Zaštita proračuna EU-a od nepravilne potrošnje: Komisija je tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. pojačala uporabu preventivnih mjera i financijskih ispravaka u području kohezije

Sažetak

O kohezijskoj politici

I

Cilj je kohezijske politike smanjiti razlike u razvoju različitih regija, restrukturirati industrijska područja koja propadaju te poticati prekograničnu, međudržavnu i međuregionalnu suradnju u Europskoj uniji. Riječ je o glavnom izvoru EU-a za financiranje ulaganja, za koji se izdvaja otprilike 37 % ukupnih sredstava za potrošnju iz proračuna EU-a. Sredstva izdvojena za kohezijsku politiku iznosila su otprilike 230 milijardi eura u programskom razdoblju 2000. – 2006., 346 milijardi eura u programskom razdoblju 2007. – 2013. te 349 milijardi eura u programskom razdoblju 2014. – 2020.

II

Kohezijska politika sastoji se od dvaju glavnih dijelova: regionalne i urbane politike te zapošljavanja i socijalnih pitanja. Regionalna i urbana politika uglavnom se provodi u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda. Zapošljavanje i socijalna pitanja uglavnom se financiraju iz Europskog socijalnog fonda.

III

Kohezijska politika provodi se na temelju podijeljenog upravljanja, što znači da su Komisija i države članice zajednički odgovorne za nju. Iako Komisija ostaje odgovorna za izvršenje proračuna EU-a, stvarno upravljanje fondovima i programima EU-a i njihova kontrola delegira se tijelima država članica, koja odabiru korisnike i raspodjeljuju sredstva.

IV

Za otkrivanje, ispravljanje i sprječavanje pogrešaka u prvom su redu odgovorne države članice. Ako Komisija dozna da su sufinancirani nepravilni rashodi ili da postoji vjerojatnost da će biti sufinancirani, može intervenirati i ispraviti rashode koji su već sufinancirani ili spriječiti njihovo sufinanciranje u budućnosti.

V

Komisija može primijeniti preventivne mjere i/ili financijske ispravke na temelju nepravilnosti ili ozbiljnih nedostataka koje su utvrdila tijela država članica, i to slijedom vlastitih provjera i revizija, slijedom istraga OLAF-a te na temelju revizija Europskog revizorskog suda.

Kako smo proveli reviziju

VI

Procijenili smo jesu li preventivne mjere i financijski ispravci Komisije djelotvorno zaštitili proračun EU-a od sufinanciranja nepravilnih rashoda u području kohezije. Usredotočili smo se na programsko razdoblje 2007. – 2013. Nadalje, također smo napravili usporedbu s programskim razdobljem 2000. – 2006. i procijenili mogući učinak promjena propisa na programsko razdoblje 2014. – 2020. Naša je revizija uključivala:

• pregled relevantnih smjernica, publikacija i izvješća Komisije te procjenu unutarnjih postupaka Komisije za programsko razdoblje 2007. –2013.
• komparativnu analizu preventivnih mjera i financijskih ispravaka za programska razdoblja 2000. – 2006. i 2007. – 2013. te procjenu učinka financijskih ispravaka nakon zaključenja programskog razdoblja 2000. – 2006.
• ispitivanje uzorka od 72 pojedinačna slučaja zaključena do kraja 2016. Time je bilo obuhvaćeno 29 % financijskih ispravaka tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. Rad na terenu obavili smo između siječnja i studenoga 2016.

Što smo utvrdili

VII

Općenito govoreći, utvrdili smo da je Komisija djelotvorno upotrebljavala mjere koje su joj bile na raspolaganju tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. kako bi proračun EU-a zaštitila od nepravilnih rashoda.

VIII

Financijski ispravci za programsko razdoblje 2000. – 2006. iznosili su 8616 milijuna eura ili 3,8 % ukupnog proračuna. Za programsko razdoblje 2007. – 2013. Komisija je upotrijebila mjere koje su joj bile na raspolaganju kako bi u što većem opsegu zaštitila proračun EU-a.

IX

U pogledu programskog razdoblja 2007. – 2013. utvrdili smo da je Komisija naložila razmjerne preventivne mjere i financijske ispravke te smo potvrdili da su mjere Komisije za programsko razdoblje 2007. – 2013. bile usmjerene na države članice koje imaju najrizičnije programe. Također smo utvrdili da je Sud Europske unije u osnovi potvrdio procjenu Komisije u pogledu nedostataka i povezane financijske ispravke.

X

Korektivne mjere Komisije stavile su pritisak na države članice kako bi riješile nedostatke u svojim sustavima upravljanja i kontrole. Međutim, preventivne mjere i financijski ispravci uglavnom su usmjereni na složena pitanja za čije je rješavanje potrebno dulje vrijeme. Prekidi i obustave plaćanja koji zbog toga uslijede znatan su financijski rizik za države članice. Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. Komisija je stoga nastojala postupno ukidati mjere kako bi se zajamčio što brži nastavak nadoknade sredstava.

XI

Također smo utvrdili da je Komisija imala poteškoća u praćenju provedbe financijskih ispravaka. Informacije o provedbi za programsko razdoblje 2007. – 2013. koje su dostavile države članice još ne omogućuju pouzdano praćenje. U pogledu dugoročnog učinka preventivnih mjera i financijskih ispravaka za programsko razdoblje 2007. – 2013. utvrdili smo da postoje neujednačeni dokazi.

XII

Zbog načina na koji Komisija izvješćuje o preventivnim mjerama i financijskim ispravcima teško je dobiti sveobuhvatan pregled stanja, uglavnom zbog toga što se informacije iznose u nekoliko izvješća i dokumenata. Istodobno, nijedno izvješće Komisije za razdoblje 2007. – 2013. ne sadržava analitički pregled preventivnih mjera i financijskih ispravaka. Predstavnici Europskog parlamenta i Vijeća također su smatrali da izvješća Komisije ne sadržavaju dovoljno usporedbi država članica i primjera „dobre prakse” u pogledu sprječavanja, otkrivanja ili ispravljanja problema koji se ponavljaju.

XIII

Regulatornim odredbama za razdoblje 2014. – 2020. znatno je osnažen položaj Komisije u pogledu zaštite proračuna EU-a od nepravilnih rashoda, posebice u obliku neto financijskih ispravaka. To uglavnom proizlazi iz činjenice da je izvješćivanje država članica o financijskim ispravcima sada uključeno u godišnju dokumentaciju o jamstvu (engl. assurance package) te da ga ispituju odgovarajuća revizijska tijela. Nadalje, zakonske odredbe uvedene za programsko razdoblje 2014. – 2020. daju veće ovlasti Komisiji da zajamči da se nepravilni rashodi više ne nadoknađuju iz proračuna EU-a. Naposljetku, države članice imaju veću pravnu sigurnost jer su pravila utvrđena propisima, a ne smjernicama.

XIV

Smatramo da su navedena rješenja znatno poboljšala strukturu sustava.

Što preporučujemo

XV

Komisija bi trebala:

• primjenjivati strog pristup financijskim ispravcima pri zaključenju programskog razdoblja 2007. – 2013. (od ožujka 2017.) kako bi se zajamčilo da u ukupnim sredstvima koja se nadoknađuju iz proračuna EU-a nema značajnih razina nepravilnih rashoda
• objaviti ad hoc izvješće o financijskim ispravcima i stanju zaključenja programa EFRR-a/KF-a i ESF-a (najkasnije do sredine 2019.) kao što je to napravila 2013. u vezi s razdobljem 2000. – 2006. U tom bi se izvješću za svaki fond i svaku državu članicu trebale iznijeti i usporediti sve informacije o preventivnim i korektivnim mjerama te bi se trebao prikazati učinak financijskih ispravaka i stopa preostalog rizika.
• uspostaviti integrirani sustav za praćenje za razdoblje 2014. – 2020. kojim bi se obuhvatili i preventivne mjere i financijski ispravci do 2019. godine
• djelotvorno upotrebljavati znatno strože odredbe za razdoblje 2014. – 2020. koje imaju trenutačan učinak i nalagati neto financijske ispravke gdje god je to potrebno na temelju vlastitih provjera i/ili revizija koje provodi Sud.

Uvod

Kohezijska politika glavni je izvor financiranja ulaganja u EU-u

Ciljevi, proračun i sredstva politike

01

Kohezijskom politikom nastoji se smanjiti razlike u razvoju različitih regija, restrukturirati industrijska područja koja propadaju te poticati prekograničnu, transnacionalnu i međuregionalnu suradnju u Europskoj uniji (EU).

02

Rashodi u području kohezije čine otprilike 37 % ukupne potrošnje iz proračuna EU-a. Sredstva dodijeljena kohezijskoj politici, glavnoj politici ulaganja EU-a, iznosila su otprilike 230 milijardi eura za programsko razdoblje 2000. – 2006., otprilike 346 milijardi eura za programsko razdoblje 2007. – 2013. te otprilike 349 milijardi eura za programsko razdoblje 2014. – 2020.

03

Kohezijska politika sastoji se od dvaju glavnih dijelova: regionalne i urbane politike te zapošljavanja i socijalnih pitanja. Regionalna i urbana politika uglavnom se provodi u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) i Kohezijskog fonda (KF), a zapošljavanje i socijalna pitanja uglavnom se financiraju iz Europskog socijalnog fonda (ESF). EFRR, KF i ESF uređuju se primjenom zajedničkih pravila, koja podliježu iznimkama u određenom upravljanju svakim fondom.

Sustav upravljanja i kontrole kohezijske politike

04

Kohezijska politike provodi se na temelju podijeljenog upravljanja¹, što znači da Komisija i države članice imaju zajedničku odgovornost za provedbu politike i povezanih fondova, uključujući kontrolne aktivnosti. Iako Komisija ostaje odgovorna za izvršenje proračuna EU-a, stvarno upravljanje fondovima i programima EU-a i njihova kontrola delegira se tijelima država članica.

05

Zadaće tih tijela utvrđene su u sektorskim uredbama:

1. upravljačka tijela (čije je zadaće moguće delegirati posredničkim tijelima) obavljaju svakodnevno upravljanje projektima sufinanciranima u okviru odgovarajućeg operativnog programa (OP),
2. tijela za ovjeravanje obrađuju prijave troškova, koje pripremaju korisnici projekta, i objedinjuju ih u izvještaje o rashodima te ih prijavljuju Komisiji za nadoknadu te
3. revizijska tijela provode godišnju neovisnu reviziju troškova prijavljenih Komisiji te funkcioniranja sustava upravljanja i kontrole.

06

Ta tijela konkretno su zadužena za odabir projekata te raspodjelu i kontrolu sredstava. Države članice također trebaju zajamčiti da u rashodima koji se nadoknađuju iz proračuna EU-a nema nepravilnosti, i to zahvaljujući sprječavanju, otkrivanju i ispravljanju nepravilnosti². Komisija istodobno može poduzeti mjere u svrhu povrata neopravdano isplaćenih sredstava.

07

Korisnicima projekata nastaju rashodi koje oni u zahtjevima za plaćanje prijavljuju upravljačkim tijelima (ili posredničkim tijelima). Ti se zahtjevi zatim objedinjuju i šalju Komisiji putem tijela za ovjeravanje. Komisija zatim u proračun države članice uplaćuje iznos koji je jednak sufinanciranom dijelu prijavljenih rashoda, odakle se sredstva prenose odgovarajućim korisnicima (vidi sliku 1).

08

Komisija s državama članicama pregovara o operativnim programima i odobrava ih, daje smjernice i upute tijelima država članica o provedbi njihovih zadaća te provodi provjere na razini države članice ili uredske provjere kako bi kontrolirala provedbu politike.

09

Općenito govoreći, postojalo je 618 OP-ova i 1119 projekata u okviru KF-a za programsko razdoblje 2000. – 2006.³, 440 OP-ova za programsko razdoblje 2007. – 2013. i 391 OP (EFRR, KF, ESF ili višestruki fondovi) za programsko razdoblje 2014. – 2020.

Mjere Komisije za zaštitu proračuna EU-a u području kohezije

10

Mjerama Komisije za zaštitu proračuna EU-a nastoji se zajamčiti da se iz proračuna EU-a sufinancira samo pravilna potrošnja (odnosno rashodi koji se troše u skladu s važećim zakonodavstvom EU-a i nacionalnim/regionalnim zakonodavstvom).

11

Za otkrivanje, ispravljanje i sprječavanje pogrešaka u prvom su redu odgovorne države članice⁴. Ako Komisija ustanovi da su nepravilni rashodi sufinancirani ili da postoji vjerojatnost da će biti sufinancirani, može intervenirati i ispraviti već sufinancirane rashode ili spriječiti buduće sufinanciranje nepravilnih rashoda u budućim izvještajima o rashodima.

12

Propisi za programsko razdoblje 2000. – 2006.⁵ te za programska razdoblja 2007. – 2013.⁶ i 2014. – 2020.⁷ omogućuju Komisiji da primijeni preventivne mjere, odnosno prekide i obustave plaćanja te financijske ispravke. Kad je riječ o razdoblju 2000. – 2006., propisi nisu omogućavali Komisiji da se služi prekidima plaćanja kao preventivnom mjerom. Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku i Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje odgovorne su za primjenu tih korektivnih mjera u kohezijskoj politici.

13

Komisija može primijeniti preventivne mjere i/ili financijske ispravke na temelju nepravilnosti ili ozbiljnih nedostataka koje su utvrdila tijela država članica (npr. upravljačko ili revizijsko tijelo) ili na temelju vlastitih provjera i revizija. U to su uključene i istrage OLAF-a. Preventivne mjere mogu također biti rezultat revizija koje provodi Europski revizorski sud (vidi prilog I.).

Preventivne mjere: prekidi i obustave plaćanja

14

Preventivne mjere rezultiraju odgodom plaćanja iz proračuna EU-a. To stavlja dodatan pritisak na države članice da poduzmu potrebne korektivne mjere. Glavne vrste preventivnih mjera čine prekidi i obustave plaćanja (vidi okvir 1.).

