Europski semestar – preporuke državama članicama usmjerene su na važna pitanja, ali potrebno ih je bolje provoditi

Sažetak

I

Europski semestar godišnji je ciklus koordinacije ekonomskih i fiskalnih politika unutar EU-a koji Komisija i Vijeće provode kako bi se poboljšala gospodarska i socijalna održivost EU-a. Europski semestar uveden je 2010. i otad se razvija.

II

Taj ciklus pruža Komisiji, državama članicama i socijalnim partnerima priliku da se uključe u trajni međusobni dijalog. Izvješća za pojedinačne zemlje temelje se na opsežnim kontaktima s državnim vlastima, nacionalnim tijelima i dionicima, i to na tehničkoj i političkoj razini. Europski semestar utječe i na odluke država članica u području proračunskih i ekonomskih politika. U tom kontekstu Komisija na temelju svojih ovlasti i vlastite prosudbe utvrđuje najvažnije izazove u svakoj državi članici.

III

Komisija ima koordinacijsku ulogu, dok konačnu odgovornost za upućivanje smjernica državama članicama snosi Vijeće. U okviru tog procesa oblikuju se ciljane preporuke državama članicama (tzv. preporuke za pojedine zemlje ili preporuke po državama članicama) koje Vijeće na temelju prijedloga Komisije upućuje svakoj državi članici. Komisija prati provedbu preporuka državama članicama.

IV

Ovo se izvješće objavljuje na kraju desetogodišnjeg razdoblja na koje se odnosi strategija Europa 2020. i na početku novog strateškog okvira. Riječ je o trećem u nizu izvješća Europskog revizorskog suda (Sud) o europskom semestru. Sud je 2018. objavio dva izvješća o dvjema dimenzijama europskog semestra: Paktu o stabilnosti i rastu (PSR) te postupku u slučaju makroekonomske neravnoteže (MIP). Ta tri izvješća zajedno daju sveobuhvatan pregled djelotvornosti koordinacije politika na razini EU-a.

V

Sud je ispitao provodi li Komisija djelotvorno postupke u okviru europskog semestra kojima se jača nadzor nad politikama država članica, kako je utvrđeno u Uredbi (EU) br. 1466/97 (u daljnjem tekstu: Uredba). U ovom izvješću objedinjuju se iskustva stečena na temelju napretka u dostizanju ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020., provedbe preporuka državama članicama, njihova oblikovanja i praćenja mjera poduzetih u pogledu tih preporuka.

VI

Pomak u dostizanju šest od osam ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020. postavljenih za 2020. – u ključnim područjima kao što su zapošljavanje, stupanj obrazovanja i energija – bio je pozitivan i te će se vrijednosti vjerojatno u potpunosti dostignuti. Međutim, napredak je spor u pogledu ciljnih vrijednosti koje se odnose na siromaštvo te istraživanje i razvoj.

VII

U preporukama državama članicama poziva se na važne strukturne reforme. Komisijine višegodišnje procjene pokazuju da su države članice u razdoblju 2011. – 2018. 26 % takvih preporuka provele u znatnoj mjeri ili u potpunosti, a za njih oko 44 % ostvaren je barem „određeni napredak”. U provedbi preostalih 30 % preporuka državama članicama ostvaren je „ograničen napredak” ili „nije ostvaren napredak”.

VIII

Sud je pregledao dokumente sastavljene u okviru europskog semestra i utvrdio da su preporuke državama članicama općenito usmjerene na pitanja utvrđena u izvješćima za pojedinačne zemlje, prioritete utvrđene u godišnjem pregledu rasta i u integriranim smjernicama. U preporukama državama članicama upozorava se i na područja politika na koja se potrebno usmjeriti, ali se često ne objašnjava u dovoljnoj mjeri zašto bi određenim reformama trebalo dati prednost pred drugima. U Komisijinim izvješćima za pojedinačne zemlje općenito se upozorava na bitne rizike te ona služe kao dobra osnova za oblikovanje preporuka državama članicama.

IX

Nacionalni programi reformi (NPR-ovi) sadržavaju procjene rizika i odgovore u okviru relevantnih politika koje sastavljaju same države članice. Međutim, Sud je utvrdio niz slučajeva u kojima u NPR-ovima nedostaju informacije o tome na koje su prioritete i ciljne vrijednosti predložene mjere usmjerene. Komisija nije dostavila pisano očitovanje o nedostatku informacija u pojedinačnim NPR-ovima.

X

Sud na temelju svojih nalaza preporučuje Komisiji sljedeće:

1. da u okviru procesa europskog semestra stavi jači naglasak na dimenziju socijalnih pitanja i istraživanja;
2. da pojača praćenje provedbe preporuka državama članicama;
3. da snažnije istakne povezanost fondova EU-a i preporuka državama članicama;
4. da poboljša oblikovanje preporuka državama članicama;
5. da postroži svoje procjene NPR-ova.

Uvod

Proces Europskog semestra

01

Europski semestar godišnji je ciklus koordinacije ekonomskih i fiskalnih politika unutar EU-a koji Komisija i Vijeće provode kako bi se poboljšala gospodarska i socijalna održivost EU-a te odgovorilo na strukturne izazove s kojima se EU suočava: fiskalna politika, makroekonomske neravnoteže i strukturne reforme povezane s dugoročnim rastom, zapošljavanjem i drugim socijalnim pitanjima.

02

Europski semestar uspostavljen je kao dio odgovora EU-a na gospodarsku i financijsku krizu u Europi i provodi se od 2010¹. Cilj je europskog semestra uskladiti kalendare uspostavljenih postupaka kako bi se bolje uskladili ciljevi nacionalnih proračunskih politika, politika rasta i politika zapošljavanja u razdoblju nakon financijske krize (vidjeti Prilog I.). Europski semestar objedinjuje nekoliko postupaka koji obuhvaćaju složena područja politika s više različitih mehanizama koordinacije: preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu (PSR), postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže (MIP) i strategiju Europa 2020. za rast i radna mjesta (vidjeti tablicu 1.).

03

Europski semestar pruža Komisiji, državama članicama i socijalnim partnerima priliku da se uključe u trajni međusobni dijalog. Kako bi se potaknula dublja razina nacionalne odgovornosti na razini država članica, između Komisije i državnih vlasti, nacionalnih tijela i dionika odvijaju se opsežni kontakti. Europski semestar utječe na odluke država članica u području proračunskih i ekonomskih politika. U tom kontekstu Komisija na temelju svojih ovlasti i vlastite prosudbe utvrđuje najvažnije izazove u svakoj državi članici.

04

Provedba strategije Europa 2020. za rast i radna mjesta² („strategija Europa 2020.”) započela je 17. lipnja 2010. u doba financijske i gospodarske krize. Strategija Europa 2020. počela se provoditi nakon Lisabonske strategije. Europa 2020. desetogodišnja je strategija za pomoć EU-u u prevladavanju krize u kojoj je postavljen cilj da gospodarstvo EU-a postane pametno, održivo i uključivo. U okviru 1. prikazane su ciljne vrijednosti iz strategije Europa 2020. Napredak u postizanju ciljeva strategije Europa 2020. procjenjuje se u okviru europskog semestra. Države članice pozivaju se da u svojim nacionalnim programima reformi (NPR-ovima) izvješćuju o napretku u dostizanju svojih ciljnih vrijednosti³.

05

Komisija i države članice s vremenom su usavršavale europski semestar, a osim središnjeg naglaska u tom procesu koji je stavljen na fiskalna i društveno-gospodarska pitanja, vode se rasprave o tome da se veći naglasak stavi na okolišnu održivost i vladavinu prava. Godišnji pregled rasta EU-a za 2020. pokazuje preusmjeravanje strategije Unije na održivi rast. Njime se kao glavni cilj određuju ciljevi Ujedinjenih naroda za održivi razvoj, a europski zeleni plan postaje nova strategija rasta Unije, pri čemu izvješća za pojedinačne zemlje iz 2020. sadržavaju analizu i rezultate praćenja ciljeva održivog razvoja⁴. U zasebnoj komunikaciji Komisija je istražila načine na koje makroekonomski nadzor može doprinijeti utvrđivanju i rješavanju određenih izazova u pogledu vladavine prava⁵.

06

Procesom europskog semestra obuhvaćeni su sljedeći dokumenti (vidjeti Prilog II.):

• opće smjernice ekonomskih politika i smjernice za politike zapošljavanja, koje se zajednički nazivaju „integrirane smjernice”. Predlaže ih Komisija, a donosi Vijeće u cilju usmjeravanja politika država članica u tim područjima. Premda opće smjernice ekonomskih politika nisu ograničene na određeno razdoblje (posljednje su odobrene 2015.), smjernice za politike zapošljavanja svake se godine ažuriraju ili ponovno potvrđuju. Iako smjernice nisu obvezujuće za države članice niti se države članice mogu sankcionirati u slučaju njihove neprimjene, te smjernice pružaju Komisiji osnovu za iznošenje preporuka državama članicama. Nadalje, Uredbom se od Komisije traži da nagleda i provjerava njihovu provedbu.
• godišnji pregled rasta (GPR), komunikacija koju priprema Komisija i koja se objavljuje u studenome u sklopu „jesenskog paketa”. U njemu se navode glavni izazovi s kojima se EU i europodručje suočavaju, utvrđuju opći gospodarski i socijalni prioriteti EU-a i državama članicama pružaju političke smjernice na razini EU-a za godinu koja slijedi. Prioriteti navedeni u GPR-u temelje se na drugim izvješćima iz „jesenskog paketa” ili na drugim relevantnim dokumentima: primjerice, GPR za 2018. temelji se „na govoru predsjednika Junckera o stanju Unije 2017., europskom stupu socijalnih prava, Bijeloj knjizi o budućnosti Europe te pet dokumenata za razmatranje koji su uslijedili nakon donošenja Bijele knjige”. U obzir su također „uzete rasprave s Europskim parlamentom, Vijećem, drugim institucijama EU-a, nacionalnim parlamentima i socijalnim partnerima”.
• „jesenski paket”, koji osim godišnjeg pregleda rasta uključuje Izvješće o mehanizmu upozoravanja za postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže (MIP) i nacrt Zajedničkog izvješća o zapošljavanju. Od 2015. sadržava i komunikaciju u kojoj se sažeto iznose Komisijina procjena nacrta proračunskih planova za sljedeću godinu koje su dostavile države članice europodručja i preporuke za europodručje.
• izvješća za pojedinačne zemlje, radni dokumenti službi Komisije koje Komisija podnosi u veljači svake godine od 2015. (Komisija je prije 2015. radni dokument s procjenom NPR-a objavljivala u svibnju, dok su se detaljna preispitivanja objavljivala zasebno u travnju). Ta izvješća sadržavaju procjenu gospodarskog stanja svake države članice te njihova napretka u dostizanju ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020. i provedbi preporuka državama članicama.
• programi stabilnosti i konvergencije te nacionalni programi reformi (NPR-ovi), koje države članice podnose svake godine u travnju. Uredbom je propisano da se programima stabilnosti i konvergencije trebaju obuhvatiti fiskalni planovi koji uzimaju u obzir različita fiskalna pitanja i makroekonomske neravnoteže. Propisano je i da su države članice dužne objaviti nacionalne programe reformi u kojima se navode njihovi planovi i istodobno uzimaju u obzir različite višegodišnje i godišnje smjernice koje su pripremljene na razini EU-a, primjerice smjernice za pitanja povezana s MIP-om, strategiju Unije za rast i zapošljavanje („strategija Europa 2020.”), integrirane smjernice (za ekonomske politike i politike zapošljavanja) i godišnji pregled rasta. Komisija svake godine u obliku dopisa koji se upućuje državama članicama objavljuje i posebne smjernice o formatu i sadržaju NPR-ova.
• radni dokumenti službi Komisije za preventivni dio, koje u svibnju svake godine pripremaju službe Komisije koje u tim dokumentima iznose analizu programa stabilnosti i konvergencije. Radni dokumenti obuhvaćaju sve utvrđene fiskalne rizike te se u njima izvješćuje o fiskalnim kretanjima i usklađenosti s okvirom za fiskalna pravila preventivnog dijela PSR-a.
• preporuke državama članicama, koje Komisija svake godine u svibnju podnosi Vijeću na odobrenje u srpnju. Komisija prati njihovu provedbu kako bi procijenila napredak i o tome izvješćuje u izvješćima za pojedinačne zemlje za narednu godinu. U slučajevima u kojima se ne ostvari nikakav napredak ili se zabilježi pogoršanje, Vijeće zatim, na temelju preporuke Komisije, odlučuje jesu li potrebni bilo kakvi daljnji izvršni koraci (primjerice sankcije ili druge mjere, kao što su odluke o ograničavanju financiranja sredstvima EU-a).
• izvješća o praćenju: za države u kojima su utvrđene makroekonomske neravnoteže postoji i postupak posebnog praćenja njihova napretka s pomoću agende relevantne politike i preporuka relevantnih za MIP. Taj se postupak odvija u studenome/prosincu. O izvješćima Komisije o praćenju raspravlja se na sastancima odbora Vijeća te se ona objavljuju. Vijeće iznosi zaključke o cjelokupnom postupku u siječnju naredne godine.

07

U Prilogu III. prikazane su ključne promjene u kalendaru europskog semestra u razdoblju 2011. – 2018.

08

Od 2011. ukupno četiri države članice (Irska, Portugal, Cipar i Grčka) isključene su iz europskog semestra tijekom razdoblja provedbe programa makroekonomske prilagodbe u tim zemljama. Time se izbjegava udvostručavanje preporuka za mjere utvrđene u takvim programima.

