe assicurarsi che le rettifiche finanziarie imposte siano attuate dagli Stati membri in toto e in tutti i casi

99

Per il periodo 2007-2013, la Commissione fa affidamento su certificati o lettere inviate da autorità di certificazione per verificare che lo Stato membro abbia detratto l’importo concordato a titolo di rettifica finanziaria dalla domanda di pagamento, in modo che possa essere autorizzato il successivo pagamento intermedio. Il formato e il contenuto di tali documenti non sono disciplinati da norme o da orientamenti; essi contengono le informazioni che l’autorità di certificazione in questione ritiene pertinenti. In alcuni dei casi esaminati, le informazioni ricevute dalla Commissione non erano sufficienti per verificare l’esecuzione delle rettifiche finanziarie.

100

Per di più, ai sensi della normativa applicabile al 2007-2013, le autorità di audit non sono tenute a controllare il contenuto di detti certificati, né a stabilire se le rettifiche finanziarie imposte siano state detratte in toto. Finora, neanche la Commissione ha sistematicamente chiesto loro di farlo. Pertanto, la Commissione non disponeva di una conferma indipendente delle modalità con le quali le rettifiche finanziarie erano attuate sul campo. Ciò si è verificato specialmente nei primi anni del periodo di programmazione.

Carenze nelle relazioni degli Stati membri in merito a ritiri e recuperi durante il periodo 2007-2013 individuate dalla Commissione

101

Nel periodo di programmazione 2007-2013, gli Stati membri erano tenuti a trasmettere ogni anno alla Commissione una dichiarazione indicante gli importi ritirati, recuperati, da recuperare e non recuperabili³⁷. Tale relazione comprende le rettifiche finanziarie imposte dalla Commissione e quelle imposte dagli stessi Stati membri. Nel 2010, il Parlamento europeo ed il Consiglio hanno chiesto alla Commissione di fornire informazioni sulla capacità correttiva degli Stati membri per il periodo 2007-2013³⁸.

102

Tra il 2011 e il 2015 la Commissione ha condotto 47 audit su recuperi relativi a 19 Stati membri e a 113 PO selezionati in base al rischio. Per 72 di questi 113 PO, la Commissione ha rilevato importanti carenze.

103

Dall’analisi, effettuata dalla Corte, di tutte le relazioni relative a questi audit è emerso che le lacune riguardavano in particolare

1. la gestione delle irregolarità da parte delle autorità nazionali (60 %). In diversi Stati membri il tempo intercorso tra l’identificazione di un’irregolarità e la sua registrazione nel sistema informativo di gestione e/o la registrazione di un’irregolarità e la decisione di ritirare o recuperare i rispettivi importi è stato ritenuto troppo lungo;
2. la completezza e la correttezza delle relazioni di cui all’articolo 20 presentate dagli Stati membri (40 %). In questi casi, gli Stati membri non hanno riferito tutti gli importi pertinenti di ritiri, recuperi, recuperi pendenti e importi non recuperabili oppure hanno riferito importi che non erano mai stati certificati e dichiarati alla Commissione o che non riguardavano le irregolarità, ma errori amministrativi/materiali o progetti che non facevano più parte (o non avevano mai fatto parte) del PO;
3. procedure di recupero inadeguate (15 %). Si sono osservati casi in cui gli importi irregolari non sono stati recuperati presso i beneficiari oppure in cui l’autorità di certificazione non ha garantito l’adeguato seguito delle misure di recupero adottate dall’autorità di gestione.

104

La Corte osserva che la direzione generale Politica regionale e urbana e la direzione generale Occupazione, affari sociali e inclusione applicano metodologie simili per tener conto dei dati non attendibili sulle rettifiche finanziarie comunicati dagli Stati membri. Nel complesso, per il 2015, la Commissione stima che circa il 9 % degli importi comunicati per il FESR/FC e il 4 % di quelli comunicati per l’FSE non siano attendibili.

105

In generale, dagli audit espletati dalla Commissione è emerso che gli Stati membri devono apportare significativi miglioramenti al fine di migliorare le proprie relazioni sugli importi ritirati, recuperati, da recuperare e non recuperabili durante il periodo 2007-2013. Anche dal lavoro di audit svolto dalla Corte è emerso che le comunicazioni degli Stati membri sulle rettifiche finanziarie non sono abbastanza attendibili³⁹. Tale rischio sarà tuttavia mitigato durante il periodo di programmazione 2014-2020 (cfr. paragrafi 124-126).

Prove contrastanti circa l’impatto a lungo termine delle misure preventive e delle rettifiche finanziarie sul livello di errore di un programma durante il periodo 2007-2013

106

I tassi di errore riferiti dalle autorità di audit negli Stati membri per ciascun PO (o gruppo di PO) e convalidati ogni anno dalla Commissione possono essere considerati un indicatore dell’efficacia dei sistemi di gestione e di controllo degli Stati membri nel prevenire e individuare gli errori. Se tali sistemi funzionano efficacemente, il livello di spese irregolari dovrebbe essere inferiore alla soglia di rilevanza. Tali tassi di errore convalidati sono indicati nelle relazioni annuali di attività delle direzioni generali e rappresentano un elemento fondamentale per la valutazione dei sistemi di gestione e di controllo della Commissione.

107

Se le misure preventive e le rettifiche finanziarie della Commissione sono efficaci, i tassi di errore convalidati di un PO (o di un gruppo di PO) dovrebbero, in generale, diminuire nel lungo periodo a seguito dell’intervento della Commissione.

108

Per i 20 PO selezionati, gli auditor della Corte hanno pertanto esaminato la relazione tra l’evoluzione dei tassi di errore convalidati e le misure preventive e le rettifiche finanziarie confermate decise dalla Commissione (cfr. tabella 4).

109

Dall’analisi è emerso che le misure preventive e le rettifiche finanziarie non hanno un impatto a lungo termine univoco sui livelli di errore di un PO (o gruppo di PO). In base all’analisi, i PO esaminati sono stati raggruppati in tre categorie:

1. per circa un terzo dei programmi (sette su venti), i PO (o il gruppo di PO) presentavano tassi di errore convalidati inferiori al livello di rilevanza del 2 % stabilito dalla Commissione;
2. per un quinto dei programmi (quattro su venti), il livello di errore era notevolmente inferiore di quello precedente l’intervento della Commissione;
3. per quasi la metà dei programmi (nove su venti), non vi erano elementi che comprovassero che gli interventi della Commissione avessero portato ad una diminuzione dei tassi di errore convalidati.

