EU:n talousarvion suojaaminen sääntöjenvastaiselta varainkäytöltä: komissio lisäsi ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ja rahoitusoikaisujen käyttöä koheesioalalla kaudella 2007–2013

Tiivistelmä

Koheesiopolitiikasta

I

Koheesiopolitiikalla pyritään supistamaan alueiden välisiä kehityseroja, uudistamaan taantuvia teollisuusalueita sekä edistämään rajat ylittävää, monikansallista ja alueiden välistä yhteistyötä Euroopan unionissa. Koheesiopolitiikka on investoinneille myönnettävän EU-rahoituksen tärkein lähde, jonka osuus EU:n talousarvion kokonaisvarainkäytöstä on noin 37 prosenttia. Koheesiopolitiikalle osoitetut määrärahat olivat ohjelmakaudella 2000–2006 noin 230 miljardia euroa, ohjelmakaudella 2007–2013 noin 346 miljardia euroa ja ohjelmakaudella 2014–2020 noin 349 miljardia euroa.

II

Koheesiopolitiikka käsittää kaksi pääalaa, jotka ovat alue- ja kaupunkipolitiikka sekä työllisyys- ja sosiaaliasiat. Alue- ja kaupunkipolitiikkaa toteutetaan lähinnä Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) ja koheesiorahaston kautta. Työllisyys- ja sosiaaliasioita rahoitetaan pääosin Euroopan sosiaalirahastosta (ESR).

III

Koheesiopolitiikkaa toteutetaan yhteistyössä suoritettavan hallinnoinnin periaatteen mukaisesti, mikä tarkoittaa sitä, että vastuu jakautuu komission ja jäsenvaltioiden kesken. Vaikka komissio on edelleen vastuussa EU:n talousarvion toteuttamisesta, EU:n varojen ja ohjelmien varsinainen hallinnointi ja valvonta on delegoitu jäsenvaltioiden viranomaisille, jotka valitsevat tuensaajat ja jakavat varat.

IV

Virheiden havaitseminen, oikaiseminen ja estäminen on ensisijaisesti jäsenvaltioiden vastuulla. Jos komissio havaitsee, että sääntöjenvastaisia menoja on yhteisrahoitettu tai tullaan todennäköisesti yhteisrahoittamaan, se voi puuttua asiaan ja oikaista jo yhteisrahoitetun menon tai ehkäistä menon yhteisrahoittamisen.

V

Komissio voi soveltaa ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä ja/tai rahoitusoikaisuja jäsenvaltioiden viranomaisten havaitsemien sääntöjenvastaisuuksien tai vakavien puutteiden perusteella, omien tarkistustensa ja tarkastustensa perusteella, OLAFin tutkimusten pohjalta sekä Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tekemien tarkastusten tuloksena.

Tarkastuksen toteuttaminen

VI

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, olivatko komission ennaltaehkäisevät toimenpiteet ja rahoitusoikaisut vaikuttavia EU:n talousarvion suojaamiseksi sääntöjenvastaisten menojen yhteisrahoittamiselta koheesioalalla. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi tarkastuksessa ohjelmakauteen 2007–2013. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin vertasi tilannetta ohjelmakauteen 2000–2006 ja arvioi säädösmuutosten todennäköistä vaikutusta ohjelmakaudella 2014–2010. Tarkastuksessa

• tutkittiin asianmukaisia komission suuntaviivoja, julkaisuja ja kertomuksia ja arvioitiin komission sisäisiä menettelyjä ohjelmakaudella 2007–2013
• laadittiin vertaileva analyysi ohjelmakausien 2000–2006 ja 2007–2013 ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä ja rahoitusoikaisuista ja arvioitiin rahoitusoikaisujen vaikutusta ohjelmakauden 2000–2006 päättämisen jälkeen
• tutkittiin otosta, johon poimittiin 72 yksittäistä, vuoden 2016 loppuun mennessä ratkaistua tapausta. Otokseen sisältyvät tapaukset vastasivat 29:ää prosenttia ohjelmakaudella 2007–2013 toteutetuista rahoitusoikaisuista. Tarkastuksen kenttätyö suoritettiin tammikuun 2016 ja marraskuun 2016 välisenä aikana.

Tarkastushavainnot

VII

Yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio oli hyödyntänyt ohjelmakaudella 2007–2013 käytettävissään olevia toimenpiteitä vaikuttavasti EU:n talousarvion suojaamiseksi sääntöjenvastaisilta menoilta.

VIII

Ohjelmakauden 2000–2006 rahoitusoikaisujen kokonaismäärä oli 8 616 miljoonaa euroa eli 3,8 prosenttia kokonaismäärärahoista. Ohjelmakaudella 2007–2013 komissio hyödynsi käytettävissään olevia toimenpiteitä EU:n talousarvion suojaamiseksi tätä laajemmin.

IX

Ohjelmakauden 2007–2013 osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio oli käyttänyt ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä ja rahoitusoikaisuja oikeasuhteisesti, ja vahvisti, että komission toimenpiteet ohjelmakaudella 2007–2013 keskittyivät niihin jäsenvaltioihin, joiden toimenpideohjelmat olivat riskialtteimpia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että komission suorittama puutteiden ja niihin liittyvien rahoitusoikaisujen arviointi oli sisällöltään Euroopan unionin tuomioistuimen vahvistamaa.

X

Komission oikaisutoimenpiteillä painostettiin jäsenvaltioita korjaamaan niiden hallinto- ja valvontajärjestelmissä havaitut puutteet. Ennaltaehkäisevissä toimenpiteissä ja rahoitusoikaisuissa käsitellään kuitenkin yleensä monimutkaisia asioita, joiden ratkaisemiseen kuluu huomattavasti aikaa. Toimenpiteiden tuloksena toteutettavat maksun määräajan kulumisen keskeyttämiset ja maksujen keskeyttämiset tarkoittavat merkittävää rahoituksellista riskiä jäsenvaltioille. Tästä syystä komissio pyrki ohjelmakaudella 2007–2013 lopettamaan toimenpiteitä asteittain voidakseen varmistaa, että korvausten maksamista voitaisiin jatkaa heti kun tarvittavat ehdot täyttyvät.

XI

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että komissiolla oli vaikeuksia rahoitusoikaisujen toteuttamisen seurannassa. Jäsenvaltioiden toimittamat tiedot ohjelmakauden 2007–2013 aikana toteutetuista oikaisuista eivät vielä antaneet mahdollisuutta luotettavaan seurantaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi vaihtelevaa näyttöä ohjelmakauden 2007–2013 aikana toteutettujen ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ja rahoitusoikaisujen pitkän aikavälin vaikutuksesta.

XII

Komission raportointi ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä ja rahoitusoikaisuista vaikeuttaa kattavan yleiskuvan saamista tilanteesta, pitkälti siksi, että tiedot on esitetty useissa eri kertomuksissa ja asiakirjoissa. Lisäksi yhdessäkään kautta 2007–2013 koskevista komission kertomuksista ei anneta analyyttista yleiskuvaa ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä ja rahoitusoikaisuista. Myös Euroopan parlamentin ja neuvoston edustajat katsoivat, ettei komission kertomuksissa ole riittävästi jäsenvaltioiden vertailua eikä esimerkkejä ”hyvistä käytännöistä”, joiden avulla voidaan ehkäistä, havaita tai korjata toistuvia ongelmia.

XIII

Kauden 2014–2020 säännökset vahvistavat huomattavasti komission asemaa EU:n talousarvion suojaamisessa sääntöjenvastaisilta menoilta esimerkiksi nettomääräisten rahoitusoikaisujen avulla. Tämä johtuu ensisijaisesti siitä, että jäsenvaltioiden rahoitusoikaisuja koskeva raportointi on nyt sisällytetty varmuuden saamiseksi vuosittain toimitettavaan asiakirjakokonaisuuteen, jonka vastaavat tarkastusviranomaiset tutkivat. Lisäksi kauden 2014–2020 säännökset antavat komissiolle enemmän valtaa varmistaa, ettei sääntöjenvastaisia menoja enää korvata EU:n talousarviosta. Lopuksi voidaan todeta, että jäsenvaltioiden oikeusvarmuus on nyt suurempi, sillä säännöt ovat ohjeistuksen sijasta säädöksiä.

XIV

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että nämä järjestelyt parantavat järjestelmän rakennetta huomattavasti.

Suositukset

XV

Komission olisi

• sovellettava tiukkaa lähestymistapaa rahoitusoikaisuihin kauden 2007–2013 päättämisen yhteydessä (maaliskuusta 2017 alkaen) varmistaakseen, että EU:n talousarviosta korvattuihin kokonaismääriin sisältyvien sääntöjenvastaisten menojen taso ei ole olennainen,
• laadittava tapauskohtainen kertomus rahoitusoikaisuista sekä EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n ohjelmien päättämisen edistymisestä (viimeistään vuoden 2019 puolivälissä) samaan tapaan kuin kauden 2000–2006 osalta laadittiin vuonna 2013; kertomuksessa olisi esitettävä ja verrattava kaikkia tietoja rahasto- ja jäsenvaltiokohtaisista ennaltaehkäisevistä ja korjaavista toimenpiteistä sekä arvioitava rahoitusoikaisujen vaikutusta ja jäännösriskitasoa
• vuoteen 2019 mennessä olisi laadittava kautta 2014–2020 varten yhdennetty seurantajärjestelmä sekä ennaltaehkäisevien toimenpiteiden että rahoitusoikaisujen osalta
• käytettävä kautta 2014–2020 varten merkittävästi vahvistettuja säännöksiä vaikuttavalla tavalla välittömästi ja määrättävä nettomääräisiä rahoitusoikaisuja aina tarvittaessa omien tarkastustensa ja/tai tilintarkastustuomioistuimen suorittamien tarkastusten perusteella.

Johdanto

Koheesiopolitiikka on EU:n pääasiallinen investointien rahoituksen lähde

Toimintapolitiikan tavoitteet, määrärahat ja rahastot

01

Koheesiopolitiikalla pyritään supistamaan alueiden välisiä kehityseroja, uudistamaan taantuvia teollisuusalueita sekä edistämään rajat ylittävää, monikansallista ja alueiden välistä yhteistyötä Euroopan unionissa (EU).

02

Koheesiomenot ovat noin 37 prosenttia EU:n talousarvion kokonaisvarainkäytöstä. Koheesiopolitiikalle, joka on EU:n pääasiallinen investointipolitiikka, osoitetut määrärahat olivat ohjelmakaudella 2000–2006 noin 230 miljardia euroa, ohjelmakaudella 2007–2013 noin 346 miljardia euroa ja kaudella 2014–2020 noin 349 miljardia euroa.

03

Koheesiopolitiikka käsittää kaksi pääalaa, jotka ovat alue- ja kaupunkipolitiikka sekä työllisyys- ja sosiaaliasiat. Alue- ja kaupunkipolitiikkaa toteutetaan lähinnä Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) ja koheesiorahaston kautta. Työllisyys- ja sosiaaliasioita rahoitetaan puolestaan lähinnä Euroopan sosiaalirahastosta (ESR). EAKR:oon, koheesiorahastoon ja ESR:oon sovelletaan samoja sääntöjä, joista voidaan poiketa rahastokohtaisten asetusten nojalla.

Koheesiopolitiikan hallinto- ja valvontajärjestelmä

04

Koheesiopolitiikkaa toteutetaan yhteistyössä suoritettavan hallinnoinnin periaatteen mukaisesti¹, mikä tarkoittaa sitä, että vastuu politiikan toteuttamisesta sekä siihen liittyvistä varoista, mukaan lukien valvontatoimet, jakautuu komission ja jäsenvaltioiden kesken. Vaikka komissio on edelleen vastuussa EU:n talousarvion toteuttamisesta, EU:n varojen ja ohjelmien varsinainen hallinnointi ja valvonta on delegoitu jäsenvaltioiden viranomaisille.

05

Näiden viranomaisten tehtävät on määritelty seuraavissa alakohtaisissa asetuksissa:

1. hallintoviranomaiset (joiden tehtävät voidaan delegoida välittäville elimille) huolehtivat toimenpideohjelman (TPO) puitteissa yhteisrahoitettujen hankkeiden päivittäisestä hallinnoinnista
2. todentamisviranomaiset koostavat hankkeiden tuensaajien valmistelemat kuluilmoitukset menoilmoituksiksi ja ilmoittavat ne komissiolle korvauksien maksamista varten
3. tarkastusviranomaiset suorittavat komissiolle ilmoitettujen kulujen ja hallinto- ja valvontajärjestelmän toiminnan vuotuisen riippumattoman tarkastuksen.

06

Erityisesti todettakoon, että nämä viranomaiset valitsevat hankkeet ja jakavat ja valvovat varoja. Jäsenvaltiot ovat niin ikään vastuussa siitä, ettei EU:n talousarviosta korvattava meno ole sääntöjenvastainen, estämällä, havaitsemalla ja korjaamalla sääntöjenvastaisuuksia². Komissio voi suorittaa samanaikaisesti toimenpiteitä aiheettomasti maksettujen varojen takaisinperimiseksi.

07

Hankkeiden tuensaajille aiheutuu menoja, jotka ne ilmoittavat maksupyynnöissä hallintoviranomaisille (tai välittäville elimille). Sen jälkeen maksupyynnöt koostetaan ja lähetetään todentamisviranomaisten toimesta komissiolle. Tämän jälkeen komissio maksaa ilmoitetun menon yhteisrahoitusta vastaavan määrän jäsenvaltion talousarvioon, josta varat siirretään tuensaajille (ks. kaavio 1).

08

Komissio neuvottelee ja hyväksyy toimenpideohjelmat yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, antaa jäsenvaltioiden viranomaisille ohjeistuksen ja ohjeet näiden tehtävien suorittamiseen ja tekee tarkastuksia jäsenvaltioiden tasolla tai asiakirjatarkastuksina toimintapolitiikan täytäntöönpanon valvomiseksi.

09

Kaiken kaikkiaan ohjelmakaudella 2000–2006 oli 618 toimenpideohjelmaa ja 1 119 koheesiorahastohanketta³. Ohjelmakaudella 2007–2013 toteutettiin puolestaan 440 toimenpideohjelmaa ja ohjelmakaudella 2014–2020 yhteensä 391 toimenpideohjelmaa (EAKR:n, koheesiorahaston tai ESR:n rahoitus tai useasta rahastosta tuleva rahoitus).

Komission toimenpiteet EU:n talousarvion suojaamiseksi koheesioalalla

10

Komission EU:n talousarvion suojaamiseksi suorittamien toimenpiteiden tavoitteena on varmistaa, että EU:n talousarviosta yhteisrahoitetaan ainoastaan sääntöjenmukaisia menoja (eli menoja, joita on aiheutunut sovellettavan EU:n ja kansallisen/alueellisen lainsäädännön mukaisesti).

11

Virheiden havaitseminen, korjaaminen ja estäminen on ensisijaisesti jäsenvaltioiden vastuulla⁴. Jos komissio havaitsee, että sääntöjenvastaisia menoja on yhteisrahoitettu tai tullaan todennäköisesti yhteisrahoittamaan, se voi puuttua asiaan ja oikaista jo yhteisrahoitetun menon tai ehkäistä sääntöjenvastaisen menon yhteisrahoituksen tulevissa menoilmoituksissa.

12

Kauden 2000–2006 asetukset⁵ sekä kausien 2007–2013⁶ ja 2014–2020⁷ asetukset antavat komissiolle mahdollisuuden käyttää ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä eli maksun määräajan kulumisen keskeyttämistä ja maksujen keskeyttämistä, sekä rahoitusoikaisuja. Kauden 2000–2006 osalta maksujen määräajan kulumisen keskeyttämiset eivät sisältyneet asetuksiin osana komission ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä. Alue- ja kaupunkipolitiikan sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosastot ovat vastuussa näiden korjaavien toimenpiteiden soveltamisesta koheesiopolitiikan alalla.

13

Komissio voi soveltaa ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä ja/tai rahoitusoikaisuja jäsenvaltioiden viranomaisten (kuten hallintoviranomaisten tai tarkastusviranomaisten) havaitsemien sääntöjenvastaisuuksien tai vakavien puutteiden perusteella tai omien tarkistustensa ja tarkastustensa perusteella. Tähän sisältyvät myös OLAFin tutkimukset. Toimenpiteiden toteuttaminen voi tapahtua myös Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten tuloksena (ks. liite I).

Ennaltaehkäisevät toimenpiteet: maksun määräajan kulumisen keskeyttäminen ja maksujen keskeyttäminen

14

Ennaltaehkäisevien toimenpiteiden tuloksena on EU:n talousarviosta maksettavien maksujen lykkääntyminen. Tämä lisää jäsenvaltioon kohdistuvaa painetta tarvittaviin oikaisutoimenpiteisiin ryhtymiseksi. Ennaltaehkäisevien toimenpiteiden keskeiset tyypit ovat maksun määräajan kulumisen keskeyttäminen ja maksujen keskeyttäminen (ks. laatikko 1).

