Talouspolitiikan eurooppalainen ohjausjakso – maakohtaisissa suosituksissa käsitellään tärkeitä kysymyksiä, mutta suosituksia ei toteuteta riittävän hyvin

Tiivistelmä

I

Talouspolitiikan eurooppalainen ohjausjakso (jäljempänä ’eurooppalainen ohjausjakso’) on komission ja neuvoston toteuttama talous- ja finanssipolitiikan koordinointisykli, jonka tarkoituksena on parantaa EU:n taloudellista ja sosiaalista kestävyyttä. Eurooppalainen ohjausjakso otettiin käyttöön vuonna 2010, ja se on ajan kuluessa kehittynyt.

II

Eurooppalainen ohjausjakso antaa komissiolle, jäsenvaltioille ja työmarkkinaosapuolille tilaisuuden käydä jatkuvaa vuoropuhelua toistensa kanssa. Maaraportit perustuvat syvälliseen ajatustenvaihtoon, jota käydään hallitusten, kansallisten viranomaisten ja sidosryhmien kanssa sekä teknisellä että poliittisella tasolla. Eurooppalainen ohjausjakso vaikuttaa myös jäsenvaltioiden budjetti- ja talouspoliittisiin päätöksiin. Tässä yhteydessä komissio määrittää hankintavaltaansa käyttäen kunkin jäsenvaltion suurimmat haasteet.

III

Komissiolla on koordinaatiotehtävä, ja neuvostolla on viimekätinen vastuu ohjeistuksen antamisesta jäsenvaltioille. Menettelyn tuotoksena syntyy maakohtaisia suosituksia, jotka neuvosto osoittaa kullekin jäsenvaltiolle komission ehdotusten pohjalta. Komissio seuraa maakohtaisten suositusten toteutusta.

IV

Tämä kertomus julkaistaan hetkellä, jolloin Eurooppa 2020 ‑strategian kymmenvuotinen kausi on päättymässä ja uutta strategiaa ollaan ottamassa käyttöön. Kyseessä on kolmas Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kertomus, jonka aiheena on eurooppalainen ohjausjakso. Tilintarkastustuomioistuin julkaisi vuonna 2018 kaksi kertomusta, joissa käsiteltiin kahta muuta eurooppalaisen ohjausjakson ulottuvuutta: vakaus- ja kasvusopimusta ja makrotalouden epätasapainoa koskevaa menettelyä. Kaiken kaikkiaan nämä kertomukset antavat kattavan yleiskuvan EU‑tason politiikkakoordinoinnin vaikuttavuudesta.

V

Tilintarkastustuomioistuin selvitti, toteuttaako komissio vaikuttavasti eurooppalaisen ohjausjakson menettelyjä, joilla pyritään tehostamaan jäsenvaltioiden toimien seurantaa asetuksen (EY) N:o 1466/97 mukaisesti. Tässä tarkastuksessa kootaan yhteen kokemukset, jotka liittyvät etenemiseen kohti Eurooppa 2020 ‑tavoitteita tai jotka koskevat maakohtaisten suositusten laatimista, toteuttamista ja seurantaa.

VI

Kuudessa kahdeksasta Eurooppa 2020 ‑strategian tavoitteesta on edistytty myönteisesti, ja on todennäköistä, että ne saavutetaan täysimääräisesti. Kyseiset tavoitteet koskevat keskeisiä osa-alueita, kuten työllisyyttä, koulutustasoa ja energiakysymyksiä. Tavoitteissa, jotka koskevat köyhyyden torjuntaa sekä tutkimusta ja kehittämistä, on sen sijaan edetty hitaasti.

VII

Maakohtaisissa suosituksissa vaaditaan merkittäviä rakenneuudistuksia. Komission monivuotisista arvioinneista käy ilmi, että jäsenvaltiot ovat vuosina 2011–2018 toteuttaneet 26 prosenttia maakohtaisista suosituksista kokonaisuudessaan tai merkittäviltä osiltaan ja noin 44 prosenttia ainakin jossain määrin. Lopuissa 30 prosentissa maakohtaisista suosituksista oli edetty vain vähän tai ei lainkaan.

VIII

Tilintarkastustuomioistuin tutki asiakirjoja, jotka oli laadittu osana eurooppalaista ohjausjaksoa, ja totesi, että maakohtaisissa suosituksissa yleisesti ottaen puututtiin maaraporteissa esiin tuotuihin ongelmiin ja otettiin huomioon vuotuisen kasvuselvityksen ja yhdennettyjen suuntaviivojen painopisteet. Maakohtaisissa suosituksissa myös yksilöidään politiikka-alat, jotka vaativat toimenpiteitä, mutta niissä jätetään usein selittämättä, miksi tietyt uudistukset olisi toteutettava ennen muita. Komission maaraporteista yleisesti ottaen käy ilmi, mitkä riskit ovat merkittäviä, joten maaraportit muodostavat hyvän perustan maakohtaisten suositusten laatimiselle.

IX

Jäsenvaltiot esittävät omat riskinarviointinsa ja politiikkatoimensa kansallisissa uudistusohjelmissaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin useita tapauksia, joissa kansallisissa uudistusohjelmissa ei ollut riittävästi tietoa siitä, mitä painopisteitä ja tavoitteita ohjelmissa ehdotetuilla toimenpiteillä pyrittiin toteuttamaan. Komissio ei ole antanut kirjallista palautetta yksittäisten kansallisten uudistusohjelmien tietopuutteista.