Tabella 4

Impatto dell’intervento della Commissione sui tassi di errore dei programmi negli anni successivi

Categoria	Numero di PO
1. Numero di PO che non presentano particolari rischi, dato che il tasso di errore più recente è < 2 %	7
2. Il tasso di errore mostra una chiara tendenza al ribasso in seguito all’avvio di misure preventive e/o rettifiche finanziarie	4
3. Tasso di errore in aumento/fluttuante nonostante l’avvio di misure preventive e/o rettifiche finanziarie	9
Totale	20

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalla Commissione.

110

Secondo la Corte, tuttavia, i tassi di errore convalidati non costituiscono un indicatore perfetto dell’efficacia a lungo termine delle misure preventive e delle rettifiche finanziarie decise dalla Commissione, in particolare poiché si riferiscono all’intero PO (o gruppo di PO). Dato che le norme di attuazione (ad esempio, norme di ammissibilità, norme in materia di appalti pubblici, norme in materia di aiuti di Stato) sono abbastanza complesse, possono verificarsi molti tipi di errore di vario tipo nell’ambito di un PO. Inoltre, le misure della Commissione solitamente sono rivolte a priorità specifiche o a organismi intermedi, gruppi di progetti o determinati inviti a presentare proposte nell’ambito di un PO. Infine, le misure sono intese ovviare a particolari tipologie di errore (ad esempio, specifici criteri restrittivi di selezione o problemi con il metodo di selezione dei progetti da cofinanziare). Pertanto, le misure della Commissione in molti casi rettificano/prevengono errori relativi a una parte di un PO e si riferiscono a determinati tipi di errori specifici.

111

La Commissione si è adoperata per aumentare l’effetto delle sue misure preventive e rettifiche finanziarie estendendo tali misure ad altri programmi in cui si sono riscontrate carenze analoghe, e ciò determinato un maggiore impatto (cfr. riquadro 4).

La rendicontazione della Commissione su misure preventive e rettifiche finanziarie ha reso difficile ottenere una visione d’insieme completa ed analitica della situazione

Le informazioni su misure preventive e rettifiche finanziarie sono presentate in numerosi documenti e relazioni

112

La Commissione dovrebbe riferire in merito alle misure preventive e alle rettifiche finanziarie in maniera completa e coerente per garantire che le informazioni pertinenti siano accessibili e di facile comprensione per le parti interessate. In tale contesto, la Corte ha pertanto riesaminato tutte le pubblicazioni per il periodo di programmazione 2007-2013 contenenti informazioni relative alle misure a tutela del bilancio dell’UE.

113

La Commissione ha comunicato informazioni sulle misure da essa adottate a tutela del bilancio dell’UE in numerose pubblicazioni. Le principali erano le relazioni annuali di attività delle direzioni generali operative, i conti annuali consolidati dell’UE e la comunicazione annuale sulla tutela del bilancio dell’UE (di seguito: «Comunicazione»). Queste sono state integrate dalle relazioni trimestrali sulle rettifiche finanziarie e dalla «relazione annuale sulla gestione e il rendimento» (fino al 2014 «relazione annuale di sintesi delle realizzazioni della Commissione in materia di gestione») (cfr. tabella 5).

Tabella 5

Pubblicazioni della Commissione relative a misure preventive e rettifiche finanziarie

Titolo	Destinatario	Presentata entro	Ambito	Contenuto	Pubblicata dal
Relazioni annuali di attività	Parlamento europeo e Consiglio	31 marzo1	specifico settore d’intervento	La relazione annuale di attività descrive nel dettaglio quanto conseguito e le iniziative intraprese durante l’anno e previste nel piano di gestione, nonché le risorse impiegate. Contiene anche informazioni dettagliate a livello di Stato membro sulle attività di controllo svolte dalla Commissione e sulle relative misure preventive e rettifiche finanziarie.	2007
Conti annuali	Parlamento europeo, Consiglio e Corte dei conti europea	31 luglio	intero bilancio	I conti annuali dell’UE comprendono i rendiconti finanziari (e relative note) e le relazioni consolidate sull’esecuzione del bilancio. Contiene informazioni aggregate, per Fondo, sulle rettifiche finanziarie. Per quanto concerne le misure preventive fino al 2012 (incluso), le informazioni erano fornite per Stato membro; dal 2013, invece, sono pubblicati solo dati aggregati per Fondo. A partire dal 2015, le informazioni sulle misure preventive non sono più riportate nei conti annuali, ma solo nella «Comunicazione».	2007
«Comunicazione»	Parlamento europeo, Consiglio e Corte dei conti europea	31 ottobre2	intero bilancio	La «Comunicazione» descrive il funzionamento dei meccanismi preventivi e di rettifica impiegati per tutelare il bilancio dell’UE da spese illegittime o irregolari e per fornire una migliore stima dei dati derivanti dal loro impiego. Contiene informazioni aggregate sulle misure preventive e informazioni aggregate nonché informazioni a livello di Stato membro sulle rettifiche finanziarie.	2012
Relazione trimestrale	Parlamento europeo	Fine di ogni trimestre	specifico settore d’intervento	Le relazioni trimestrali forniscono informazioni regolari sulle rettifiche finanziarie, per Fondo, nell’ambito della politica di coesione.	2008
Relazione di sintesi3	Parlamento europeo e Consiglio	15 giugno	intero bilancio	Le relazioni di sintesi descrivono dettagliatamente quanto conseguito in materia di gestione nell’anno precedente sulla base delle relazioni annuali di attività presentate dai vari direttori generali.	2007

1 A partire dall’esercizio finanziario 2015, le relazioni annuali di attività sono presentate entro il 30 aprile.

2 A partire dall’esercizio finanziario 2015, il documento «Comunicazione» è presentato nell’ambito del cosiddetto «pacchetto integrato di informazioni finanziarie», insieme ai conti annuali consolidati, entro il 31 luglio.

3 A partire dall’esercizio finanziario 2015, la relazione di sintesi è parte della relazione annuale sulla gestione e il rendimento.

Fonte: Corte dei conti europea.