15

Maksun määräajan kulumisen keskeyttäminen otettiin käyttöön kauden 2007–2013 asetuksella (ks. liite II). Määräajan kulumisen keskeytysten etuna on, että niitä voidaan soveltaa välittömästi ilman pitkää hallinnollista menettelyä, jos komissiolla on näyttöä huomattavista puutteista¹². Maksujen keskeyttämistä varten puolestaan vaaditaan vakavan puutteen toteaminen, mikä johtaa toimenpidettä edeltävään pitempikestoiseen menettelyyn (ks. laatikko 1).

16

Jos keskeneräisiä maksupyyntöjä ei ole (eli ei ole olemassa mitään maksun määräaikaa, jonka kulumisen voisi keskeyttää), komissio voi myös antaa asiassa varoituksen. Komissio varoittaa jäsenvaltiota siitä, että jos maksuhakemus esitetään, sen maksun määräajan kuluminen keskeytetään. Tätä menettelyä ei kuitenkaan ole määritetty asetuksissa.

17

Maksujen keskeyttämistä sovelletaan jäsenvaltiolle osoitetulla laillisesti sitovalla komission päätöksellä. Kaikki muut ennaltaehkäisevät toimenpiteet (varoitus, maksun määräajan kulumisen keskeyttäminen, maksujen keskeyttämistä koskeva kirje) toteutetaan (valtuutettuna tulojen ja menojen hyväksyjänä toimivan) komission pääjohtajan allekirjoittamalla ja jäsenvaltion viranomaisille osoitetulla kirjeellä.

Komission tekemät rahoitusoikaisut

18

Kun jäsenvaltion hallinto- ja valvontajärjestelmässä olevat vakavat puutteet ovat johtaneet systeemisiin virheisiin tai kun komissio on havainnut yksittäisen sääntöjenvastaisuuden, komissio voi myös tehdä rahoitusoikaisuja (ks. liite I)¹³. Rahoitusoikaisujen tarkoituksena on palauttaa tilanne, jossa kaikki EAKR:sta, koheesiorahastosta tai ESR:sta maksettavaa yhteisrahoitusta varten ilmoitetut ja komission korvaamat menot ovat sovellettavien sääntöjen mukaisia¹⁴.

19

Ohjelmakausilla 2000–2006 ja 2007–2013 jäsenvaltiot pystyivät korvaamaan sääntöjenvastaiset menot uusilla menoilla, mikäli ne toteuttivat tarvittavat oikaisutoimenpiteet ja sovelsivat vastaavaa rahoitusoikaisua (vahvistettu rahoitusoikaisu)¹⁵. Tämä mahdollisuus on olemassa myös ohjelmakaudella 2014–2020¹⁶. Tämän menettelyn käytännön toteutus riippui kuitenkin jäsenvaltion mahdollisuuksista ilmoittaa (sääntöjenmukaisia) lisämenoja. Jos jäsenvaltiolla ei ollut tällaista ilmoitettavaa lisämenoa, rahoitusoikaisun tuloksena oli nettomääräinen oikaisu (rahoituksen menetys). Sitä vastoin komission rahoitusoikaisupäätöksellä oli aina suora ja nettomääräinen vaikutus jäsenvaltioon: jäsenvaltio joutui maksamaan summan takaisin ja sen määrärahaa vähennettiin (eli jäsenvaltio pystyi käyttämään vähemmän rahaa koko ohjelmakaudella).

20

Komissio ei kohdista rahoitusoikaisuja suoraan tuensaajiin, vaan toimenpideohjelmia hallinnoiviin jäsenvaltion viranomaisiin. Jos rahoitusoikaisu liittyy tuensaajien täytäntöön panemiin yksittäisiin hankkeisiin, jäsenvaltion viranomaisten tehtävänä on toteuttaa rahoitusoikaisu tuensaajaan nähden.

21

Liitteessä III on esitetty yleiskatsaus erilaisista skenaarioista, jotka liittyvät rahoitusoikaisujen vaikutuksiin jäsenvaltioissa ohjelmakauden 2007–2013 loppuun asti.

Rahoitusoikaisujen määrän määritteleminen

22

Komissio voi määritellä rahoitusoikaisun määrän eri tavoin (ks. laatikko 2).

23

Jos rahoitusoikaisuun johtavaa sääntöjenvastaista menoa on jo esitetty korvattavaksi EU:n talousarviosta, rahoitusoikaisu korjaa jo tapahtuneen tilanteen (jälkikäteen tehty rahoitusoikaisu). Jos taas sääntöjenvastaista menoa ei ole vielä esitetty korvattavaksi EU:n talousarviosta, rahoitusoikaisu korjaa tulevan tilanteen (ennakolta tehty rahoitusoikaisu). Viimeksi mainittu tarkoittaa sitä, että jäsenvaltiot vähentävät rahoitusoikaisun tukeen oikeuttavasta menosta jo silloin, kun ne ilmoittavat menon komissiolle. Ennakolta ja jälkikäteen sovellettavat rahoitusoikaisut voidaan tehdä samassa tapauksessa samanaikaisesti, jolloin varmistetaan sekä tapahtuneiden että tulevien epäkohtien oikaisu.

24

Liitteessä I kuvataan ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin ja/tai rahoitusoikaisuun johtavaa prosessia ja sen ratkaisemista.

Liian heikkoon tuloksellisuuteen ei sovelleta ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä tai rahoitusoikaisuja

25

Ohjelmakausilla 2000–2006 ja 2007–2013 ei ollut olemassa säännöksiä, joiden nojalla komissio olisi voinut käynnistää maksujen keskeyttämistä koskevia menettelyjä tai määrätä rahoitusoikaisuja liian heikon tuloksellisuuden perusteella ohjelman tai toimintalinjan tasolla. Tähän oli vain rajoitetut mahdollisuudet myös yksittäisten hankkeiden tasolla. Tilintarkastustuomioistuin on arvostellut tätä säännöksiin liittyvää puutetta useissa kertomuksissa¹⁸.

Aiheettomasti maksettujen summien takaisinperintä jäsenvaltioiden toimesta

26

Kun talousarviota toteutetaan yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, jäsenvaltiot ovat vastuussa virheiden havaitsemisesta, korjaamisesta ja estämisestä siten, että EU:n talousarviosta korvataan ainoastaan sääntöjenmukaiset menot. Jäsenvaltioita vaaditaan myös perimään takaisin tuensaajilta (EU:n talousarviosta) aiheettomasti maksetut määrät¹⁹. Tämä ei kuitenkaan ole mahdollista, jos

1. virhettä ei tehnyt tuensaaja, vaan virhe koskee hallinto- ja valvontajärjestelmän toimintaan liittyviä seikkoja (esimerkiksi yhteisrahoitettavien toimenpiteiden valintaan liittyvät ongelmat)
2. määrää ei saada perityksi tuensaajalta (esimerkiksi tuensaajan konkurssi).

Tällaisissa tapauksissa rahoitusoikaisun aiheuttama taloudellinen rasitus kohdistuu jäsenvaltion talousarvioon, jollei rasitusta voida jakaa EU:n talousarvion kanssa.

27

Julkisesti (EU ja kansallinen rahoitus) rahoitettu määrä, jota ei voitu periä takaisin tuensaajilta, oli jäsenvaltioiden komissiolle vuoden 2015 lopussa antamien tietojen mukaan 57 miljoonaa euroa kaikkien toimenpideohjelmien osalta koko ohjelmakaudella 2007–2013 (tukeen oikeuttavien julkisten ja yksityisten menojen kokonaismäärä oli 115 miljoonaa euroa)²⁰.

28

Lisäksi, kun aiheettomasti maksettu määrä peritään takaisin edunsaajana olevalta julkiselta elimeltä, rahoitusoikaisu kohdistuu itse asiassa edelleenkin kansalliseen, alueelliseen tai paikalliseen talousarvioon.

Rahoitusoikaisut ovat tärkeä tekijä EU:n talousarviosta suoritettujen maksujen jäännösriskin määrittelyssä koheesioalalla

29

Vuoden 2000 jälkeen on lisätty erityisiä lainsäädännöllisiä vaatimuksia vahvistamaan jäsenvaltioiden vastuuta havaita, korjata ja ennaltaehkäistä virheitä. Lisäksi toimenpideohjelmien hallinto- ja valvontajärjestelmiä on muutettu vastaavasti.

Komissio validoi toimenpiteiden edustavan otoksen perusteella määritellyt vuotuiset ohjelmakohtaiset virhetasot

30

Nimettyjen kansallisten viranomaisten edellytettiin kaudella 2000–2006 tarkastavan viisi prosenttia tukeen oikeuttavista menoista ennen toimenpideohjelmien päättymistä. Viranomaisten oli otettava huomioon oma arvionsa sääntöjenvastaisuuksien esiintymisriskeistä ja pyrittävä tarkastamaan edustava otos toimenpideohjelmien menoista²¹. Jäsenvaltioiden oli myös raportoitava takaisin perittävät määrät vuosittain²². Menettelyssä ei kuitenkaan ollut minkäänlaista vaatimusta vuotuisen kokonaisvirhetason laskemisesta tai vuotuisen tarkastuslausunnon laatimisesta.

31

Kauden 2007–2013 asetuksella otettiin käyttöön jäsenvaltioiden tarkastusviranomaiset, joiden on laadittava vuotuinen tarkastuskertomus ja tarkastuslausunto menoilmoitusten perustana olevien tapahtumien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta²³. Vuotuinen tarkastuskertomus sisälsi tukitoimien tarkastuksista poimittuun edustavaan otokseen perustuvan virhetason, jonka komissio oli tarkastanut eli validoinut.

Komission laskelma kumulatiivisesta jäännösriskitasosta

32

Jäsenvaltiot toimittavat komissiolle myös laajempia tietoja vuoden aikana tehdyistä rahoitusoikaisuista. Komissio käyttää tätä tietoa kumulatiivisen jäännösriskitason laskentaan²⁴. Komissio on vuodesta 2012 lähtien laskenut ja julkaissut vuotuisessa toimintakertomuksessaan kumulatiiviseksi jäännösriskiksi (CRR) kutsutun indikaattorin. Kumulatiivinen jäännösriski on komission jokaista toimenpideohjelmaa (tai toimenpideohjelmien ryhmää) kohden laatima arvio niiden ohjelmakaudella suoritettujen muiden maksujen osuudesta, jotka eivät ole laillisia ja sääntöjenmukaisia. Kumulatiivinen jäännösriski päivitetään joka vuosi. Ensimmäisellä laskentakerralla vuonna 2012 kauden 2007–2013 kumulatiivinen jäännösriski oli EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n kohdalla kaiken kaikkiaan kahden prosentin olennaisuusrajan alapuolella²⁵ (ks. kaavio 2).

33

Kumulatiivista jäännösriskiä laskettaessa komissio huomioi jäsenvaltioiden tarkastusviranomaisten raportoimat ja komission validoimat vuotuiset virhetasot. Lisäksi komissio käyttää kaikkia rahoitusoikaisuja, jotka on pantu täytäntöön ohjelmakauden alkamisen jälkeen jäsenvaltion tasolla (jäsenvaltion raportoimien peruuttamisten ja takaisinperinnän avulla) ja EU:n tasolla (komission virallisten päätösten avulla)²⁶.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen edellinen erityiskertomus komission toimenpiteistä EU:n talousarvion suojaamiseksi

34

Tilintarkastustuomioistuin arvioi edellisessä, vuonna 2012 julkaistussa erityiskertomuksessaan komission toimenpiteitä EU:n talousarvion suojaamiseksi ohjelmakaudella 2000–2006. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus osoitti, että komissio toteutti yleensä tarkoituksenmukaisia toimia, kun puutteita havaittiin. Prosessi oli kuitenkin pitkällinen, ja komissio sai vaihtelevassa määrin varmuuden siitä, että sen oikaisutoimenpiteet johtivat kansallisten hallinto- ja valvontajärjestelmien asianmukaisiin parannuksiin²⁷.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

35

Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin arvioi, ovatko komission ennaltaehkäisevät toimenpiteet ja rahoitusoikaisut koheesioalalla vaikuttavia EU:n talousarvion suojaamiseksi sääntöjenvastaisten menojen yhteisrahoitukselta.

36

Tilintarkastustuomioistuin keskittyi tarkastuksessa ohjelmakauteen 2007–2013, mutta vertasi myös komission ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä ja rahoitusoikaisuja tämän ohjelmakauden ja ohjelmakauden 2000–2006 välillä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös relevanttien, ohjelmakaudelle 2014–2020 tehtyjen säädösmuutosten todennäköisiä vaikutuksia.

37

Tilintarkastustuomioistuin tutki erityisesti seuraavia seikkoja:

1. oliko komission rahoitusoikaisuilla riittävä nettomääräinen vaikutus EAKR:n ja ESR:n ohjelmiin kaudella 2000–2006
2. oliko komissio käyttänyt kaudella 2007–2013 ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä ja rahoitusoikaisuja vaikuttavasti asetuksissa säädetyllä tavalla
3. oliko komissio hyödyntänyt saamiaan kokemuksia vaikuttavasti suunnitellessaan kauden 2014–2020 järjestelyjä EU:n talousarvion suojaamiseksi entistä paremmin koheesioalalla.

38

Tarkastustyön sisältö:

• ohjelmakausilla 2000–2006, 2007–2013 ja 2014–2020 sovellettavan EU:n lainsäädännön ja komission (sisäisten ja jäsenvaltioille tarkoitettujen) suuntaviivojen tarkastelu
• sellaisten komission erilaisten ohjelmakautta 2007–2013 koskevien julkaisujen ja kertomusten tarkastelu, jotka liittyvät EU:n talousarvion suojaamiseen tarkoitettuihin toimenpiteisiin (kuten vuotuiset toimintakertomukset, tilinpäätökset ja EU:n talousarvion suojaamista koskeva tiedonanto)
• vertaileva analyysi komission ohjelmakausina 2000–2006 ja 2007–2013 soveltamien ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ja rahoitusoikaisujen jakautumisesta useille vuosille sekä arvio rahoitusoikaisujen vaikutuksesta ohjelmien kokonaismenoihin ohjelmakauden 2000–2006 päättämisen jälkeen
• kaikkien Euroopan unionin tuomioistuimen antamien sellaisten tuomioiden tarkastelu, joissa käsiteltiin komission kausina 1994–1999 ja 2000–2006 tekemiä rahoitusoikaisupäätöksiä, jotka oli saatettu Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäviksi
• arvio komission kaudella 2007–2013 soveltamista sisäisistä menettelyistä ja näiden käytännön toiminnan tarkistaminen asiakirjatarkastuksella. Arvioon sisältyi komission ylläpitämien erilaisten tietolähteiden analysointi sekä tutkittujen erityistapausten kirjausketjun validointi ja rekonstruointi.
• vuoden 2016 loppuun mennessä päätökseen viedyistä 72 yksittäisestä tapauksesta poimitun otoksen tarkastelu. Tapaukset liittyivät ohjelmakaudella 2007–2013 toteutettuihin 20:een EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n toimenpideohjelmaan. Tilintarkastustuomioistuin tutki kaikki näiden 20 toimenpideohjelman yhteydessä sovelletut ennaltaehkäisevät toimenpiteet ja rahoitusoikaisut. Kyseessä olevat ohjelmat kattavat noin 21 prosenttia kokonaismäärärahoista, ja ne valittiin satunnaisotannalla. Tutkitut 72 tapausta vastaavat enintään 29:ää prosenttia kaikista kauden rahoitusoikaisuista.
• jäsenvaltiokohtainen ohjelmariskien ja rahoitusoikaisujen tason vertailu sekä komission validoimien virhetasojen ja ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ja rahoitusoikaisujen analysointi kauden 2007–2013 osalta
• Euroopan parlamentin talousarvion valvontavaliokunnan ja aluekehitysvaliokunnan jäsenten sekä Euroopan unionin neuvoston rakennetoimityöryhmän jäsenvaltioiden edustajien haastattelut.

39

Tarkastus koskee ajanjaksoa, joka päättyi 31. joulukuuta 2015, mikäli toisin ei ilmoiteta. Tarkastuksen kenttätyö suoritettiin tammikuun 2016 ja marraskuun 2016 välisenä aikana. Tilintarkastustuomioistuimen tekemä ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ja rahoitusoikaisujen tarkastus perustui jäsenvaltioiden hyväksymiin virheisiin. Jollei toisin mainita, tässä kertomuksessa esitetyt luvut viittaavat rahoitusoikaisuihin, jotka komissio on määrännyt jälkikäteen ja jotka jäsenvaltiot ovat hyväksyneet.

