Európsky semester – odporúčania pre jednotlivé krajiny riešia dôležité problémy, ich vykonávanie je však potrebné zlepšiť

Zhrnutie

I

Európsky semester je ročný cyklus koordinácie hospodárskej a fiškálnej politiky v EÚ zo strany Komisie a Rady s cieľom zlepšiť hospodársku a sociálnu udržateľnosť EÚ. Európsky semester sa od roku 2010, keď bol ustanovený, v priebehu času rozvinul.

II

Európsky semester ponúka Komisii, členským štátom a sociálnym partnerom príležitosť byť v neustálom dialógu. Správy o jednotlivých krajinách nadväzujú na podrobnú výmenu názorov s vládami, vnútroštátnymi orgánmi a so zainteresovanými stranami na technickej a politickej úrovni. Európsky semester má vplyv aj na rozhodnutia členských štátov o rozpočtovej a hospodárskej politike. V tomto kontexte Komisia využíva svoju diskrečnú právomoc na určenie najdôležitejších výziev v každom členskom štáte.

III

Úloha Komisie spočíva v koordinácii a konečnú zodpovednosť za poskytovanie usmernenia členským štátom nesie Rada. Výstupmi tohto procesu sú odporúčania pre jednotlivé krajiny, ktoré Rada zasiela každému členskému štátu, na základe návrhov Komisie. Vykonávanie odporúčaní pre jednotlivé krajiny monitoruje Komisia.

IV

Túto správu predkladáme na konci desaťročného obdobia stratégie Európa 2020 a na začiatku nového strategického horizontu. Ide o tretiu zo série správ EDA o európskom semestri. V roku 2018 sme uverejnili dve správy týkajúce sa dvoch rozmerov európskeho semestra: Paktu stability a rastu (PSR) a postupu pri makroekonomickej nerovnováhe (PMN). Spolu poskytujú ucelený pohľad na účinnosť koordinácie politiky na úrovni EÚ.

V

Preskúmali sme, či Komisia účinne vykonávala postupy európskeho semestra na posilnenie dohľadu nad politikami členských štátov tak, ako je to stanovené v nariadení (EÚ) č. 1466/97 (ďalej len „nariadenie“). V tomto audite sú sústredené poznatky získané z napredovania plnenia cieľov stratégie Európa 2020, vykonávania odporúčaní pre jednotlivé krajiny, ich formulácie a následnej kontroly.

VI

Pokrok plnenia šiestich z ôsmich cieľov stratégie Európa 2020 stanovených na rok 2020 – v kľúčových oblastiach ako zamestnanosť, dosiahnuté vzdelanie a energetika – bol pozitívny a je pravdepodobné, že tieto ciele budú splnené v plnom rozsahu. Napredovanie plnenia je však pomalšie v súvislosti s cieľmi týkajúcimi sa chudoby a výskumu a vývoja.

VII

Odporúčania pre jednotlivé krajiny vyzývajú k dôležitým štrukturálnym reformám. Z viacročných posúdení Komisie vyplýva, že členské štáty v období 2011 – 2018 vykonali 26 % odporúčaní v značnej alebo v plnej miere a v prípade 44 % sa dosiahol aspoň „určitý pokrok“. V súvislosti so zostávajúcimi 30 % odporúčaní sa dosiahol „obmedzený pokrok“ alebo sa nedosiahol „žiadny pokrok“.

VIII

Preskúmali sme dokumenty vypracované v rámci európskeho semestra a zistili sme, že odporúčania pre jednotlivé krajiny sa spravidla zaoberali otázkami vymedzenými v správach o jednotlivých krajinách, prioritami stanovenými v ročnom prieskume rastu a v integrovaných usmerneniach. V odporúčaniach pre jednotlivé krajiny sú tiež určené oblasti politiky, ktoré je potrebné riešiť, často však nie je vysvetlené, prečo by určité reformy mali mať prioritu pre inými. V správach Komisie o jednotlivých krajinách sú vo všeobecnosti vymedzené dôležité riziká a slúžia ako dobrý základ pre formulovanie odporúčaní pre jednotlivé krajiny.

IX

Národné programy reforiem (NPR) obsahujú vlastné posúdenia rizík vypracované členskými štátmi a reakcie v podobe politiky. Našli sme však niekoľko prípadov, keď sa v NPR neuvádzal dostatok informácií o tom, ktoré priority a ciele sa navrhovanými opatreniami riešia. Komisia neposkytla písomnú spätnú väzbu k nedostatku informácií v jednotlivých NPR.

X

Na základe našich zistení Komisii odporúčame posilniť:

1. zameranie na sociálny a výskumný rozmer procesu európskeho semestra;
2. monitorovanie vykonávania odporúčaní pre jednotlivé krajiny;
3. prepojenie medzi finančnými prostriedkami EÚ a odporúčaniami pre jednotlivé krajiny;
4. kvalitu formulácií odporúčaní pre jednotlivé krajiny;
5. posúdenia národných programov reforiem.

Úvod

Proces európskeho semestra

01

Európsky semester je ročný cyklus koordinácie hospodárskej a fiškálnej politiky v EÚ zo strany Európskej komisie a Rady s cieľom zlepšiť hospodársku a sociálnu udržateľnosť EÚ a riešiť štrukturálne výzvy, ktorým čelí EÚ: fiškálna politika, makroekonomické nerovnováhy a štrukturálne reformy zamerané na dlhodobý rast, zamestnanosť a iné sociálne otázky.

02

Európsky semester bol vytvorený v rámci reakcie EÚ na hospodársku a finančnú krízu v Európe po roku 2010¹. Jeho účelom je zosynchronizovať harmonogram stanovených postupov s cieľom lepšie zosúladiť ciele národných politík v oblasti rozpočtu, rastu a zamestnanosti po finančnej kríze (pozri prílohu I). Európsky semester sústreďuje niekoľko postupov vzťahujúcich sa na komplexné oblasti politiky s viacerými mechanizmami koordinácie: preventívnu časť Paktu stability a rastu (PSR), postup pri makroekonomickej nerovnováhe (PMN) a stratégiu pre zamestnanosť a rast – Európa 2020 (pozri tabuľku 1).

03

Európsky semester ponúka Komisii, členským štátom a sociálnym partnerom príležitosť byť v neustálom dialógu. Na podporu väčšej miery vlastníckej zodpovednosti na úrovni členských štátov prebiehajú medzi Komisiou a vládami členských štátov, vnútroštátnymi orgánmi a zainteresovanými stranami podrobné diskusie. Európsky semester má vplyv na rozhodnutia členských štátov o rozpočtovej a hospodárskej politike. V tomto kontexte Komisia využíva svoju diskrečnú právomoc na určenie najdôležitejších výziev v každom členskom štáte.

04

Stratégia Európa 2020 pre rast a zamestnanosť² (ďalej len „stratégia Európa 2020“) sa začala realizovať 17. júna 2010 počas finančnej a hospodárskej krízy. Nadväzuje na lisabonskú stratégiu. Európa 2020 je stratégia na obdobie 10 rokov na pomoc EÚ pri prekonávaní krízy, ktorej cieľom je vytvoriť z EÚ inteligentné, udržateľné a inkluzívne hospodárstvo. V rámčeku 1 sú uvádzajú ciele stratégie Európa 2020. Dosiahnutý pokrok pri plnení cieľov stratégie Európa 2020 sa posudzuje v rámci európskeho semestra. Členské štáty sú vyzvané, aby vo svojich národných programoch reforiem (NPR) informovali o napredovaní plnenia svojich cieľov³.

05

Komisia a členské štáty vyvinuli európsky semester postupne a okrem hlavného fiškálneho a sociálno-ekonomického zamerania sa diskutuje aj o zvýšení dôrazu na environmentálnu udržateľnosť a právny štát. Z ročného prieskumu rastu EÚ z roku 2020 vyplýva, že orientácia stratégie Únie sa zmenila na udržateľný rast. Za hlavný zámer stratégie sa stanovujú ciele udržateľného rozvoja Organizácie spojených národov a novou stratégiou rastu sa stala európska zelená dohoda. Správy o jednotlivých krajinách z roku 2020 už obsahujú analýzu a informácie o monitorovaní cieľov udržateľného rozvoja⁴. V samostatnom oznámení Komisia posudzuje, akými spôsobmi by mohol makroekonomický dohľad prispieť k vymedzeniu a riešeniu určitých problémov v oblasti právneho štátu⁵.

06

Proces európskeho semestra zahŕňa tieto dokumenty (pozri prílohu II):

• Hlavné smery hospodárskych politík a usmernenia pre politiky zamestnanosti, ktoré sa spoločne označujú ako „integrované usmernenia“. Tieto usmernenia navrhuje Komisia a prijíma Rada s cieľom usmerňovať politiky členských štátov v týchto oblastiach. Zatiaľ čo hlavné smery hospodárskych politík nie sú obmedzené na konkrétne obdobie (najnovšie hlavné smery boli schválené v roku 2015), usmernenia pre politiky zamestnanosti sa aktualizujú alebo opätovne potvrdzujú každý rok. Hoci tieto usmernenia nie sú pre členské štáty záväzné ani vynútiteľné, Komisii poskytujú základ pre vydanie odporúčaní pre jednotlivé krajiny. Okrem toho v nariadení sa požaduje, aby Komisia monitorovala a preskúmavala ich uplatňovanie.
• Ročný prieskum rastu (RPR) je oznámenie vypracované Komisiou, predkladané v rámci tzv. jesenného balíka v novembri. Uvádzajú sa v ňom hlavné výzvy, ktorým čelí EÚ a eurozóna, stanovujú všeobecné hospodárske a sociálne priority EÚ a členským štátom sa poskytujú politické usmernenia na úrovni EÚ na nasledujúci rok. Priority v ročnom prieskume rastu sa vyberajú z ostatných správ jesenného balíka alebo iných relevantných dokumentov. Napríklad ročný prieskum rastu z roku 2018 sa opiera „o správu predsedu Junckera o stave Únie za rok 2017, európsky pilier sociálnych práv, Bielu knihu o budúcnosti Európy, ako aj o päť následných diskusných dokumentov. Takisto sú v ňom zohľadnené diskusie s Európskym parlamentom, Radou, inými inštitúciami EÚ, národnými parlamentmi a sociálnymi partnermi“.
• Jesenný balík zahŕňa okrem ročného prieskumu rastu aj správu o mechanizme varovania (SMV) pre postup pri makroekonomickej nerovnováhe a návrh spoločnej správy o zamestnanosti (SSZ). Od roku 2015 zahŕňa oznámenie so zhrnutím posúdenia Komisie týkajúceho sa návrhov rozpočtových plánov na nasledujúci rok predkladaných členskými štátmi eurozóny a odporúčania pre eurozónu.
• Správy o jednotlivých krajinách sú pracovné dokumenty útvarov Komisie predkladané každoročne vo februári od roku 2015 (do roku 2015 Komisia vydávala svoje pracovné dokumenty v máji a obsahovali posúdenie národných programov reforiem, a hĺbkové preskúmania sa vydávali osobitne v apríli). Správy o jednotlivých krajinách obsahujú posúdenie ekonomickej situácie každého členského štátu a pokroku pri plnení cieľov stratégie Európa 2020 a vykonávaní odporúčaní pre jednotlivé krajiny.
• Programy stability a konvergenčné programy a národné programy reforiem (NPR) predkladajú členské štáty každoročne v apríli. V nariadení sa vyžaduje, aby programy stability a konvergenčné programy zahŕňali fiškálne plány, v ktorých sú zohľadnené rôzne fiškálne otázky a záležitosti makroekonomických nerovnováh. Ďalej sa v ňom vyžaduje, aby členské štáty predkladali národné programy reforiem vymedzujúce ich plány a zohľadňujúce rôzne viacročné a ročné usmernenia poskytnuté na úrovni EÚ, napríklad záležitosti týkajúce sa postupu pri makroekonomickej nerovnováhe, stratégiu Únie pre rast a zamestnanosť (stratégia Európa 2020), integrované usmernenia (hlavné smery hospodárskych politík a usmernenia pre politiky zamestnanosti) a ročný prieskum rastu. Komisia tiež vydáva konkrétne usmernenia k formátu a obsahu NPR každoročne v podobe listov zaslaných členským štátom.
• Pracovné dokumenty útvarov Komisie pre preventívnu časť vypracúvajú útvary Komisie každý rok v máji a predkladajú v nich svoju analýzu programov stability a konvergenčných programov. Obsahujú všetky zistené fiškálne riziká a informujú o fiškálnom vývoji a dodržiavaní rámca fiškálnych pravidiel preventívnej časti Paktu stability a rastu.
• Odporúčania pre jednotlivé krajiny navrhuje Komisia Rade v máji a schvaľujú sa každoročne v júli. Následne Komisia kontroluje ich vykonávanie s cieľom posúdiť napredovanie a informuje o tom nasledujúci rok v správach o jednotlivých krajinách. V prípade, že nedôjde k nijakému pokroku alebo dôjde k zhoršeniu, Rada na základe odporúčania Komisie zváži, či sú potrebné ďalšie kroky presadenie práva (napríklad sankcie alebo iné opatrenia, ako sú rozhodnutia o obmedzení financovania EÚ).
• Správy o následnej kontrole: V prípade krajín, v ktorých sa zistila makroekonomická nerovnováha, sa osobitne monitoruje aj pokrok plnenia ich politickej agendy a odporúčaní pre jednotlivé krajiny týkajúcich sa postupu pri makroekonomickej nerovnováhe. Deje sa to na v novembri a decembri. Monitorovacie správy Komisie sa prerokúvajú vo výboroch Rady a tiež sa uverejňujú. Rada vydáva závery z celého procesu v januári nasledujúceho roku.

07

V prílohe III sú uvedené hlavné zmeny harmonogramu európskeho semestra v období 2011 – 2018.

08

Od roku 2011 boli z európskeho semestra vyňaté spolu štyri členské štáty (Írsko, Portugalsko, Cyprus a Grécko) na obdobie, počas ktorého sa na nich vzťahovali programy makroekonomických úprav. Týmto sa predchádza duplikácii odporúčaní k opatreniam stanoveným v týchto programoch.

Zodpovednosť za európsky semester nesú spoločne Komisia a členské štáty

09

Za vydanie usmernení členským štátom na základe odporúčaní Komisie nesie konečnú zodpovednosť Rada. Konkrétne potrebné opatrenia sú na uvážení vnútroštátnych orgánov. Táto diskrečná právomoc je nevyhnutná na zachovanie vlastníckej zodpovednosti na úrovni členských štátov (vnútroštátnej, regionálnej, miestnej).