114

Tutte le relazioni, a eccezione delle relazioni annuali di attività, sono state redatte dalla direzione generale del Bilancio della Commissione, sulla base delle informazioni fornite dalla direzione generale della Politica regionale e urbana e dalla direzione generale per l’Occupazione, gli affari sociali e l’inclusione secondo le istruzioni o le linee guida (per le relazioni annuali di attività delle direzioni generali) emanate dalla direzione generale del Bilancio.

Finora, nessuna delle relazioni della Commissione ha fornito un quadro d’insieme analitico delle misure preventive e delle rettifiche finanziarie per il periodo di programmazione 2007-2013

115

I fondi per la coesione si basano su una programmazione pluriennale. La Corte ritiene quindi che la Commissione debba fornire al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione consolidata che contenga informazioni cruciali su misure preventive e rettifiche finanziarie relative al periodo di programmazione fino ad oggi⁴⁰.

116

L’analisi delle pertinenti relazioni elencate nella tabella 5 ha però mostrato che, collettivamente, esse presentano misure preventive e rettifiche finanziarie in relazione ad un numero di anni. ma non è prevista alcuna relazione specifica che fornisca un quadro d’insieme analitico per l’intero periodo di programmazione.

117

Per quanto riguarda il periodo 2000-2006, la Corte osserva che la Commissione ha pubblicato nel 2013 una relazione ad hoc sulle rettifiche finanziarie e sullo stato della chiusura dei programmi del FESR e dell’FSE e dei progetti dell’FC. Finora, non è prevista una simile relazione per il periodo di programmazione 2007-2013.

Le relazioni della Commissione non hanno fornito un numero sufficiente di confronti tra Stati membri e di esempi di «buone pratiche» su come prevenire o rilevare e correggere problemi ricorrenti.

118

Le relazioni della Commissione dovrebbero fornire informazioni pertinenti che migliorino la comprensione della situazione relativa alle misure preventive e alle rettifiche finanziarie, in modo da poter intervenire in modo appropriato per migliorare i sistemi di gestione e di controllo. Gli auditor della Corte hanno dunque interpellato i membri della commissione per il controllo dei bilanci e della commissione per lo sviluppo regionale del Parlamento europeo, nonché i rappresentanti degli Stati membri presso il gruppo «Misure strutturali» del Consiglio dell’Unione europea in merito alla loro percezione dell’utilità delle relazioni disponibili.

119

La maggior parte degli intervistati riteneva le informazioni fornite dalla Commissione sufficienti o addirittura eccessive in termini di volume. Gli intervistati provenienti dagli Stati membri ritenevano che la fonte di informazioni più utile fossero le relazioni annuali di attività, in quanto esse contengono informazioni che possono essere utilizzate per comparare i propri programmi con quelli di altri Stati membri. Infine, pochissimi intervistati erano a conoscenza delle relazioni trimestrali.

120

Sebbene la maggior parte degli intervistati ritenga che la Commissione comunica chiaramente il sistema e l’introduzione delle misure per tutelare il bilancio dell’UE, metà di loro desidererebbe ricevere maggiori informazioni sull’effettiva applicazione delle misure e sulle relative implicazioni pratiche. Durante le interviste sono state sollevate le seguenti problematiche: spiegazioni dei problemi ricorrenti relativi alla dichiarazione di spese irregolari, cause di errori tipici o ripetitivi e «migliori pratiche» su come prevenirli o individuarli e correggerli. Tali informazioni aiuterebbero gli Stati membri a migliorare i propri sistemi di gestione e di controllo.

I sistemi informativi della Commissione non forniscono un quadro d’insieme consolidato delle misure preventive e delle rettifiche finanziarie

121

Le direzioni generali della Commissione registrano le informazioni necessarie per monitorare e riferire in merito a misure preventive e a rettifiche finanziarie nel proprio sistema contabile e in diversi fogli di calcolo elettronici. La Corte ha riscontrato che questi ultimi presentavano varie lacune che rendevano difficile ottenere una agevole visione d’insieme e svolgere analisi approfondite:

1. i diversi sistemi non sono integrati e i dati devono essere inseriti manualmente;
2. non vi è alcuna visione d’insieme, per singoli casi, di tutte le misure adottate dalla Commissione a tutela del bilancio dell’UE. Invece, le informazioni sono conservate separatamente per misure preventive e rettifiche finanziarie. Dato che non esiste un legame tra le due, è difficile seguire l’evoluzione dei casi dall’evento determinante alla revoca delle misure preventive o all’attuazione delle rettifiche finanziarie;
3. le banche dati non sempre contengono le informazioni necessarie ad effettuare un’analisi comparativa tra casi. Ciò faciliterebbe il lavoro del comitato ISFC volto a far sì che casi simili siano trattati in modo simile.

Le disposizioni normative per il periodo 2014-2020 hanno rafforzato in misura significativa la posizione della Commissione per quanto riguarda la tutela del bilancio dell’UE da spese irregolari.

122

Nel realizzare e progettare il sistema di misure preventive e rettifiche finanziarie per un nuovo periodo di programmazione, la Commissione dovrebbe basarsi sugli insegnamenti tratti e mitigare le carenze individuate durante l’attuazione dei programmi nei periodi precedenti. La Corte ha pertanto analizzato la normativa dell’UE applicabile e l’ha confrontata con le lacune riscontrate, per valutare in che misura ciò è avvenuto per il periodo di programmazione 2014-2020.

Relazioni sulle rettifiche finanziarie integrate nel pacchetto annuale di affidabilità ed esaminate dall’autorità di audit

123

Per il periodo di programmazione 2007-2013, la Commissione stessa ha individuato lacune in relazione alla correttezza e alla completezza delle informazioni fornite nelle relazioni di cui all’articolo 20 e anche gli audit della Corte hanno rilevato rischi relativi alle rettifiche finanziarie comunicate dagli Stati membri che sono state impiegate dalla Commissione per calcolare il rischio residuo cumulativo (cfr. paragrafi 103-106).

124

I regolamenti per il periodo 2014-2020 hanno introdotto un esame annuale e l’accettazione dei conti da parte della Commissione. Ogni anno, gli Stati membri devono presentare un pacchetto di affidabilità nell’ambito della procedura di liquidazione annuale per ogni PO (o gruppo di PO). Detto pacchetto comprende: i conti annuali, incluse le informazioni su importi ritirati e recuperati⁴¹; la dichiarazione di gestione e la sintesi annuale dei controlli svolti. Le autorità di audit emanano un parere di audit e forniscono un rapporto di controllo annuale. I primi pacchetti di affidabilità sono stati predisposti nella prima metà del 2016.