15

Prekidi plaćanja uvedeni su u propisima za programsko razdoblje 2007. – 2013. (vidi prilog II.). Glavna je prednost prekida u tome što ga je moguće odmah primijeniti, bez dugotrajnog administrativnog postupka, pod uvjetom da Komisija ima dokaze koji upozoravaju na ozbiljne nedostatke¹². S druge strane, za primjenu obustave potrebno je utvrditi postojanje ozbiljnih nedostataka, čemu prethodi dugotrajniji postupak (vidi okvir 1.).

16

Ako zahtjev za plaćanje nije u obradi (odnosno ne postoji rok plaćanja koji je moguće prekinuti), Komisija također može izdati upozorenje. Komisija upozorava državu članicu da će doći do prekida roka plaćanja ako je podnesen zahtjev za plaćanje,. Međutim, taj postupak nije utvrđen propisima.

17

Obustave se primjenjuju donošenjem pravno obvezujuće odluke Komisije koja se upućuje predmetnoj državi članici. Sve druge preventivne mjere (upozorenje, prekid, opomena pred obustavu) primjenjuju se sastavljanjem dopisa koji potpisuje ravnatelj predmetne glavne uprave Komisije (u svojstvu dužnosnika za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti) i koji se upućuje tijelima države članice.

Financijski ispravci koje provodi Komisija

18

Komisija može primijeniti financijske ispravke i u slučajevima u kojima su ozbiljni nedostatci u sustavima upravljanja i kontrole države članice doveli do sustavnih pogrešaka ili u kojima je Komisija utvrdila pojedinačnu nepravilnost(vidi prilog I.)¹³. Svrha je financijskih ispravaka ponovno uspostaviti situaciju u kojoj su svi rashodi prijavljeni za sufinanciranje iz EFRR-a, KF-a ili ESF-a koje Komisija nadoknađuje usklađeni s važećim pravilima¹⁴.

19

Tijekom programskih razdoblja 2000. – 2006. i 2007. – 2013. države članice imale su mogućnost zamijeniti nepravilne rashode novima ako su poduzele potrebne korektivne mjere i primijenile povezani financijski ispravak (potvrđen financijski ispravak)¹⁵. Ta mogućnost predviđena je i za programsko razdoblje 2014. – 2020.¹⁶ Međutim, primjena navedene mogućnosti u praksi ovisila je o sposobnosti države članice da prijavi dodatne (pravilne) rashode. Ako država članica nije imala takvih dodatnih rashoda za prijaviti, financijski ispravak rezultirao je neto ispravkom (gubitkom financiranja). S druge strane, odluka Komisije o financijskom ispravku uvijek je imala izravan i neto učinak na državu članicu, koja je morala vratiti traženi iznos, a financijska omotnica bila joj je umanjena (odnosno, država članica imala je manje novca na raspologanju tijekom programskog razdoblja).

20

Komisija ne upućuje financijske ispravke izravno korisnicima, nego tijelima država članica koja upravljaju OP-ovima. Ako se financijski ispravak odnosi na pojedinačne projekte koje provode korisnici, tijela države članice moraju obraditi financijski ispravak prema korisniku.

21

U prilogu III. nalazi se pregled različitih scenarija koji se odnose na učinak financijskih ispravaka na države članice do kraja programskog razdoblja 2007. – 2013.

Određivanje iznosa financijskih ispravaka

22

Komisija može odrediti iznos financijskog ispravka na različite načine (vidi okvir 2.).

1. Iznos financijskog ispravka procjenjuje se na temelju pojedinačnih slučajeva, a jednak je iznosu rashoda koji se pogrešno teretio na proračun EU-a (pojedinačni ispravak).
2. Kad nije moguće ni isplativo precizno izračunati iznos rashoda koji se pogrešno teretio na proračun EU-a, moguće je primijeniti paušalni ispravak na temelju prethodno postavljenih kriterija i ljestvica. Paušalni financijski ispravci utječu na cjelokupan operativni program ili njegov dio (na primjer, jedan prioritet ili nekoliko njih, projekti povezani s određenim pozivima na podnošenje prijedloga, mjere kojima upravlja određeno posredničko tijelo) te se njima obično rješavaju horizontalni (utječu na više projekata ili prioriteta), sustavni (pojavljuju se nekoliko puta) ili sistemski (povezani sa sustavima) problemi ili određeni neprihvatljivi rashodi (odnosni slabosti kad je riječ o provjerama upravljačkog ili posredničkog tijela, problemi s javnom nabavom).
3. Kad se nepravilnosti pojave u velikom broju slučajeva, a nije isplativo ispitati sve slučajeve pogođene nepravilnošću, moguće je upotrijebiti ekstrapolaciju kako bi se odredio iznos financijskog ispravka. To znači da se iznos koji je potrebno ispraviti u odnosu na sve pogođene slučajeve procjenjuje na temelju malog broja ispitanih slučajeva.

23

Ako je za nepravilne rashode koji dovode do financijskog ispravka već zatražena nadoknada sredstava iz proračuna EU-a, financijskim ispravkom naknadno se ispravljaju nepravilni rashodi (ex post financijski ispravak). Međutim, ako za nepravilne rashode još nije zatražena nadoknada sredstava iz proračuna EU-a, financijskim ispravkom unaprijed se rješavaju nepravilni rashodi (ex ante financijski ispravak). Prethodno navedeno znači da države članice već prilikom prijavljivanja rashoda Komisiji iz prihvatljivog rashoda odbijaju iznos financijskog ispravka. Ex ante i ex post financijski ispravci mogu se dogoditi istodobno unutar istog slučaja, čime se jamči ispravak naknadno i unaprijed.

24

U prilogu I. opisuje se postupak koji dovodi do poduzimanja preventivne mjere i/ili financijskog ispravka i njegova rješavanja.

Nema preventivnih mjera ili financijskih ispravaka za slabo postizanje rezultata

25

Tijekom programskih razdoblja 2000. – 2006. i 2007. – 2013. nije postojala zakonska odredba kojom bi se Komisiji dopustilo da pokrene postupke obustave i naloži financijske ispravke u slučaju slabog postizanja rezultata na razini određenog programa ili prioritetne osi. Također, za to su postojale ograničene mogućnosti na razini pojedinačnih projekata. Već smo u nekoliko izvješća iznijeli negativan osvrt na taj nedostatak u propisima¹⁸.

Povrat neopravdano isplaćenih sredstava državama članicama

26

U okviru podijeljenog upravljanja države članice odgovorne su za otkrivanje, ispravljanje i sprječavanje pogrešaka kako bi se iz proračuna EU-a nadoknađivali samo pravilni rashodi. Države članice također su obvezne od korisnika dobiti povrat neopravdano isplaćenih sredstava (iz proračuna EU-a)¹⁹. Međutim, to nije moguće:

1. ako pogrešku nije napravio korisnik, nego se ona odnosi na pitanja povezana s funkcioniranjem sustava upravljanja i kontrole (na primjer na pitanja povezana s odabirom operacija koje će biti sufinancirane) ili
2. ako je od korisnika nemoguće dobiti povrat sredstava (na primjer, u slučaju stečaja korisnika).

U tim slučajevima teret financijskog ispravka snosi proračun države članice, osim ako je teret moguće dijeliti s proračunom EU-a.

27

U skladu s informacijama koje su do kraja 2015. Komisiji pružile države članice, za sve OP-ove za cjelokupno programsko razdoblje 2007. – 2013. javno financirana sredstva (EU-a i država članica) čiji je povrat od korisnika nemoguć iznose 57 milijuna eura (što odgovara ukupnom iznosu (privatnih i javnih) prihvatljivih rashoda od 115 milijuna eura)^20.

28

Osim toga, kad se od javnog tijela koje djeluje u svojstvu korisnika dobije povrat neopravdano isplaćenih sredstava, financijski ispravak de facto i dalje snosi javni proračun na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini.

Financijski ispravci ključne su informacije za utvrđivanje preostalog rizika za plaćanja iz proračuna EU-a u području kohezije

29

Od 2000. godine dodani su posebni zakonski uvjeti kako bi se ojačala odgovornost država članica za otkrivanje, ispravljanje i sprječavanje pogrešaka, a sustavi upravljanja i kontrole OP-ova odgovarajuće su izmijenjeni.

Godišnje stope pogrešaka po pojedinom programu za reprezentativni uzorak operacija koje je potvrdila Komisija

30

Za programsko razdoblje 2000. – 2006. odgovorna nacionalna tijela trebala su provjeriti 5 % prihvatljivih rashoda prije zaključenja OP-ova, vodeći računa o vlastitoj procjeni rizika od pojave rizika i nastojeći obuhvatiti reprezentativne elemente potrošnje u okviru OP-ova²¹. Države članice također su trebale podnositi godišnja izvješća o iznosima koji su na čekanju za povrat²². Međutim, nije postojao uvjet godišnjeg izračunavanja ukupne stope pogreške ili objavljivanja bilo kakva godišnjeg revizorskog mišljenja.

31

Za programsko razdoblje 2007. – 2013. donošenjem propisa uvedena su revizijska tijela država članica, koja bi trebala sastavljati godišnje izvješće o kontroli zajedno s revizorskim mišljenjem o zakonitosti i pravilnosti povezanih transakcija²³. Godišnje izvješće o kontroli sadržavalo je stopu pogreške na temelju reprezentativnog uzorka revizija operacija, koju je provjerila, odnosno potvrdila, Komisija.

Izračun stope kumulativnog preostalog rizika koji je izvršila Komisija

32

Države članice također pružaju Komisiji dodatne opsežne informacije o financijskim ispravcima provedenima tijekom godine, koje Komisija upotrebljava za izračun stope kumulativnog preostalog rizika²⁴. Od 2012. godine Komisija u svojim godišnjim izvješćima o radu izračunava i objavljuje pokazatelj pod nazivom kumulativni preostali rizik. Riječ je o procjeni Komisije koliko preostali dio rashoda isplaćenih za svaki OP (ili skupinu OP-ova) tijekom programskog razdoblja nije zakonit i pravilan. Kumulativni preostali rizik ažurira se svake godine. Na temelju prvog izračuna 2012. godine ukupni kumulativni preostali rizik za EFRR/KF i ESF za programsko razdoblje 2007. – 2013. bio je ispod praga značajnosti od 2 %²⁵ (vidi sliku 2.).

33

Prilikom izračuna kumulativnog preostalo rizika Komisija uzima u obzir godišnje stope pogrešaka koje su u izvješćima navela revizijska tijela država članica i koje je potvrdila Komisija. Povrh toga, također upotrebljava sve financijske ispravke provedene od početka programskog razdoblja na razini države članice (povlačenjem i povratom sredstava, kako su navele države članice) i na razini EU-a (donošenjem službenih odluka Komisije)²⁶.

Prethodno tematsko izvješće Europskog revizorskog suda o mjerama Komisije za zaštitu proračuna EU-a

34

U jednom od prethodnih tematskih izvješća 2012. godine procijenili smo mjere Komisije za zaštitu proračuna EU-a za programsko razdoblje 2000. – 2006. Naša revizija pokazala je da je Komisija općenito poduzela odgovarajuće mjere u slučajevima u kojima su otkriveni nedostatci, ali i da je taj proces bio dugotrajan te da su njime dobivena neujednačena jamstva o tome da su upravo korektivne mjere dovele do prikladnog uklanjanja nedostataka u nacionalnim sustavima upravljanja i kontrole²⁷.

Opseg revizije i revizijski pristup

35

Navedenom revizijom procijenili smo jesu li preventivne mjere i financijski ispravci Komisije u području kohezije djelotvorni u zaštiti proračuna EU-a od sufinanciranja nepravilnih rashoda.

36

U našoj reviziji usredotočili smo se na programsko razdoblje 2007. – 2013., ali napravili smo i usporedbu preventivnih mjera i financijskih ispravaka Komisije tijekom tog razdoblja s mjerama i ispravcima iz programskog razdoblja 2000. – 2006. Procijenili smo također mogući učinak relevantnih promjena u propisima za programsko razdoblje 2014. – 2020.

37

Osobito smo ispitali sljedeće:

1. jesu li financijski ispravci Komisije imali dovoljan neto učinak u odnosu na programe EFRR-a i ESF-a tijekom programskog razdoblja 2000. – 2006.;
2. je li Komisija djelotvorno iskoristila preventivne mjere i financijske ispravke tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. kako je predviđeno propisima;
3. je li Komisija djelotvorno iskoristila stečene spoznaje pri izradi mehanizama za programsko razdoblje 2014. – 2020. kako bi bolje zaštitila proračun EU-a u području kohezije.

38

Naš revizijski rad sastojao se od sljedećega:

• pregleda relevantnog zakonodavstva EU-a i smjernica Komisije (smjernica na unutarnjoj razini i smjernica upućenih državama članicama) za programska razdoblja 2000. – 2006., 2007. –2013. i 2014. –2020.;
• pregleda različitih publikacija i izvješća Komisije u pogledu mjera za zaštitu proračuna EU-a (na primjer, godišnja izvješća o radu, godišnja računovodstvena dokumentacija i Komunikacija o zaštiti proračuna EU-a) za programsko razdoblje 2007. 2013.;
• komparativne analize raspodjele tijekom nekoliko godina preventivnih mjera i financijskih ispravaka koje je Komisija primijenila za programska razdoblja 2000. – 2006. i 2007. – 2013. te procjene učinka financijskih ispravaka na ukupnu potrošnju u okviru programa nakon zaključenja programskog razdoblja 2000. – 2006.;
• pregleda presuda Suda Europske unije o odlukama o financijskim ispravcima u programskim razdobljima 1994. – 1999. i 2000. – 2006. koje su bile osporavane pred Sudom Europske unije;
• procjene unutarnjih postupaka Komisije za programsko razdoblje 2007. – 2013. i provjere kako ti postupci funkcioniraju u praksi u okviru pregleda dokumentacije. To je uključivalo analizu različitih izvora informacija Komisije te potvrdu i rekonstrukciju revizijskog traga za konkretne ispitane slučajeve;
• ispitivanja uzorka od 72 pojedinačna slučaja koji su bili zaključeni do kraja 2016., a koji su se odnosili na 20 operativnih programa u okviru EFRR-a/KF-a i ESF-a za programsko razdoblje 2007. – 2013. U pogledu tih 20 OP-ova ispitali smo sve preventivne mjere i financijske ispravke. Navedeni programi obuhvaćaju otprilike 21 % ukupnog proračuna i odabrani su nasumce. Ta 72 ispitana slučaja čine do 29 % svih financijskih ispravaka za dano razdoblje;
• usporedbe rizičnosti programa po državama članicama i razinama financijskih ispravaka te analize stopa pogrešaka koje je potvrdila Komisija, kao i preventivnih mjera i financijskih ispravaka tijekom programskog razdoblja 2007. –2013. te
• razgovora s članovima Odbora Europskog parlamenta za proračunski nadzor i Odbora Europskog parlamenta za regionalni razvoj te predstavnicima država članica Radne skupine za strukturne mjere Vijeća Europske unije.