10

Komisia plní koordinačnú úlohu, právomoc ukladať sankcie má len v súvislosti s Paktom stability a rastu a postupom pri makroekonomickej nerovnováhe, a predpokladá sa, že bude dodržiavať zásady subsidiarity a proporcionality. Ďalej zodpovedá aj za ročný prieskum rastu, správy o jednotlivých krajinách a návrh odporúčaní pre jednotlivé krajiny, stratégiu Európa 2020, pracovné dokumenty útvarov Komisie pre preventívnu časť Paktu stabilitu a rastu, návrh spoločnej správy o zamestnanosti, hĺbkové preskúmanie a správu o mechanizme varovania, ako aj za monitorovacie správy a správy o následnej kontrole. Komisia okrem toho nesie zodpovednosť za preskúmanie procesu každých päť rokov a v prípade potreby za predloženie odporúčaní na jeho úpravu⁶.

11

Generálny sekretariát Komisie zodpovedá za dohľad nad európskym semestrom a jeho koordináciu a riadi kľúčovú skupinu generálnych riaditeľstiev, ktoré zahŕňajú GR pre hospodárske a finančné záležitosti (GR ECFIN), GR pre vnútorný trh, priemysel, podnikanie a MSP (GR GROW) a GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie (GR EMPL). Účasť generálnych riaditeľstiev v tejto skupine sa môže meniť podľa priorít procesu európskeho semestra. Tímy pre jednotlivé krajiny sa skladajú z vedúcich tímov z generálneho sekretariátu a úradníkov z rôznych generálnych riaditeľstiev, ako aj úradníkov európskeho semestra zo zastúpení EÚ v členských štátoch.

12

Za vydanie usmernení členským štátom nesie zodpovednosť Rada. Očakáva sa, že Rada bude postupovať podľa odporúčaní a návrhov Komisie a že v prípade nesúhlasu svoj postoj verejne vysvetlí⁷.

13

Pojem vlastníckej zodpovednosti členských štátov je pre proces európskeho semestra kľúčový. Vyjadruje mieru odhodlania a pokroku, ktoré sa požadujú od členských štátov na zabezpečenie užšej koordinácie hospodárskych politík a nepretržitej konvergencie hospodárskej výkonnosti v súlade s článkami 120, 121 a 148 ZFEÚ a ustanoveniami príslušného nariadenia. Tento pojem bol ďalej rozpracovaný v rôznych oznámeniach Rady a Komisie a v nariadení (pozri rámček 2).

Rozsah auditu a audítorský prístup

14

Hlavnou audítorskou otázkou bolo, či Komisia účinne koordinovala hospodárske a štrukturálne politiky v súlade s nariadením o európskom semestri (EÚ) č. 1466/97 (ďalej len „nariadenie“). Preskúmali sme vykonávanie tohto nariadenia zo strany Komisie. Analyzovali sme rámec pre európsky semester, stratégiu Európa 2020 a súvisiace štrukturálne reformy potrebné na zlepšenie sociálnej a hospodárskej udržateľnosti.

15

Táto správa je poslednou zo série troch správ EDA o európskom semestri. Prvé dva rozmery európskeho semestra, Pakt stability a rastu a postup pri makroekonomickej nerovnováhe, boli témami dvoch osobitných správ uverejnených v roku 2018¹³. Konkrétne sme sa zamerali na tieto audítorské otázky:

1. Bol pokrok pri plnení cieľov stratégie Európa 2020 dostatočný a bola táto stratégia v rámci európskeho semestra účinne koordinovaná?
2. Riešili sa v odporúčaniach pre jednotlivé krajiny priority stanovené v ročných prieskumoch rastu a integrovaných usmerneniach a vykonávali členské štáty odporúčania určené pre ne v plnej alebo v dostatočnej miere?
3. Bolo celkové monitorovanie Komisie týkajúce sa vykonávania odporúčaní pre jednotlivé krajiny dôsledné a zabezpečilo správne informácie?
4. Sformulovala Komisia odporúčania pre jednotlivé krajiny a vypracovala odporúčania pre Radu na základe svojich posúdení uvedených v správach o jednotlivých krajinách a posúdení národných programov reforiem členských štátov?

16

Proces európskeho semestra sme podrobne preskúmali na vzorke šiestich členských štátov (Rakúsko, Belgicko, Fínsko, Maďarsko, Taliansko a Holandsko) v období 2011 – 2018 (spôsob výberu členských štátov do vzorky pozri v prílohe IV). V relevantných prípadoch sme posudzovali aj iné členské štáty.

17

Naše audítorské kritériá vychádzali:

1. z požiadaviek právneho rámca, najmä nariadenia (EÚ) č. 1466/97 o európskom semestri;
2. zo stratégie Európa 2020 a z vlastných preskúmaní Komisie týkajúcich sa procesu alebo jeho predchodcu – lisabonskej stratégie;
3. z interných usmernení Komisie poskytnutých jej vlastným útvarom alebo členským štátom k vypracovaniu rôznych posúdení a správ;
4. z dokumentov vydaných rôznymi inštitúciami EÚ a inými medzinárodnými organizáciami alebo z dokumentov, ktoré boli výsledkom výskumu na stanovenie osvedčených postupov.

18

Preskúmali sme celý reťazec dokumentov (t. j. ročné prieskumy rastu, správy o jednotlivých krajinách, národné programy reforiem, odporúčania pre jednotlivé krajiny, správy o následnej kontrole) za dva cykly (2014 a 2016) za každý členský štát vo vzorke s cieľom pochopiť, ako proces funguje a či/ako sa jednotlivé dokumenty navzájom účinne a efektívne dopĺňajú.

19

Našimi hlavnými partnermi boli generálny sekretariát Komisie, ktorý nesie hlavnú zodpovednosť za koordináciu procesu, kľúčové generálne riaditeľstvá (t. j. ECFIN, EMPL, GROW).

20

Prácu na audite sme dokončili pred pandémiou ochorenia COVID-19 a táto správa preto nezohľadňuje prípadnú zmenu politiky ani iné zmeny, ku ktorým došlo v reakcii na pandémiu.

Pripomienky

Všeobecný pokrok pri plnení cieľov stratégie Európa 2020

Šesť z ôsmich cieľov stratégie Európa 2020 bude pravdepodobne splnených, no ciele týkajúce sa zmiernenia chudoby a výskumu nebudú dosiahnuté

21

V stratégii Európa 2020 sa pre členské štáty stanovuje osem cieľov. Pokrok v dosahovaní cieľov stratégie Európa 2020 je za celú EÚ vo všeobecnosti pozitívny a zmiešaný v jednotlivých členských štátoch (pozri prílohu V). Na úrovni celej EÚ sa ciele v oblasti zamestnanosti, energetiky a vzdelávania pravdepodobne dosiahnu v roku 2020. Na napredovanie plnenia cieľov týkajúcich sa zmierňovania chudoby však mala vplyv finančná kríza z roku 2008 a ciele v súvislosti s výdavkami na výskum a vývoj v členských štátoch sa plnia len v obmedzenej miere (pozri ilustráciu 1 a prílohu V).

22

Počet ľudí ohrozených chudobou alebo sociálnym vylúčením sa v rokoch po kríze zvýšil (zo 116 miliónov v roku 2008 na 122 miliónov v roku 2012) a začal klesať po roku 2012, keď došlo k všeobecnej obnove ekonomiky (zo 122 miliónov v roku 2012 na 109,2 milióna v roku 2018)¹⁴. Cieľom stratégie Európa 2020 však bolo vymaniť z chudoby alebo sociálneho vylúčenia 20 miliónov ľudí oproti východiskovej hodnote z roku 2008, a teda znížiť ich počet v roku 2020 na 96,1 milióna.

23

Cieľom v oblasti výskumu a vývoja stanoveným v rámci lisabonskej stratégie v roku 2000 bolo zvýšiť výdavky na výskum a vývoj v každom členskom štáte na 3 % HDP a zabezpečiť, aby sa z EÚ do roku 2010 stalo najkonkurencieschopnejšie a najdynamickejšie hospodárstvo na svete založené na poznatkoch. Tento cieľ nebol splnený. V stratégii Európa 2020 bol stanovený ten istý cieľ na úrovni 3 %, no za EÚ ako celok, čo členským štátom umožnilo vymedziť si vlastné národné ciele. Národné ciele sa značne odlišujú, ako to vyplýva z ilustrácie 2.

24

Za desať rokov, v období 2000 – 2010, sa táto miera zvýšila na 1,93 % HDP, čo predstavuje nárast len o 0,16 percentuálneho bodu. V nasledujúcich ôsmich rokoch stratégie Európa 2020 sa výdavky zvýšili na 2,12 % HDP v roku 2018, čo predstavuje ďalší nárast len o 0,19 percentuálneho bodu (pozri ilustráciu 3).

Komisie nepredložila dostatočné usmernenia na riešenie chudoby a výskumu v niektorých členských štátoch

25

V rokoch 2011 až 2016 Komisia vydala odporúčania pre 14 členských štátov, v ktorých sa priamo venovala problému chudoby. Pri analýze sme však našli prípady, keď to neurobila, keď sa situácia zhoršila. Napríklad z tabuľky 2 vyplýva, že v roku 2016 neboli vydané žiadne odporúčania, ktoré by sa týkali špecificky chudoby, pre 11 z 18 členských štátov, v ktorých sa počet ľudí žijúcich v chudobe a sociálne vylúčených ľudí zvýšil (v rôznej miere) v porovnaní s úrovňami pred krízou.

26

Komisia vydala niekoľko odporúčaní pre jednotlivé krajiny zamerané na zmiernenie chudoby prostredníctvom oblastí ako zamestnanosť, získavanie zručností, celoživotné vzdelávanie, starostlivosť o deti a zapojenie doposiaľ marginalizovaných občanov do trhu práce. Podľa nášho názoru by však cieľ vytýčený v stratégii Európa 2020 a vplyv finančnej krízy na mieru pokroku v tejto oblasti oprávňovali k vydaniu väčšieho počtu odporúčaní pre jednotlivé krajiny zameraných na priame opatrenia na zmiernenie chudoby.

27

V reakcii na vysokú nezamestnanosť Komisia zaviedla niekoľko dôležitých opatrení financovaných z rozpočtu EÚ, napríklad zameraním na regióny s vysokou mierou nezamestnanosti mladých ľudí. Napriek týmto snahám sa výskyt chudoby v rokoch 2008 až 2018, meraný ukazovateľom „rizika chudoby“, medzi vekovými skupinami prudko odklonil. Riziko chudoby sa výrazne zvýšilo vo vekovej skupine 18 – 24 rokov a výrazne kleslo v generácii nad 65 rokov. V dôsledku toho v roku 2018 dosiahol rozdiel v miere chudoby medzi týmito dvomi vekovými skupinami 7,0 percentuálneho bodu v porovnaní s 1,0 percentuálneho bodu v roku 2008¹⁵ (pozri ilustráciu 4). Eurostat definuje tento ukazovateľ ako podiel osôb, ktorých ekvivalentný disponibilný príjem je pod hranicou rizika chudoby, ktorá je stanovená na úrovni 60 % národného mediánu ekvivalentného disponibilného príjmu (po sociálnych transferoch)¹⁶.

28

V čase auditu došlo k niekoľkým udalostiam, ktoré ešte viac posilňujú zameranie na otázky zamestnanosti a chudoby:

• v roku 2017 bol prijatý Európsky pilier sociálnych práv, ktorý zahŕňa 20 zásad odsúhlasených Európskym parlamentom, Radou a Komisiou¹⁷,
• Lídri EÚ sa v súvislosti s cieľmi udržateľného rozvoja OSN na rok 2030 okrem ďalších cieľov v oblasti udržateľnosti (zmena klímy) zaviazali znížiť podiel osôb žijúcich v chudobe aspoň o polovicu vo všetkých jej rozmeroch¹⁸,
• predsedníčka Komisie vo svojej agende pre Európu vyhlásila, že chce „zosúladiť sociálne a trhové aspekty“, a to prostredníctvom „akčného plánu na úplnú realizáciu Európskeho piliera sociálnych práv“, a že zameranie európskeho semestra by malo byť presmerované na to, aby sa z neho stal „nástroj zahŕňajúci ciele OSN v oblasti udržateľného rozvoja“¹⁹.

29

Európsky semester má potenciál stať sa dôležitým procesom koordinácie politiky na podporu zmierňovania chudoby viacrozmerným spôsobom: zabezpečením fiškálnych rezerv, z ktorých sa poskytne podpora počas krízy a hneď po nej, predkladaním odporúčaní všetkým krajinám s vysokou alebo so zhoršujúcou sa mierou chudoby a ďalším posilňovaním prepojenia medzi odporúčaniami pre jednotlivé krajiny a podporou z rozpočtu na presadzovanie reforiem.

30

Pokiaľ ide o výskum a vývoj, zistili sme, že Komisia nevydala odporúčania pre všetky členské štáty, ktoré sa nepriblížili k splneniu svojich národných cieľov týkajúcich sa objemu výdavkov v tejto oblasti. Napríklad v roku 2017 nebolo sformulované žiadne zodpovedajúce odporúčanie pre 17 z takýchto členských štátov (pozri tabuľku 3 v prílohe VI).

31

Na celosvetovej úrovni EÚ zaostáva za ostatnými rozvinutými ekonomikami, ako sú Spojené štáty americké, Japonsko a Južná Kórea. Čína ich vo výskume a vývoji rýchlo doháňa (pozri ilustráciu 5). V súčasnej situácii, keď sa konkurencia ostatných svetových aktérov zvyšuje, je potrebné urobiť v tejto oblasti viac, a to v rámci európskeho semestra aj mimo neho. Aj keď členské štáty objem svojich verejných výdavkov na výskum a vývoj udržiavajú, komerčný sektor v týchto výdavkoch zaostáva a je sektorom s najväčším potenciálom pokroku v budúcnosti²⁰.

Zameranie európskeho semestra sa začína posúvať na ciele udržateľného rozvoja

32

Komisia začala monitorovať pokrok národných politík pri plnení cieľov udržateľného rozvoja tým, že zaviedla novú prílohu („E“), v ktorej sa uvádza štatistické posúdenie trendov v súvislosti s týmito cieľmi v členských štátoch za posledných päť rokov, ktoré vychádza zo súboru ukazovateľov Eurostatu týkajúcich sa cieľov udržateľného rozvoja EÚ (EU SDG). Komisia tiež začala vydávať odporúčania pre jednotlivé krajiny, v ktorých odkazuje na ciele udržateľného rozvoja. Tieto novšie odporúčania pre jednotlivé krajiny neboli predmetom nášho auditu.

33

Podobne sme našli obmedzený počet správ o jednotlivých krajinách, v ktorých sa vyzdvihujú otázky právneho štátu ako nezávislosť súdnictva, korupcia, konflikt záujmov a sloboda médií. Ide o dobrý príklad toho, ako môže európsky semester prispieť k presadzovaniu právneho štátu.