125

A differenza dei periodi precedenti, le informazioni sugli importi ritirati e recuperati devono ora essere presentate nei conti annuali e inserite nel calcolo da parte dello Stato membro del rischio residuo cumulativo per il PO (o gruppo di PO). La completezza e l’attendibilità di tali informazioni è adesso soggetta anche a verifiche condotte dalle autorità di audit degli Stati membri⁴².

126

Sulla base di questi documenti, la Commissione è tenuta a svolgere un esame annuale del programma operativo, durante il quale determina l’importo della spesa ammissibile per l’anno in questione. Gli Stati membri saranno tenuti a rettificare tutte le irregolarità prima della procedura annuale di liquidazione (vale a dire, ritirare o recuperare le spese irregolari con la possibilità di sostituirle con nuove spese). Se ciò non viene fatto, la Commissione può avviare una procedura di rettifica finanziaria.

Le disposizioni giuridiche introdotte per il periodo 2014-2020 rafforzano i poteri della Commissione per tutelare il bilancio dell’UE

Trattenuta del 10 % da tutti i pagamenti intermedi durante il periodo 2014-2020

127

Il quadro normativo 2014-2020 ha istituito lo strumento della trattenuta del 10 % dai pagamenti intermedi⁴³. Ciò significa che durante il periodo contabile la Commissione versa solo il 90 % della spesa intermedia dichiarata. Il restante 10 % è liquidato dopo la presentazione e l’accettazione del pacchetto di affidabilità. La trattenuta del 10 % da parte della Commissione può essere paragonata a una misura cautelare generale basata su condizioni: può essere versata allo Stato membro qualora alla liquidazione annuale tutto risulti in ordine.

128

Visti i livelli di errore osservati durante il periodo 2007-2013, la Corte ritiene che ciò possa garantire una migliore tutela del bilancio dell’UE, in quanto crea un margine adeguato affinché la Commissione intraprenda misure correttive anche nel caso in cui lo Stato membro non effettui alcuna rettifica finanziaria.

Rettifiche finanziarie nette possibili ogni anno qualora si rilevino gravi carenze che non erano state individuate dallo Stato membro

129

Per il periodo di programmazione 2007-2013, i criteri per applicare una rettifica finanziaria netta dipendevano da se lo Stato membro avesse o no accettato l’osservazione (ossia l’errore) e confermato o meno il relativo impatto (ossia applicato l’importo a titolo di rettifica finanziaria)⁴⁴. Se lo Stato membro non lo avesse fatto, la Commissione doveva adottare una decisione di rettifica finanziaria. Solo la decisione della Commissione aveva un effetto netto diretto (cfr. paragrafo 19).

130

Questo meccanismo è stato sostituito da un sistema di autorettifica, per cui lo Stato membro deve applicare la rettifica finanziaria anticipatamente. Se, nel corso del periodo di programmazione 2014-2020, vengono rilevate gravi carenze sistemiche che non erano state individuate dallo Stato membro nel contesto delle verifiche da questo svolte o degli audit precedenti l’accettazione annuale dei conti (espletati dalla Commissione o dalla Corte), la Commissione applicherà una rettifica finanziaria netta comportante perdita di fondi per lo Stato membro⁴⁵.

131

Questo sistema intende incentivare ulteriormente gli Stati membri, e in particolare le rispettive autorità di audit, ad assicurarsi che i fondi dell’UE siano spesi in maniera legittima e regolare e che tutte le necessarie rettifiche finanziarie siano state applicate a livello nazionale per tutelare il bilancio dell’UE dalle spese irregolari. Tale responsabilità spetta innanzitutto alle autorità di gestione. Le autorità di audit, tuttavia, dovranno agire come ultima linea di difesa per evitare che parte delle dotazioni finanziarie nazionali vadano perse già durante l’attuazione dei programmi. Inoltre, le rettifiche finanziarie saranno applicate su base annua e saranno chiaramente collegate allo sblocco del successivo pagamento intermedio. Nell’allegato V vengono comparati i meccanismi per il periodo 2007-2013 e quelli per il periodo 2014-2020.

132

La Corte ha altresì osservato che le procedure che hanno determinato rettifiche finanziarie durante il periodo 2007-2013 hanno richiesto molto tempo per essere completate (cfr. paragrafo 87). In una precedente relazione speciale della Corte⁴⁶, venivano individuate problematiche simili per il periodo di programmazione 2000-2006.

133

La Corte ritiene che la durata di tali procedure sia notevolmente abbreviata dall’obbligo di chiudere i conti e presentare il pacchetto di affidabilità entro un termine prefissato (15 febbraio dell’anno successivo). Ciò incentiverà gli Stati membri a risolvere i problemi più velocemente, al fine di poter inserire le relative spese nei conti, ed è verosimile che contribuisca ad una notevole accelerazione del processo rispetto al periodo 2007-2013.

Le sospensioni dei pagamenti e le rettifiche finanziarie alla chiusura sono possibili anche per il mancato conseguimento di valori-obiettivo prestazionali (performance targets)

134

Durante il periodo di programmazione 2014-2020 sarà altresì possibile avviare procedure di sospensione e imporre rettifiche finanziarie qualora gli indicatori di performance prefissati non vengano raggiunti. È però necessario che tale performance insoddisfacente sia dovuta a debolezze di attuazione chiaramente individuate e la Commissione è tenuta a comunicare tali debolezze allo Stato membro⁴⁷. Se lo Stato membro non ha adottato misure correttive per ovviare a tali debolezze, la Commissione può sospendere i pagamenti allo Stato membro. Alla fine del periodo di programmazione, se lo Stato membro non ha ancora adottato misure correttive per ovviare alle debolezze, la Commissione può applicare rettifiche finanziarie.

135

La Corte ritiene che si tratti di un primo tentativo di rimediare a ciò che da lungo tempo essa criticava: l’assenza di adeguate disposizioni giuridiche per imporre rettifiche finanziarie in caso di performance insoddisfacente durante il periodo di programmazione 2007-2013 (cfr. paragrafo 25). Tuttavia, nel quadro normativo 2014-2020 non vi sono ancora veri e propri incentivi finanziari o sanzioni relativi ai risultati conseguiti mediante i finanziamenti dell’UE⁴⁸.