Huomautukset

Rahoitusoikaisujen tuloksena oli jo tehty nettomääräisiä oikaisuja tietyissä EAKR:n ja ESR:n ohjelmissa sekä koheesiorahaston hankkeissa kaudella 2000–2006

Kaudella 2000–2006 tehtyjen rahoitusoikaisujen määrä oli 8 616 miljoonaa euroa eli vastasi 3,8:aa prosenttia EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n kokonaismäärärahoista

40

Arvioidessaan komission vaikuttavuutta EU:n talousarvion suojaamisessa sääntöjenvastaisilta menoilta tilintarkastustuomioistuin tutki ensimmäiseksi ohjelmakautta 2000–2006. Tämän ohjelmakauden osalta tilintarkastustuomioistuin pystyi arvioimaan rahoitusoikaisujen kokonaisvaikutusta jäsenvaltioihin, sillä lähes kaikki toimenpideohjelmat oli päätetty vuoden 2015 loppuun mennessä²⁸.

41

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio määräsi yhteensä 8 616 miljoonaa euroa rahoitusoikaisuja kaudella 2000–2006. Tämä vastasi 3,8:aa prosenttia kokonaismäärärahoista (taulukko 1).

42

Komission mukaan ohjelmakauden 2000–2006 päättämisvaiheessa kaikki toimenpideohjelmat oli päätetty siten, että niissä määrätyt rahoitusoikaisut olivat riittäviä sen varmistamiseksi, ettei EU:n talousarviosta ollut suoritettu huomattavia sääntöjenvastaisia maksuja.

Taulukko 1

Komission EU:n talousarvion suojaamiseksi koheesioalalla toteuttamien toimenpiteiden keskeiset luvut

	2000–2006				2007–2013
	EAKR	Koheesiorahasto	ESR	Yhteensä	EAKR/koheesiorahasto	ESR	Yhteensä
Osoitetut määrärahat (miljoonaa euroa)	129 607	30 215	68 521	228 344	269 879	76 617	346 496
Vahvistetut/päätetyt rahoitusoikaisut (miljoonaa euroa)	5 794	832	1 990	8 616	2 317	1 009	3 326
Vahvistetut/päätetyt rahoitusoikaisut / osoitetut kokonaismäärärahat (%)	4,5 %	2,8 %	2,9 %	3,8 %	0,9 %	1,3 %	1,0 %
Sellaisten maksujen määrä, joiden määräajan kuluminen keskeytettiin (miljoonaa euroa)					23 364	5 082	28 446
Sellaisten maksujen määrä, joiden määräajan kuluminen keskeytettiin / osoitetut kokonaismäärärahat (%)					9 %	7 %	8 %
Toimenpideohjelmien kokonaismäärä	379		239	618	322	118	440
Sellaisten toimenpideohjelmien määrä, joiden maksut keskeytettiin	45		11	56	32	32	64
Sellaisten toimenpideohjelmien määrä, joiden maksut keskeytettiin / toimenpideohjelmien kokonaismäärä (%)	12 %		5 %	9 %	10 %	27 %	15 %
Hankkeita yhteensä		1 119		1 119
Sellaisten hankkeiden määrä, joiden maksut keskeytettiin		2		2
Sellaisten hankkeiden määrä, joiden maksut keskeytettiin / hankkeiden kokonaismäärä (%)		0 %		0 %

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komissiolta saatujen tietojen perusteella.

43

Komissio ei kuitenkaan julkaissut ohjelmakauden 2007–2013 kumulatiivista jäännösriskiä vastaavaa, koko toimintalohkoa koskevaa indikaattoria, jolla olisi voitu arvioida, oliko jäännösriskitaso saatu edellä mainittujen oikaisujen vaikutuksesta kyseisellä toimintalohkolla kahden prosentin olennaisuusrajan alapuolelle.

44

Tilintarkastustuomioistuin tutki säännönmukaisuuden tarkastustensa yhteydessä 12 EAKR:n tai ESR:n toimenpideohjelman ja 15 koheesiorahaston hankkeen (yhteensä 101 hankkeen) loppumaksuja. Näistä 101 hankkeesta 20 hankkeessa havaittiin taloudellisia vaikutuksia aiheuttavia virheitä. Komissio teki rahoitusoikaisuja vähintään 13:een asianomaisista hankkeista jäsenvaltion suorittaman päättämismenettelyn loppuun saattamisen jälkeen. Tämä osoittaa, että komission on pysyttävä valppaana tutkiessaan jäsenvaltioiden toimittamia päättämistä koskevia ilmoituksia.

45

Taulukossa 1 on yhteenveto tilintarkastustuomioistuimen analyysista, joka koskee komission toimenpiteitä EU:n talousarvion suojaamiseksi koheesiopolitiikan alalla ohjelmakausilla 2000–2006 ja 2007–2013.

Kaudella 2000–2006 tehtyjen nettomääräisten rahoitusoikaisujen kokonaismäärä oli 2 423 miljoonaa euroa (1,1 prosenttia kokonaismäärärahoista)

46

Nettomääräiset rahoitusoikaisut perustuvat sekä komission päätöksiin, jotka ovat oletusarvoisesti nettomääräisiä, että vahvistettuihin rahoitusoikaisuihin, joista voi tulla nettomääräisiä, jos jäsenvaltiot eivät esitä uusia menoja.

47

Rahoitusoikaisuja tehtiin komission antamalla päätöksellä seitsemässä jäsenvaltiossa EAKR:n osalta (Belgia, Kreikka, Espanja, Ranska, Saksa, Italia ja Yhdistynyt kuningaskunta), kuudessa jäsenvaltiossa koheesiorahaston osalta (Espanja, Kreikka, Irlanti, Liettua, Portugali ja Slovakia) ja yhdessä jäsenvaltiossa ESR:n osalta (Ranska). Komission päättämien oikaisujen määrä on 1 037 miljoonaa euroa, mikä vastaa noin 0,5:tä prosenttia EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n kokonaismäärärahoista (ks. kaavio 3).

48

EAKR:n kohdalla vahvistettujen rahoitusoikaisujen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että 25 jäsenvaltiosta viisi (Irlanti, Latvia, Liettua, Luxemburg ja Unkari) pystyi korvaamaan vahvistetun rahoitusoikaisun määrän kokonaisuudessaan uusilla menoilla (merkitty vihreällä kaaviossa 4). Tämä päti myös ESR:n tapauksessa viiden jäsenvaltion (Irlanti, Latvia, Liettua, Portugali ja Slovakia) kohdalla 25:stä sekä koheesiorahaston tapauksessa neljän jäsenvaltion (Latvia, Liettua, Unkari ja Slovenia) kohdalla 16 jäsenvaltiosta (merkitty vihreällä kaaviossa 5 ja 6). Yhteensä näiden jäsenvaltioiden osuus EAKR:n määrärahoista oli kolme prosenttia, ESR:n määrärahoista kymmenen prosenttia ja koheesiorahaston määrärahoista kymmenen prosenttia. Kyseiset jäsenvaltiot pystyivät ilmoittamaan riittävästi lisämenoja voidakseen kompensoida vahvistettujen rahoitusoikaisujen vaikutuksen. Vahvistetuilla rahoitusoikaisuilla ei siten ollut vaikutusta jäsenvaltioiden kokonaismäärärahojen käyttöön.

49

Rahoitusoikaisuilla oli vaikutusta osoitettujen kokonaismäärärahojen käyttöön EAKR:n tapauksessa 17 jäsenvaltion, ESR:n tapauksessa 16 jäsenvaltion ja koheesiorahaston tapauksessa kymmenen jäsenvaltion kohdalla (merkitty punaisella kaaviossa 4, 5 ja 6). Yhdessä näiden jäsenvaltioiden osuus EAKR-rahoituksesta oli 96 prosenttia, ESR-rahoituksesta 88 prosenttia ja koheesiorahaston rahoituksesta 89 prosenttia.

50

Nämä jäsenvaltiot eivät kyenneet käyttämään korvaavia menoja kokonaisuudessaan, ja näin ollen vahvistetusta rahoitusoikaisusta tuli ainakin osittain nettomääräinen rahoitusoikaisu. Tilintarkastustuomioistuimen laskelmien mukaan tämän nettomääräisen rahoitusoikaisun määrä on 1 386 miljoonaa euroa. Tämä vastaa noin 0,6:ta prosenttia kokonaismäärärahoista (EAKR, koheesiorahasto ja ESR) kaikkien 25 jäsenvaltion osalta.

51

EAKR:n osalta kolmessa jäsenvaltiossa (Kypros, Malta ja Slovenia), ESR:n osalta neljässä jäsenvaltiossa (Tšekki, Kypros, Malta ja Suomi) ja koheesiorahaston osalta kahdessa jäsenvaltiossa (Kypros ja Malta) ei sovellettu vahvistettuja rahoitusoikaisuja ohjelmakaudella 2000–2006.

Komission suorittama puutteiden ja rahoitusoikaisujen arviointi oli sisällöltään Euroopan unionin tuomioistuimen vahvistamaa

52

Jos komissio määrää päätöksellään maksujen keskeyttämisiä tai rahoitusoikaisuja, jäsenvaltioilla on oikeus riitauttaa päätös Euroopan unionin tuomioistuimessa. Tämän johdosta tilintarkastustuomioistuin tutki, tukiko Euroopan unionin tuomioistuin komission edellisten ohjelmakausien päätöksiä niiden sisällön osalta.

Taulukko 2

Rahoitusoikaisuja koskevat komission päätökset (ohjelmakaudet 1994–1999 ja 2000–2006)

Ohjelmakausi	Jäsenvaltio	Rahoitusoikaisupäätökset			Niiden tapausten lukumäärä, jotka riitautettiin Euroopan unionin tuomioistuimessa	Tilanne		Tuomio (päättyneissä tapauksissa)
		Alue- ja kaupunkipolitiikan PO	Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden PO	Yhteensä		Päätetty	Kesken	Komission päätös
								vahvistettu	kumottu
1994–1999	Belgia	1	3	4
	Saksa	16	1	17	11	11		10	1
	Irlanti	5	1	6
	Kreikka	7		7	2	2		2
	Espanja	14	2	16	5	5		1	4
	Ranska	4	4	8
	Italia	7		7	4	4		4
	Luxemburg		5	5
	Alankomaat	3		3	1	1		1
	Itävalta	3		3
	Portugali	5		5	2	2		1	1
	Suomi	1	1	2
	Yhdistynyt kuningaskunta	7	2	9
	Interreg1	4		4	1	1		1
Kauden 1994–1999 välisumma:		77	19	96	26	26	0	20	6
2000–2006	Belgia	1		1
	Saksa	1		1
	Irlanti	1		1
	Kreikka	2		2
	Espanja	21		21	11	8	3	6	2
	Ranska	1	2	3	1	1		1
	Italia	3	1	4	2	1	1	1
	Liettua	1		1
	Portugali	4		4	1	1			1
	Slovakia	1		1
	Yhdistynyt kuningaskunta	1		1
	Interreg1	1		1
Kauden 2000–2006 välisumma:		38	3	41	15	11	4	8	3
YHTEENSÄ:		115	22	137	41	37	4	28	9
		137				41		37

1 Alueiden välisiä ohjelmia toteuttaa useampi kuin yksi jäsenvaltio.

Lähde: Komission antamat tiedot.

53

Kausiin 2000–2006 ja 1994–1999 liittyviä rahoitusoikaisupäätöksiä oli yhteensä 137, joista vuoden 2015 loppuun mennessä 41 tapauksessa asia saatettiin Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi (ks. taulukko 2). Näistä 41 tapauksesta 37 saatiin päätökseen vuoden 2016 loppuun mennessä.

54

Noin puolet tässä analysoiduista Euroopan unionin tuomioistuimessa käsitellyistä tapauksista koski julkisia hankintoja koskevien sääntöjen noudattamatta jättämiseen liittyviä kysymyksiä. Muita käsiteltyjä kysymyksiä olivat esimerkiksi tukikelpoisuusajan ulkopuolella aiheutuneiden kulujen ilmoittaminen, varojen siirtäminen toimenpideohjelmasta toiseen sekä hallinto- ja valvontamenettelyissä havaitut puutteet.

55

Kyseisistä 37:stä päätökseen saatetusta tapauksesta yhdeksässä Euroopan unionin tuomioistuin kumosi komission rahoitusoikaisupäätöksen. Kaikissa yhdeksässä tapauksessa kumoaminen johtui menettelytapoihin liittyvistä syistä eikä tapauksissa esitetty päätelmiä tapausten sisällöstä. Samoja kysymyksiä koskevasta neljästä kesken olevasta tapauksesta kolme on muutoksenhakuvaiheessa. Kaikissa muissa tapauksissa Euroopan unionin tuomioistuin vahvisti komission päätöksen sekä muodon että sisällön osalta.

56

Tämä viittaa siihen, että komissio on yleensä tulkinnut rahoitusoikaisujen soveltamista koskevia artikloja luotettavalla tavalla ja soveltanut rahoitusoikaisuja oikeasuhteisesti kausien 1994–1999 ja 2000–2006 aikana.

57

Ohjelmakaudelta 2007–2013 ei ollut vielä rahoitusoikaisuja koskevia komission päätöksiä. Tarkastuksessa löytyi ainoastaan yksi tapaus, jossa jäsenvaltio riitautti maksujen keskeyttämistä kaudella 2007–2013 koskevan komission päätöksen, mutta kyseisen tapauksen käsittely on vielä kesken eikä se näin ollen sisälly tilintarkastustuomioistuimen analyysiin.

Komissio lisää ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ja rahoitusoikaisujen käyttöä kaudella 2007–2013

58

Tässä vaiheessa ei voida tehdä minkäänlaista lopullista arviointia kauden 2007–2013 tilanteesta, sillä EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n toimenpideohjelmien päättämisprosessi aloitetaan vasta vuonna 2017. Näin ollen tilintarkastustuomioistuin tutki tapaa, jolla komissio on hyödyntänyt tällä kaudella käytettävissä olevia säännöksiä EU:n talousarvion suojaamiseksi sääntöjenvastaiselta varainkäytöltä. Tilintarkastustuomioistuin teki myös tarpeen vaatiessa vertailuja kauteen 2000–2006 nähden.

Ohjelmakaudella 2007–2013 komissio hyödynsi käytettävissään olevia toimenpiteitä EU:n talousarvion suojaamiseksi aikaisempaa laajemmin

59

Komission olisi hyödynnettävä säädösten mukaisia toimenpiteitä EU:n talousarvion suojaamiseksi heti, kun hallinto- ja valvontajärjestelmän merkittävät puutteet on havaittu, ja silloin, kun niiden tuloksena saattaa olla sääntöjenvastaisia menoja, joita jäsenvaltio esittää korvattavaksi. Tämä on tarpeellista, jotta jäsenvaltiot voivat parantaa järjestelmiään ja välttää vastaisuudessa esittämästä sääntöjenvastaisten menojen korvaamista EU:n talousarviosta. Tilintarkastustuomioistuin on siksi verrannut komission ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ja rahoitusoikaisujen käyttöä kaudella 2007–2013 vastaavaan käyttöön tätä edeltävällä kaudella.

60

Kauden 2007–2013 osalta oli vuoden 2015 loppuun mennessä määrätty rahoitusoikaisuja noin 3 326 miljoonaa euroa (ks. taulukko 1). Tämä vastaa 1,0:tä prosenttia kokonaismäärärahoista. Lisäksi maksun määräajan kuluminen keskeytettiin noin 28 446 miljoonan euron maksujen osalta (kahdeksan prosenttia osoitetuista kokonaismäärärahoista).

Ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä sovellettiin aikaisemmin ja laajemmin ohjelmakaudella 2007–2013 kuin edellisellä kaudella

61

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoittaa, että komissio aloitti ennaltaehkäisevien toimenpiteiden käytön vuonna 2010 eli ohjelmakauden 2007–2013 neljäntenä vuonna. Tämä oli kaksi vuotta aikaisemmin kuin ohjelmakaudella 2000–2006 ja viisi vuotta ennen tukikelpoisuusajan päättymistä (ks. kaavio 7 ja taulukko 1).

62

Tämän lisäksi ennaltaehkäisevillä toimenpiteillä katettiin laajempi osa toimenpideohjelmia entistä aikaisemmin. Lisäksi komissio määräsi myös vakavampien toimenpiteiden soveltamisesta aikaisemmin. Esimerkiksi kaudella 2000–2006 maksujen keskeyttämistä sovellettiin ensimmäisiin toimenpideohjelmiin vuonna 2007 (kauden 2000–2006 kahdeksantena vuonna). Kaudella 2007–2013 näin tapahtui jo vuonna 2010 (kauden 2007–2013 neljäntenä vuonna). Tämän lisäksi, kun edellisellä ohjelmakaudella kaikista maksujen keskeyttämisen kohteena olevista toimenpideohjelmista noin 20 prosentilla kyseinen keskeyttäminen tapahtui vuonna 2007 (kauden kahdeksantena vuonna), kaudella 2007–2013 vastaavien toimenpideohjelmien osuus oli 68 prosenttia.

63

Komission aikaisemmin, laajemmin ja tiukemmin soveltamilla ennaltaehkäisevillä toimenpiteillä on mahdollista parantaa useampia hallinto- ja valvontajärjestelmiä oikea-aikaisemmin. Näin myös kannustetaan tehokkaammin jäsenvaltioita toteuttamaan tarvittavat parannukset.