Miera plného vykonania odporúčaní jednotlivými členskými štátmi alebo miera vykonania ich významnej časti je nízka a monitorovanie Komisie nie je vždy úplné

U viac než dvoch tretín odporúčaní pre jednotlivé krajiny došlo aspoň k „určitému pokroku“ vo vykonávaní, no miera plného vykonania alebo miera vykonania významnej časti odporúčaní členskými štátmi je nízka

34

Komisia zriadila internú databázu CESAR, ktorá obsahuje posúdenia miery vykonania odporúčaní pre jednotlivé krajiny vypracované rôznymi generálnymi riaditeľstvami. V období 2011 – 2017 bolo podľa tejto databázy 1,6 % odporúčaní pre jednotlivé krajiny klasifikovaných ako „plne vykonané“ do jedného roku od ich vydania, zatiaľ čo „významný pokrok“ sa dosiahol pri 4,6 % odporúčaní (pozri ilustráciu 6 a rámček 3). Väčšina odporúčaní pre jednotlivé krajiny je v kategórii „určitý pokrok“ (50,9 %) alebo „obmedzený pokrok“ (35,5 %). Odporúčania pre jednotlivé krajiny sú často v kategórii „určitý pokrok” po prijatí opatrení alebo reforiem národnými parlamentmi alebo ministerskými rozhodnutiami.

35

Hoci ide o dôležitý krok v riešení odporúčaní pre jednotlivé krajiny, Komisia vo svojom posúdení správne uvádza, že členské štáty musia ešte vykonať množstvo práce. Z toho vyplýva, že hoci je európsky semester dobrou koordinačnou platformou na monitorovanie pokroku, členské štáty nevykonali odporúčania v dostatočnej miere na to, aby sa vyriešili zistené štrukturálne problémy.

36

V máji 2017 Komisia zaviedla viacročné posúdenie, v rámci ktorého sa skúma, či sa odporúčania pre jednotlivé krajiny vykonávajú počas určitého dlhšieho obdobia. Viacročné posúdenia sa týkajú odporúčaní pre jednotlivé krajiny vo fáze riešenia, ktorých vykonanie však trvá viac ako rok. Z viacročného posúdenia týkajúceho sa obdobia 2011 – 2018 vyplynulo, že 9 % odporúčaní pre jednotlivé krajiny bolo „plne vykonaných“, zatiaľ čo „významný pokrok“ sa dosiahol v súvislosti so 17 % odporúčaní (pozri ilustráciu 7).

37

Ak členský štát neprijme v stanovenom časovom rámci primerané opatrenia na riešenie otázok, ktoré boli predmetom odporúčania Rady, alebo ak vypracuje politiky, ktoré sú v rozpore s odporúčaním, Komisia môže dotknutý členský štát napomenúť²¹. Komisia má okrem toho možnosť zintenzívniť odporúčania tým, že do nich zahrnie konkrétne opatrenia, ak členské štáty nezrealizujú odporúčania, ktoré im boli vydané²². V prípade odporúčaní pre jednotlivé krajiny v kontrolovanej vzorke Komisia neodporučila žiadne konkrétne opatrenia, a to aj napriek tomu, že niektoré odporúčania boli v priebehu rokov predložené opakovane, pretože ich členské štáty vykonávali pomaly alebo len čiastočne.

Komisia nezdokumentovala svoje monitorovanie vykonávania odporúčaní pre jednotlivé krajiny v plnom rozsahu

38

Posúdili sme informácie zaznamenané v databáze CESAR s cieľom zistiť kvalitu a spoľahlivosť procesu monitorovania, ktoré tvorí základ správ Komisie. Zistili sme, že príslušné generálne riaditeľstvá v niekoľkých prípadoch v našej vzorke (19 z 202 viacročných posúdení) nezdokumentovali svoje posúdenia v databáze CESAR alebo nezaznamenali informácie o určitých podčastiach odporúčaní pre jednotlivé krajiny (podčasti sú jednotlivé prvky obsiahnuté v jednom odporúčaní). Databáza CESAR je užitočný nástroj na monitorovanie vykonávania odporúčaní pre jednotlivé krajiny, no na to, aby bola čo najužitočnejšia je dôležité, aby boli informácie v nej úplné.

39

Z nášho preskúmania monitorovania vykonávania odporúčaní pre jednotlivé krajiny v následných správach o krajine a v iných správach Komisie vyplýva, že podčasti odporúčaní sa často preskupujú. To sťažuje porovnanie miery pokroku alebo vykonávania v priebehu rokov.

40

Hoci je databáza CESAR len interná a nie je vhodná na zverejnenie a hoci Komisia uverejňuje viacročný prehľad, neexistuje konsolidovaná verejne dostupná databáza, ktorá by umožňovala ľahko vyhľadať odporúčania pre jednotlivé krajiny za všetky roky a stav ich vykonávania v jednotlivých rokoch.

Nedostatočné prepojenie medzi výdavkami z rozpočtu EÚ a vykonávaním odporúčaní pre jednotlivé krajiny

41

Podľa spoločných ustanovení týkajúcich sa európskych štrukturálnych a investičných fondov (EŠIF)²³, by ich využívanie malo byť prepojené s cieľmi európskeho semestra, a najmä s odporúčaniami pre jednotlivé krajiny. V štúdii vypracovanej pre Komisiu v roku 2018²⁴ sa uvádza, aký podiel mali fondy EŠIF na vykonávaní odporúčaní pre jednotlivé krajiny (pozri rámček 4).

42

Snahy o podporu zavedenia štrukturálnych reforiem pomocou finančných stimulov z rozpočtu EÚ začali už v roku 1997 hlavnými smermi hospodárskych politík (týkajúcich sa reforiem trhu práce). Pri programovaní fondov EŠIF na obdobie 2014 – 2020 boli zohľadnené všetky relevantné odporúčania pre jednotlivé krajiny, a to v podobe ex ante kondicionalít a/alebo cielených investícií. Správy o jednotlivých krajinách obsahujú od roku 2016 informácie o podiele rozpočtu EÚ na riešení štrukturálnych výziev. Vzhľadom na to, že vykonávanie ešte stále prebieha, výsledky týchto investícií sa budú môcť posúdiť až po čase.

43

V stanovisku o spoločných ustanoveniach pre fondy politiky súdržnosti²⁵ sme predložili odporúčania, ako by sa dala v budúcnosti zefektívniť podpora z rozpočtu EÚ na vykonanie odporúčaní pre jednotlivé krajiny. Konkrétne sme odporučili zaistiť, aby boli odporúčania pre jednotlivé krajiny jasné, jednoznačné a funkčné, aby sa ustanovenia navrhnuté v článku 15 návrhu nariadenia o spoločných ustanoveniach primerane využili. Takisto sme odporučili, aby Komisia začlenila ustanovenia na posúdenie plnenia kritérií v súlade so súvisiacimi odporúčaniami pre jednotlivé krajiny vo vzťahu k článku 11 ods. 2 a článku 11 ods. 4 návrhu nariadenia o spoločných ustanoveniach.

44

V júli 2015 bola zriadená služba na podporu štrukturálnych reforiem, ktorá má členským štátom poskytovať technickú pomoc pri koncipovaní a vykonávaní ich štrukturálnych reforiem. V roku 2017 Komisia navrhla zaviesť finančné stimuly na podporu štrukturálnych reforiem²⁶ a v roku 2018 navrhla vyčleniť 25 mld. EUR vo viacročnom finančnom rámci (VFR) na obdobie 2021 – 2027 na nový Program na podporu reforiem. Návrh Komisie prechádzal v čase auditu legislatívnym procesom. Začlenenie navrhovaného Programu na podporu reforiem by mohlo prispieť k zvýšeniu miery vykonania odporúčaní pre jednotlivé krajiny.

V odporúčaniach pre jednotlivé krajiny sa riešia relevantné riziká bez dostatočného vysvetlenia, prečo by určité reformy mali mať prednosť pre inými

Počet odporúčaní pre jednotlivé krajiny a ich podčastí sa od roku 2015 znížil

45

Rozhodnutie Komisie zefektívniť odporúčania pre jednotlivé krajiny z roku 2015 viedlo k zníženiu priemerného počtu podčastí odporúčaní pre členské štáty z 20 v roku 2014 na 12,5 v roku 2019. Napriek zámeru zvýšiť zameranie odporúčaní obmedzením ich počtu sme v posledných rokoch zaznamenali, že jednotlivé odporúčania obsahujú odkazy na niekoľko nesúvisiacich rozmerov politiky alebo zahŕňajú množstvo rôznych politík (pozri ilustráciu 8 a rámček 5).

V integrovaných usmerneniach sa stanovujú priority, Komisia však neinformuje o ich vykonávaní

46

Zistili sme, že priority stanovené v ročných usmerneniach poskytovaných členským štátom v ročnom prieskume rastu a odporúčaniach pre jednotlivé krajiny vo všeobecnosti súviseli s hlavnými smermi hospodárskych politík a usmerneniami pre politiky zamestnanosti (spoločne označovanými ako „integrované usmernenia“). V konkrétnych odporúčaniach pre jednotlivé krajiny nie je žiadna ex ante zmienka o tom, ktoré priority z ročného prieskumu rastu a integrovaných usmernení sa nimi majú riešiť, hoci odôvodnenia odporúčaní obsahujú všeobecnú zmienku (pozri ilustráciu 9).

47

Nezrealizovalo sa žiadne ex post hodnotenie toho, do akej miery členské štáty pri vykonávaní vydaných odporúčaní a všetkých príslušných vnútroštátnych politík riešili priority stanovené v integrovaných usmerneniach tak, ako sa to vyžaduje v nariadení²⁷. Takéto ex post hodnotenie by poskytlo cennú spätnú väzbu o vykonávaní priorít stanovených v integrovaných usmerneniach.

V odporúčaniach pre jednotlivé krajiny sú zohľadnené riziká uvedené v správach o jednotlivých krajinách, no stanovenie priorít nie je jasne vysvetlené

48

V správach o jednotlivých krajinách sa uvádzajú hlavné makroekonomické a štrukturálne riziká a nedostatky zistené tímami pre jednotlivé krajiny a politické opatrenia, ktoré členské štáty zvažujú. Vo všeobecnosti sú primeraným základom pre sformulovanie odporúčaní pre jednotlivé krajiny.

49

Na začiatku každého odporúčania pre konkrétnu krajinu sa uvádza odôvodnenie predloženia odporúčania. Preskúmali sme odôvodnenia v našej vzorke odporúčaní pre jednotlivé krajiny a zistili sme, že sa v nich neuvádza:

1. vysvetlenie logiky stanovenia priorít pre začlenenie problémov ani dôvody vynechania určitých problémov, ktoré boli uvedené v správach o jednotlivých krajinách, ako ani zdôvodnenie upustenia od odporúčaní z minulých rokov, ktoré neboli vykonané v plnej miere;
2. zmienka o potvrdení či záväzku, ktoré členské štáty vyjadrili v národných programoch reforiem v súvislosti s konkrétnymi reformami alebo odporúčaniami;
3. vysvetlenie súvisu medzi jednotlivými odporúčaniami (t. j. keď sú navzájom v rozpore alebo navzájom od seba závisia).

50

Odporúčania pre jednotlivé krajiny sa formulujú prostredníctvom interného procesu, ktorý koordinuje generálny sekretariát, po výmene názorov o rôznych otázkach s členskými štátmi. Hoci Komisia uskutočňuje rozsiahlu analýzu a vedie diskusie s členskými štátmi, nenašli sme žiadne kritériá, na základe ktorých boli niektoré problémy stanovené za prioritu a zahrnuté do odporúčaní pre jednotlivé členské štáty a iné nie. Kritériá a dôvody výberu navrhnutých odporúčaní pre jednotlivé krajiny neboli jasne zdokumentované.

51

Realizovateľnosť odporúčaní pre jednotlivé krajiny okrem toho závisí od realistického časového rámca na vykonanie. V usmerneniach Komisie sa uvádza, že sa očakáva, že odporúčania sa vykonajú do 12 – 18 mesiacov, avšak v jednotlivých odporúčaniach sa nestanovuje presný časový rámec, v ktorom má členský štát prijať opatrenia. Zistili sme, že vykonanie niektorých odporúčaní trvá dlhšie ako štandardných 12 – 18 mesiacov, čoho dôsledkom je opakovanie niektorých odporúčaní niekoľko rokov po sebe.

52

Realizovateľnosť odporúčaní pre jednotlivé krajiny môže závisieť aj od toho, či sú na ich vykonanie na vnútroštátnej úrovni k dispozícii dostatočné finančné prostriedky. Našli sme niekoľko prípadov, keď sa v odporúčaniach pre jednotlivé krajiny neuvádzali žiadne informácie o finančných zdrojoch, ktoré sú potrebné na ich vykonanie (pozri rámček 6).

Národné programy reforiem neobsahujú spätnú väzbu k cieľom priorít EÚ ani k tomu, ako boli zapojené zainteresované strany

53

V nariadení sa požaduje, aby členské štáty predložili národné programy reforiem a programy stability/konvergenčné programy a aby ich Komisia posúdila²⁸. Komisia pred sfinalizovaním odporúčaní pre jednotlivé krajiny preskúma predložené dokumenty, čo sa spomína aj v odôvodneniach odporúčaní. Zistili sme však, že Komisia neposúdila mieru vykonávania odporúčaní vykázanú členskými štátmi ani to, ako členské štáty plánujú riešiť dôležité výzvy týkajúce sa hospodárstva a zamestnanosti či sklzy v plnení cieľov stratégie Európa 2020.

54

Navyše zapojenie miestnych a regionálnych orgánov do procesu európskeho semestra – vrátane koncipovania a vykonávania národných programov reforiem – nebolo povinné ani formálne organizované zo strany členských štátov. Miestne a regionálne orgány nie sú v rámci tohto procesu považované za partnerov, hoci značný podiel odporúčaní pre jednotlivé krajiny nemožno zrealizovať bez ich aktívneho zapojenia. Miestne a regionálne orgány napríklad zodpovedajú za viac než polovicu verejných investícií v EÚ²⁹. Komisia sa však k absencii konzultácií s miestnymi a regionálnymi orgánmi a inými zainteresovanými stranami vo všeobecnosti nevyjadrovala.

55

Pri preskúmaní národných programov reforiem predložených v rokoch 2014 a 2016 sme ďalej našli prípady, keď tieto programy neuvádzali informácie, ktoré sa stanovujú v usmerneniach vydaných Komisiou (pozri rámček 7).

56

V priebehu auditu sme nenašli žiadne záznamy, ktoré by dokladali posúdenie národných programov reforiem Komisiou. Komisia okrem toho členským štátom neposkytuje formálnu písomnú spätnú väzbu k chýbajúcim informáciám v ich národných programoch reforiem.

Závery a odporúčania

57

Európsky semester je dôležitý proces koordinácie politiky, prostredníctvom ktorého sa všetkým členským štátom poskytuje spoľahlivá ročná hospodárska analýza a relevantné hospodárske a sociálne usmernenia EÚ, ročné priority a odporúčania pre jednotlivé krajiny. Zahŕňa široké spektrum rozmerov fiškálnej, hospodárskej, sociálnej politiky, ako aj politiky udržateľnosti, a súvisiace postupy.