X

Tilintarkastustuomioistuin suosittelee tarkastushavaintojensa perusteella, että komissio toteuttaa seuraavat parannustoimenpiteet:

1. Eurooppalaisessa ohjausjaksossa keskitytään entistä enemmän sosiaalisia ongelmia ja tutkimusta koskeviin kysymyksiin.
2. Maakohtaisten suositusten toteuttamista seurataan tiiviimmin.
3. EU:n rahoituksen ja maakohtaisten suositusten välistä yhteyttä vahvistetaan.
4. Maakohtaiset suositukset muotoillaan paremmin.
5. Komissio kohentaa kansallisten uudistusohjelmien arviointiaan.

Johdanto

Eurooppalainen ohjausjakso

01

Talouspolitiikan eurooppalainen ohjausjakso (jäljempänä ’eurooppalainen ohjausjakso’) on EU:n talous- ja finanssipolitiikan vuotuinen koordinointisykli. Menettelyn toteuttavat komissio ja neuvosto. Ohjausjakson tarkoituksena on parantaa EU:n taloudellista ja sosiaalista kestävyyttä ja puuttua EU:n rakenteellisiin haasteisiin eli finanssipolitikkaan, makrotalouden epätasapainoihin, pitkän aikavälin kasvua koskeviin rakenneuudistuksiin sekä työllisyyteen ja muihin sosiaalisiin kysymyksiin.

02

Eurooppalainen ohjausjakso käynnistettiin vuonna 2010 yhtenä toimista, joilla EU pyrki torjumaan talous- ja finanssikriisiä¹. Ohjausjakson tavoitteena on ollut tahdistaa vakiintuneiden menettelyjen aikatauluja siten, että kansallisten budjetti-, kasvu- ja työllisyyspolitiikkojen tavoitteet on saatu finanssikriisin jälkimainingeissa sovitettua paremmin yhteen (ks. liite I). Ohjausjaksossa saatetaan yhteen useita menettelyjä, jotka kattavat mutkikkaita politiikka-aloja ja joissa toteutetaan lukuisia koordinointijärjestelyjä. Näitä menettelyjä ovat vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevä osio, makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely ja työllisyyttä ja kasvua koskeva Eurooppa 2020 ‑strategia (ks. taulukko 1).

03

Eurooppalainen ohjausjakso antaa komissiolle, jäsenvaltioille ja työmarkkinaosapuolille tilaisuuden käydä jatkuvaa vuoropuhelua toistensa kanssa. Komissio käy kansallisten hallitusten, viranomaisten ja sidosryhmien kanssa syvällisiä keskusteluja ja pyrkii näin lisäämään menettelyn omistajuutta jäsenvaltioissa. Eurooppalainen ohjausjakso vaikuttaa jäsenvaltioiden budjetti- ja talouspoliittisiin päätöksiin. Tässä yhteydessä komissio määrittää hankintavaltaansa käyttäen kunkin jäsenvaltion suurimmat haasteet.

04

Työllisyyttä ja kasvua koskeva Eurooppa 2020 ‑strategia² (jäljempänä ’Eurooppa 2020 ‑strategia’) käynnistettiin 17. kesäkuuta 2010 talous- ja finanssikriisin vallitessa. Se korvasi Lissabonin strategian. Eurooppa 2020 ‑strategia on kymmenen vuoden pituinen strategia, jonka tavoitteena on ollut saattaa EU ulos kriisistä. Sen päämääränä on ollut kehittää EU:sta älykäs, kestävä ja osallistava talous. Laatikossa 1 esitetään Eurooppa 2020 ‑strategian tavoitteet. Eurooppalaisessa ohjausjaksossa arvioidaan edistymistä kohti strategian tavoitteita. Jäsenvaltioita pyydetään raportoimaan kansallisissa uudistusohjelmissaan, kuinka ne ovat edenneet kohti tavoitteitaan³.

05

Komissio ja jäsenvaltiot ovat kehittäneet eurooppalaista ohjausjaksoa ajan kuluessa, ja vaikka ohjausjakson ytimessä ovat finanssipoliittiset ja sosioekonomiset kysymykset, keskusteluja käydään parhaillaan siitä, kuinka ympäristön kestävyyttä ja oikeusvaltioperiaatteen noudattamista voitaisiin painottaa enemmän. EU:n vuotuisesta kasvuselvityksestä 2020 käy ilmi unionin strategian uusi kohdentaminen, jossa tavoitteena on kestävä kasvu. Kasvuselvityksen mukaan Yhdistyneiden kansakuntien kestävän kehityksen tavoitteiden saavuttaminen on keskeinen päämäärä. Selvityksessä nimetään Euroopan vihreän kehityksen ohjelma EU:n uudeksi kasvustrategiaksi. Niinpä vuoden 2020 maaraporteissa analysoidaan ja seurataan kestävän kehityksen tavoitteiden saavuttamista⁴. Komissio on antanut erillisen tiedonannon, jossa se selvittää, kuinka makrotalouden valvonta voisi auttaa havaitsemaan tiettyjä oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen liittyviä haasteita ja puuttumaan niihin⁵.