Sono state introdotte misure connesse a questioni di «robusta governance economica», ma con difficoltà di applicazione pratica

136

Inoltre, nel periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione può applicare sospensioni anche per problematiche relative a più ampie questioni di «robusta governance economica»⁴⁹. In particolare, la Commissione può proporre al Consiglio di sospendere i pagamenti o gli impegni se lo Stato membro non ha adottato misure adeguate per modificare il proprio accordo di partenariato⁵⁰ o se lo Stato membro non ha adottato misure efficaci per correggere il proprio disavanzo eccessivo.

137

Tuttavia, in situazioni connesse alla governance economica, la decisione di sospendere i pagamenti non spetta interamente alla Commissione. La Commissione deve informare il Parlamento europeo ogniqualvolta si verifichi una tale situazione e deve avviare un dialogo strutturato con il Parlamento se richiesta. In seguito, la Commissione deve proporre al Consiglio di sospendere il pagamento e il Consiglio adotta poi la sua decisione in un atto di esecuzione. Per sospensioni legate alla governance economica, anche i livelli massimi di sospensione in termini di percentuale di pagamenti o impegni sono stabiliti nel regolamento.

138

La Commissione prevedeva di proporre sospensioni dei pagamenti connesse a questioni di governance economica (ed, in particolare, di disavanzo eccessivo) per la prima volta nel 2016, nel caso di Spagna e Portogallo⁵¹. Nel novembre 2016, la Commissione ha deciso di non proporre una sospensione nei suddetti casi, in considerazione della difficile situazione economica e fiscale. La Commissione ha invece raccomandato al Portogallo di porre termine al suo disavanzo eccessivo entro il 2016 e alla Spagna entro il 2018. Su queste basi, potrebbe risultare difficile applicare nella pratica tale disposizione durante il periodo di programmazione 2014-2020.

Maggiore certezza giuridica grazie alla definizione di norme sotto forma di regolamenti anziché di orientamenti

139

Durante il periodo 2014-2020, le norme applicabili alle rettifiche finanziarie hanno una diversa forma giuridica (e, di conseguenza, si collocano più in alto nella gerarchia delle fonti). Ad esempio,

1. la metodologia per stabilire correzioni finanziarie e tassi indicativi di rettifiche da applicare in caso di errori riguardanti appalti pubblici era elencata, sin dal periodo di programmazione 2000-2006, in orientamenti della Commissione⁵². Tali orientamenti descrivono la metodologia impiegata dalla Commissione nei casi pertinenti e il loro impiego è stato raccomandato agli Stati membri. L’aggiornamento del 2013 di tali norme, ad uso della Commissione, è stato operato sotto forma di decisione della Commissione⁵³;
2. La metodologia della Commissione per applicare rettifiche forfettarie per il periodo di programmazione 2007-2013 è stata fissata in una decisione della Commissione del 2011⁵⁴. Per il periodo 2014-2020, norme simili sono state incluse in un regolamento delegato della Commissione⁵⁵.

140

Questo conferisce alla Commissione maggiore potere per far rispettare tali disposizioni e per garantire un approccio più coerente tra gli Stati membri durante il periodo 2014-2020. Introdurre le norme applicabili sotto forma di regolamento o decisione della Commissione anziché di orientamenti lascia anche minore discrezionalità alla Commissione nel decidere il livello di rettifica, aumentando così la certezza giuridica per gli Stati membri.

Conclusioni e raccomandazioni

141

Nel complesso, fino alla fine del 2015 (vale a dire prima della chiusura del periodo di programmazione 2007-2013) la Commissione ha utilizzato in maniera efficace le misure di cui disponeva per il periodo di programmazione 2007-2013 per tutelare il bilancio dell’UE da spese irregolari.

142

Dall’audit svolto dalla Corte è emerso che le rettifiche finanziarie per il periodo 2000-2006 sono ammontate a 8 616 milioni di euro, ovvero il 3,8 % della dotazione finanziaria totale di FESR, FC e FSE. Alla chiusura, vi sono state rettifiche finanziarie nette per alcuni programmi FESR e FSE e per alcuni progetti dell’FC: in 17 Stati membri per il FESR, in 16 Stati membri per l’FSE e in 11 Stati membri per l’FC. L’importo complessivo di tali rettifiche nette è stato di 2 423 milioni di euro (ovvero l’1,1 % della dotazione finanziaria totale). La Corte ha altresì rilevato che la valutazione, da parte della Commissione, delle carenze e delle rettifiche finanziarie è stata in sostanza confermata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea. Sebbene la Corte preveda una situazione analoga per il periodo 2007-2013, l’impatto finale delle rettifiche finanziarie può essere determinato solo alla chiusura. In base all’esame dei pagamenti alla chiusura per il periodo 2000-2006, la Corte ritiene inoltre che la Commissione debba rimanere vigile al momento di controllare la dichiarazione di chiusura presentata dagli Stati membri.

143

Per il periodo 2007-2013, la Commissione ha fatto ricorso alla sospensione dei pagamenti in maggiore misura rispetto al passato e la recente introduzione delle interruzioni dei pagamenti si è rivelata un utile strumento aggiuntivo. Inoltre, le misure preventive sono state applicate con anticipo rispetto al periodo precedente. In termini relativi, la Corte si attende che verranno attuate più rettifiche finanziarie per il periodo 2007-2013 rispetto al precedente periodo.

144

La Corte ha altresì riscontrato che la Commissione ha imposto misure preventive e rettifiche finanziarie in maniera proporzionale. Le procedure interne della Commissione per il periodo 2007-2013 miravano a garantire un trattamento armonizzato dei casi tra programmi e tra Stati membri. L’analisi svolta dalla Corte ha altresì confermato che le misure della Commissione per il periodo 2007-2013 si sono concentrate sugli Stati membri i cui programmi presentavano i rischi più elevati.