58

Komisia vykonáva množstvo práce a na určenie toho, čo z nášho pohľadu vo všeobecnosti predstavuje najdôležitejšie výzvy v jednotlivých členských štátoch, postupuje podľa vlastného uváženia. Napriek značnej práci, ktorú v rámci tohto procesu koordinácie vykonáva EÚ i členské štáty, sme dospeli k záveru, že miera plne alebo významne vykonaných odporúčaní je v členských štátoch nízka. Ďalej sme dospeli k záveru, že Komisia nevyužila všetky dostupné ustanovenia v nariadení na to, aby odporúčania pre jednotlivé krajiny zintenzívnila v prípadoch, keď pri určitých opatreniach za niekoľko rokov nedošlo k výraznému pokroku.

59

Pokrok v dosahovaní cieľov stratégie Európa 2020 je za celú EÚ vo všeobecnosti pozitívny a zmiešaný v jednotlivých členských štátoch. Na úrovni EÚ bude do roku 2020 pravdepodobne splnených šesť z ôsmich cieľov, z ktorých jeden sa týka zamestnanosti, tri energetiky a dva vzdelávania, no ciele týkajúce sa zmierňovania chudoby a výskumu a vývoja splnené nebudú. Zároveň sme zistili, že Komisia dostatočne neriešila potrebu opatrení v odporúčaniach pre členské štáty, ktoré sa splneniu cieľov v týchto oblastiach nepriblížili (pozri body 21 – 31). Zohľadnenie otázok environmentálnej udržateľnosti a právneho štátu v rámci európskeho semestra je dôležitým krokom pre budúcnosť (pozri body 32 – 33).

Odporúčanie 1 – Klásť silný dôraz na sociálny a výskumný rozmer procesu európskeho semestra

Komisia by sa mala zamerať na:

1. zmierňovanie chudoby v rámci európskeho semestra prostredníctvom vyváženej kombinácie odporúčaní pre jednotlivé krajiny zamerané jednak na priame opatrenia na zmierňovanie chudoby a tiež na zamestnanosť;
2. výskum a vývoj vydávaním relevantných odporúčaní pre všetky členské štáty, ktoré v tejto oblasti nenapredujú;

Časový rámec: počnúc odporúčaniami pre jednotlivé krajiny v roku 2021

60

Niekoľko členských štátov vydané odporúčania nevykonalo v plnej miere. Z viacročných posúdení vyplýva, že členské štáty v období 2011 – 2018 vykonali 26 % odporúčaní v značnej alebo v plnej miere. Členské štáty nevynaložili dostatočné úsilie na úplné vykonanie približne 44 % odporúčaní, pri ktorých už bol zaznamenaný určitý pokrok. Viacročné posúdenie vykonávania odporúčaní pre jednotlivé krajiny poskytuje lepší obraz o situácii ako ročné posúdenia, pretože zachytáva vykonávanie za všetky roky od vydania odporúčania. Komisia však dostatočne nevyužila svoju právomoc odporučiť konkrétne opatrenia v prípadoch, keď členské štáty nezrealizujú odporúčania, ktoré im boli vydané (pozri body 34 – 37).

61

Preskúmali sme databázu CESAR, ktorá sa používa na monitorovanie vykonávania odporúčaní pre jednotlivé krajiny. Niektoré generálne riaditeľstvá v niekoľkých prípadoch v našej vzorke (19 z 202) nezdokumentovali svoje posúdenia v databáze. S kompletnými informáciami by bola databáza užitočnejšia. Časté preskupovanie odporúčaní pre jednotlivé krajiny tiež vedie k tomu, že monitorovanie konkrétneho opatrenia a/alebo jeho podčastí sa v priebehu rokov ťažšie porovnáva (pozri body 38 – 40).

Odporúčanie 2 – Posilniť vykonávanie a monitorovanie odporúčaní pre jednotlivé krajiny

Komisia by mala:

1. zabezpečiť, aby všetky príslušné generálne riaditeľstvá zdokumentovali svoje posúdenia v databáze CESAR;
2. zriadiť verejne dostupnú viacročnú databázu, ktorá by obsahovala všetky odporúčania pre jednotlivé krajiny a stav ich vykonávania;
3. zvážiť odporučenie konkrétnych opatrení v prípadoch, keď členské štáty nezrealizujú usmernenie, ktoré dostali v predchádzajúcich rokoch (článok 2-a ods. 3 písm. a) nariadenia č. 1466/97).

Časový rámec: body a) a c) počnúc rokom 2021, bod b) počnúc rokom 2022

62

V správach o jednotlivých krajinách sa dôkladne opisujú riziká a nedostatky v členských štátoch a informuje o všeobecných politických opatreniach, ktoré členské štáty zvažujú. Spravidla sú základom pre výber a formuláciu odporúčaní pre jednotlivé krajiny, no prepojenie medzi využívaní fondov EÚ na podporu reforiem a odporúčaniami pre jednotlivé krajiny nie je dostatočne rozpracované (pozri body 29, 41 – 44).

Odporúčanie 3 – Posilniť prepojenie medzi fondmi EÚ a odporúčaniami pre jednotlivé krajiny

Komisia by mala posilniť prepojenie medzi fondmi EÚ na podporu procesov reformy v členských štátoch a odporúčaniami pre jednotlivé krajiny. Odporúčania by sa mali zohľadňovať v jednotlivých fázach rozpočtového procesu.

Časový rámec: počnúc odporúčaniami pre jednotlivé krajiny v roku 2021

63

Zistili sme, že Komisia koordinuje európsky semester primerane, pokiaľ ide o určovanie rizík v správach o jednotlivých krajinách a odporúčaniach pre jednotlivé krajiny. Odporúčania pre jednotlivé krajiny sa vo všeobecnosti venujú prioritám stanoveným v ročnom prieskume rastu a integrovaných usmerneniach, v niektorých prípadoch však obsahovali zmes rôznych tém a spravidla sa v nich neuvádzal časový rámec ani náklady. V odporúčaniach pre jednotlivé krajiny sú zohľadnené riziká uvedené v správach o jednotlivých krajinách, no stanovenie priorít nie vysvetlené dostatočne jasne. Účinnosť európskeho semestra závisí rovnako od miery vlastníckej zodpovednosti aj od odhodlania členských štátov vykonať odporúčania, ktoré im boli vydané, v primeranom časovom rámci (pozri body 45 – 52).

Odporúčanie 4 – Zlepšiť formuláciu odporúčaní pre jednotlivé krajiny

Komisia by mala zabezpečiť, aby sa individuálne odporúčania pre jednotlivé krajiny sústredili naraz len na jeden problém týkajúci sa spoločnej politiky, zahŕňali merateľné ciele a reálny časový rámec (ročný alebo viacročný), a mala byť predložiť plne zdokumentované odôvodnenie výberu určitých priorít pred inými problémami, ktoré do odporúčaní pre jednotlivé krajiny neboli zahrnuté.

Časový rámec: počnúc odporúčaniami pre jednotlivé krajiny v roku 2021

64

Zistili sme, že v národných programoch reforiem sa často neuvádza presný obsah opatrení plánovaných orgánmi, ich predpokladaný časový rámec, čiastkové ciele vykonávania ani ich odhadované náklady a vplyv. Namiesto toho sú často opísané len veľmi všeobecne. Hoci sa v nariadení požaduje, aby Komisia národne programy reforiem posudzovala, zistili sme, že posúdenia kvality a úplnosti týchto programov nezdokumentovala (pozri body 53 – 56).

Odporúčanie 5 – Predložiť jasné posúdenie národných programov reforiem

Komisia by mala:

1. vo svojich usmerneniach k národným programom reforiem požadovať mapovanie toho, ako členské štáty reagujú v podobe politík na priority a ciele stanovené na úrovni EÚ, a jasný opis toho, ako členské štáty plánujú vykonať každé odporúčanie, ktoré im bolo vydané, s uvedením informácií o časovom rámci a nákladoch;
2. zdokumentovať posúdenie kvality a úplnosti informácií predložených v národných programoch reforiem a požadovať ďalšie informácie, keď sa zistí, že chýbajú.

Časový rámec: počnúc národnými programami reforiem v roku 2021

Túto správu prijala komora IV, ktorej predsedá Alex BRENNINKMEIJER, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 30. júna 2020.

Prílohy

Príloha I – Vývoj procesu koordinácie hospodárskej politiky od roku 1993

Príloha II – Hlavné zložky procesu európskeho semestra od roku 2015

Príloha III – Harmonogram európskeho semestra – hlavné zmeny v období 2011 – 2018

Príloha IV – Výber členských štátov do kontrolovanej vzorky

01

Audit postupov európskeho semestra bol zameraný na šesť členských štátov (päť z eurozóny a jeden mimo eurozóny). Tá istá vzorka sa použila aj na audit preventívnej časti Paktu stability a rastu.

02

Členské štáty, na ktoré sa počas celého obdobia vzťahoval postup pri nadmernom deficite alebo program makroekonomických úprav alebo ktoré už boli predmetom auditu týkajúceho sa postupu pri nadmernom deficite, Grécka, alebo postupu pri makroekonomickej nerovnováhe, neboli zahrnuté (s výnimkou Talianska³⁰). Zo zvyšných členských štátov sme vybrali tie, ktoré dlhšie podliehali nápravnej časti, vykazovali v poslednom čase zhoršenie štrukturálneho salda alebo boli najviac vzdialené od strednodobého cieľa (pozri tabuľku 1).

Príloha V – Hlavné ukazovatele stratégie Európa 2020 pre EÚ-28

Téma	Hlavný ukazovateľ	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	Cieľ
Zamestnanosť	Miera zamestnanosti vo vekovej skupine 20 – 64 rokov spolu (% obyvateľstva)	70,30	69,00	68,50	68,60	68,40	68,40	69,20	70,10	71,10	72,20	73,20	75,00
	• Miera zamestnanosti vo vekovej skupine 20 – 64 rokov, ženy (% obyvateľstva)	62,80	62,30	62,00	62,20	62,40	62,60	63,50	64,30	65,30	66,50	67,40	:
	• Miera zamestnanosti vo vekovej skupine 20 – 64 rokov, muži (% obyvateľstva)	77,90	75,70	75,00	75,00	74,60	74,30	75,00	75,90	76,90	78,00	79,00	:
Výskum a vývoj	Hrubé domáce výdavky na výskum a vývoj (¹) (% HDP)	1,84	1,94	1,93	1,97	2,01	2,02	2,03	2,04	2,04	2,06	2,12	3,00
	• Podniky	1,16	1,19	1,19	1,24	1,27	1,28	1,30	1,31	1,32	1,36	1,41	:
	• Vláda	0,24	0,26	0,25	0,25	0,25	0,25	0,24	0,24	0,23	0,23	0,23	:
	• Vysokoškolské vzdelávanie	0,42	0,46	0,47	0,46	0,47	0,47	0,47	0,47	0,47	0,46	0,46	:
	• Súkromné neziskové organizácie	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	:
Zmena klímy a energetika	Emisie skleníkových plynov (²) (Index 1990 = 100)	90,60	83,80	85,70	83,00	82,10	80,40	77,50	78,10	77,80	78,30	:	80,00
	Podiel energie z obnoviteľných zdrojov na hrubej konečnej spotrebe energie (%)	11,10	11,90	12,50	13,10	14,40	15,20	16,20	16,70	17,00	17,50	:	20,00
	Primárna spotreba energie (v miliónoch ton ropného ekvivalentu)	1 693,00	1 595,00	1 654,00	1 593,00	1 585,00	1 571,00	1 511,00	1 537,00	1 547,00	1 562,00	:	1 483,00
	Konečná spotreba energie (v miliónoch ton ropného ekvivalentu)	1 180,00	1 108,00	1 160,00	1 105,00	1 106,00	1 108,00	1 066,00	1 088,00	1 110,00	1 123,00	:	1 086,00
Vzdelávanie	Osoby, ktoré predčasne ukončili školskú dochádzku spolu (³) (% obyvateľstva vo veku 18 – 24 rokov)	14,70	14,20	13,90	13,40	12,70	11,90	11,20	11,00	10,70	10,60	10,60	<10,00
	• Osoby, ktoré predčasne ukončili školskú dochádzku, ženy (³) (% obyvateľstva vo veku 18 – 24 rokov)	12,70	12,30	11,90	11,50	10,90	10,20	9,60	9,50	9,20	8,90	8,90	:
	• Osoby, ktoré predčasne ukončili školskú dochádzku, muži (³) (% obyvateľstva vo veku 18 – 24 rokov)	16,70	16,10	15,80	15,30	14,50	13,60	12,70	12,40	12,20	12,10	12,20	:
	Dosiahnuté terciárne vzdelanie spolu (³) (% obyvateľstva vo veku 30 – 34 rokov)	31,20	32,30	33,60	34,80	36,00	37,10	38,00	38,70	39,20	39,90	40,70	>=40,00
	• Dosiahnuté terciárne vzdelanie, ženy (³) (% obyvateľstva vo veku 30 – 34 rokov)	34,30	35,70	37,20	38,60	40,20	41,40	42,30	43,40	43,90	44,90	45,80	:
	• Dosiahnuté terciárne vzdelanie, muži (³) (% obyvateľstva vo veku 30 – 34 rokov)	28,00	28,90	30,00	31,00	31,80	32,80	33,60	34,00	34,40	34,90	35,70	:
Chudoba a sociálne vylúčenie	Osoby ohrozené chudobou alebo sociálnym vylúčením, EÚ-27 (⁴)(⁷) (v miliónoch)	116,10	114,50	117,00	119,60	122,20	121,60	120,80	117,80	116,90	111,84	109,23	96,10
	Osoby ohrozené chudobou alebo sociálnym vylúčením, EÚ-28 (⁴)(⁷) (v miliónoch)	:	:	:	121,00	123,60	122,80	122,00	119,00	118,10	113,00	:	:
	Osoby ohrozené chudobou alebo sociálnym vylúčením, EÚ-28 (⁴)(⁶)(⁷) (% obyvateľstva)	23,70	23,30	23,70	24,30	24,70	24,60	24,40	23,80	23,50	22,40	:	:
	• Osoby žijúce v domácnosti s veľmi nízkou intenzitou práce, EÚ-28 (⁶)(⁷) (% obyvateľstva vo veku 0 – 59 rokov)	9,20	9,10	10,10	10,40	10,50	11,00	11,30	10,70	10,50	9,50	:	:
	• Osoby ohrozené chudobou po sociálnych transferoch, EÚ-28 (⁶)(⁷) (% obyvateľstva)	16,60	16,40	16,50	16,80	16,80	16,70	17,20	17,30	17,30	16,90	:	:
	• Osoby vystavené závažnej materiálnej deprivácii, EÚ-28 (⁶)(⁷) (% obyvateľstva)	8,50	8,20	8,40	8,90	9,90	9,60	8,90	8,10	7,50	6,60	6,00	:

Poznámky:
1) Celkové emisie vrátane medzinárodnej leteckej dopravy a nepriame emisie CO₂, ale bez emisií z využívania pôdy, zo zmien vo využívaní pôdy a lesného hospodárstva (LULUCF).
2) Zlom v časovom rade v roku 2014 (zmena z ISCED 97 na ISCED 2011).
3) Ukazovateľ „Osoby ohrozené chudobou alebo sociálnym vylúčením“ zodpovedá súčtu osôb, ktoré sú ohrozené chudobou po sociálnych transferoch, osôb, ktoré sú vystavené závažnej materiálnej deprivácii, a osôb, ktoré žijú v domácnosti s veľmi nízkou intenzitou práce. Osoby sa započítavajú len raz, aj keď sa na ne vzťahuje viacero čiastkových ukazovateľov.
4) Celkovým cieľom EÚ je dosiahnuť do roku 2020 zníženie počtu osôb ohrozených chudobou a vylúčením aspoň o 20 miliónov. Pre problémy s dostupnosťou údajov sa cieľ hodnotí len za EÚ-27.
5) Údaje za EÚ-27 z roku 2008.
6) Údaje za rok 2018 sú odhady.

