Het beschermen van de EU-begroting tegen onregelmatige uitgaven: in de periode 2007-2013 maakte de Commissie op cohesiegebied in toenemende mate gebruik van preventieve maatregelen en financiële correcties

Samenvatting

Over cohesiebeleid

I

Het doel van het cohesiebeleid is het verschil in ontwikkelingsniveau tussen regio’s terug te dringen, industriegebieden met afnemende economische activiteit te herstructureren en grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking in de Europese Unie te bevorderen. Het is de belangrijkste financieringsbron voor investeringen en goed voor ongeveer 37 % van de totale uitgaven uit de EU-begroting. De aan cohesiebeleid toegewezen middelen bedroegen in de programmeringsperiode 2000-2006 230 miljard euro, in 2007-2013 346 miljard euro en in 2014-2020 349 miljard euro.

II

Het cohesiebeleid bestaat uit twee hoofdonderdelen: regionaal beleid en beleid inzake stadsontwikkeling, en werkgelegenheid en sociale zaken. Regionaal beleid en beleid inzake stadsontwikkeling worden hoofdzakelijk uitgevoerd door middel van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling en het Cohesiefonds. Het beleid inzake werkgelegenheid en sociale zaken wordt hoofdzakelijk gefinancierd uit het Europees Sociaal Fonds.

III

Cohesiebeleid wordt uitgevoerd onder gedeeld beheer, wat betekent dat de Commissie en de lidstaten de verantwoordelijkheid ervoor delen. Hoewel de Commissie verantwoordelijk blijft voor de uitvoering van de EU-begroting, wordt het daadwerkelijke beheer en de controle van de EU-middelen en programma’s gedelegeerd aan de autoriteiten van de lidstaten, die de begunstigden selecteren en de middelen verdelen.

IV

Het is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de lidstaten om fouten op te sporen, te corrigeren en te voorkomen. Indien de Commissie constateert dat onregelmatige uitgaven werden gecofinancierd of waarschijnlijk zullen worden gecofinancierd, kan zij ingrijpen en de reeds gecofinancierde uitgaven corrigeren of voorkomen dat ze in de toekomst worden gecofinancierd.

V

De Commissie kan preventieve maatregelen en/of financiële correcties toepassen op basis van door de autoriteiten van de lidstaten vastgestelde onregelmatigheden of ernstige tekortkomingen, op basis van haar eigen verificaties en controles, van OLAF-onderzoeken en naar aanleiding van controles door de Europese Rekenkamer.

Hoe wij onze controle verrichtten

VI

Wij zijn nagegaan of de preventieve maatregelen en de financiële correcties van de Commissie doeltreffend waren in het beschermen van de EU-begroting tegen cofinanciering van onregelmatige uitgaven op het gebied van cohesie. Wij hebben ons gericht op de programmeringsperiode 2007-2013. Daarnaast hebben we een vergelijking gemaakt met de programmeringsperiode 2000-2006 en de waarschijnlijke impact van de wijzigingen in de verordeningen voor 2014-2020 beoordeeld. Onze controle omvatte:

• een onderzoek van relevante richtsnoeren, publicaties en verslagen, alsmede een beoordeling van de interne procedures van de Commissie voor de periode 2007-2013;
• een vergelijkende analyse van preventieve maatregelen en financiële correcties voor de perioden 2000-2006 en 2007-2013, alsmede een beoordeling van de impact van financiële correcties na de afsluiting van de programmeringsperiode 2000-2006;
• een onderzoek van een steekproef van 72 individuele gevallen die eind 2016 werden afgerond. Deze vertegenwoordigden 29 % van de financiële correcties gedurende de periode 2007-2013. Onze werkzaamheden ter plaatse werden van januari 2016 tot november 2016 verricht.

Wat wij vaststelden

VII

In het algemeen stelden wij vast dat de Commissie gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 doeltreffend gebruik heeft gemaakt van de tot haar beschikking staande maatregelen om de EU-begroting tegen onregelmatige uitgaven te beschermen.

VIII

De financiële correcties voor de periode 2000-2006 bedroegen 8 616 miljoen euro, ofwel 3,8 % van de totale begroting. In de periode 2007-2013 maakte de Commissie uitgebreider gebruik van de tot haar beschikking staande maatregelen om de EU-begroting te beschermen.

IX

Met betrekking tot de periode 2007-2013 stelden we vast dat de Commissie haar preventieve maatregelen en financiële correcties op proportionele wijze heeft opgelegd en bevestigden we dat de maatregelen van de Commissie voor de periode 2007-2013 gericht waren op lidstaten met de meest risicovolle programma’s. Ook constateerden we dat de beoordeling door de Commissie van tekortkomingen en de daarmee samenhangende financiële correcties in hoofdzaak door het Europees Hof van Justitie werd bevestigd.

X

De corrigerende maatregelen van de Commissie zetten de lidstaten onder druk om tekortkomingen in hun beheers- en controlesystemen aan te pakken. Zowel bij preventieve maatregelen als bij financiële correcties is in het algemeen echter sprake van complexe kwesties die behoorlijk wat tijd kosten om op te lossen. De daaruit resulterende onderbrekingen en opschortingen van betalingen vormen een aanzienlijk financieel risico voor de lidstaten. In de periode 2007-2013 stelde de Commissie zich dan ook ten doel om de maatregelen geleidelijk op te heffen om ervoor te zorgen dat de betaling van vergoedingen kon worden hervat zodra aan de noodzakelijke voorwaarden was voldaan.

XI

Ook stelden we vast dat de Commissie moeite had om de uitvoering van financiële correcties te monitoren. Op basis van de in de periode 2007-2013 door de lidstaten verstrekte informatie over de uitvoering kon nog geen deugdelijke monitoring plaatsvinden. Wij troffen geen eenduidig bewijs aan van de langetermijnimpact van preventieve maatregelen en financiële correcties voor de periode 2007-2013.

XII

De rapportage van de Commissie over preventieve maatregelen en financiële correcties maakt het moeilijk om een alomvattend overzicht van de situatie te krijgen, vooral doordat de informatie in verschillende verslagen en documenten is opgenomen. Tegelijkertijd biedt geen enkel verslag van de Commissie voor de periode 2007-2013 een analytisch overzicht van de preventieve maatregelen en financiële correcties. Vertegenwoordigers van het Europees Parlement en de Raad waren ook van oordeel dat er in de verslagen van de Commissie niet genoeg vergelijkingen tussen lidstaten en voorbeelden van „goede praktijken” betreffende de wijze waarop terugkerende problemen voorkomen, opgespoord of opgelost kunnen worden, zijn opgenomen.

XIII

De wettelijke bepalingen voor de periode 2014-2020 versterken de positie van de Commissie ten aanzien van het beschermen van de EU-begroting tegen onregelmatige uitgaven aanzienlijk, met name door middel van financiële nettocorrecties. Dit is voornamelijk te danken aan het feit dat de rapportage van de lidstaat over financiële correcties nu deel uitmaakt van het jaarlijks zekerheidspakket en door de desbetreffende auditautoriteiten wordt onderzocht. Bovendien geven de wettelijke bepalingen die voor de periode 2014-2020 zijn ingevoerd meer bevoegdheden aan de Commissie om te waarborgen dat onregelmatige uitgaven niet langer uit de EU-begroting worden vergoed. Ten slotte is er meer juridische zekerheid voor de lidstaten doordat de voorschriften niet in richtsnoeren, maar in verordeningen worden vastgelegd.

XIV

Wij zijn van oordeel dat deze regelingen een aanzienlijke verbetering van het ontwerp van het systeem betekenen.

Wat we aanbevelen

XV

De Commissie moet:

• een strenge aanpak hanteren met betrekking tot financiële correcties bij de afsluiting van de periode 2007-2013 (vanaf maart 2017) om ervoor te zorgen dat alle bedragen die uit de EU-begroting worden vergoed geen onregelmatige uitgaven boven de materialiteitsdrempel bevatten;
• een ad-hocverslag publiceren over de financiële correcties en de situatie inzake de afsluiting van de EFRO/CF- en ESF-programma’s (uiterlijk medio 2019) dat vergelijkbaar is met het verslag dat in 2013 voor de periode 2000-2006 werd opgesteld. In dit verslag moet alle informatie over preventieve en corrigerende maatregelen per fonds en per lidstaat worden opgenomen en vergeleken, en moet de impact van financiële correcties en het restfoutenpercentage worden weergegeven;
• uiterlijk in 2019 een geïntegreerd monitoringsysteem voor de periode 2014-2020 opzetten dat zowel preventieve maatregelen als financiële correcties bestrijkt;
• met onmiddellijke ingang doeltreffend gebruikmaken van de aanzienlijk aangescherpte bepalingen voor de periode 2014-2020 en waar nodig financiële nettocorrecties opleggen op basis van haar eigen controles en/of de controles die wij verrichten.

Inleiding

Cohesiebeleid is de belangrijkste financieringsbron voor investeringen van de EU

Beleidsdoelstellingen, begroting en middelen

01

Het doel van het cohesiebeleid is het verschil in ontwikkelingsniveau tussen regio’s terug te dringen, industriegebieden met afnemende economische activiteit te herstructureren en grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking in de Europese Unie te bevorderen (EU).

02

Cohesie-uitgaven maken ongeveer 37 % van de totale uitgaven van de EU-begroting uit. De aan cohesiebeleid toegewezen middelen, het belangrijkste investeringsbeleid van de EU, bedroegen in de programmeringsperiode 2000-2006 ongeveer 230 miljard euro, in 2007-2013 ongeveer 346 miljard euro en in 2014-2020 ongeveer 349 miljard euro.

03

Het cohesiebeleid bestaat uit twee hoofdonderdelen: regionaal beleid en beleid inzake stadsontwikkeling, en werkgelegenheid en sociale zaken. Het regionale beleid en het beleid inzake stadsontwikkeling worden vooral uitgevoerd door middel van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Cohesiefonds (EFRO) en het Cohesiefonds (CF), terwijl werkgelegenheid en sociale zaken voornamelijk worden gefinancierd uit het Europees Sociaal Fonds (ESF). Het EFRO, CF en ESF vallen onder gemeenschappelijke regels, behoudens uitzonderingen in de specifieke verordening van elk fonds.

Beheers- en controlesysteem van het cohesiebeleid

04

Het cohesiebeleid wordt uitgevoerd onder gedeeld beheer¹, wat betekent dat de Commissie en de lidstaten de verantwoordelijkheid delen voor het uitvoeren van het beleid en de bijbehorende fondsen, met inbegrip van de controleactiviteiten. Hoewel de Commissie verantwoordelijk blijft voor de uitvoering van de EU-begroting, wordt het daadwerkelijke beheer en de controle van de EU-middelen en programma’s gedelegeerd aan de autoriteiten van de lidstaten.

05

De taken van deze autoriteiten zijn vastgelegd in sectorale verordeningen:

1. beheersautoriteiten (waarvan de taken gedelegeerd kunnen worden aan bemiddelende instanties) voeren het dagelijks beheer van projecten die gecofinancierd zijn in het kader van het desbetreffende operationele programma (OP),
2. certificeringsautoriteiten voegen door begunstigden opgestelde kostendeclaraties samen in uitgavenstaten en dienen die bij de Commissie in om een vergoeding te ontvangen, en
3. auditautoriteiten verrichten een jaarlijkse controle van de bij de Commissie gedeclareerde kosten en van de werking van het beheers- en controlesysteem.

06

In het bijzonder selecteren deze autoriteiten projecten en verdelen en controleren ze middelen. De lidstaten zijn er ook verantwoordelijk voor dat de uitgaven waarop een vergoeding uit de EU-begroting van toepassing is, geen onregelmatigheden bevatten dankzij de preventie, opsporing en correctie daarvan². Tegelijkertijd kan de Commissie maatregelen nemen om middelen terug te vorderen die ten onrechte zijn betaald.

07

Projectbegunstigden doen uitgaven en declareren die via betalingsaanvragen bij beheersautoriteiten (of bemiddelende instanties). Deze worden dan samengevoegd en door de certificeringsautoriteit doorgestuurd naar de Commissie. De Commissie stort vervolgens het bedrag dat overeenkomt met het gecofinancierde deel van de gedeclareerde uitgaven in de schatkist van de lidstaat, waaruit de middelen worden overgemaakt aan de respectieve begunstigden (zie figuur 1).

08

De Commissie onderhandelt over operationele programma’s met de lidstaten en keurt deze goed, verstrekt richtsnoeren en instructies aan de autoriteiten van de lidstaten over de uitvoering van hun taken en verricht controles op lidstaatniveau of op stukken om de uitvoering van het beleid te controleren.

09

In totaal waren er 618 OP’s en 1119 CF-projecten voor de programmeringsperiode 2000-2006³, 440 OP’s voor de periode 2007-2013 en 391 OP’s (EFRO, CF, ESF of meerdere fondsen) voor de periode 2014-2020.

De maatregelen van de Commissie ter bescherming van de EU-begroting voor cohesie

10

De maatregelen van de Commissie ter bescherming van de EU-begroting moeten ervoor zorgen dat alleen regelmatige uitgaven (d.w.z. uitgaven die worden verricht in overeenstemming met de toepasselijke EU- en nationale/regionale wetgeving) worden gecofinancierd uit de EU-begroting.

11

Het is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de lidstaten om fouten op te sporen, te corrigeren en te voorkomen⁴. Indien de Commissie ontdekt dat onregelmatige uitgaven werden gecofinancierd of waarschijnlijk zullen worden gecofinancierd, kan zij ingrijpen en de reeds gecofinancierde uitgaven corrigeren of de toekomstige cofinanciering van onregelmatige uitgaven in toekomstige uitgavenstaten voorkomen.

12

De verordeningen voor de periode 2000-2006⁵, alsmede die voor de perioden 2007-2013⁶ en 2014-2020⁷ maken het mogelijk voor de Commissie om preventieve maatregelen toe te passen, d.w.z. onderbrekingen en opschortingen van betalingen, en financiële correcties. Voor de periode 2000-2006 voorzagen de verordeningen niet in onderbrekingen als onderdeel van de preventieve maatregelen van de Commissie. De directoraten-generaal voor Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling en voor Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie zijn verantwoordelijk voor de toepassing van deze corrigerende maatregelen binnen cohesiebeleid.

13

De Commissie kan preventieve maatregelen en/of financiële correcties toepassen op basis van door de autoriteiten van de lidstaten (bijv. de beheers- of auditautoriteit) vastgestelde onregelmatigheden of ernstige tekortkomingen of op basis van haar eigen verificaties en controles. Hieronder vallen ook OLAF-onderzoeken. Ze kunnen ook het resultaat zijn van door de Europese Rekenkamer verrichte controles (zie bijlage I).