145

Le misure correttive operate dalla Commissione hanno esercitato pressione sugli Stati membri affinché ovviassero alle carenze dei rispettivi sistemi di gestione e di controllo. Tuttavia, sia le misure preventive sia le rettifiche finanziarie in genere riguardano questioni complesse che richiedono molto tempo per essere risolte. Le interruzioni e sospensioni dei pagamenti che ne derivano rappresentano un rischio finanziario significativo per gli Stati membri. Per il periodo 2007-2013, la Commissione ha quindi cercato di revocare gradualmente le misure, in modo che il rimborso delle spese potesse riprendere il più presto possibile per quella parte del programma non inficiata dalle carenze che avevano inizialmente condotto all’interruzione o alla sospensione.

146

La Corte ha altresì rilevato, tuttavia, che la Commissione incontra difficoltà nel monitoraggio dell’attuazione delle rettifiche finanziarie. Le informazioni fornite dagli Stati membri sull’attuazione delle rettifiche finanziarie per il periodo 2007-2013 non consentono ancora un valido monitoraggio. La Corte ha altresì riscontrato prove contrastanti per quanto riguarda l’impatto a lungo termine delle misure preventive e delle rettifiche finanziarie sui livelli di errore dei programmi durante il periodo 2007-2013.

Raccomandazione 1

La Commissione dovrebbe applicare un approccio rigoroso alle rettifiche finanziarie alla chiusura del periodo 2007-2013, per garantire che gli importi totali rimborsati dal bilancio dell’UE siano esenti da livelli rilevanti di spese irregolari.

Data-obiettivo di attuazione: a partire da marzo 2017 (inizio dell’esercizio di chiusura).

147

La rendicontazione della Commissione su misure preventive e rettifiche finanziarie rende difficile ottenere una visione d’insieme completa ed analitica. Ciò è principalmente dovuto al fatto che le informazioni sulle misure preventive e sulle rettifiche finanziarie sono contenute in numerose relazioni e numerosi documenti, uno dei quali non è neppure noto alle parti interessate. Al contempo, nessuna delle relazioni della Commissione fornisce un quadro d’insieme analitico delle misure preventive e delle rettifiche finanziarie per l’insieme del periodo 2007-2013. Anche rappresentanti del Parlamento europeo e del Consiglio hanno giudicato che le relazioni della Commissione non forniscono un numero sufficiente di confronti tra Stati membri e di esempi di «buone pratiche» su come prevenire o rilevare e correggere problemi ricorrenti.

Raccomandazione 2

La Commissione dovrebbe pubblicare una relazione ad hoc sulle rettifiche finanziarie e sullo stato della chiusura dei programmi del FESR/FC e dell’FSE, simile alla relazione preparata nel 2013 per il periodo 2000-2006. Detta relazione dovrebbe presentare e comparare tutte le informazioni su misure preventive e correttive, per Fondo e per Stato membro, nonché mostrare l’impatto delle rettifiche finanziarie ed il tasso di rischio residuo.

Data-obiettivo di attuazione: entro la metà del 2019.

148

La Corte ha rilevato carenze nei sistemi informativi utilizzati dalla Commissione per monitorare e rendicontare su misure preventive e rettifiche finanziarie per i programmi del periodo 2007-2013. In particolare, i sistemi informativi non sono integrati e non forniscono un quadro d’insieme, per i singoli casi, di tutte le misure preventive e le rettifiche finanziarie.

Raccomandazione 3

Per il periodo 2014-2020, la Commissione dovrebbe creare un sistema di monitoraggio integrato che copra sia le misure preventive che le rettifiche finanziarie.

Data-obiettivo di attuazione: 2019.

149

Le disposizioni normative per il periodo 2014-2020 potenziano notevolmente la posizione della Commissione ai fini della tutela del bilancio dell’UE da spese irregolari. Ciò è principalmente dovuto al fatto che la rendicontazione di uno Stato membro sulle rettifiche finanziarie è adesso integrata nel pacchetto di affidabilità annuale e viene esaminata dall’autorità di audit. Inoltre, le disposizioni normative introdotte per il periodo 2014-2020 rafforzano i poteri della Commissione per garantire che le spese irregolari non siano più rimborsate dal bilancio dell’UE. Infine, gli Stati membri godono anche di una maggiore certezza giuridica, poiché le norme sono state stabilite mediante regolamenti anziché orientamenti.

150

Nel complesso, la Corte ritiene che queste disposizioni per il periodo 2014-2020 costituiscano un notevole miglioramento dell’architettura del sistema.

Raccomandazione 4

La Commissione dovrebbe utilizzare in maniera efficace le disposizioni notevolmente rafforzate relative al periodo 2014-2020 e imporre rettifiche finanziarie nette, ogni qualvolta sia necessario, sulla base dei propri controlli e/o degli audit effettuati dalla Corte dei conti europea.

Data-obiettivo di attuazione: immediatamente.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Iliana IVANOVA, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione dell’8 marzo 2017.

Per la Corte dei conti europea

Glossario e abbreviazioni

Asse prioritario: Ciascuna delle priorità della strategia contenuta in un programma operativo comprendente un gruppo di operazioni connesse tra loro e aventi obiettivi specifici misurabili.

Autorità di audit: Le autorità di audit forniscono alla Commissione la garanzia del funzionamento efficace dei sistemi di gestione e dei controlli interni relativamente a un programma operativo (e, di conseguenza, della legittimità e regolarità delle spese certificate). Devono essere funzionalmente indipendenti dagli organismi che gestiscono i fondi. Un’autorità di audit trasmette alle autorità di gestione e di certificazione le risultanze dei suoi audit dei sistemi e delle operazioni per il PO in esame. Una volta l’anno, le autorità di audit comunicano il proprio operato annuale alla Commissione nel rapporto annuale di controllo. Se ritiene che l’autorità di gestione non abbia adottato le opportune misure correttive, l’autorità di audit deve richiamare l’attenzione della Commissione sulla questione.

Autorità di certificazione: Le autorità di certificazione effettuano i controlli di primo livello sulla spesa dichiarata dalle autorità di gestione e certificano che tale spesa sia legittima e regolare.

Autorità di gestione: L’autorità di gestione è un’autorità pubblica nazionale, regionale o locale (o qualsiasi altro organismo pubblico o privato) designata dallo Stato membro per gestire un programma operativo. I suoi compiti comprendono la selezione dei progetti da finanziare, il monitoraggio delle modalità di attuazione dei progetti e la comunicazione alla Commissione degli aspetti finanziari e dei risultati raggiunti. L’autorità di gestione è inoltre l’organismo che impone rettifiche finanziarie ai beneficiari a seguito di audit effettuati dalla Commissione, dalla Corte dei conti europea o da qualsiasi altra autorità dello Stato membro.