06

Eurooppalaiseen ohjausjaksoon kuuluvat seuraavat asiakirjat (ks. liite II):

• Talouspolitiikan laajat suuntaviivat ja työllisyyspolitiikan suuntaviivat, joita kutsutaan yhteisnimellä ’yhdennetyt suuntaviivat’. Komissio tekee ehdotuksen näistä suuntaviivoista ja neuvosto hyväksyy ne. Tarkoituksena on ohjata jäsenvaltioiden politiikkaa näillä aloilla. Talouspolitiikan laajat suuntaviivat eivät rajoitu tiettyyn ajanjaksoon (viimeisimmät talouspolitiikan laajat suuntaviivat hyväksyttiin vuonna 2015), kun taas työllisyyspolitiikan suuntaviivat päivitetään tai vahvistetaan uudelleen vuosittain. Vaikka suuntaviivat eivät sido jäsenvaltioita eikä jäsenvaltioita voida vaatia panemaan niitä täytäntöön, komissio voi niiden pohjalta antaa maakohtaisia suosituksia. Lisäksi asetuksessa (EY) N:o 1466/97 edellytetään, että komission on selvitettävä, onko suuntaviivat pantu täytäntöön.
• Vuotuinen kasvuselvitys on komission laatima tiedonanto, joka julkaistaan osana ns. syyspakettia marraskuussa. Siinä hahmotellaan EU:n ja euroalueen tärkeimmät haasteet, asetetaan EU:n yleiset taloudelliset ja sosiaaliset painopisteet ja annetaan jäsenvaltioille EU‑tason poliittista ohjeistusta seuraavaa vuotta varten. Vuotuinen kasvuselvitys saa painopisteensä muista syyspakettiin kuuluvista raporteista sekä muista relevanteista asiakirjoista. Esimerkiksi vuoden 2018 vuotuisen kasvuselvityksen lähteisiin kuuluivat puheenjohtaja Junckerin vuoden 2017 puhe unionin tilasta, Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilari sekä Valkoinen kirja Euroopan tulevaisuudesta ja sen jatkotoimena laaditut viisi pohdinta-asiakirjaa. Kasvuselvityksessä otetaan lisäksi huomioon Euroopan parlamentin, neuvoston, muiden EU:n toimielinten, kansallisten parlamenttien ja työmarkkinaosapuolten kanssa käydyt keskustelut.
• Syyspaketti sisältää vuotuisen kasvuselvityksen lisäksi varoitusmekanismia koskevan kertomuksen, joka kuuluu makrotalouden epätasapainoa koskevaan menettelyyn, sekä luonnoksen yhteiseksi työllisyysraportiksi. Vuodesta 2015 lähtien syyspaketti on sisältänyt myös komission tiedonannon, jossa komissio esittää yhteenvedon siitä, miten se on arvioinut euroalueen jäsenvaltioiden toimittamia, seuraavan vuoden alustavia talousarviosuunnitelmia. Lisäksi paketissa esitetään euroaluetta koskevia suosituksia.
• Maaraportit ovat komission yksiköiden valmisteluasiakirjoja, joita komissio on vuodesta 2015 lähtien julkaissut kunkin vuoden helmikuussa. Vuoteen 2015 asti komissio julkaisi valmisteluasiakirjansa toukokuussa, ja se sisälsi arvion kansallisesta uudistusohjelmasta. Perusteelliset tarkastelut puolestaan julkaistiin erikseen huhtikuussa. Maaraporteissa arvioidaan kunkin jäsenvaltion taloudellista tilannetta ja sitä, kuinka jäsenvaltio on edennyt kohti Eurooppa 2020 ‑strategian tavoitteita ja toteuttanut maakohtaisia suosituksia.
• Jäsenvaltiot toimittavat vakaus- ja lähentymisohjelmat ja kansalliset uudistusohjelmat vuosittain huhtikuussa. Asetuksessa (EY) N:o 1466/97 edellytetään, että vakaus- ja lähentymisohjelmissa esitetään finanssipoliittiset suunnitelmat, joissa otetaan huomioon erilaiset finanssipoliittiset ja makrotalouden epätasapainoon liittyvät kysymykset. Mainitussa asetuksessa edellytetään myös, että jäsenvaltiot esittävät kansalliset uudistusohjelmansa, joissa vahvistetaan jäsenvaltioiden omat suunnitelmat, samalla kun niissä otetaan huomioon erilaiset EU‑tasolla annetut monivuotiset tai vuotuiset ohjeistukset. Tällaisia EU‑tason ohjeistuksia ovat esimerkiksi makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn yhteydessä annetut ohjeet, työllisyyttä ja kasvua koskeva Eurooppa 2020 ‑strategia, yhdennetyt suuntaviivat (talouspolitiikan laajat suuntaviivat ja työllisyyspolitiikan suuntaviivat) sekä vuotuiset kasvuselvitykset. Komissio lähettää lisäksi vuosittain jäsenvaltioille kirjeen, jossa se antaa erityisiä ohjeita kansallisten uudistusohjelmien muodosta ja sisällöstä.
• Komission yksiköt laativat kunkin vuoden toukokuussa ennaltaehkäisevää osiota koskevat valmisteluasiakirjat, joissa esitetään komission yksiköiden analyysi vakaus- ja lähentymisohjelmista. Valmisteluasiakirjoissa selostetaan kaikki havaitut julkisen talouden riskit. Lisäksi niissä raportoidaan julkisen talouden kehityksestä sekä siitä, onko vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osion finanssipoliittista sääntelykehystä noudatettu.
• Komissio esittää vuosittain toukokuussa maakohtaisia suosituksia neuvostolle, joka hyväksyy ne heinäkuussa. Tämän jälkeen komissio seuraa ja arvioi jäsenvaltion edistymistä suositusten toteuttamisessa ja raportoi tästä seuraavan vuoden maaraportissa. Jos edistystä ei ole tapahtunut tai tilanne on huonontunut, neuvosto päättää komission suosituksen perusteella, onko syytä ryhtyä muihin täytäntöönpanon valvontaa koskeviin toimiin (jotka voivat olla esimerkiksi sanktioita tai muita toimia, kuten päätöksiä EU:n rahoituksen rajoittamisesta).
• Seurantakertomukset: Niiden maiden osalta, joissa on havaittu makrotalouden epätasapainotiloja, seurataan lisäksi erityisesti sitä, kuinka kyseiset maat ovat edistyneet toimintapoliittisen suunnitelman sekä sellaisten maakohtaisten suositusten täytäntöönpanossa, jotka liittyvät makrotalouden epätasapainoa koskevaan menettelyyn. Tämä seurantatoimenpide toteutetaan marras-joulukuussa. Neuvoston komiteat keskustelevat komission seurantakertomuksista, jotka myös julkaistaan. Neuvosto esittää koko prosessia koskevat päätelmänsä seuraavan vuoden tammikuussa.