39

Revizija je obuhvaćeno razdoblje do 31. prosinca 2015. godine, osim ako je drukčije navedeno. Revizijski rad na terenu trajao je od siječnja do studenoga 2016. godine. Naše ispitivanje preventivnih mjera i financijskih ispravaka temeljilo se na pogreškama koje su prihvatile države članice. Osim ako nije drukčije navedeno, vrijednosti prikazane u ovom izvješću odnose se na ex post financijske ispravke koje je naložila Komisija i koje su države članice prihvatile.

Opažanja

Financijski ispravci koji su već doveli do neto ispravaka za niz programa u okviru EFRR-a i ESF-a te projekata KF-a tijekom programskog razdoblja 2000. – 2006.

Financijski ispravci za programsko razdoblje 2000. – 2006. iznosili su 8616 milijuna eura ili 3,8 % ukupnog proračuna EFRR-a, KF-a i ESF-a.

40

U procjeni djelotvornosti Komisije u pogledu zaštite proračuna EU-a od nepravilne potrošnje najprije smo provjerili programsko razdoblje 2000. – 2006. Za to razdoblje mogli smo procijeniti ukupni učinak financijskih ispravaka na države članice jer su gotovo svi OP-ovi bili zaključeni do kraja 2015. godine.²⁸

41

Utvrdili smo da je Komisija naložila ukupno 8816 milijuna eura financijskih ispravaka tijekom programskog razdoblja 2000. – 2006. To je odgovaralo 3,8 % ukupne financijske omotnice proračuna (tablica 1.).

42

Prema navodima Komisije u trenutku zaključenja programskog razdoblja 2000. – 2006. svi OP-ovi bili su zaključeni s dostatnim financijskim ispravcima koji su bili naloženi kako bi se zajamčilo da nikakvi značajni nepravilni rashodi nisu bili isplaćeni iz proračuna EU-a.

Tablica 1.

Glavni iznosi potrebni za provedbu mjera Komisije za zaštitu proračuna EU-a u području kohezije

	2000. – 2006.				2007. – 2013.
	EFRR	KF	ESF	UKUPNO	EFRR/KF	ESF	UKUPNO
Dodijeljena financijska omotnica (u milijunima eura)	129 607	30 215	68 521	228 344	269 879	76 617	346 496
Potvrđeni/utvrđeni financijski ispravci (u milijunima eura)	5794	832	1990	8 616	2317	1009	3326
Potvrđeni/utvrđeni financijski ispravci / dodijeljena financijska omotnica (%)	4,5 %	2,8 %	2,9 %	3,8 %	0,9 %	1,3 %	1,0 %
Iznos prekinutog plaćanja (u milijunima eura)					23 364	5082	28 446
Iznos prekinutog plaćanja / dodijeljena financijska omotnica (%)					9 %	7 %	8 %
Ukupan broj OP-ova	379		239	618	322	118	440
Broj obustavljenih OP-ova	45		11	56	32	32	64
Broj obustavljenih OP-ova / ukupan broj OP-ova (%)	12 %		5 %	9 %	10 %	27 %	15 %
Ukupan broj projekata		1119		1 119
Broj obustavljenih projekata		2		2
Obustavljeni projekti / ukupan broj projekata (%)		0 %		0 %

Izvor: Europski revizorski sud na temelju informacija koje je pružila Komisija.

43

Međutim, Komisija nije odredila pokazatelj za cjelokupno područje politike koji bi bio sličan kumulativnom preostalom riziku za programsko razdoblje 2007. – 2013. kako bi procijenila je li učinak prethodno navedenih ispravaka doveo do toga da stopa preostalog rizika za područje politike bude ispod praga značajnosti od 2 %.

44

U kontekstu revizija sukladnosti ispitali smo zaključna plaćanja za 12 OP-ova u okviru EFRR-a ili ESF-a te za 15 projekata u okviru KF-a (ukupno 101 projekt). Od 101 projekta u njih ukupno 20 postojale su pogreške s financijskim učinkom, od čega je u barem 13 projekata Komisija primijenila financijske ispravke nakon što je država članica dovršila postupak zaključenja. To pokazuje da Komisija mora ostati oprezna pri ispitivanju izjave o zaključenju koju podnose države članice.

45

U tablici 1. nalazi se sažetak naše analize mjera Komisije za zaštitu proračuna EU-a u kohezijskoj politici tijekom programskih razdoblja 2000. – 2006. i 2007. – 2013.

Neto financijski ispravci za programsko razdoblje 2000. – 2006. ukupno su iznosili 2423 milijuna eura (ili 1,1 % ukupnog proračuna).

46

Neto financijski ispravci proizlaze iz odluka Komisije, i u tom su slučaju otpočetka neto ispravci, ili iz potvrđenih financijskih ispravaka, koji mogu postati neto ispravci ako države članice ne prijave nove rashode.

47

Komisija je donijela odluku o financijskim ispravcima u sedam država članica u pogledu EFRR-a (Belgija, Grčka, Španjolska, Francuska, Njemačka, Italija i Ujedinjena Kraljevina), šest država članica u pogledu KF-a (Španjolska, Grčka, Irska, Litva, Portugal i Slovačka) i jednoj državi članici u pogledu ESF-a (Francuska). Ispravci o kojima je odluku donijela Komisija iznose 1037 milijuna eura, odnosno približno 0,5 % ukupnog proračuna EFRR-a, KF-a i ESF-a (vidi sliku 3.).

48

Kad je riječ o potvrđenim financijskim ispravcima, utvrdili smo da je, u pogledu EFRR-a, pet od 25 država članica (Irska, Latvija, Litva, Luksemburg i Mađarska) moglo zamijeniti cjelokupni iznos potvrđenih financijskih ispravaka novim rashodima (označeno zelenom bojom na slici 4.). U pogledu ESF-a isto je vrijedilo u pet od 25 država članica (Irska, Latvija, Litva, Portugal i Slovačka), a u pogledu KF-a u četiri države članice od njih 16 (Latvija, Litva, Mađarska i Slovenija) (označeno zelenom bojom na slikama 5. i 6.). Uzevši sve u obzir, sredstva namijenjena tim državama članicama činila su 3 % sredstava iz proračuna EFRR-a, 10 % iz proračuna ESF-a i 10 % iz proračuna KF-a. Te države članice mogle su prijaviti dovoljne dodatne rashode kako bi nadoknadile učinak potvrđenih financijskih ispravaka te stoga potvrđeni financijski ispravci nisu imali učinak na uporabu financijske omotnice proračuna.

49

Kad je riječ o 17 država članica u pogledu EFRR-a, njih 16 u pogledu ESF-a i njih 10 u pogledu KF-a, potvrđeni financijski ispravci imali su učinak na uporabu dodijeljene financijske omotnice (označeno crvenom bojom na slikama4, 5. i 6.). Uzevši sve u obzir, sredstva namijenjena tim državama članicama činila su 96 % sredstava iz EFRR-a, 88 % iz ESF-a i 89 % iz KF-a.

50

Te države članice nisu mogle u cijelosti primijeniti zamjenjivanje te je potvrđeni financijski ispravak stoga barem jednim dijelom postao neto financijski ispravak. Izračunali smo da taj neto financijski ispravak iznosi 1386 milijuna eura. To je otprilike 0,6 % ukupnog proračuna EFRR-a, KF-a i ESF-a za svih 25 država članica.

51

U trima državama članicama u pogledu EFRR-a (Cipar, Malta i Slovenija), četirima u pogledu ESF-a (Češka Republika, Cipar, Malta i Finska) i dvjema u pogledu KF-a (Cipar i Malta) nisu primijenjeni potvrđeni financijski ispravci u programskom razdoblju 2000. – 2006.

Procjenu nedostataka i financijske ispravke Komisije u osnovi je potvrdio Sud Europske unije

52

Ako Komisija nametne obustave ili financijske ispravke odlukom Komisije, država članica ima pravo osporiti tu odluku pred Sudom Europske unije (ECJ). Stoga smo provjerili je li Sud Europske unije u osnovi potvrdio odluke Komisije za prethodna programska razdoblja.

Tablica 2.

Odluke Komisije o financijskim ispravcima (programska razdoblja 1994. – 1999. i 2000. – 2006.)

Programsko razdoblje	Država članica	Odluke o financijskim ispravcima			Broj osporavanih slučajeva pred Sudom EU-a	Status		Presuda (za zaključene slučajeve)
		GU REGIO	GUEMPL	Ukupno		Zaključeno	Otvoreno	Odluka Komisije
								potvrđeno	poništeno
1994. – 1999.	Belgija	1	3	4
	Njemačka	16	1	17	11	11		10	1
	Irska	5	1	6
	Grčka	7		7	2	2		2
	Španjolska	14	2	16	5	5		1	4
	Francuska	4	4	8
	Italija	7		7	4	4		4
	Luksemburg		5	5
	Nizozemska	3		3	1	1		1
	Austrija	3		3
	Portugal	5		5	2	2		1	1
	Finska	1	1	2
	Ujedinjena Kraljevina	7	2	9
	Međureg.1	4		4	1	1		1
Međuzbroj za 1994. – 1999.		77	19	96	26	26	0	20	6
2000. – 2006.	Belgija	1		1
	Njemačka	1		1
	Irska	1		1
	Grčka	2		2
	Španjolska	21		21	11	8	3	6	2
	Francuska	1	2	3	1	1		1
	Italija	3	1	4	2	1	1	1
	Litva	1		1
	Portugal	4		4	1	1			1
	Slovačka	1		1
	Ujedinjena Kraljevina	1		1
	Međureg.1	1		1
Međuzbroj za 2000. – 2006.		38	3	41	15	11	4	8	3
UKUPNO:		115	22	137	41	37	4	28	9
		137				41		37

1 Međuregionalne programe provodi više država članica.

Izvor: Informacije koje je pružila Komisija.

53

Do kraja 2015. godine 41 slučaj od ukupno 137 odluka o financijskom ispravku podnesen je Sudu EU-a u pogledu programskih razdoblja 2000. – 2006. i 1994. – 1999. (vidi tablicu 2.). Ukupno 37 od 41 slučaja zaključeno je do kraja 2016. godine.

54

Otprilike polovica predmeta pred Sudom EU-a obuhvaćenih našom analizom odnosi se na pitanja povezana s neusklađenošću s pravilima o javnoj nabavi. Druga sporna pitanja uključuju podnošenje troškova nastalih izvan razdoblja prihvatljivosti, prebacivanje sredstava između operativnih programa i utvrđivanje nedostataka u postupcima upravljanja i kontrole.

55

U devet od 37 zaključenih predmeta Sud EU-a poništio je odluku Komisije o financijskom ispravku. U svih devet predmeta odluka je poništena zbog proceduralnih pitanja bez bilo kakvih zaključaka o meritumu predmeta. Tri predmeta o istim pitanjima od njih četiriju otvorenih u žalbenom su postupku. U svim ostalim predmetima Sud EU-a potvrdio je odluku Komisije u pogledu oblika i merituma.

56

To upućuje na to da je Komisija općenito dobro tumačila članke kojima se uređuje primjena financijskih ispravaka te da je primjenjivala razmjerne financijske ispravke tijekom programskih razdoblja 1994. – 1999. i 2000. – 2006.

57

Zasad nije bilo odluka Komisije o financijskom ispravku za programsko razdoblje 2007. – 2013. Zabilježen je samo jedan slučaj u kojem država članica osporava odluku Komisije u vezi s obustavom plaćanja za programsko razdoblje 2007. – 2013., no taj predmet još nije zaključen i stoga nije obuhvaćen našom analizom.

Komisija je u programskom razdoblju 2007. – 2013. pojačala uporabu preventivnih mjera i financijskih ispravaka

58

Za razdoblje 2007. – 2013. u ovoj fazi nije moguća konačna procjena jer postupak zaključenja za OP-ove u okviru EFRR-a/KF-a i ESF-a počinje tek u 2017. godini. Stoga smo provjerili na koji je način Komisija iskoristila regulatorne odredbe koje su bile dostupne tijekom tog razdoblja kako bi zaštitila proračun EU-a od nepravilne potrošnje. Po potrebi smo također napravili usporedbu s razdobljem 2000. – 2006.

Komisija je u razdoblju 2007. – 2013. upotrebljavala raspoložive mjere zaštite proračuna EU-a u mnogo većem opsegu nego prethodnih godina

59

Komisija bi trebala upotrebljavati mjere zaštite proračuna EU-a utvrđene u uredbama čim se otkriju znatni nedostatci u sustavu upravljanja i kontrole jer bi oni mogli rezultirati time da države članice zahtijevaju nepravilne rashode. To je nužno kako bi države članice mogle poboljšati svoje sustave i kako bi izbjegle zahtjeve za dodatne nepravilne rashode u okviru proračuna EU-a. Stoga smo napravili usporedbu uporabe preventivnih mjera i financijskih ispravaka Komisije u razdoblju 2007. – 2013. s prethodnim razdobljem.

60

U vezi s razdobljem 2007. – 2013. financijski ispravci naloženi do kraja 2015. godine iznosili su otprilike 3326 milijuna eura (vidi tablicu 1.). To je 1,0 % ukupne proračunske omotnice. Osim toga, prekinuta plaćanja iznosila su otprilike 28 446 milijuna eura (8 % ukupne dodijeljene financijske omotnice).

U programskom razdoblju 2007. – 2013. preventivne mjere primjenjivale su se ranije i u mnogo većem opsegu nego u prethodnom razdoblju

61

Naša analiza pokazala je da je Komisija počela upotrebljavati preventivne mjere 2010. godine, tj. u četvrtoj godini programskog razdoblja 2007. – 2013. To je bilo dvije godine ranije nego u slučaju programskog razdoblja 2000. – 2006. i pet godina prije kraja razdoblja prihvatljivosti (vidi sliku 7. i tablicu 1.).