Rahoitusoikaisujen suhteellinen lisääntyminen kauden 2007–2013 aikana verrattuna havaitun sääntöjenvastaisen varainkäytön tasoon

64

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoittaa, että kaudella 2007–2013 rahoitusoikaisujen taso ja määrättyjen rahoitusoikaisujen täytäntöönpanoaste olivat samantapaiset kuin mitä havaittiin edellisellä kaudella 2000–2006 (ks. kaavio 8). Rahoitusoikaisujen taso näillä kahdella kaudella on kuitenkin suhteutettava, ja sitä on verrattava taustalla olevien sääntöjenvastaisten menojen tasoon. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukset vuodesta 2009 alkaen ovat osoittaneet, että kauden 2007–2013 virhetaso on merkittävästi ohjelmakauden 2000–2006 virhetasoa alhaisempi²⁹. Tämä tarkoittaa, että kauden 2000–2006 aikana oli huomattavasti enemmän sääntöjenvastaisia menoja kuin kaudella 2007–2013. Tämä puolestaan merkitsee, että rahoitusoikaisujen taso on suhteellisesti kasvanut.

Kauden 2007–2013 rahoitusoikaisujen lopullinen vaikutus voidaan määritellä vasta päättämisvaiheessa

65

Vahvistettujen rahoitusoikaisujen lopullinen vaikutus kauden 2007–2013 toimenpideohjelmiin (eli siihen, johtivatko rahoitusoikaisut rahoituksen menetykseen) voidaan kuitenkin arvioida vasta sitten, kun jäsenvaltiot ovat esittäneet loppumaksupyyntönsä ja komissio on arvioinut ne. Ohjelmakauden 2007–2013 osalta loppumaksupyynnöt on lähetettävä 31. maaliskuuta 2017 mennessä³⁰, joten kertomuksen laadintahetkellä on vielä liian varhaista arvioida ohjelmakauden 2007–2013 rahoitusoikaisujen vaikutusta jäsenvaltioihin.

66

Liitteessä IV annetaan jäsenvaltioittain yksityiskohtaisempaa tietoa komission vuoden 2015 loppuun mennessä täytäntöön panemista kautta 2007–2013 koskevista toimenpiteistä.

Komissio sovelsi ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä ja rahoitusoikaisuja oikeasuhteisesti kaudella 2007–2013

Komission toimenpiteet keskittyivät kaudella 2007–2013 niihin jäsenvaltioiden, joiden ohjelmat olivat riskialtteimpia

67

Komissio on ohjelmakaudesta 2007–2013 lähtien laskenut jokaisen ohjelman osalta ”riskinalaisen määrän”. Sen jälkeen nämä määrät lasketaan yhteen jäsenvaltion tasolla ja julkaistaan vuotuisessa toimintakertomuksessa. Nämä indikaattorit kuvaavat ohjelman riskiä kyseisenä vuonna ja osoittavat kunkin ohjelman tai jäsenvaltion osalta tukeen oikeuttamattoman yhteisrahoitetun menon potentiaalisen määrän komission käytössä olevien tietojen perusteella.

68

Koska komission toimenpiteiden olisi vaikutettava pääasiallisesti riskialtteimpiin ohjelmiin, on todennäköistä, että riskinalaisen määrän jakautumisen ja komission määräämien rahoitusoikaisujen jakautumisen välillä on korrelaatio. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin analysoi, onko tällainen korrelaatio olemassa.

Jäsenvaltiokohtainen ohjelmariski-indikaattori korreloi vahvistettujen/päätettyjen rahoitusoikaisujen kanssa

69

”Riskinalaisen määrän” ja komission ja jäsenvaltioiden rahoitusoikaisujen välinen ero on kumulatiivinen jäännösriski (ks. kohdat 32 ja 33). Toimenpideohjelmia arvioidessaan komissio vaatii, että jäsenvaltioiden ja komission määräämien rahoitusoikaisujen taso on niin korkea, että voidaan varmistaa tämän indikaattorin pysyminen kahden prosentin olennaisuusrajan alapuolella³¹.

70

Kaaviossa 9 on esitetty kauden 2007–2013 osalta ohjelmariskitaso jäsenvaltioittain komission ilmoittamana riskinalaisena määränä ja komission rahoitusoikaisujen taso jäsenvaltioittain. Korrelaatioanalyysi osoittaa trendiviivan (jäsenvaltioita koskeva yleinen suhde ohjelmariskin ja komission määräämien rahoitusoikaisujen välillä) sekä 45 asteen viivan (kohdat, joissa rahoitusoikaisut vastaavat ohjelmariskin tasoa).

71

Tilintarkastustuomioistuimen korrelaatioanalyysi osoittaa, että trendiviiva on 45 asteen viivan alapuolella (ks. kaavio 9). Tämä viittaa siihen, että komission määräämät rahoitusoikaisut ovat yleisesti alemmalla tasolla kuin riskinalainen määrä. Tämä voidaan selittää kahden tekijän avulla:

• tukeen oikeuttamattoman menon yhteisrahoittamisen riski (riskinalainen määrä) on osittain estetty jo rahoitusoikaisulla, joka on määrätty jäsenvaltion valvonnan tuloksena asian tulematta komission käsittelyyn
• komissio vaatii, että kumulatiivinen jäännösriski laskee rahoitusoikaisujen jälkeen kahden prosentin olennaisuusrajan alapuolelle (ei nollaan).

72

Useimmat jäsenvaltiot ovat lähellä trendiviivaa. Tämä viittaa siihen, että komission määräämien rahoitusoikaisujen taso korreloi yleisesti ottaen komission riskinalaisesta määrästä laatiman arvion kanssa³².

73

Tapauksissa, joissa jäsenvaltiot ovat huomattavasti trendiviivan yläpuolella, rahoitusoikaisujen taso on korkeampi kuin jäsenvaltion ohjelmille määritetty potentiaalinen riskinalainen määrä. Tällainen on tilanne esimerkiksi Slovakiassa, Romaniassa ja Irlannissa.

74

Tapauksissa, joissa jäsenvaltiot ovat huomattavasti trendiviivan alapuolella, komission määräämien rahoitusoikaisujen taso on alhaisempi kuin jäsenvaltion ohjelmille määritetty potentiaalinen riskinalainen määrä. Tällainen on tilanne esimerkiksi Ranskassa ja Espanjassa. Kumpikin maa sovelsi rahoitusoikaisuja omasta aloitteestaan. Näin ne välttivät komission määräämät lisäoikaisut.

75

Rahoitusoikaisujen tason ja riskinalaisen määrän väliseen suhteeseen vaikuttavat myös käynnissä olevat tapaukset. Riskinalaiseen määrään sisältyy tapauksia, joissa ei ole vielä saavutettu menettelyn lopullista vaihetta, kun taas näistä tapauksista mahdollisesti tulevaisuudessa aiheutuvat rahoitusoikaisut eivät vielä näy luvuissa. Tämä koskee erityisesti Espanjaa, jossa vuoden 2015 lopussa oli 20 toimenpideohjelmaa, joissa maksut oli keskeytetty, ja seitsemän muun ohjelman osalta maksupyyntöjen maksun määräajan kuluminen oli keskeytetty (näiden ohjelmien osuus oli 70 prosenttia kaikista käynnissä olevista ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä).

Kaudella 2007–2013 sovellettavilla komission sisäisillä menettelyillä pyritään varmistamaan tapausten yhdenmukainen käsittely kaikissa ohjelmissa ja jäsenvaltioissa

76

Komission olisi varmistettava ohjelmista ja jäsenvaltioista riippumaton tapausten yhdenmukainen käsittely sekä se, että ennaltaehkäisevät toimenpiteet ja rahoitusoikaisut pannaan täytäntöön ennen maksujen jatkamista. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin analysoi komission sisäisiä menettelyjä, joilla määrätään ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä ja rahoitusoikaisuja, hyväksytään ennaltaehkäisevät toimenpiteet ja rahoitusoikaisut toteutetuiksi ja varmennetaan, miten nämä menettelyt toimivat käytännössä.

Maksun määräajan kulumisen keskeyttämiseen, maksujen keskeyttämiseen ja rahoitusoikaisuihin liittyvistä päätöksistä keskustellaan ja sovitaan ylemmän johdon komiteoissa.

77

Ohjelmakaudella 2007–2013 alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto asettivat omat maksun määräajan kulumisen keskeyttämistä, maksujen keskeyttämistä ja rahoitusoikaisuja käsittelevät komiteansa. Nämä komiteat tarjoavat kummallekin pääosastolle foorumin, jossa voidaan keskustella ja tehdä päätöksiä varoituksiin, maksun määräajan kulumisen keskeyttämiseen, maksujen keskeyttämiseen ja rahoitusoikaisuihin liittyvistä kysymyksistä (ks. myös liite I). Molemmat komiteat kokoontuvat säännöllisesti, ja niiden jäseninä ovat pääjohtaja, varapääjohtaja(t), muut asiaankuuluvat johtajat ja lakiyksiköiden edustajat.

78

Maksun määräajan kulumisen keskeyttämistä, maksujen keskeyttämistä ja rahoitusoikaisuja käsittelevän komitean kokoukset varmistavat paremman yleiskuvan saamisen ja keskustelun kaikista ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin ja rahoitusoikaisuihin liittyvistä tapauksista ja menettelyistä pääosastossa. Näin edistetään tapausten käsittelyn yhdenmukaistamista ja voidaan ilmoittaa ylemmälle johdolle käynnissä olevista asioista.

Ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ja rahoitusoikaisujen hallinnointi ja seuranta edellyttivät merkittävää ajan ja henkilöstöresurssien sitomista

79

Ennaltaehkäisevien toimenpiteiden lopettamiseksi ja maksujen käynnistämiseksi uudelleen jäsenvaltioiden viranomaisten on yleensä ehdotettava toimenpiteitä järjestelmien oikaisemiseen siten, että virheiden tapahtuminen ehkäistään tulevaisuudessa. Näitä ehdotuksia kutsutaan korjaaviksi toimintasuunnitelmiksi (ks. liite I). Otokseen kuuluneiden 20 ohjelman osalta komissio pyysi korjaavan toimintasuunnitelman laatimista 44 tapauksessa 72 tutkitusta tapauksesta (ks. kohta 38).

80

Sen jälkeen jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle, että korjaava toimintasuunnitelma on pantu täytäntöön. Komissiolla on useita tapoja arvioida, ovatko toimenpiteiden lopettamiselle asetetut seuraavat ehdot täyttyneet:

1. Ensimmäiseksi komissio tarkastaa jäsenvaltioiden viranomaisten (yleensä kyseessä olevan toimenpideohjelman hallintoviranomaisten) lähettämät tiedot järjestelmällisesti.
2. Toiseksi komissio voi myös pyytää tarkastusviranomaista vahvistamaan hallintoviranomaisen toimittamat tiedot. Tarkastusviranomaisen vahvistusta pyydettiin 31 tapauksessa mainituista 44 tapauksesta. Tapaukset koskivat 18:aa ohjelmaa yhteensä 20 ohjelmasta. Näissä tapauksissa komissio sai lisävarmennuksen jäsenvaltion viranomaisten ehdottamien toimien asianmukaisuudesta.
3. Kolmanneksi komissio voi itse seurata jäsenvaltioiden tapauksia. Tapaukset valitaan seurantatarkastuksiin riskin perusteella, toisin sanoen tilanteissa, joissa komissio ei voi luottaa tarkastusviranomaisen toimintaan tai joissa tarvitaan lisätietoja. Komissio toteutti ohjelmakaudella 2007–2013 yhteensä 62 seurantatarkastusta 70 toimenpideohjelmaan liittyvistä toimintasuunnitelmista.

81

Ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ja rahoitusoikaisujen hallinnointi ja seuranta edellyttivät pääosastoilta merkittävää ajan ja henkilöstöresurssien sitomista. EU:n talousarviosta jäsenvaltioille maksettavien suurimääräisten maksujen jarruttaminen on myös poliittisesti arkaluontoinen asia. Komissio pitääkin tiivistä yhteyttä jäsenvaltioihin varmistaakseen, että toimenpiteen lopettamisen ehdot täyttyvät. Joistakin tapauksista jopa keskustellaan ministereiden tai valtionpäämiesten sekä pääjohtajien ja komission jäsenten kesken.

Komission oikaisutoimenpiteillä painostettiin jäsenvaltioita korjaamaan niiden hallinto- ja valvontajärjestelmissä havaitut puutteet

Ennaltaehkäisevissä toimenpiteissä ja rahoitusoikaisuissa käsitellään yleensä monimutkaisia asioita, joiden ratkaisemiseen kuluu huomattavasti aikaa

82

Komission ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin ja rahoitusoikaisuihin liittyvien menettelyjen olisi oltava mahdollisimman nopeita. Samalla on kuitenkin otettava huomioon tapausten monimutkainen luonne. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin analysoi otokseen sisältyvät 72 tapausta voidakseen määritellä menettelyjen kokonaiskeston ja niiden eri vaiheiden pituuden.

83

Komission menettelyjen kesto ei vastaa pituudeltaan maksusulun pituutta (ks. kohta 93). Komission menettely alkaa toimenpiteen aikaansaavasta tapahtumasta ja jatkuu siihen asti, kunnes ennaltaehkäisevä toimenpide lopetetaan tai rahoitusoikaisu pannaan täytäntöön. Menettely on näin ollen pidempi kuin maksusulku, joka alkaa ensimmäisestä ennaltaehkäisevästä toimenpiteestä ja päättyy ennaltaehkäisevän toimenpiteen lopettamiseen (ks. liite I).

Rahoitusoikaisuihin johtavat menettelyt kestivät jopa 21 kuukautta kaudella 2007–2013

84

Kaaviossa 10 on esitetty tulokset tilintarkastustuomioistuimen otokseen sisältyvistä tapauksista tekemästä analyysista, joka koski ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ja rahoitusoikaisujen suorittamiseen tarvittavaa aikaa. Menettelyjen keskimääräinen kesto aikaansaavasta tapahtumasta siihen, kun ennaltaehkäisevä toimenpide oli lopetettu tai rahoitusoikaisu oli pantu täytäntöön, vaihteli 10 kuukaudesta 21 kuukauteen. Kaikkein pisin aika tarvittiin tapauksissa, joissa sovellettiin sekä ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä että rahoitusoikaisuja. Lyhyin aika tarvittiin vastaavasti tapauksissa, joissa sovellettiin vain ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä.

Ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin johtavat menettelyt pohjautuivat useimmiten jäsenvaltion omiin tarkastuksiin ja olivat puolta nopeampia

85

Komission tietojen mukaan kaksi kolmasosaa ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä käynnistettiin kansallisten tarkastusten tulosten perusteella³³. Tämä pätee myös 12 tapauksessa otokseen kuuluvista 16 tapauksesta. Näiden menettelyjen kesto on huomattavasti lyhyempi. Niissä ei ole tarvetta käyttää aikaa ongelmien määrittelyyn – aika käytetään ongelmien ratkaisutapojen löytämiseen.

86

Useimmat jäljelle jäävistä rahoitusoikaisuista käynnistetään komission tekemien tarkastusten perusteella. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimassa otoksessa 17 tapausta vain rahoitusoikaisuja edellyttäneistä yhteensä 28 tapauksesta ja 13 tapausta yhteensä 28:sta sekä ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä että rahoitusoikaisuja edellyttäneestä tapauksesta saivat alkunsa komission tarkastuksista. Näiden tapausten ratkaisemiseen tarvitaan paljon enemmän aikaa erityisesti silloin, kun komissio määrää rahoitusoikaisuja. Yksi syy rahoitusoikaisuja edellyttävien menettelyjen pitkään kestoon on se, että niissä on yleensä kysymys monimutkaisista ongelmista ja jäsenvaltiot vastustavat lähes aina aluksi komission havaintoja. Jotta voitaisiin määritellä, onko kyseessä virhe, havaitut seikat käsitellään jäsenvaltion ja komission välisessä selvitysmenettelyssä, joka vie aikaa.

87

Asetuksessa yksilöidään määräajat, joiden kuluessa jäsenvaltioiden on vastattava komission tietopyyntöihin. Tästä huolimatta 34 prosentissa otokseen sisältyvistä tapauksista komissio ei hyväksynyt jäsenvaltion ensimmäistä vastausta, jossa kuvattiin jäsenvaltion puutteiden ratkaisemiseksi toteuttamia yksityiskohtaisia toimia. Tämä johtui siitä, etteivät jäsenvaltiot toimittaneet komissiolle laajuudeltaan ja laadultaan riittäviä tietoja. Tämä tarkoittaa, että näissä tapauksissa jäsenvaltioiden toimittamat vastaukset olivat sellaisia, että menettely jouduttiin toistamaan.