07

Liitteessä III esitetään tärkeimmät muutokset, joita on tehty eurooppalaisen ohjausjakson aikatauluihin vuosina 2011–2018.

08

Vuodesta 2011 lähtien kaikkiaan neljä jäsenvaltiota (Irlanti, Kreikka, Kypros ja Portugali) on jätetty eurooppalaisen ohjausjakson ulkopuolelle niinä kausina, joiden aikana niihin on sovellettu makrotalouden sopeutusohjelmaa. Tällä tavoin on vältytty antamasta suosituksia, jotka olisivat olleet päällekkäisiä sopeutusohjelman toimenpiteiden kanssa.

Komissio ja jäsenvaltiot jakavat vastuun eurooppalaisesta ohjausjaksosta

09

Neuvosto vastaa viime kädessä jäsenvaltioille annettavista ohjeista komission suositusten perusteella. Kansalliset viranomaiset harkitsevat, mitä nimenomaisia toimenpiteitä tarvitaan. Tämä harkintavalta on tarpeen, jotta menettelyn poliittinen omistajuus säilyy jäsenvaltioilla – niiden kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla.

10

Komission tehtävänä on koordinoida, ja sillä on valtuudet määrätä seuraamuksia ainoastaan vakaus- ja kasvusopimuksen sekä makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn osalta. Komission odotetaan noudattavan toimissaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatetta. Komissio vastaa myös vuotuisesta kasvuselvityksestä, maaraporteista ja luonnoksista maakohtaisiksi suosituksiksi, Eurooppa 2020 ‑strategiasta, vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevää osiota koskevista komission yksiköiden valmisteluasiakirjoista, luonnoksesta yhteiseksi työllisyysraportiksi, perusteellisesta tarkastelusta ja varoitusmekanismia koskevasta kertomuksesta sekä kaikesta näihin liittyvästä seurannasta ja jatkotoimia koskevasta raportoinnista. Sen vastuulla on myös tarkastella menettelyä uudelleen viiden vuoden välein ja esittää tarvittaessa suosituksia menettelyn mukauttamiseksi⁶.

11

Komission pääsihteeristö vastaa eurooppalaisen ohjausjakson valvonnasta ja koordinoinnista ja ohjaa pääosastojen ydinryhmää, johon kuuluvat talouden ja rahoituksen pääosasto (ECFIN), sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk‑yritystoiminnan pääosasto (GROW) sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto (EMPL). Ydinryhmään kuuluvat pääosastot saattavat vaihdella eurooppalaisen ohjausjakson painopisteiden mukaan. Jäsenvaltioista vastaaviin tiimeihin kuuluu tiiminvetäjiä pääsihteeristöstä ja virkamiehiä eri pääosastoista sekä asiantuntijavirkamiehiä, jotka jäsenvaltioissa sijaitsevissa EU‑edustustoissa vastaavat eurooppalaisesta ohjausjaksosta.

12

Neuvoston vastuulla on antaa ohjeistusta jäsenvaltioille. Sen odotetaan noudattavan komission suosituksia ja ehdotuksia, tai jos se on eri mieltä, sen on selitettävä kantansa julkisesti⁷.

13

Kansallisen omistajuuden käsite on keskeinen eurooppalaisessa ohjausjaksossa. Käsitteessä on kyse siitä, että jäsenvaltioilta vaaditaan tietyntasoista sitoutuneisuutta ja tietyntasoisia tuloksia sen varmistamisessa, että talouspolitiikkoja koordinoidaan tiiviimmin ja jäsenvaltioiden taloudellinen suorituskyky lähentyy jatkuvasti Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 120, 121 ja 148 artiklan ja asetuksen (EY) N:o 1466/97 säännösten mukaisesti. Tätä käsitettä on ajan mittaan kehitetty edelleen neuvoston ja komission eri tiedonannoissa sekä asetuksessa (EY) N:o 1466/97 (ks. laatikko 2).

Tarkastuksen sisältö ja tarkastustapa

14

Tärkein tarkastuskysymys oli, oliko komissio koordinoinut talous- ja rakennepolitiikkoja vaikuttavalla tavalla eurooppalaista ohjausjaksoa koskevan asetuksen (EY) N:o 1466/97 mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin selvitti, kuinka komissio oli pannut asetuksen (EY) N:o 1466/97 täytäntöön. Tarkastajat tutkivat eurooppalaisen ohjausjakson kehystä sekä Eurooppa 2020 ‑strategiaa ja sellaisia siihen liittyviä rakenneuudistuksia, jotka ovat tarpeen sosiaalisen ja taloudellisen kestävyyden parantamiseksi.