Preventieve maatregelen: onderbrekingen en opschortingen van betalingen

14

Preventieve maatregelen leiden tot uitstel van betalingen uit de EU-begroting. Dit zet de lidstaten extra onder druk om de noodzakelijke corrigerende maatregelen te nemen. De belangrijkste soorten preventieve maatregelen zijn onderbrekingen en opschortingen (zie tekstvak 1).

15

Onderbrekingen van betalingen werden in de verordening van 2007-2013 ingevoerd (zie bijlage II). Het belangrijkste voordeel van onderbrekingen is dat ze onmiddellijk en zonder een lange administratieve procedure kunnen worden toegepast indien de Commissie beschikt over bewijzen die doen vermoeden dat er sprake is van significante tekortkomingen¹². Om een opschorting toe te passen, dient er echter eerst een ernstige tekortkoming te zijn vastgesteld die een langere voorafgaande procedure tot gevolg heeft (zie tekstvak 1).

16

Indien er geen betalingsaanvraag hangende is (d.w.z. dat er geen betalingstermijn is die moet worden uitgesteld), kan de Commissie ook een waarschuwing geven. De Commissie waarschuwt de lidstaat dat, indien er een betalingsaanvraag wordt ingediend, de betalingstermijn zal worden uitgesteld. Deze procedure is echter niet vastgelegd in de verordeningen.

17

Opschortingen worden toegepast door een wettelijk bindend besluit van de Commissie dat is gericht aan de betrokken lidstaat. Alle andere preventieve maatregelen (waarschuwing, onderbreking, preopschorting) krijgen de vorm van een brief die is ondertekend door een directeur-generaal van de Commissie (die handelt in zijn hoedanigheid van gedelegeerd ordonnateur) en is gericht aan de autoriteiten van de lidstaat.

Financiële correcties door de Commissie

18

In gevallen waarin ernstige tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen van de lidstaten hebben geleid tot systematische fouten of waarin de Commissie een individuele onregelmatigheid heeft vastgesteld, kan de Commissie ook financiële correcties toepassen (zie bijlage I)¹³. Het doel van financiële correcties is weer te komen tot een situatie waarin alle uitgaven die voor cofinanciering uit het EFRO, CF of ESF zijn gedeclareerd en door de Commissie zijn vergoed, in overeenstemming zijn met de toepasselijke regels¹⁴.

19

In de programmeringsperioden 2000-2006 en 2007-2013 konden de lidstaten onregelmatige uitgaven vervangen door nieuwe uitgaven indien ze de noodzakelijke corrigerende maatregelen troffen en de daarmee samenhangende financiële correctie toepasten (bevestigde financiële correctie)¹⁵. Deze mogelijkheid is ook vastgelegd voor de programmeringsperiode 2014-2020¹⁶. Of dit in de praktijk gebeurde, hing echter af van het vermogen van de lidstaat om bijkomende (regelmatige) uitgaven te declareren. Indien de lidstaat niet dit soort bijkomende uitgaven te declareren had, leidde de financiële correctie tot een nettocorrectie (verlies van financiering). Een besluit van de Commissie tot toepassing van een financiële correctie had daarentegen altijd een directe en netto-impact op de lidstaat: deze moest het bedrag terugbetalen en het daaraan toegewezen bedrag werd verlaagd (d.w.z. dat de lidstaat gedurende de programmeringsperiode minder kon uitgeven).

20

De Commissie richt de financiële correcties niet rechtstreeks aan de begunstigden, maar aan de autoriteiten van de lidstaten die de OP’s beheren. Ingeval een financiële correctie betrekking heeft op individuele door begunstigden uitgevoerde projecten, is het aan de autoriteiten van de lidstaten om de financiële correctie ten aanzien van de begunstigde door te voeren.

21

Bijlage III biedt een overzicht van de verschillende scenario’s betreffende de impact van financiële correcties op de lidstaten tot en met het einde van de programmeringsperiode 2007-2013.

Vaststellen van de hoogte van de financiële correcties

22

De Commissie kan de hoogte van een financiële correctie op verschillende manieren bepalen (zie tekstvak 2).

23

Indien voor de onregelmatige uitgaven die leidden tot de financiële correctie, al aanvragen voor vergoeding uit de EU-begroting zijn ingediend, wordt met de financiële correctie de situatie in het verleden gecorrigeerd (financiële correctie achteraf). Indien voor de onregelmatige uitgaven echter nog geen aanvragen voor vergoeding uit de EU-begroting waren ingediend, heeft de financiële correctie betrekking op de toekomst (financiële correctie vooraf). Dit laatste betekent dat de lidstaten reeds bij het declareren van uitgaven bij de Commissie de financiële correctie van de subsidiabele uitgaven aftrekken. Financiële correcties vooraf en achteraf kunnen tegelijkertijd in eenzelfde geval plaatsvinden en ervoor zorgen dat een situatie in het verleden en een situatie in de toekomst worden gecorrigeerd.

24

In bijlage I wordt het proces beschreven dat uitmondt in een preventieve maatregel en/of financiële correctie en de afwikkeling daarvan.

Geen preventieve maatregelen of financiële correcties voor ondermaatse resultaten

25

In de programmeringsperioden 2000-2006 en 2007-2013 was er geen wettelijke bepaling op grond waarvan de Commissie een opschortingsprocedure kon inleiden en financiële correcties kon opleggen in het geval van ondermaatse resultaten op het niveau van een programma of een prioritaire as. Ook waren er beperkte mogelijkheden om dit te doen op het niveau van de afzonderlijke projecten. We hebben deze tekortkoming in de verordeningen in verschillende verslagen bekritiseerd¹⁸.

Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen door de lidstaten

26

Onder gedeeld beheer zijn de lidstaten verantwoordelijk voor het opsporen, corrigeren en voorkomen van fouten, zodat uitsluitend regelmatige uitgaven uit de EU-begroting worden vergoed. De lidstaten zijn ook verplicht om ten onrechte (uit de EU-begroting) betaalde bedragen van begunstigden terug te vorderen¹⁹. Dit is echter niet mogelijk indien:

1. de fout niet door de begunstigde werd gemaakt, maar betrekking heeft op problemen in verband met de werking van het beheers- en controlesysteem (bijv. problemen met betrekking tot de selectie van activiteiten die gecofinancierd moeten worden); of
2. het bedrag niet teruggevorderd kan worden van de begunstigde (bijv. als de begunstigde failliet is gegaan).

In deze gevallen draagt de lidstaat de financiële lasten van de financiële correcties, tenzij deze met de EU-begroting kunnen worden gedeeld.

27

Volgens informatie die de lidstaten eind 2015 aan de Commissie hadden verstrekt, bedroeg het met publieke (EU- en nationale) middelen gefinancierde bedrag dat niet van begunstigden kon worden teruggevorderd, voor de gehele periode 2007-2013 voor alle OP’s 57 miljoen euro (wat overeenkomt met – particuliere en publieke – subsidiabele uitgaven van in totaal 115 miljoen euro)²⁰.

28

Bovendien is het zo dat wanneer een ten onrechte betaald bedrag van een overheidsorgaan dat optreedt als begunstigde, wordt teruggevorderd, de financiële correctie feitelijk nog steeds ten laste komt van een nationale, regionale of plaatselijke overheidsbegroting.

Financiële correcties vormen essentiële input voor het vaststellen van het restrisico voor betalingen uit de EU-begroting op het gebied van cohesie

29

Sinds 2000 zijn er specifieke wettelijke vereisten ingevoerd ter versterking van de verantwoordelijkheid van de lidstaten om fouten op te sporen, te corrigeren en te voorkomen, en zijn de beheers- en controlesystemen van de OP’s dienovereenkomstig gewijzigd.

Jaarlijkse foutenpercentages per programma bij een representatieve steekproef van door de Commissie gevalideerde verrichtingen

30

Voor de periode 2000-2006 moesten specifieke nationale autoriteiten vóór de afwikkeling van OP’s 5 % van de subsidiabele uitgaven controleren, waarbij ze rekening moesten houden met hun eigen beoordeling van het risico dat er onregelmatigheden konden optreden en zich moesten richten op een representatieve dekking van de OP-uitgaven²¹. De lidstaten moesten ook jaarlijks verslag uitbrengen over de nog niet geïnde teruggevorderde bedragen²². Er bestond echter geen vereiste om jaarlijks een algemeen foutenpercentage te berekenen of een controleoordeel af te geven.

31

Voor de periode 2007-2013 werden in de verordening auditautoriteiten van de lidstaten opgenomen die een jaarlijks controleverslag (JCV) moeten publiceren, samen met een controleoordeel over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen²³. De JCV’s bevatten een foutenpercentage op basis van een representatieve steekproef van controles van verrichtingen, dat werd gecontroleerd, d.w.z. gevalideerd, door de Commissie.

Berekening van een cumulatief restfoutenpercentage door de Commissie

32

De lidstaten verstrekken de Commissie ook uitgebreidere informatie over in de loop van het jaar aangebrachte financiële correcties, die door de Commissie wordt gebruikt om een cumulatief restfoutenpercentage te berekenen²⁴. Sinds 2012 berekent en publiceert de Commissie in haar jaarlijkse activiteitenverslagen (JAV’s) een indicator met de naam cumulatief restfoutenpercentage (CRR). Het CRR is de schatting door de Commissie van het resterende gedeelte van de voor elk OP (of groep van OP’s) tijdens de programmeringsperiode betaalde uitgaven dat niet wettig en regelmatig is. Het CRR wordt ieder jaar geactualiseerd. Vanaf de eerste berekening in 2012 lag het totaal van de CRR’s voor het EFRO/CF voor de periode 2007-2013 onder de materialiteitsdrempel van 2 %²⁵ (zie figuur 2).

33

Bij de berekening van het CRR houdt de Commissie rekening met de door de auditautoriteiten van de lidstaten gerapporteerde en door de Commissie gevalideerde jaarlijkse foutenpercentages. Daarnaast gebruikt zij alle financiële correcties die sinds het begin van de programmeringsperiode zijn uitgevoerd op lidstaatniveau (door middel van schrappingen en terugvorderingen zoals gerapporteerd door de lidstaten) en op EU-niveau (via formele besluiten van de Commissie)²⁶.

Het vorige speciaal verslag van de Europese Rekenkamer over de maatregelen van de Commissie ter bescherming van de EU-begroting

34

In 2012 beoordeelden we in een eerder speciaal verslag de maatregelen van de Commissie om de EU-begroting van de programmeringsperiode 2000-2006 te beschermen. Uit onze controle bleek dat de Commissie in het algemeen passende maatregelen heeft getroffen wanneer er gebreken werden geconstateerd, maar dat het proces lang duurde en dat zij een wisselende mate van zekerheid verkreeg dat de tekortkomingen in de nationale beheers- en controlesystemen adequaat werden aangepakt als gevolg van haar corrigerende maatregelen²⁷.

Reikwijdte en aanpak van de controle

35

Bij deze controle zijn wij nagegaan of de preventieve maatregelen en de financiële correcties van de Commissie doeltreffend waren in het beschermen van de EU-begroting tegen cofinanciering van onregelmatige uitgaven op het gebied van cohesie.

36

Onze controle was gericht op de programmeringsperiode 2007-2013, maar we hebben ook een vergelijking gemaakt tussen de preventieve maatregelen en de financiële correcties van de Commissie in deze periode en die in de programmeringsperiode 2000-2006. Ook zijn we de waarschijnlijke impact nagegaan van de relevante wijzigingen in de verordeningen van de programmeringsperiode 2014-2020.

37

We hebben met name onderzocht of:

1. de financiële correcties van de Commissie tijdens de programmeringsperiode 2000-2006 voldoende netto-impact hadden op EFRO- en ESF-programma’s;
2. de Commissie doeltreffend gebruikmaakte van de preventieve maatregelen en financiële correcties in de periode 2007-2013, zoals bepaald in de verordeningen;
3. de Commissie bij het opzetten van de regelingen voor 2014-2020 doeltreffend gebruikmaakte van de lessen die zij had geleerd, teneinde de EU-begroting voor cohesie beter te beschermen.

38

Onze controlewerkzaamheden omvatten:

• een evaluatie van relevante EU-wetgeving en richtsnoeren van de Commissie (zowel interne als die welke waren gericht aan de lidstaten) voor de perioden 2000-2006, 2007-2013 en 2014-2020;
• een evaluatie van de verschillende publicaties en verslagen van de Commissie met betrekking tot maatregelen om de EU-begroting te beschermen (zoals jaarlijkse activiteitenverslagen, jaarrekeningen en de mededeling over de bescherming van de EU-begroting) voor de periode 2007-2013;
• een vergelijkende analyse van de verdeling over verschillende jaren van door de Commissie toegepaste preventieve maatregelen en financiële correcties in de perioden 2000-2006 en 2007-2013, en een beoordeling van de impact van financiële correcties op de totale programma-uitgaven na afsluiting in de programmeringsperiode 2000-2006;
• een evaluatie van alle arresten van het Europese Hof van Justitie betreffende besluiten van de Commissie tot toepassing van een financiële correctie in de perioden 1994-1999 en 2000-2006 waartegen beroep werd aangetekend bij het EHJ;
• een beoordeling van de interne procedures van de Commissie voor de periode 2007-2013 en een verificatie van de wijze waarop deze in de praktijk werken door middel van een onderzoek aan de hand van stukken. Dit omvatte een analyse van de verschillende informatiebronnen die de Commissie gebruikte alsmede een validatie en reconstructie van het controlespoor voor de specifieke onderzochte gevallen;
• een onderzoek van een steekproef van 72 eind 2016 afgesloten individuele gevallen met betrekking tot 20 operationele programma’s van het EFRO/CF en ESF voor de periode 2007-2013. Van deze 20 OP’s hebben we alle preventieve maatregelen en financiële correcties bekeken. Deze programma’s zijn goed voor ongeveer 21 % van de totale begroting en werden willekeurig geselecteerd. De 72 onderzochte gevallen vertegenwoordigen tot 29 % van alle financiële correcties voor die periode;
• een vergelijking van het programmarisico per lidstaat en de hoogte van de financiële correcties alsmede een analyse van de door de Commissie gevalideerde foutenpercentages, preventieve maatregelen en financiële correcties gedurende de periode 2007-2013; en
• interviews met leden van de Commissie begrotingscontrole en de Commissie regionale ontwikkeling van het Europees Parlement en met vertegenwoordigers van de lidstaten in de Groep structuurmaatregelen van de Raad van de Europese Unie.

39

De controle bestrijkt de periode tot 31 december 2015, tenzij anders is aangegeven. Onze controlewerkzaamheden ter plaatse werden van januari 2016 tot november 2016 verricht. Ons onderzoek van de preventieve maatregelen en financiële correcties was gebaseerd op fouten die door de lidstaten waren aanvaard. Tenzij anders aangegeven, hebben de cijfers in dit verslag betrekking op financiële correcties achteraf die door de Commissie zijn opgelegd en door de lidstaten aanvaard.