88

Tilintarkastustuomioistuin arvioi niinikään, saattaisiko menettelyn pitkäkestoisuuteen vaikuttaa myös se, ettei komissio muotoile vaatimuksiaan riittävän yksityiskohtaisesti. Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti kuitenkin, että yhdeksässä tapauksessa kymmenestä komission vaatimukset olivat riittävän yksityiskohtaisia sen kannalta, että jäsenvaltio pystyisi toteuttamaan vaaditut toimet.

89

Lisäksi tapauksissa, joissa määrätään rahoitusoikaisuja, tarvitaan aikaa oikaisun asianmukaisen tason määrittämiseen sen jälkeen, kun jäsenvaltio on hyväksynyt virheen. Monissa tapauksissa komissio sopii asianomaisen jäsenvaltion kanssa siitä, että lisätarkastuksia olisi suoritettava virheen vakavuuden ja asianmukaisen oikaisun määrittelemiseksi.

Maksun määräajan kulumisen keskeyttäminen ja maksujen keskeyttäminen tarkoittavat merkittävää rahoituksellista riskiä jäsenvaltioille

90

Komission toimien olisi tehtävä toimenpideohjelmien hallinto- ja valvontajärjestelmistä entistä vaikuttavampia virheiden ennalta ehkäisemisen, havaitsemisen ja korjaamisen suhteen. Tällaiset parannukset toteutetaan usein nopeammin, jos siihen, ettei toimita nopeasti, liittyy taloudellisia kustannuksia. Tämän johdosta tilintarkastustuomioistuin arvioi ennaltaehkäisevien toimenpiteiden vaikutusta jäsenvaltioiden ja komission tasolla.

Merkittävässä osassa ohjelmista maksun määräajan kuluminen keskeytettiin tai maksuja keskeytettiin 3–9 kuukauden ajan

91

Vuoden 2015 loppuun mennessä komissio oli keskeyttänyt maksun määräajan kulumisen maksuille, joiden määrä vastasi kymmentä prosenttia kaikista EAKR:sta, koheesiorahastosta ja ESR:sta suoritetuista maksuista³⁴. Maksujen keskeyttämistä koskevia päätöksiä annettiin 15 prosentille kaikista ohjelmista. Kauden 2007–2013 ohjelmien tai ohjelmien osien maksuja lakkautettiin maksun määräajan kulumisen keskeyttämisellä ja/tai maksujen keskeyttämisellä keskimäärin yli kahdeksaksi kuukaudeksi. Kaiken kaikkiaan oli vain viisi jäsenvaltiota (Kroatia, Kypros, Tanska, Suomi ja Irlanti), joissa yhdenkään toimenpideohjelman maksun määräajan kulumista ei keskeytetty eikä maksuja keskeytetty.

92

Maksujen pidättämisen keskimääräinen kesto oli 3–9 kuukautta suurimmassa osassa jäsenvaltioista, joissa komissio oli pidättänyt vähintään yhden ohjelman maksun määräajan kulumisen keskeyttämisellä ja/tai maksujen keskeyttämisellä. Tilintarkastustuomioistuimen laskelmien mukaan maksusulkujen keston kokonaismediaani oli 146 päivää. Italiassa ja Espanjassa keskimääräinen kesto oli kuitenkin lähes vuosi (ks. taulukko 3).

Taulukko 3

Ohjelmakauden 2007–2013 toimenpideohjelmien maksusulun keskimääräinen pituus jäsenvaltioittain

	< 3 kuukautta	3–6 kuukautta	6–9 kuukautta	> 9 kuukautta
Jäsenvaltiot	Viro Kreikka Liettua Puola Ruotsi	Ranska Latvia Luxemburg Malta Alankomaat Portugali Romania Slovenia Yhdistynyt kuningaskunta rajat ylittävä yhteistyö	Belgia Bulgaria Tšekin tasavalta Saksa Unkari Itävalta Slovakia	Espanja Italia
YHTEENSÄ	5	10	7	2

Huomautus: Taulukossa on esitetty toimenpideohjelmien maksusulkujen pituuksien keskiarvo kullekin jäsenvaltiolle. Tämä ei tarkoita sitä, että kaikkiin tietyn jäsenvaltion toimenpideohjelmiin olisi sovellettu maksusulkua tai että kaikki maksusulut olisivat tapahtuneet samanaikaisesti.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komissiolta saatujen tietojen perusteella.

Ennaltaehkäisevät toimenpiteet myös kannustavat jäsenvaltioita parantamaan järjestelmiään

93

Jos oletetaan maksurytmin olleen tasainen ja otetaan huomioon kaikki menot kaikissa 28 jäsenvaltiossa yhteensä, ohjelmakaudella 2007–2013 komissio maksoi noin 110 miljoonaa euroa joka päivä EAKR:sta, koheesiorahastosta ja ESR:sta³⁵. Tämä on osoitus siitä potentiaalisesta rahallisesta vaikutuksesta, joka EU:n talousarviosta jäsenvaltioille maksettavien maksujen viivästyttämisellä on erityisesti niissä valtioissa, jotka saavat suurimman osuuden koheesiovaroista.

94

Kun maksupyynnön maksun määräajan kuluminen keskeytetään tai kun välimaksuja tai niiden osia keskeytetään, jäsenvaltiot eivät saa korvausta komissiolta, vaikka ne toimittaisivatkin maksupyyntöjä. Tämän ajanjakson kuluessa jäsenvaltiot joutuvat rahoittamaan hankkeensa omista talousarvioistaan tai maksut hankkeille joudutaan lakkauttamaan.

95

Tämä ei välttämättä tarkoita, että jäsenvaltiot menettäisivät EU:n rahoituksen, sillä komissio korvaa sulkujakson aikana kertyneet menot sitten, kun ennaltaehkäisevät toimenpiteet on lopetettu. Jos jäsenvaltiot kuitenkin joutuvat rahoittamaan hankkeet kansallisista talousarvioistaan, se aiheuttaa todennäköisesti silti kassavirtaongelmia saatavien varojen määrän vähentyessä. Tilanne voi vakavoitua entisestään, jos rahoitettavien hankkeiden määrä on merkittävä ja/tai jos maksun määräajan kulumisen keskeyttämisen tai maksujen keskeyttämisen syyt ovat monimutkaisia ja edellyttävät aikaa vieviä korjaavia toimenpiteitä. Tämän lisäksi ohjelmakauden lopun lähestyessä on olemassa kasvava vaara siitä, että maksusulun kohteena olevan menoerän rahoitus todellisuudessa menetetään.

96

Suoritettaviin maksuihin liittyvä epävarmuus saattaa aiheuttaa myös komissiolle vaikeuksia määrärahojen hallinnoinnissa. Toisaalta komissio ei ehkä pysty käyttämään osoitettuja maksumäärärahoja. Toisaalta voidaan todeta, että jos useita maksun määräajan kulumisen keskeytyksiä tai maksujen keskeytyksiä lopetetaan yhtäaikaisesti, komissiolla saattaisi olla vaikeuksia kaikkien maksuvelvoitteidensa täyttämisessä, eli sillä saattaisi olla kassavirtaongelma. Lisäksi komissiolla saattaisi olla vaikeuksia maksujen suunnittelussa ja talousarvion laatimisessa. Tilintarkastustuomioistuin tutki, voiko tällaisten epävarmojen tilanteiden välttämisestä aiheutua riski, että maksusulku lopetetaan ennen vuoden loppua, jotta jäsenvaltio ei menettäisi rahoitusta. Näin ei kuitenkaan tehty yhdessäkään tarkastetuista tapauksista.

Komission toimenpiteiden asteittainen lopettaminen sen varmistamiseksi, että menot saadaan korvattua mahdollisimman pian

97

Maksusulun asettaminen vaikuttaa tavallisesti joko koko ohjelmaan tai osaan siitä (esimerkiksi prioriteettiin tai useisiin toimenpiteisiin). Tällä tavalla saatetaan pidättää maksuja myös sellaisten menojen osalta, jotka liittyvät hankkeisiin, joissa ei ole ennaltaehkäisevän toimenpiteen aikaansaavia ongelmia mutta joiden kohdalla ei ole saatu varmuutta menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta, koska jäsenvaltio ei ole toimittanut vastaustaan.

98

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tiedostoja tutkiessaan useita tapauksia, joissa komissio oli jäsenvaltioiden ongelmien rajaamista varten toimittamien tietojen perusteella soveltanut oikeasuhteista lähestymistapaa ja lopettanut ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä asteittain. Näin menojen korvaaminen EU:n talousarviosta saatettiin käynnistää uudelleen mahdollisimman pian niiden ohjelman osien kohdalla, joihin ei liittynyt maksun määräajan kulumisen keskeyttämiseen tai maksujen keskeyttämiseen alun perin johtaneita puutteita (laatikko 3). Ohjelmakaudella 2014–2020 komission edellytetään jatkavan tämän oikeasuhteisen lähestymistavan soveltamista³⁶.

Komissiolla oli vaikeuksia seurata jäsenvaltioiden suorittamaa rahoitusoikaisujen täytäntöönpanoa ja arvioida komission oikaisutoimenpiteiden vaikutuksia pitkällä aikavälillä

Jäsenvaltioiden toimittamat tiedot kaudella 2007–2013 toteutetuista rahoitusoikaisuista eivät mahdollistaneet luotettavaa seurantaa

Komission pitäisi varmistaa, että määrätyt rahoitusoikaisut on pantu jäsenvaltioissa täysimääräisesti täytäntöön kaikissa tapauksissa

99

Kaudella 2007–2013 komissio tukeutui todentamisviranomaisten lähettämiin todistuksiin tai kirjeisiin varmistuakseen siitä, että jäsenvaltio oli vähentänyt rahoitusoikaisua vastaavan sovitun määrän maksupyynnöstään ja että seuraava välimaksu voitiin näin hyväksyä maksettavaksi. Näiden asiakirjojen muodosta tai sisällöstä ei ole olemassa minkäänlaisia sääntöjä tai suuntaviivoja, vaan ne sisältävät tietoja, joita kyseiset todentamisviranomaiset pitävät tärkeinä. Joissakin tutkituista tapauksista komission saamat tiedot olivat riittämättömiä sen kannalta, että komissio olisi voinut tarkistaa rahoitusoikaisun todella tapahtuneen.

100

Kautta 2007–2013 koskevissa asetuksissa ei myöskään vaadita tarkastusviranomaisia tarkastamaan mainittujen todistusten sisältöä eikä arvioimaan, onko määrätyt rahoitusoikaisut vähennetty täysimääräisesti. Tähän mennessä komissiokaan ei ole järjestelmällisesti pyytänyt viranomaisia toimimaan näin. Näin ollen komissiolla ei ollut riippumatonta vahvistusta siitä, kuinka rahoitusoikaisut oli pantu täytäntöön kentällä. Tämä koski erityisesti ohjelmakauden alkuvuosia.

Komission havaitsemat puutteet jäsenvaltioiden peruuttamista ja takaisinperintää koskevassa raportoinnissa kaudella 2007–2013

101

Ohjelmakaudella 2007–2013 jäsenvaltioiden oli lähetettävä komissiolle joka vuosi ilmoitus, jossa yksilöitiin peruutetut, takaisin perityt ja takaisin perittävät määrät sekä määrät, joita ei saada perityksi takaisin³⁷. Tähän ilmoitukseen sisältyvät sekä komission että jäsenvaltioiden itsensä määräämät rahoitusoikaisut. Vuonna 2010 Euroopan parlamentti ja neuvosto pyysivät komissiota antamaan tietoja jäsenvaltioiden oikaisuvalmiudesta ohjelmakaudella 2007–2013³⁸.

102

Vuosina 2011–2015 komissio toimitti 47 tarkastusta, jotka koskivat takaisinperintää 19 jäsenvaltiossa ja 113:ssa riskin perusteella valitussa toimenpideohjelmassa. Näistä yhteensä 113 toimenpideohjelmasta komissio havaitsi merkittäviä puutteita 72 ohjelmassa.

103

Tilintarkastustuomioistuin analysoi kaikki näihin tarkastuksiin liittyvät kertomukset ja havaitsi, että puutteet liittyivät ennen kaikkea seuraaviin seikkoihin:

1. Kansallisten viranomaisten toteuttama sääntöjenvastaisuuksien hallinnointi (60 prosenttia). Useissa jäsenvaltioissa sääntöjenvastaisuuden havaitsemisen ja sen hallintotietojärjestelmään rekisteröinnin väliset ajanjaksot ja/tai sääntöjenvastaisuuden rekisteröinnin ja siihen liittyvien määrien peruuttamista tai takaisinperintää koskevan päätöksen väliset ajanjaksot olivat liian pitkiä.
2. Jäsenvaltioiden toimittamien 20 artiklan mukaisten ilmoitusten täydellisyys ja oikeellisuus (40 prosenttia). Näissä tapauksissa jäsenvaltiot eivät esimerkiksi raportoineet kaikkia asiaankuuluvia peruutettuja, takaisin perittyjä tai takaisin perittäviä määriä tai määriä, joita ei saada perityksi takaisin, tai raportoivat määriä, joita ei ollut koskaan todennettu ja ilmoitettu komissiolle, tai määriä, jotka eivät liittyneet sääntöjenvastaisuuksiin, vaan hallinnollisiin virheisiin/kirjoitus- tai laskuvirheisiin taikka hankkeisiin, jotka eivät enää kuuluneet (tai eivät olleet koskaan kuuluneet) toimenpideohjelmaan.
3. Epäasianmukaiset takaisinperintämenettelyt (15 %). Tarkastuksessa havaittiin tapauksia, joissa sääntöjenvastaisia määriä ei peritty takaisin tuensaajilta tai todentamisviranomainen ei varmistanut, että hallintoviranomainen seuraa takaisinperintätoimia asianmukaisesti.

104

Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto soveltavat samankaltaisia menetelmiä jäsenvaltioiden rahoitusoikaisujen osalta raportoimien epäluotettavien tietojen selvittämiseen. Komission arvioin mukaan kaiken kaikkiaan noin yhdeksän prosenttia EAKR:n/koheesiorahaston ja neljä prosenttia ESR:n osalta vuodelta 2015 raportoiduista tiedoista on epäluotettavia.

105

Yleisesti ottaen komission tarkastuksissa ilmeni, että jäsenvaltioiden olisi tehtävä merkittäviä parannuksia kehittääkseen raportointiaan kauden 2007–2013 peruutetuista, takaisin perityistä ja takaisin perittävistä määristä sekä määristä, joita ei sada perityksi takaisin. Tilintarkastustuomioistuimen oman työn tulokset viittaavat myös siihen, ettei jäsenvaltioiden raportointi rahoitusoikaisuista ole riittävän luotettavaa³⁹. Tämä riski kuitenkin lievenee ohjelmakaudella 2014–2020 (ks. kohdat 124–126).

Vaihtelevaa näyttöä ohjelmakauden 2007–2013 aikana toteutettujen ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ja rahoitusoikaisujen pitkän aikavälin vaikutuksesta virhetasoon

106

Jäsenvaltioissa tarkastusviranomaisten kullekin toimenpideohjelmalle (tai ohjelmaryhmälle) raportoimia virhetasoja, jotka komissio on vuosittain validoinut, voidaan pitää indikaattorina jäsenvaltioiden hallinto- ja valvontajärjestelmien vaikuttavuudesta virheiden ennaltaehkäisyssä ja havaitsemisessa. Jos nämä järjestelmät toimivat vaikuttavasti, sääntöjenvastaisten menojen tason pitäisi pysyä olennaisuusrajan alapuolella. Nämä validoidut virhetasot raportoidaan pääosastojen vuotuisissa toimintakertomuksissa, ja virhetasoilla on keskeinen rooli komission arvioidessa hallinto- ja valvontajärjestelmiä.

107

Jos komission ennaltaehkäisevät toimenpiteet ja rahoitusoikaisut ovat vaikuttavia, toimenpideohjelman (tai ohjelmaryhmän) validoitujen virhetasojen pitäisi yleensä laskea pitkällä aikavälillä komission toimenpiteiden seurauksena.

108

Näin ollen tilintarkastustuomioistuin tutki valituista 20 toimenpideohjelmasta validoitujen virhetasojen kehityksen sekä komission ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ja vahvistettujen rahoitusoikaisujen välistä suhdetta (ks. taulukko 4).

109

Analyysi osoitti, että ennaltaehkäisevillä toimenpiteillä ja rahoitusoikaisuilla on pitkällä aikavälillä vaihtelevat vaikutukset toimenpideohjelman (tai ohjelmaryhmän) virhetasoon. Analyysin perusteella tilintarkastustuomioistuin ryhmitteli tutkitut toimenpideohjelmat seuraaviin kolmeen luokkaan:

1. noin kolmasosassa ohjelmista toimenpideohjelman (tai ohjelmaryhmän) validoitu virhetaso oli komission kahden prosentin olennaisuusrajan alapuolella (seitsemässä ohjelmassa 20:stä)
2. viidesosassa virhetaso oli huomattavasti alhaisempi kuin ennen komission toimenpiteitä (neljässä ohjelmassa 20:stä)
3. lähes puolessa ohjelmista ei ilmennyt näyttöä siitä, että komission toiminta olisi laskenut validoitua virhetasoa (yhdeksässä ohjelmassa 20:stä).