Zdroj: Eurostat, Smarter, greener, more inclusive?, vydania z rokov 2015 až 2019.

Príloha VI – Posúdenie pokroku plnenia cieľov stratégie Európa 2020

01

Z analýzy prijatého súboru deviatich hlavných ukazovateľov vyplýva, že EÚ pokročila pri plnení celkových cieľov na rok 2020 v piatich oblastiach: zamestnanosť, výskum, energetika, vzdelávanie a zmierňovanie chudoby (pozri tabuľku 1 a ilustráciu 4). Z tejto analýzy však nie je vidieť rozdiely vo výsledkoch jednotlivých členských štátov a ich pozíciu vo vzťahu k priemeru EÚ.

Hlavné fakty a prekážky v súvislosti s napredovaním zmierňovania chudoby

02

Cieľ stratégie Európa 2020 týkajúci sa zmierňovania chudoby je založený na hlavnom ukazovateli „ohrozenia chudobou alebo sociálnym vylúčením“ (označovaný aj ako ukazovateľ AROPE³¹). Ide o zložený ukazovateľ, ktorý zahŕňa tri aspekty chudoby: 1. príjmovú chudobu po sociálnych transferoch³²; 2. závažnú materiálnu depriváciu³³; a 3. život v domácnosti s veľmi nízkou intenzitou práce³⁴.

03

Napriek cieľu stratégie Európa 2020 znížiť počet osôb ohrozených chudobou alebo sociálnym vylúčením o 20 miliónov³⁵ v porovnaní s úrovňou spred krízy v roku 2008, bolo podľa ukazovateľa AROPE v roku 2018 109 miliónov osôb, teda takmer jedna štvrtina (22 %) obyvateľstva EÚ-27, stále ohrozených, a zaznamenaný bol len obmedzený pokrok vo výške 6,9 milióna osôb³⁶. Finančná kríza viedla k značnému zhoršeniu hlavného ukazovateľa chudoby (AROPE) v období 2009 – 2012, po ktorom nastalo postupné zlepšovanie do roku 2018 (pozri ilustráciu 1).

04

Napriek celkovému zlepšeniu zloženého ukazovateľa sa pokrok v jednotlivých členských štátoch, a najmä v štátoch s najvyšším počtom osôb ohrozených chudobou, výrazne líši. V ilustrácii 2 je znázornený kumulatívny rozdiel medzi členskými štátmi v počte osôb, ktoré sa považujú za osoby ohrozené chudobou alebo sociálnym vylúčením (v tisícoch) v roku 2018 v porovnaní s rokom 2008. Celkovo dvanásť z 27 členských štátov zaznamenalo nárast počtu takýchto osôb v uvedenom období.

05

Rozdiely medzi krajinami sú navyše zreteľné aj z niektorých čiastkových ukazovateľov, nielen z jednoduchého porovnania miery ohrozenia chudobou. Napríklad v roku 2018 závažná materiálna deprivácia v niektorých členských štátoch prakticky neexistovala, zatiaľ čo v iných členských štátoch ňou bola zasiahnutá jedna pätina obyvateľstva (pozri tabuľku 2). Rozdiely medzi krajinami sú navyše zreteľné aj z niektorých čiastkových ukazovateľov, nielen z jednoduchého porovnania miery ohrozenia chudobou.

06

Dôležitú úlohu v súvislosti s chudobou a sociálnym vylúčením zohráva vývoj na trhu práce. Po výraznom poklese v dôsledku hospodárskej recesie (2009 – 2013) bolo roku 2018 zamestnaných 73,2 % obyvateľov EÚ vo veku od 20 do 64 rokov (z 70,3 % v roku 2008; pozri ilustráciu 3). Išlo o najvyšší podiel od roku 2002 s výrazným znížením rozdielu medzi mužmi a ženami (11,6 % v roku 2018 oproti 15,1 % v roku 2008). Zvýšenie miery zamestnanosti bolo však pozitívne ovplyvnené postupným nárastom počtu pracovných miest na čiastočný úväzok (18,5 % v roku 2018 oproti 16,8 % v roku 2008)³⁷.

07

Na ďalší rozvoj sociálneho rozmeru v EÚ bol v novembri 2017 podpísaný Európsky pilier sociálnych práv, ktorý obsahuje zoznam zásad v 20 oblastiach, ktoré majú zaručiť a zlepšiť acquis communautaire. Jeho úspech bude závisieť od jeho vykonávania a miery odhodlania na vnútroštátnej úrovni. V tejto fáze je ešte príliš skoro, aby sme na základe tohto auditu mohli stanoviť, či to bude viesť k zlepšeniu slabých výsledkov európskeho semestra v tejto oblasti.

Hlavné fakty a prekážky v súvislosti s pokrokom vo výdavkoch na výskum a vývoj

08

Výdavky na výskum a vývoj v pomere k HDP EÚ v posledných rokoch stagnovali mierne nad 2 % a nie je pravdepodobné, že sa dosiahne cieľ na úrovni 3 % (pozri ilustráciu 4).

09

Zistili sme, že v odporúčaniach pre členské štáty, ktoré zaznamenali nízky či dokonca záporný rast výdavkov na výskum a vývoj, sa tomuto problému venovala len malá pozornosť (pozri tabuľku 3).

10

Ďalej pretrvávajú veľké rozdiely medzi členskými štátmi EÚ, pokiaľ ide o výdavky na výskum a vývoj (2017: od 0,50 % HDP v Rumunsku do 3,33 % HDP vo Švédsku). Rozdiely v investíciách do výskumu a vývoja (konkrétne investície do výskumu a vývoja financované podnikateľským sektorom sú vyššie v severných a západných krajinách EÚ) sú vo všeobecnosti odrazom odlišných priemyselných štruktúr, intenzity využívania znalostí a výskumných kapacít.

Akronymy a skratky

CESAR: Databáza Komisie na monitorovanie vykonávania odporúčaní pre jednotlivé krajiny

EŠIF: Európske štrukturálne a investičné fondy

Európa 2020: Stratégia EÚ pre rast a zamestnanosť

GR: Generálne riaditeľstvo

HSHP: Hlavné smery hospodárskych politík

NPR: Národné programy reforiem

NSU: Nariadenie o spoločných ustanoveniach

PMN: Postup pri makroekonomickej nerovnováhe

PND: Postup pri nadmernom deficite

PSKP: Programy stability a konvergenčné programy

PSR: Pakt stability a rastu

RPR: Ročný prieskum rastu

SJK: Správy o jednotlivých krajinách

SMV: Správa o mechanizme varovania

(Návrh) SSZ: (Návrh) spoločnej správy o zamestnanosti

SWD: Pracovné dokumenty útvarov Komisie

VaV: Výskum a vývoj

Glosár

Ciele udržateľného rozvoja: Agenda 2030 pre udržateľný rozvoj, prijatá medzinárodným spoločenstvom v septembri 2015, je odpoveďou na globálne trendy a výzvy. Jadrom Agendy 2030 je 17 cieľov udržateľného rozvoja a súvisiace ciele, ktoré sa budú plniť do roku 2030. Medzinárodné spoločenstvo tak má ambiciózny nový rámec, ktorý všetkým krajinám umožňuje spolupracovať na riešení spoločných výziev. Po prvýkrát sú ciele udržateľného rozvoja všeobecne platné pre všetky krajiny a EÚ je odhodlaná ich dosiahnuť.

Hlavné smery hospodárskych politík (HSHP): spoločné priority a ciele hospodárskych politík krajín EÚ schválené Radou na základe návrhu Komisie. Navrhnuté sú v Zmluve o fungovaní Európskej únie. Hlavné smery hospodárskych politík by sa mali týkať makroekonomických a štrukturálnych politík EÚ ako celku i jednotlivých krajín EÚ.

Hĺbkové preskúmanie: analytický dokument vypracovaný Komisiou zameraný na určenie a posúdenie závažných makroekonomických nerovnováh v kontexte postupu pri makroekonomickej nerovnováhe. Od roku 2015 sú hĺbkové preskúmania začlenené do správ o jednotlivých krajinách v rámci európskeho semestra.

Odporúčania pre jednotlivé krajiny (OJK): politické usmernenia k tomu, ako si udržať zdravé verejné financie, ktoré každoročne pre členské štáty formuluje Komisia. Komisia ich následne v júli predloží Rade na schválenie v kontexte európskeho semestra.

Pakt stability a rastu (PSR): dohoda záväzná pre všetky členské štáty EÚ od roku 1997 (s reformami v rokoch 2005 a 2011) o vykonávaní ustanovení Maastrichtskej zmluvy týkajúcich sa udržateľnosti fiškálnych politík členských štátov, a to predovšetkým zachovávaním verejného deficitu a dlhu na prijateľnej úrovni.

Postup pri makroekonomickej nerovnováhe (PMN): mechanizmus dohľadu, ktorého účelom je identifikovať potenciálne škodlivé makroekonomické nerovnováhy, predchádzať ich vzniku a riešiť ich, keďže by mohli mať nepriaznivý vplyv na hospodársku stabilitu v konkrétnom členskom štáte, eurozóne alebo EÚ ako celku. Od roku 2012 je súčasťou európskeho semestra.

Postup pri nadmernom deficite (PND): nápravná časť Paktu stability a rastu (PSR), v ktorej sa stanovuje, ako by krajiny mali prijímať opatrenia v prípade, že je ich verejný dlh alebo rozpočtový deficit považovaný za nadmerný v súlade s ustanoveniami článku 126 Zmluvy o fungovaní Európskej únie. nápravná časť Paktu stability a rastu (PSR), v ktorej sa stanovuje, ako by krajiny mali prijímať opatrenia v prípade, že je ich verejný dlh alebo rozpočtový deficit považovaný za nadmerný v súlade s ustanoveniami článku 126 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

Program stability (konvergenčný program): dokument každoročne vypracúvaný členskými štátmi eurozóny (štátmi mimo eurozóny), v ktorom sa prezentujú politiky a opatrenia na zabezpečenie udržateľnej fiškálnej politiky, na udržanie ich fiškálnych pozícií na úrovni ich strednodobých cieľov alebo nad touto úrovňou, alebo na postupné dosiahnutie strednodobého cieľa, a pri tom zároveň vyvinúť dostatočné úsilie o zníženie dlhu v snahe dodržať dlhové pravidlo a referenčnú hodnotu na úrovni 60 % stanovenú v zmluve.

Stratégia Európa 2020: stratégia Únie pre rast a zamestnanosť vyhlásená v roku 2010 na obdobie 10 rokov do roku 2020. Zdôrazňujú sa v nej tri priority: inteligentný, udržateľný a inkluzívny rast s jedným alebo viacerými cieľmi (osem spolu) za každú prioritu v piatich tematických oblastiach (zamestnanosť; výskum a vývoj; zmena klímy a energetika; vzdelávanie; chudoba a sociálne vylúčenie). Stratégia má sedem hlavných iniciatív.

Účinky presahovania: možný vplyv udalosti (alebo udalostí) v jednej krajine na ekonomiky ostatných krajín. Hoci existujú aj pozitívne účinky presahovania, tento pojem sa zväčša používa v súvislosti s negatívnym vplyvom domácich udalostí na ostatné časti sveta.

Usmernenia pre politiky zamestnanosti: spoločné priority a ciele politík zamestnanosti pre krajiny EÚ sformulované Radou na návrh Komisie, ktoré sú tiež navrhnuté v Zmluve o fungovaní Európskej únie. Usmernenia pre politiky zamestnanosti a hlavné smery hospodárskych politík tvoria integrované usmernenia.

Viacročný finančný rámec (VFR): sedemročný rámec, ktorým sa riadi rozpočet EÚ. Je stanovený v jednohlasne prijatom nariadení Rady so súhlasom Európskeho parlamentu. Vo finančnom rámci sa stanovuje maximálna ročná suma výdavkov vo všeobecných oblastiach politiky (tzv. okruhoch) a celkový ročný strop pre viazané rozpočtové prostriedky a platby.

Odpovede Komisie

Zhrnutie

Európsky semester (ďalej len „semester“) bol vytvorený ako súčasť reakcie EÚ na hospodársku a finančnú krízu, ktorá zasiahla Európu pred desiatimi rokmi. Odvtedy ho Európska komisia a členské štáty prostredníctvom Rady neustále rozvíjajú s cieľom koordinovaným spôsobom riešiť sociálno-ekonomické otázky vrátane produktivity a konkurencieschopnosti a podnikateľského prostredia, ako aj hospodárskych a sociálnych aspektov väčších výziev súvisiacich s klímou, energetikou a udržateľnosťou.

Cieľom semestra je reagovať na vývoj situácie, a preto sa jeho rozsah a zameranie neustále vyvíjajú.

Náhly vznik pandémie COVID-19 (ďalej len „kríza“) a jej vysoko rušivý vplyv predstavujú šok, ktorý otriasol každým členským štátom. Kríza spôsobila obrovské krátkodobé škody s dlhodobými následkami. Aby sme dokázali tejto kríze čeliť, musíme postupovať koordinovane. Komisia na túto situáciu zareagovala a prispôsobila svoj prístup k súčasnej zdravotnej, sociálnej a hospodárskej kríze, pričom zachovala silný dôraz na oživenie hospodárstva po kríze. Semester plní neoceniteľnú úlohu pri zabezpečovaní toho, aby sme škody na hospodárstve a zamestnanosti riešili prostredníctvom koordinovaných opatrení na úrovni EÚ a na úrovni členských štátov. Komisia a Rada sa dohodli, že budú uplatňovať flexibilitu, ktorú umožňujú pravidlá, aby mohli vlády podporiť hospodársku činnosť a poskytnúť občanom EÚ záchrannú sociálnu sieť. Odporúčania pre jednotlivé krajiny na rok 2020 sa zaoberajú zdravotným a sociálnym vplyvom bezprostrednej krízy, ako aj štrukturálnymi výzvami, ktoré je potrebné riešiť vo fáze obnovy. V období po pandémii COVID budú Komisia a členské štáty ešte užšie spolupracovať, aby zabezpečili zosúladenie a lepšie vykonávanie reforiem.