Opmerkingen

Financiële correcties hadden gedurende de periode 2000-2006 zowel bij een aantal EFRO- en ESF-programma’s als bij CF-projecten al geleid tot nettocorrecties

De financiële correcties voor de periode 2000-2006 bedroegen 8 616 miljoen euro, ofwel 3,8 % van de totale begroting voor het EFRO, CF en ESF

40

Bij onze beoordeling van de doeltreffendheid van de Commissie in het beschermen van de EU-begroting tegen onregelmatige uitgaven hebben we eerst gekeken naar de programmeringsperiode 2000-2006. Voor deze periode waren we in staat de totale impact van de financiële correcties op de lidstaten te beoordelen, aangezien vrijwel alle OP’s eind 2015 waren afgesloten²⁸.

41

Wij constateerden dat de Commissie gedurende de periode 2000-2016 in totaal 8 616 miljoen euro aan financiële correcties oplegde. Dit kwam overeen met 3,8 % van de totale begrotingsmiddelen (tabel 1).

42

Volgens de Commissie waren bij de afsluiting van de programmeringsperiode 2000-2006 alle OP’s afgesloten met een toereikend aantal opgelegde financiële correcties om ervoor te zorgen dat er geen materiële onregelmatige uitgaven uit de EU-begroting waren betaald.

Tabel 1

Belangrijkste cijfers voor de uitvoering van de maatregelen van de Commissie om de EU-begroting voor cohesie te beschermen

	2000-2006				2007-2013
	EFRO	CF	ESF	TOTAAL	EFRO/CF	ESF	TOTAAL
Toegewezen bedrag (miljoen euro)	129 607	30 215	68 521	228 344	269 879	76 617	346 496
Bevestigde/vastgestelde financiële correcties (miljoen euro)	5 794	832	1 990	8 616	2 317	1 009	3 326
Bevestigde/vastgestelde financiële correcties/toegewezen bedrag (%)	4,5 %	2,8 %	2,9 %	3,8 %	0,9 %	1,3 %	1,0 %
Bedrag van de onderbreking (miljoen euro)					23 364	5 082	28 446
Bedrag van de onderbreking/toegewezen bedrag (%)					9 %	7 %	8 %
Totaalaantal OP’s	379		239	618	322	118	440
Aantal opgeschorte OP’s	45		11	56	32	32	64
Aantal opgeschorte OP’s/totaalaantal OP’s (%)	12 %		5 %	9 %	10 %	27 %	15 %
Totaalaantal projecten		1 119		1 119
Aantal opgeschorte projecten		2		2
Opgeschorte projecten/totaalaantal projecten (%)		0 %		0 %

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van door de Commissie verstrekte gegevens.

43

De Commissie publiceerde echter geen indicator voor het gehele beleidsterrein, vergelijkbaar met het CRR voor de programmeringsperiode 2007-2013, om te beoordelen of de impact van bovenstaande correcties zodanig was dat het restrisicopercentage voor het beleidsterrein onder de materialiteitsdrempel van 2 % uitkwam.

44

In de context van onze nalevingsgerichte controles onderzochten we de afsluitende betalingen voor 12 OP’s van het EFRO of ESF en voor 15 CF-projecten (in totaal 101 projecten). Van de 101 projecten vertoonden er 20 fouten met een financiële impact, waaronder ten minste 13 projecten waarbij de Commissie financiële correcties toepaste nadat de afsluitingsprocedure door de lidstaat was afgerond. Hieruit blijkt dat de Commissie waakzaam moet blijven wanneer zij de door de lidstaten ingediende afsluitingsverklaring onderzoekt.

45

Tabel 1 bevat een samenvatting van onze analyse van de door de Commissie genomen maatregelen om de EU-begroting voor cohesiebeleid te beschermen gedurende de programmeringsperioden 2000-2006 en 2007-2013.

De financiële nettocorrecties voor de periode 2000-2006 zijn goed voor een totaalbedrag van 2 423 miljoen euro (ofwel 1,1 % van de totale begroting)

46

Aan financiële nettocorrecties liggen zowel besluiten van de Commissie ten grondslag, die standaard netto zijn, als bevestigde financiële correcties die netto kunnen worden indien de lidstaten niet met nieuwe uitgaven komen.

47

De Commissie besloot tot het opleggen van financiële correcties in zeven lidstaten voor het EFRO (België, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Duitsland, Italië en het Verenigd Koninkrijk), zes lidstaten voor het CF (Spanje, Griekenland, Ierland, Litouwen, Portugal en Slowakije) en één lidstaat voor het ESF (Frankrijk). De correcties waartoe de Commissie heeft besloten, bedroegen 1 037 miljoen euro, ofwel ongeveer 0,5 % van de totale EFRO-, CF- en ESF-begroting (zie figuur 3).

48

Wat betreft de bevestigde financiële correcties constateerden we dat voor het EFRO 5 van de 25 lidstaten (Ierland, Letland, Litouwen, Luxemburg en Hongarije) in staat waren om het volledige bedrag van de bevestigde financiële correctie door nieuwe uitgaven te vervangen (groen gemarkeerd in figuur 4). Dit was ook het geval voor het ESF in 5 van de 25 lidstaten (Ierland, Letland, Litouwen, Portugal en Slowakije) en voor het CF in 4 van de 16 lidstaten (Letland, Litouwen, Hongarije en Slovenië) (groen gemarkeerd in de figuren 5 en 6). Samen zijn deze lidstaten goed voor 3 % van de EFRO-, 10 % van de ESF- en 10 % van de CF-begroting. Deze lidstaten waren in staat voldoende bijkomende uitgaven te declareren ter compensatie van het effect van de bevestigde financiële correcties, zodat de bevestigde financiële correcties geen impact hadden op het gebruik van hun begrotingsmiddelen.

49

In het geval van 17 lidstaten voor het EFRO, van 16 lidstaten voor het ESF en van 10 lidstaten voor het CF hadden bevestigde financiële correcties impact op het gebruik van de toegewezen begrotingsmiddelen (rood gemarkeerd in de figuren 4, 5 en 6). Samen zijn deze lidstaten goed voor 96 % van de EFRO-, 88 % van de ESF- en 89 % van de CF-financiering.

50

Deze lidstaten waren niet in staat volledig gebruik te maken van vervangende uitgaven en zodoende werd de bevestigde financiële correctie ten minste gedeeltelijk een financiële nettocorrectie. We hebben berekend dat deze financiële nettocorrectie 1 386 miljoen euro bedraagt. Dit komt overeen met ongeveer 0,6 % van de totale EFRO-, CF- en ESF-begroting voor alle 25 lidstaten.

51

Voor het EFRO waren er drie lidstaten (Cyprus, Malta en Slovenië), voor het ESF vier lidstaten (Tsjechische Republiek, Cyprus, Malta en Finland) en voor het CF twee lidstaten (Cyprus en Malta) waar geen bevestigde financiële correcties werden toegepast in de programmeringsperiode 2000-2006.

De beoordeling door de Commissie van tekortkomingen en financiële correcties werd in hoofdzaak door het Europees Hof van Justitie bevestigd

52

In gevallen waarin de Commissie opschortingen of financiële correcties oplegt bij besluit van de Commissie, heeft de lidstaat het recht om tegen dit besluit in beroep te gaan bij het Europees Hof van Justitie. We zijn daarom nagegaan of besluiten van de Commissie voor de voorgaande programmeringsperioden in hoofdzaak door het Europees Hof van Justitie werden bevestigd.

Tabel 2

Besluiten van de Commissie tot toepassing van een financiële correctie (programmeringsperioden 1994-1999 en 2000-2006)

Programmerings-periode	Lidstaat	Besluiten tot toepassing van een financiële correctie			Aantal gevallen waarin beroep werd aangetekend bij het Europees Hof van Justitie	Status		Uitspraak (voor de afgesloten gevallen)
		DG REGIO	DG EMPL	Totaal		Afgesloten	Open	Besluit van de Commissie
								bevestigd	vernietigd
1994-1999	België	1	3	4
	Duitsland	16	1	17	11	11		10	1
	Ierland	5	1	6
	Griekenland	7		7	2	2		2
	Spanje	14	2	16	5	5		1	4
	Frankrijk	4	4	8
	Italië	7		7	4	4		4
	Luxemburg		5	5
	Nederland	3		3	1	1		1
	Oostenrijk	3		3
	Portugal	5		5	2	2		1	1
	Finland	1	1	2
	Verenigd Koninkrijk	7	2	9
	Interreg1	4		4	1	1		1
Subtotaal voor 1994-1999:		77	19	96	26	26	0	20	6
2000-2006	België	1		1
	Duitsland	1		1
	Ierland	1		1
	Griekenland	2		2
	Spanje	21		21	11	8	3	6	2
	Frankrijk	1	2	3	1	1		1
	Italië	3	1	4	2	1	1	1
	Litouwen	1		1
	Portugal	4		4	1	1			1
	Slowakije	1		1
	Verenigd Koninkrijk	1		1
	Interreg1	1		1
Subtotaal voor 2000-2006:		38	3	41	15	11	4	8	3
TOTAAL:		115	22	137	41	37	4	28	9
		137				41		37

1 Interregionale programma’s worden door meer dan één lidstaat uitgevoerd.

Bron: Door de Commissie verstrekte informatie.

53

Tot eind 2015 werden van de in totaal 137 besluiten tot toepassing van een financiële correctie 41 zaken aanhangig gemaakt bij het Europees Hof van Justitie met betrekking tot de perioden 2000-2006 en 1994-1999 (zie tabel 2). Van de 41 zaken waren er eind 2016 37 gesloten.

54

Bij ongeveer de helft van de zaken van het Europees Hof van Justitie die wij analyseerden, ging het om kwesties met betrekking tot niet-naleving van de regels voor overheidsopdrachten. Enkele andere kwesties betreffen de indiening van gemaakte kosten buiten de subsidiabiliteitsperiode, de overheveling van middelen naar andere operationele programma’s en de vaststelling van tekortkomingen in beheers- en controleprocedures.

55

Bij 9 van de 37 afgesloten zaken vernietigde het Europees Hof van Justitie het besluit van de Commissie tot toepassing van een financiële correctie. In alle negen de gevallen was de vernietiging het gevolg van procedurele kwesties zonder enige conclusie over de inhoud van de zaak. In drie van de vier openstaande zaken met dezelfde kwesties is beroep aangetekend. Bij alle andere zaken werd het besluit van de Commissie door het Europees Hof van Justitie bevestigd wat betreft zowel de vorm als de inhoud.

56

Dit duidt erop dat de Commissie in het algemeen een deugdelijke uitleg heeft gegeven aan de artikelen waarin de toepassing van financiële correcties wordt geregeld en gedurende de perioden 1994-1999 en 2000-2006 proportionele financiële correcties heeft toegepast.

57

Tot dusver heeft de Commissie voor de programmeringsperiode 2007-2013 nog geen besluiten tot toepassing van een financiële correctie genomen. Er was slechts één zaak waarbij een lidstaat in beroep ging tegen een besluit van de Commissie met betrekking tot een betalingsopschorting voor de periode 2007-2013, maar deze zaak loopt nog en valt dus buiten onze analyse.

In de periode 2007-2013 maakt de Commissie in toenemende mate gebruik van preventieve maatregelen en financiële correcties

58

In dit stadium is het niet mogelijk een definitieve beoordeling te maken voor de periode 2007-2013 omdat het afsluitingsproces voor de EFRO/CF- en ESF-OP’s pas in 2017 van start gaat. We hebben dus gekeken naar de wijze waarop de Commissie gebruik heeft gemaakt van de wettelijke bepalingen die gedurende deze periode beschikbaar waren om de EU-begroting tegen onregelmatige uitgaven te beschermen. Voor zover passend hebben we ook een vergelijking gemaakt met de periode 2000-2006.

Gedurende de periode 2007-2013 maakte de Commissie meer dan in het verleden gebruik van de haar ter beschikking staande maatregelen om de EU-begroting te beschermen

59

De Commissie moet gebruikmaken van de in de verordeningen vastgelegde maatregelen om de EU-begroting te beschermen zodra er aanzienlijke tekortkomingen worden vastgesteld in de beheers- en controlesystemen die ertoe kunnen leiden dat lidstaten onregelmatige uitgaven declareren. Dit is nodig zodat de lidstaten hun systemen kunnen verbeteren en kunnen voorkomen dat ze bijkomende onregelmatige uitgaven ten laste van de EU-begroting declareren. Daarom hebben we de gebruikmaking door de Commissie van preventieve maatregelen en financiële correcties voor de periode 2007-2013 vergeleken met die tijdens de voorgaande periode.

60

Voor de periode 2007-2013 was er eind 2015 voor 3 326 miljoen euro aan financiële correcties opgelegd (zie tabel 1). Dit komt overeen met 1,0 % van de totale begrotingsmiddelen. Daarnaast was er voor ongeveer 28 446 miljoen euro aan betalingen uitgesteld (8 % van het volledige toegewezen bedrag).

Preventieve maatregelen werden eerder en uitgebreider toegepast in de programmeringsperiode 2007-2013 dan in de voorgaande periode

61

Uit onze analyse blijkt dat de Commissie in 2010 preventieve maatregelen begon toe te passen, d.w.z. in het vierde jaar van de programmeringsperiode 2007-2013. Dit was twee jaar eerder dan voor de programmeringsperiode 2000-2006 en vijf jaar voor het verstrijken van de subsidiabiliteitsperiode (zie figuur 7 en tabel 1).

62

Bovendien bestreken de preventieve maatregelen voorheen een groter deel van de OP’s en legde de Commissie eerder ook zwaardere maatregelen op. Zo werden voor de periode 2000-2006 in 2007 (het achtste jaar van de periode 2000-2006) betalingsopschortingen toegepast op de eerste OP’s. Voor de periode 2007-2013 was dit al het geval in 2010 (het vierde jaar van de periode 2007-2013). Verder was het zo dat terwijl voor de voorgaande programmeringsperiode ongeveer 20 % van alle OP’s met een betalingsopschorting in het jaar 2007 (het achtste jaar van de periode) was opgeschort, dit voor de periode 2007-2013 bij 68 % van dergelijke OP’s het geval was.

63

Door deze vroegtijdiger, uitgebreidere en strengere toepassing van preventieve maatregelen door de Commissie is het mogelijk tijdiger verbeteringen in een groter aantal beheers- en controlesystemen door te voeren en worden de lidstaten ook meer gestimuleerd om de noodzakelijke verbeteringen aan te brengen.