62

Štoviše, preventivnim mjerama ranije je obuhvaćen veći udjel OP-ova i Komisija je također ranije naložila ozbiljnije mjere. Primjerice, za razdoblje 2000. – 2006. obustave plaćanja primijenjene su na prve OP-ove 2007. godine (u osmoj godini razdoblja 2000. – 2006.). Za razdoblje 2007. – 2013. to je učinjeno već 2010. godine (u četvrtoj godini razdoblja 2007. – 2013.). Osim toga, dok je za prethodno programsko razdoblje otprilike 20 % svih OP-ova s obustavom plaćanja obustavljeno u 2007. (osmoj godini tog razdoblja), za razdoblje 2007. – 2013. to je bio slučaj za 68 % takvih OP-ova.

63

Takva ranija, sveobuhvatnija i stroža primjena preventivnih mjera Komisije omogućuje pravodobnija poboljšanja za veći broj sustava upravljanja i kontrole te također daje veće poticaje državama članicama da provedu potrebna poboljšanja.

Uočeno je relativno povećanje broja financijskih ispravaka tijekom razdoblja 2007. – 2013. u usporedbi s razinom nepravilne potrošnje

64

Naša analiza također je pokazala da su razina financijskih ispravaka i stopa provedbe naloženih financijskih ispravaka u razdoblju 2007. – 2013. bile slične onima zabilježenima tijekom prethodnog razdoblja 2000. – 2006. (vidi sliku 8.). Međutim, razine financijskih ispravaka u tim dvama razdobljima potrebno je staviti u kontekst i usporediti s razinom nepravilnih rashoda na kojima se oni temelje. Naše revizije od 2009. pokazale su da je razina pogrešaka za razdoblje 2007. – 2013. znatno manja nego za programsko razdoblje 2000. – 2006²⁹. To znači da je u razdoblju 2000. – 2006. bilo znatno više nepravilnih rashoda nego u razdoblju 2007. – 2013. No to znači da se razina financijskih ispravaka povećala u relativnom smislu.

Konačni učinak financijskih ispravaka za razdoblje 2007. – 2013. može se utvrditi tek pri zaključenju razdoblja

65

Međutim, konačni učinak potvrđenih financijskih ispravaka na OP-ove u razdoblju 2007. – 2013. (tj. učinak financijskih ispravaka u pogledu toga uzrokuju li gubitak sredstava) može se procijeniti tek nakon što država članica podnese zahtjev za završno plaćanje i nakon što ga Komisija razmotri. Za programsko razdoblje 2007. – 2013. zahtjevi za završno plaćanje moraju se podnijeti do 31. ožujka 2017.³⁰ i stoga je u vrijeme izrade ovog izvješća bilo prerano procjenjivati učinak financijskih ispravaka na države članice za programsko razdoblje 2007. – 2013.

66

U prilogu IV. iznesene su podrobnije informacije za pojedinačne države članice o provedbi mjera Komisije do kraja 2015. za razdoblje 2007. – 2013.

Komisija je svoje preventivne mjere i financijske ispravke primjenjivala na razmjeran način u razdoblju 2007. – 2013.

Mjere Komisije u razdoblju 2007. – 2013. bile su usmjerene na države članice s najrizičnijim programima

67

Od početka programskog razdoblja 2007. – 2013. Komisija je izračunala „rizični iznos” za svaki program. Ti se iznosi potom objedinjuju na razini države članice i objavljuju u godišnjem izvješću o radu. Ti pokazatelji predstavljaju rizičnost programa za predmetnu godinu i daju uvid u mogući iznos neprihvatljivih rashoda sufinanciranih za svaki program ili državu članicu na temelju informacija koje su dostupne Komisiji.

68

S obzirom na to da bi mjere Komisije uglavnom trebale utjecati na najrizičnije programe, vjerojatno postoji korelacija između raspodjele rizičnog iznosa i raspodjele financijskih ispravaka koje je naložila Komisija. Stoga smo analizirali postoji li takva korelacija.

Pokazatelj rizičnosti programa po državama članicama u korelaciji s potvrđenim/utvrđenim financijskim ispravcima

69

Razlika između „rizičnog iznosa” i financijskih ispravaka Komisije i država članica naziva se kumulativnim preostalim rizikom (vidi odlomke 32. i 33.). Pri procjenjivanju OP-ova Komisija traži da je razina financijskih ispravaka koje nalože države članice i Komisija bude dovoljno visoka da se zajamči da je taj pokazatelj ispod praga značajnosti od 2 %³¹.

70

Na slici 9. prikazana je razina rizičnosti programa po državama članicama u skladu s pokazateljima rizičnog iznosa Komisije i razine financijskih ispravaka Komisije po državi članici za razdoblje 2007. – 2013. Na prikazu analize korelacije također je vidljiv pravac trenda (koji za svaku državu članicu prikazuje ukupan odnos između rizičnosti programa i financijskih ispravaka koje je naložila Komisija) te pravac pod kutom od 45° (koji obuhvaća točke u kojima bi financijski ispravci bili jednaki razini rizičnosti programa).

71

Naša analiza korelacije pokazala je da je pravac trenda položen ispod pravca pod kutom od 45° (vidi sliku 9.). Iz toga proizlazi da je razina financijskih ispravaka koje je naložila Komisija općenito manja od rizičnog iznosa. Kao objašnjenje mogu se ponuditi dva čimbenika:

• rizik od sufinanciranja neprihvatljivih rashoda (rizični iznos) djelomično je uklonjen financijskim ispravcima koji su već bili naloženi na temelju kontrola koje su obavile države članice te to pitanje nikad nije stiglo do Komisije
• Komisija zahtijeva da se kumulativni preostali rizik s pomoću financijskih ispravaka svede na vrijednost nižu od praga značajnosti od 2 % (a ne na nulu).

72

Većina država članica nalazi se blizu pravca trenda. Iz toga proizlazi da je ukupna razina financijskih ispravaka koje je naložila Komisija u korelaciji s procjenom rizičnog iznosa koju je obavila Komisija.³²

73

Ako su države članice znatno iznad pravca trenda, razina financijskih ispravaka veća je od mogućeg rizičnog iznosa naznačenog za programe država članica. To je, primjerice, vidljivo u slučaju Slovačke, Rumunjske i Irske.

74

Ako su države članice znatno ispod pravca trenda, razina financijskih ispravaka koje je naložila Komisija manja je od mogućeg rizičnog iznosa naznačenog za programe država članica. To je, primjerice, vidljivo u slučaju Francuske i Španjolske, dviju zemalja koje su primijenile financijske ispravke na vlastitu inicijativu. Time su izbjegle situaciju u kojoj bi im Komisija naložila dodatne financijske ispravke.

75

Na odnos razine financijskog ispravka i rizičnog iznosa također utječu aktualni slučajevi. Slučajevi koji još nisu u završnoj fazi postupka uključeni su u rizični iznos, a mogući budući financijski ispravci kao rezultat tih slučajeva još se ne odražavaju u brojkama. To je osobito vrijedi za Španjolsku, gdje je do kraja 2015. obustavljeno 20 operativnih programa, a za dodatnih sedam programa prekinuti su zahtjevi za plaćanje (što predstavlja 70 % svih preventivnih mjera koje su u tijeku).

Unutarnjim postupcima Komisije za razdoblje 2007. – 2013. nastoji se zajamčiti usklađeno postupanje u svim slučajevima u okviru svih programa i država članica

76

Komisija bi trebala zajamčiti usklađeno postupanje u svim slučajevima u okviru svih programa i država članica te provedbu preventivnih mjera i financijskih ispravaka prije nastavka plaćanja. Stoga smo analizirali unutarnje postupke Komisije za nalaganje preventivnih mjera i financijskih ispravaka te prihvaćanje preventivnih mjera i financijskih ispravaka kao provedenih te smo provjerili kako ti postupci funkcioniraju u praksi.

O odlukama o prekidima i obustavama plaćanja te financijskim ispravcima raspravljaju i usuglašavaju se viši upravni odbori

77

Za programsko razdoblje 2007. – 2013. Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku i Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje uspostavile su vlastite odbore za prekide, obustave i financijske ispravke (ISFCC). Ti odbori u okviru svake glavne uprave pružaju forum za raspravljanje i odlučivanje o pitanjima koja se odnose na upozorenja, prekide, obustave i financijske ispravke (vidi također prilog I.) Oba se odbora redovito sastaju i svaki od njih ima glavnog direktora, jednog ili više zamjenika glavnog direktora, relevantne direktore i zastupnike pravnih odjela.

78

Sastanci ISFCC-a zajamčili su bolji pregled svih slučajeva i postupaka u vezi s preventivnim mjerama i financijskim ispravcima te raspravu o njima u okviru glavne uprave radi pružanja pomoći u usklađivanju postupanja u svim slučajevima i obavješćivanja višeg rukovodstva o aktualnim pitanjima.

Upravljanje preventivnim mjerama i financijskim ispravcima te njihovo praćenje zahtijevali su znatnu predanost u pogledu vremena i osoblja

79

Kako bi se preventivne mjere ukinule, a plaćanja nastavila, nadležna tijela države članice moraju općenito predložiti mjere za ispravljanje sustava radi sprječavanja pogrešaka u budućnosti. Te se mjere nazivaju korektivnim akcijskim planovima (vidi prilog I.). U okviru našeg uzorka od 20 programa Komisija je zatražila utvrđivanje korektivnog akcijskog plana u 44 od 72 ispitana slučaja (vidi odlomak 38.).

80

Države članice zatim moraju obavijestiti Komisiju da je korektivni akcijski plan proveden. Komisija može na nekoliko načina procijeniti jesu li ispunjeni uvjeti za ukidanje mjera:

1. prvo, Komisija sustavno provodi preglede informacija koje su joj poslala nadležna tijela države članice (uglavnom su to upravljačka tijela nadležna za predmetne OP-ove).
2. drugo, Komisija također može zatražiti da revizijsko tijelo potvrdi informacije koje je dostavilo upravljačko tijelo. Potvrda od revizijskog tijela zatražena je u 31 od 44 slučaja za 18 od 20 programa. Komisija je u tim slučajevima dobila dodatno jamstvo u pogledu prikladnosti mjera koje su predložila nadležna tijela države članice.
3. treće, Komisija može provesti vlastito praćenje slučajeva u državama članicama. Slučajevi za revizijsko praćenje odabiru se na temelju rizičnosti: ako se Komisija ne može osloniti na rad revizijskog tijela ili ako su potrebne dodatne informacije. Općenito govoreći, Komisija je provela 62 revizije u svrhu praćenja provedbe akcijskih planova povezanih sa 70 OP-ova u programskom razdoblju 2007. – 2013.

81

Upravljanje preventivnim mjerama i financijskim ispravcima te njihovo praćenje zahtijevali su znatnu predanost glavnih uprava u pogledu vremena i osoblja. Zadržavanje isplata znatnih iznosa državama članicama iz proračuna EU-a također je politički osjetljivo pitanje i Komisija blisko surađuje s državama članicama kako bi se zajamčilo da postoje jasni uvjeti za ukidanje mjera. O nekim slučajevima čak raspravljaju ministri ili čelnici država i glavni direktori i povjerenici Komisije.

Korektivne mjere Komisije stavile su pritisak na države članice kako bi riješile nedostatke u svojim sustavima upravljanja i kontrole

Preventivne mjere i financijski ispravci uglavnom su usmjereni na složena pitanja za čije je rješavanje potrebno dulje vrijeme

82

Postupci Komisije u vezi s preventivnim mjerama i financijskim ispravcima trebali bi biti što brži, uzimajući pritom u obzir složenosti problema. Stoga smo analizirali 72 slučaja u našem uzorku kako bismo utvrdili ukupno trajanje i duljinu različitih faza postupaka.

83

Postupci Komisije ne traju koliko i blokade plaćanja (vidi odlomak 93.). Postupak Komisije počinje povodom za pokretanje postupka i traje sve do ukidanja preventivne mjere ili provedbe financijskog ispravka. Stoga on traje dulje od blokade plaćanja koja započinje uvođenjem prve preventivne mjere i završava ukidanjem preventivne mjere (vidi prilog I.).

Postupci koji su rezultirali financijskim ispravcima trajali su do najviše 21 mjesec u razdoblju 2007. – 2013.

84

Na slici 10. prikazani su rezultati analize slučajeva u našem uzorku u pogledu vremena utrošenog u provedbu postupaka preventivnih mjera i financijskih ispravaka. Prosječno trajanje postupaka, od povoda za pokretanje postupka do ukidanja preventivne mjere ili provedbe financijskog ispravka, bilo je u rasponu od 10 mjeseci do 21 mjeseca. Najdulji postupak uključivao je preventivne mjere i financijske ispravke, a najkraći samo preventivne mjere.

Povod za pokretanje postupaka koji su rezultirali preventivnim mjerama uglavnom su bile revizije koje su obavile same države članice te su takvi postupci upola kraći

85

Prema navodima Komisije povod za dvije trećine preventivnih mjera bili su rezultati revizija na nacionalnoj razini.³³ To se također dogodilo u 12 od 16 slučajeva u našem uzorku. Trajanje tih postupaka znatno je kraće jer nije potrebno odvajati vrijeme za utvrđivanje problema. Vrijeme se troši na pronalaženje načina za rješavanje problema.

86

Povod za većinu preostalih financijskih ispravaka bile su revizije koje je obavila Komisija. U okviru našeg uzorka, povod za 17 od 28 slučajeva koji uključuju samo financijske ispravke i 13 od 28 miješanih slučajeva bile su revizije Komisije. Razrješavanje takvih slučajeva zahtijeva više vremena, osobito ako je Komisija naložila financijske ispravke. Jedan je od razloga dugotrajnosti postupaka koji uključuju financijske ispravke taj što se ti postupci obično odnose na složene probleme i da države članice gotovo uvijek isprva osporavaju nalaze Komisije. Kako bi se pronašla pogreška, utvrđeni problemi podliježu raspravnom postupku o činjenicama između države članice i Komisije, a to može potrajati.