Odgovornost za europski semestar dijele Komisija i države članice

09

Za davanje smjernica državama članicama na temelju preporuka Komisije u konačnici je odgovorno Vijeće. Pravo odlučivanja o posebnim mjerama koje su potrebne prepušteno je nacionalnim tijelima. To pravo odlučivanja potrebno je kako bi se politička odgovornost zadržala na razini država članica (nacionalnoj, regionalnoj, lokalnoj).

10

Komisija ima koordinacijsku ulogu, pri čemu ovlasti sankcioniranja ima samo u vezi s Paktom o stabilnosti i rastu te postupkom u slučaju makroekonomske neravnoteže. Od Komisije se očekuje da poštuje načela supsidijarnosti i proporcionalnosti. Također je odgovorna za GPR, izvješća za pojedinačne zemlje i nacrte preporuka državama članicama, strategiju Europa 2020., radne dokumente svojih službi za preventivni dio PSR-a, nacrt Zajedničkog izvješća o zapošljavanju, detaljno preispitivanje i Izvješće o mehanizmu upozoravanja, kao i za cjelokupno praćenje i izvješćivanje o praćenju poduzetih mjera. Komisija je također odgovorna za preispitivanje tog procesa svakih 5 godina te, prema potrebi, davanje preporuka za njegovo prilagođavanje⁶.

11

Glavno tajništvo Komisije odgovorno je za koordinaciju europskog semestra i nadzor nad njime te upravlja središnjom skupinom glavnih uprava (GU), koja uključuje GU za gospodarske i financijske poslove (GU ECFIN), GU za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike (GU GROW) te GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje (GU EMPL). Sudjelovanje GU-ova u radu središnje skupine može se mijenjati ovisno o prioritetima procesa europskog semestra. Timovi za pojedinačne zemlje uključuju voditelje timova iz Glavnog tajništva i službenike iz različitih glavnih uprava, kao i službenike zadužene za europski semestar iz predstavništava EU-a u relevantnim državama članicama.

12

Za upućivanje smjernica državama članicama odgovorno je Vijeće. Od Vijeća se očekuje da slijedi Komisijine preporuke i prijedloge ili da u slučaju neslaganja javno objasni svoje stajalište⁷.

13

Koncept nacionalne odgovornosti ključan je za proces europskog semestra. Odnosi se na razinu predanosti i napretka koja se traži od država članica kako bi se zajamčila tješnja koordinacija ekonomskih politika i održiva konvergencija njihovih gospodarskih rezultata u skladu s člancima 120., 121. i 148. UFEU-a i odredbama Uredbe. Taj je koncept s vremenom podrobnije razrađen u različitim komunikacijama Vijeća i Komisije te u samoj Uredbi (vidjeti okvir 2.).

Opseg revizije i revizijski pristup

14

Glavno revizijsko pitanje glasilo je: „je li Komisija djelotvorno koordinirala ekonomske i strukturne politike u okviru Uredbe br. 1466/97 o europskom semestru”, koja se u ovom izvješću naziva „Uredba”. Sud je ispitao Komisijinu provedbu te Uredbe. Razmotrio je okvir za europski semestar i strategiju Europa 2020. te povezane strukturne reforme potrebne za poboljšanje socijalne i gospodarske održivosti.

15

Ovim se izvješćem dovršava niz od triju izvješća Suda o europskom semestru. Prve dvije dimenzije europskog semestra, Pakta o stabilnosti i rastu (PSR) i postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže (MIP), obrađene su u dvama tematskim izvješćima objavljenima 2018¹³. Konkretnije, Sud se usredotočio na sljedeća revizijska pitanja:

1. Je li napredak u dostizanju ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020. bio dovoljan i je li koordinacija te strategije u okviru europskog semestra bila djelotvorna?
2. Jesu li preporuke državama članicama bile usmjerene na prioritete utvrđene u godišnjem pregledu rasta (GPR) i integriranim smjernicama i jesu li države članice u potpunosti ili u dovoljnoj mjeri provele preporuke koje su im upućene?
3. Je li Komisija predano provodila cjelokupno praćenje provedbe preporuka državama članicama i je li pružala točne informacije?
4. Je li Komisija oblikovala preporuke državama članicama i sastavljala preporuku Vijeću na temelju vlastitih procjena iznesenih u izvješćima za pojedinačne zemlje i procjena nacionalnih programa reformi (NPR) koje su izradile države članice?

16

Sud je detaljno ispitao proces europskog semestra na uzorku od šest država članica (Austrija, Belgija, Finska, Mađarska, Italija i Nizozemska) tijekom razdoblja 2011. – 2018. (vidjeti Prilog IV. za informacije o odabiru država članica u uzorku). U relevantnim je slučajevima Sud uzeo u obzir i druge države članice.

17

Revizijski kriteriji koje je Sud primijenio proizašli su iz:

1. zahtjeva iz pravnog okvira, posebice Uredbe br. 1466/97 o europskom semestru;
2. strategije Europa 2020. i Komisijina preispitivanja tog procesa ili preispitivanja Lisabonske strategije kao prethodnice strategije Europa 2020.;
3. internih smjernica Komisije za izradu različitih procjena i izvješća, koje ona pruža vlastitim službama zaduženima za pojedinačne zemlje ili državama članicama;
4. dokumenata koje su objavile različite institucije EU-a i druge međunarodne organizacije ili koji su nastali na temelju istraživanja za utvrđivanje najbolje prakse.

18

Sud je obavio pregled cijelog niza dokumenata (npr. GPR-a, izvješća za pojedinačne zemlje, NPR-a, preporuka državama članicama, izvješća o praćenju provedbe preporuka) tijekom dvaju ciklusa (2014. i 2016.) za svaku državu članicu u uzorku kako bi shvatio kako taj proces funkcionira i nadopunjuju li se ti različiti dokumenti međusobno na djelotvoran i usklađen način i, ako da, na koji način.

19

Glavni sugovornik Suda bilo je Glavno tajništvo Komisije, koje je glavno odgovorno za koordinaciju cijeloga procesa i središnjih glavnih uprava (tj. ECFIN, EMPL i GROW).

20

Revizijske aktivnosti Suda relevantne za ovo izvješće dovršene su prije pandemije COVID-19 pa se u izvješću ne uzimaju u obzir nikakvi događaji i promjene u okviru relevantnih politika do kojih je došlo zbog odgovora na pandemiju.

Opažanja

Opći napredak u dostizanju ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020.

Izgledno je da će od osam ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020. biti dostignuto njih šest (osim ciljnih vrijednosti za smanjenje siromaštva i istraživanje)

21

Strategijom Europa 2020. utvrđeno je osam ciljnih vrijednosti za države članice. Napredak u dostizanju ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020. na razini EU-a uglavnom je pozitivan, dok je na razini država članica neujednačen (vidjeti Prilog V.). Na razini EU-a ciljne vrijednosti povezane sa zapošljavanjem, energijom i obrazovanjem vjerojatno će se ostvariti 2020. godine. Međutim, na napredak u dostizanju ciljne vrijednosti za smanjenje siromaštva utjecala je financijska kriza iz 2008., a u pogledu ciljne vrijednosti za rashode u području istraživanja i razvoja države članice ostvarile su ograničen napredak (vidjeti sliku 1. i Prilog V.).

22

Broj osoba izloženih riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti povećao se u godinama neposredno nakon krize (sa 116 milijuna 2008. na 122 milijuna 2012. godine) te se počeo smanjivati nakon 2012. u skladu s oporavkom općeg gospodarstva (sa 122 milijuna 2012. na 109,2 milijuna 2018. godine)¹⁴. Međutim, ciljna vrijednost iz strategije Europa 2020. bila je da se od siromaštva ili socijalne isključenosti izbavi 20 milijuna ljudi u odnosu na polaznu vrijednost iz 2008., čime bi se ukupan broj do 2020. smanjio na 96,1 milijun.

23

Kad je riječ o istraživanju i razvoju, ciljna vrijednost postavljena 2000. u okviru Lisabonske strategije bila je da se do 2010. rashodi za istraživanje i razvoj u svakoj državi članici povećaju na 3 % BDP-a i da EU postane najkonkurentnije i najdinamičnije svjetsko gospodarstvo utemeljeno na znanju. Ta ciljna vrijednost nije nikad dostignuta. U strategiji Europa 2020. postavljena je ista ciljna vrijednost od 3 %, ali za EU u cjelini, čime je državama članicama omogućeno da same odrede nacionalne ciljne vrijednosti. Nacionalne ciljne vrijednosti znatno se međusobno razlikuju, kao što je vidljivo na slici 2.

24

Tijekom desetogodišnjeg razdoblja 2000. – 2010. ta je razina porasla na 1,93 % BDP-a, što je povećanje od svega 0,16 postotnih bodova. Tijekom sljedećih 8 godina u okviru strategije Europa 2020. predmetni su se rashodi povećali na 2,12 % BDP-a 2018. godine, što je dodatno povećanje od tek 0,19 postotnih bodova (vidjeti sliku 3.).

Komisija nije iznijela dovoljno preporuka usmjerenih na suzbijanje siromaštva i istraživanje u određenim državama članicama

25

U razdoblju 2011. – 2016. Komisija je u 14 država članica uputila ciljane preporuke koje su izravno usmjerene na suzbijanje siromaštva. Međutim, Sud je analizom utvrdio da postoje slučajevi u kojima to nije učinila kada se stanje pogoršalo. Na primjer, u tablici 2. vidljivo je da 2016. godine za 11 od 18 država članica u kojima se broj osoba koje žive u siromaštvu i socijalnoj isključenosti (u različitim mjerama) povećao u odnosu na razine prije krize nisu izdane ciljane preporuke.

26

Komisija je iznijela niz preporuka državama članicama usmjerenih na smanjenje siromaštva u područjima kao što su: zapošljavanje, stjecanje vještina, cjeloživotno učenje, skrb o djeci i uključivanje prethodno marginaliziranih građana na tržište rada. Međutim, Sud smatra da se zbog ciljne vrijednosti postavljene u strategiji Europa 2020. i učinka financijske krize na brzinu napretka opravdano moglo iznijeti više preporuka državama članicama usmjerenih na izravne mjere za smanjenje siromaštva.

27

Kao odgovor na visoku nezaposlenost Komisija je uvela nekoliko važnih mjera koje se financiraju iz proračuna EU-a, primjerice usmjeravanjem na regije s visokim stopama nezaposlenosti mladih. Unatoč tim nastojanjima, učestalost siromaštva mjerena pokazateljem „rizika od siromaštva” u razdoblju 2008. – 2018. znatno se razlikovala među različitim dobnim skupinama. Rizik od siromaštva u dobnoj skupini 18 – 24 godine znatno se povećao, dok se za generaciju osoba starijih od 65 godina znatno smanjio. Slijedom toga, razlike u siromaštvu između tih dviju dobnih skupina dosegnule su 2018. 7,0 postotnih bodova, u usporedbi sa samo 1,0 postotnim bodom 2008.¹⁵ (vidjeti sliku 4.). Eurostat definira taj pokazatelj kao udio osoba s ekvivalentnim raspoloživim dohotkom ispod praga rizika od siromaštva, koji je postavljen na 60 % nacionalnog medijana ekvivalentnog raspoloživog dohotka (nakon socijalne pomoći (socijalnih prijenosa))¹⁶.

28

U vrijeme obavljanja revizije zabilježen je niz događaja zbog kojih se i dalje jači naglasak stavlja na pitanja zapošljavanja i siromaštva:

• tijekom 2017. predstavljen je europski stup socijalnih prava, koji sadržava 20 načela koja podupiru Europski parlament, Vijeće i Komisija¹⁷;
• u kontekstu UN-ovih ciljeva održivog razvoja za 2030. čelnici EU-a obvezali su se na smanjenje udjela osoba koje žive u siromaštvu u svim njegovim dimenzijama za najmanje polovicu, među ostalim ciljevima održivosti (klimatske promjene)¹⁸;
• u svojem planu za Europu predsjednica Komisije istaknula je da želi „postići ravnotežu između socijalnog i tržišnog” predlaganjem „akcijskog plana za potpunu provedbu europskog stupa socijalnih prava” te da bi europski semestar trebalo preusmjeriti kako bi on postao „instrument koji obuhvaća ciljeve održivog razvoja Ujedinjenih naroda”¹⁹.

29

Europski semestar ima potencijal da bude važan proces koordinacije politika za rješavanje problema siromaštva na višedimenzionalan način: osiguravanjem odgovarajućih fiskalnih rezervi za pružanje potpore tijekom i neposredno nakon krize, davanjem preporuka svim zemljama u kojima je razina siromaštva visoka ili se pogoršava te daljnjim jačanjem veze između preporuka državama članicama i proračunske potpore za promicanje reformi.

30

Kad je riječ o istraživanju i razvoju, Sud je utvrdio da Komisija nije uputila ciljane preporuke svakoj državi članici koja se u tom području nije približavala svojim nacionalnim ciljnim vrijednostima za rashode. Primjerice, za 17 takvih članica 2017. godine nisu iznesene odgovarajuće preporuke državama članicama (vidjeti tablicu 3. u Prilogu VI.).

31

Na globalnoj razini EU zaostaje za drugim naprednim gospodarstvima kao što su Sjedinjene Američke Države, Japan i Južna Koreja. Kina brzo hvata korak u području istraživanja i razvoja (vidjeti sliku 5.). U kontekstu pojačanog tržišnog natjecanja drugih globalnih aktera potrebno je učiniti više u tom području u okviru europskog semestra i izvan njega. Iako su države članice održale razinu javnih rashoda za istraživanje i razvoj, poslovni sektor zaostaje u tom području te u tom sektoru postoji najveći potencijal za napredak u budućnosti²⁰.