Relatieve stijging in financiële correcties gedurende de periode 2007-2013 vergeleken met het niveau van de ontdekte onregelmatige uitgaven

64

Uit onze analyse blijkt dat in de periode 2007-2013 het niveau van de financiële correcties en de uitvoeringsgraad van de opgelegde forfaitaire correcties vergelijkbaar waren met hetgeen in de voorgaande periode 2000-2006 werd waargenomen (zie figuur 8). Het niveau van de financiële correcties in de twee perioden moet echter in het juiste perspectief worden gezien en worden vergeleken met het onderliggende niveau van onregelmatige uitgaven. Uit onze controles sinds 2009 is gebleken dat het foutenpercentage voor de periode 2007-2013 aanzienlijk lager ligt dan voor de programmeringsperiode 2000-2006²⁹. Dit betekent dat er aanzienlijk meer onregelmatige uitgaven waren gedurende de periode 2000-2006 dan gedurende de periode 2007-2013. Dit houdt op zijn beurt in dat het niveau van de financiële correcties relatief gezien gestegen is.

De definitieve impact van financiële correcties voor de periode 2007-2013 kan alleen bij de afsluiting worden vastgesteld

65

De definitieve impact van de bevestigde financiële correcties op de OP’s van 2007-2013 (d.w.z. de vraag of de financiële correcties tot een verlies van middelen leiden) kan echter pas worden beoordeeld zodra de definitieve betalingsaanvraag door de lidstaat is ingediend en door de Commissie is beoordeeld. Wat betreft de programmeringsperiode 2007-2013 moeten de definitieve betalingsaanvragen uiterlijk op 31 maart 2017 zijn ingediend³⁰, dus is het ten tijde van de opstelling van dit verslag te vroeg om de impact van de financiële correcties op de lidstaten voor de programmeringsperiode 2007-2013 te beoordelen.

66

In bijlage IV is per lidstaat nadere informatie te vinden over de stand van zaken eind 2015 met betrekking tot de uitvoering van de maatregelen van de Commissie voor de periode 2007-2013.

De Commissie paste haar preventieve maatregelen en financiële correcties in de periode 2007-2013 op proportionele wijze toe

De maatregelen van de Commissie in de periode 2007-2013 waren gericht op de lidstaten met de meest risicovolle programma’s

67

Sinds de programmeringsperiode 2007-2013 heeft de Commissie het „risicobedrag” voor elk programma berekend. Deze bedragen worden vervolgens op lidstaatniveau samengevoegd en in het JAV gepubliceerd. Deze indicatoren geven het risico van de programma’s weer voor een bepaald jaar, alsmede het potentiële bedrag van de niet-subsidiabele gecofinancierde uitgaven voor elk programma of iedere lidstaat op basis van de informatie waarover de Commissie beschikt.

68

Aangezien de maatregelen van de Commissie hoogstwaarschijnlijk het meest van invloed zijn op de meest risicovolle programma’s, bestaat er waarschijnlijk een correlatie tussen de spreiding van het risicobedrag en de spreiding van de door de Commissie opgelegde financiële correcties. We hebben dan ook geanalyseerd of een dergelijke correlatie bestaat.

Programmarisico-indicator per lidstaat in verband met bevestigde/vastgestelde financiële correcties

69

Het verschil tussen het „risicobedrag” en de door de Commissie en de lidstaat opgelegde financiële correcties is het cumulatieve restrisico (CRR) (zie de paragrafen 32 en 33). Bij haar beoordeling van de OP’s vereist de Commissie dat de door de lidstaten en de Commissie opgelegde financiële correcties hoog genoeg zijn om ervoor te zorgen dat deze indicator onder een materialiteitsdrempel van 2 % ligt³¹.

70

Figuur 9 geeft het niveau van het programmarisico per lidstaat weer, zoals aangegeven door het risicobedrag van de Commissie en het niveau van de door de Commissie opgelegde financiële correcties per lidstaat voor de periode 2007-2013. In de correlatieanalyse is ook de trendlijn weergegeven (de algehele relatie tussen het programmarisico en de door de Commissie opgelegde financiële correcties voor de lidstaten) evenals de 45°-lijn (punten waarop de financiële correcties gelijk zouden zijn aan het niveau van het programmarisico).

71

Uit onze correlatieanalyse blijkt dat de trendlijn onder de 45°-lijn loopt (zie figuur 9). Dit duidt erop dat de door de Commissie opgelegde financiële correcties in het algemeen op een lager niveau liggen dan het risicobedrag. Dit kan worden verklaard door twee factoren:

• het risico op cofinanciering van niet-subsidiabele uitgaven (risicobedrag) wordt gedeeltelijk ondervangen door de financiële correcties die reeds zijn toegepast naar aanleiding van controles door de lidstaten voordat de kwestie de Commissie bereikt; en
• de Commissie schrijft voor dat financiële correcties het CRR onder de materialiteitsdrempel van 2 % brengen (en niet tot nul terugdringen).

72

De meeste lidstaten bevinden zich in de buurt van de trendlijn. Dit geeft aan dat het niveau van de door de Commissie opgelegde financiële correcties in het algemeen verband houdt met de beoordeling door de Commissie van het risicobedrag³².

73

Daar waar lidstaten significant boven de trendlijn liggen, is het niveau van de financiële correcties hoger dan het potentiële risicobedrag dat voor de programma’s van de lidstaten is aangegeven. Dit is bijvoorbeeld het geval voor Slowakije, Roemenië en Ierland.

74

Daar waar lidstaten significant onder de trendlijn liggen, is het niveau van de door de Commissie opgelegde financiële correcties lager dan het potentiële risicobedrag dat voor de programma’s van de lidstaten is aangegeven. Dit is bijvoorbeeld het geval voor Frankrijk en Spanje, die beide op eigen initiatief financiële correcties hebben toegepast. Hierdoor voorkwamen zij dat er bijkomende financiële correcties door de Commissie zouden worden opgelegd.

75

De relatie tussen het niveau van de financiële correctie en het risicobedrag wordt ook beïnvloed door lopende zaken. Zaken die nog niet de eindfase van de procedure hebben bereikt, zijn inbegrepen in het risicobedrag, terwijl de mogelijke toekomstige correcties die uit deze zaken voortvloeien, nog niet in de cijfers zijn verwerkt. Dit is met name het geval voor Spanje, waar eind 2015 twintig operationele programma’s waren opgeschort en voor nog eens zeven programma’s de betalingsaanvragen waren onderbroken (wat overeenkwam met 70 % van alle lopende preventieve maatregelen).

Met de interne procedures van de Commissie voor de periode 2007-2013 wordt beoogd een geharmoniseerde behandeling van gevallen in alle programma’s en lidstaten te waarborgen

76

De Commissie moet zorgen voor een geharmoniseerde behandeling van gevallen in alle programma’s en lidstaten en waarborgen dat de preventieve maatregelen en financiële correcties worden uitgevoerd voordat de betalingen worden hervat. Daarom hebben we de interne procedures van de Commissie geanalyseerd voor het opleggen van preventieve maatregelen en financiële correcties en voor het als uitgevoerd aanvaarden van preventieve maatregelen en financiële correcties, en geverifieerd hoe deze procedures in de praktijk werken.

Besluiten betreffende betalingsonderbrekingen en -opschortingen alsmede financiële correcties worden besproken en overeengekomen door comités van hogere leidinggevenden.

77

Voor de programmeringsperiode 2007-2013 hebben directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling en directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie hun eigen Comités inzake onderbrekingen, opschortingen en financiële correcties (ISFCC) opgericht. Deze comités bieden een forum waar kwesties besproken en besluiten genomen kunnen worden met betrekking tot waarschuwingen, onderbrekingen, opschortingen en financiële correcties (zie ook bijlage I). Beide comités komen regelmatig bijeen en bestaan uit de directeur-generaal, de adjunct-directeur(en)-generaal, de betrokken directeuren en vertegenwoordigers van de juridische eenheden.

78

De vergaderingen van de ISFCC zorgden voor een beter overzicht en een betere bespreking van alle gevallen en procedures betreffende preventieve maatregelen en financiële correcties binnen het directoraat-generaal om de behandeling van gevallen te helpen harmoniseren en het hogere management te informeren over lopende zaken.

Het beheer en de follow-up van preventieve maatregelen en financiële correcties vergde een aanzienlijke inzet van tijd en personele middelen

79

Om preventieve maatregelen op te heffen en betalingen te hervatten moeten de autoriteiten van de lidstaten in het algemeen maatregelen voorstellen die zijn bedoeld om systemen te corrigeren, zodat kan worden voorkomen dat er in de toekomst weer fouten worden gemaakt. Dit worden actieplannen genoemd (zie bijlage I). Binnen onze steekproef van 20 programma’s vroeg de Commissie in 44 van de 72 onderzochte gevallen om de opstelling van een corrigerend actieplan (zie paragraaf 38).

80

De lidstaten moeten de Commissie vervolgens informeren dat een corrigerend actieplan is uitgevoerd. De Commissie heeft verschillende manieren om na te gaan of de voorwaarden voor het opheffen van de maatregelen zijn vervuld:

1. ten eerste evalueert de Commissie de door de autoriteiten van de lidstaten (in het algemeen de beheersautoriteiten van de desbetreffende OP’s) verzonden informatie systematisch;
2. ten tweede kan de Commissie de auditautoriteit ook vragen de door de beheersautoriteit verstrekte informatie te bevestigen. Van deze 44 gevallen werd in 31 gevallen voor 18 van de 20 programma’s verzocht om validatie door de auditautoriteit. In deze gevallen verkreeg de Commissie aanvullende zekerheid inzake de geschiktheid van de door de autoriteiten van de lidstaten voorgestelde maatregelen;
3. ten derde kan de Commissie zelf follow-up geven aan gevallen in de lidstaten. Gevallen die aan follow-upcontroles worden onderworpen, worden geselecteerd op basis van risico, namelijk wanneer de Commissie niet kan vertrouwen op het werk van de auditautoriteit of wanneer aanvullende informatie nodig is. In totaal verrichtte de Commissie in de programmeringsperiode 2007-2013 62 follow-upcontroles van actieplannen met betrekking tot 70 OP’s.

81

Het beheer en de follow-up van preventieve maatregelen en financiële correcties vergde van de directoraten-generaal een aanzienlijke inzet van tijd en personele middelen. Het inhouden van grote betalingen uit de EU-begroting voor de lidstaten ligt politiek ook gevoelig en de Commissie staat in nauw contact met de lidstaten om ervoor te zorgen dat de voorwaarden voor het opheffen van de maatregelen zijn vastgesteld. Sommige gevallen worden zelfs besproken tussen ministers of staatshoofden, en directeuren-generaal en commissarissen.

De corrigerende maatregelen van de Commissie zetten de lidstaten onder druk om tekortkomingen in hun beheers- en controlesystemen aan te pakken

Bij preventieve maatregelen en financiële correcties is in het algemeen sprake van complexe kwesties die aanzienlijk wat tijd kosten om op te lossen

82

De procedures van de Commissie inzake preventieve maatregelen en financiële correcties moeten zo snel mogelijk kunnen worden uitgevoerd, terwijl er tegelijkertijd rekening moet worden gehouden met de complexiteit van de problemen. Daaromhebben we bij de 72 gevallen in onze steekproef de totale tijdsduur en lengte van de verschillende fases van de procedures bepaald.

83

De tijdsduur van de procedures van de Commissie komt niet overeen met de lengte van de betalingsblokkering (zie paragraaf 93). De procedure van de Commissie start met de gebeurtenis die leidt tot een preventieve maatregel of financiële correctie en duurt totdat deze wordt opgeheven, respectievelijk uitgevoerd. Deze duurt dus langer dan de betalingsblokkering, die ingaat bij de eerste preventieve maatregel en duurt tot de opheffing van de preventieve maatregel (zie bijlage I).

In de periode 2007-2013 namen procedures die leidden tot financiële correcties tot 21 maanden in beslag

84

Figuur 10 bevat een overzicht van de resultaten van onze analyse van de tijd die het uitvoeren van de procedures inzake preventieve maatregelen en financiële correcties bij de gevallen in onze steekproef in beslag nam. De gemiddelde lengte van de procedures vanaf de gebeurtenis die ertoe leidde tot aan de opheffing van de preventieve maatregel of de toepassing van de financiële correctie varieerde van 10 tot 21 maanden. De periode was het langst wanneer er sprake was van zowel preventieve maatregelen als financiële correcties, en het kortst wanneer het alleen om preventieve maatregelen ging.

De procedures die leidden tot preventieve maatregelen vonden meestal plaats naar aanleiding van de eigen controles van de lidstaten en nemen de helft van de tijd in beslag

85

Volgens de Commissie werd twee derde van de preventieve maatregelen genomen naar aanleiding van nationale controleresultaten³³. Dit geldt ook voor 12 van de 16 gevallen in onze steekproef. De duur van deze procedures is aanzienlijk korter: er hoeft geen tijd te worden besteed aan het vaststellen van de problemen; alle tijd wordt besteed aan het zoeken naar manieren om ze op te lossen.

86

Het merendeel van de overige financiële correcties vindt plaats naar aanleiding van controles door de Commissie. In onze steekproef kwamen 17 van de 28 gevallen die alleen financiële correcties betroffen en 13 van de 28 gecombineerde gevallen aan het licht naar aanleiding van controles door de Commissie. Het duurt langer om deze gevallen op te lossen, met name indien de Commissie de financiële correcties oplegt. Een van de redenen voor de lange procedures voor financiële correcties is dat deze doorgaans verband houden met complexe problemen en dat de lidstaten de bevindingen van de Commissie aanvankelijk vrijwel altijd betwisten. Voor het vaststellen van een fout moeten de vastgestelde kwesties worden onderworpen aan een procedure voor het afstemmen van de feiten tussen de lidstaat en de Commissie die veel tijd in beslag neemt.

87

In de verordening worden termijnen aangegeven voor de antwoorden van de lidstaten op de verzoeken om informatie van de Commissie. In 34 % van de gevallen in de steekproef verwierp de Commissie echter het eerste antwoord van de lidstaat waarin de gedetailleerde actie die door de lidstaten was ondernomen om de tekortkomingen aan te pakken, werd beschreven, omdat de informatie die de lidstaten de Commissie verstrekten in kwantitatief en kwalitatief opzicht niet toereikend was. Dit betekent dat in deze gevallen het door de lidstaat verstrekte antwoord zodanig is dat deze procedures moeten worden herhaald.

88

Ook hebben we onderzocht of een andere reden voor de lange procedure zou kunnen zijn dat de Commissie haar vereisten niet specifiek genoeg formuleert. Uit onze analyse blijkt echter dat in negen van de tien gevallen de verzoeken van de Commissie specifiek genoeg waren voor de lidstaat om de vereiste acties uit te voeren.