Caso: Il percorso completo degli eventi che collega le misure preventive e le rettifiche finanziarie a un medesimo evento determinante.

Comitato per le interruzioni, le sospensioni e le rettifiche finanziarie (ISFCC): Uno specifico comitato interno, che offre un luogo di dibattito nell’ambito delle direzioni generali della Commissione per esaminare questioni e adottare decisioni relative ad avvertimenti, interruzioni, sospensioni e rettifiche finanziarie.

Disimpegno: Atto che cancella un impegno precedente o parte di esso.

Dotazione assegnata: La dotazione assegnata è l’importo totale attribuito a uno Stato membro o a un programma operativo durante un periodo di programmazione e corrisponde al massimo teorico che può essere erogato.

Evento determinante: Irregolarità o gravi carenze, individuate dalle autorità dello Stato membro, dalla Commissione o dalla Corte dei conti europea nel corso dello svolgimento delle proprie verifiche, che danno luogo a misure preventive e rettifiche finanziarie.

Fondo di coesione (FC): Il Fondo di coesione è teso a rafforzare la coesione economica e sociale nell’Unione europea finanziando progetti in materia di ambiente e trasporti negli Stati membri il cui PNL pro capite è inferiore al 90 % della media dell’UE.

Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR): Il Fondo europeo di sviluppo regionale è inteso a rafforzare la coesione economica e sociale nell’Unione europea, eliminando le principali disparità regionali attraverso il sostegno finanziario alla creazione di infrastrutture e agli investimenti produttivi che creano occupazione, principalmente per le imprese.

Les corrections financières ex post sont celles appliquées après que les dépenses irrégulières ont été déclarées à la Commission.

Fondo sociale europeo (FSE): Il Fondo sociale europeo si propone di rafforzare la coesione economica e sociale all’interno dell’Unione europea migliorando le opportunità di impiego e di lavoro, soprattutto attraverso iniziative di formazione, nonché favorendo un elevato livello di occupazione e la creazione di più posti di lavoro e di impieghi più qualificati.

Impegno: Impegno giuridico a fornire finanziamenti a determinate condizioni. L’UE si impegna a rimborsare la propria quota dei costi di un progetto finanziato dall’UE al completamento del progetto. Gli impegni attuali costituiscono i pagamenti futuri. I pagamenti attuali sono costituiti dagli impegni passati.

Interruzione: La Commissione può interrompere i termini di pagamento di una determinata dichiarazione di spesa per un periodo massimo di sei mesi (cfr. articolo 91 del regolamento (CE) n. 1083/2006) qualora «vi siano prove che facciano presumere carenze significative» nel funzionamento dei sistemi di gestione e di controllo degli Stati membri oppure qualora una dichiarazione di spesa certificata contenga spese irregolari non rettificate.

Se la Commissione rileva, sulla base del proprio lavoro o delle informazioni comunicate dalle autorità di audit, che uno Stato membro non ha posto rimedio a gravi carenze dei sistemi di gestione o di controllo e/o non ha rettificato una spesa irregolare che era stata dichiarata e certificata, può interrompere o sospendere i pagamenti. Se lo Stato membro non pone rimedio alle carenze individuate nel sistema o non ritira la spesa irregolare (che può essere sostituita da una spesa ammissibile) la Commissione stessa può applicare rettifiche finanziarie, con una conseguente riduzione netta del finanziamento dell’UE per il PO.

Irregolarità: Si definisce irregolarità un atto che non è conforme alle norme dell’UE e che ha un potenziale impatto negativo sugli interessi finanziari dell’UE, ma che può essere il risultato di errori veri e propri (genuine errors) commessi dai beneficiari richiedenti i fondi o dalle autorità responsabili dell’esecuzione dei pagamenti. Se commessa deliberatamente, l’irregolarità costituisce una frode.

Misura preventiva: Le misure preventive, strumento a disposizione della Commissione per tutelare il bilancio dell’UE nel caso in cui emergano potenziali carenze, comprendono sospensioni e interruzioni dei pagamenti al PO a titolo del bilancio dell’UE.

Misure volte a tutelare il bilancio dell’UE: Le misure volte a tutelare il bilancio dell’UE comprendono misure preventive (interruzione, sospensioni) e rettifiche finanziarie (aventi impatto monetario). Queste misure sono integrate da piani d’azione concordati tra la Commissione e lo Stato membro.

Organismo intermedio: Si definisce organismo intermedio qualsiasi organismo o servizio pubblico o privato che agisce sotto la responsabilità di un’autorità di gestione o che svolge mansioni per conto di questa autorità nei confronti dei beneficiari che attuano le operazioni.

Periodo di programmazione: Il quadro pluriennale nell’ambito del quale la spesa a titolo del FESR, dell’FSE e dell’FC è pianificata ed eseguita.

Piano d’azione: I piani d’azione sono documenti redatti dagli Stati membri dopo il rilevamento di irregolarità sistemiche o gravi carenze nei sistemi dello Stato membro. Descrivono azioni correttive tramite le quali si ovvierà a tali irregolarità e/o carenze nei sistemi

Programma operativo (PO): Un programma operativo individua le priorità e gli obiettivi specifici di uno Stato membro e descrive in che modo i finanziamenti (cofinanziamenti dell’UE e cofinanziamenti nazionali pubblici e privati) saranno utilizzati durante un dato periodo (attualmente di 7 anni) per finanziare progetti. I progetti all’interno di un PO devono contribuire al conseguimento di un certo numero di obiettivi. I fondi dei PO possono provenire dal FESR, dall’FC e/o dall’FSE. Il PO è elaborato dallo Stato membro e deve essere approvato dalla Commissione prima che venga eseguito qualsiasi pagamento a titolo del bilancio dell’UE. I PO possono essere modificati durante il periodo di programmazione solo con l’accordo di entrambe le parti.

Recupero: Lo Stato membro lascia le spese nel programma fino a che l’importo indebitamente versato non venga recuperato presso il beneficiario e lo detrae dalla successiva domanda di pagamento una volta effettuato il recupero. Si tratta di una delle modalità per effettuare una rettifica finanziaria (cfr. anche ritiro).