Európsky dvor audítorov poznamenal, že pri vykonávaní 30 % odporúčaní pre jednotlivé krajiny v rokoch 2011 – 2018 nedošlo k „žiadnemu alebo len obmedzenému“ pokroku. Z aktualizovaných údajov týkajúcich sa úrovne vykonávania odporúčaní pre jednotlivé krajiny v rokoch 2011 – 2019 vyplýva, že členské štáty vykonali 22 % odporúčaní pre jednotlivé krajiny v značnej alebo plnej miere, 46 % s aspoň „určitým pokrokom“ a v súvislosti so zvyšnými 32 % odporúčaní pre jednotlivé krajiny sa pri vykonávaní zaznamenal „obmedzený pokrok“ alebo sa nedosiahol „žiadny pokrok“. Aspoň „určitý“ pokrok pri vykonávaní takmer 70 % odporúčaní, možno označiť za úspech európskeho semestra. Dokazuje to prísne monitorovanie reforiem zo strany Komisie, ale je to zároveň aj dôvod na to, aby Komisia pokračovala vo svojom úsilí o ďalšie zlepšenie vykonávania. Komisia pracuje aj na i) rozsiahlejšej analýze udržateľnosti v dokumentoch semestra, ii) ďalšom rozvoji prepojenia medzi využívaním fondov EÚ a odporúčaniami semestra, iii) začlenení Programu na podporu reforiem a iv) rozvoji kvalitatívneho hodnotenia opatrení nadväzujúcich na odporúčania pre jednotlivé krajiny Komisiou.

V súvislosti s krízou sa vo všetkých členských štátoch objavili veľmi podobné problémy. Komisia bude preto spolupracovať s členskými štátmi s cieľom ešte viac podporiť reformný program.

Európsky dvor audítorov poznamenáva, že hoci sa pravdepodobne splní šesť z ôsmich cieľov stratégie Európa 2020, pokiaľ ide o ciele v oblasti chudoby a výskumu a vývoja, pokrok je pomalý.

Komisia berie boj proti chudobe veľmi vážne. Komisia začala klásť väčší dôraz na sociálne otázky tak, že začlenila európsky pilier sociálnych práv a „sociálny prehľad“ do európskeho semestra. Vo svojej výročnej správe Vývoj v oblasti zamestnanosti a sociálnej situácie v Európe ďalej monitoruje vývoj a faktory ovplyvňujúce chudobu. Mnohé odporúčania pre jednotlivé krajiny sa už dlhé roky týkajú zamestnanosti, získavania zručností, vzdelávania dospelých, starostlivosti o deti a integrácie osôb, ktoré sú najviac vzdialené od trhu práce. To všetko zohráva dôležitú úlohu pri riešení chudoby.

Pokiaľ ide o výskum a vývoj (ďalej len „VaV“), niektoré členské štáty boli oveľa rýchlejšie ako iné. Nemecko a Dánsko dosiahli svoje ciele do roku 2020. Na úrovni EÚ sa intenzita VaV zvýšila z 1,81 % v roku 2000 na 2,19 % v roku 2018. Hoci EÚ celkovo nesplnila svoje ambície v oblasti investovania do VaV, cieľ 3 % mal jasný mobilizačný účinok. K zvýšeniu verejných výdavkov na VaV a verejnej podpory na podnikový VaV v rokoch silnej fiškálnej konsolidácie v období nasledujúcom po kríze v roku 2008 by nedošlo, keby sa politika nezamerala na dôležitosť VaV pre hospodársky rast.

V súvislosti so súčasnou krízou Komisia zdôrazňuje, aby členské štáty podnikali kroky v oboch smeroch, t. j. v oblasti zmierňovania chudoby, ako aj v oblasti výskumu a inovácie, čo sú priority stratégie obnovy.

Európsky dvor audítorov poznamenáva, že Komisia členským štátom neposkytuje písomnú spätnú väzbu k národným programom reforiem. Komisia zastáva názor, že cielený dialóg s príslušnými orgánmi v členských štátoch je efektívnejší ako všeobecná písomná spätná väzba k národnému programu reforiem. Komisia v prípade zistených nedostatkov kontaktuje orgány, aby si vyžiadala chýbajúce informácie. Komisia využíva aj ďalšie zdroje (napr. vyšetrovacie misie, bilaterálne rokovania s členskými štátmi, úradníkov pre európsky semester) na získanie úplného a vyváženého obrazu.

Európsky semester je silné partnerstvo medzi Komisiou, Radou a členskými štátmi. Kľúčovým účastníkom hospodárskych dialógov je aj Európsky parlament. Európsky semester zameriava priority členských štátov a Európskej únie na vykonávanie štrukturálnych reforiem a zároveň na investovanie do ekologickej a udržateľnej budúcnosti. Komisia ďalej zdôrazňuje, že odporúčania schvaľuje Európska rada a prijíma ich Rada po podrobnej kontrole rôznymi výbormi Rady.

Komisia zvážila rôzne pripomienky a následné odporúčania Európskeho dvora audítorov. Hoci je Komisia pripravená na prípadné zlepšenia procesu semestra, nesúhlasí s tvrdením, že sociálnemu a výskumnému rozmeru sa v semestri nevenovala dostatočná pozornosť.

Úvod

Body 01 až 08 – Proces európskeho semestra

Komisia identifikuje najdôležitejšie výzvy, ktorým členský štát čelí, prostredníctvom analýzy založenej na dôkazoch uvedenej v správach o jednotlivých krajinách. Tieto správy sa zverejňujú a sú verejne dostupné. Semester sa časom vyvíja. Spočiatku bol zameraný len na fiškálne a sociálne aspekty a aspekty súvisiace so zamestnanosťou, no v súčasnosti sa už zameriava aj na ciele OSN v oblasti udržateľného rozvoja, pokiaľ sú zahrnuté do právnych základov pre semester. Takáto analýza už bola predložená v správach o jednotlivých krajinách za rok 2020. Kríza priniesla určité okamžité zdravotné, sociálne a ekonomické problémy, ktoré sa musia nevyhnutne riešiť. No pokiaľ ide o obnovu po kríze, ústrednou témou semestra sa stáva aj napriek tomu udržateľnosť, ktorá bude usmerňovať všetky investície. Európa má jedinečnú príležitosť rozvíjať svoje zručnosti, výskum a inovácie a svoju infraštruktúru, a podporovať tak hospodársky model založený na udržateľnosti životného prostredia a klimatickej neutrálnosti.

Komisia je ochotná zapojiť sa do diskusie o možných politických riešeniach a na požiadanie poskytnúť technickú podporu. Komisia ponecháva na členských štátoch, aby určili najvhodnejšie politické opatrenia na riešenie identifikovaných priorít. Vzhľadom na krátky ročný cyklus a možnosť opakovania sa potrieb reforiem v nasledujúcich rokoch sa zatiaľ nepovažovalo za potrebné zasahovať do oblasti politiky, ktorá sa považuje za výsadu členského štátu,. Pomoc s reformami bola umožnená prostredníctvom programov Komisie v rámci EŠIF a technickej pomoci poskytovanej prostredníctvom GR REFORM.

Mechanizmus právneho štátu je nástroj, ktorý je nezávislý od semestra. Prebiehajú diskusie s cieľom posilniť zameranie na právny štát prostredníctvom zavedenia nového mechanizmu právneho štátu.

Body 09 až 19 – Zodpovednosť za európsky semester nesú spoločne Komisia a členské štáty

Komisia prijala viaceré opatrenia na zabezpečenie pravidelného dialógu a výmeny informácií s členskými štátmi počas celého cyklu semestra.

Pripomienky

Body 21 až 31 a bod 59 – je pravdepodobné, že sa nesplnia dva z ôsmich cieľov stratégie Európa 2020. Komisia nevydala dostatočné odporúčania na riešenie chudoby a výskumu v niektorých členských štátoch. Ďalšie otázky, napríklad právny štát.

Komisia poznamenáva, že dosiahnutie cieľov v oblasti zamestnanosti a vzdelávania je predpokladom zníženia úrovne chudoby a zvýšenia úrovne výskumu a vývoja. Reštrukturalizácia a reformy po finančnej kríze boli zamerané na finančný sektor a na naliehavé problémy nezamestnanosti mladých ľudí a predčasného ukončovania školskej dochádzky. To sa ukázalo ako efektívne, pretože sa dosiahla rekordná zamestnanosť a znížila sa miera predčasného ukončovania školskej dochádzky, čo malo vplyv aj na zmierňovanie chudoby.

Komisia berie boj proti chudobe veľmi vážne. Komisia v rámci svojho nástroja REACT-EU, ktorý sa spustil v rámci plánu obnovy pre Európu, navrhla, aby boli dodatočné zdroje, ktoré sa majú prideliť Európskemu sociálnemu fondu, prioritne určené okrem iného na opatrenia na boj proti chudobe detí. Navrhovaný zmenený návrh VFR na roky 2021 – 2027 pre Európsky sociálny fond plus (ďalej len „ESF+“) obsahuje požiadavku, aby každý členský štát vyčlenil 5 % svojich zdrojov z ESF+ na opatrenia zamerané na riešenie problému chudoby detí. Tieto zdroje tiež priamo prispejú k vykonávaniu budúceho nástroja politiky „záruka pre deti“, ktorý Komisia navrhne v roku 2021.

Komisia začala klásť väčší dôraz na sociálne otázky tak, že začlenila európsky pilier sociálnych práv a „sociálny prehľad“ do európskeho semestra. Komisia zdôrazňuje, že členským štátom, ktoré zaznamenali zhoršenie jedného z ukazovateľov, sa odporúčania nevydávajú „automaticky“. Komisia posudzuje sociálny vývoj, prebiehajúce politiky členských štátov, ako aj pokrok v príslušných reformách. Navyše sa mnohé odporúčania pre jednotlivé krajiny už dlhé roky týkajú zamestnanosti, získavania zručností, vzdelávania dospelých, starostlivosti o deti a integrácie osôb, ktoré sú najviac vzdialené od trhu práce. To všetko zohráva dôležitú úlohu pri riešení chudoby. Vďaka tomu sa od vrcholu hospodárskej a finančnej krízy v roku 2012 dosiahol výrazný pokrok v zmierňovaní chudoby, takže podiel ľudí ohrozených chudobou alebo sociálnym vylúčením klesol výrazne pod úroveň spred krízy. V roku 2018 bolo v EÚ-28 ohrozených chudobou alebo sociálnym vylúčením 110 miliónov ľudí, čo je o 13,9 milióna menej ľudí v porovnaní s vrcholom krízy v roku 2012 a o 7,5 milióna menej ako v období pred krízou (2008). Údaje za rok 2019 dostupné pre 8 členských štátov (AT, BG, DK, LV, HU, PL, RO a FI) navyše ukazujú ďalší pokles počtu obyvateľov ohrozených chudobou alebo sociálnym vylúčením.

Výdavky na výskum a vývoj sa v jednotlivých členských štátoch pohybovali na veľmi odlišných úrovniach. Tento trend pokračoval v závislosti od východiskového bodu každej krajiny. Nemecko a Dánsko dosiahli svoje ciele do roku 2020 a upevnili svoje postavenie v oblasti inovácií. Ostatné členské štáty sú pomalšie, keďže sa snažia rozšíriť výskum a inovácie v akademickom aj podnikateľskom prostredí.

Hodnotenie Európskeho dvora audítorov, že Komisia nevydala dostatočné odporúčania na riešenie chudoby a výskumu v niektorých členských štátoch, je v rozpore s tým, keď oceňuje, že Komisia vydala niekoľko odporúčaní pre jednotlivé krajiny zaoberajúcich sa zmierňovaním chudoby v oblastiach ako: zamestnanosť, získavanie zručností, celoživotné vzdelávanie, starostlivosť o deti a integrácia doteraz marginalizovaných osôb do trhu práce. Európsky dvor audítorov oceňuje aj prácu na európskom pilieri sociálnych práv a na cieľoch OSN v oblasti udržateľného rozvoja. Je to dôkaz toho, že Komisia sa zameriava na riešenie základných príčin chudoby a tými sú: prístup k trhom práce, zručnostiam a starostlivosti o deti. V súvislosti so súčasnou krízou Komisia kladie silný dôraz na podporu príjmu a priame opatrenia na zmiernenie chudoby. Je to zrejmé už z odporúčaní pre jednotlivé krajiny na rok 2020. Komisia sa prostredníctvom odporúčaní Rade na rok 2020 snaží podporiť investície aj do výskumu a vývoja, aby sa využila príležitosť, ktorú ponúka ekologizácia hospodárstva a záväzok Európy ku klimatickej neutrálnosti.

Vo svojej analýze podnikateľského prostredia členských štátov Komisia zohľadňuje ďalšie aspekty, pokiaľ existuje makroekonomická súvislosť. Pokiaľ ide o zachovanie kľúčovej hodnoty Európskej únie, ktorou je právny štát, Komisia každý rok uverejní správu o právnom štáte spolu s kapitolami týkajúcimi sa jednotlivých členských štátov.

Body 34 až 40 a body 58 a 61 – Viacročné posúdenia Komisie týkajúce sa vykonávania odporúčaní pre jednotlivé krajiny členskými štátmi

Európsky dvor audítorov poznamenáva, že miera plného vykonania alebo miera vykonania významnej časti odporúčaní členskými štátmi je nízka a monitorovanie Komisie nie je vždy úplné.

Komisia spolupracuje s členskými štátmi na zlepšení ich výsledkov, pokiaľ ide o úplné vykonanie alebo vykonanie významnej časti. Skutočnosť, že od začiatku európskeho semestra v roku 2011 sa viac ako dve tretiny odporúčaní pre jednotlivé krajiny vykonali aspoň s „určitým pokrokom“, potvrdzuje, že dôležité reformy sa uskutočňujú, hoci môžu trvať dlhšie. Niektoré reformy čelia silnej politickej a spoločenskej opozícii, aj keď je vláda odhodlaná presadiť ich.

Členské štáty dosiahli v priebehu rokov najväčší pokrok vo finančných službách, v prístupe k financiám, rámcoch platobnej neschopnosti, právnych predpisoch na ochranu zamestnanosti a aktívnych politikách trhu práce, v čom sa prejavuje uprednostňovanie stabilizácie finančného sektora v reakcii na hospodársku a finančnú krízu, ktorá si vyžadovala rozhodné politické kroky. Podobne sa na úspešnom plnení príslušných odporúčaní prejavujú aj kroky na podporu tvorby trvalých pracovných miest a zníženie rozdrobenosti trhu práce. Pri vykonávaní odporúčaní v oblasti fiškálnej politiky a fiškálneho riadenia sa takisto zaznamenalo dôsledné vykonávanie s cieľom ozdraviť verejné financie po finančnej kríze.