89

Daarnaast is er bij het vaststellen van financiële correcties tijd nodig om het passende correctieniveau te bepalen als de fout eenmaal is aanvaard door de lidstaat. In veel gevallen is de Commissie het eens met de betrokken lidstaat dat er aanvullende controles moeten worden uitgevoerd om de ernst van de fouten en de passende correctie vast te stellen.

Onderbrekingen en opschortingen van betalingen vormen een aanzienlijk financieel risico voor lidstaten

90

De acties van de Commissie moeten het beheers- en controlesysteem van het OP doeltreffender maken in het voorkomen, opsporen en corrigeren van fouten. Dergelijke verbeteringen worden vaak sneller doorgevoerd als het financiële kosten meebrengt wanneer er niet snel tot actie wordt overgegaan. Daarom hebben we de impact van de preventieve maatregelen op het niveau van de lidstaten en de Commissie beoordeeld.

Bij een aanzienlijk deel van de programma’s werden betalingen tussen de drie en negen maanden onderbroken of opgeschort

91

Tot eind 2015 stelde de Commissie de betalingstermijn uit voor het bedrag dat overeenkwam met 10 % van alle betalingen die in het kader van het EFRO/CF en ESF waren gedaan³⁴. Opschortingsbesluiten werden voor 15 % van alle programma’s genomen. Bovendien werden betalingen ten behoeve van programma’s of een deel daarvan voor de periode 2007-2013 gemiddeld meer dan acht maanden stopgezet vanwege onderbrekingen en/of opschortingen. Er waren slechts vijf lidstaten (Kroatië, Cyprus, Denemarken, Finland en Ierland) waar geen OP’s werden onderbroken of opgeschort.

92

Voor de overgrote meerderheid van de lidstaten bedroeg de gemiddelde periode waarin betalingen voor ten minste een van hun programma’s door de Commissie werden ingehouden vanwege onderbrekingen en/of opschortingen, tussen de drie en negen maanden. Wij berekenden een totale mediaan van 146 dagen voor betalingsblokkeringen. In Italië en Spanje bedroeg de gemiddelde tijdsduur echter bijna een jaar (zie tabel 3).

Tabel 3

Tabel met de gemiddelde duur van de betalingsblokkeringen voor OP’s per lidstaat voor de programmeringsperiode 2007-2013

	<3 maanden	3-6 maanden	6-9 maanden	>9 maanden
Lidstaten	Estland Griekenland Litouwen Polen Zweden	Frankrijk Letland Luxemburg Malta Nederland Portugal Roemenië Slovenië Verenigd Koninkrijk Grensoverschrijdende samenwerking	België Bulgarije Tsjechische Republiek Duitsland Hongarije Oostenrijk Slowakije	Spanje Italië
TOTAAL	5	10	7	2

NB.: De tabel geeft de betalingsblokkeringen per OP weer, waarbij het gemiddelde van elke lidstaat wordt genomen. Het betekent niet dat alle OP’s voor een bepaalde lidstaat geblokkeerd werden of dat alle blokkeringen tegelijkertijd plaatsvonden.

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van door de Commissie verstrekte gegevens.

Preventieve maatregelen zetten de lidstaten er ook toe aan hun systemen te verbeteren

93

Als er wordt uitgegaan van een gelijkmatig betalingstempo en alle uitgaven in de 28 lidstaten bij elkaar worden opgeteld, betaalde de Commissie voor de programmeringsperiode 2007-2013 gemiddeld 110 miljoen euro per dag uit het EFRO, CF en ESF³⁵. Hieruit blijkt de potentiële monetaire impact van het uitstellen van betalingen uit de EU-begroting aan de lidstaten, en met name aan landen die het grootste gedeelte van de uitgaven voor cohesie ontvangen.

94

Wanneer een betalingstermijn voor een betalingsaanvraag wordt uitgesteld of de tussentijdse betalingen of gedeelten daarvan worden opgeschort, ontvangen de lidstaten geen vergoeding van de Commissie, ook al dienen ze betalingsaanvragen in. Gedurende deze periode moeten de lidstaten projecten financieren via hun eigen begroting of betalingen aan projecten stopzetten.

95

Dit betekent niet noodzakelijkerwijs dat de EU-middelen verloren gaan voor de lidstaat, want de Commissie zal de uitgaven die tijdens de periode van stopzetting zijn gecumuleerd, uitbetalen zodra de preventieve maatregel is opgeheven. Indien de lidstaten echter projecten uit de nationale begroting moeten financieren, zal dit waarschijnlijk toch liquiditeitsproblemen opleveren vanwege het verminderde volume van middelen dat binnenkomt. De situatie kan verergeren indien er een aanzienlijk aantal projecten te financieren is en/of indien de redenen voor de onderbreking of opschorting complex zijn en resulteren in langdurige corrigerende maatregelen. Bovendien neemt tegen het einde van de programmeringsperiode het risico toe dat de geblokkeerde uitgaven daadwerkelijk verloren gaan.

96

Onzekerheid over oproepen tot betaling kan ook leiden tot problemen voor de Commissie bij haar begrotingsbeheer. Enerzijds kan het zo zijn dat de Commissie niet in staat is de toegewezen betalingskredieten te gebruiken. Anderzijds kan zij, indien er tegelijkertijd een einde wordt gemaakt aan verschillende betalingsonderbrekingen of -opschortingen, moeite hebben om al haar betalingsverplichtingen na te komen, d.w.z. dat zij met een liquiditeitsprobleem zal worden geconfronteerd. Daarnaast kan de Commissie problemen hebben met het plannen van betalingen en het opstellen van de begroting. We hebben onderzocht of, om dergelijke onzekerheden te vermijden, het risico zou kunnen ontstaan dat een betalingsblokkering voor het eind van het jaar zou worden opgeheven om te voorkomen dat een lidstaat middelen zou verliezen. Dat is echter in geen enkel van de gecontroleerde gevallen gebeurd.

Geleidelijke opheffing van maatregelen door de Commissie om ervoor te zorgen dat uitgaven zo snel mogelijk vergoed kunnen worden

97

Het blokkeren van betalingen is doorgaans van invloed op ofwel het gehele programma, ofwel een gedeelte ervan (bijv. een prioriteit of verschillende maatregelen). Dit kan er ook toe leiden dat betalingen worden geschrapt van uitgaven in verband met projecten die niet beïnvloed hoeven te zijn door de problemen die ten grondslag liggen aan de preventieve maatregelen, maar waarbij sprake is van een gebrek aan zekerheid over de wettigheid en de regelmatigheid van de uitgaven, in afwachting van het antwoord van de lidstaat.

98

Tijdens ons dossieronderzoek troffen we verschillende gevallen aan waarin de Commissie op basis van door de lidstaten verstrekte informatie om problemen te isoleren, een proportionele aanpak hanteerde en geleidelijk haar preventieve maatregelen ophief, zodat de vergoeding van uitgaven uit de EU-begroting zo snel mogelijk kon worden hervat voor het gedeelte van het programma dat niet was beïnvloed door de tekortkomingen die aanvankelijk leidden tot de onderbreking of opschorting (tekstvak 3). Tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 is de Commissie verplicht deze proportionele aanpak te volgen³⁶.

De Commissie had moeite om de uitvoering van financiële correcties door de lidstaten te monitoren en de langetermijneffecten van haar corrigerende maatregelen te beoordelen

Op basis van de in de periode 2007-2013 door de lidstaten verstrekte informatie over hun uitvoering van financiële correcties kon geen deugdelijke monitoring plaatsvinden

De Commissie dient te waarborgen dat de opgelegde financiële correcties in alle gevallen volledig door de lidstaten zijn uitgevoerd

99

Voor de periode 2007-2013 moet de Commissie afgaan op certificaten of brieven van certificeringsautoriteiten om zich ervan te vergewissen dat het overeengekomen bedrag aan financiële correcties door de lidstaat is afgetrokken van zijn betalingsaanvraag zodat de daaropvolgende tussentijdse betaling kan worden goedgekeurd. Voor de opmaak en inhoud van deze documenten gelden geen regels of richtsnoeren; ze bevatten informatie die de desbetreffende certificeringsautoriteit van belang acht. In sommige onderzochte gevallen was de informatie die de Commissie had gekregen, ontoereikend om de uitvoering van financiële correcties te controleren.

100

Bovendien zijn auditautoriteiten op grond van de verordeningen van 2007-2013 niet verplicht om de inhoud van deze certificaten te controleren en na te gaan of de opgelegde financiële correcties volledig zijn afgetrokken. Tot dusver heeft de Commissie hun daar niet systematisch om verzocht. Zo heeft de Commissie geen onafhankelijke bevestiging gekregen van de wijze waarop financiële correcties ter plaatse werden toegepast. Dit was met name het geval in de eerste jaren van de programmeringsperiode.

Tekortkomingen in de rapportage van de lidstaten over schrappingen en terugvorderingen gedurende de periode 2007-2013 die door de Commissie werden vastgesteld

101

In de programmeringsperiode 2007-2013 waren de lidstaten verplicht om ieder jaar een uitgavenstaat naar de Commissie te sturen waarin de geschrapte, teruggevorderde, terug te vorderen en oninbare bedragen werden vastgesteld³⁷. Dit verslag omvat de door de Commissie opgelegde financiële correcties en die welke door de lidstaten zelf waren opgelegd. In 2010 vroegen het Europees Parlement en de Raad de Commissie om informatie over de corrigerende capaciteit van de lidstaten voor de programmeringsperiode 2007-2013³⁸.

102

Tussen 2011 en 2015 verrichtte de Commissie 47 controles van terugvorderingen met betrekking tot 19 lidstaten en 113 op basis van risico geselecteerde OP’s. Bij 72 van deze 113 OP’s ontdekte de Commissie belangrijke tekortkomingen.

103

Uit onze analyse van alle verslagen met betrekking tot deze controles bleek dat de tekortkomingen met name betrekking hadden op:

1. het beheer van onregelmatigheden door de nationale autoriteiten (60 %). In verschillende lidstaten werd de tijdsduur tussen de ontdekking van een onregelmatigheid en de invoering ervan in het beheersinformatiesysteem, en/of de registratie van een onregelmatigheid en het besluit om de daarmee samenhangende bedragen te schrappen of terug te vorderen, te lang geacht;
2. de volledigheid en juistheid van de door de lidstaten ingediende verslagen uit hoofde van artikel 20 (40 %). In deze gevallen rapporteerden de lidstaten niet alle relevante bedragen van schrappingen, terugvorderingen, hangende terugvorderingen en oninbare bedragen of gerapporteerde bedragen die nooit waren gecertificeerd en bij de Commissie gedeclareerd of geen verband hielden met onregelmatigheden, maar met administratieve/schrijffouten, of met projecten die niet langer deel uitmaakten van het OP of dat nooit hadden gedaan; en
3. ontoereikende terugvorderingsprocedures (15 %). Er werden gevallen geconstateerd waarin onregelmatige bedragen niet van de begunstigden werden teruggevorderd of waarin de certificeringsautoriteiten niet zorgden voor een behoorlijke follow-up van de terugvorderingsmaatregelen die door de beheersautoriteit waren getroffen.

104

Wij merken op dat de directoraten-generaal voor Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling en voor Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie vergelijkbare methodologieën toepassen om verantwoording af te leggen voor door de lidstaten gerapporteerde onbetrouwbare gegevens over financiële correcties. De Commissie schat dat voor 2015 over het geheel genomen ongeveer 9 % van de voor het EFRO/CF gerapporteerde bedragen en 4 % van de voor het ESF gerapporteerde bedragen onbetrouwbaar zijn.

105

Al met al wezen de controles door de Commissie erop dat de lidstaten aanzienlijke vooruitgang moeten boeken om hun rapportage over de geschrapte, teruggevorderde, terug te vorderen en oninbare bedragen gedurende de periode 2007-2013 te verbeteren. Ook onze eigen werkzaamheden wijzen erop dat de rapportage van de lidstaten over financiële correcties niet voldoende betrouwbaar is³⁹. Dit risico zal echter worden beperkt in de programmeringsperiode 2014-2020 (zie de paragrafen 124-126).

Geen eenduidig bewijs van de langetermijnimpact van preventieve maatregelen en financiële correcties op het foutenpercentage van een programma gedurende de periode 2007-2013

106

De foutenpercentages die door de auditautoriteiten in de lidstaten voor elk OP (of groep van OP’s) worden gerapporteerd en jaarlijks door de Commissie worden gevalideerd, kunnen worden beschouwd als indicator van de doeltreffendheid van de beheers- en controlesystemen van de lidstaten ter voorkoming en opsporing van fouten. Indien deze systemen doeltreffend werken, moet het niveau van de onregelmatige uitgaven onder de materialiteitsdrempel liggen. Deze gevalideerde foutenpercentages worden in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directoraten-generaal vermeld en vormen een essentieel onderdeel van de beoordeling door de Commissie van de beheers- en controlesystemen.

107

Indien de preventieve maatregelen en financiële correcties van de Commissie doeltreffend zijn, moeten de gevalideerde foutenpercentages van een OP (of groep van OP’s) na de actie van de Commissie in het algemeen op lange termijn dalen.

108

Voor de twintig geselecteerde OP’s hebben we daarom de verhouding onderzocht tussen de ontwikkeling van de gevalideerde foutenpercentages enerzijds en de preventieve maatregelen en bevestigde financiële correcties van de Commissie anderzijds (zie tabel 4).

109

Uit onze analyse bleek dat preventieve maatregelen en financiële correcties geen eenduidig langetermijneffect hebben op de foutenpercentages van een OP (of groep van OP’s). Op basis van onze analyse hebben we de onderzochte OP’s in drie categorieën verdeeld:

1. bij ongeveer een derde van de programma’s lagen de gevalideerde foutenpercentages van de OP’s (of groep van OP’s) onder de materialiteitsdrempel van 2 % van de Commissie (zeven van de twintig);
2. bij een vijfde was het foutenpercentage aanzienlijk lager dan voordat de Commissie actie had ondernomen (vier van de twintig); en
3. bij bijna de helft van de programma’s was er geen bewijs dat de acties van de Commissie hadden geleid tot een daling van de gevalideerde foutenpercentages (negen van de twintig).

Tabel 4

Impact van de actie van de Commissie op de foutenpercentages van de programma’s in de daaropvolgende jaren

Categorie	Aantal OP’s
1. Aantal OP’s die geen bijzonder risico vormen omdat het meest recente foutenpercentage < 2 % is	7
2. Het foutenpercentage vertoont een duidelijk dalende trend na het initiëren van preventieve maatregelen en/of financiële correcties	4
3. Het foutenpercentage is toegenomen/vertoonde schommelingen ondanks het initiëren van preventieve maatregelen en/of financiële correcties	9
Totaal	20

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van door de Commissie verstrekte gegevens.