Relazione annuale di attività (RAA): Le relazioni annuali di attività illustrano i risultati delle operazioni in riferimento, tra l’altro, agli obiettivi stabiliti, ai rischi associati e alla modalità di controllo interno. Dall’esercizio di bilancio 2001 per la Commissione e dal 2003 per tutte le istituzioni dell’Unione europea (UE), l’»ordinatore delegato» è tenuto a presentare una RAA alla propria Istituzione sullo svolgimento dei propri compiti, unitamente alle informazioni finanziarie e di gestione.

Relazione di cui all’articolo 20: Dichiarazione annuale relativa agli importi ritirati, agli importi recuperati, ai recuperi pendenti e agli importi non recuperabili, di cui all’articolo 20, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1828/2006, per i programmi 2007-2013, che riflette la capacità di rettifica complessiva del sistema di gestione e di controllo di ciascun programma, aggregata a livello di asse prioritario, indipendentemente dalla fonte della rettifica.

Rettifica finanziaria: La finalità delle rettifiche finanziarie è quella di tutelare il bilancio dell’UE dagli oneri derivanti da spese erronee o irregolari. Per le spese soggette alla gestione concorrente, il compito di recuperare i pagamenti indebitamente effettuati spetta principalmente allo Stato membro.

Le rettifiche finanziarie possono essere effettuate dallo Stato membro mediante detrazione delle spese irregolari dalla richiesta di pagamento dello Stato membro oppure con il pagamento di un ordine di recupero emesso dalla Commissione o tramite un disimpegno. La detrazione può avvenire in due modi: ritiro o recupero presso i beneficiari.

Rettifica finanziaria: confermata, decisa o effettuata: Una rettifica finanziaria «confermata» è stata accettata dallo Stato membro interessato.

Una rettifica finanziaria «decisa» è stata adottata con decisione della Commissione e costituisce sempre una rettifica netta, in base alla quale lo Stato membro deve rimborsare al bilancio dell’UE i fondi irregolarmente percepiti, con una conseguente riduzione definitiva della dotazione assegnata allo Stato membro interessato.

Una rettifica finanziaria «effettuata», dopo essere stata confermata o decisa, ha rettificato l’irregolarità rilevata (ossia tramite ritiro o recupero).

Rettifica finanziaria: ex ante o ex post: Le rettifiche finanziarie ex ante vengono effettuate prima che la spesa irregolare sia dichiarata alla Commissione.

Le rettifiche finanziarie ex post vengono effettuate dopo che la spesa irregolare è stata dichiarata alla Commissione.

Ritiro: Lo Stato membro ritira immediatamente la spesa irregolare dal programma, allorché l’irregolarità è individuata, detraendola dalla dichiarazione di spesa successiva e mettendo in tal modo i fondi dell’UE a disposizione di altre operazioni. Si tratta di una delle modalità per effettuare una rettifica finanziaria (cfr. anche recupero).

Sistema di gestione e di controllo: Il sistema di gestione e di controllo è la struttura che svolge le attività di controllo di un programma operativo. Nell’ambito della politica di coesione tale sistema è formato dall’autorità di gestione (e dagli organismi intermedi), dall’autorità di certificazione e dall’autorità di audit a livello di Stato membro, nonché dalla Commissione.

Sospensione: La Commissione può sospendere la totalità o una parte di un pagamento intermedio (cfr. articolo 92 del regolamento (CE) n 1083/2006) nel caso in cui il funzionamento del sistema di gestione e di controllo dello Stato membro presenti gravi carenze; o nel caso in cui le spese figuranti in una dichiarazione certificata di spesa siano connesse a una grave irregolarità che non è stata rettificata; o qualora lo Stato membro abbia gravemente violato i propri obblighi di gestione e controllo.

Taux de risque résiduel cumulé: Estimation, pour chaque programme et sur l’ensemble de la période de programmation, de la part des dépenses déclarées qui ne sont pas légales et régulières. Le taux de risque résiduel cumulé tient compte de toutes les corrections financières mises en œuvre depuis le début de la période et du total des dépenses déclarées à la clôture.

Taux d’erreur extrapolé: Estimation, par une autorité d’audit, de la part des dépenses annuelles effectuées pour chaque (groupe de) PO qui ne sont pas légales et régulières. Ce taux doit être établi sur la base d’une approche d’échantillonnage statistique. Les taux d’erreur extrapolés doivent être représentatifs des dépenses encourues pour le (groupe de) PO. Il peut également s’agir de taux d’erreur établis sur la base de méthodes d’échantillonnage spécifique et non statistique (notamment pour les populations restreintes), dans la mesure où ils sont représentatifs de l’ensemble de la population.

Tasso di errore estrapolato: Stima elaborata da un’autorità di audit della parte di spesa annuale relativa a ciascun PO (o gruppo di PO) che non è legittima né regolare. Questo tasso dovrebbe essere calcolato in base a un metodo di campionamento statistico. I tassi di errore estrapolati devono essere rappresentativi della spesa sostenuta per il PO (o gruppo di PO). Ciò vale anche per i tassi di errore calcolati sulla base di metodi di campionamento non statistico (in particolare per popolazioni ridotte), a condizione che siano rappresentativi dell’insieme della popolazione.

Tasso di rischio residuo cumulativo: Una stima della parte di spesa dichiarata, per ogni programma per l’intero periodo di programmazione, che non è legittima e regolare. Il tasso di rischio residuo cumulativo tiene conto di tutte le rettifiche finanziarie operate dall’inizio del periodo e della spesa totale dichiarata alla chiusura.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II – presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte – specializzata nei settori di spesa riguardanti gli investimenti a favore della coesione, della crescita e dell’inclusione. L’audit è stato diretto dal Membro relatore, Henri Grethen, coadiuvato da: Ildikó Preiss, capo incarico e attaché di Gabinetto; Niels-Erik Brokopp, primo manager; Marcel Bode, Nicholas Edwards, Johan Adriaan Lok e Ágota Marczinkó, auditor.

Per contattare la Corte

CORTE DEI CONTI EUROPEA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Modulo di contatto: eca.europa.eu/it/Pages/ContactForm.aspx
Sito Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Tutela del bilancio dell’UE dalle spese irregolari: durante il periodo 2007-2013 la Commissione ha fatto ricorso sempre più frequentemente a misure preventive e rettifiche finanziarie nel settore della coesione
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE)

Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet consultando il portale Europa (http://europa.eu).

Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2017

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