87

U Uredbi su propisani rokovi unutar kojih države članice moraju odgovoriti na zahtjev Komisije o dostavi informacija. Međutim, u 34 % slučajeva iz našeg uzorka Komisija nije prihvatila prvi odgovor države članice u kojemu su podrobno navedene mjere koje je država članica poduzela kako bi riješila problem nedostataka jer država članica nije pružila Komisiji dovoljno opsežne i kvalitetne informacije. To znači da je u takvim slučajevima odgovor koji je dostavila država članica takav da je te postupke potrebno ponoviti.

88

Također smo provjerili bi li dodatan razlog za dugotrajan postupak mogao biti taj što Komisija svoje zahtjeve ne iznosi dovoljno konkretno. Međutim, naša je analiza pokazala da su u devet od deset slučajeva zahtjevi Komisije bili dovoljno konkretni da je država članica mogla poduzeti tražene mjere.

89

Osim toga, pri uspostavi financijskih ispravaka potrebno je određeno vrijeme kako bi se utvrdila odgovarajuća razina ispravka nakon što država članica prihvati pogrešku. Komisija se u većini slučajeva slaže s predmetnom državom članicom da je potrebno provesti dodatne provjere kako bi se utvrdila ozbiljnost pogrešaka i odgovarajući ispravak.

Prekidi i obustave plaćanja znatan su financijski rizik za države članice

90

Radnje Komisije trebale bi sustav upravljanja i kontrole OP-ova učiniti učinkovitijim u sprječavanju, otkrivanju i ispravljanju pogrešaka. Takva se poboljšanja često brže provode ako postoji financijski trošak u pogledu sporog djelovanja. Stoga smo proveli procjenu učinka preventivnih mjera na razini država članica i razini Komisije.

Za znatan dio programa plaćanja su prekinuta ili obustavljena na razdoblje od tri do devet mjeseci

91

Do kraja 2015. Komisija je prekinula rok za plaćanje sredstava u iznosu od 10 % svih plaćanja iz EFRR-a/KF-a i ESF-a.³⁴ Odluke o obustavi izdane su za 15 % svih programa. Štoviše, plaćanja za programe ili dijelove programa za razdoblje 2007. – 2013. zaustavljena su zbog prekida i/ili obustava u trajanju od prosječno više od osam mjeseci. Prekinutih ili obustavljenih OP-ova nije bilo samo u pet država članica (Hrvatskoj, Cipru, Danskoj, Finskoj i Irskoj).

92

Za veliku većinu država članica prosječno razdoblje u kojemu je Komisija uskraćivala plaćanja za najmanje jedan od njihovih programa zbog prekida i/ili obustava trajalo je od tri do devet mjeseci. Izračunali smo da je ukupna srednja vrijednost trajanja blokade plaćanja 146 dana. Međutim, u Italiji i Španjolskoj blokade su u prosjeku trajale gotovo jednu godinu (vidi tablicu 3.).

Tablica 3.

Vremenska tablica prosječnog trajanja blokade plaćanja za OP-ove u programskom razdoblju 2007. – 2013. po državama članicama

	< 3 mjeseca	3 – 6 mjeseci	6 – 9 mjeseci	> 9 mjeseci
Države članice	Estonija Grčka Litva Poljska Švedska	Francuska Latvija Luksemburg Malta Nizozemska Portugal Rumunjska Slovenija Ujedinjena Kraljevina Prekogranična suradnja	Belgija Bugarska Češka Republika Njemačka Mađarska Austrija Slovačka	Španjolska Italija
UKUPNO	5	10	7	2

Napomena: Tablica prikazuje prosječne vrijednosti blokade plaćanja po OP-u za svaku državu članicu. To ne znači da su blokirani svi OP-ovi za predmetnu državu članicu niti da su sve blokade istodobno provedene.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju informacija koje je pružila Komisija.

Preventivne mjere također potiču države članice da poboljšaju svoje sustave

93

Pod pretpostavkom da je ritam isplata bio ravnomjeran i ako se svi rashodi u svih 28 država članica objedine, Komisija je za programsko razdoblje 2007. – 2013. iz EFRR-a, KF-a i ESF-a svakog dana u prosjeku isplaćivala 110 milijuna eura³⁵. To pokazuje mogući monetarni učinak odgađanja plaćanja iz proračuna EU-a na države članice, osobito na one zemlje koje primaju velik dio sredstava za potrošnju u području kohezije.

94

Ako je rok za plaćanje na osnovi zahtjeva za plaćanje prekinut ili ako su međuplaćanja ili njihovi dijelovi obustavljeni, Komisija ne pruža nadoknadu državama članicama čak i ako one podnesu zahtjeve za plaćanje. U tom razdoblju države članice moraju financirati projekte iz vlastitih proračuna ili se plaćanja za projekte zaustavljaju.

95

To ne mora značiti da je ta država članica izgubila sredstva EU-a jer će Komisija isplatiti sredstva za rashode nakupljene tijekom razdoblja blokade nakon uklanjanja preventivne mjere. Međutim, ako država članica mora financirati projekte iz nacionalnog proračuna, i dalje je vjerojatno da će to stvoriti probleme u pogledu novčanog toka zbog smanjenog priljeva sredstava. Situacija se može pogoršati ako su projekti koje je potrebno financirati znatnog opsega i/ili ako su razlozi za prekid ili obustavu složeni tako da rezultiraju dugotrajnim korektivnim mjerama. Osim toga, kako se bliži kraj programskog razdoblja, tako se povećava rizik od stvarnog gubitka blokiranih rashoda.

96

Nesigurnost u pogledu poziva za plaćanja može također prouzročiti poteškoće za Komisiju u pogledu proračunskog upravljanja. S jedne strane, Komisija možda neće moći iskoristiti dodijeljena odobrena sredstva za plaćanja. S druge strane, ako dođe do istodobnog ukidanja nekoliko prekida ili obustava plaćanja, Komisija bi mogla imati problema s izvršavanjem svih svojih obveza plaćanja, tj. suočila bi se s problemima u pogledu novčanog toka. Osim toga, Komisija bi se mogla suočiti s poteškoćama u planiranju plaćanja i izradi proračuna. Ispitali smo bi li, u nastojanju da se izbjegnu takve nesigurnosti, mogao postojati rizik od uklanjanja blokade plaćanja prije kraja godine kako bi država članica izbjegla gubitak sredstava. Međutim, to nije vrijedilo ni za jedan od ispitanih slučajeva.

Postupno ukidanje mjera Komisije kako bi se zajamčilo da se rashodi mogu nadoknaditi što prije

97

Blokada plaćanja obično utječe na cijeli program ili jedan njegov dio (npr. jedan prioritet ili nekoliko mjera). Zbog toga također može doći do uskraćivanja plaćanja rashoda koji se odnose na projekte na koje nisu utjecali problemi koji su bili povod za uvođenje preventivnih mjera, no za koje nedostaje jamstvo o zakonitosti i pravilnosti potrošnje u iščekivanju očitovanja države članice.

98

Tijekom pregleda dokumenata utvrdili smo nekoliko slučajeva u kojima je Komisija, na temelju informacija koje su pružile države članice o odvojenom rješavanju problema, primijenila razmjeran pristup i postupno ukidala svoje preventivne mjere kako bi se nadoknada rashoda iz proračuna EU-a mogla nastaviti što prije za onaj dio programa na koji nisu nepovoljno utjecali nedostatci koji su izvorno doveli do prekida ili obustave plaćanja (okvir 3.). Tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. Komisije je dužna pridržavati se tog razmjernog pristupa.³⁶

Komisija je imala poteškoća u praćenju provedbe financijskih ispravaka država članica i procjeni dugoročnih učinaka svojih korektivnih mjera

Informacije o provedbi financijskih ispravaka za razdoblje 2007. – 2013. koje su dostavile države članice nisu omogućile pouzdano praćenje

Komisija bi se trebala pobrinuti da države članice u svim slučajevima u cijelosti provedu naložene financijske ispravke

99

Kad je riječ o razdoblju 2007. – 2013., Komisija se oslanja na potvrde i dopise koje šalju tijela za ovjeravanje radi jamstva da su države članice odbile dogovoreni iznos financijskog ispravka od zahtjeva za plaćanje kako bi se mogla odobriti sljedeća međuplaćanja. Obrazac i sadržaj tih dokumenata nisu uređeni nikakvim pravilima ili smjernicama. Oni sadržavaju informacije koje predmetno tijelo za ovjeravanje smatra bitnima. U nekim od ispitanih slučajeva informacije koje je Komisija primila nisu joj bile dostatne za provjeru izvršenja financijskih ispravaka.

100

Štoviše, prema propisima iz razdoblja 2007. – 2013. revizijska tijela nisu obvezna provjeriti sadržaj tih potvrda i procijeniti jesu li naloženi financijski ispravci odbijeni u punom iznosu. Komisija također dosad to nije sustavno zahtijevala od njih. Stoga Komisija nije imala neovisnu potvrdu o načinu provedbe financijskih ispravaka na terenu. To je osobito vrijedilo za početne godine programskog razdoblja.

Nedostatci u izvješćima država članica o povlačenjima i povratima sredstava u razdoblju 2007. – 2013. koje je utvrdila Komisija

101

U programskom razdoblju 2007. – 2013. države članice bile su dužne svake godine slati Komisiji izvještaj o povučenim sredstvima, sredstvima čiji je povrat izvršen, sredstvima čiji je povrat zatražen i sredstvima čiji je povrat nemoguć.³⁷ To izvješće obuhvaća financijske ispravke koje je naložila Komisija i ispravke koje su naložile same države članice. Europski parlament i Vijeće zatražili su 2010. od Komisije da dostavi informacije o kapacitetu država članica za provedbu ispravaka za programsko razdoblje 2007. – 2013.³⁸

102

U razdoblju 2011. – 2015. Komisija je provela 47 revizija povrata obuhvativši 19 država članica i 113 OP-ova odabranih na temelju rizičnosti. U 72 OP-a od njih 113 Komisija je otkrila bitne nedostatke.

103

Naša analiza svih izvješća koja se odnose na te revizije pokazala je da su se ti nedostatci osobito odnosili na sljedeće:

1. način na koji nacionalna tijela upravljanju nepravilnostima (60 %). Zaključeno je da su u nekoliko država članica razdoblja između otkrivanja nepravilnosti i evidentiranja te nepravilnosti u sustavu upravljanja informacijama i/ili evidentiranja nepravilnosti i odluke o povlačenju ili povratu povezanih sredstava preduga;
2. cjelovitost i točnost izvješća iz članka 20. koja podnose države članice (40 %). U tim slučajevima države članice nisu prijavile sva relevantna povučena sredstva, sredstva čiji je povrat izvršen, sredstva čiji je povrat zatražen i sredstva čiji je povrat nemoguć ili su pak prijavile iznose koji nikada nisu bili potvrđeni i prijavljeni Komisiji ili koji nemaju veze s nepravilnostima, nego s administrativnim/činovničkim pogreškama ili projektima koji više nisu (ili koji nikada nisu bili) dio OP-a; i
3. neodgovarajuće postupke povrata (15 %). Zabilježeni su slučajevi u kojima korisnici nisu izvršili povrat nepravilno isplaćenih iznosa ili u kojima tijelo za ovjeravanje nije zajamčilo prikladno praćenje provedbe mjera povrata koje je poduzelo upravljačko tijelo.

104

Primijetili smo da Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku i Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje primjenjuju slične metode za praćenje nepouzdanih podataka o financijskim ispravcima koje dostavljaju države članice. Općenito govoreći, Komisija procjenjuje da je za 2015. bilo nepouzdano oko 9 % iznosa prijavljenih za EFRR/KF te 4 % iznosa prijavljenih za ESF.

105

Općenito govoreći, revizije Komisije upućivale su na to da države članice moraju znatno poboljšati svoje izvještaje o povučenim sredstvima, sredstvima čiji je povrat izvršen, sredstvima čiji je povrat zatražen i sredstvima čiji je povrat nemoguć u razdoblju 2007. – 2013. Naša analiza također upućuje na to da izvješća država članica o financijskim ispravcima nisu dostatno pouzdana.³⁹ Međutim, taj će se rizik ublažiti u programskom razdoblju 2014. – 2020. (vidi odlomke 124. – 126.).

Neujednačeni dokazi o dugoročnom učinku preventivnih mjera i financijskih ispravaka na razinu pogrešaka u programima u razdoblju 2007. – 2013.

106

Stope pogrešaka koje prijavljuju revizijska tijela u državama članicama za svaki OP (ili skupinu OP-ova) i koje Komisija svake godine provjerava mogu se smatrati pokazateljem djelotvornosti sustava upravljanja i kontrole država članica u sprječavanju i otkrivanju pogrešaka. Ako su ti sustavi djelotvorni, razina nepravilnih rashoda trebala bi biti ispod praga značajnosti. O tim potvrđenim stopama pogrešaka izvješćuje se u godišnjim izvješćima o radu glavnih uprava te su one ključan element u procjeni sustava upravljanja i kontrole koju je provela Komisija.

107

Ako su preventivne mjere i financijski ispravci Komisije djelotvorni, potvrđene stope pogrešaka za određeni OP (ili skupinu OP-ova) trebale bi se općenito dugoročno smanjivati nakon što ih Komisija provede.

108

Stoga smo za 20 odabranih OP-ova ispitali odnos između kretanja potvrđenih stopa pogrešaka i preventivnih mjera Komisije i potvrđenih financijskih ispravaka (vidi tablicu 4.).

109

Naša je analiza pokazala da preventivne mjere i financijski ispravci imaju neujednačen dugoročan učinak na razine pogrešaka u OP-u (ili skupini OP-ova). Na temelju naše analize ispitane smo OP-ove grupirali u tri kategorije:

1. za otprilike jednu trećinu programa potvrđene stope pogrešaka u OP-ovima (ili skupini OP-ova) bile su ispod praga značajnosti koji je Komisija postavila na 2 % (sedam od 20);
2. za jednu petinu razina pogrešaka bila je znatno niža od razine utvrđene prije nego što je Komisija poduzela mjere (četiri od 20); i
3. za polovicu programa nisu utvrđeni dokazi koji upućuju na to da su mjere Komisije rezultirale smanjenjem potvrđenih stopa pogrešaka (devet od 20).