110

Naar onze mening zijn de gevalideerde foutenpercentages echter geen perfecte indicator van de doeltreffendheid op lange termijn van de preventieve maatregelen en financiële correcties door de Commissie, met name omdat ze betrekking hebben op het gehele OP (op groep van OP’s). Aangezien de uitvoeringsbepalingen (bijv. subsidiabiliteitsregels, regels inzake overheidsopdrachten, regels inzake staatssteun) behoorlijk complex zijn, kunnen binnen een OP een groot aantal verschillende soorten fouten ontstaan. Bovendien zijn de maatregelen van de Commissie doorgaans gericht op specifieke prioriteiten of bemiddelende instanties, groepen projecten of bepaalde oproepen tot het indienen van voorstellen binnen een OP. Ten slotte worden met de maatregelen bepaalde soorten fouten aangepakt (bijv. specifieke restrictieve selectiecriteria of problemen met de methode voor het selecteren van projecten die gecofinancierd zullen worden). Daarom worden in veel gevallen met de maatregelen van de Commissie fouten gecorrigeerd/voorkomen die betrekking hebben op een gedeelte van het OP en verband houden met bepaalde specifieke soorten fouten.

111

De Commissie heeft zich ingespannen om het effect van haar preventieve maatregelen en financiële correcties te vergroten door deze maatregelen uit te breiden tot andere programma’s waarbij soortgelijke tekortkomingen zijn opgemerkt. Dit heeft geleid tot een grotere impact (zie tekstvak 4).

De rapportage van de Commissie over preventieve maatregelen en financiële correcties maakte het moeilijk om een alomvattend en analytisch overzicht te krijgen

Informatie over preventieve maatregelen en financiële correcties is in verschillende verslagen en documenten opgenomen

112

De Commissie moet op coherente wijze volledig verslag uitbrengen over preventieve maatregelen en financiële correcties om ervoor te zorgen dat relevante informatie beschikbaar is en gemakkelijk te begrijpen is voor de belanghebbenden. Met het oog hierop hebben we voor de programmeringsperiode 2007-2013 alle publicaties onderzocht met informatie in verband met maatregelen ter bescherming van de EU-begroting.

113

De Commissie verstrekte in verschillende publicaties informatie over haar maatregelen om de EU-begroting te beschermen. De belangrijkste waren de jaarlijkse activiteitenverslagen van de operationele directoraten-generaal, de geconsolideerde jaarrekening van de EU en de jaarlijkse mededeling over de bescherming van de EU-begroting. Deze werden aangevuld door de kwartaalverslagen over financiële correcties en het jaarlijks beheers- en prestatieverslag (tot 2014 het jaarlijks syntheseverslag over de beheersresultaten van de Commissie) (zie tabel 5).

Tabel 5

Publicaties van de Commissie betreffende preventieve maatregelen en financiële correcties

Titel	Voor wie	Uitgebracht door	Reikwijdte	Inhoud	Gepubliceerd sinds
Jaarlijkse activiteitenverslagen	Europees Parlement en de Raad	31 maart1	specifiek beleidsterrein	In het jaarlijks activiteitenverslag worden de resultaten en de in de loop van het jaar genomen en in het beheersplan uiteengezette initiatieven beschreven, evenals de aangewende middelen. Ook bevat het gedetailleerde informatie op lidstaatniveau betreffende de controleactiviteiten van de Commissie en de preventieve maatregelen en financiële correcties in samenhang daarmee.	2007
Jaarrekening	Europees Parlement, de Raad en de Rekenkamer	31 juli	gehele begroting	De jaarrekening van de EU omvat de financiële staten (en de toelichting daarbij) en de geconsolideerde verslagen over de uitvoering van de begroting. Zij bevat geaggregeerde informatie per fonds over financiële correcties. Wat betreft de preventieve maatregelen tot en met 2012 werd de informatie per lidstaat verstrekt, maar vanaf 2013 worden slechts geaggregeerde cijfers per fonds gepubliceerd. Sinds 2015 wordt de informatie over preventieve maatregelen niet langer in de jaarrekening gepubliceerd, maar alleen in de mededeling.	2007
Communicatie	Europees Parlement, de Raad en de Rekenkamer	31 oktober2	gehele begroting	In de mededeling wordt de werking van de preventieve maatregelen en correctiemechanismen beschreven die worden gebruikt om de EU-begroting tegen onwettige of onregelmatige uitgaven te beschermen en een zo goed mogelijke raming te geven van de cijfers die het resultaat zijn van het gebruik daarvan. Zij omvat geaggregeerde informatie over preventieve maatregelen en geaggregeerde informatie alsmede informatie op lidstaatniveau over financiële correcties.	2012
Kwartaalverslag	Europees Parlement	Eind van elk kwartaal	specifiek beleidsterrein	In de kwartaalverslagen wordt regelmatig informatie verstrekt over financiële correcties per fonds in het kader van het cohesiebeleid.	2008
Syntheseverslag3	Europees Parlement en de Raad	15 juni	gehele begroting	In de syntheseverslagen worden de beheersresultaten van het voorgaande jaar uiteengezet op basis van de jaarlijkse activiteitenverslagen die door de verschillende directeuren-generaal worden gepresenteerd.	2007

1 Vanaf het begrotingsjaar 2015 worden de jaarlijkse activiteitenverslagen uiterlijk 30 april gepresenteerd.

2 Vanaf het begrotingsjaar 2015 wordt de mededeling uiterlijk 31 juli verstrekt als onderdeel van het zogenoemde „geïntegreerd pakket inzake financiële verslaglegging”, samen met de geconsolideerde jaarrekening.

3 Vanaf het begrotingsjaar 2015 is het syntheseverslag onderdeel van het jaarlijks beheers- en prestatieverslag.

Bron: Europese Rekenkamer.

114

Alle verslagen, met uitzondering van de jaarlijkse activiteitenverslagen, werden door directoraat-generaal Begroting van de Commissie verzameld op basis van de informatie die werd verstrekt door directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling en directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie aan de hand van de door directoraat-generaal Begroting gepubliceerde instructies of richtsnoeren (voor de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directoraten generaal).

Tot dusver omvat geen van de verslagen van de Commissie een analytisch overzicht van preventieve maatregelen en financiële correcties voor de programmeringsperiode 2007-2013

115

Cohesie-uitgaven zijn gebaseerd op een meerjarenprogrammering. We zijn daarom van oordeel dat de Commissie het Europees Parlement en de Raad een geconsolideerd verslag dient te verstrekken met belangrijke informatie over preventieve maatregelen en financiële correcties met betrekking tot de lopende programmeringsperiode tot op heden⁴⁰.

116

Uit de analyse van de desbetreffende verslagen in tabel 5 bleek echter dat ze samen alle preventieve maatregelen en financiële correcties met betrekking tot een aantal jaren omvatten. Voor de programmeringsperiode in zijn geheel was echter niet voorzien in een specifiek verslag met een analytisch overzicht.

117

Met betrekking tot de periode 2000-2006 merken we op dat de Commissie in 2013 een ad-hocverslag heeft uitgebracht over de financiële correcties en de situatie inzake de afsluiting van de EFRO- en ESF-programma’s en van CF-projecten in 2013. Tot op heden is voor de programmeringsperiode 2007-2013 een dergelijk verslag echter niet gepland.

De verslagen van de Commissie bevatten niet genoeg vergelijkingen tussen lidstaten en voorbeelden van „goede praktijken” betreffende de wijze waarop terugkerende problemen voorkomen, opgespoord of opgelost kunnen worden

118

De verslagen van de Commissie moeten relevante informatie bevatten die een beter inzicht geeft in de situatie met betrekking tot preventieve maatregelen en financiële correcties, zodat er passende actie kan worden ondernomen om de beheers- en controlesystemen te verbeteren. Met het oog daarop hebben we leden van de Commissies begrotingscontrole en regionale ontwikkeling van het Europees Parlement en vertegenwoordigers van de lidstaten in de Groep structuurmaatregelen van de Raad van de Europese Unie gevraagd naar hun mening over het nut van de beschikbare verslagen.

119

De meeste geïnterviewden vonden dat de Commissie kwantitatief gezien voldoende of zelfs te veel informatie verstrekte. Geïnterviewden uit de lidstaten vonden de jaarlijkse activiteitenverslagen de nuttigste informatiebron omdat ze informatie bevatten die kan worden gebruikt om hun eigen programma’s tegen die van andere lidstaten af te zetten. Ten slotte waren zeer weinig geïnterviewden op de hoogte van het bestaan van de kwartaalverslagen.

120

Hoewel de meeste geïnterviewden van mening waren dat de Commissie het systeem en de opzet van de maatregelen ter bescherming van de EU-begroting duidelijk communiceert, zou de helft van hen graag meer informatie krijgen over de daadwerkelijke toepassing van de maatregelen en de praktische implicaties ervan. Tijdens onze vraaggesprekken kwamen de volgende kwesties aan de orde: uitleg van terugkerende problemen met betrekking tot het declareren van onregelmatige uitgaven, oorzaken van kenmerkende of steeds terugkerende fouten en „beste praktijken” inzake het voorkomen, opsporen en corrigeren daarvan. Dergelijke informatie zou de lidstaten helpen hun eigen beheers- en controlesystemen te verbeteren.

De informatiesystemen van de Commissie bieden geen geconsolideerd overzicht van preventieve maatregelen en financiële correcties

121

De directoraten-generaal van de Commissie voeren de informatie die nodig is voor het monitoren en rapporteren van preventieve maatregelen en financiële correcties in haar boekhoudsysteem en in verschillende elektronische spreadsheets in. Wij constateerden dat laatstgenoemde verschillende tekortkomingen vertoonden die het moeilijk maakten om een gemakkelijk overzicht te krijgen en om grondige analyses te verrichten:

1. de verschillende systemen zijn niet geïntegreerd en de gegevens moeten met de hand worden ingevoerd;
2. er bestaat geen overzicht voor individuele gevallen van alle maatregelen die de Commissie heeft genomen om de EU-begroting te beschermen. In plaats daarvan wordt informatie over preventieve maatregelen en financiële correcties gescheiden gehouden. Het is moeilijk te zien hoe gevallen zich ontwikkelen vanaf de gebeurtenis die leidde tot preventieve maatregelen of financiële correcties tot aan het opheffen, respectievelijk uitvoeren daarvan, omdat er geen verband bestaat tussen deze twee; en
3. de databases bevatten niet de benodigde informatie om een vergelijkende analyse tussen gevallen te maken. Dit zou het werk van het ISFC-comité om ervoor te zorgen dat soortgelijke gevallen op dezelfde wijze worden behandeld, vergemakkelijken.

De wettelijke bepalingen voor de periode 2014-2020 versterken de positie van de Commissie ten aanzien van het beschermen van de EU-begroting tegen onregelmatige uitgaven aanzienlijk

122

Bij het opzetten en ontwerpen van het systeem van preventieve maatregelen en financiële correcties voor een nieuwe programmeringsperiode moet de Commissie voortbouwen op de lessen die ze heeft geleerd en de tekortkomingen verhelpen die tijdens de uitvoering van de programma’s in voorgaande perioden zijn vastgesteld. We hebben daarom relevante EU-wetgeving onderzocht en die vergeleken met de geconstateerde tekortkomingen, om te beoordelen in welke mate dit is gedaan voor de programmeringsperiode 2014-2020.

De rapportage over financiële correcties is geïntegreerd in het jaarlijkse zekerheidspakket en wordt door de auditautoriteit onderzocht

123

Voor de programmeringsperiode 2007-2013 stelde de Commissie zelf tekortkomingen vast met betrekking tot de juistheid en volledigheid van de informatie in de verslagen uit hoofde van artikel 20; ook bij onze eigen controles stelden we risico’s vast met betrekking tot de door de lidstaten gerapporteerde financiële correcties die door de Commissie werden gebruikt om het CRR te berekenen (zie de paragrafen 103-106).

124

Bij de verordeningen voor de periode 2014-2020 is een jaarlijks onderzoek en een jaarlijkse aanvaarding van de rekeningen door de Commissie ingevoerd. Elk jaar moeten de lidstaten zekerheidspakketten indienen in het kader van de jaarlijkse goedkeuringsprocedure voor elk OP (of groep van OP’s). Dit pakket bestaat uit de jaarrekening, met inbegrip van informatie over geschrapte en geïnde bedragen⁴¹, de beheersverklaring en de jaarlijkse samenvatting van de verrichte controles. De auditautoriteiten geven een controleoordeel af en verstrekken een jaarlijks controleverslag. De eerste zekerheidspakketten werden in de eerste helft van 2016 samengesteld.

125

Anders dan in voorgaande perioden moet de informatie over geschrapte en geïnde bedragen nu in de jaarrekening worden gerapporteerd en worden opgenomen in de berekening door de lidstaten van het CRR van het OP (of groep van OP’s). De volledigheid en betrouwbaarheid van deze informatie wordt nu ook door de auditautoriteiten van de lidstaat geverifieerd⁴².

126

Op basis van deze documenten is de Commissie verplicht een jaarlijks onderzoek van het operationele programma te verrichten; in de loop daarvan bepaalt zij het bedrag van de uitgaven dat voor het desbetreffende jaar subsidiabel is. De lidstaten moeten vóór de jaarlijkse goedkeuringsprocedure alle onregelmatigheden corrigeren (d.w.z. onregelmatige uitgaven schrappen of terugvorderen met de mogelijkheid die te vervangen door nieuwe uitgaven). Indien dit niet gebeurt, kan de Commissie een procedure inzake financiële correcties inleiden.

De wettelijke bepalingen die voor de periode 2014-2020 zijn ingevoerd geven meer bevoegdheden aan de Commissie om de EU-begroting te beschermen

Inhouding van 10 % op alle tussentijdse betalingen gedurende de periode 2014-2020

127

Binnen het wettelijk kader 2014-2020 werd het instrument van 10 % inhouding op tussentijdse betalingen ingesteld⁴³. Dit betekent dat gedurende het begrotingsjaar de Commissie slechts 90 % van de gedeclareerde tussentijdse uitgaven betaalt. De overige 10 % wordt goedgekeurd na indiening en aanvaarding van het zekerheidspakket. Deze inhouding van 10 % door de Commissie kan worden vergeleken met een algemene voorwaardelijke voorzorgsmaatregel, die aan de lidstaat kan worden betaald indien alles bij de jaarlijkse goedkeuring in orde wordt bevonden.

128

Gezien de tijdens de periode 2007-2013 waargenomen foutenpercentages zijn wij van oordeel dat deze maatregel het potentieel heeft om een betere bescherming van de EU-begroting te waarborgen omdat deze een adequate buffer voor de Commissie kan creëren om corrigerende maatregelen te nemen, zelfs in situaties waarin de lidstaat verzuimt om ook maar één financiële correctie uit te voeren.