15

Tämä kertomus on viimeinen kolmesta Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kertomuksesta, joiden aiheena on eurooppalainen ohjausjakso. Vakaus- ja kasvusopimus ja makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely olivat kaksi ensimmäistä eurooppalaisen ohjausjakson ulottuvuutta, jotka tarkastettiin. Niitä käsiteltiin kahdessa erityiskertomuksessa, jotka julkaistiin vuonna 2018¹³. Nyt tehdyssä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin esitti seuraavat tarkastuskysymykset:

1. Oliko eteneminen kohti Eurooppa 2020 ‑strategian tavoitteita riittävää, ja oliko kyseisen strategian koordinaatio eurooppalaisessa ohjausjaksossa vaikuttavaa?
2. Otettiinko maakohtaisissa suosituksissa huomioon painopisteet, jotka oli asetettu vuotuisissa kasvuselvityksissä ja yhdennetyissä suuntaviivoissa, ja toteuttivatko jäsenvaltiot maakohtaiset suosituksensa kokonaan tai ainakin riittävässä määrin?
3. Oliko komission seuranta, joka koski maakohtaisten suositusten toteuttamista, kokonaisuutena huolellista, ja pitivätkö seurannan avulla saadut tiedot paikkansa?
4. Kun komissio muotoili maakohtaisia suosituksia ja valmisteli suosituksiaan neuvostolle, perustuivatko suositukset arvioihin, jotka komissio oli tehnyt maaraporteissaan? Entä perustuivatko ne arvioihin, jotka komissio oli tehnyt jäsenvaltioiden kansallisista uudistusohjelmista?

16

Tilintarkastustuomioistuin tutki vuosina 2011–2018 toteutettuja eurooppalaisia ohjausjaksoja yksityiskohtaisesti kuuden otokseen poimitun jäsenvaltion osalta (Alankomaat, Belgia, Italia, Itävalta, Suomi ja Unkari – ks. liite IV jäsenvaltioiden valitsemisesta otokseen). Tarkastuksessa tutkittiin soveltuvissa tapauksissa myös muita jäsenvaltioita.

17

Tarkastuskriteerit olivat peräisin seuraavista lähteistä:

1. oikeudellisen kehyksen – etenkin eurooppalaista ohjausjaksoa koskevan asetuksen (EY) N:o 1466/97 – vaatimukset
2. Eurooppa 2020 ‑strategia sekä komission toteuttamat kyseisen prosessin tai sen edeltäjän, Lissabonin strategian, uudelleentarkastelut
3. komission sisäiset ohjeet omille jäsenvaltioista vastaaville yksiköilleen erilaisten arviointien ja raporttien laadinnasta ja komission vastaavat ohjeet jäsenvaltioille
4. eräiden EU:n toimielinten ja muiden kansainvälisten organisaatioiden laatimat asiakirjat tai parhaiden käytäntöjen havaitsemiseksi tehtyjen tutkimusten tuloksena syntyneet asiakirjat.

18

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kahden syklin osalta (vuodet 2014 ja 2016) koko asiakirjaketjun, johon kuuluivat vuotuinen kasvuselvitys, maaraportti, kansallinen uudistusohjelma, maakohtaiset suositukset ja seurantatoimien raportit. Asiakirjat tarkastettiin kunkin otokseen poimitun jäsenvaltion osalta, ja pyrkimyksenä oli saada käsitys siitä, miten prosessi toimii ja ruokkivatko eri asiakirjat toisiaan vaikuttavalla ja sujuvalla tavalla, ja jos ruokkivat, miten ne sen tekevät.

19

Tilintarkastustuomioistuimen keskeinen keskustelukumppani oli komission pääsihteeristö, jolla on päävastuu eurooppalaisen ohjausjakson ja siihen osallistuvien keskeisten pääosastojen (ECFIN, EMPL ja GROW) koordinoinnista.

20

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyö saatiin valmiiksi ennen covid-19-pandemian puhkeamista, joten tässä kertomuksessa ei oteta huomioon sellaisia toimintapoliittisia kehitystapahtumia tai muita muutoksia, jotka ovat seurausta pandemiasta.

Huomautukset

Eurooppa 2020 -strategian tavoitteita kohti on edistytty laajalti

Eurooppa 2020 -strategiaan liittyvistä kahdeksasta tavoitteesta kuusi todennäköisesti saavutetaan, mutta köyhyyden lievittämisen ja tutkimustoiminnan osalta tavoitteet jäävät saavuttamatta

21

Eurooppa 2020 ‑strategiassa asetetaan jäsenvaltioille kahdeksan tavoitetta. Niiden saavuttamisessa on edistytty EU:ssa kokonaisuutena hyvin, joskin edistyminen on ollut vaihtelevaa eri jäsenvaltioissa (ks. liite V). Työllisyys-, energia- ja koulutustavoitteet tullaan EU:n tasolla todennäköisesti saavuttamaan vuonna 2020. Vuoden 2008 finanssikriisi on kuitenkin vaikuttanut edistymiseen köyhyyden lieventämistä koskevien tavoitteiden saavuttamisessa, ja jäsenvaltiot ovat edenneet vain vähän kohti tutkimus- ja kehittämismenoihin liittyviä tavoitteita (ks. kaavio 1 ja liite V).