Naglasak u okviru europskog semestra počeo se premještati na ciljeve održivog razvoja

32

Komisija je počela pratiti napredak nacionalnih politika u postizanju ciljeva održivog razvoja dodavanjem novog priloga („E”) u kojem se iznosi statistička procjena trendova u vezi s ciljevima održivog razvoja u državama članicama tijekom 5 zadnjih godina, na temelju Eurostatova skupa pokazatelja koje EU upotrebljava za ciljeve održivog razvoja. Komisija je također počela iznositi preporuke državama članicama koje se odnose na ciljeve održivog razvoja. Takve nedavno iznesene preporuke nisu obuhvaćene revizijskim aktivnostima Suda.

33

Slično tome, Sud je utvrdio da postoji određen mali broj slučajeva u kojima se u izvješćima za pojedinačne zemlje upozorava na pitanja povezana s vladavinom prava, kao što su neovisnost pravosuđa, korupcija, sukob interesa i sloboda medija. To su dobri primjeri doprinosa koji se u okviru europskog semestra može dati vladavini prava.

Države članice ostvaruju nisku stopu potpune ili znatne provedbe preporuka državama članicama, a Komisijino praćenje nije uvijek cjelovito

U provedbi više od dviju trećina preporuka državama članicama ostvaren je barem „određeni napredak”, ali države članice ostvaruju nisku stopu potpune ili znatne provedbe tih preporuka

34

Komisija je uspostavila internu bazu podataka pod nazivom CESAR koja sadržava procjene koje sastavljaju različiti GU-ovi o razini provedbe preporuka državama članicama. Prema podatcima iz CESAR-a, od cjelokupnog broja preporuka državama članicama u razdoblju 2011. – 2017. kao „potpuno provedeno” unutar jedne godine od njihova iznošenja kategorizirano je njih 1,6 %, dok je „znatan napredak” ostvaren u slučaju 4,6 % preporuka (vidjeti sliku 6. i okvir 3.). Većina preporuka državama članicama uvrštena je u kategoriju „određeni napredak” (50,9 %) ili u kategoriju „ograničeni napredak” (35,5 %). Preporuke državama članicama često se uvrštavaju u kategoriju „određeni napredak” čim se u nacionalnim parlamentima ili podzakonskim aktima donesu određene mjere ili reforme.

35

Iako je to važan korak u provedbi tih preporuka, Komisija je iznijela točnu procjenu da državama članicama preostaje još dosta posla. Iz toga proizlazi da, unatoč tome što je europski semestar dobra platforma za koordinaciju za praćenje napretka, države članice nisu provele preporuke koje su im upućene u dovoljnoj mjeri da se riješe utvrđeni strukturni problemi.

36

Komisija je u svibnju 2017. uvela višegodišnju procjenu, kojom se tijekom duljeg razdoblja promatra provode li se relevantne preporuke državama članicama. Višegodišnjom procjenom izdvajaju se preporuke državama članicama koje se rješavaju, ali za čiju je provedbu bilo potrebno dulje od godine dana. Višegodišnja procjena pokazala je da je tijekom razdoblja 2011. – 2018. „potpuno provedeno” 9 % preporuka državama članicama, dok je „znatan napredak” ostvaren za 17 % preporuka (vidjeti sliku 7.).

37

Ako određena država članica nakon isteka roka nije na odgovarajući način odgovorila na preporuku Vijeća za relevantno područje politike ili ako razvija politike protivne savjetu, Komisija može izdati upozorenje za relevantnu politiku²¹. Osim toga, ako države članice ne provode preporuke koje su im upućene, Komisija ima mogućnost postrožiti preporuke i u njih uključiti posebne mjere²². U uzorku preporuka državama članicama koje su obuhvaćene revizijom Komisija nije preporučila nijednu posebnu mjeru, iako se zbog spore ili djelomične provedbe na razini država članica niz tih preporuka ponavljao nekoliko godina.

Komisija nije u potpunosti dokumentirala svoje praćenje provedbe preporuka državama članicama

38

Sud je procijenio informacije zabilježene u bazi CESAR kako bi utvrdio stupanj kvalitete i pouzdanosti procesa praćenja, koji služi kao osnova za Komisijina izvješća. Utvrdio je da relevantne glavne uprave, u nekoliko slučajeva utvrđenih u revizijskom uzorku (19 višegodišnjih procjena od njih 202), nisu dokumentirale svoje procjene u CESAR-u ili nisu uključile informacije za određene poddijelove preporuka državama članicama (poddijelovi tih preporuka različiti su elementi obuhvaćeni jednom preporukom). CESAR je koristan alat za praćenje provedbe preporuka državama članicama, no kako bi postao što korisniji, važno je da informacije koje sadržava budu cjelovite.

39

Sud je pregledom praćenja provedbe preporuka državama članicama u naknadnim izvješćima za pojedinačne zemlje i drugim Komisijinim izvješćima utvrdio da se poddijelovi tih preporuka često prerazvrstavaju. Zbog toga je tijekom godina teško uspoređivati brzinu napretka ili stopu provedbe.

40

Dok je CESAR interna baza podataka i stoga nije prikladna za objavljivanje, Komisija objavljuje višegodišnji pregled, no ne postoji javno dostupna konsolidirana baza podataka u kojoj bi bilo jednostavno pronaći preporuke državama članicama za sve godine i njihov status provedbe u različitim godinama.

Nedovoljna povezanost potrošnje proračunskih sredstava EU-a i provedbe preporuka državama članicama

41

U skladu sa zajedničkim odredbama o europskim strukturnim i investicijskim fondovima (ESI fondovi)²³, korištenje tim fondovima trebalo bi biti povezano s ciljevima europskog semestra, a posebice s preporukama državama članicama. Studija provedena za Komisiju 2018.²⁴ pokazuje u kojoj su mjeri ESI fondovi doprinijeli provedbi preporuka državama članicama (vidjeti okvir 4.).

42

Nastojanja da se financijskim poticajima iz proračuna EU-a podupre provedba strukturnih reformi iznesena su još u općim smjernicama ekonomskih politika iz 1997. (u vezi s reformama tržišta rada). Sve relevantne preporuke državama članicama uzete su u obzir pri izradi programa za ESI fondove za razdoblje 2014. – 2020., i to u okviru ex ante uvjeta i/ili ciljanih ulaganja. Od 2016. nadalje u izvješćima za pojedinačne zemlje navode se informacije o doprinosu proračuna EU-a rješavanju strukturnih izazova. S obzirom na to da je provedba tih ulaganja još u tijeku, za procjenu njihovih rezultata trebat će više vremena.

43

U mišljenju Suda o zajedničkim odredbama za fondove kohezijske politike²⁵ iznesene su preporuke o tome kako u budućnosti povećati djelotvornost proračunske potpore EU-a za provedbu preporuka državama članicama. Konkretno, Sud je preporučio da preporuke državama članicama budu jasne, nedvosmislene i operativne kako bi se na odgovarajući način primijenile odredbe predložene u članku 15. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama. Sud je također preporučio Komisiji da predloži propisivanje odredbi za procjenu ispunjenja kriterija na temelju povezanih preporuka državama članicama u vezi s člankom 11. stavcima 2. i 4. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama.

44

Kako bi se državama članicama pružila tehnička pomoć u osmišljavanju i provedbi strukturnih reformi, u srpnju 2015. uspostavljena je Služba za potporu strukturnim reformama. Komisija je 2017. predložila uvođenje financijskih poticaja za promicanje strukturnih reformi²⁶ te je 2018. u okviru VFO-a za razdoblje 2021. – 2027. predložila 25 milijardi eura za novi program potpore reformama. U vrijeme obavljanja revizije Komisijin je prijedlog bio u zakonodavnom postupku te bi se uključivanjem predloženog programa potpore reformama u VFO moglo doprinijeti povećanju stope provedbe preporuka državama članicama.

Preporuke državama članicama usmjerene su na relevantne rizike, ali se u njima ne objašnjava u dovoljnoj mjeri zašto bi određenim reformama trebalo dati prednost pred drugima

Broj preporuka državama članicama i njihovih poddijelova smanjio se od 2015.

45

Odluka Komisije iz 2015. o pojednostavnjenju preporuka državama članicama dovela je do smanjenja prosječnog broja poddijelova tih preporuka s 20 2014. godine na 12,5 2019. godine. Unatoč namjeri da preporuke državama članicama smanjenjem njihova broja postanu ciljanije, Sud je primijetio da se pojedinačne preporuke posljednjih godina dotiču niza nepovezanih dimenzija relevantnih područja politike ili obuhvaćaju širok spektar politika (vidjeti sliku 8. i okvir 5.).

Integrirane smjernice služe za utvrđivanje prioriteta, ali Komisija ne izvješćuje o njihovoj provedbi

46

Sud je utvrdio da su prioriteti navedeni u godišnjim smjernicama državama članicama koje se temelje na godišnjem pregledu rasta (GPR) i preporukama državama članicama uglavnom usklađeni sa općim smjernicama ekonomskih politika i smjernicama za politike zapošljavanja (koje se zajednički nazivaju „integrirane smjernice”). Iako se u uvodnim izjavama preporuka državama članicama u općim crtama spominju prioriteti, u pojedinačnim preporukama državama članicama nije ex ante navedeno na koje se prioritete iz GPR-a i integriranih smjernica oni odnose (vidjeti sliku 9.).

47

Nije provedena ex post evaluacija mjere u kojoj su se relevantne države članice u provedbi preporuka koje su im upućene i svih relevantnih nacionalnih politika usmjerile na prioritete utvrđene u integriranim smjernicama, što je propisano Uredbom²⁷. Takvom ex post evaluacijom dobile bi se dragocjene informacije o provedbi prioriteta iz integriranih smjernica.

Preporuke državama članicama usmjerene su na rizike utvrđene u izvješćima za pojedinačne zemlje, ali određivanje prioriteta nije jasno objašnjeno

48

U izvješćima za pojedinačne zemlje obuhvaćeni su glavni makroekonomski i strukturni rizici te nedostatci koje utvrđuju timovi za pojedinačne zemlje te se u njima izvješćuje o mjerama politika koje razmatraju države članice. Općenito su dobra osnova za oblikovanje preporuka državama članicama.

49

Na početku svake preporuke za pojedinu zemlju nalazi se uvodna izjava u kojoj se navode razlozi za iznošenje preporuke. Sud je ispitao uvodne izjave preporuka državama članicama iz revizijskog uzorka i utvrdio sljedeće:

1. nema objašnjenja kojom su logikom određeni prioriteti za uključivanje određenih pitanja, obrazloženja zašto su izostavljena određena pitanja koja su prethodno utvrđena u izvješćima za pojedinačne zemlje, kao ni objašnjenja zašto su uklonjene preporuke iz prethodnih godina koje nisu u potpunosti provedene;
2. nema upućivanja na dijelove NPR-ova u kojima države članice potvrđuju ili preuzimaju obvezu za provedbu konkretnih reformi ili preporuka;
3. nema objašnjenja na koji način preporuke državama članicama utječu jedne na druge (npr. jesu li suprotstavljene ili međuovisne).

50

Prijedlozi za preporuke državama članicama oblikuju se u okviru internog procesa koji koordinira Glavno tajništvo, a nakon razmjene stajališta s državama članicama o različitim pitanjima. Iako Komisija provodi opsežne analize i rasprave s državama članicama, Sud nije pronašao kriterije na temelju kojih su određena pitanja dobila prioritet i mjesto u preporukama, dok druga nisu. Kriteriji i obrazloženja za odabir predloženih preporuka državama članicama nisu jasno dokumentirani.

51

Povrh toga, provedivost preporuka državama članicama ovisi o realističnom roku za provedbu. U Komisijinim smjernicama navedeno je da se provedba preporuka državama članicama očekuje u roku od 12 do 18 mjeseci, no u pojedinačnim preporukama nije naveden točan rok u kojem bi država članica trebala poduzeti potrebne korake. Sud je primijetio da je za provedbu određenih preporuka potrebno više od uobičajenih 12 do 18 mjeseci, zbog čega se niz preporuka državama članicama ponavlja i nekoliko godina.

52

Provedivost preporuka može ovisiti i o tome postoje li dostatna financijska sredstva za njihovu provedbu na nacionalnoj razini. Sud je utvrdio niz slučajeva u kojima preporuke državama članica nisu uključivale nikakvu naznaku financijskih resursa potrebnih za njihovu provedbu (vidjeti okvir 6.).

Nacionalni programi reformi ne sadržavaju uvijek povratne informacije o prioritetnim ciljnim vrijednostima EU-a ili o tome kako su se uključili nacionalni dionici

53

Uredbom je propisano da države članice trebaju dostaviti NPR-ove i programe stabilnosti i konvergencije te da ih Komisija treba procijeniti²⁸. Prije nego što preporuke državama članicama dobiju konačan oblik, Komisija pregledava dostavljene programe, što je navedeno i u uvodnim izjavama preporuka. Međutim, Sud je utvrdio da Komisija nije procijenila stopu provedbe preporuka državama članicama koju su dostavile same države članice, kao ni kako države članice namjeravaju odgovoriti na bitne ekonomske izazove i izazove u području zapošljavanja ili na nedostizanje ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020.

54

Nadalje, uključenost lokalnih i regionalnih vlasti u europski semestar – među ostalim u osmišljavanje i provedbu NPR-ova – nije bila obvezna niti su je relevantne države članice službeno organizirale. Lokalne i regionalne vlasti ne smatraju se partnerima u tom procesu iako se znatan dio preporuka državama članicama ne može potpuno provesti bez njihove aktivne uloge. Primjerice, lokalne i regionalne vlasti odgovorne su za više od polovice javnih ulaganja u EU-u²⁹. Međutim, Komisija općenito nije iznosila primjedbe o nepostojanju savjetovanja s lokalnim i regionalnim vlastima i drugim relevantnim dionicima.