Taulukko 4

Komission toimien vaikutus ohjelmien virhetasoon toimenpiteiden jälkeisinä vuosina

Luokka	Toimenpideohjelmien määrä
1. Niiden toimenpideohjelmien määrä, joissa ei ole erityistä riskiä viimeisimpien virhetasojen osalta (< 2 %)	7
2. Virhetasot osoittavat selkeää vähentymistrendiä ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ja/tai rahoitusoikaisujen käynnistämisen jälkeen	4
3. Virhetaso nousi/vaihteli käynnistetyistä ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä ja/tai rahoitusoikaisuista huolimatta	9
Yhteensä	20

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komissiolta saatujen tietojen perusteella.

110

Validoidut virhetasot eivät tilintarkastustuomioistuimen näkökannan mukaan ole kuitenkaan täydellinen indikaattori komission ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ja rahoitusoikaisujen pitkän aikavälin vaikuttavuudesta, erityisesti siksi, että virhetasot liittyvät koko toimenpideohjelmaan (tai ohjelmaryhmään). Koska täytäntöönpanosäännöt (kuten tukikelpoisuutta, julkisia hankintoja tai valtiontukea koskevat säännöt) ovat melko monimutkaisia, toimenpideohjelmissa saattaa esiintyä monia erityyppisiä virheitä. Lisäksi komission toimenpiteet kohdistuvat yleensä toimenpideohjelman tiettyihin prioriteetteihin tai välittäviin elimiin, hankeryhmiin tai tiettyihin ehdotuspyyntöihin. Lopuksi todettakoon, että toimenpiteet kohdistuvat tietyntyyppisiin virheisiin (esimerkiksi erityisen rajoittavat valintaperusteet tai ongelmat yhteisrahoitettavien hankkeiden valintamenetelmissä). Tästä syystä komission toimenpiteet korjaavat/ennaltaehkäisevät monissa tapauksissa virheitä, jotka liittyvät vain toimenpideohjelman osaan ja joihinkin tietyntyyppisiin virheisiin.

111

Komissio on pyrkinyt parantamaan ennaltaehkäisevien toimenpiteidensä ja rahoitusoikaisujensa vaikuttavuutta laajentamalla toimenpiteet koskemaan myös muita ohjelmia, joissa on havaittu samantyyppisiä puutteita. Tämä lisäsi toimenpiteiden vaikutusta (ks. laatikko 4).

Komission ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä ja rahoitusoikaisuista suorittaman raportoinnin avulla oli vaikea saada kattava ja analyyttinen yleiskuva

Ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä ja rahoitusoikaisuja koskevat tiedot on esitetty useissa eri kertomuksissa ja asiakirjoissa

112

Komission olisi raportoitava ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä ja rahoitusoikaisuista kattavalla ja johdonmukaisella tavalla varmistaakseen, että oleelliset tiedot ovat sidosryhmien saatavissa ja helposti ymmärrettävissä. Tässä yhteydessä tilintarkastustuomioistuin perehtyi kaikkiin ohjelmakauden 2007–2013 julkaisuihin, jotka sisälsivät EU:n talousarvion suojaamiseen tarkoitettuihin toimenpiteisiin liittyviä tietoja.

113

Komissio raportoi EU:n talousarvion suojaamiseen liittyvistä toimenpiteistä useissa eri julkaisuissa. Niistä tärkeimmät olivat operatiivisten pääosastojen vuotuiset toimintakertomukset, EU:n konsolidoitu tilinpäätös sekä vuotuinen EU:n talousarvion suojaamista koskeva tiedonanto. Näitä julkaisuja täydentävät rahoitusoikaisuja koskevat neljännesvuosittaiset kertomukset sekä ”Vuotuinen hallinto- ja tuloksellisuuskertomus” (vuoteen 2014 saakka ”Vuotuinen yhteenveto komission hallintosaavutuksista”) (ks. taulukko 5).

Taulukko 5

Ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin ja rahoitusoikaisuihin liittyvät komission julkaisut

Otsikko	Julkaisun vastaanottaja	Esitetty viimeistään	Kattavuus	Sisältö	Julkaistu vuodesta
Vuotuiset toimintakertomukset	Euroopan parlamentti ja neuvosto	31. maaliskuuta1	tietty toimintalohko	Vuotuisessa toimintakertomuksessa esitetään vuoden aikana tehtyjen ja hallintosuunnitelmaan kuuluvien saavutusten ja aloitteiden yksityiskohdat sekä niihin käytetyt resurssit. Kertomus sisältää myös yksityiskohtaista jäsenvaltiotason tietoa komission valvontatoimista ja niihin liittyvistä ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä ja rahoitusoikaisuista.	2007
Tilinpäätös	Euroopan parlamentti, neuvosto ja tilintarkastustuomioistuin	31. heinäkuuta	koko talousarvio	EU:n vuotuinen tilinpäätös sisältää tilinpäätöksen (ja sen huomautukset) sekä konsolidoidut kertomukset talousarvion toteuttamisesta. Tilinpäätös sisältää rahastokohtaiset yhdistetyt tiedot rahoitusoikaisuista. Ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin liittyvät tiedot annettiin vuoteen 2012 asti (vuosi 2012 mukaan lukien) jäsenvaltioittain. Vuodesta 2013 lähtien julkaistiin kuitenkin vain rahastokohtaiset yhdistetyt luvut. Vuodesta 2015 lähtien ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä koskevia tietoja ei ole enää raportoitu tilinpäätöksessä, vaan ainoastaan tiedonannossa.	2007
Tiedonanto	Euroopan parlamentti, neuvosto ja tilintarkastustuomioistuin	31. lokakuuta2	koko talousarvio	Tiedonannossa kuvataan EU:n talousarvion suojaamiseen laittomilta tai sääntöjenvastaisilta menoilta käytettyjen ennaltaehkäisevien ja korjaavien mekanismien toimintaa ja annetaan myös paras arvio niiden käytön tuloksena saaduista luvuista. Tiedonanto sisältää yhdistetyt tiedot ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä. Rahoitusoikaisujen osalta se sisältää yhdistetyt tiedot sekä jäsenvaltiotason tiedot.	2012
Neljännesvuosittainen kertomus	Euroopan parlamentti	Jokaisen vuosineljänneksen lopussa	tietty toimintalohko	Neljännesvuosittaisilla kertomuksilla annetaan säännöllistä tietoa koheesiopolitiikan alan rahoitusoikaisuista rahastoittain.	2008
Yhteenveto3	Euroopan parlamentti ja neuvosto	15. kesäkuuta	koko talousarvio	Yhteenvedossa raportoidaan yksityiskohtaisesti edellisen vuoden hallintosaavutukset eri pääosastojen esittämien vuotuisten toimintakertomusten perusteella.	2007

1 Varainhoitovuodesta 2015 alkaen vuotuinen toimintakertomus esitetään 30. huhtikuuta mennessä.

2 Varainhoitovuodesta 2015 alkaen tiedonantoasiakirja esitetään osana ’integroitua taloudellista raportointia koskevaa pakettia’ yhdessä konsolidoidun tilinpäätöksen kanssa 31. heinäkuuta mennessä.

3 Varainhoitovuodesta 2015 lähtien yhteenveto muodostaa osan vuotuista hallinto- ja tuloksellisuuskertomusta.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

114

Komission budjettipääosasto on koonnut kaikki kertomukset, vuotuisia toimintakertomuksia lukuun ottamatta, alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston toimittamien tietojen perusteella. Tiedot toimitetaan budjettipääosaston antamien (pääosastojen vuotuisia toimintakertomuksia koskevien) ohjeiden tai suuntaviivojen mukaisesti.

Komission kertomuksissa ei ole toistaiseksi esitetty analyyttista yleiskatsausta ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä ja rahoitusoikaisuista ohjelmakaudelta 2007–2013

115

Koheesiopolitiikan varainkäyttö perustuu monivuotiseen ohjelmasuunnitteluun. Näin ollen tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission olisi toimitettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle konsolidoitu kertomus, joka sisältää ajankohtaiset avaintiedot kyseiseen ohjelmakauteen liittyvistä ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä ja rahoitusoikaisuista⁴⁰.

116

Taulukossa 5 lueteltujen asiaankuuluvien kertomusten analyysi osoitti kuitenkin, että kollektiivisesti kertomuksissa käsiteltiin ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä ja rahoitusoikaisuja tiettyjen vuosien osalta. Koko ohjelmakautta varten ei ollut kuitenkaan suunniteltu erityistä kertomusta, joka sisältäisi analyyttisen yleiskatsauksen.

117

Kaudesta 2000–2006 tilintarkastustuomioistuin totesi, että komissio oli laatinut EAKR:n ja ESR:n ohjelmia ja koheesiorahaston hankkeita koskevan erillisen kertomuksen rahoitusoikaisuista ja päättämistilanteesta vuonna 2013. Tällaista kertomusta ei ole toistaiseksi suunniteltu ohjelmakaudelle 2007–2013.

Komission kertomuksissa ei ollut riittävästi jäsenvaltioiden vertailua eikä esimerkkejä ”hyvistä käytännöistä”, joiden avulla voidaan ehkäistä, havaita tai korjata toistuvia ongelmia.

118

Komission kertomusten olisi sisällettävä oleellista tietoa, joka helpottaa ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin ja rahoitusoikaisuihin liittyvän tilanteen ymmärtämistä siten, että voitaisiin ryhtyä hallinto- ja valvontajärjestelmän parantamiseen tarvittaviin asianmukaisiin toimiin. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin pyysi Euroopan parlamentin talousarvion valvontavaliokunnan ja aluekehitysvaliokunnan jäsenten sekä Euroopan unionin neuvoston rakennetoimityöryhmään kuuluvien jäsenvaltioiden edustajien mielipidettä saatavilla olevien kertomusten hyödyllisyydestä.

119

Useimmat haastatelluista pitivät komission antamia tietoja riittävinä tai jopa määrältään liiallisina. Haastatellut jäsenvaltioiden edustajat pitivät vuotuisia toimintakertomuksia kaikkein hyödyllisimpinä tiedonlähteinä, sillä ne sisältävät tietoa, jota voidaan käyttää jäsenvaltioiden omien ohjelmien vertaamiseen muiden jäsenvaltioiden ohjelmiin. Todettakoon lisäksi, että vain hyvin harvat haastatelluista olivat tietoisia neljännesvuosittaisista kertomuksista.

120

Vaikka useimmat haastatelluista katsoivat, että komissio tiedottaa selkeästi EU:n talousarvion suojaamiseen käytettävien toimenpiteiden järjestelmästä ja rakenteesta, puolet haastatelluista haluaisi kuitenkin saada enemmän tietoa toimenpiteiden todellisesta soveltamisesta ja käytännön vaikutuksista. Haastatteluissa otettiin esille seuraavat seikat: sääntöjenvastaisten menojen ilmoittamiseen liittyvien toistuvien ongelmien selitykset, tyypillisten tai toistuvien virheiden syyt sekä ”parhaat käytännöt” niiden ennaltaehkäisemiseen, havaitsemiseen ja korjaamiseen. Nämä tiedot auttaisivat jäsenvaltioita parantamaan omia hallinto- ja valvontajärjestelmiään.

Komission tietojärjestelmistä ei saa konsolidoitua yleiskatsausta ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä ja rahoitusoikaisuista

121

Komission pääosastot tallentavat laskentajärjestelmiinsä ja erilaisiin sähköisin laskentataulukoihin tiedot, joita tarvitaan ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ja rahoitusoikaisujen seurantaan ja niistä raportointiin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että laskentataulukoissa oli lukuisia puutteita, joiden vuoksi oli vaikeaa saada yleiskuvaa ja suorittaa syventäviä analyyseja:

1. Eri järjestelmiä ei ole integroitu, ja tiedot on syötettävä manuaalisesti.
2. Ei ole laadittu katsausta, jossa olisi eritelty yksittäisten tapausten osalta kaikki toimenpiteet, joiden avulla komissio on pyrkinyt suojaamaan EU:n talousarviota. Ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä ja rahoitusoikaisuista pidetään sen sijaan kirjaa erikseen. Koska näiden kahden välillä ei ole yhteyttä, on vaikea nähdä, miten tapaukset kehittyvät aikaansaavasta tapahtumasta ennaltaehkäisevän toimenpiteen lopettamiseen tai rahoitusoikaisujen soveltamiseen.
3. Tietokannat eivät aina sisällä tarvittavia tietoja vertailevan analyysin tekemiseksi eri tapausten välillä. Niiden avulla maksujen keskeyttämistä ja rahoitusoikaisuja käsittelevän komitean olisi helpompi varmistaa, että samantapaisia tapauksia käsitellään samalla tavalla.

Kauden 2014–2020 säännökset vahvistivat huomattavasti komission asemaa EU:n talousarvion suojaamisessa sääntöjenvastaisilta menoilta

122

Määritellessään ja suunnitellessaan ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ja rahoitusoikaisujen järjestelmää uudelle ohjelmakaudelle komission olisi hyödynnettävä aikaisemmilta kausilta saatuja kokemuksia ja pyrittävä vähentämään edellisten kausien ohjelmien täytäntöönpanon aikana havaittuja puutteita. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin tutki asiaankuuluvaa EU:n lainsäädäntöä ja vertasi sitä havaittuihin puutteisiin. Näin pyrittiin arvioimaan, missä laajuudessa näin oli toimittu ohjelmakauden 2014–2020 osalta.

Rahoitusoikaisujen raportointi integroidaan vuotuiseen varmuutta koskevaan asiakirjakokonaisuuteen ja tarkastetaan tarkastusviranomaisten toimesta

123

Ohjelmakaudella 2007–2013 komissio havaitsi itse puutteita artiklan 20 mukaisten ilmoitusten sisältämien tietojen oikeellisuudessa ja täydellisyydessä. Tilintarkastustuomioistuimen omissa tarkastuksissa havaittiin myös riskejä, jotka liittyivät jäsenvaltioiden raportoimiin rahoitusoikaisuihin, joita komissio oli käyttänyt kumulatiivisen jäännösriskin laskentaan (ks. kohdat 103–106).

124

Kauden 2014–2020 asetuksilla otettiin käyttöön komission tekemä vuotuinen tilien tarkastus ja hyväksyntä. Jäsenvaltioiden on toimitettava joka vuosi jokaisesta toimenpideohjelmasta (tai ohjelmaryhmästä) varmuutta koskeva asiakirjakokonaisuus osana vuotuista tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa menettelyä. Kyseiseen kokonaisuuteen sisältyvät tilinpäätös, mukaan lukien tiedot peruutetuista ja takaisin perityistä määristä⁴¹, johdon vahvistuslausuma sekä vuotuinen yhteenveto suoritetuista tarkastuksista. Tarkastusviranomaiset laativat tarkastuslausunnon ja toimittavat vuotuisen tarkastuskertomuksen. Ensimmäiset asiakirjakokonaisuudet toimitettiin vuoden 2016 ensimmäisellä puoliskolla.

125

Peruutettuja ja takaisin perittyjä määriä koskevat tiedot on aikaisemmista kausista poiketen nyt raportoitava tilinpäätöksessä ja sisällytettävä jäsenvaltion toimenpideohjelmaa (tai ohjelmaryhmää) koskevaan kumulatiivisen jäännösriskin laskelmaan. Jäsenvaltioiden tarkastusviranomaisten on nyt myös tarkastettava näiden tietojen täydellisyys ja luotettavuus⁴².

126

Komission on suoritettava näiden asiakirjojen pohjalta vuotuinen toimenpideohjelman tarkastus, jonka aikana se määrittää kyseisenä vuonna tukeen oikeuttavien menojen määrän. Jäsenvaltioiden on korjattava kaikki sääntöjenvastaisuudet ennen vuotuista tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa menettelyä (eli peruutettava tai perittävä takaisin sääntöjenvastaisia menoja, jotka ne voivat mahdollisesti korvata uusilla menoilla). Mikäli näin ei tehdä, komissio voi käynnistää rahoitusoikaisumenettelyn.

Kaudella 2014–2020 käyttöönotetut säännökset antavat komissiolle enemmän valtaa EU:n talousarvion suojaamiseen

Kaikista välimaksuista pidätetään 10 prosenttia kauden 2014–2020 aikana

127

Kauden 2014–2020 lainsäädäntökehyksessä vahvistettiin välineeksi välimaksuihin sovellettava kymmenen prosentin pidätys⁴³. Tämä tarkoittaa, että tilikauden aikana komissio maksaa vain 90 prosenttia ilmoitetuista välimaksuina korvattavista menoista. Loput kymmenen prosenttia vapautetaan sen jälkeen, kun varmuutta koskeva asiakirjakokonaisuus on toimitettu ja hyväksytty. Komission tekemää kymmenen prosentin pidätystä voidaan verrata yleiseen ehdolliseen varotoimenpiteeseen, jonka yhteydessä osuus voidaan maksaa jäsenvaltiolle, jos vuotuisessa tarkastuksessa todetaan kaiken olevan kunnossa.