22

Köyhyys- tai syrjäytymisvaarassa olevien ihmisten määrä kasvoi heti kriisiä seuranneina vuosina: vuonna 2008 määrä oli 116 miljoonaa ja vuoteen 2012 mennessä se oli noussut 122 miljoonaan. Määrä alkoi pienentyä vuoden 2012 jälkeen, sitä mukaa kuin yleinen taloustilanne parani, ja vuonna 2018 se oli 109,2 miljoonaa¹⁴. Eurooppa 2020 ‑tavoitteena oli kuitenkin saattaa 20 miljoonaa ihmistä pois köyhyydestä tai sosiaalisesta syrjäytymisestä, ja kun lähtökohtana oli vuoden 2008 tilanne, tavoitteena oli se, että vuoteen 2020 mennessä köyhyyden tai sosiaalisen syrjäytymisen vaarassa olevien ihmisten määrä olisi pienentynyt 96,1 miljoonaan.

23

Lissabonin strategiassa asetettiin vuonna 2000 tutkimuksen ja kehittämisen osalta tavoite, jonka mukaan tutkimus- ja kehittämismenot kasvatettaisiin kaikissa jäsenvaltioissa kolmeen prosenttiin BKT:stä ja EU:sta tehtäisiin vuoteen 2010 mennessä maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin tietotalous. Tätä tavoitetta ei koskaan saavutettu. Eurooppa 2020 ‑strategiassa asetettiin sama kolmen prosentin tavoite mutta siten, että se koski EU:ta kokonaisuutena ja jäsenvaltiot saattoivat määritellä omat kansalliset tavoitteensa. Kansalliset tavoitteet poikkeavat toisistaan huomattavasti, kuten kaaviosta 2 käy ilmi.

24

Kymmenen vuoden aikana eli vuosien 2000 ja 2010 välillä nämä menot kasvoivat 1,93 prosenttiin BKT:stä, joten lisäys oli vain 0,16 prosenttiyksikköä. Seuraavan kahdeksan vuoden aikana, jolloin sovellettiin Eurooppa 2020 ‑strategiaa, menot kasvoivat 2,12 prosenttiin BKT:stä eli vuoteen 2018 mennessä kasvu oli ollut vain 0,19 prosenttiyksikköä (ks. kaavio 3).

Komissio suositukset köyhyyden torjumisesta ja tutkimuksen edistämisestä eivät olleet riittäviä tiettyjen jäsenvaltioiden osalta

25

Komissio antoi vuosien 2011–2016 aikana 14 jäsenvaltiolle sellaisia maakohtaisia suosituksia, jotka koskivat suoraan köyhyyttä. Tilintarkastustuomioistuimen analyysissa tuli kuitenkin esiin tapauksia, joissa komissio ei ollut antanut tällaisia suosituksia, vaikka jäsenvaltion tilanne oli huonontunut. Taulukosta 2 käy esimerkiksi vuoden 2016 osalta ilmi, että 11:lle niistä 18 jäsenvaltiosta, joissa köyhyydessä elävien ja syrjäytyneiden henkilöiden määrä oli eriasteisesti noussut verrattuna kriisiä edeltävään tasoon, ei annettu lainkaan nimenomaisesti köyhyyteen liittyviä maakohtaisia suosituksia.

26

Komissio antoi tiettyjä köyhyyden lievittämiseen liittyviä maakohtaisia suosituksia sellaisilla aloilla kuin työllisyys, osaamisen kehittäminen, elinikäisen oppiminen, lastenhoito sekä aiemmin syrjäytyneinä olleiden kansalaisten saattaminen työmarkkinoille. Tilintarkastustuomioistuin on kuitenkin sitä mieltä, että kun otetaan huomioon Eurooppa 2020 ‑strategian tavoite ja finanssikriisin vaikutus tavoitetta kohti edistymiseen, olisi ollut perusteltua antaa enemmän maakohtaisia suosituksia sellaisista toimenpiteistä, jotka olisivat kohdistuneet suoraan köyhyyden lievittämiseen.

27

Korkean työttömyyden vastatoimena komissio otti käyttöön useita tärkeitä EU:n talousarviosta rahoitettuja toimenpiteitä, jotka kohdennettiin esimerkiksi suuresta nuorisotyöttömyydestä kärsiville alueille. Näistä toimista huolimatta köyhyyden esiintyvyys, jota mitattiin ns. köyhyysriski-indikaattorilla, eriytyi jyrkästi eri ikäryhmien välillä. Köyhyysriski kasvoi merkittävästi 18–24-vuotiaiden ikäryhmässä ja pieneni merkittävästi yli 65-vuotiaiden keskuudessa. Tämän tuloksena näiden kahden ikäryhmän välinen köyhyyskuilu laajeni 7,0 prosenttiyksikköön vuoteen 2018 mennessä, kun se vuonna 2008 oli vain 1,0 prosenttiyksikköä¹⁵ (ks. kaavio 4). Eurostat määrittelee edellä mainitun indikaattorin siten, että kyseessä on sellaisten henkilöiden osuus, joiden kulutusyksikköä kohti lasketut käytettävissä olevat tulot jäävät köyhyysriskiraja-arvon alapuolelle eli ovat vähemmän kuin 60 prosenttia kulutusyksikköä kohti lasketuista käytettävissä olevista kansallisista mediaanituloista (tulonsiirtojen jälkeen)¹⁶.