55

Povrh toga, Sud je pregledom NPR-ova dostavljenih 2014. i 2016. utvrdio slučajeve u kojima ti programi nisu sadržavali informacije u skladu s Komisijinim smjernicama (vidjeti okvir 7.).

56

Sud tijekom revizije nije pronašao nikakvu evidenciju kojom bi se dokumentirala Komisijina procjena NPR-ova. Osim toga, Komisija ne šalje državama članicama službeno pisano očitovanje o tome koje informacije nedostaju u njihovim NPR-ovima.

Zaključci i preporuke

57

Europski semestar važan je proces koordinacije politika čiji su rezultat utemeljena godišnja ekonomska analiza za sve države članice te relevantne smjernice ekonomskih i socijalnih politika EU-a, godišnji prioriteti i preporuke državama članicama. Njime je obuhvaćen širok spektar dimenzija fiskalne, ekonomske i socijalne politike te politike održivosti, kao i povezani postupci.

58

Komisija provodi opsežne aktivnosti i na temelju vlastite prosudbe utvrđuje izazove koji su, prema mišljenju Suda, općenito najvažniji izazovi u svakoj državi članici. Unatoč opsežnim aktivnostima koje u okviru tog procesa koordinacije provode EU i države članice, Sud je zaključio da države članice ostvaruju nisku stopu potpune ili znatne provedbe preporuka koje su im upućene. Također je zaključio da Komisija nije iskoristila sve odredbe dostupne u okviru Uredbe kako bi postrožila svoje preporuke državama članicama u slučajevima u kojima već nekoliko godina nije ostvaren znatan napredak u pogledu provedbe pojedinih preporuka.

59

Napredak u dostizanju ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020. na razini EU-a uglavnom je pozitivan, dok je na razini država članica neujednačen. Na razini EU-a vjerojatno je da će se do 2020. dostignuti šest od osam ciljnih vrijednosti: jednu koja se odnosi na zapošljavanje, tri u području energije i dvije u vezi s obrazovanjem. Međutim, ciljne vrijednosti u vezi sa smanjenjem siromaštva te istraživanjem i razvojem neće biti dostignute. Sud je istodobno utvrdio da Komisija u preporukama državama članicama koje se ne približavaju ciljnim vrijednostima u tim područjima nije u dovoljnoj mjeri naglasila da te države trebaju poduzeti potrebne korake (vidjeti odlomke 21. – 31.). Razmatranje okolišne održivosti i vladavine prava u okviru europskog semestra važna je razvojna promjena za budućnost (vidjeti odlomke 32. – 33.).

1. preporuka – U okviru procesa europskog semestra potrebno je staviti jači naglasak na dimenziju socijalnih pitanja i istraživanja

Komisija bi trebala staviti naglasak na:

1. smanjenje siromaštva u okviru europskog semestra, i to uravnoteženom kombinacijom preporuka državama članicama koje su izravno usmjerene na smanjenje siromaštva i onih koje se odnose na zapošljavanje;
2. istraživanje i razvoj, i to iznošenjem relevantnih preporuka svim državama članicama koje u tom području ne ostvaruju napredak.

Preporučeni rok provedbe: od iznošenja preporuka državama članicama za 2021. nadalje

60

Preporuke državama članicama nisu potpuno provedene u nizu država članica. Višegodišnja procjena pokazuje da su države članice u razdoblju 2011. – 2018. u znatnoj mjeri ili u potpunosti provele 26 % preporuka koje su im upućene. Države članice nisu uložile dovoljno napora da u potpunosti provedu oko 44 % preporuka državama članicama u kojima je već zabilježen određeni napredak. Višegodišnjom procjenom provedbe preporuka državama članicama dobiva se bolja predodžba nego godišnjim procjenama jer se njome obuhvaća provedba u svim godinama nakon iznošenja određene preporuke. Međutim, Komisija nije u dovoljnoj mjeri iskoristila svoje ovlasti da preporuči posebne mjere u slučajevima u kojima države članice ne provode preporuke koje su im upućene (vidjeti odlomke 34. – 37.).

61

Sud je procijenio bazu podataka CESAR koja se upotrebljava za praćenje provedbe preporuka državama članicama. U nekoliko slučajeva u revizijskom uzorku (točnije u njih 19 od 202) neke glavne uprave nisu dokumentirale svoje procjene u toj bazi. Kad bi informacije bile potpune, baza bi bila korisnija. Zbog čestog prerazvrstavanja preporuka državama članicama praćenje određenih preporuka i/ili njihovih poddijelova manje je usporedivo tijekom godina (vidjeti odlomke 38. – 40.).

2. preporuka – Potrebno je pojačati provedbu i praćenje preporuka državama članicama

Komisija bi trebala:

1. zajamčiti da sve relevantne glavne uprave dokumentiraju svoje procjene u CESAR-u;
2. uspostaviti javno dostupnu višegodišnju bazu svih preporuka državama članicama i njihova statusa provedbe;
3. razmotriti predlaganje posebnih mjera u slučajevima u kojima države članice ne poduzmu potrebne korake na temelju smjernica koje su im upućene prethodnih godina (članak 2.-a stavak 3. točka (a) Uredbe br. 1466/97).

Preporučeni rok provedbe: za točke (a) i (c) počevši od 2021., za točku (b) počevši od 2022.

62

U izvješćima za pojedinačne zemlje precizno su opisani rizici i nedostatci u državama članicama te se u njima u općim crtama izvješćuje o mjerama politika koje razmatraju države članice. Ta izvješća općenito služe kao osnova za odabir i oblikovanje preporuka državama članicama, ali veza između uporabe financijskih sredstava EU-a kojima se podupiru reforme i preporuka državama članicama nije dovoljno razrađena (vidjeti odlomak 29. i odlomke 41. – 44.).

3. preporuka – Potrebno je snažnije istaknuti povezanost između fondova EU-a i preporuka državama članicama

Komisija bi trebala snažnije istaknuti povezanost između fondova EU-a kojima se podupiru reformski procesi u državama članicama i preporuka upućenih tim zemljama. O preporukama državama članicama trebalo bi se voditi računa u različitim fazama proračunskih postupaka.

Preporučeni rok provedbe: od iznošenja preporuka državama članicama za 2021. nadalje

63

Sud je utvrdio da je Komisijina koordinacija u okviru europskog semestra primjerena za utvrđivanje relevantnih rizika u izvješćima za pojedinačne zemlje i preporukama državama članicama. Preporuke državama članicama općenito su usmjerene na prioritete utvrđene u godišnjem pregledu rasta i integriranim smjernicama, no u tim su se preporukama u određenim slučajevima miješala razna pitanja te općenito nisu sadržavale jasne rokove i informacije o troškovima. Preporuke državama članicama usmjerene su na rizike utvrđene u izvješćima za pojedinačne zemlje, ali određivanje prioriteta nije dovoljno objašnjeno. Djelotvornost europskog semestra ovisi i o razini nacionalne odgovornosti te predanosti država članica da u razumnim rokovima provedu preporuke koje su im upućene (vidjeti odlomke 45. – 52.).

4. preporuka – Potrebno je poboljšati oblikovanje preporuka državama članicama

Komisija bi trebala zajamčiti da se pojedinačne preporuke državama članicama odnose isključivo na jedno pitanje u okviru istog područja politike, da uključuju mjerljive ciljne vrijednosti i realistične rokove (godišnje ili višegodišnje) te da sadržavaju potpuno dokumentirano obrazloženje za davanje prioriteta predmetnom pitanju pred drugima koja nisu uključena u relevantne preporuke.

Preporučeni rok provedbe: od iznošenja preporuka državama članicama za 2021. nadalje

64

Sud je utvrdio da se u NPR-ovima često ne objašnjava točan sadržaj mjera koje relevantna tijela planiraju, kao ni njihovi očekivani rokovi, ključne etape provedbe i procjene njihovih troškova i učinka te da ih se umjesto toga često opisuje samo u vrlo općenitim crtama. Premda je Uredbom propisano da je Komisija dužna obavljati procjenu NPR-ova, Sud je utvrdio da Komisija nije dokumentirala svoju procjenu kvalitete i cjelovitosti NPR-ova (vidjeti odlomke 53. – 56.).

5. preporuka – Potrebno je pružiti jasnu procjenu NPR-ova

Komisija bi trebala:

1. u svojim smjernicama za NPR-ove zatražiti utvrđivanje i prikaz odgovora država članica u okviru relevantnih politika na prioritete i ciljne vrijednosti definirane na razini EU-a te jasne opise načina na koji države članice namjeravaju provesti svaku preporuku koja im je upućena, s informacijama o rokovima i troškovima;
2. dokumentirati procjenu kvalitete i cjelovitosti informacija dostavljenih u okviru NPR-ova te zatražiti dodatne informacije u slučaju da nedostaju.

Preporučeni rok provedbe: od podnošenja NPR-ova za 2021. nadalje

Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Alex Brenninkmeijer, na sastanku održanom u Luxembourgu 30. lipnja 2020.

Prilozi

Prilog I. – Razvoj procesa koordinacije ekonomskih politika od 1993. godine

Prilog II. – Glavni elementi procesa europskog semestra od 2015.

Prilog III. – Kalendar europskog semestra – ključne promjene u razdoblju 2011. – 2018.

Prilog IV. – Odabir država članica za revizijski uzorak

01

U središtu revizije postupaka koji se primjenjuju u okviru europskog semestra bilo je šest država članica (pet iz europodručja i jedna izvan europodručja). Riječ je o istom uzorku koji se upotrebljavao za reviziju preventivnog dijela PSR-a.

02

U uzorak nisu bile uključene države članice (uz iznimku Italije³⁰) na koje se tijekom čitavog razdoblja obuhvaćenog revizijom primjenjivao postupak u slučaju prekomjernog deficita ili program prilagodbe, ili koje su prethodno već bile obuhvaćene u okviru revizija postupka u slučaju prekomjernog deficita, Grčke ili revizija postupka u slučaju makroekonomske neravnoteže (MIP). Sud je među preostalim državama članicama odabrao one koje su bile obuhvaćene korektivnim dijelom tijekom duljeg razdoblja, u kojima je nedavno zabilježeno pogoršanje strukturnog salda ili koje su bilježile najveću udaljenost od srednjoročnog cilja (vidjeti tablicu 1.).

Prilog V. – Glavni pokazatelji u okviru strategije Europa 2020. za skupinu EU 28

Tema	Glavni pokazatelj	2008.	2009.	2010.	2011.	2012.	2013.	2014.	2015.	2016.	2017.	2018.	Ciljna vrijednost
Zaposlenost	stopa zaposlenosti dobne skupine 20 – 64, ukupno (% stanovništva)	70,30	69,00	68,50	68,60	68,40	68,40	69,20	70,10	71,10	72,20	73,20	75,00
	• stopa zaposlenosti dobne skupine 20 – 64, žene (% stanovništva)	62,80	62,30	62,00	62,20	62,40	62,60	63,50	64,30	65,30	66,50	67,40	:
	• stopa zaposlenosti dobne skupine 20 – 64, muškarci (% stanovništva)	77,90	75,70	75,00	75,00	74,60	74,30	75,00	75,90	76,90	78,00	79,00	:
Istraživanje i razvoj	bruto domaći rashodi za istraživanje i razvoj (¹) (% BDP-a)	1,84	1,94	1,93	1,97	2,01	2,02	2,03	2,04	2,04	2,06	2,12	3,00
	• poduzetništvo	1,16	1,19	1,19	1,24	1,27	1,28	1,30	1,31	1,32	1,36	1,41	:
	• tijela vlasti	0,24	0,26	0,25	0,25	0,25	0,25	0,24	0,24	0,23	0,23	0,23	:
	• visoko obrazovanje	0,42	0,46	0,47	0,46	0,47	0,47	0,47	0,47	0,47	0,46	0,46	:
	• privatni neprofitni subjekti	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	:
Klimatske promjene i energija	emisije stakleničkih plinova (²) (indeks 1990. = 100)	90,60	83,80	85,70	83,00	82,10	80,40	77,50	78,10	77,80	78,30	:	80,00
	udio obnovljive energije u bruto potrošnji konačne energije (%)	11,10	11,90	12,50	13,10	14,40	15,20	16,20	16,70	17,00	17,50	:	20,00
	potrošnja primarne energije (u milijunima tona ekvivalenta nafte)	1 693,00	1 595,00	1 654,00	1 593,00	1 585,00	1 571,00	1 511,00	1 537,00	1 547,00	1 562,00	:	1 483,00
	potrošnja konačne energije (u milijunima tona ekvivalenta nafte)	1 180,00	1 108,00	1 160,00	1 105,00	1 106,00	1 108,00	1 066,00	1 088,00	1 110,00	1 123,00	:	1 086,00
Obrazovanje	osobe koje su rano napustile obrazovanje i osposobljavanje, ukupno (³) (% stanovništva u dobi 18 – 24)	14,70	14,20	13,90	13,40	12,70	11,90	11,20	11,00	10,70	10,60	10,60	< 10,00
	• osobe koje su rano napustile obrazovanje i osposobljavanje, žene (³) (% stanovništva u dobi 18 – 24)	12,70	12,30	11,90	11,50	10,90	10,20	9,60	9,50	9,20	8,90	8,90	:
	• osobe koje su rano napustile obrazovanje i osposobljavanje, muškarci(³) (% stanovništva u dobi 18 – 24)	16,70	16,10	15,80	15,30	14,50	13,60	12,70	12,40	12,20	12,10	12,20	:
	stjecanje visokog obrazovanja, ukupno (³) (% stanovništva u dobi 30 – 34)	31,20	32,30	33,60	34,80	36,00	37,10	38,00	38,70	39,20	39,90	40,70	≥ 40,00
	• stjecanje visokog obrazovanja, žene (³) (% stanovništva u dobi 30 – 34)	34,30	35,70	37,20	38,60	40,20	41,40	42,30	43,40	43,90	44,90	45,80	:
	• stjecanje visokog obrazovanja, muškarci (³) (% stanovništva u dobi 30 – 34)	28,00	28,90	30,00	31,00	31,80	32,80	33,60	34,00	34,40	34,90	35,70	:
Siromaštvo i socijalna isključenost	osobe izložene riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti, EU 27 (⁴)(⁷) (u milijunima)	116,10	114,50	117,00	119,60	122,20	121,60	120,80	117,80	116,90	111,84	109,23	96,10
	osobe izložene riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti, EU 28 (⁴)(⁷) (u milijunima)	:	:	:	121,00	123,60	122,80	122,00	119,00	118,10	113,00	:	:
	osobe izložene riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti, EU 28 (⁴)(⁶)(⁷) (% stanovništva)	23,70	23,30	23,70	24,30	24,70	24,60	24,40	23,80	23,50	22,40	:	:
	• osobe koje žive u kućanstvima s vrlo niskim intenzitetom rada, EU 28 (⁶)(⁷) (% stanovništva u dobi 0 – 59)	9,20	9,10	10,10	10,40	10,50	11,00	11,30	10,70	10,50	9,50	:	:
	• osobe izložene riziku od siromaštva nakon socijalne pomoći (socijalnih prijenosa), EU 28 (⁶)(⁷) (% stanovništva)	16,60	16,40	16,50	16,80	16,80	16,70	17,20	17,30	17,30	16,90	:	:
	• osobe u teškoj materijalnoj oskudici, EU 28 (⁶)(⁷) (% stanovništva)	8,50	8,20	8,40	8,90	9,90	9,60	8,90	8,10	7,50	6,60	6,00	:

Napomene:
(1) Ukupne emisije, uključujući emisije CO₂ iz međunarodnog zračnog prometa i neizravne emisije CO₂, ali ne uključujući emisije iz korištenja zemljišta, prenamjene korištenja zemljišta i šumarstva.
(2) Prekid vremenskog niza 2014. (prijelaz s Međunarodne standardne klasifikacije obrazovanja ISCED za 1997. na klasifikaciju ISCED za 2011.).
(3) Pokazatelj „Osobe izložene riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti” odgovara ukupnom broju osoba koje su: izložene riziku od siromaštva nakon socijalne pomoći (socijalnih prijenosa), u teškoj materijalnoj oskudici ili žive u kućanstvima s vrlo niskim intenzitetom rada. Osobe se broje samo jedanput čak i ako su obuhvaćene s nekoliko potpokazatelja.
(4) Opća je ciljna vrijednost EU-a ukloniti rizik od siromaštva i isključenosti za najmanje 20 milijuna ljudi do 2020. godine. Zbog problema u vezi s dostupnošću podataka relevantna se ciljna vrijednost procjenjuje samo za EU 27.
(5) Podatci za EU 27 za 2008.
(6) Za 2018. izneseni su procijenjeni podatci.

Izvor: Eurostat, „Smarter, greener, more inclusive?”, izdanja 2015. – 2019.

Prilog VI. – Procjena napretka u dostizanju ciljnih vrijednosti iz strategije Europa 2020.

01

U analizi usvojenog niza od devet glavnih pokazatelja pokazuje se napredak EU-a u ostvarivanju njegovih općih ciljnih vrijednosti za 2020. u pet područja: zapošljavanje, istraživanje, energija, obrazovanje i smanjenje siromaštva (vidjeti tablicu 1. i sliku 4.). Time se, međutim, prikrivaju razlike u uspješnosti među pojedinačnim državama članicama i njihovi položaji u odnosu na prosjek EU-a.

Ključne činjenice i prepreke u vezi s napretkom koji se ostvaruje u području smanjenja siromaštva

02

Ciljna vrijednost strategije Europa 2020. za smanjenje siromaštva temelji se na glavnom pokazatelju „rizika od siromaštva ili socijalne isključenosti” (koji je još poznat kao pokazatelj AROPE³¹). Riječ je o kompozitnom pokazatelju kojim su obuhvaćena tri aspekta siromaštva: (1) dohodovno siromaštvo nakon socijalne pomoći (socijalnih prijenosa)³²; (2) teška materijalna oskudica³³; i (3) život u kućanstvima s vrlo niskim intenzitetom rada³⁴.

03

Unatoč ciljnoj vrijednosti u okviru strategije Europa 2020., u skladu s kojom bi se 20 milijuna ljudi izvuklo iz siromaštva ili socijalne isključenosti³⁵ u usporedbi s razinama prije krize iz 2008., u skladu s pokazateljem AROPE za 2018. 109 milijuna ljudi, tj. gotovo četvrtina (22 %) stanovništva u EU 27 i dalje je bila ugrožena te je zabilježen tek ograničen napredak u slučaju 6,9 milijuna ljudi³⁶. Zbog financijske krize glavni pokazatelj siromaštva (AROPE) znatno se pogoršao u razdoblju 2009. – 2012., nakon čega je bilježio postupno poboljšanje do 2018. (vidjeti sliku 1.).

04

Unatoč općenitom poboljšanju kompozitnog pokazatelja, postoje znatne razlike u napretku među državama članicama, osobito u članicama s najvećim skupinama izloženima riziku od siromaštva. Na slici 2. prikazana je kumulativna razlika u skupinama unutar država članica za koje se smatra da su izložene riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti (u tisućama) 2018. u usporedbi s 2008. godinom. U dvanaest od 27 država članica tijekom istog razdoblja općenito je zabilježen porast broja stanovnika.

05

Usto, razlike među državama na koje upućuju određeni potpokazatelji još su vidljivije nego razlike na koje upućuje jednostavna usporedba stopa izloženosti riziku od siromaštva. Primjerice, teška materijalna oskudica 2018. u nekim državama članicama praktički nije postojala, dok je u drugima pogađala gotovo petinu njihova stanovništva (vidjeti tablicu 2.). Usto, razlike među državama na koje upućuju određeni potpokazatelji još su vidljivije nego razlike na koje upućuje jednostavna usporedba stopa izloženosti riziku od siromaštva.

06

Kretanja na tržištu rada imaju važnu ulogu u području siromaštva i socijalne isključenosti. Nakon znatnog smanjenja zbog gospodarske recesije (2009. – 2013.), 73,2 % građana EU-a u dobi između 20 i 64 godine bilo je zaposleno 2018. (porast sa 70,3 % 2008.; vidjeti sliku 3.). To je najveći postotak od 2002. sa znatnim smanjenjem razlika između spolova (11,6 % 2018. u odnosu na 15,1 % 2008.). Međutim, na povećanje stope zaposlenosti pozitivno je utjecao postupan porast broja radnih mjesta s nepunim radnim vremenom (18,5 % 2018. u odnosu na 16,8 % 2008.)³⁷.

07

U cilju daljnjeg razvoja socijalne dimenzije unutar EU-a u studenome 2017. potpisan je europski stup socijalnih prava, koji sadržava popis načela u 20 područja kojima se željela zajamčiti i poboljšati pravna stečevina Europske unije. Njegov uspjeh ovisit će o njegovoj provedbi i stupnju predanosti na nacionalnoj razini. U ovoj je fazi za Sud i dalje prerano da u okviru ove revizije utvrdi hoće li to dovesti do bilo kakvog poboljšanja nezadovoljavajućih rezultata koji su u tom pogledu zabilježeni u sklopu europskog semestra.

Ključne činjenice i prepreke u vezi s napretkom koji se ostvaruje u području rashoda za istraživanje i razvoj

08

Rashodi za istraživanje i razvoj u odnosu na BDP na razini EU-a posljednjih su nekoliko godina stagnirali tek nešto malo iznad 2 % i nije izgledno da će se ostvariti ciljna vrijednost od 3 % (vidjeti sliku 4.).

09

Sud je u pogledu istraživanja i razvoja utvrdio da je u preporukama državama članicama mala pozornost bila usmjerena na države članice s niskim ili čak negativnim rastom rashoda u području istraživanja i razvoja (vidjeti tablicu 3.).

10

Nadalje, i dalje su prisutne velike razlike u rashodima u području istraživanja i razvoja među državama članicama EU-a (2017.: od 0,50 % BDP-a u Rumunjskoj do 3,33 % u Švedskoj). Razlike u ulaganjima u području istraživanja i razvoja – posebice kad se uzme u obzir da poduzeća u sjevernim i zapadnim zemljama EU-a više ulažu u taj sektor – općenito odražavaju razlike u industrijskim strukturama, mjeru u kojoj poduzeća temelje svoje poslovanje na znanju te istraživačkim kapacitetima.

Pokrate i skraćeni nazivi

CESAR: baza podataka Europske komisije za praćenje provedbe preporuka državama članicama

EDP: postupak u slučaju prekomjernog deficita

ESI fondovi: europski strukturni i investicijski fondovi

GPR: godišnji pregled rasta

GU: Glavna uprava

MIP: postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže

NPR-ovi: nacionalni programi reformi

PSK: program stabilnosti i konvergencije

PSR: Pakt o stabilnosti i rastu

Strategija Europa 2020.: Strategija EU-a za rast i radna mjesta

Pojmovnik

Ciljevi održivog razvoja: Program održivog razvoja do 2030., koji je međunarodna zajednica donijela u rujnu 2015., program je za odgovor na globalne trendove i izazove. U središtu Programa do 2030. 17 je ciljeva održivog razvoja i s njima povezane ciljne vrijednosti, koji su zadani do 2030. Međunarodna zajednica ima ambiciozan novi okvir za suradnju svih zemalja na zajedničkim izazovima. Ciljevi održivog razvoja prvi su put univerzalno primjenjivi na sve zemlje te ih se EU obvezao ostvariti.

Detaljno preispitivanje: analitički dokument Komisije čiji je cilj utvrditi i procijeniti stupanj ozbiljnosti makroekonomskih neravnoteža u kontekstu MIP-a. Od 2015. godine detaljna preispitivanja uključena su u izvješća za pojedinačne zemlje u okviru europskog semestra.

Opće smjernice ekonomskih politika: zajednički prioriteti i zajedničke ciljne vrijednosti ekonomskih politika država članica EU-a koje na temelju prijedloga Europske komisije odobrava Vijeće. Te su smjernice predviđene Ugovorom o funkcioniranju Europske unije. Trebale bi biti usmjerene na makroekonomske i strukturne politike EU-a u cjelini i pojedinačnih država članica EU-a.

Pakt o stabilnosti i rastu: obvezujući sporazum za sve države članice EU-a od 1997. (reformiran 2005. i 2011.) o provedbi odredbi Ugovora iz Maastrichta koje se odnose na održivost fiskalnih politika država članica, ponajprije održavanjem javnog deficita i duga na prihvatljivoj razini.

Postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže (MIP): nadzorni mehanizam čija je svrha utvrditi, spriječiti i otkloniti pojavu makroekonomskih neravnoteža koje bi mogle nepovoljno utjecati na ekonomsku stabilnost određene članice EU-a, europodručja ili EU-a u cjelini. Od 2012. godine dio je europskog semestra.

Postupak u slučaju prekomjernog deficita (EDP): korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu (PSR) kojim se utvrđuje način na koji bi države trebale postupati u slučaju da se njihov javni dug ili proračunski deficit ocijeni prekomjernim u skladu s odredbama iz članka 126. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu (PSR) kojim se utvrđuje način na koji bi države trebale postupati u slučaju da se njihov javni dug ili proračunski deficit ocijeni prekomjernim u skladu s odredbama iz članka 126. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

Preporuke državama članicama (također: preporuke za pojedine zemlje ili preporuke po državama članicama): smjernice u okviru relevantne politike o tome kako održati stabilne javne financije koje Komisija svake godine sastavlja i upućuje državama članicama. Komisija ih, nakon sastavljanja, u srpnju podnosi Vijeću na odobrenje u kontekstu europskog semestra.

Programi stabilnosti (konvergencije): dokument koji države članice europodručja (i članice koje nisu u europodručju) izrađuju svake godine i u kojem iznose politike i mjere koje namjeravaju provesti kako bi zajamčile održive fiskalne politike, očuvale fiskalne položaje u okviru kojih su srednjoročni ciljevi postignuti ili premašeni ili omogućile pomak k ostvarenju srednjoročnog cilja, vodeći pritom računa o tome da se ulažu odgovarajući napori u smanjenje duga kako bi poštovale pravilo o dugu i referentnu vrijednost iz Ugovora od 60 %.

Smjernice za politike zapošljavanja: zajednički prioriteti i zajedničke ciljne vrijednosti za politike zapošljavanja država članica EU-a koje na temelju prijedloga Komisije izrađuje Vijeće. Te su smjernice predviđene Ugovorom o funkcioniranju Europske unije. Smjernice za politike zapošljavanja i opće smjernice ekonomskih politika zajedno čine integrirane smjernice.

Strategija Europa 2020.: strategija Europske unije za rast i radna mjesta koja se počela provoditi 2010. godine na razdoblje od deset godina, do 2020. U okviru strategije ističu se tri prioriteta: pametan, održiv i uključiv rast, pri čemu se za svaki prioritet određuje jedna ciljna vrijednost ili njih više (sveukupno ih je osam) u pet tematskih područja (zapošljavanje, istraživanje i razvoj, klimatske promjene i energija, obrazovanje te siromaštvo i socijalna isključenost). Strategijom je također obuhvaćeno sedam vodećih tematskih inicijativa.