128

Kun otetaan huomioon kaudella 2007–2013 havaitut virhetasot, tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tällä menetelmällä voidaan parantaa EU:n talousarvion suojaamista. Menetelmällä luodaan komissiolle riittävä puskuri korjaaviin toimenpiteisiin ryhtymiseksi myös tilanteissa, joissa jäsenvaltio ei pane täytäntöön minkäänlaisia rahoitusoikaisuja.

Nettomääräisiä rahoitusoikaisuja voidaan soveltaa joka vuosi, jos havaitaan vakavia puutteita, joita jäsenvaltio ei ole havainnut

129

Ohjelmakaudella 2007–2013 nettomääräisten rahoitusoikaisujen soveltamisen perusteet riippuivat siitä, oliko jäsenvaltio hyväksynyt tehdyn havainnon (eli virheen) ja vahvistanut siihen liittyvän vaikutuksen (eli soveltanut rahoitusoikaisun määrää)⁴⁴. Mikäli näin ei ollut tehty, komission oli annettava päätös rahoitusoikaisusta. Vain komission päätöksellä oli suora nettomääräinen vaikutus (ks. kohta 19).

130

Tämä järjestely on korvattu itse tehtäviin oikaisuihin perustuvalla järjestelmällä, jossa jäsenvaltion on sovellettava rahoitusoikaisua heti alkuvaiheessa. Jos ohjelmakauden 2014–2020 aikana järjestelmissä havaitaan (joko komission tai tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa) vakavia puutteita, joita jäsenvaltio ei ole havainnut tarkistusten tai tarkastusten yhteydessä ennen tilien vuotuista hyväksymistä, komissio soveltaa nettomääräistä rahoitusoikaisua, joka johtaa siihen, että jäsenvaltio menettää rahoitusta⁴⁵.

131

Tämän järjestelmän tavoitteena on kannustaa jäsenvaltioita ja erityisesti niiden tarkastusviranomaisia varmistamaan, että EU:n varat käytetään laillisella ja sääntöjenmukaisella tavalla ja että kaikki tarvittavat rahoitusoikaisut on toteutettu kansallisella tasolla EU:n talousarvion suojaamiseksi sääntöjenvastaisilta menoilta. Tämä vastuu kuuluu ensisijaisesti hallintoviranomaisille. Tarkastusviranomaiset toimivat kuitenkin viimeisenä turvakeinona, jotta voitaisiin estää kansallisten määrärahojen osittainen menettäminen jo ohjelmien täytäntöönpanovaiheessa. Lisäksi rahoitusoikaisuja sovelletaan vuosittain ja ne sidotaan selkeästi seuraavien välimaksujen vapauttamiseen. Liitteessä V verrataan toisiinsa kausia 2007–2013 ja 2014–2020 koskevia järjestelyjä.

132

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että kaudella 2007–2013 rahoitusoikaisuihin johtaneet menettelyt vaativat pitkän käsittelyajan (ks. kohta 87). Samantapaisia seikkoja havaittiin ohjelmakauden 2000–2006 osalta eräässä tilintarkastustuomioistuimen aikaisemmista erityiskertomuksista⁴⁶.

133

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että näiden menettelyjen kesto lyhenee vastaisuudessa merkittävästi, koska tilien sulkeminen ja varmuutta koskeva asiakirjakokonaisuus on toimitettava tiettyyn määräaikaan mennessä (15. helmikuuta seuraavana vuonna). Tämä kannustaa jäsenvaltioita korjaamaan ongelmat nopeammin, jotta ne voivat sisällyttää niihin liittyvät menot tileihin, ja todennäköisesti myös nopeuttaa prosessia merkittävästi kauteen 2007–2013 verrattuna.

Maksujen keskeyttäminen ja rahoitusoikaisut päättämisvaiheessa ovat myös mahdollisia silloin, kun tulostavoitteita ei saavuteta

134

Ohjelmakauden 2014–2020 aikana on myös mahdollista käynnistää maksujen keskeyttämistä koskevat menettelyt ja määrätä rahoitusoikaisuja, jos asetettuja tulosindikaattoreita ei saavuteta. Tällöin heikon tuloksellisuuden on kuitenkin johduttava selkeästi yksilöidyistä täytäntöönpanon puutteista ja komission on ilmoitettava näistä puutteista jäsenvaltiolle⁴⁷. Jos jäsenvaltio ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä näiden puutteiden korjaamiseksi, komissio voi keskeyttää maksut jäsenvaltiolle. Jos ohjelmakauden päättyessä jäsenvaltio ei ole vieläkään toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä puutteiden korjaamiseksi, komissio voi tehdä rahoitusoikaisuja.

135

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tämä on ensimmäinen askel kohti sen jo pitkään arvosteleman ongelman ratkaisua. Kyseinen ongelma johtui siitä, ettei ohjelmakaudella 2007–2013 ollut käytettävissä asianmukaisia säännöksiä rahoitusoikaisujen määräämisestä heikon tuloksellisuuden tapauksissa (ks. kohta 25). Kauden 2014–2020 kehyksessä ei kuitenkaan ole vielä EU-rahoituksella saavutettuihin tuloksiin liittyviä todellisia taloudellisia kannusteita tai seuraamuksia⁴⁸.

Talouden tehokkaaseen ohjaukseen ja hallintaan liittyvät toimenpiteet otettu mukaan järjestelmään, mutta niitä on vaikea toteuttaa käytännössä

136

Edellä esitetyn lisäksi komissio voi ohjelmakaudella 2014–2020 soveltaa maksujen keskeyttämistä myös laajemmissa, talouden tehokkaaseen ohjaukseen ja hallintaan liittyvissä kysymyksissä⁴⁹. Komissio voi esimerkiksi ehdottaa, että neuvosto keskeyttää maksuja tai maksusitoumuksia, jos jäsenvaltio ei toteuta asianmukaisia toimenpiteitä kumppanuussopimuksensa⁵⁰ muuttamiseksi tai jos jäsenvaltio ei toteuta tuloksellisia toimenpiteitä liiallisen alijäämänsä korjaamiseksi.

137

Talouden ohjaukseen ja hallintaan liittyvissä tilanteissa maksujen keskeyttämisestä päättäminen ei kuitenkaan kuulu yksinomaan komissiolle. Komission on tiedotettava Euroopan parlamentille aina, kun tällaisia tilanteita ilmenee ja käytävä asiasta jäsenneltyä vuoropuhelua Euroopan parlamentin kanssa aina pyydettäessä. Tämän jälkeen komission on tehtävä neuvostolle ehdotus maksun keskeyttämisestä, ja neuvosto tekee sen jälkeen päätöksensä täytäntöönpanosäädöksellä. Talouden ohjaukseen ja hallintaan liittyvässä maksujen keskeyttämisessä keskeyttämisen enimmäistaso maksun tai maksusitoumuksen prosenttiosuutena on niin ikään määritelty asetuksessa.

138

Komissio suunnitteli talouden ohjaukseen ja hallintaan (ja erityisesti liialliseen alijäämään) liittyvän maksujen keskeyttämisen ehdottamista ensimmäisen kerran Espanjan ja Portugalin tapauksissa vuonna 2016⁵¹. Marraskuussa 2016 komissio päätti olla ehdottamatta maksujen keskeyttämistä edellä mainituissa tapauksissa, koska taloudellinen ja verotuksellinen tilanne oli haastava. Sen sijaan komissio suositteli, että Portugali lopettaisi liiallisen alijäämän tilanteen vuoteen 2016 ja Espanjan vuoteen 2018 mennessä. Tämän perusteella kyseisen säännöksen soveltaminen saattaa olla käytännössä vaikeaa ohjelmakaudella 2014–2020.

Sääntöjen antaminen säädöksinä ohjeistuksen sijasta lisää oikeusvarmuutta

139

Kauden 2014–2020 aikana rahoitusoikaisuihin sovellettavat säännöt eroavat oikeudelliselta muodoltaan aiemmista säännöistä (ja sen ansiosta ne ovat oikeudelliselta arvoltaan vastaavasti tiukempia). Esimerkiksi seuraavasti:

1. Julkisten hankintojen virheisiin sovellettava rahoitusoikaisujen määrittämismenetelmä ja oikaisujen määrien ohjeellinen asteikko on ohjelmakaudesta 2000–2006 lähtien määritelty komission suuntaviivoissa⁵². Suuntaviivoissa kuvataan komission käyttämää menetelmää asiaankuuluvissa tapauksissa, ja kyseisten suuntaviivojen käyttöä suositellaan jäsenvaltioille. Näiden komission käytettäviksi tarkoitettujen sääntöjen vuoden 2013 päivitys annettiin komission päätöksenä.⁵³
2. Komission menetelmä kiinteämääräisten oikaisujen soveltamisesta ohjelmakaudelle 2007–2013 määritettiin komission päätöksessä vuodelta 2011⁵⁴. Samantapaiset säännöt ohjelmakaudelle 2014–2020 määriteltiin komission delegoidussa asetuksessa⁵⁵.

140

Edellä esitetty vahvistaa komission asemaa näiden säännösten täytäntöönpanon kannalta ja sen kannalta, että voidaan varmistaa aiempaa yhdenmukaisempi lähestymistapa kaikissa jäsenvaltioissa kaudella 2014–2020. Kun sovellettavat säännöt annetaan ohjeistuksen sijasta asetuksina tai komission päätöksinä, jää myös komissiolle vähemmän harkinnanvaraa sen päättäessä korjauksen tasosta. Tämä puolestaan lisää jäsenvaltioiden oikeusvarmuutta.

Johtopäätökset ja suositukset

141

Yleisesti ottaen vuoden 2015 loppuun mennessä (eli ennen ohjelmakauden 2007–2013 päättämistä) komissio on hyödyntänyt ohjelmakaudella 2007–2013 käytettävissä olleita toimenpiteitä vaikuttavasti EU:n talousarvion suojaamiseksi sääntöjenvastaisilta menoilta.

142

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus osoitti, että kauden 2000–2006 rahoitusoikaisujen määrä oli 8 616 miljoonaa euroa eli 3,8 prosenttia EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n kokonaismäärärahoista. Päättämisvaiheessa nettomääräisiä rahoitusoikaisuja oli määrätty tietyille EAKR:n ja ESR:n ohjelmille ja koheesiorahaston hankkeille seuraavasti: 17 jäsenvaltiossa EAKR:n osalta ja 16 jäsenvaltiossa ESR:n osalta sekä 11 jäsenvaltiossa koheesiorahaston osalta. Näiden nettomääräisten oikaisujen kokonaismäärä oli 2 423 miljoonaa euroa (1,1 prosenttia kokonaismäärärahoista). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että komission suorittama puutteiden ja rahoitusoikaisujen arviointi oli sisältönsä puolesta Euroopan unionin tuomioistuimen vahvistamaa. Vaikka tilintarkastustuomioistuin olettaa tilanteen olevan samantapainen kaudella 2007–2013, rahoitusoikaisujen lopullista vaikutusta ei voida määritellä ennen päättämisvaihetta. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimien kauden 2000–2006 loppumaksujen perusteella voidaan myös todeta, että komission on edelleen pysyttävä valppaana tarkastaessaan jäsenvaltioiden toimittamia ilmoituksia päättämisesta.

143

Kaudella 2007–2013 komissio käytti maksujen keskeyttämistä laajemmin kuin aikaisemmin ja uutuutena käyttöön otettu maksun määräajan kulumisen keskeyttäminen osoittautui hyödylliseksi lisätyökaluksi. Myös ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä käytettiin aikaisemmin kuin edellisellä kaudella. Tilintarkastustuomioistuin odottaa vastaavasti, että rahoitusoikaisuja käytetään enemmän kaudella 2007–2013 kuin edellisellä kaudella.

144

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että komissio määräsi ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä ja rahoitusoikaisuja oikeasuhteisesti. Kaudella 2007–2013 sovelletuilla komission sisäisillä menettelyillä pyrittiin varmistamaan kaikkien ohjelmien ja jäsenvaltioiden tapausten yhdenmukainen käsittely. Tilintarkastustuomioistuimen tekemä analyysi vahvisti myös, että komission toimenpiteet kaudella 2007–2013 keskittyivät niihin jäsenvaltioihin, joiden ohjelmat olivat riskialtteimpia.

145

Komission korjaavilla toimenpiteillä painostettiin jäsenvaltioita korjaamaan niiden hallinto- ja valvontajärjestelmissä havaitut puutteet. Ennaltaehkäisevissä toimenpiteissä ja rahoitusoikaisuissa käsitellään kuitenkin yleensä monimutkaisia asioita, joiden ratkaisemiseen kuluu huomattavasti aikaa. Toimenpiteiden tuloksena toteutettavat maksun määräajan kulumisen keskeyttämiset ja maksujen keskeyttämiset tarkoittavat merkittävää rahoituksellista riskiä jäsenvaltioille. Tästä syystä komissio pyrki ohjelmakaudella 2007–2013 lopettamaan toimenpiteitä asteittain voidakseen varmistaa, että korvausten maksamista voitaisiin jatkaa mahdollisimman pian niiden ohjelman osien kohdalla, joihin ei liittynyt maksun määräajan kulumisen keskeyttämiseen tai maksujen keskeyttämiseen alun perin johtaneita puutteita.

146

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin myös, että komissiolla on vaikeuksia rahoitusoikaisujen toteuttamisen seurannassa. Jäsenvaltioiden toimittamat tiedot kaudella 2007–2013 toteutetuista rahoitusoikaisuista eivät vielä mahdollistaneet luotettavaa seurantaa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös vaihtelevaa näyttöä ohjelmakauden 2007–2013 aikana toteutettujen ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ja rahoitusoikaisujen pitkän aikavälin vaikutuksesta ohjelmien virhetasoon.

Suositus 1

Komission olisi sovellettava tiukkaa lähestymistapaa rahoitusoikaisuihin kauden 2007–2013 päättämisen yhteydessä varmistaakseen, että EU:n talousarviosta korvattuihin kokonaismääriin sisältyvien sääntöjenvastaisten menojen taso ei ole olennainen.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: maaliskuusta 2017 alkaen (päättämismenettelyn alku).

147

Komission ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä ja rahoitusoikaisuista suorittaman raportoinnin avulla on vaikea saada kattava ja analyyttinen yleiskuva. Tämä johtuu pääasiallisesti siitä, että ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä ja rahoitusoikaisuja koskeva tieto on esitetty useissa eri kertomuksissa ja asiakirjoissa, joista yksi oli jopa sidosryhmille tuntematon. Lisäksi yhdessäkään komission kertomuksista ei anneta analyyttista yleiskuvaa ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä ja rahoitusoikaisuista koko ohjelmakauden 2007–2013 osalta. Myös Euroopan parlamentin ja neuvoston edustajat katsoivat, ettei komission kertomuksissa ole riittävästi jäsenvaltioiden vertailua eikä esimerkkejä ”hyvistä käytännöistä”, joiden avulla voidaan ehkäistä, havaita tai korjata toistuvia ongelmia.

Suositus 2

Komission olisi laadittava tapauskohtainen kertomus rahoitusoikaisuista sekä EAKR:n/koheesiorahaston ja ESR:n ohjelmien päättämisen edistymisestä samaan tapaan kuin kauden 2000–2006 osalta laadittiin vuonna 2013. Kertomuksessa olisi esitettävä ja verrattava kaikkia tietoja rahasto- ja jäsenvaltiokohtaisista ennaltaehkäisevistä ja korjaavista toimenpiteistä sekä arvioitava rahoitusoikaisujen vaikutusta ja jäännösriskitasoa.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: viimeistään vuoden 2019 puolivälissä.

148

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita tietojärjestelmissä, joiden avulla komissio seurasi kauden 2007–2013 ohjelmia koskevia ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä ja rahoitusoikaisuja ja raportoi niistä. Tietojärjestelmiä ei ole liitetty yhteen eikä niiden avulla saa yleiskuvaa kaikista yksittäisissä tapauksissa toteutetuista ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä ja rahoitusoikaisuista.

Suositus 3

Komission olisi perustettava ohjelmakaudelle 2014–2020 yhdennetty seurantajärjestelmä, joka kattaa sekä ennaltaehkäisevät toimenpiteet että rahoitusoikaisut.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuonna 2019.

149

Kauden 2014–2020 säännökset vahvistavat huomattavasti komission asemaa EU:n talousarvion suojaamisessa sääntöjenvastaisilta menoilta. Tämä johtuu ensisijaisesti siitä, että jäsenvaltioiden rahoitusoikaisuja koskeva raportointi on nyt sisällytetty vuotuiseen varmuutta koskevaan asiakirjakokonaisuuteen, jonka tarkastusviranomaiset tutkivat. Lisäksi kaudella 2014–2020 käyttöönotetut säännökset antavat komissiolle enemmän valtaa varmistaa, että sääntöjenvastaisia menoja ei enää korvata EU:n talousarviosta. Lopuksi todettakoon, että jäsenvaltioiden oikeusvarmuus on parantunut, sillä säännöt ovat nyt säädöksiä ohjeistusten sijasta.