28

Monet viimeaikaiset kehitystapahtumat, jotka ovat toteutuneet tämän tarkastuksen aikana, ovat johtaneet siihen, että huomio on kiinnittynyt entistä tiiviimmin sekä työllisyyteen että köyhyyteen:

• Vuonna 2017 hyväksyttiin Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilari, joka sisältää 20 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission hyväksymää periaatetta¹⁷.
• EU:n johtajat ovat vuoteen 2030 mennessä toteutettavien YK:n kestävän kehityksen tavoitteiden mukaisesti sitoutuneet vähentämään köyhyydessä elävien ihmisten osuutta vähintään puolella. Tavoite kattaa köyhyyden kaikki muodot, ja se on määrä saavuttaa muiden kestävyystavoitteiden lisäksi (ilmastonmuutos)¹⁸.
• Komission puheenjohtaja ilmoitti Ohjelma Euroopalle ‑asiakirjassaan, että hän haluaa ”yhdistää sosiaaliset ja markkinanäkökohdat” laatimalla ”toimintasuunnitelman Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin panemiseksi täysimääräisesti täytäntöön”. Lisäksi eurooppalaisen ohjausjakson painopistettä olisi hänen mukaansa suunnattava uudelleen siten, että ”siihen sisällytetään Yhdistyneiden kansakuntien kestävän kehityksen tavoitteet”¹⁹.

29

Eurooppalainen ohjausjakso voisi olla tärkeä poliittisen koordinaation prosessi, jolla voitaisiin lievittää köyhyyttä monin tavoin. Sen avulla voitaisiin varmistaa, että käytettävissä on finanssipoliittinen puskuri, josta voitaisiin antaa tukea kriisin aikana ja välittömästi kriisin jälkeen. Sen yhteydessä voitaisiin antaa suosituksia kaikille maille, joissa köyhyyden määrä on suuri tai suurenemassa. Lisäksi voitaisiin edelleen vahvistaa yhteyttä maakohtaisten suositusten ja talousarviosta myönnettävän tuen välillä ja näin tukea uudistuksia.

30

Tutkimuksen ja kehittämisen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei komissio antanut maakohtaisia suosituksia kaikille sellaisille jäsenvaltioille, jotka eivät olleet saavuttamassa tämän alan menoihin liittyviä kansallisia tavoitteitaan. Esimerkiksi vuonna 2017 seitsemälletoista tällaiselle jäsenvaltiolle ei annettu aiheeseen liittyviä maakohtaisia suosituksia (ks. liitteessä VI oleva taulukko 3).

31

Maailmanlaajuisesti EU on tällä alalla jäljessä muita kehittyneitä talouksia, kuten Yhdysvaltoja, Japania ja Etelä-Koreaa. Kiina on kasvattanut tutkimus- ja kehittämismenoja nopeasti (ks. kaavio 5). Muut globaalit toimijat kilpailevat nykyään tutkimuksessa ja kehittämisessä entistä kovemmin, ja siksi tällä alalla on tehtävä enemmän sekä eurooppalaisen ohjausjakson sisällä että sen ulkopuolella. Vaikka jäsenvaltiot ovat pitäneet yllä julkisia tutkimus- ja kehittämismenoja, yrityssektorin vastaavat menot ovat jääneet jälkeen. Niinpä kyseisellä sektorilla onkin eniten tulevaisuuden kehityspotentiaalia²⁰.

Eurooppalaisen ohjausjakson painopiste on alkanut siirtyä kohti kestävän kehityksen tavoitteita

32

Komissio on ryhtynyt seuraamaan, edetäänkö kansallisissa politiikoissa kohti kestävän kehityksen tavoitteita. Tätä varten komissio on ottanut käyttöön uuden E-liitteen, jossa esitetään tilastollinen arvio jäsenvaltioiden kehityksestä suhteessa kestävän kehityksen tavoitteisiin viimeisten viiden vuoden ajalta. Liite perustuu Eurostatin toimittamiin indikaattoreihin, jotka koskevat EU:n kestävän kehityksen tavoitteita. Komissio on lisäksi alkanut antaa maakohtaisia suosituksia, joissa viitataan kestävän kehityksen tavoitteisiin. Nämä viimeaikaiset maakohtaiset suositukset eivät olleet tämän tarkastuksen kohteena.

33

Tilintarkastustuomioistuin pani myös merkille, että pienessä määrässä maaraportteja käsitellään oikeusvaltioperiaatteen noudattamista, kuten tuomioistuinlaitoksen riippumattomuutta, korruptiota, eturistiriitoja ja tiedotusvälineiden vapautta. Nämä ovat hyviä esimerkkejä siitä, että eurooppalainen ohjausjakso voi edistää oikeusvaltioperiaatteen noudattamista.

Niiden maakohtaisten suositusten osuus, jotka jäsenvaltiot ovat toteuttaneet kokonaan tai merkittäviltä osiltaan, on pieni, eikä komissio aina seuraa toteuttamista loppuun asti

Enemmän kuin kaksi kolmasosaa maakohtaisista suosituksista on toteutettu ainakin jossain määrin, mutta niiden suositusten osuus, jotka jäsenvaltiot ovat toteuttaneet kokonaan tai merkittäviltä osiltaan, on pieni

34

Komissio on perustanut CESAR-nimisen sisäisen tietokannan, joka sisältää eri pääosastojen arvioita maakohtaisten suositusten toteuttamisasteesta. CESAR-tietokannasta käy vuosien 2011–2017 osalta ilmi, että 1,6 prosenttia maakohtaisista suosituksista luokiteltiin kokonaisuudessaan toteutetuiksi vuoden kuluessa niiden antamisesta ja merkittävää edistystä oli saavutettu 4,6 prosentissa maakohtaisista suosituksista (ks. kaavio 6 ja laatikko 3). Suurin osa maakohtaisista suosituksista on sijoitettu luokkiin ”edistynyt jonkin verran” (50,9 prosenttia) tai ”edistynyt vain vähän” (35,5 prosenttia). Maakohtaiset suositukset luokitellaan usein jonkin verran edistyneiksi, kun kansallisen parlamentin tai ministeriön päätöksellä on hyväksytty toimenpiteitä tai uudistuksia.