Učinak prelijevanja: učinak koji pojedini događaj ili više njih u jednoj zemlji mogu imati na gospodarstva drugih zemalja. Iako postoje slučajevi pozitivnih učinaka prelijevanja, pojam se najčešće upotrebljava za negativan učinak koji događaji u pojedinoj zemlji imaju na druge dijelove svijeta.

Višegodišnji financijski okvir (VFO): sedmogodišnji okvir kojim se uređuje proračun EU-a. Utvrđen je u uredbi Vijeća koju se donosi jednoglasnom odlukom, uz suglasnost Europskog parlamenta. Financijskim se okvirom za široka područja politike („naslove”) utvrđuje najveći iznos financijskih sredstava koja se smiju potrošiti u pojedinoj godini te se određuje ukupna godišnja gornja granica za odobrena sredstva za preuzete obveze i plaćanja.

Odgovori Komisije

Sažetak

Europski semestar („semestar”) stvoren je u sklopu odgovora EU-a na gospodarsku i financijsku krizu koja je pogodila Europu prije deset godina. Od tada su ga Europska komisija i države članice preko Vijeća neprestano usavršavale kako bi se koordinirano suočile s društveno-gospodarskim pitanjima, uključujući produktivnost i konkurentnost te poslovno okruženje, kao i s gospodarskim i socijalnim aspektima širih izazova povezanih s klimatskim promjenama, energijom i održivosti.

Semestar bi trebao ostati prilagodljiv i neprekidno se razvijati po pitanju opsega i usmjerenosti.

Nagla pojava pandemije bolesti COVID-19 („kriza”) i njezin izrazito disruptivan učinak šok je koji je potresao svaku državu članicu. Kriza je prouzročila vrlo veliku kratkoročnu štetu s dugoročnim posljedicama. Usklađeno djelovanje nužno je za suočavanje s ovom krizom. Komisija je odgovorila i prilagodila svoj pristup trenutačnoj zdravstvenoj, društvenoj i gospodarskoj krizi, zadržavajući pritom snažan naglasak na oporavku nakon nje. Semestar se pokazao neprocjenjivim u osiguravanju koordiniranog odgovora EU-a, ali i pojedinih država članica na štetu u području gospodarstva i zapošljavanja. Komisija i Vijeće složili su se da će iskoristiti fleksibilnost koja je dostupna u okviru pravila kako bi vlade mogle poduprijeti gospodarsku djelatnost i osigurati mrežu socijalne sigurnosti za građane EU-a. Preporuke državama članicama za 2020. osvrću se na zdravstveni i društveni učinak neposredne krize, kao i na strukturne izazove s kojima se treba suočiti u fazi oporavka. U fazi nakon COVID-a Komisija i države članice još će bolje surađivati kako bi osigurale usklađenost i bolju provedbu reformi.

Europski revizorski sud primijetio je da je pri provedbi 30 % preporuka državama članicama od 2011. do 2018. ostvaren „ograničen ili nikakav” napredak. Ažurirani podaci o razini provedbe preporuka državama članicama za razdoblje 2011.–2019. pokazuju da su države članice provele 22 % preporuka državama članicama u znatnoj mjeri ili potpuno, 46 % uz barem „određeni napredak”, a za preostalih 32 % preporuka državama članicama zabilježeno je da je ostvaren „ograničen” napredak ili da „nije ostvaren napredak” u provedbi. Barem „određeni napredak” po pitanju provedbe na razini od gotovo 70 % smatra se mjerom uspjeha europskog semestra. To pokazuje da Komisija strogo prati reforme, ali i opravdava trenutačna nastojanja Komisije da dodatno poboljša provedbu. Komisija je isto tako radila na: i) poboljšanju analize o održivosti u dokumentima semestra, ii) daljnjem razvoju povezanosti između upotrebe fondova EU-a i preporuka semestra, iii) integraciji programa potpore reformama i iv) razvoju svoje kvalitativne procjene praćenja preporuka državama članicama.

Nakon krize, u kojoj su se u svim državama članicama pojavili vrlo slični problemi, Komisija će surađivati s državama članicama na dodatnom unapređenju plana reformi.

Europski revizorski sud navodi da, iako je izgledno da će šest od osam ciljnih vrijednosti strategije Europa 2020. biti dosegnuto, napredak je spor po pitanju ciljnih vrijednosti u području siromaštva te istraživanja i razvoja.

Komisija borbu protiv siromaštva shvaća iznimno ozbiljno. Stavila je veći naglasak na socijalna pitanja uključivanjem europskog stupa socijalnih prava i „pregleda socijalnih pokazatelja” u europski semestar. Isto tako, u svojem godišnjem izvješću o zapošljavanju i socijalnim kretanjima u Europi prati razvoje i čimbenike koji utječu na siromaštvo. Velik broj preporuka državama članicama tijekom godina odnosio se na zapošljavanje, stjecanje vještina, obrazovanje odraslih, skrb o djeci i uključivanje onih koji su najudaljeniji od tržišta rada. Sva su ova područja ključna u borbi protiv siromaštva.

Kada je riječ o istraživanju i razvoju, neke su države članice bile mnogo brže od drugih. Njemačka i Danska dosegnule su svoje ciljne vrijednosti prije 2020. Na razini EU-a intenzitet istraživanja i razvoja povećao se s 1,81 % u 2000. na 2,19 % u 2018. Iako EU općenito nije ispunio svoje ambicije za ulaganja u istraživanje i razvoj, ciljna vrijednost od 3 % nedvojbeno je imala učinak mobilizacije. Povećanje javnih rashoda za istraživanje i razvoj te javne potpore istraživanju i razvoju u poduzećima u godinama snažne fiskalne konsolidacije nakon krize 2008. ne bi se dogodilo da politika nije bila usmjerena na ulogu istraživanja i razvoja za gospodarski rast.

Uslijed trenutačne krize Komisija naglašava da bi države članice trebale djelovati u oba područja, tj. u smanjenju siromaštva te u istraživanju i inovacijama kao prioritetima strategije oporavka.

Europski revizorski sud navodi da Komisija državama članicama ne pruža pisano očitovanje o nacionalnim programima reformi. Komisija smatra da je ciljani dijalog s relevantnim tijelima u državama članicama djelotvorniji od općenitog pisanog očitovanja o nacionalnom programu reformi. U slučaju utvrđenih nedostataka Komisija stupa u kontakt s nadležnim tijelima kako bi zatražila informacije koje nedostaju. Komisija se služi i drugim izvorima (npr. misije za utvrđivanje činjenica, bilateralni razgovori s državama članicama, službenici zaduženi za europski semestar) kako bi dobila potpunu i uravnoteženu sliku.

Europski semestar snažno je partnerstvo između Komisije, Vijeća i država članica. Europski parlament još je jedan od ključnih sudionika u gospodarskim dijalozima. On je usredotočen na prioritete država članica i Europske unije za provedbu strukturnih reformi uz ulaganje u zelenu i održivu budućnost. Komisija naglašava i da preporuke treba podržati Europsko vijeće, koje ih i donosi nakon što ih pomno razmotre različiti odbori Vijeća.

Komisija je razmotrila razna iznesena opažanja i prateće preporuke Europskog revizorskog suda. Iako je Komisija spremna prihvatiti moguća poboljšanja u procesu semestra, ne slaže se s tvrdnjom da se u semestru ne posvećuje dovoljno pozornosti socijalnoj i istraživačkoj dimenziji.

Uvod

Odlomci od 1. do 8. – proces europskog semestra

Komisija utvrđuje najvažnije izazove s kojima se država članica suočava kroz analizu koja se temelji na dokazima i koja se nalazi u izvješću za pojedinačnu zemlju. Ta se izvješća objavljuju i javno su dostupna. Semestar se razvija s vremenom te, iako je u početku bio usmjeren na fiskalne aspekte, aspekte povezane sa zapošljavanjem i socijalne aspekte, sada se usredotočuje i na ciljeve održivog razvoja Ujedinjenih naroda u mjeri u kojoj su oni obuhvaćeni pravnim osnovama za semestar. Takva je analiza već predstavljena u izvješćima za pojedinačne zemlje za 2020. Ova je kriza izazvala neke neposredne zdravstvene, socijalne i gospodarske zahtjeve koje je potrebno riješiti. Međutim, održivost će postati središnja tema semestra za oporavak nakon krize i bit će ideja vodilja za sva ulaganja. Europa ima jedinstvenu priliku razviti svoje vještine, istraživanja i inovacije te svoju infrastrukturu kako bi promicala gospodarski model utemeljen na ekološkoj održivosti i klimatskoj neutralnosti.

Komisija je spremna raspravljati o mogućim političkim rješenjima i na zahtjev ponuditi tehničku podršku. Ipak, Komisija prepušta državama članicama da odrede najprikladnije mjere politike za rješavanje utvrđenih prioriteta. S obzirom na kratak godišnji ciklus i mogućnost ponavljanja potreba za reformama u narednim godinama, uplitanje u područje politike za koje se smatra da je u nadležnosti države članice dosad se nije smatralo potrebnim. Pomoć s reformama omogućena je kroz Komisijine programe u okviru ESI fondova i tehničke pomoći koju pruža GU REFORM.

Mehanizam vladavine prava zaseban je instrument u odnosu na semestar. U tijeku su rasprave kako bi se veći naglasak stavio na vladavinu prava uvođenjem novog mehanizma vladavine prava.

Odlomci od 9. do 19. – odgovornost za europski semestar dijele Komisija i države članice

Komisija je doista poduzela niz mjera kako bi osigurala redoviti dijalog i razmjenu informacija s državama članicama tijekom cijelog ciklusa europskog semestra.

Opažanja

Odlomci od 21. do 31. i odlomak 59. – dvije od osam ciljnih vrijednosti strategije Europa 2020. vjerojatno neće biti ispunjene. Komisija nije iznijela dovoljno preporuka usmjerenih na suzbijanje siromaštva i istraživanje u određenim državama članicama. Dodatna pitanja kao što je vladavina prava.

Komisija napominje da je postizanje ciljnih vrijednosti za zapošljavanje i obrazovanje preduvjet za postizanje nižih razina siromaštva i viših razina istraživanja i razvoja. Restrukturiranje i reforme nakon financijske krize bili su usmjereni na financijski sektor i hitne probleme nezaposlenosti mladih i ranog napuštanja školovanja. To se pokazalo učinkovitim jer je postignuta rekordna razina zaposlenosti i smanjenje ranog napuštanja školovanja, što je utjecalo i na smanjenje siromaštva.

Komisija borbu protiv siromaštva shvaća iznimno ozbiljno. U svojem instrumentu REACT-EU, koji je pokrenut u okviru plana oporavka za Europu, Komisija je predložila da se dodatnim sredstvima koja će se dodijeliti Europskom socijalnom fondu prioritetno obuhvate, među ostalim, mjere za suzbijanje siromaštva djece. Predloženi izmijenjeni prijedlog VFO-a za razdoblje 2021.–2027. za Europski socijalni fond plus (ESF+) uključuje zahtjev prema kojem bi svaka država članica trebala izdvojiti 5 % svojih sredstava iz fonda ESF+ za mjere za suzbijanje siromaštva djece. Tim će se sredstvima izravno pridonijeti i provedbi budućeg instrumenta politike jamstva za djecu, koji će Komisija predložiti 2021.

Komisija je stavila veći naglasak na socijalna pitanja uključivanjem europskog stupa socijalnih prava i „pregleda socijalnih pokazatelja” u europski semestar. Komisija naglašava da se preporuke ne izdaju „automatski” državama članicama u kojima je došlo do pogoršanja određenog pokazatelja. Komisija u obzir uzima socijalna kretanja, trenutačne politike države članice i napredak u provedbi relevantnih reformi. Nadalje, velik broj preporuka državama članicama tijekom godina odnosio se na zapošljavanje, stjecanje vještina, obrazovanje odraslih, skrb o djeci i uključivanje onih koji su najudaljeniji od tržišta rada. Sva su ova područja ključna u borbi protiv siromaštva. Kao rezultat toga ostvaren je znatan napredak u smanjenju siromaštva od vrhunca gospodarske i financijske krize 2012., čime se udio osoba izloženih riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti znatno smanjio ispod razine prije krize. Godine 2018. 110 milijuna ljudi bilo je izloženo riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti u 28 država članica EU-a, što je 13,9 milijuna ljudi manje u usporedbi s vrhuncem iz 2012. i 7,5 milijuna manje u odnosu na razinu prije krize (2008.). Nadalje, podaci za 2019. dostupni za osam država članica (Austrija, Bugarska, Danska, Latvija, Mađarska, Poljska, Rumunjska i Finska) pokazuju daljnji pad udjela stanovništva izloženog riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti.

Rashodi za istraživanje i razvoj bili su na vrlo različitim razinama među državama članicama i takvo se stanje nastavilo ovisno o početnoj točki za svaku državu. Njemačka i Danska dosegnule su svoje ciljne vrijednosti prije 2020. i učvrstile su svoj vodeći položaj u području inovacija. Napredak je sporiji u drugim državama članicama jer one pokušavaju proširiti istraživanje i inovacije u akademskom i poslovnom okruženju.