Skutočnosť, že sa nerovnováha v posledných rokoch postupne zlepšovala alebo napravovala, je sama osebe dôkazom úspešného vykonávania reforiem.

Dvakrát počas každého cyklu semestra Komisia vykonáva ročné a viacročné posúdenia odporúčaní pre jednotlivé krajiny. Metodika posudzovania a prideľovanie kategórií vykonávania Komisiou sa časom zlepšili a sú veľmi prísne, aby sa na členský štát udržal tlak na pokračovanie a dokončenie reforiem. Na zjednodušenie analýzy a uľahčenie porovnania miery pokroku v priebehu rokov Komisia používa syntetický ukazovateľ na posúdenie pokroku, pokiaľ ide o odporúčania pre jednotlivé krajiny.

V prípade pretrvávajúceho nedostatočného vykonávania Komisia aktívne pracuje s členskými štátmi s cieľom zabezpečiť, aby sa náležite riešili identifikované politické výzvy a priority. Nemyslí si, že ďalšie odporúčania Rady a konkrétne opatrenia vedú ku konštruktívnemu dialógu pri hľadaní riešenia. Komisia sa naopak domnieva, že sa to dá najlepšie dosiahnuť nasmerovaním dostupných finančných prostriedkov EÚ na riešenie odporúčaní pre jednotlivé krajiny. Finančné prostriedky v rámci politiky súdržnosti boli zosúladené so semestrom, zatiaľ čo GR REFORM poskytuje členským štátom technickú pomoc. Novonavrhnutý mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti (561 miliárd EUR) sa bude v plnej miere zameriavať na politické reformy súvisiace so semestrom.

S cieľom zvýšiť mieru úplného vykonania alebo vykonania významnej časti odporúčaní Komisia intenzívnejšie konzultuje s členskými štátmi, poskytuje podporu reforiem prostredníctvom špecializovanej služby a zabezpečuje lepšie prepojenie európskych fondov s reformami.

Pokiaľ ide o databázu CeSAR na posudzovanie odporúčaní pre jednotlivé krajiny, neustále sa zlepšuje jej funkčnosť. Je to interný pracovný nástroj, ktorý sa využíva spoločne s členskými štátmi od decembra 2019.

Body 41 až 44 – prepojenie medzi výdavkami z rozpočtu EÚ a vykonávaním odporúčaní pre jednotlivé krajiny

Európsky dvor audítorov uvádza, že existuje „nedostatočné prepojenie medzi výdavkami z rozpočtu EÚ a vykonávaním odporúčaní pre jednotlivé krajiny“. Komisia však môže potvrdiť, že pri programovaní európskych štrukturálnych a investičných fondov na roky 2014 – 2020 sa zohľadnili všetky príslušné odporúčania pre jednotlivé krajiny. Treba mať na zreteli, že európske štrukturálne a investičné fondy sa v súčasnom programovom období vykonávajú možno počas desaťročného rozpätia (z dôvodu pravidla n + 3). Realizácia výstupov a výsledkov investícií si prirodzene vyžaduje ešte dlhšie časové rozpätie a posúdenie účinnosti tejto línie na podporu vykonávania odporúčaní pre jednotlivé krajiny si preto vyžaduje dlhodobú perspektívu. V „štúdii“, na ktorú sa odvoláva Európsky dvor audítorov, sa potvrdzuje prepojenie medzi programovými dokumentmi EŠIF (partnerské dohody a operačné programy) a odporúčaniami pre jednotlivé krajiny európskeho semestra. „Všeobecná a neurčitá“ povaha tohto prepojenia vyplýva zo všeobecnej povahy partnerských dohôd, ktoré sú „rámcovými“ programovými dokumentmi, a preto nie sú určené na osobitné požiadavky na vykonávanie.

Podľa nariadenia o spoločných ustanoveniach sa v programových dokumentoch pri rozhodovaní o intervenciách zohľadnia okrem iného aj príslušné odporúčania pre jednotlivé krajiny. Partnerské dohody a operačné programy sú strategickými dokumentmi na vykonávanie EŠIF počas obdobia 7 rokov a nie sú určené iba na vykonávanie odporúčaní pre jednotlivé krajiny. V správach o krajine sa jednako od roku 2016 pravidelne informuje o príspevku rozpočtu EÚ k riešeniu štrukturálnych výziev. Okrem toho sa súčinnosť medzi semestrom a využívaním finančných prostriedkov EÚ v priebehu rokov značne posilnila a očakáva sa, že bude pokračovať aj v priebehu nasledujúceho viacročného finančného rámca. Na roky 2021 – 2027 Komisia navrhla, aby členské štáty určili, ako sa pri príprave programových dokumentov zohľadnia príslušné odporúčania pre jednotlivé krajiny. Počas programového obdobia 2021 – 2027 by členské štáty mali pravidelne informovať monitorovací výbor a Komisiu o pokroku pri implementácii programov na podporu odporúčaní pre jednotlivé krajiny. V rámci preskúmania v polovici obdobia by členské štáty mali okrem iného zvážiť potrebu úprav programov v záujme zohľadnenia príslušných odporúčaní pre jednotlivé krajiny prijatých alebo upravených od začiatku programového obdobia.

Komisia 27. mája 2020 vydala návrh týkajúci sa plánu obnovy Next Generation EU. Prvým pilierom a stredobodom plánu obnovy bude nový mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti. Mechanizmus vychádza z nástroja na realizáciu reforiem a nahrádza rozpočtový nástroj pre konvergenciu a konkurencieschopnosť, o ktorom sa nedávno diskutovalo so spoluzákonodarcami.

Komisia takisto navrhla nástroj technickej podpory, samostatné nariadenie, ktoré je pokračovaním existujúceho programu na podporu štrukturálnych reforiem (SRSP).

Body 45 až 52 – Zefektívnenie odporúčaní pre jednotlivé krajiny a stanovenie priorít v rámci reforiem

Súhrnné odporúčania pre jednotlivé krajiny, na ktoré sa Európsky dvor audítorov odvoláva, majú spoločnú tému, a to fiškálnu politiku, politiku zamestnanosti a sociálnu politiku, podnikateľské prostredie a investície. Zložky odporúčaní sa týkajú rôznych oblastí politiky, na ktoré podľa očakávaní členské štáty v podobnom časovom rámci zareagujú prostredníctvom svojich rôznych ministerstiev a správnych orgánov. Prejavuje sa v tom skutočnosť, že riešenie špecifickej sociálno-ekonomickej výzvy si vyžaduje politické opatrenia v rôznych oblastiach. Pokiaľ ide o stanovenie priorít v rámci reforiem, odporúčania navrhnuté Komisiou odrážajú názory Komisie na prioritné opatrenia, ktoré sa majú vykonať.

Proces v Rade zabezpečuje, aby členské štáty prerokovali odporúčania pred ich finalizáciou. Odporúčania napokon prijíma Rada. Okrem toho sa dôraz kladie na nepretržitý dialóg s členskými štátmi a zainteresovanými stranami s cieľom určiť priority a konkrétne reformy. Komisia zastáva názor, že tieto mechanizmy zabezpečujú, aby boli nakoniec prijaté odporúčania uskutočniteľné. Komisia si samozrejme uvedomuje, že niektoré reformy si vyžadujú viac času ako iné, a preto vypracovala viacročné posudzovanie pokroku pri vykonávaní.

Pokiaľ ide o odkazy na integrované usmernenia v rámci odporúčaní, v odporúčaniach sa už vo výraznej miere nachádzajú odkazy a ani členské štáty, ani Komisia nepoukázali na potrebu ďalších. Pokiaľ ide o znenie a zdôvodnenie odporúčaní, je dôležité poznamenať, že každé odporúčanie obsahuje podporné odôvodnenie a podpornú analýzu v správe o jednotlivých krajinách. Vzhľadom na rozsiahlu komunikáciu medzi členskými štátmi a Komisiou nedochádza k nejednoznačnosti správ.

Body 53 až 56 – Spolupráca s vnútroštátnymi zainteresovanými stranami a posúdenie národných programov reforiem

Komisia vyžaduje, aby členské štáty spolupracovali so zainteresovanými stranami, čo robí aj sama počas vyšetrovacích misií. Počas programovania fondov sa navyše pravidelne uskutočňuje výmena medzi Komisiou a miestnymi orgánmi. Miestne a regionálne orgány sú riadne zapojené do cyklu programovania a vykonávania fondov politiky súdržnosti. Komisia navrhla zachovať tento stav v programovom období 2021 – 2027.

Pokiaľ ide o národné programy reforiem, Komisia potvrdzuje konzistentnosť obsahu, ale nezasahuje do vnútroštátnych zvyklostí, pokiaľ ide o dokumentáciu a formáty. Národný program reforiem sa pre členské štáty stal veľmi dôležitým nástrojom na uľahčenie koordinácie medzi ministerstvami a medzi regiónmi v procese reforiem. Návrhy Komisie na odporúčania Rady týkajúce sa národných programov reforiem a stanoviská členských štátov k programom stability a konvergenčným programom sú samy osebe zdokumentovaným záznamom o posudzovaní programov Komisiou. Posúdenie je výslovne zdokumentované v štandardnom odôvodnení právneho textu odporúčaní pre jednotlivé krajiny. Navyše sa pri aktualizácii posúdenia odporúčaní pre jednotlivé krajiny predloženého v májovom zastrešujúcom oznámení, ktoré je súčasťou uverejneného balíka semestra, zohľadňujú informácie obsiahnuté v programoch. V obsahu návrhov odporúčaní pre jednotlivé krajiny sa zohľadňujú aj opatrenia oznámené členskými štátmi v ich programoch. Komisia posudzuje súlad so vzorom a zameriava sa na hlavné reformné záväzky, ako aj na potvrdenie vlastného získavania informácií Komisie prostredníctvom iných zdrojov.

Pokiaľ ide o databázu CESAR, interné postupy Komisie sú navrhnuté tak, aby všetky príslušné generálne riaditeľstvá prispievali k celkovému posudzovaniu odporúčaní pre jednotlivé krajiny Komisiou v databáze CESAR. Ako živý nástroj, ktorý sa neustále vyvíja s cieľom ďalej zlepšovať proces posudzovania a monitorovania, sa v systéme CESAR vyvíjajú nové funkcie s cieľom lepšie zabezpečiť, aby všetky príslušné generálne riaditeľstvá poskytovali svoje posúdenie v databáze.

Komisia nesúhlasí s tvrdením, že časté preskupovanie odporúčaní pre jednotlivé krajiny spôsobuje, že sa monitorovanie v priebehu rokov ťažšie porovnáva. Posudzovanie vykonávania odporúčaní pre jednotlivé krajiny sa vykonáva najprv pre každú jednotlivú podčasť a potom súhrnne pre celé odporúčania pre jednotlivé krajiny. Na zjednodušenie analýzy a uľahčenie porovnania miery pokroku v priebehu rokov Komisia používa na hodnotenie pokroku, pokiaľ ide o vykonávanie odporúčaní pre jednotlivé krajiny, syntetický ukazovateľ. V databáze CESAR sa zaviedli určité úpravy s cieľom lepšie sledovať odporúčania v každej oblasti politiky v určitom časovom období.

Závery a odporúčania

59

Komisia nesúhlasí so záverom Európskeho dvora audítorov, že sa nekladie dostatočný dôraz na zmierňovanie chudoby, ani s tým, že skladba odporúčaní pre jednotlivé krajiny nie je vyvážená.

Bol vytvorený nový mechanizmus právneho štátu, aby sa otázkam právneho štátu venovala osobitná pozornosť. Zahrnutie týchto otázok do semestra sa zameriava na prípady, ktoré majú jasný makroekonomický vplyv.

Odporúčanie 1 – Posilniť zameranie na sociálny a výskumný rozmer procesu európskeho semestra

Komisia prijíma toto odporúčanie, pretože bude v plnej miere riešiť sociálno-ekonomické dôsledky krízy spôsobenej pandémiou COVID-19. Komisia je odhodlaná vymaniť ľudí z chudoby prostredníctvom riešenia príčin ohrozenia chudobou.

Komisia prijíma toto odporúčanie čiastočne, keďže sa nemôže zaviazať vydávať odporúčania pre jednotlivé krajiny pre všetky členské štáty, ktoré nedosahujú pokrok. Vzhľadom na novú európsku zelenú dohodu a digitalizáciu sa očakáva, že výskum a inovácie budú zohrávať významnú úlohu v európskom semestri a pri zabezpečení konkurencieschopnosti a klimatickej neutrálnosti hospodárstva EÚ.

Odporúčanie 2 – Posilniť vykonávanie a monitorovanie odporúčaní pre jednotlivé krajiny

Prvá zarážka – Komisia prijíma toto odporúčanie a teraz zabezpečuje, aby všetci členovia tímu pre jednotlivé krajiny aktualizovali svoje posúdenia vykonávania v databáze CeSAR. Ako živý nástroj, ktorý sa neustále vyvíja s cieľom ďalej zlepšovať proces posudzovania a monitorovania, sa v systéme CESAR vyvíjajú nové funkcie s cieľom lepšie zabezpečiť, aby všetky príslušné generálne riaditeľstvá poskytovali svoje posúdenie v databáze.

Druhá zarážka – Komisia toto odporúčanie čiastočne prijíma. Zabezpečí, aby sa informácie, ktoré už sú verejne dostupné prostredníctvom správ o jednotlivých krajinách týkajúcich sa odporúčaní pre jednotlivé krajiny a stavu ich vykonávania, sprístupnili aj online. Podliehalo by to súhlasu členských štátov.

Tretia zarážka – Komisia toto odporúčanie neprijíma. Komisia buduje s členskými štátmi vzťahy založené na spolupráci s cieľom spoločne identifikovať a riešiť problémy.

Komisia už v skutočnosti uplatňuje zásadu, ktorú predložil Európsky dvor audítorov, tým, že opakovane predkladá odporúčania v následných kolách semestra v prípade nedostatočného vykonávania a v opodstatnených prípadoch ich spresňuje. Preto sa zváženie prijatia ďalších opatrení podľa nariadenia nepovažuje za vhodné.

Odporúčanie 3 – Posilniť prepojenie medzi fondmi EÚ a odporúčaniami pre jednotlivé krajiny

Komisia čiastočne prijíma toto odporúčanie pre viacročný finančný rámec na roky 2021 – 2027. V programovaní EŠIF už existuje určitá vzájomne dohodnutá podmienenosť reforiem. Komisia okrem toho 27. mája 2020 navrhla nový mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti, ktorý bude poskytovať rozsiahlu finančnú podporu reformám a investíciám uskutočňovaným členskými štátmi a pomôže členským štátom riešiť výzvy identifikované v európskom semestri. Bude to však závisieť od rokovaní v Parlamente a Rade.