Financiële nettocorrecties zijn elk jaar mogelijk indien er ernstige tekortkomingen worden ontdekt die niet door de lidstaten werden vastgesteld

129

Voor de programmeringsperiode 2007-2013 hingen de criteria voor het toepassen van een financiële nettocorrectie af van de vraag of de lidstaat de opmerking (d.w.z. de fout) aanvaardde en de daarmee samenhangende impact (d.w.z. het bedrag van de financiële correctie) al dan niet bevestigde⁴⁴. Indien dit niet het geval was, moest de Commissie een besluit tot toepassing van een financiële correctie vaststellen. Alleen het besluit van de Commissie had een rechtstreeks netto-effect (zie paragraaf 19).

130

Deze regeling is vervangen door een systeem van zelfcorrectie waarbij de lidstaat de financiële correctie direct aan het begin moet toepassen. Tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 past de Commissie, indien er ernstige tekortkomingen in systemen worden vastgesteld die niet door de lidstaat zijn ontdekt in het kader van diens verificaties of controles vóór de jaarlijkse aanvaarding van de rekeningen (ofwel door de Commissie, ofwel via onze controles), een financiële nettocorrectie toe die leidt tot verlies van financiering voor de lidstaat⁴⁵.

131

Dit systeem moet de lidstaten, met name hun auditautoriteiten, verder stimuleren om ervoor te zorgen dat de EU-middelen op wettige en regelmatige wijze worden besteed en dat alle noodzakelijke financiële correcties op nationaal niveau zijn toegepast om de EU-begroting tegen onregelmatige uitgaven te beschermen. Deze verantwoordelijkheid ligt in de eerste plaats bij de beheersautoriteiten. De auditautoriteiten zullen echter als laatste vangnet fungeren om te voorkomen dat een deel van de nationale toewijzingen al tijdens de programma-uitvoering verloren gaat. Bovendien zullen de financiële correcties op jaarbasis worden toegepast en duidelijk gekoppeld zijn aan de vrijgave van de daaropvolgende tussentijdse betaling. In bijlage V is een vergelijking te vinden tussen de regelingen voor de periode 2007-2013 en de periode 2014-2020.

132

Wij hebben ook opgemerkt dat de afwikkeling van de procedures die gedurende de periode 2007-2013 leidden tot financiële correcties, zeer lang duurde (zie paragraaf 87). Soortgelijke problemen werden in een van de vorige speciale verslagen van de Rekenkamer⁴⁶ geconstateerd voor de programmeringsperiode 2000-2006.

133

Wij zijn van oordeel dat de duur van deze procedures aanzienlijk wordt ingekort door het vereiste om de rekeningen af te sluiten en het zekerheidspakket in te dienen binnen een vastgelegde termijn (15 februari van het volgende jaar). Dit zal de lidstaten stimuleren om problemen sneller op te lossen zodat daarmee samenhangende uitgaven in de rekeningen kunnen worden opgenomen, en er waarschijnlijk toe bijdragen dat het proces aanzienlijk wordt versneld in vergelijking met de periode 2007-2013.

Opschortingen van betalingen en financiële correcties bij afsluiting zijn ook mogelijk wanneer prestatiedoelen niet worden verwezenlijkt

134

Tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 is het ook mogelijk om opschortingsprocedures in te leiden en financiële correcties op te leggen indien de prestatie-indicatoren niet worden gehaald. Deze ondermaatse prestaties moeten echter te wijten zijn aan duidelijk vastgestelde tekortkomingen in de uitvoering en de Commissie is verplicht deze tekortkomingen aan de lidstaat mee te delen⁴⁷. Indien de lidstaat heeft verzuimd corrigerende maatregelen te treffen om deze tekortkomingen aan te pakken, kan de Commissie betalingen aan de lidstaat opschorten. Aan het eind van de programmeringsperiode kan de Commissie financiële correcties toepassen indien de lidstaat nog steeds geen corrigerende maatregelen heeft getroffen om de tekortkomingen aan te pakken.

135

Wij beschouwen dit als een eerste stap om tegemoet te komen aan onze al langer bestaande kritiek dat er gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 geen adequate wettelijke bepalingen waren om financiële correcties op te leggen voor ondermaatse prestaties (zie paragraaf 25). In het regelgevingskader 2014 -2020 zijn er echter nog steeds geen werkelijke financiële prikkels of sancties met betrekking tot de met EU-financiering bereikte resultaten opgenomen⁴⁸.

Er zijn maatregelen ingevoerd in verband met kwesties inzake gezond economisch bestuur, maar die zijn in de praktijk moeilijk toepasbaar

136

Bovendien kan de Commissie in de programmeringsperiode 2014-2020 ook opschortingen toepassen voor kwesties in verband met bredere vraagstukken op het gebied van gezond economisch bestuur⁴⁹. Meer bepaald kan de Commissie de Raad voorstellen om betalingen of vastleggingen op te schorten indien de lidstaat geen passende actie heeft ondernomen om zijn partnerschapsovereenkomst⁵⁰ te wijzigen of indien de lidstaat geen effectieve maatregelen heeft getroffen om zijn buitensporig tekort te corrigeren.

137

In situaties in verband met economisch bestuur ligt het besluit om betalingen op te schorten niet volledig bij de Commissie. De Commissie moet het Europees Parlement (EP) informeren wanneer een dergelijke situatie zich voordoet en moet op verzoek een gestructureerde dialoog aangaan met het EP. Vervolgens moet de Commissie de Raad voorstellen om de betaling op te schorten, waarna de Raad een besluit neemt in de vorm van een uitvoeringshandeling. Voor opschortingen in samenhang met economisch bestuur is het maximumniveau van de opschorting als percentage van de betalingen of vastleggingen tevens vastgelegd in de verordening.

138

De Commissie heeft in het geval van Spanje en Portugal in 2016 voor het eerst overwogen om betalingsopschortingen voor te stellen in verband met kwesties inzake economisch bestuur (en met name het buitensporig tekort)⁵¹. In november 2016 zag de Commissie er in de bovengenoemde gevallen van af met het oog op de moeilijke economische en begrotingssituatie. In plaats daarvan beval de Commissie aan dat Portugal in 2016 een eind zou maken aan zijn buitensporig tekort en Spanje in 2018. Op basis hiervan is het wellicht lastig om deze bepaling tijdens de programmaperiode 2014-2020 in de praktijk toe te passen.

Toegenomen wettelijke zekerheid dankzij het vastleggen van voorschriften in de vorm van verordeningen in plaats van richtsnoeren

139

Tijdens de periode 2014-2020 hebben de voorschriften die van toepassing zijn op financiële correcties een andere juridische vorm gekregen (en als gevolg daarvan een dienovereenkomstige strengere juridische waarde). Dit zijn enkele voorbeelden:

1. de methode voor het bepalen van financiële correcties en de indicatieve percentages van correcties die moeten worden toegepast op fouten in overheidsopdrachten zijn sinds de programmeringsperiode 2000-2006 vastgelegd in richtsnoeren van de Commissie⁵². Deze richtsnoeren beschrijven de door de Commissie in de desbetreffende gevallen gehanteerde methode en het gebruik ervan werd aanbevolen aan de lidstaten. De bijgewerkte versie uit 2013 van deze door de Commissie toe te passen regels werd gepubliceerd in de vorm van een besluit van de Commissie⁵³;
2. de door de Commissie gehanteerde methode voor het toepassen van forfaitaire correcties voor de programmeringsperiode 2007-2013 werd vastgelegd in een besluit van de Commissie van 2011⁵⁴. Soortgelijke regels voor de programmeringsperiode 2014-2020 werden opgenomen in een gedelegeerde verordening van de Commissie⁵⁵.

140

Hierdoor verkeert de Commissie in een sterkere positie om deze bepalingen te handhaven en te zorgen voor een consistentere aanpak in alle lidstaten gedurende de periode 2014-2020. Door de toepasselijke voorschriften in een verordening of besluit van de Commissie, en niet in de vorm van richtsnoeren, vast te leggen heeft de Commissie ook minder vrijheid in het bepalen van de hoogte van de correctie, waardoor de rechtszekerheid voor de lidstaten toeneemt.

Conclusies en aanbevelingen

141

In het algemeen heeft de Commissie tot eind 2015 (d.w.z. vóór de afsluiting van de programmeringsperiode 2007-2013) doeltreffend gebruikgemaakt van de maatregelen die voor de programmeringsperiode 2007-2013 tot haar beschikking stonden om de EU-begroting tegen onregelmatige uitgaven te beschermen.

142

Uit onze controle bleek dat financiële correcties voor de periode 2000-2006 8 616 miljoen euro bedroegen, ofwel 3,8 % van de totale EFRO-, CF- en ESF-begroting. Bij de afsluiting waren er financiële nettocorrecties voor een aantal EFRO- en ESF-programma’s en CF-projecten, namelijk in 17 lidstaten voor het EFRO, 16 lidstaten voor het ESF en 11 lidstaten voor het CF. Het totaalbedrag van deze financiële nettocorrecties bedroeg 2 423 miljoen euro (ofwel 1,1 % van de totale begroting). Ook constateerden we dat de beoordeling door de Commissie van tekortkomingen en financiële correcties in hoofdzaak door het Europees Hof van Justitie werd bevestigd. Hoewel wij verwachten dat de situatie voor de periode 2007-2013 vergelijkbaar zal zijn, kan de uiteindelijke impact van de financiële correcties pas bij afsluiting worden bepaald. Op basis van ons onderzoek van de saldobetalingen voor 2000-2006 zijn we ook van oordeel dat de Commissie waakzaam moet blijven bij het controleren van de door de lidstaten ingediende afsluitingsverklaring.

143

Voor de periode 2007-2013 maakte de Commissie uitgebreiderdan in het verleden gebruik van betalingsopschortingen en de nieuw ingevoerde betalingsonderbrekingen waren een nuttig bijkomend instrument. Ook werden preventieve maatregelen eerder toegepast dan in de voorgaande periode. Wij verwachten dat er naar verhouding meer financiële correcties voor de periode 2007-2013 zullen worden uitgevoerd dan in de voorgaande periode.

144

Wij constateerden ook dat de Commissie haar preventieve maatregelen en financiële correcties op proportionele wijze toepaste. Met de interne procedures van de Commissie voor de periode 2007-2013 werd beoogd een geharmoniseerde behandeling van gevallen in alle programma’s en lidstaten te waarborgen. Onze analyse bevestigde ook dat de maatregelen van de Commissie voor de periode 2007-2013 waren gericht op de lidstaten met de meest risicovolle programma’s.

145

De corrigerende maatregelen van de Commissie zetten de lidstaten onder druk om tekortkomingen in hun beheers- en controlesystemen aan te pakken. Zowel bij preventieve maatregelen als bij financiële correcties is in het algemeen echter sprake van complexe kwesties die behoorlijk wat tijd kosten om op te lossen. De daaruit resulterende onderbrekingen en opschortingen van betalingen vormen een aanzienlijk financieel risico voor de lidstaten. Voor de periode 2007-2013 stelde de Commissie zich dan ook ten doel om maatregelen geleidelijk op te heffen om ervoor te zorgen dat de terugbetaling van de uitgaven zo snel mogelijk kon worden hervat voor het gedeelte van het programma dat niet beïnvloed was door de tekortkomingen die aanvankelijk tot de onderbreking of opschorting hadden geleid.

146

We stelden echter ook vast dat de Commissie moeite heeft om de uitvoering van financiële correcties te monitoren. Op basis van de in de periode 2007-2013 door de lidstaten verstrekte informatie over hun uitvoering van financiële correcties kan nog geen deugdelijke monitoring plaatsvinden. Ook troffen we voor de periode 2007-2013 geen eenduidig bewijs aan van de langetermijnimpact van preventieve maatregelen en financiële correcties op de foutenpercentages van de programma’s.

Aanbeveling 1

De Commissie moet bij de afsluiting van de periode 2007-2013 een strenge aanpak hanteren met betrekking tot financiële correcties om ervoor te zorgen dat de uit de EU-begroting vergoede totaalbedragen geen onregelmatige uitgaven van materieel belang bevatten.

Streefdatum voor de uitvoering: vanaf maart 2017 (start van het afsluitingsproces).

147

De rapportage van de Commissie over preventieve maatregelen en financiële correcties maakt het moeilijk om een alomvattend en analytisch overzicht te krijgen. Dit komt voornamelijk doordat de informatie over preventieve maatregelen en financiële correcties in verschillende verslagen en documenten is opgenomen, waarvan er één niet eens bekend was bij de belanghebbenden. Tegelijkertijd omvat geen van de verslagen van de Commissie een analytisch overzicht van preventieve maatregelen en financiële correcties voor de programmeringsperiode 2007-2013 in haar geheel. Vertegenwoordigers van het Europees Parlement en de Raad waren ook van oordeel dat er in de verslagen van de Commissie niet genoeg vergelijkingen tussen lidstaten en voorbeelden van „goede praktijken” betreffende de wijze waarop terugkerende problemen voorkomen, opgespoord of opgelost kunnen worden, zijn opgenomen.

Aanbeveling 2

De Commissie moet een ad-hocverslag publiceren over de financiële correcties en de situatie inzake de afsluiting van de EFRO/CF- en ESF-programma’s dat vergelijkbaar is met het verslag dat in 2013 voor de periode 2000-2006 is opgesteld. In dit verslag moet alle informatie over preventieve en corrigerende maatregelen per fonds en per lidstaat worden opgenomen en vergeleken, en moet de impact van financiële correcties en het restfoutenpercentage worden weergegeven.

Streefdatum voor de uitvoering: uiterlijk medio 2019.

148

Wij hebben tekortkomingen opgemerkt in de informatiesystemen die de Commissie gebruikte om preventieve maatregelen en financiële correcties te monitoren en er verslag over uit te brengen voor de programma’s van 2007-2013. Meer bepaald zijn de informatiesystemen niet geïntegreerd en bieden ze voor afzonderlijke gevallen geen overzicht van alle preventieve maatregelen en financiële correcties.

Aanbeveling 3

Voor de periode 2014-2020 moet de Commissie een geïntegreerd monitoringsysteem opzetten dat zowel preventieve maatregelen als financiële correcties bestrijkt.

Beoogde uitvoeringsdatum: 2019.

149

De wettelijke bepalingen voor de periode 2014-2020 versterken de positie van de Commissie ten aanzien van het beschermen van de EU-begroting tegen onregelmatige uitgaven aanzienlijk. Dit is voornamelijk te danken aan het feit dat de rapportage van de lidstaat over financiële correcties nu deel uitmaakt van het jaarlijks zekerheidspakket en door de auditautoriteit wordt onderzocht. Bovendien geven de wettelijke bepalingen die voor de periode 2014-2020 zijn ingevoerd meer bevoegdheden aan de Commissie om te waarborgen dat onregelmatige uitgaven niet langer uit de EU-begroting worden vergoed. Ten slotte is er ook meer rechtszekerheid voor de lidstaten doordat de regels niet in richtsnoeren, maar in verordeningen worden vastgelegd.