Tablica 4.

Učinak mjera Komisije na stope pogrešaka u programima u sljedećim godinama

Kategorija	Broj operativnih programa
1. Broj OP-ova koji ne predstavljaju osobit rizik jer posljednja objavljena stopa pogrešaka iznosi < 2 %	7
2. Stopa pogrešaka pokazuje jasan silazni trend nakon uvođenja preventivnih mjera i/ili financijskih ispravaka	4
3. Stopa pogrešaka povećala se / fluktuirala je unatoč uvođenju preventivnih mjera i/ili financijskih ispravaka	9
Ukupno	20

Izvor: Europski revizorski sud na temelju informacija koje je pružila Komisija.

110

Međutim, iz naše perspektive, potvrđene stope pogrešaka nisu potpuni pokazatelj dugoročne djelotvornost preventivnih mjera i financijskih ispravaka Komisije, osobito zato što se odnose na cijeli OP (ili skupinu OP-ova). Kako su pravila o provedbi (npr. pravila o prihvatljivosti, pravila o javnoj nabavi, pravila o državnoj potpori) poprilično složena, u okviru OP-a mogu se javiti različite vrste pogrešaka. Štoviše, mjere Komisije obično se odnose na posebne prioritete ili posrednička tijela, skupine ili projekte ili određene pozive na podnošenje prijedloga u okviru OP-a. Naposljetku, mjere se odnose na pojedine vrste pogrešaka (npr. konkretne restriktivne kriterije odabira ili probleme u pogledu načina odabira projekata koje bi trebalo sufinancirati). Stoga se mjerama Komisije u mnogim slučajevima ispravljaju/sprječavaju pogreške povezane s dijelom OP-a te se one odnose na određene konkretne vrste pogrešaka.

111

Komisija je učinila napore kako bi povećala učinak svojih preventivnih mjera i financijskih ispravaka proširenjem tih mjera na druge programe u kojima su zabilježeni slični nedostatci. To je dovelo do većeg učinka (vidi okvir 4.).

Zbog načina na koji Komisija izvješćuje o preventivnim mjerama i financijskim ispravcima bilo je teško dobiti sveobuhvatan i analitički pregled

Informacije o preventivnim mjerama i financijskim ispravcima iznose se u nekoliko izvješća i dokumenata

112

Komisija bi o preventivnim mjerama i financijskim ispravcima trebala izvješćivati na sveobuhvatan i usklađen način kako bi se zajamčilo da su relevantne informacije dostupne i lako razumljive dionicima. U tom smo kontekstu stoga ponovno pregledali sve publikacije za programsko razdoblje 2007. – 2013. koje sadržavaju informacije koje se odnose na mjere zaštite proračuna EU-a.

113

Komisija je o informacijama koje se odnose na njezine mjere zaštite proračuna EU-a izvijestila u nekoliko publikacija. Glavne publikacije bila su godišnja izvješća o radu operativnih glavnih uprava, konsolidirana godišnja računovodstvena dokumentacija EU-a i godišnja „Komunikacija o zaštiti proračuna EU-a”. One su dopunjene tromjesečnim izvješćima o financijskim ispravcima i „Godišnjim izvješćem o upravljanju i izvršenju” („Godišnje objedinjeno izvješće o upravljačkim postignućima Komisije” do 2014.) (vidi tablicu 5.).

Tablica 5.

Publikacije Komisije koje se odnose na preventivne mjere i financijske ispravke

Naslov	Namijenjeno za	Predstavlja	Tema	Sadržaj	Objavljeno od
Godišnja izvješća o radu	Europski parlament i Vijeće	31. ožujka1	posebno područje politike	U godišnjem izvješću o radu podrobno se izvješćuje o postignućima i inicijativama poduzetima tijekom godine i predviđenima u planu upravljanja, kao i o upotrijebljenim resursima. Izvješće također sadržava podrobne informacije o kontrolama Komisije i povezanim preventivnim mjerama i financijskim ispravcima na razini država članica.	2007.
Godišnja računovodstvena dokumentacija	Europski parlament, Vijeće i Revizorski sud	31. srpnja	ukupan proračun	Godišnja računovodstvena dokumentacija EU-a sadržava financijske izvještaje (i popratne bilješke) i konsolidirana izvješća o izvršenju proračuna. Ona sadržava objedinjene informacije o financijskim ispravcima za svaki fond. U pogledu preventivnih mjera, do 2012. (uključujući tu godinu) pružale su se informacije za svaku državu članicu. Međutim, od 2013. objavljuju se samo objedinjeni pokazatelji za svaki fond. Od 2015. o informacijama o preventivnim mjerama više se ne izvješćuje u godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji, nego samo u Komunikaciji.	2007.
Komunikacija	Europski parlament, Vijeće i Revizorski sud	31. listopada2	cjelokupan proračun	U Komunikaciji je opisano kako funkcioniraju preventivni i korektivni mehanizmi koji se upotrebljavaju za zaštitu proračuna EU-a od nezakonitih i nepravilnih rashoda i pružanje najboljih procjena iznosa koji proizlaze iz njegova korištenja. U pogledu preventivnih mjera Komunikacija sadržava objedinjene informacije, a u pogledu financijskih ispravaka objedinjene informacije i informacije na razini država članica.	2012.
Tromjesečno izvješće	Europski parlament	Kraj svakog tromjesečja	posebno područje politike	Tromjesečna izvješća pružaju redovite informacije o financijskim ispravcima za svaki fond u okviru kohezijske politike.	2008.
Objedinjeno izvješće3	Europski parlament i Vijeće	15. lipnja	cjelokupan proračun	U objedinjenim izvješćima podrobno se izvješćuje o postignućima u upravljanju u prethodnoj godini na temelju godišnjih izvješća o radu koja predstavljaju različiti ravnatelji glavnih uprava.	2007.

1 Od financijske godine 2015. godišnja izvješća o radu predstavljaju se do 30. travnja.

2 Od financijske godine 2015. Komunikacija se predstavlja u okviru takozvanog „integriranog paketa financijskog izvješćivanja” zajedno s konsolidiranom godišnjom računovodstvenom dokumentacijom do 31. srpnja.

3 Od financijske godine 2015. Objedinjeno izvješće dio je Godišnjeg izvješća o upravljanju i izvršenju.

Izvor: Europski revizorski sud.

114

Sva izvješća osim godišnjih izvješća o radu sastavila je Glavna uprava Komisije za proračun na temelju informacija koje su dostavile Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku i Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje u skladu s uputama ili smjernicama (za godišnja izvješća o radu glavnih uprava) koje je objavila Glavna uprava za proračun.

Zasad nijedno izvješće Komisije ne sadržava analitički pregled preventivnih mjera i financijskih ispravaka za programsko razdoblje 2007. – 2013.

115

Potrošnja u području kohezije temelji se na izradi višegodišnjih programa. Stoga smatramo da bi Komisija trebala dostaviti Europskom parlamentu i Vijeću konsolidirano izvješće koje sadržava ključne informacije o preventivnim mjerama i financijskim ispravcima koje se odnose na programsko razdoblje do danas⁴⁰.

116

Međutim, analiza odgovarajućih izvješća navedenih u tablici 5. pokazala je da ona zajednički obuhvaćaju preventivne mjere i financijske ispravke u odnosu na određeni broj godina. Međutim, nije predviđeno posebno izvješće s analitičkim pregledom za cjelokupno programsko razdoblje.

117

Primijetili smo da je Komisija 2013. objavila ad hoc izvješće o financijskim ispravcima i stanju zaključenja programa EFRR-a i ESF-a i projekata KF-a u vezi s razdobljem 2000. – 2006. Takvo izvješće dosad nije predviđeno za programsko razdoblje 2007. – 2013.

Izvješća Komisije ne sadržavaju dovoljno usporedbi država članica i primjera „dobre prakse” u pogledu sprječavanja, otkrivanja ili ispravljanja problema koji se ponavljaju

118

U izvješćima Komisije trebalo bi pružiti relevantne informacije kojima se poboljšava razumijevanje situacije u pogledu preventivnih mjera i financijskih ispravaka kako bi se mogle poduzeti odgovarajuće mjere za poboljšanje sustava upravljanja i kontrole. Stoga smo zatražili članove Odbora za proračunski nadzor i Odbora za regionalni razvoj Europskog parlamenta i predstavnike država članica u Radnoj skupini za strukturne mjere Vijeća Europske unije da iznesu svoja opažanja u pogledu korisnosti dostupnih izvješća.

119

Većina osoba s kojima smo razgovarali smatrala je da je količina informacija koje je Komisija pružila dostatna ili čak prevelika. Predstavnici država članica s kojima smo razgovarali smatraju godišnja izvješća o radu vrlo korisnim izvorom informacija jer sadržavaju informacije koje mogu upotrijebiti za usporedbu vlastitih programa s programima drugih država članica. Naposljetku, vrlo je mali broj osoba s kojima smo razgovarali znao za tromjesečna izvješća.

120

Iako je većina tih osoba smatrala da Komisija jasno obavještava o sustavu i uspostavljanju mjera za zaštitu proračuna EU-a, polovica ih želi pristup većoj količini informacija o stvarnoj primjeni mjera i o njihovim praktičnim posljedicama. Tijekom razgovora raspravljalo se o sljedećim pitanjima: objašnjenja stalnih problema povezanih s prijavljivanjem nepravilnih rashoda, uzroci uobičajenih pogrešaka ili pogrešaka koje se ponavljaju i „najbolje prakse” za njihovo sprječavanje, otkrivanje ili ispravljanje. Takve bi informacije pomogle državama članicama u poboljšavanju vlastitih sustava upravljanja i kontrole.

Informacijski sustavi Komisije ne pružaju konsolidiran pregled preventivnih mjera i financijskih ispravaka

121

Glavne uprave Komisije bilježe informacije potrebne za praćenje i izvješćivanje o preventivnim mjerama i financijskim ispravcima u računovodstvenom sustavu Komisije i različitim elektroničkim tablicama. Utvrdili smo razne nedostatke elektroničkih tablica, zbog kojih je otežano dobivanje jednostavnog pregleda i provođenje dubinske analize:

1. različiti sustavi nisu integrirani te je potrebno ručno unošenje podataka;
2. ne postoji pregled pojedinačnih slučajeva svih mjera koje je Komisija poduzela radi zaštite proračuna EU-a. Umjesto toga, informacije o preventivnim mjerama i financijskim ispravcima drže se zasebno. Budući da te informacije nisu povezane, teško je promatrati razvoj slučajeva od povoda za pokretanje postupka do ukidanja preventivnih mjera ili provedbe financijskih ispravaka; i
3. baze podataka ne sadržavaju uvijek informacije nužne za komparativnu analizu slučajeva. Time bi se olakšao posao Odboru za prekide, obustave i financijske ispravke koji se treba pobrinuti za slično postupanje u sličnim slučajevima.

Regulatornim odredbama za razdoblje 2014. – 2020. znatno je osnažen položaj Komisije u pogledu zaštite proračuna EU-a od nepravilnih rashoda

122

Pri uspostavi i izradi sustava preventivnih mjera i financijskih ispravaka za novo programsko razdoblje Komisija bi trebala iskoristiti stečne spoznaje i smanjiti nedostatke utvrđene tijekom provedbe programa u prethodnim razdobljima. Stoga smo pregledali odgovarajuće zakonodavstvo EU-a i usporedili ga s otkrivenim nedostatcima kako bismo procijenili u kojoj je mjeri to učinjeno za programsko razdoblje 2014. – 2020.

Izvješćivanje o financijskim ispravcima uključeno je u godišnju dokumentaciju o jamstvu (engl. assurance package) i ispitalo ga je revizijsko tijelo

123

Za programsko razdoblje 2007. – 2013. Komisija je sama utvrdila nedostatke koji se odnose na točnost i potpunost informacija sadržanih u izvješćima iz članka 20. Našim su revizijama također utvrđeni rizici u odnosu na financijske ispravke koje su prijavile države članice, a koje je Komisija upotrijebila za izračun kumulativnog preostalog rizika (vidi odlomke 103. – 106.).

124

Uredbama za programsko razdoblje 2014. – 2020. uvedeno je godišnje ispitivanje i prihvaćanje računovodstvene dokumentacije koje provodi Komisija. Svake godine države članice u okviru godišnjeg postupka poravnanja računa za svaki OP (ili skupinu OP-ova) moraju podnijeti dokumentaciju o jamstvu. Taj se paket sastoji od godišnje računovodstvene dokumentacije, uključujući informacije o povučenim sredstvima i sredstvima čiji je povrat izvršen⁴¹, izjave o upravljanju i godišnjeg sažetka provedenih kontrola. Revizijska tijela izdaju revizorsko mišljenje i dostavljaju godišnje izvješće o kontroli. Prva dokumentacija o jamstvu sastavljena je u prvoj polovici 2016.

125

Za razliku od prethodnih razdoblja, informacije o povučenim sredstvima i sredstvima čiji je povrat izvršen sada je potrebno iznijeti u godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji i uvrstiti ih u izračun kumulativnog preostalog rizika država članica za predmetni OP (ili skupinu OP-ova). Cjelovitost i pouzdanost tih informacija sada podliježe i provjerama revizijskih tijela država članica⁴².

126

Na temelju tih dokumenata Komisija treba provesti godišnje ispitivanje operativnog programa, tijekom kojega utvrđuje iznos prihvatljivih rashoda za danu godinu. Od država članica tražit će se da isprave sve nepravilnosti prije godišnjeg postupka poravnanja računa (tj. povlačenje ili povrat nepravilnih rashoda uz mogućnost njihove zamjene novim rashodima). Ako se to ne učini, Komisija može pokrenuti postupak financijskog ispravka.

Zakonske odredbe uvedene za razdoblje 2014. – 2020. daju veće ovlasti Komisiji da zaštiti proračun EU-a

Zadržavanje 10 % svih međuplaćanja tijekom razdoblja 2014. – 2020.