Procjena Europskog revizorskog suda da Komisija nije iznijela dovoljno preporuka usmjerenih na suzbijanje siromaštva i istraživanje u određenim državama članicama kosi se s njezinim priznanjem da je Komisija iznijela niz preporuka državama članicama usmjerenih na smanjenje siromaštva u područjima kao što su: zapošljavanje, stjecanje vještina, cjeloživotno učenje, skrb o djeci i uključivanje prethodno marginaliziranih građana na tržište rada. Europski revizorski sud isto tako prepoznaje rad na europskom stupu socijalnih prava i UN-ovim ciljevima održivog razvoja. To pokazuje umjerenost Komisije na rješavanje temeljnih uzroka siromaštva: pristup tržištima rada, vještine i skrb o djeci. Zbog trenutačne krize Komisija stavlja snažan naglasak na potporu dohotku i izravne mjere za smanjenje siromaštva. To se već može vidjeti u preporukama državama članicama za 2020. Komisija kroz svoje preporuke Vijeću za 2020. isto tako nastoji ulagati u istraživanje i razvoj kako bi iskoristila priliku koju pruža ekologizacija gospodarstva i predanost Europe klimatskoj neutralnosti.

U sklopu analize poslovnog okruženja određene države članice Komisija razmatra druge aspekte ako postoji makroekonomska poveznica. Kad je riječ o očuvanju vladavine prava, jednoj od ključnih vrijednosti Europske unije, Komisija će svake godine objavljivati izvješće o vladavini prava s poglavljima za pojedine države članice.

Odlomci od 34. do 40. te odlomci 58. i 61. – Komisijine višegodišnje procjene provedbe preporuka državama članicama za države članice

Europski revizorski sud navodi da je stopa potpune ili znatne provedbe preporuka državama članicama niska i da Komisijino praćenje nije uvijek potpuno.

Komisija surađuje s državama članicama kako bi poboljšala njihovu potpunu ili znatnu provedbu. Činjenica da su od početka europskog semestra 2011. više od dvije trećine preporuka državama članicama provedene uz barem „određeni napredak” potvrđuje da se važne reforme provode, iako za to može trebati više vremena. Neke reforme nailaze na snažno političko i društveno protivljenje, čak i kada vlada pokaže da im je predana.

Države članice ostvarile su najveći napredak tijekom godina u području financijskih usluga, pristupa financiranju, stečajnih okvira, zakonodavstva u području zaštite radnih mjesta i aktivnih politika tržišta rada. To je odraz važnosti koja se pridaje stabilizaciji financijskog sektora kao odgovoru na gospodarsku i financijsku krizu, što je zahtijevalo odlučno političko djelovanje. Isto tako, mjere poduzete radi promicanja otvaranja novih radnih mjesta s ugovorom na neodređeno vrijeme i rješavanja problema segmentiranosti tržišta rada odražavaju dobru provedbu odgovarajućih preporuka. Do odlučne provedbe došlo je i po pitanju preporuka za fiskalnu politiku i fiskalno upravljanje kako bi se osigurala stabilnost javnih financija u razdoblju nakon financijske krize.

O uspješnoj provedbi reformi svjedoči i činjenica da su se neravnoteže postupno poboljšavale ili ispravljale tijekom posljednjih godina.

Komisija provodi godišnje i višegodišnje procjene preporuka državama članicama dvaput tijekom svakog ciklusa europskog semestra. Komisijina metodologija procjene i dodjela kategorija provedbe s vremenom su se poboljšale i izrazito su stroge kako bi se održao pritisak na državu članicu da nastavi i dovrši reforme. Kako bi se olakšale analiza i usporedba stope napretka tijekom godina, Komisija upotrebljava sintetički pokazatelj za procjenu napretka po pitanju preporuka državama članicama.

U slučaju trajne nedovoljne provedbe Komisija aktivno surađuje s državama članicama kako bi osigurala pravilno rješavanje utvrđenih pitanja i prioriteta politika. Ona smatra da dodatne preporuke Vijeća i posebne mjere ne doprinose konstruktivnom dijalogu za pronalaženje rješenja. Umjesto toga, Komisija smatra da se to najbolje može postići usmjeravanjem dostupnih sredstava EU-a prema rješavanju problema iz preporuke državi članici. Sredstva kohezijske politike usklađena su sa semestrom, dok GU REFORM pruža tehničku pomoć državama članicama. Novopredloženi mehanizam za oporavak i otpornost (s proračunom od 561 milijardi EUR) bit će u potpunosti usmjeren na reforme politika povezane s europskim semestrom.

Kako bi se povećala stopa potpune ili znatne provedbe, Komisija se više savjetuje s državama članicama, pruža potporu reformama kroz namjenske usluge i osigurava bolju povezanost europskih fondova s reformama.

Kada je riječ o bazi podataka CESAR za procjene preporuka državama članicama, njezina se funkcionalnost neprekidno poboljšava. Riječ je o internom radnom alatu koji se dijeli s državama članicama od prosinca 2019.

Odlomci od 41. do 44. – povezanost proračunskih sredstava EU-a i provedbe preporuka državama članicama

Europski revizorski sud navodi da postoji „nedovoljna povezanost potrošnje proračunskih sredstava EU-a i provedbe preporuka državama članicama”. Međutim, Komisija može potvrditi da su sve relevantne preporuke državama članicama uzete u obzir pri izradi programa za europske strukturne i investicijske fondove za razdoblje 2014.–2020. Treba imati na umu da se europski strukturni i investicijski fondovi u trenutačnom programskom razdoblju potencijalno provode u razdoblju od deset godina (zbog pravila n + 3). Kako bi se ishodi i rezultati ulaganja ostvarili, potrebno je naravno još više vremena, pa je potrebna dugoročna perspektiva da bi se prosudila djelotvornost tog dijela mjera za poticanje provedbe preporuka državama članicama. U „studiji” na koju upućuje Europski revizorski sud potvrđene su poveznice između programskih dokumenata ESI fondova (sporazumi o partnerstvu i operativni programi) i preporuka državama članicama u okviru europskog semestra. „Nespecifična i općenita” priroda tih poveznica proizlazi iz opće prirode sporazumâ o partnerstvu, koji su „okvirni” programski dokumenti i stoga nisu namijenjeni posebnim provedbenim zahtjevima.

Prema Uredbi o zajedničkim odredbama, pri donošenju odluka o intervencijama u programskim dokumentima uzimaju se u obzir, među ostalim elementima, relevantne preporuke državama članicama. Sporazumi o partnerstvu i operativni programi strateški su dokumenti za primjenu ESI fondova tijekom razdoblja od sedam godina i nisu namijenjeni isključivo provedbi preporuka državama članicama. Međutim, u okviru izvješćâ za pojedinačne zemlje od 2016. redovito se izvješćuje o doprinosu proračuna EU-a rješavanju strukturnih problema. Nadalje, sinergije između semestra i upotrebe fondova EU-a znatno su ojačane tijekom godina te se očekuje da će se nastaviti i u sljedećem višegodišnjem financijskom okviru. Komisija je za razdoblje 2021.–2027. predložila da države članice odrede kako će se relevantne preporuke državama članicama uzimati u obzir pri pripremi programskih dokumenata. Tijekom programskog razdoblja 2021.–2027. države članice trebale bi odboru za praćenje i Komisiji redovito predstavljati napredak u provedbi programâ kojima se podupiru preporuke državama članicama. Tijekom revizije u sredini programskog razdoblja države članice trebale bi, među ostalim, razmotriti potrebu za izmjenama programa kako bi se uzele u obzir relevantne preporuke državama članicama koje su donesene ili izmijenjene nakon početka programskog razdoblja.

Komisija je 27. svibnja 2020. objavila prijedlog o instrumentu Next Generation EU (EU sljedeće generacije). Prvi stup i središnji dio plana oporavka bit će novi mehanizam za oporavak i otpornost. Taj se mehanizam temelji na instrumentu za provedbu reformi i zamjenjuje proračunski instrument za konvergenciju i konkurentnost (BICC), o kojem se nedavno raspravljalo sa suzakonodavcima.

Komisija je predložila i instrument za tehničku potporu, samostalnu uredbu kojom se nastavlja postojeći Program potpore strukturnim reformama (SRSP).

Odlomci od 45. do 52. – pojednostavnjenje preporuka državama članicama i određivanje prioriteta reformi

Sve složene preporuke državama članicama na koje upućuje Europski revizorski sud imaju zajedničku temu, a to su fiskalna politika, zapošljavanje i socijalna politika te poslovno okruženje i ulaganja. Sastavnice preporuka odnose se na različita područja politike u kojima se od država članica očekuje da reagiraju preko svojih različitih ministarstava i administrativnih tijela u sličnom vremenskom roku. To je odraz činjenice da rješavanje određenog društveno-gospodarskog pitanja zahtijeva političko djelovanje u različitim područjima. Kada je riječ o određivanju prioriteta reformi, preporuke koje je predložila Komisija odražavaju stajališta Komisije o prioritetnim mjerama koje treba poduzeti.

Postupkom u Vijeću osigurava se da države članice raspravljaju o preporukama prije njihova dovršetka. Na koncu preporuke donosi Vijeće. Nadalje, naglasak je na neprekidnom dijalogu s državama članicama i dionicima kako bi se odredili prioriteti i konkretne reforme. Komisija smatra da se tim mehanizmima osigurava izvedivost preporuka koje se donose. Naravno, Komisija je svjesna da je za neke reforme potrebno više vremena od drugih, stoga je razvila višegodišnju procjenu napretka provedbe.

Kada je riječ o upućivanju na preporuke u integriranim smjernicama, već postoji znatan broj upućivanja u dokumentima preporuka te ni države članice ni Komisija nisu izrazile potrebu za još više upućivanja. Po pitanju teksta i obrazloženja preporuka važno je napomenuti da svaka preporuka ima popratnu uvodnu izjavu te popratnu analizu u izvješću za pojedinačnu zemlju. Zahvaljujući opsežnoj suradnji između država članica i Komisije, ne postoji dvosmislenost u razmjeni poruka.

Odlomci od 53. do 56. – suradnja s nacionalnim dionicima i procjena nacionalnih programa reformi

Komisija zahtijeva od država članica da surađuju s dionicima, a to i sama čini tijekom misija za utvrđivanje činjenica. Osim toga, tijekom izrade programa za upotrebu sredstava postoji redovita razmjena informacija između Komisije i lokalnih vlasti. Lokalne i regionalne vlasti dobro su integrirane u cikluse izrade programa za fondove kohezijske politike i njihove provedbe. Komisija je predložila da se to zadrži i u programskom razdoblju 2021.–2027.

Kada je riječ o nacionalnim programima reformi, Komisija potvrđuje dosljednost sadržaja, ali se suzdržava od uplitanja u nacionalnu tradiciju dokumentiranja i formatâ. Nacionalni program reformi postao je veoma važan alat za države članice, kojim se olakšava koordinacija između ministarstava i regija u procesu reformi. Prijedlozi Komisije za preporuke Vijeća o nacionalnim programima reformi i mišljenja o programima stabilnosti i konvergencije država članica sami su po sebi dokumentirani zapis Komisijine procjene programâ. Procjena je izričito dokumentirana u standardnoj uvodnoj izjavi pravnog teksta preporuke državi članici. Osim toga, informacije sadržane u tim programima uzimaju se u obzir za ažuriranje procjene preporuka državama članicama predstavljene u svibanjskoj krovnoj Komunikaciji, koja je dio objavljenog paketa europskog semestra. U sadržaju prijedlogâ preporuka državama članicama uzimaju se u obzir i mjere o kojima su države članice izvijestile u svojim programima. Komisija procjenjuje usklađenost s predloškom i usredotočuje se na glavne reformske obveze, kao i na potvrdu Komisijina prikupljanja informacija iz drugih izvora.

Kada je riječ o bazi podataka CESAR, unutarnji postupci Komisije osmišljeni su kako bi sve relevantne glavne uprave mogle pridonijeti cjelokupnoj Komisijinoj procjeni preporuka državama članicama u CESAR-u. Budući da se radi o živućem alatu koji se neprestano razvija s ciljem dodatnog poboljšanja postupka procjene i praćenja, u CESAR-u se razvijaju nove funkcije kako bi se bolje osiguralo da sve relevantne glavne uprave unesu svoju procjenu u bazu podataka.

Komisija se ne slaže s izjavom da često prerazvrstavanje preporuka državama članicama čini praćenje manje usporedivim tijekom godina. Procjena provedbe preporuka državama članicama vrši se najprije pojedinačno za svaki poddio, a zatim objedinjavanjem za cjelovite preporuke državama članicama. Kako bi se olakšale analiza i usporedba stope napretka tijekom godina, Komisija upotrebljava sintetički pokazatelj za procjenu napretka po pitanju provedbe preporuka državama članicama. U CESAR su uvedene određene prilagodbe kako bi se tijekom određenog razdoblja bolje pratile preporuke u svakom području politike.

Zaključci i preporuke

59

Komisija se ne slaže sa zaključkom Europskog revizorskog suda o nedovoljnoj usmjerenosti na smanjenje siromaštva ni o postojanju neravnoteže u kombinaciji preporuka državama članicama.

Kako bi se posvetila posebna pozornost pitanjima vladavine prava, uveden je novi mehanizam vladavine prava. Uključivanje takvih pitanja u okviru semestra usmjereno je na slučajeve koji imaju nedvojben makroekonomski učinak.

1. preporuka – u okviru procesa europskog semestra potrebno je staviti snažan naglasak na socijalnu i istraživačku dimenziju

Komisija prihvaća ovu preporuku jer će se njome u potpunosti obuhvatiti društveno-gospodarske posljedice krize uzrokovane bolešću COVID-19. Komisija se zalaže za izlazak ljudi iz siromaštva rješavanjem uzroka rizikâ od siromaštva.

Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku jer se ne može obvezati na izdavanje preporuka državama članicama za sve države članice u kojima nema napretka. S obzirom na novi europski zeleni plan i digitalnu transformaciju, očekuje se da će istraživanje i inovacije imati važnu ulogu u europskom semestru i za konkurentnost i klimatsku neutralnost gospodarstva EU-a.