150

Over het geheel genomen zijn we van oordeel dat deze regelingen voor de periode 2014-2020 een aanzienlijke verbetering van het ontwerp van het systeem betekenen.

Aanbeveling 4

De Commissie moet doeltreffend gebruikmaken van de aanzienlijk sterkere bepalingen voor de periode 2014-2020 en waar nodig financiële nettocorrecties opleggen op basis van haar eigen controles en/of de controles die de Europese Rekenkamer verricht.

Streefdatum voor de uitvoering: direct.

Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van mevrouw Iliana IVANOVA, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 8 maart 2017.

Woordenlijst en afkortingen

Actieplan: Actieplannen zijn door de lidstaten opgestelde documenten na de vaststelling van systemische onregelmatigheden of ernstige tekortkomingen in de systemen van de lidstaat. Ze beschrijven corrigerende maatregelen waarmee deze onregelmatigheden en/of tekortkomingen in systemen worden aangepakt.

Auditautoriteit: Auditautoriteiten verschaffen de Commissie zekerheid over de doeltreffende werking van de beheerssystemen en interne controles voor een OP (en dus ook over de wettigheid en regelmatigheid van de gecertificeerde uitgaven). Zij moeten functioneel onafhankelijk zijn van de organen die de middelen beheren. Een auditautoriteit rapporteert de bevindingen van haar controles van systemen en van verrichtingen aan de beheersautoriteiten en certificeringsautoriteiten voor het desbetreffende OP. Eenmaal per jaar rapporteren ze in hun jaarlijks controleverslag hun jaarlijkse werkzaamheden aan de Commissie. Indien de auditautoriteit vindt dat de beheersautoriteit geen passende corrigerende maatregelen heeft genomen, moet zij dit onder de aandacht van de Commissie brengen.

Beheers- en controlesysteem: Het beheers- en controlesysteem is een structuur door middel waarvan de controleactiviteiten van een operationeel programma worden uitgevoerd en verricht. Bij cohesiebeleid omvat het de beheersautoriteit (en de bemiddelende instanties), de certificeringsautoriteit en de auditautoriteit op het niveau van de lidstaten en de Commissie.

Beheersautoriteit: Een beheersautoriteit is een nationale, regionale of plaatselijke overheid (of enig ander publiek- of privaatrechtelijk orgaan) die door een lidstaat is aangewezen om een operationeel programma te beheren. Haar taken omvatten het selecteren van de projecten die gefinancierd zullen worden, het monitoren van de uitvoering van projecten en het uitbrengen van verslag aan de Commissie over financiële aspecten en behaalde resultaten. De beheersautoriteit is ook het orgaan dat financiële correcties oplegt aan begunstigden naar aanleiding van controles uitgevoerd door de Commissie, de Europese Rekenkamer (ERK) of een autoriteit in de lidstaat.

Bemiddelende instantie: Een bemiddelende instantie is elke publiek- of privaatrechtelijke instantie of dienst die handelt onder de verantwoordelijkheid van een beheersautoriteit of die namens een dergelijke autoriteit taken verricht ten behoeve van begunstigden die acties uitvoeren.

Certificeringsautoriteit: Certificeringsautoriteiten verrichten eerstelijnscontroles ten aanzien van de door de beheersautoriteiten gedeclareerde uitgaven en certificeren dat deze uitgaven wettig en regelmatig zijn.

Cohesiefonds (CF): Het Cohesiefonds is gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie in de Europese Unie door de financiering van projecten op het gebied van milieu en vervoer in lidstaten met een bnp per hoofd van de bevolking dat minder dan 90 % van het EU-gemiddelde bedraagt.

Cumulatief restrisico (CRR): Een schatting van het deel van de gedeclareerde uitgaven voor ieder programma gedurende de volledige programmeringsperiode dat niet wettig en regelmatig is. Het CRR houdt rekening met alle financiële correcties die sinds het begin van de periode zijn uitgevoerd en de totale uitgaven die bij afsluiting zijn gedeclareerd.

Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO): Het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling is gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie binnen de Europese Unie door het ongedaan maken van de grootste regionale onevenwichtigheden door middel van financiële steun voor investeringen in infrastructuur en productieve investeringen ter bevordering van de werkgelegenheid, vooral in ondernemingen.

Europees Sociaal Fonds (ESF): Het Europees Sociaal Fonds is gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie binnen de Europese Unie door verbetering van de werkgelegenheids- en arbeidskansen (hoofdzakelijk door middel van opleidingsmaatregelen), bevordering van een hoog werkgelegenheidsniveau en het scheppen van meer en betere banen.

Financiële correctie (FC): Financiële correcties moeten de EU-begroting beschermen tegen de druk van onterechte of onregelmatige uitgaven. Bij uitgaven onder gedeeld beheer is het terugvorderen van ten onrechte betaalde bedragen in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de lidstaat.

Financiële correcties kunnen worden uitgevoerd door de lidstaat door aftrek van onregelmatige uitgaven van de betalingsaanvraag door de lidstaat, door betaling van een door de Commissie afgegeven invorderingsopdracht of door een vrijmaking. De aftrek kan twee vormen aannemen: schrapping of terugvordering van begunstigden.

Financiële correctie: bevestigd, vastgesteld of uitgevoerd: Een „bevestigde” financiële correctie is door de betrokken lidstaat aanvaard.

Een „vastgestelde” financiële correctie is goedgekeurd bij een besluit van de Commissie en betreft altijd een nettocorrectie, waarbij de lidstaat verplicht is onregelmatige middelen terug te storten in de EU-begroting, wat leidt tot een definitieve vermindering van het aan de betrokken lidstaat toegewezen bedrag.

Als een „uitgevoerde” financiële correctie eenmaal is bevestigd of vastgesteld, is de opgemerkte onregelmatigheid gecorrigeerd (d.w.z. geschrapt of geïnd).

Financiële correctie: vooraf of achteraf: Financiële correcties vooraf worden uitgevoerd voordat de onregelmatige uitgaven bij de Commissie zijn gedeclareerd.

Financiële correcties achteraf worden uitgevoerd nadat de onregelmatige uitgaven bij de Commissie zijn gedeclareerd.

Gebeurtenis die tot correcties leidt: Onregelmatigheden of ernstige tekortkomingen die door de autoriteiten van de lidstaat, door de Commissie of door de ERK tijdens het verrichten van hun verificaties zijn vastgesteld en aanleiding geven tot preventieve maatregelen en financiële correcties.

Geval: De complete reeks gebeurtenissen die de preventieve maatregelen en financiële correcties verbindt met dezelfde gebeurtenis die er de aanzet toe geeft.

Interruptions, Suspensions and Financial Corrections Committee (ISFCC, Comité inzake onderbrekingen, opschortingen en financiële correcties): Een specifiek intern comité dat binnen de directoraten-generaal van de Commissie een forum vormt waar kwesties besproken en besluiten genomen kunnen worden met betrekking tot waarschuwingen, onderbrekingen, opschortingen en financiële correcties.

Jaarlijks activiteitenverslag (JAV): Jaarlijkse activiteitenverslagen geven de resultaten van verrichtingen weer onder verwijzing naar onder meer vastgestelde doelstellingen, gerelateerde risico’s en de vorm van interne controle. Sinds de begrotingsprocedure van 2001 voor de Commissie en sinds die van 2003 voor alle instellingen van de Europese Unie (EU) moet de „gedelegeerd ordonnateur” een JAV indienen bij zijn/haar instelling over de uitoefening van zijn/haar taken, samen met financiële en beheersinformatie.

Maatregelen om de EU-begroting te beschermen: De maatregelen om de EU-begroting te beschermen omvatten preventieve maatregelen (onderbrekingen, opschortingen) en financiële correcties (met monetaire impact). Deze maatregelen worden aangevuld door actieplannen die door de Commissie en de lidstaten zijn overeengekomen.

Onderbreking: De Commissie kan de betaling van een bepaalde uitgavenstaat maximaal zes maanden uitstellen (zie artikel 91 van Verordening nr. 1083/2006) indien er bewijzen zijn die significante tekortkomingen in de goede werking van de beheers- en controlesystemen van de lidstaten doen vermoeden of indien ongecorrigeerde onregelmatige uitgaven in een uitgavenstaat zijn gecertificeerd.

Indien de Commissie op basis van haar eigen werk of van de door de auditautoriteiten verstrekte informatie constateert dat een lidstaat heeft verzuimd ernstige tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen te verhelpen en/of onregelmatige maar gedeclareerde en gecertificeerde uitgaven te corrigeren, kan zij de betalingen onderbreken of opschorten. Indien de lidstaat de ontdekte systeemgebreken niet verhelpt of onregelmatige uitgaven (die mogen worden vervangen door subsidiabele uitgaven) niet aftrekt, kan de Commissie zelf financiële correcties toepassen, waardoor de nettofinanciering van de EU voor het OP daalt.

Onregelmatigheid: Een onregelmatigheid is een handeling waarbij EU-voorschriften niet in acht zijn genomen en die een potentieel negatieve impact heeft op de financiële belangen van de EU, maar die het gevolg kan zijn van oprechte fouten van begunstigden die middelen aanvragen of van de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het verrichten van betalingen. Als een onregelmatigheid opzettelijk wordt verricht, is er sprake van fraude.

Operationeel programma (OP): Een OP beschrijft de prioriteiten en specifieke doelstellingen van een lidstaat en de benutting van de middelen (EU- en nationale openbare en particuliere cofinanciering) gedurende een bepaalde periode (momenteel zeven jaar) voor de financiering van projecten. De projecten binnen een OP moeten bijdragen tot een bepaald aantal doelstellingen. De financiering van het OP kan afkomstig zijn uit het EFRO, het CF en/of het ESF. Het OP wordt opgesteld door de lidstaat en moet door de Commissie worden goedgekeurd voordat er betalingen uit de EU-begroting kunnen worden gedaan. OP’s kunnen alleen worden gewijzigd tijdens de programmeringsperiode indien beide partijen daarmee instemmen.

Opschorting: De Commissie kan een tussentijdse betaling geheel of gedeeltelijk opschorten (zie artikel 92 van Verordening nr. 1083/2006) indien er sprake is van significante tekortkomingen in de goede werking van de beheers- en controlesystemen van de lidstaat, indien ongecorrigeerde onregelmatige uitgaven in een uitgavenstaat zijn gecertificeerd of indien een lidstaat ernstig tekortschiet in het nakomen van zijn beheers- en controleverplichtingen.

Preventieve maatregel: Preventieve maatregelen, die de Commissie ter beschikking staan om de EU-begroting te beschermen wanneer zij weet dat er sprake is van potentiële tekortkomingen, omvatten opschortingen en onderbrekingen van betalingen uit de EU-begroting aan het OP.

Prioritaire as: Een van de prioriteiten van de in een operationeel programma uiteengezette strategie, die bestaat uit een groep concrete acties die met elkaar verband houden en specifieke, meetbare doelstellingen hebben.

Programmeringsperiode: Het meerjarige kader waarbinnen de EFRO-, ESF- en CF-uitgaven worden gepland en uitgevoerd.

Schrapping: De lidstaat schrapt de onregelmatige uitgaven onmiddellijk uit het programma wanneer de onregelmatigheid wordt ontdekt, door deze af te trekken van de volgende uitgavenstaat, en maakt daarmee EU-middelen vrij voor andere activiteiten. Een van de manieren om een financiële correctie door te voeren (zie ook terugvordering).

Terugvordering: De lidstaat laat de uitgaven in het programma totdat het ten onrechte betaalde bedrag teruggevorderd is van de begunstigde en trekt het van de volgende betalingsaanvraag af zodra de terugvordering is uitgevoerd. Een van de manieren om een financiële correctie (zie ook schrapping) door te voeren.

Toegewezen bedrag: Het toegewezen bedrag is het aan een lidstaat of een operationeel programma toegewezen totaalbedrag in een programmeringsperiode, dat het theoretische maximum is dat kan worden betaald.

Vastlegging: Wettelijke toezegging om onder bepaalde voorwaarden financiering te verstrekken. De EU verbindt zich ertoe haar aandeel in de kosten van een door de EU gefinancierd project te vergoeden wanneer het project is afgerond. De vastleggingen van vandaag zijn de betalingen van morgen. De betalingen van vandaag zijn de vastleggingen van gisteren.

Verslag uit hoofde van artikel 20: Een jaarlijks overzicht van geschrapte en geïnde bedragen, hangende terugvorderingen en oninbare bedragen overeenkomstig de bepalingen van artikel 20, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1828/2006 voor de programma’s 2007-2013. Het geeft het algehele corrigerende vermogen van het beheers- en controlesysteem voor elk programma weer, verzameld op het niveau van de prioriteitsassen en onafhankelijk van de bron van de correctie.

Verwacht foutenpercentage: Een door de auditautoriteit gemaakte schatting van het deel van de jaarlijkse uitgaven voor elk OP (of groep van OP’s) dat niet wettig en regelmatig is. Dit percentage moet worden vastgesteld volgens een methode van statistische steekproefneming. Verwachte foutenpercentages moeten representatief zijn voor de in verband met het OP (of de groep van OP’s) gedane uitgaven. Dit kan ook gelden voor foutenpercentages die zijn vastgesteld volgens niet-statistische steekproefmethoden (met name voor kleine populaties), mits die percentages representatief zijn voor de populatie als geheel.

Vrijmaking: Een handeling waarbij een eerdere vastlegging (of een deel daarvan) komt te vervallen.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II, die onder leiding staat van ERK-lid Iliana Ivanova en gespecialiseerd is in het uitgaventerrein investeringen ten behoeve van cohesie, groei en inclusie. De controle werd geleid door rapporterend lid Henri Grethen, ondersteund door Ildikó Preiss, taakleider en kabinetsattaché, hoofdmanager Niels Brokopp en controleurs Marcel Bode, Nicholas Edwards, Johan Adriaan Lok en Ágota Marczinkó.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Het beschermen van de EU-begroting tegen onregelmatige uitgaven: in de periode 2007-2013 maakte de Commissie op cohesiegebied in toenemende mate gebruik van preventieve maatregelen en financiële correcties
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2017

PDF	978-92-872-7237-9	1977-575X	10.2865/752571	QJAB17005NLN
HTML	978-92-872-7721-3	1977-575X	10.2865/222718	QJAB17005NLQ

© Europese Unie, 2017

Overneming met bronvermelding toegestaan.

Waar zijn EU-publicaties verkrijgbaar?

Gratis publicaties:

• één exemplaar:
  • via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• meerdere exemplaren of posters/kaarten:
  • bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
  • bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
  • door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
  • door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*) De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).