127

Zakonodavnim okvirom za razdoblje 2014. – 2020. uspostavljen je instrument zadržavanja 10 % međuplaćanja⁴³. To znači da tijekom računovodstvene godine Komisija isplaćuje međuplaćanja u visini od samo 90 % prijavljenih rashoda. Preostalih 10 % iznosa poravnava se nakon podnošenja i prihvaćanja dokumentacije o jamstvu. To što Komisija zadržava 10 % iznosa može se protumačiti kao opća uvjetna mjera predostrožnosti te se taj iznos može isplatiti državi članici ako se pri godišnjem poravnanju računa utvrdi da je sve u redu.

128

S obzirom na razine pogrešaka koje su zabilježene tijekom razdoblja 2007. – 2013. smatramo da se na taj način može zajamčiti bolja zaštita proračuna EU-a jer se time stvara odgovarajuća financijska zaliha za korektivne mjere Komisije, čak i u situaciji kad država članica uopće ne provodi financijske ispravke.

Neto financijski ispravci mogući su za svaku godinu ako se otkriju ozbiljni nedostatci koje država članica nije utvrdila

129

Za programsko razdoblje 2007. – 2013. kriteriji za primjenu neto financijskog ispravka ovisili su o tome je li država članica prihvatila opažanje (tj. pogrešku) i potvrdila povezan učinak (tj. primijenila iznos financijskog ispravka) ili to nije učinila⁴⁴. Ako to nije bio slučaj, Komisija je morala donijeti odluku o financijskom ispravku. Samo je odluka Komisije imala izravan neto učinak (vidi odlomak 19.).

130

Taj je mehanizam zamijenjen sustavom samostalnog ispravljanja, prema kojemu država članica mora unaprijed primijeniti financijske ispravke. Ako se tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. ustanove ozbiljni nedostatci u sustavu koje država članica nije otkrila u okviru svojih provjera ili revizija prije godišnjeg prihvaćanja računovodstvene dokumentacije (bilo da ih ustanovi Komisija ili se otkriju u okviru naših revizija), Komisija će primijeniti neto financijski ispravak koji će imati za posljedicu gubitak sredstava za tu državu članicu.⁴⁵

131

Navedenim sustavom nastoji se dodatno potaknuti države članice, osobito njihova revizijska tijela, da zajamče da se sredstva EU-a troše na zakonit i pravilan način te da se svi potrebni financijski ispravci provedu na nacionalnoj razini kako bi se proračun EU-a zaštitio od nepravilnih rashoda. Za to su ponajprije odgovorna upravljačka tijela. Međutim, kako bi se izbjegao gubitak dijela nacionalne financijske omotnice još tijekom provedbe programa, revizijska tijela bit će posljednja linija obrane. Nadalje, financijski ispravci primjenjivat će se jedanput godišnje i bit će jasno povezani s provedbom sljedećeg međuplaćanja. Usporedba mehanizama koji su bili na snazi tijekom razdoblja 2007. – 2013. i 2014. – 2020. prikazana je u prilogu V.

132

Također smo primijetili da je rješavanje postupaka koji su za rezultat imali financijske ispravke tijekom razdoblja 2007. – 2013. bilo dugotrajno (vidi odlomak 87.). U jednom od prethodnih tematskih izvješća Suda slični problemi utvrđeni su za programsko razdoblje 2000. – 2006.⁴⁶

133

Smatramo da će se trajanje tih postupaka znatno skratiti obvezom da se do utvrđenog roka (15. veljače sljedeće godine) zaključi računovodstvena dokumentacija i podnese dokumentacija o jamstvu. To će potaknuti države članice na brže rješavanje problema kako bi mogle uključiti povezane rashode u računovodstvenu dokumentaciju te je vjerojatno da će pridonijeti znatnom ubrzavanju postupka u odnosu na razdoblje 2007. – 2013.

Također su moguće obustave plaćanja i financijski ispravci pri zaključenju u slučaju neostvarivanja ciljne razine uspješnosti

134

Tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. pokretanje postupaka obustave i nalaganje financijskih ispravke bit će moguće i u slučaju neostvarivanja pokazatelja uspješnosti. Međutim, takva nezadovoljavajuća razina uspješnosti mora biti prouzročena jasno utvrđenim nedostatcima u provedbi, koje je Komisija obvezna priopćiti državi članici.⁴⁷ Ako država članica ne poduzme korektivne mjere za rješavanje tih nedostataka, Komisija može obustaviti plaćanja državi članici. Ako država članica i dalje ne poduzme korektivne mjere za rješavanje nedostataka do kraja programskog razdoblja, Komisija može primijeniti financijske ispravke.

135

Smatramo da je to prvi korak u rješavanju kritike koju smo odavno iznijeli, a ta je da ne postoje odgovarajuće zakonske odredbe za nalaganje financijskih ispravaka u slučajevima nezadovoljavajuće razine uspješnosti tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. (vidi odlomak 25.). Međutim, još ne postoje pravi financijski poticaji ili sankcije za razdoblje 2014. – 2020. koji se odnose na rezultate postignute financijskim sredstvima EU-a.⁴⁸

Uvedene su mjere koje se odnose na pitanja dobrog ekonomskog upravljanja, ali ih je teško primijeniti u praksi

136

Nadalje, u programskom razdoblju 2014. – 2020. Komisija također može primijeniti obustave u slučaju problema povezanih sa širim rasponom pitanja dobrog ekonomskog upravljanja⁴⁹. Naime, Komisija može predložiti da Vijeće obustavi plaćanja ili obveza ako država članica nije poduzela potrebne mjere za izmjenu svog Sporazuma o partnerstvu⁵⁰ ili nije poduzela djelotvorne mjere za smanjenje prekomjernog deficita.

137

Međutim, u situacijama koje su povezane s ekonomskim upravljanjem odluka o obustavi plaćanja nije u isključivoj nadležnosti Komisije. Komisija mora obavještavati Europski parlament o nastanku takvih situacija i ako se to od nje zatraži, povesti strukturirani dijalog s Europskim parlamentom. Nakon toga Komisija mora podnijeti prijedlog za obustavu plaćanja Vijeću, koje zatim donosi odluku provedbenim aktom. Za obustave povezane s ekonomskim upravljanjem najviša razina obustave u obliku postotka plaćanja ili obveza također je utvrđena uredbom.

138

Komisija je 2016. godine prvi put predvidjela prijedlog obustave plaćanja povezane s pitanjima ekonomskog upravljanja (osobito prekomjernog deficita) u slučaju Španjolske i Portugala.⁵¹ U studenome 2016. godine Komisija je donijela odluku da u navedenim slučajevima ne predlaže obustavu s obzirom na složenu gospodarsku i fiskalnu situaciju. Umjesto toga, Komisija je preporučila da Portugal okonča prekomjerni deficit do 2016., a da Španjolska to učini do 2018. godine Na temelju toga moglo bi teško provesti tu odredbu u praksi tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020.

Veća pravna sigurnost jer su pravila utvrđena propisima, a ne smjernicama

139

Tijekom razdoblja 2014. – 2020. pravila koja se primjenjuju na financijske ispravke imaju različite pravne oblike (i, slijedom toga, veću pripadajuću pravnu snagu). Na primjer,

1. metoda utvrđivanja financijskih ispravaka i okvirnih stopa ispravaka koje se primjenjuju na pogreške u javnoj nabavi određena je od programskog razdoblja 2000. – 2006. naovamo u smjernicama Komisije⁵² U tim je smjernicama opisana metoda koju je u odgovarajućim slučajevima upotrebljavala Komisija te se preporučuje državama članicama. Ažuriranje pravila prema kojima Komisija postupa objavljeno je 2013. godine u obliku Odluke Komisije;⁵³
2. Metodologija Komisije za primjenu paušalnih ispravaka za programsko razdoblje 2007. – 2013. utvrđena je odlukom Komisije iz 2011. godine.⁵⁴ Slična pravila za programsko razdoblje 2014. – 2020. uvrštena su u Delegiranu uredbu Komisije.⁵⁵

140

Time je ojačan položaj Komisije u pogledu primjene tih odredbi i jamčenja dosljednijeg pristupa država članica tijekom razdoblja 2014. – 2020. Utvrđivanje važećih pravila uredbom ili odlukom Komisije umjesto smjernicama također daje manju slobodu Komisiji pri odlučivanju o razini ispravaka i time povećava pravnu sigurnost država članica.

Zaključci i preporuke

141

Općenito govoreći, Komisija je do kraja 2015. (tj. prije zaključenja programskog razdoblja 2007. – 2013.) djelotvorno upotrebljavala mjere koje su joj bile na raspolaganju za programsko razdoblje 2007. – 2013. kako bi zaštitila proračun EU-a od nepravilnih rashoda.

142

Naša je revizija pokazala da su financijski ispravci za razdoblje 2000. – 2006. iznosili 8616 milijuna eura, odnosno 3,8 % ukupnog proračuna EFRR-a, KF-a i ESF-a. Pri zaključenju razdoblja neto financijski ispravci postojali su za čitav niz programa EFRR-a i ESF-a te projekata KF-a, i to u 17 država članica za EFRR, u 16 država članica za ESF i u 11 država članica za KF. Sveukupan iznos tih neto ispravaka bio je 2423 milijuna eura (odnosno 1,1 % ukupnog proračuna). Također smo utvrdili da je Sud Europske unije u osnovi potvrdio procjenu nedostataka i financijske ispravke Komisije. Iako očekujemo da će situacija biti slična kao i u razdoblju 2007. – 2013., konačni učinak financijskih ispravaka može se utvrditi tek pri zaključenju razdoblja. Na temelju ispitivanja završnih plaćanja za razdoblje 2000. – 2006. također smatramo da Komisija mora i dalje biti oprezna pri provjeri izjava o zaključenju koje podnose države članice.

143

Komisija je tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. obustave plaćanja upotrebljavala u većem opsegu nego ranije, a novouvedeni prekidi plaćanja bili su koristan dodatni alat. Preventivne mjere također su se ranije primjenjivale nego u prethodnom razdoblju. U relativnom smislu, očekujemo provedbu većeg broja financijskih ispravaka za razdoblje 2007. – 2013. nego u prethodnom razdoblju.

144

Također smo utvrdili da je Komisija naložila razmjerne preventivne mjere i financijske ispravke. Cilj unutarnjih postupaka Komisije za razdoblje 2007. – 2013. bio je zajamčiti usklađeno postupanje prema slučajevima u različitim programima i državama članicama. Naša analiza također je potvrdila da su mjere Komisije za razdoblje 2007. – 2013. bile usmjerene na države članice s najrizičnijim programima.

145

Korektivne mjere Komisije stavile su pritisak na države članice kako bi riješile nedostatke u svojim sustavima upravljanja i kontrole. Međutim, preventivne mjere i financijski ispravci uglavnom su usmjereni na složena pitanja za čije je rješavanje potrebno dulje vrijeme. Prekidi i obustave plaćanja koji zbog toga uslijede znatan su financijski rizik za države članice. Stoga je Komisija za razdoblje 2007. – 2013. nastojala postupno ukidati mjere kako bi se zajamčio što brži nastavak nadoknade rashoda za onaj dio programa na koji nisu nepovoljno utjecali nedostatci koji su izvorno doveli do prekida ili obustave plaćanja.

146

Međutim, također smo utvrdili da Komisija ima poteškoća u praćenju provedbe financijskih ispravaka. Informacije o provedbi financijskih ispravaka za razdoblje 2007. – 2013. koje su dostavile države članice još ne omogućuju pouzdano praćenje. Također smo utvrdili da postoje neujednačeni dokazi u vezi s dugoročnim učinkom preventivnih mjera i financijskih ispravaka na razine pogrešaka u programima u razdoblju 2007. – 2013.

1. preporuka

Komisija bi pri zaključenju razdoblja 2007. – 2013. trebala primjenjivati strog pristup financijskim ispravcima kako bi se zajamčilo da u ukupnim sredstvima koja se nadoknađuju iz proračuna nema značajnih razina nepravilnih rashoda.

Ciljni datum provedbe: od ožujka 2017. (početak postupka zaključenja).

147

Zbog načina na koji Komisija izvješćuje o preventivnim mjerama i financijskim ispravcima teško je dobiti sveobuhvatan i analitički pregled. To je uglavnom zbog toga što se informacije o preventivnim mjerama i financijskim ispravcima iznose u nekoliko izvješća i dokumenata, od kojih za jednoga dionici nisu ni znali. Istodobno, nijedno izvješće Komisije ne sadržava analitički pregled preventivnih mjera i financijskih ispravaka za programsko razdoblje 2007. – 2013. u cjelini. Predstavnici Europskog parlamenta i Vijeća također su smatrali da izvješća Komisije ne sadržavaju dovoljno usporedbi država članica i primjera „dobre prakse” u pogledu sprječavanja, otkrivanja ili ispravljanja problema koji se ponavljaju.

2. preporuka

Komisija bi trebala objaviti ad hoc izvješće o financijskim ispravcima i stanju zaključenja programa EFRR-a/KF-a i ESF-a kao što je to napravila 2013. u vezi s razdobljem 2000. – 2006. U tom bi se izvješću za svaki fond i državu članicu trebale iznijeti i usporediti sve informacije o preventivnim i korektivnim mjerama te bi se trebao prikazati učinak financijskih ispravaka i stopa preostalog rizika.

Ciljni datum provedbe: najkasnije do sredine 2019.

148

U informacijskim sustavima kojima se Komisija služi za izvješćivanje o preventivnim mjerama i financijskim ispravcima i za njihovo praćenje u vezi s programima iz razdoblja 2007. – 2013. uočili smo određene nedostatke. Naime, informacijski sustavi nisu integrirani i ne omogućuju pregled pojedinačnih slučajeva svih preventivnih mjera i financijskih ispravaka.

3. preporuka

Kad je riječ o razdoblju 2014. – 2020., Komisija bi trebala uspostaviti integrirani sustav za praćenje kojim bi se obuhvatili i preventivne mjere i financijski ispravci.

Ciljni rok provedbe: 2019.

149

Regulatornim odredbama za razdoblje 2014. – 2020. znatno je osnažen položaj Komisije u pogledu zaštite proračuna EU-a od nepravilnih rashoda. To uglavnom proizlazi iz činjenice da je izvješćivanje država članica o financijskim ispravcima sada uključeno u godišnju dokumentaciju o jamstvu te da ga ispituje odgovarajuće revizijsko tijelo. Nadalje, zakonske odredbe uvedene za programsko razdoblje 2014. – 2020. daju veće ovlasti Komisiji da zajamči da se nepravilni rashodi više ne nadoknađuju iz proračuna EU-a. Naposljetku, države članice također imaju veću pravnu sigurnost jer su pravila utvrđena propisima, a ne smjernicama.