2. preporuka – potrebno je pojačati provedbu i praćenje preporuka državama članicama

Prva alineja – Komisija prihvaća ovu preporuku i odsad osigurava da svi članovi tima za pojedinačnu zemlju ažuriraju svoju procjenu provedbe u CESAR-u. Budući da se radi o živućem alatu koji se neprestano razvija s ciljem dodatnog poboljšanja postupka procjene i praćenja, u CESAR-u se razvijaju nove funkcije kako bi se bolje osiguralo da sve relevantne glavne uprave unesu svoju procjenu u bazu podataka.

Druga alineja – Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku. Osigurat će da informacije koje su već javno dostupne u izvješćima za pojedinačne zemlje o preporukama državama članicama i njihovu statusu provedbe budu dostupne i na internetu. To bi ovisilo o suglasnosti država članica.

Treća alineja – Komisija ne prihvaća ovu preporuku. Komisija razvija suradnički odnos s državama članicama radi zajedničkog utvrđivanja izazova i suočavanja s njima.

Naime, Komisija već primjenjuje načelo koje je iznio Europski revizorski sud, ponavljajući preporuke u narednim krugovima semestra u slučaju izostanka provedbe i pojašnjavajući ih kada je to opravdano. Stoga se ne smatra primjerenim razmatrati poduzimanje daljnjih mjera u skladu s Uredbom.

3. preporuka – potrebno je snažnije istaknuti povezanost između fondova EU-a i preporuka državama članicama

Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku za višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2021.–2027. Pri izradi programa za ESI fondove već postoje neki uzajamno dogovoreni uvjeti za reforme. Štoviše, Komisija je 27. svibnja 2020. predložila novi mehanizam za oporavak i otpornost kojim će se osigurati velika financijska potpora reformama i ulaganjima koje provode države članice, čime će se državama članicama pomoći u rješavanju pitanja utvrđenih u europskom semestru. Međutim, to će ovisiti o pregovorima u Parlamentu i Vijeću.

4. preporuka – potrebno je poboljšati oblikovanje preporuka državama članicama

Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku u mjeri u kojoj bi se pojedinačne preporuke državama članicama trebale usredotočiti na jedno općenito pitanje politike. Činjenica da preporuka državi članici sadržava razna pitanja odraz je stvarnosti u kojoj rješavanje određenog društveno-gospodarskog pitanja zahtijeva političko djelovanje u različitim područjima. Mjerljive ciljne vrijednosti već postoje u okviru strategije Europa 2020. i dodavanje još ciljeva ne smatra se korisnim. Ni propisivanje rokova ne smatra se praktičnim jer je Komisija svjesna da će se reforme možda morati provoditi u različitim fazama tijekom vremena. Ono što bi se moglo predvidjeti jest detaljnija kvalitativna procjena naporâ koje država članica ulaže u provedbu. To se već uzima u obzir kada Komisija procjenjuje provedbu i primjenjuje različite kategorije procjene, npr. ograničeni napredak, određeni napredak itd. Komisija već pruža odgovarajuće obrazloženje preporuka iz izvješćâ za pojedinačne zemlje i uvodnih izjava preporuka državama članicama.

5. preporuka – potrebno je pružiti jasnu procjenu NPR-ova

Prva alineja – Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku ovisno o ishodu pregovorâ koji su u tijeku sa suzakonodavcima o VFO-u i mehanizmu za oporavak i otpornost.

NPR-ovima se nadopunjuju i potvrđuju informacije dobivene iz drugih izvora. NPR-ovi kakvi se trenutačno upotrebljavaju smatraju se svrsishodnima i izrazito korisnima za oblikovanje preporuka državama članicama. Oni već sadržavaju različite elemente koje je predložio Europski revizorski sud. Istodobno će Komisija, u okviru svoje postojeće suradnje s državama članicama, istražiti koja se uzajamno korisna poboljšanja NPR-ova mogu ostvariti.

Nadalje, s obzirom na prijedloge Komisije za VFO za razdoblje 2021.–2027., struktura NPR-ova može se prilagoditi prema potrebi, u skladu s predloženom ulogom NPR-ova u mehanizmu za oporavak i otpornost. Konkretno, u okviru mehanizma za oporavak i otpornost države članice moći će predstaviti svoje planove za oporavak i otpornost priložene NPR-ovima.

Druga alineja – Komisija ne prihvaća ovu preporuku.

Nacionalni programi reformi imaju vrlo važnu ulogu u osiguravanju predanosti provedbi reformi u državama članicama, među vlastitim ministarstvima i s dionicima. Za Komisiju su NPR-ovi koristan alat kojim se objedinjuju i potvrđuju informacije koje je Komisija prikupila raznim drugim kanalima u okviru svojih aktivnosti kontinuiranog gospodarskog nadzora.

Komisijina procjena NPR-ova odražava se u predloženim preporukama državama članicama i popratnim uvodnim izjavama. Smatra se da pružanje izričite, namjenske procjene NPR-a državi članici ne donosi nikakvu dodanu vrijednost s obzirom na trenutačnu ulogu koju NPR-ovi imaju u kontekstu europskog semestra.

Bilješke

¹ Europski semestar uveden je kao novi element nakon dogovora iz 2010. (vidjeti Komunikaciju COM(2010) 250 final „Reinforcing economic policy coordination” i Komunikaciju COM(2010) 367/2 „Enhancing economic policy coordination for stability, growth and jobs – Tools for stronger EU economic governance”) i izmjena koje su 2011. Uredbom (EU) br. 1175/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2011. unesene u Uredbu Vijeća (EZ) br. 1466/97 o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika (SL L 306, 23.11.2011., str. 12).

² Vidjeti komunikaciju Komisije „ EUROPE 2020 – A strategy for smart, sustainable and inclusive growth ”, COM(2010) 2020, od 3.3.2010., Prilog 1., str. 30.

³ Komunikacija Komisije „Provjera napretka strategije Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast”, COM(2014) 130 final/2 od 19.3.2014., str. 18.

⁴ Komunikacija Komisije „Godišnja strategija održivog rasta 2020.”, COM(2019) 650 final, 17.12.2019.

⁵ Vidjeti Komunikaciju komisije o dodatnom jačanju vladavine prava u Uniji, COM(2019) 163 final, str. 9. – 12.

⁶ Članak 12.a Uredbe br. 1466/97.

⁷ Članak 2.-a stavak 3. i članak 2.-ab stavak 2. Uredbe br. 1466/97.

⁸ Europsko vijeće, Luxembourg, 12. i 13. prosinca 1997., Zaključci predsjedništva i Prilog 1. Rezoluciji Europskog vijeća o koordinaciji ekonomskih politika u 3. fazi EMU-a i o člancima 109. i 109.b Ugovora, stavak 3.

⁹ Izvješće Vijeća Europskom vijeću – „Improving the implementation of the Stability and Growth Pact”, Bruxelles, 21. ožujka 2005., 7423/05, UEM 97, ECOFIN 104, str. 4. Priloga.

¹⁰ Uredba (EU) br. 1173/2011 o učinkovitoj provedbi proračunskog nadzora u europodručju, stavak 3. preambule, 16. studenoga 2011.

¹¹ Članak 2.-a stavak 3. drugi podstavak Uredbe br. 1466/97.

¹² Članak 11. stavci 1. i 2. Uredbe br. 1466/97.

¹³ Vidjeti tematsko izvješće Suda br. 3/2018 o postupku u slučaju makroekonomske neravnoteže (MIP) i tematsko izvješće Suda br. 18/2018 o preventivnom dijelu PSR-a.

¹⁴ 2008. godina bila je izvorna referentna godina prema kojoj su postavljene ciljne vrijednosti.

¹⁵ Vidjeti također dokument službi MMF-a za raspravu „Inequality and poverty across generations in the EU”, siječanj 2018.

¹⁶ https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/refreshTableAction.do?tab=table&plugin=1&pcode=tessi012&language=en.

¹⁷ Preporuka Komisije od 26. travnja 2017. o europskom stupu socijalnih prava, C(2017) 2600 final.

¹⁸ Rezolucija Ujedinjenih naroda koju je usvojila Opća skupština, „Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development”; A/RES/70/1; 25. rujna 2015.

¹⁹ Političke smjernice za sljedeću Europsku komisiju za razdoblje 2019. – 2024. „Ambicioznija Unija – moj program za Europu”, predsjednica Ursula von der Leyen tijekom kandidature; str. 9.

²⁰ Vidjeti sliku 2. na str. 4. strateških napomena ESPC-a, Europska komisija, broj 6/2015.

²¹ Na temelju članka 121. stavka 4. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

²² Na temelju članka 2.-a stavka 3. točke (a) Uredbe 1466/97.

²³ Članci 15. i 96. Uredbe (EU) br. 1303/2013 od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006.

²⁴ Izvješće koje je za Komisiju pripremio institut Ismeri Europa, „Support of European Structural and Investment (ESI) Funds to the implementation of the Country Specific Recommendations and to structural reforms in Member States”, 2018.

²⁵ Mišljenje Suda br. 6/2018 o Prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu plus, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i financijskih pravila za njih i za Fond za azil i migracije, Fond za unutarnju sigurnost i Instrument za upravljanje granicama i vize; odlomci 31. – 34. i 4. preporuka, odlomci 36. – 39. i 9. preporuka.

²⁶ „Dokument za razmatranje o produbljenju ekonomske i monetarne unije”, COM(2017)291 od 31. svibnja 2017., str. 24.

²⁷ Člankom 2.-a stavkom 2. točkama (a) i (b) Uredbe br. 1466/97 propisan je nadzor nad provedbom općih smjernica ekonomske politike i preispitivanje provedbe smjernica za politike zapošljavanja.

²⁸ Članak 2.-a, stavak 2. točka (d) Uredbe (EU) br. 1466/97.

²⁹ Europski odbor regija, Mišljenje o boljem upravljanje europskim semestrom: kodeks postupanja za uključivanje lokalnih i regionalnih vlasti”, 123. plenarno zasjedanje, 11. – 12. svibnja 2017.

³⁰ Italija je izašla iz postupka u slučaju prekomjernog deficita u lipnju 2013., a u razdoblju koje je tome prethodilo jednim je dijelom bila obuhvaćena revizijom koju je Sud proveo nad postupkom u slučaju prekomjernog deficita. Italija je uključena u uzorak zbog opsežne primjene klauzula o fleksibilnosti u okviru preventivnog dijela Pakta i njezine općenite važnosti za makroekonomska kretanja u EU-u.

³¹ Podatke o siromaštvu trebalo bi tumačiti oprezno. Primjerice, na kompozitni pokazatelj AROPE posebno utječe pokazatelj „rizika od dohodovnog siromaštva nakon socijalne pomoći (socijalnih prijenosa)”. Taj drugi pokazatelj relativna je mjera stupnja siromaštva i njegov prag uvelike varira među državama članicama. Također varira tijekom vremena jer prati razvoj nacionalnog medijana raspoloživog dohotka: u nizu država članica taj je prag zabilježio pad tijekom razdoblja 2008. – 2017. (Grčka i Cipar) ili je ostao gotovo isti (Španjolska i Italija).

³² Osobe koje žive u kućanstvu s „ekvivalentnim” raspoloživim dohotkom nakon socijalne pomoći (socijalnih prijenosa) u iznosu manjem od 60 % nacionalnog medijana. Taj je prag konvencionalan i predstavlja razinu dohotka koja se smatra neophodnom za dostojanstven život.

³³ Osobe koje si ne mogu priuštiti najmanje tri od sljedećih pet stavki: plaćanje stanarine, otplatu stambenog kredita ili plaćanje računa za komunalne usluge; adekvatno grijanje u kućanstvu; podmirivanje iznenadnih troškova; redovite obroke koji sadržavaju meso ili proteine; odlazak na odmor; televizor; stroj za pranje rublja; automobil; telefon. EU je 2017. ažurirao taj popis i on sada sadržava dodatnih sedam stavki: zamjena iznošenih odjevnih predmeta i dotrajalog pokućstva; posjedovanje dvaju para cipela; potrošnja malog iznosa novčanih sredstava za osobne potrebe; redovito bavljenje rekreacijskim aktivnostima; izlazak na piće/jelo jednom na mjesec; internetska veza. Neposjedovanje stroja za pranje rublja, televizora i telefona uklonjeni su s izmijenjenog popisa kao neprimjerene mjere oskudice.

³⁴ Pripadnici dobne skupine 0 – 59 godina koji žive u kućanstvima u kojima su radno sposobne osobe (osim studenata mlađih od 25 godina) odradile manje od 20 % svojeg ukupnog radnog potencijala tijekom prošle godine.

³⁵ U skladu s ciljnom vrijednosti za 2020. i u okviru Programa Ujedinjenih naroda za održivi razvoj do 2030., države članice EU-a obvezale su se da će do 2030. prepoloviti stopu siromaštva u svim njezinim dimenzijama.

³⁶ Zbog nedovoljne količine usporedivih podataka za 2008. Hrvatska nije uključena u izračune (1,1 milijun osoba bilo je 2017. izloženo riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti).

³⁷ https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tesem100&plugin=1.

Kronologija

Događaj	Datum
Donošenje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije	19.9.2017.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu revizije)	31.1.2019.
Usvajanje završnog izvješća nakon raspravnog postupka	30.6.2020.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta revizije) na svim jezicima	20.7.2020.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2020.

PDF	ISBN 978-92-847-2102-3	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/391205	QJ-AB-19-027-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-2068-2	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/039942	QJ-AB-19-027-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2020.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 2019. o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje privatne pojedince čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava prethodno opisano opće dopuštenje te je potrebno navesti sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite privatnosti i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1952. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.