Odporúčanie 4 – Zlepšiť formuláciu odporúčaní pre jednotlivé krajiny

Komisia čiastočne prijíma toto odporúčanie, pokiaľ sa jednotlivé odporúčania pre jednotlivé krajiny zaoberajú jednou spoločnou politickou výzvou. Fakt, že odporúčania pre jednotlivé krajiny obsahujú rôzne otázky, odráža skutočnosť, že riešenie špecifickej sociálno-ekonomickej výzvy si vyžaduje politické opatrenia v rôznych oblastiach. V rámci stratégie Európa 2020 existujú merateľné ciele. Doplnenie ďalších cieľov sa nepovažuje za užitočné. Ani stanovenie časového rámca sa nepovažuje za praktické, pretože Komisia si uvedomuje, že bude možno potrebné uskutočniť reformy v rôznych fázach v priebehu času. Možno uvažovať o podrobnejšom kvalitatívnom posúdení úsilia členského štátu o vykonávanie. Toto sa už uznáva, keď Komisia posudzuje vykonávanie a uplatňuje rôzne hodnotiace kategórie, napr. obmedzený pokrok, určitý pokrok atď. Komisia už poskytuje dostatočné zdôvodnenie odporúčaní v správach o jednotlivých krajinách a v odôvodneniach odporúčaní pre jednotlivé krajiny.

Odporúčanie 5 – Predložiť jasné posúdenie národných programov reforiem

Prvá zarážka – Komisia čiastočne prijíma toto odporúčanie, v závislosti od výsledku prebiehajúcich rokovaní so spoluzákonodarcami o VFR a mechanizme na podporu obnovy a odolnosti.

Národné programy reforiem dopĺňajú a potvrdzujú informácie získané z iných zdrojov. Národné programy reforiem, ako sa v súčasnosti uplatňujú, sa považujú za veľmi užitočné pri formulovaní odporúčaní pre jednotlivé krajiny a vhodné na daný účel. Už obsahujú rôzne prvky, ktoré navrhuje Európsky dvor audítorov. Komisia zároveň v rámci prebiehajúcej spolupráce s členskými štátmi preskúma, aké vzájomne prospešné zlepšenia možno v národných programoch reforiem dosiahnuť.

Okrem toho sa vzhľadom na návrhy Komisie týkajúce sa VFR na roky 2021 – 2027 môže štruktúra národných programov reforiem podľa potreby upraviť v súlade s navrhovanou úlohou národných programov reforiem pre mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti. Členské štáty budú môcť najmä v rámci mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti predložiť svoje plány na podporu obnovy a odolnosti pripojené k národným programom reforiem.

Druhá zarážka – Komisia toto odporúčanie neprijíma.

Národné programy reforiem zohrávajú veľmi dôležitú úlohu pri zabezpečovaní záväzku uskutočniť reformy v rámci členských štátov, medzi vlastnými ministerstvami a so zainteresovanými stranami. Pre Komisiu sú národné programy reforiem užitočným nástrojom, v ktorom sú zhrnuté a potvrdené informácie, ktoré Komisia získala prostredníctvom rôznych iných kanálov v rámci svojich činností súvisiacich s nepretržitým hospodárskym dohľadom.

Posudzovanie národných programov reforiem Komisiou sa odráža v navrhovaných odporúčaniach pre jednotlivé krajiny a v sprievodných odôvodneniach. Poskytnutie výslovného, osobitného posúdenia národných programov reforiem členskému štátu sa nepovažuje za prínos, ktorý by vzhľadom na súčasnú úlohu národných programov reforiem v kontexte európskeho semestra mal nejakú pridanú hodnotu.

Koncové poznámky

¹ Európsky semester bol zavedený ako nový prvok po dohode v roku 2010 (pozri oznámenie KOM(2010) 250 v konečnom znení Posilnenie koordinácie hospodárskej politiky, a oznámenie KOM(2010) 367/2 v konečnom znení Prehlbovanie koordinácie hospodárskej politiky pre stabilitu, rast a pracovné miesta– nástroje silnejšej správy ekonomických záležitostí EÚ) a zmenách z roku 2011 prostredníctvom nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1175/2011 zo 16. novembra 2011, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie Rady (ES) č. 1466/97 o posilnení dohľadu nad stavmi rozpočtov a o dohľade nad hospodárskymi politikami a ich koordinácii (Ú. v. EÚ L 306, 23.11.2011, s. 12).

² Pozri oznámenie Komisie – Európa 2020 – Stratégia na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu, KOM(2010) 2020, 3.3.2010, príloha 1, s. 30.

³ Oznámenie Komisie – Zhodnotenie vykonávania stratégie Európa 2020 na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu, COM(2014) 130 final/2, 19.3.2014, s. 18.

⁴ Oznámenie Komisie – Ročná stratégia udržateľného rastu na rok 2020; COM(2019) 650 final, 17.12.2019.

⁵ Pozri oznámenie Komisie – Ďalšie posilnenie právneho štátu v Únii; COM(2019) 163 final, s. 9 – 12.

⁶ Článok 12 písm. a) nariadenia č. 1466/97.

⁷ Článok 2-a ods. 3 a článok 2-ab ods. 2 nariadenia č. 1466/97.

⁸ Zasadnutie Európskej rady v Luxemburgu v dňoch 12. a 13. decembra 1997, závery predsedníctva, a príloha 1 – Uznesenie Európskej rady o koordinácii hospodárskej politiky v tretej etape HMÚ a o článkoch 109 a 109b zmluvy, bod 3).

⁹ Správa Rady pre Európsku radu – Zlepšenie vykonávania Paktu stability a rastu, Brusel, 21. marca 2005, 7423/05, UEM 97, ECOFIN 104, s. 4 prílohy.

¹⁰ Nariadenie (EÚ) č. 1173/2011 o účinnom presadzovaní rozpočtového dohľadu v eurozóne, preambula, bod 3, 16. novembra 2011.

¹¹ Článok 2-a ods. 3 druhý pododsek nariadenia č. 1466/97.

¹² Článok 11 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1466/97.

¹³ Pozri osobitnú správu EDA č. 3/2018 o postupe pri makroekonomickej nerovnováhe a osobitnú správu EDA č. 18/2018 o audite preventívnej časti Paktu stability a rastu.

¹⁴ Rok 2008 bol pôvodným referenčným obdobím, ktoré bolo základom pre stanovené ciele.

¹⁵ Pozri tiež diskusný dokument zamestnancov MMF Inequality and poverty across generations in the EU, január 2018.

¹⁶ https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/refreshTableAction.do?tab=table&plugin=1&pcode=tessi012&language=en.

¹⁷ Odporúčanie Komisie z 26.4.2017 o Európskom pilieri sociálnych práv, C(2017) 2600 final.

¹⁸ Rezolúcia Organizácie Spojených národov prijatá valným zhromaždením, Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development; A/RES/70/1; 25. septembra 2015.

¹⁹ Politické usmernenia pre budúcu Európsku komisiu (2019 – 2024) – Ambicióznejšia Únia: Môj plán pre Európu predsedníčky Ursuly von der Leyen počas jej kandidatúry, s. 9.

²⁰ Pozri ilustráciu 2, s. 4 strategickej správy ESPC, Európska komisia, vydanie č. 6/2015.

²¹ Podľa článku 121 ods. 4 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

²² Podľa článku 2-a ods. 3 písm. a) nariadenia č. 1466/97.

²³ Články 15 a 96 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006.

²⁴ Správa vypracovaná spoločnosťou Ismeri Europa pre Komisiu, Support of European Structural and Investment (ESI) Funds to the implementation of the Country Specific Recommendations and to structural reforms in Member States, 2018.

²⁵ Stanovisko EDA č. 6/2018 k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde plus, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde a rozpočtové pravidlá pre uvedené fondy, ako aj pre Fond pre azyl a migráciu, Fond pre vnútornú bezpečnosť a Nástroj pre riadenie hraníc a víza, body 31 – 34 a odporúčanie 4, body 36 – 39 a odporúčanie č. 9.

²⁶ Komisia, Diskusný dokument o prehĺbení hospodárskej a menovej únie, COM(2017)291 z 31.5.2017, s. 24.

²⁷ V článku 2-a ods. 2 písm. a) a b) nariadenia č. 1466/97 sa vyžaduje dohľad nad vykonávaním hlavných smerov hospodárskych politík a preskúmanie vykonávania usmernení pre politiky zamestnanosti.

²⁸ Článok 2-a ods. 2 písm. d) nariadenia (EÚ) č. 1466/97.

²⁹ Európsky výbor regiónov, Stanovisko – Zlepšenie riadenia európskeho semestra: kódex správania pre zapojenie miestnych a regionálnych orgánov, 123. plenárne zasadnutie, 11. – 12. mája 2017.

³⁰ Taliansko ukončilo postup pri nadmernom deficite v júni 2013 a predchádzajúce obdobie bolo čiastočne predmetom auditu EDA týkajúceho sa postupu pri nadmernom deficite. Do vzorky bolo zaradené vzhľadom na rozsiahle uplatňovanie doložiek flexibility v rámci preventívnej časti a jeho celkový význam pre makroekonomický vývoj v EÚ.

³¹ Údaje týkajúce sa chudoby je potrebné vykladať opatrne. Napríklad, na zložený ukazovateľ AROPE má mimoriadny vplyv ukazovateľ „ohrozenia chudobou po sociálnych transferoch“. Ukazovateľ „ohrozenia chudobou po sociálnych transferoch“ je pomerným vyjadrením chudoby a jeho prahová hodnota sa v jednotlivých členských štátoch výrazne líši. Mení sa aj postupom času, pretože sleduje vývoj národného mediánu disponibilného príjmu: v niekoľkých členských štátoch sa prahová hodnota v období 2008 – 2017 znížila (Grécko a Cyprus) alebo zostala takmer stabilná (Španielsko a Taliansko).

³² Osoby žijúce v domácnostiach s ekvivalentným disponibilným príjmom po sociálnych transferoch, ktorý predstavuje menej ako 60 % národného mediánu. Táto prahová hodnota je stanovená dohodou a predstavuje úroveň príjmu, ktorý sa považuje za potrebný pre dôstojný život.

³³ Osoby, ktoré si nemôžu dovoliť aspoň tri z týchto deviatich položiek: zaplatiť nájomné, hypotéku alebo účty za energie; mať v dome primerane teplo; čeliť nečakaným nevyhnutným výdavkom; pravidelne jesť mäso alebo bielkoviny; ísť na dovolenku; televízor; práčku; automobil; telefón. V roku 2017 EÚ tento zoznam aktualizovala a teraz zahŕňa ďalších sedem položiek: nahradiť opotrebované oblečenie a nábytok; mať dva páry topánok; vynaložiť malý obnos peňazí na osobné využitie; mať pravidelné voľnočasové aktivity, ísť raz za mesiac do reštaurácie/baru; mať pripojenie na internet. Nevlastnenie práčky, televízora a telefónu bolo z revidovaného zoznamu vynechané, pretože nie je adekvátnym meradlom deprivácie.

³⁴ Osoby vo veku 0 – 59 rokov žijúce v domácnostiach, kde osoby v produktívnom veku (okrem študentov do 25 rokov) pracovali v priebehu predchádzajúceho roka menej než 20 % ich celkového pracovného potenciálu.

³⁵ V nadväznosti na cieľ na rok 2020 a v súlade s Agendou OSN pre udržateľný rozvoj na obdobie do roku 2030 sa členské štáty EÚ zaviazali znížiť do roku 2030 chudobu vo všetkých jej podobách o polovicu.

³⁶ Z dôvodu chýbajúcich porovnateľných údajov za rok 2008 Chorvátsko nie je do výpočtov zahrnuté (1,1 milióna osôb ohrozených chudobou alebo sociálnym vylúčením v roku 2017).

³⁷ https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tesem100&plugin=1.

Harmonogram

Udalosť	Dátum
Schválenie memoranda o plánovaní auditu/začiatok auditu	19. 9. 2017
Oficiálne zaslanie návrhu správy Komisii (prípadne inému kontrolovanému subjektu)	31. 1. 2019
Schválenie konečnej verzie správy po námietkovom konaní	30. 6. 2020
Prijatie oficiálnych odpovedí Komisie (alebo iného kontrolovaného subjektu) vo všetkých jazykoch	20. 7. 2020

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2020.

PDF	ISBN 978-92-847-2094-1	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/374347	QJ-AB-19-027-SK-N
HTML	ISBN 978-92-847-2062-0	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/25450	QJ-AB-19-027-SK-Q

AUTORSKÉ PRÁVA

© Európska únia, 2020.

Politika týkajúca sa opakovaného použitia materiálov Európskeho dvora audítorov (EDA) je stanovená v rozhodnutí Európskeho dvora audítorov č. 6/2019 o politike otvoreného prístupu a opakovanom použití dokumentov.

Pokiaľ sa nestanovuje inak (napr. v osobitnom upozornení o autorských právach), obsah materiálov EDA vo vlastníctve EÚ podlieha licencii Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použitie je povolené pod podmienkou, že sa náležite uvedie zdroj a označia prípadné zmeny. Používateľ nesmie skresliť pôvodný význam či myšlienku dokumentov. EDA nenesie zodpovednosť za žiadne dôsledky opakovaného použitia.

V prípade, že konkrétny materiál zobrazuje alebo opisuje identifikovateľné súkromné osoby, napr. na fotografiách zamestnancov EDA, alebo ak obsahuje prácu tretej strany, používateľ je povinný získať dodatočné povolenie. Ak je súhlas udelený, ruší sa ním uvedené všeobecné povolenie a jasne sa vymedzí každé prípadné obmedzenie týkajúce sa použitia.

V prípade použitia či šírenia obsahu materiálov, ktoré EÚ nevlastní, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

Politika EDA týkajúca sa opakovaného použitia materiálov sa nevzťahuje na softvér ani dokumenty, ktoré podliehajú právam priemyselného vlastníctva, ako sú patenty, ochranné známky, zapísané dizajny, logá a názvy, a používateľovi sa na ne licencia neposkytuje.

V súbore webových sídiel inštitúcií Európskej únie v rámci domény europa.eu sa uvádzajú odkazy na sídla tretích strán. Keďže sú mimo kontroly EDA, odporúčame Vám zoznámiť sa s ich politikami ochrany osobných údajov a autorských práv.

Použitie loga Európskeho dvora audítorov

Logo Európskeho dvora audítorov sa nesmie použiť bez predchádzajúceho súhlasu Európskeho dvora audítorov.

Obráťte sa na EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696, alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Vyhľadávanie informácií o EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/index_sk.

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva na webovej stránke https://op.europa.eu/sk/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri https://europa.eu/european-union/contact_sk).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1952 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp/sk.) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.