150

Općenito govoreći, smatramo da su navedena rješenja za razdoblje 2014. – 2020. znatno poboljšala strukturu sustava.

4. preporuka

Komisija bi trebala djelotvorno upotrebljavati znatno strože odredbe za razdoblje 2014. – 2020. i nalagati neto financijske ispravke gdje god je to potrebno na temelju vlastitih provjera i/ili revizija koje provodi Europski revizorski sud.

Ciljni datum provedbe: odmah.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana Ivanova, na sastanku održanom u Luxembourgu 8. ožujka 2017.

Pojmovnik i pokrate

Akcijski plan: Akcijski planovi dokumenti su koje sastavljaju države članice nakon utvrđivanja sustavnih nepravilnosti ili ozbiljnih nedostataka u sustavima države članice. U akcijskim planovima opisuju se korektivne mjere kojima će se rješavati te nepravilnosti i/ili sustavni nedostatci.

Dodijeljena financijska omotnica: Dodijeljena financijska omotnica ukupan je iznos dodijeljen državi članici ili operativnom programu u određenom programskom razdoblju, a riječ je o najvišem teoretskom iznosu koji je moguće isplatiti.

Europski fond za regionalni razvoj (EFRR): Europskim fondom za regionalni razvoj nastoji se ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji ispravljanjem glavnih regionalnih neuravnoteženosti s pomoću financijske potpore za izgradnju infrastrukture i ulaganja koje pridonosi otvaranju radnih mjesta, namijenjene ponajprije za poduzeća.

Europski socijalni fond (ESF): Europskim socijalnim fondom nastoji se ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji poboljšanjem mogućnosti zapošljavanja (uglavnom mjerama osposobljavanja) te poticanjem visoke razine zaposlenosti i otvaranjem brojnijih i boljih radnih mjesta.

Financijski ispravak: ex ante ili ex post: Ex ante financijski ispravci provode se prije prijavljivanja nepravilnih rashoda Komisiji.

Ex post financijski ispravci provode se nakon prijavljivanja nepravilnih rashoda Komisiji.

Financijski ispravak: potvrđeni, utvrđeni ili provedeni: „Potvrđeni” financijski ispravak odnosi se na ispravak koji je predmetna država članica prihvatila.

„Utvrđeni” financijski ispravak odnosi se na ispravak koji je određen na temelju odluke Komisije i uvijek je riječ o neto ispravku, u skladu s kojim je država članica obvezna u proračun EU-a vratiti nepravilno dodijeljena sredstva, što dovodi do konačnog smanjenja dodijeljene financijske omotnice predmetnoj državi članici.

„Provedeni” financijski ispravak, nakon što je potvrđen ili utvrđen, odnosi se na ispravak kojim je zabilježena nepravilnost ispravljena (tj. došlo je do povlačenja ili povrata sredstava).

Financijski ispravci: Svrha je financijskih ispravaka zaštititi proračun EU-a od tereta pogrešnih ili nepravilnih rashoda. Kad je riječ o rashodima koji su pod podijeljenim upravljanjem, zadaća povrata nepravilno izvršenih plaćanja ponajprije je odgovornost države članice.

Država članica može provesti financijske ispravke odbitkom nepravilnih rashoda od zahtjeva za plaćanje te države članice, plaćanjem naloga za povrat sredstava koji je izdala Komisija ili opozivom sredstava. Odbitak može imati dva oblika: povlačenje sredstava i povrat sredstava dodijeljenih korisnicima.

Godišnje izvješće o radu: U godišnjim izvješćima o radu navode se rezultati operacija u odnosu na postavljene ciljeve, povezane rizike, oblik unutarnje kontrole i ostalo. Od izvršenja proračuna za Komisiju 2001. godine te za sve institucije Europske unije (EU) od 2003. godine „dužnosnik za ovjeravanje na osnovi delegiranja” mora svojoj instituciji podnijeti godišnje izvješće o radu o obavljanju svojih dužnosti, zajedno s financijskim podatcima i informacijama o upravljanju.

Izvješće iz članka 20.: Godišnji izvještaj o povučenim sredstvima, sredstvima čiji je povrat izvršen, sredstvima čiji je povrat zatražen i sredstvima čiji je povrat nemoguć, u skladu s odredbama članka 20. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1828/2006 za programsko razdoblje 2007. – 2013. Odražava cjelokupan korektivni kapacitet sustava upravljanja i kontrole za svaki program, što je sažeto na razini prioritetne osi, neovisno o izvoru ispravka.

Kohezijski fond (KF): Kohezijskim fondom nastoji se ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji financiranjem projekata povezanih s okolišem i prometom u državama članicama čiji je BNP po stanovniku manji od 90 % prosjeka u EU-u.

Mjere za zaštitu proračuna EU-a: Mjere za zaštitu proračuna EU-a sastoje se od preventivnih mjera (prekid i obustave plaćanja) i financijskih ispravaka (s monetarnim učinkom). Te mjere nadopunjuju se akcijskim planovima dogovorenima između Komisije i države članice.

Nepravilnost: Nepravilnost je čin koji nije u skladu s pravilima EU-a i koji ima potencijalno negativan učinak na financijske interese EU-a, ali koji može biti posljedica nenamjernih pogrešaka korisnika koji potražuju sredstva ili tijela odgovornih za plaćanje sredstava. Ako je do nepravilnosti došlo namjernim djelovanjem, ona predstavlja prijevaru.

Obustava plaćanja: Komisija može obustaviti cjelokupno međuplaćanje ili neki njegov dio (vidi članak 92. Uredbe 1083/2006) ako postoje ozbiljni nedostatci u pogledu funkcioniranja sustava upravljanja i kontrole države članice, ako su u izvještaju o rashodima potvrđeni neispravljeni nepravilni rashodi ili ako je država članica ozbiljno prekršila obveze u pogledu upravljanja i kontrole.

Obveza: Zakonska obveza pružanja financiranja pod određenim uvjetima. Europska unija obvezuje se na nadoknadu svoga udjela troškova projekta koji financira nakon njegova dovršetka. Današnje obveze postaju sutrašnja plaćanja. Današnja plaćanja jučerašnje su obveze.

Odbor za prekide, obustave i financijske ispravke (ISFCC): Poseban unutarnji odbor, koji predstavlja forum unutar Glavnih uprava Komisije i čija je svrha raspravljati o pitanjima i donositi odluke u pogledu upozorenja, prekida, obustava i financijskih ispravaka

Operativni program (OP): U operativnom programu utvrđuju se prioriteti i posebni ciljevi određene države članice te se opisuje način na koji će se financijska sredstva (javno i privatno sufinanciranje EU-a i države članice) upotrebljavati tijekom određenog (trenutačno sedmogodišnjeg) razdoblja za financiranje projekata. Projekti u okviru operativnog programa moraju pridonijeti ostvarivanju određenog broja ciljeva. Operativni program može se financirati sredstvima iz ERFR-a, KF-a i/ili ESF-a. Država članica priprema operativni program, a Komisija ga mora odobriti prije nego što se mogu izvršiti bilo kakva plaćanja iz proračuna EU-a. Operativne programe moguće je izmijeniti tijekom programskog razdoblja uz pristanak obiju strana.

Opoziv sredstava: Čin kojim se ukidaju prethodno odobrena sredstva (ili njihov dio).

Posredničko tijelo: Posredničko tijelo svako je javno ili privatno tijelo ili služba koja djeluje pod odgovornošću upravljačkog tijela ili koja izvršava dužnosti u ime tog tijela u vezi s korisnicima koji provode operacije.

Povlačenje sredstava: Država članica povlači nepravilne rashode iz programa čim se otkriju nepravilnosti, i to njihovim odbitkom iz sljedećeg izvještaja o rashodima te stoga sredstva EU-a oslobađa za druge operacije. Jedan od načina provedbe financijskog ispravka (vidi također povrat sredstava).

Povod za pokretanje postupka: Nepravilnosti ili ozbiljni nedostatci koje su utvrdila tijela države članice, Komisija ili Sud tijekom provedbe provjera i koji dovode do preventivnih mjera i financijskih ispravaka.

Povrat sredstava: Država članica ostavlja rashode unutar programa dok korisnik ne vrati neopravdano isplaćena sredstva i nakon izvršenja povrata u sljedeći zahtjev za plaćanje unese odbitak tih sredstava. Jedan od načina provedbe financijskog ispravka (vidi također povlačenje sredstava).

Predviđena stopa pogreške: Procjena revizijskog tijela o udjelu godišnjih rashoda za svaki operativni program (ili skupinu operativnih programa) koji nisu zakoniti ni pravilni. Ta se stopa određuje na temelju pristupa statističkog uzorkovanja. Predviđene stope pogrešaka moraju biti reprezentativne za rashode nastale u okviru operativnog programa (ili skupine operativnih programa). To može biti slučaj i sa stopama pogrešaka određenima na temelju posebnih metoda uzorkovanja koje nisu statističke (osobito za male skupine podataka), pod uvjetom da su reprezentativne za cijelu skupinu podataka.

Prekid plaćanja: Komisija može prekinuti rok plaćanja danog izvještaja o rashodima na najviše šest mjeseci (vidi članak 91. Uredbe 1083/2006) ako dokazi upućuju na ozbiljne nedostatke u pogledu funkcioniranja sustava upravljanja i kontrole država članica ili ako su u izvještaju o rashodima potvrđeni neispravljeni nepravilni rashodi.

Ako Komisija na temelju vlastitog rada ili informacija dobivenih od revizijskih tijela utvrdi da država članica nije otklonila ozbiljne nedostatke u sustavima upravljanja i kontrole i/ili nije ispravila nepravilne rashode koji su prijavljeni i potvrđeni, ona može prekinuti ili obustaviti plaćanja. Ako država članica ne otkloni otkrivene nedostatke sustava ili ne povuče nepravilne rashode (koji se mogu zamijeniti prihvatljivim rashodima), Komisija može primijeniti financijske ispravke koji vode do neto smanjenja financijskih sredstava EU-a za određeni operativni program.

Preventivna mjera: Preventivne mjere, koje su na raspolaganju Komisiji kako bi zaštitila proračun EU-a ako dozna za moguće nedostatke, sastoje se od obustava i prekida plaćanja operativnom programu iz proračuna EU-a.

Prioritetna os: Jedan od prioriteta strategije u operativnom programu koji se sastoji od skupine povezanih operacija koje imaju konkretne mjerljive ciljeve.

Programsko razdoblje: Višegodišnji okvir unutar kojega se planiraju i provode rashodi EFRR-a, ESF-a i KF-a.

Revizijsko tijelo: Revizijska tijela pružaju Komisiji jamstvo u pogledu djelotvornog funkcioniranja sustava upravljanja i unutarnjih kontrola za određeni operativni program (OP) (i, slijedom toga, zakonitosti i pravilnosti potvrđenih rashoda). Ona moraju biti funkcionalno neovisna o tijelima koja upravljaju financijskim sredstvima. Revizijsko tijelo podnosi izvješća o nalazima svojih revizija sustava i operacija upravljačkim tijelima i tijelima za ovjeravanje koja su zadužena za predmetni operativni program. Jedanput godišnje podnose izvješće o godišnjem radu u svome godišnjem izvješću o kontroli, koje predaju Komisiji. Ako revizijsko tijelo smatra da upravljačko tijelo nije poduzelo odgovarajuće korektivne mjere, mora na to skrenuti pozornost Komisije.

Slučaj: Cjelovit slijed događaja koji povezuje preventivne mjere i financijske ispravke s istim povodom za pokretanje postupka.

Stopa kumulativnog preostalog rizika: Procjena udjela prijavljenih rashoda za svaki program tijekom cjelokupnog programskog razdoblja koji nije ni zakonit ni pravilan. Kumulativni preostali rizik uzima u obzir sve financijske ispravke koji su provedeni od početka programskog razdoblja i ukupne rashode prijavljene pri njegovu zaključenju.

Sustav upravljanja i kontrole: Sustav upravljanja i kontrole struktura je koja provodi i obavlja kontrolu operativnog programa. U kohezijskoj politici sastoji se od upravljačkog tijela (i posredničkih tijela), tijela za ovjeravanje i revizijskog tijela na razini države članice i Komisije.

Tijelo za ovjeravanje: Tijela za ovjeravanje zadužena su za prvu razinu provjera rashoda koje su prijavila upravljačka tijela te za potvrdu njihove zakonitosti i pravilnosti.

Upravljačko tijelo: Upravljačko tijelo nacionalno je, regionalno ili lokalno javno tijelo (ili bilo koje drugo javno ili privatno tijelo) koje je država članica odredila za upravljanje operativnim programom. Njegove zadaće obuhvaćaju odabir projekata koji će se financirati, praćenje načina provedbe projekata te podnošenje izvješća Komisiji o financijskim pitanjima i ostvarenim rezultatima. Upravljačko tijelo također je tijelo koje korisnicima nalaže financijske ispravke nakon revizija koje provode Komisija, Europski revizorski sud (Sud) ili bilo koje nadležno tijelo u državi članici.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojem je na čelu članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja povezana s ulaganjima u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda i izvjestitelj za ovo izvješće Henri Grethen, a potporu su mu pružali voditeljica radnog zadatka i ataše u njegovu uredu Ildikó Preiss, glavni rukovoditelj Niels-Erik Brokopp i revizori Marcel Bode, Nicholas Edwards, Johan Adriaan Lok i Ágota Marczinkó.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Zaštita proračuna EU-a od nepravilne potrošnje: Komisija je tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. pojačala uporabu preventivnih mjera i financijskih ispravaka u području kohezije
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.

PDF	978-92-872-7228-7	2315-2230	10.2865/1828	QJAB17005HRN
HTML	978-92-872-7709-1	2315-2230	10.2865/476305	QJAB17005HRQ

© Europska unija, 2017.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

• jedan primjerak:
  • u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
• više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
  • u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
  • pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
  • kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
  • ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

• u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).