150

Kaiken kaikkiaan tilintarkastustuomioistuin katsoo, että nämä kauden 2014–2020 järjestelyt parantavat huomattavasti järjestelmän rakennetta.

Suositus 4

Komission olisi käytettävä kautta 2014–2020 varten merkittävästi vahvistettuja säännöksiä vaikuttavalla tavalla ja määrättävä nettomääräisiä rahoitusoikaisuja aina tarvittaessa omien tarkastustensa ja/tai tilintarkastustuomioistuimen suorittamien tarkastusten perusteella.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: välittömästi.

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 8. maaliskuuta 2017 pitämässään kokouksessa.

Sanasto ja lyhenteet

20 artiklan mukainen ilmoitus: Vuotuinen ilmoitus ohjelmakauden 2007–2013 peruutetuista, takaisin perityistä ja keskeneräisistä takaisin perittävistä määristä sekä määristä, joita ei saada perityksi takaisin, asetuksen (EY) N:o 1828/2006 20 artiklan 2 kohdan säännösten mukaisesti. Ilmoitus kuvastaa jokaisen ohjelman hallinto- ja valvontajärjestelmän kokonaisoikaisuvalmiutta kunkin ensisijaisen toimintalinjan osalta riippumatta oikaisun lähteestä.

Aikaansaava tapahtuma: Jäsenvaltion viranomaisten, komission tai Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tarkistuksia suorittaessaan havaitsema sääntöjenvastaisuus tai vakava puute, joka aiheuttaa ennaltaehkäisevät toimenpiteet ja rahoitusoikaisut.

Arvioitu virhetaso: Tarkastusviranomainen arvioi, kuinka suuri osa kunkin toimenpideohjelman (tai toimenpideohjelmaryhmän) vuotuisista menoista ei ole laillisia ja sääntöjenmukaisia. Taso olisi vahvistettava tilastolliseen otantaan perustuvan lähestymistavan avulla. Arvioidun virhetason on edustettava toimenpideohjelman (tai toimenpideohjelmaryhmän) yhteydessä aiheutuneita menoja. Tätä käytäntöä voidaan soveltaa myös muihin kuin tilastollisten otantamenetelmien perusteella vahvistettuihin virhetasoihin (erityisesti pienissä perusjoukoissa), kunhan ne ovat koko perusjoukkoa edustavia.

Ennaltaehkäisevät toimenpiteet: Kun komissio on tietoinen mahdollisista puutteista, sillä on käytettävissään EU:n talousarvion suojaamiseen tarkoitettuja ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä, joita ovat EU:n talousarviosta toimenpideohjelmaan maksettavien maksujen määräajan kulumisen keskeyttäminen ja maksujen keskeyttäminen.

EU:n talousarvion suojaamistoimenpiteet: EU:n talousarvion suojaamistoimenpiteitä ovat ennaltaehkäisevät toimenpiteet (maksun määräajan kulumisen keskeyttäminen, maksujen keskeyttäminen) ja rahoitusoikaisut (joilla on rahallinen vaikutus). Näitä toimenpiteitä täydennetään komission ja jäsenvaltion sopimilla toimintasuunnitelmilla.

Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR): Euroopan aluekehitysrahaston tarkoituksena on lujittaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa vähentämällä keskeisiä kehityseroja eri alueiden välillä. Rahastosta myönnetään rahoitusta lähinnä yrityksille infrastruktuureiden luomista ja työpaikkoja luovia tuottavia investointeja varten.

Euroopan sosiaalirahasto (ESR): Euroopan sosiaalirahaston tavoitteena on vahvistaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa parantamalla työ- ja koulutusmahdollisuuksia (pääasiassa koulutustoimenpiteillä) ja edistämällä korkeaa työllisyystasoa sekä uusien ja parempien työpaikkojen luomista.

Hallinto- ja valvontajärjestelmä: Hallinto- ja valvontajärjestelmä on rakenne, jolla pannaan täytäntöön ja toteutetaan toimenpideohjelman valvontatoimia. Koheesiopolitiikassa järjestelmällä tarkoitetaan hallintoviranomaista (ja välittäviä elimiä), todentamisviranomaista ja tarkastusviranomaista jäsenvaltion tasolla sekä komissiota.

Hallintoviranomainen: Kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen (tai julkinen taikka yksityinen elin), jonka jäsenvaltio on nimennyt hallinnoimaan toimenpideohjelmaa. Hallintoviranomaisen tehtävänä on muun muassa valita rahoitettavat hankkeet, seurata hankkeiden täytäntöönpanoa ja raportoida komissiolle taloudellisista näkökohdista ja saavutetuista tuloksista. Hallintoviranomainen on myös se elin, joka asettaa rahoitusoikaisut tuensaajille komission, Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tai jäsenvaltion minkä tahansa viranomaisen toimittamien tarkastusten jälkeen.

Koheesiorahasto: Koheesiorahaston tavoitteena on lujittaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa rahoittamalla ympäristö- ja liikennehankkeita jäsenvaltioissa, joiden henkeä kohti laskettu bruttokansantulo on alle 90 prosenttia EU:n keskiarvosta.

Kumulatiivinen jäännösriskitaso: Arvio siitä, kuinka suuri osa kunkin toimenpideohjelman ilmoitetuista menoista koko ohjelmakaudella ei ole laillisia ja sääntöjenmukaisia. Kumulatiivisessa jäännösriskissä huomioidaan kaikki kauden alkamisen jälkeen täytäntöön pannut rahoitusoikaisut ja kauden päättyessä ilmoitetut kokonaismenot.

Maksujen keskeyttäminen: Komissio voi keskeyttää välimaksut kokonaan tai osittain (ks. asetus 1083/2006, 92 artikla), jos jäsenvaltion hallinto- ja valvontajärjestelmän toiminnassa on merkittäviä puutteita, tai jos menoilmoituksessa on todennettu oikaisematon sääntöjenvastainen meno taikka jos jäsenvaltio on vakavasti rikkonut hallinto- ja valvontavelvoitteitaan.

Maksun määräajan kulumisen keskeyttäminen: Komissio saattaa keskeyttää tietyn menoilmoituksen maksun määräajan kulumisen enintään kuudeksi kuukaudeksi (ks. asetus 1083/2006, 91 artikla), jos näyttö viittaa siihen, että jäsenvaltion hallinto- ja valvontajärjestelmien toiminnassa on huomattavia puutteita, tai siihen, että menoilmoituksessa on todennettu oikaisematon sääntöjenvastainen meno.

Jos komissio havaitsee oman työnsä tai tarkastusviranomaisten raportoimien tietojen perusteella, että jäsenvaltio ei ole korjannut hallinto- ja valvontajärjestelmissään havaittuja vakavia puutteita ja/tai ei ole oikaissut sääntöjenvastaisia, ilmoitettuja ja todennettuja menoja, komissio voi keskeyttää maksun määräajan kulumisen tai keskeyttää maksut. Jos jäsenvaltio ei korjaa järjestelmissä havaittuja puutteita tai ei peruuta sääntöjenvastaisia menoja (jotka voidaan korvata muilla, tukikelpoisilla menoilla), komissio voi itse tehdä rahoitusoikaisuja, jotka johtavat toimenpideohjelmalle myönnetyn EU-rahoituksen nettomääräiseen vähentymiseen.

Maksun määräajan kulumisen keskeyttämistä, maksujen keskeyttämistä ja rahoitusoikaisuja käsittelevä komitea (ISFCC): Erityinen sisäinen komitea, joka tarjoaa komission pääosastoille foorumin, jossa voidaan keskustella ja tehdä päätöksiä varoituksiin, maksun määräajan kulumisen keskeyttämiseen, maksujen keskeyttämiseen ja rahoitusoikaisuihin liittyvistä kysymyksistä.

Maksusitoumus: Laillinen sitoumus antaa rahoitusta tietyillä ehdoilla. Euroopan unioni sitoutuu korvaamaan sille kuuluvan osuuden EU:n rahoittaman hankkeen kustannuksista hankkeen valmistuessa. Nykypäivän maksusitoumukset ovat huomispäivän maksuja. Nykypäivän maksut ovat eilispäivän maksusitoumuksia.

Maksusitoumusten vapauttaminen: Toimi, jolla aikaisempi maksusitoumus (tai sen osa) peruutetaan.

Ohjelmakausi: Monivuotinen toimintakehys, jonka puitteissa EAKR:n, ESR:n ja koheesiorahaston varainkäyttö suunnitellaan ja toteutetaan.

Osoitetut kokonaismäärärahat: Osoitetut kokonaismäärärahat tarkoittavat jäsenvaltiolle tai toimenpideohjelmalle osoitettujen määrärahojen kokonaismäärää ohjelmakaudella eli teoreettista enimmäismäärää, joka voidaan maksaa.

Peruuttaminen: Jäsenvaltio peruuttaa sääntöjenvastaisen menon ohjelmasta välittömästi, kun sääntöjenvastaisuus on havaittu, vähentämällä sen seuraavasta menoilmoituksesta ja vapauttaa näin EU-rahoituksen muihin toimenpiteisiin. Kyseessä on yksi rahoitusoikaisun toteutustapa (ks. myös takaisinperintä).

Rahoitusoikaisu: Rahoitusoikaisujen tarkoituksena on suojata EU:n talousarviota virheellisiltä tai sääntöjenvastaisilta maksusuorituksilta. Yhteistyössä hallinnoitujen menojen osalta jäsenvaltioilla on ensisijainen vastuu aiheettomasti maksettujen varojen takaisinperinnästä.

Rahoitusoikaisut voidaan panna täytäntöön jäsenvaltion toimesta vähentämällä sääntöjenvastaiset menot jäsenvaltion maksupyynnöstä, maksamalla komission antama perintämääräys tai vapauttamalla maksusitoumus. Vähentäminen voidaan suorittaa kahdella tavalla: peruuttamalla tai perimällä takaisin edunsaajilta.

Rahoitusoikaisu: ennakolta tai jälkikäteen toteutettu: Ennakolta toteutettavat rahoitusoikaisut toimitetaan ennen sääntöjenvastaisten menojen ilmoittamista komissiolle.

Jälkikäteen toteutettavat rahoitusoikaisut toimitetaan sen jälkeen, kun sääntöjenvastaiset menot on ilmoitettu komissiolle.

Rahoitusoikaisu: vahvistettu, päätetty tai pantu täytäntöön: ’Vahvistettu’ rahoitusoikaisu on kyseisen jäsenvaltion hyväksymä.

’Päätetty’ rahoitusoikaisu on hyväksytty komission päätöksellä ja kyseessä on aina nettomääräinen rahoitusoikaisu, jossa jäsenvaltiota vaaditaan korvaamaan sääntöjenvastaiset varat EU:n talousarvioon. Tämä johtaa kyseiselle jäsenvaltiolle osoitetun kokonaismäärärahan lopulliseen vähenemiseen.

Kun vahvistettu tai päätetty rahoitusoikaisu on ’pantu täytäntöön’, sillä on oikaistu havaittu sääntöjenvastaisuus (eli määrä on peruutettu tai peritty takaisin).

Sääntöjenvastaisuudet: Sääntöjenvastaisuus on teko, joka ei noudata EU:n sääntöjä ja jolla on mahdollisesti negatiivinen vaikutus EU:n taloudellisiin etuihin. Sääntöjenvastaisuus voi kuitenkin johtua joko varoja hakevien tuensaajien tai maksujen suorittamisesta vastaavien viranomaisten tekemästä tahattomasta virheestä. Jos sääntöjenvastaisuus on tehty tahallisesti, kyseessä on petos.

Takaisinperintä: Jäsenvaltio jättää menot ohjelmaan, kunnes aiheettomasti maksettu summa on peritty takaisin tuensaajalta, ja vähentää määrän seuraavasta maksupyynnöstä, kun takaisinperintä on suoritettu. Kyseessä on yksi rahoitusoikaisun toteutustapa (ks. myös peruuttaminen).

Tapaus: Tapahtumaketju, joka yhdistää ennaltaehkäisevät toimenpiteet ja rahoitusoikaisut samaan, toimenpiteet aikaansaaneeseen tapahtumaan.

Tarkastusviranomainen: Tarkastusviranomaiset antavat komissiolle varmuuden toimenpideohjelman hallintojärjestelmien ja sisäisten kontrollien vaikuttavasta toiminnasta (ja täten myös todennettujen menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta). Tarkastusviranomaisten on oltava toiminnallisesti riippumattomia varoja hallinnoivista elimistä. Tarkastusviranomainen raportoi järjestelmien ja toimenpiteiden tarkastuksiin liittyvistä havainnoistaan kyseisen toimenpideohjelman hallinto- ja todentamisviranomaisille. Tarkastusviranomaiset raportoivat komissiolle kerran vuodessa vuotuisesta työstään vuotuisessa tarkastuskertomuksessaan. Jos tarkastusviranomainen katsoo, että hallintoviranomainen ei ole toteuttanut asianmukaisia oikaisutoimenpiteitä, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle.

Todentamisviranomainen: Todentamisviranomaiset toimittavat hallintoviranomaisten ilmoittamia menoja koskevia perustason tarkastuksia ja todentavat menojen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden.

Toimenpideohjelma (TPO): Toimenpideohjelmassa vahvistetaan jäsenvaltion prioriteetit ja erityistavoitteet sekä kuvataan, miten varoilla (EU:n ja kansallinen julkinen ja yksityinen yhteisrahoitus) rahoitetaan hankkeita tiettynä ajanjaksona (tällä hetkellä seitsemän vuoden aikana). Toimenpideohjelmaan kuuluvien hankkeiden on edesautettava tiettyjen tavoitteiden saavuttamista. Toimenpideohjelmien rahoitus voi tulla EAKR:sta, koheesiorahastosta ja/tai ESR:sta. Jäsenvaltio laatii toimenpideohjelman, joka komission on hyväksyttävä ennen kuin EU:n talousarviosta voidaan suorittaa maksuja. Toimenpideohjelmia voidaan muuttaa ohjelmakauden aikana ainoastaan, jos molemmat osapuolet suostuvat siihen.

Toimintalinja: Yksi toimenpideohjelman strategiaan kuuluvista painopisteistä, joka käsittää joukon toisiinsa liittyviä toimenpiteitä, joilla on mitattavissa olevat erityiset tavoitteet.

Toimintasuunnitelma: Toimintasuunnitelmat ovat asiakirjoja, joita jäsenvaltiot laativat sen jälkeen, kun niiden järjestelmissä on havaittu systeemisiä sääntöjenvastaisuuksia tai vakavia puutteita. Suunnitelmissa kuvataan korjaavia toimia, joilla näihin sääntöjenvastaisuuksiin ja/tai järjestelmän puutteisiin aiotaan puuttua.

Vuotuinen toimintakertomus: Vuotuisessa toimintakertomuksessa esitetään toimenpiteiden tulokset vertaamalla niitä muun muassa asetettuihin tavoitteisiin, tapaukseen liittyviin riskeihin ja sisäiseen valvontatapaan. Komission osalta vuoden 2001 budjettikaudesta lähtien ja kaikkien Euroopan unionin (EU) toimielinten osalta vuodesta 2003 lähtien kunkin ’valtuutetun tulojen ja menojen hyväksyjän’ on toimitettava velvoitteidensa täyttämisestä vuotuinen toimintakertomus omalle toimielimelleen yhdessä taloudellisten ja hallinnollisten tietojen kanssa.

Välittävä elin: Välittävä elin on julkinen tai yksityinen elin taikka yksikkö, joka toimii hallintoviranomaisen vastuulla tai hoitaa sen puolesta tehtäviä, jotka liittyvät toimintaa täytäntöönpaneviin tuensaajiin.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti II tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Iliana Ivanova. Jaosto on erikoistunut yhteenkuuluvuutta, kasvua ja osallisuutta tukevien investointien menoaloihin. Tarkastus toimitettiin raportoivan jäsenen Henri Grethenin johdolla, ja siihen osallistuivat tehtävävastaavana toiminut kabinettiavustaja Ildikó Preiss, toimialapäällikkö Niels-Erik Brokopp sekä tarkastajat Marcel Bode, Nicholas Edwards, Johan Adriaan Lok ja Ágota Marczinkó.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

EU:n talousarvion suojaaminen sääntöjenvastaiselta varainkäytöltä: komissio lisäsi ennaltaehkäisevien toimenpiteiden ja rahoitusoikaisujen käyttöä koheesioalalla kaudella 2007–2013
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2017

PDF	978-92-872-7221-8	1977-5792	10.2865/368253	QJAB17005FIN
HTML	978-92-872-7729-9	1977-5792	10.2865/02376	QJAB17005FIQ

© Euroopan unioni, 2017

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

• yksi kappale:
  • EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
• enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
  • Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
  • muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
  • ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
  • tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*) Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

• EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)