35

Vaikka edellä sanottu merkitsee sitä, että maakohtaisten suositusten täytäntöönpanossa on edistytty merkittävästi, komissio arvioi aivan oikein, että jäsenvaltioilla on edelleen melkoinen määrä työtä tehtävänään. Tästä voidaan päätellä, että vaikka eurooppalainen ohjausjakso on hyvä koordinaatioväline, jolla voidaan seurata edistymistä, jäsenvaltiot eivät ole toteuttaneet maakohtaisia suosituksia riittävästi siten, että havaittuihin rakenneongelmiin olisi puututtu.

36

Komissio otti toukokuussa 2017 käyttöön monivuotisen arvioinnin, jossa maakohtaisten suositusten toteuttamista tarkastellaan pidemmällä ajanjaksolla. Monivuotisessa arvioinnissa huomio kohdistetaan maakohtaisiin suosituksiin, joissa toteutus on meneillään mutta on kestänyt pitempään kuin vuoden. Monivuotinen arviointi vuosilta 2011–2018 osoitti, että 9 prosenttia maakohtaisista suosituksista oli ”toteutettu kokonaisuudessaan” ja 17 prosenttia oli ”edistynyt merkittävästi”” (ks. kaavio 7).

37

Jos jäsenvaltio ei ole määräaikaan mennessä noudattanut neuvoston suositusta riittävällä tavalla tai se harjoittaa ohjeiden vastaista politiikkaa, komissio voi antaa jäsenvaltiolle varoituksen²¹. Lisäksi komissio voi vaihtoehtoisesti tehostaa suositusten toteuttamista siten, että se antaa jäsenvaltiolle, joka jättää maakohtaiset suositukset toteuttamatta, lisäsuosituksia tiettyjen asiaan liittyvien toimien toteuttamiseksi²². Maakohtaisia suosituksia koskevassa otoksessa, jonka tilintarkastustuomioistuin tarkasti, ei havaittu tapauksia, joissa komissio olisi suositellut kyseisenlaisia tiettyjä toimia. Silti monet maakohtaiset suositukset oli useina vuosina annettu uudestaan siitä syystä, että jäsenvaltiot olivat toteuttaneet suositukset hitaasti tai vain osittain.

Komissio ei ole dokumentoinut täysimääräisesti maakohtaisten suositusten toteuttamiseen liittyvää seurantaansa

38

Tilintarkastustuomioistuin arvioi CESAR-tietokantaan kirjattuja tietoja sen selvittämiseksi, oliko seurantaprosessi, joka toimi komission kertomusten perustana, laadukas ja luotettava. Tarkastajat havaitsivat, että joissakin otokseen kuuluneissa tapauksissa suosituksista vastanneet pääosastot olivat jättäneet syöttämättä arvionsa tietokantaan. Joissakin tapauksissa oli myöskin jätetty pois tiedot, jotka koskivat joidenkin maakohtaisten suositusten osa-alueita eli yksittäisten suositusten eri komponentteja. Puutteita havaittiin 19 tapauksessa 202:sta. CESAR on hyödyllinen väline maakohtaisten suositusten toteuttamisen seurannassa, mutta jotta sen hyödyllisyys voitaisiin maksimoida, on tärkeää, että sen tiedot ovat täydellisiä.

39

Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten maakohtaisten suositusten toteuttamista oli seurattu peräkkäisissä maaraporteissa ja muissa komission raporteissa. Tarkastuksessa havaittiin, että maakohtaisten suositusten osa-alueita oli useaan otteeseen järjestetty uudelleen. Tämän seurauksena on vaikea verrata, minkä verran toteutus on edistynyt eri vuosina.

40

CESAR on sisäinen tietokanta, joka ei sovellu hyödynnettäväksi julkaisutoiminnassa, ja vaikka komissio julkaisee monivuotisen katsauksen, ei ole olemassa julkisesti saatavilla olevaa, konsolidoitua tietokantaa, josta olisi helppo poimia maakohtaiset suositukset kaikilta vuosilta ja selvittää kyseisten suositusten toteuttamisen tila eri vuosina.

EU:n talousarvion menojen ja maakohtaisten suositusten toteuttamisen yhteys on riittämätön

41

Euroopan rakenne- ja investointirahastojen (ERI-rahastot) yhteisten säännösten²³ mukaan kyseisten rahastojen hyödyntäminen olisi kytkettävä eurooppalaisen ohjausjakson tavoitteisiin ja varsinkin maakohtaisiin suosituksiin. Komission toimeksiannosta vuonna 2018 tehty selvitys²⁴ osoittaa, missä määrin ERI-rahastot ovat edistäneet maakohtaisten suositusten toteuttamista (ks. laatikko 4).

42

Pyrkimykset tukea rakenneuudistusten toteuttamista EU:n talousarviosta myönnettävillä taloudellisilla kannustimilla juontavat juurensa vuoden 1997 talouspolitiikan yleislinjoihin. Tuolloin kyse oli työmarkkinauudistuksista. Kaikki relevantit maakohtaiset suositukset on otettu huomioon ERI-rahastojen ohjelmatyössä kaudella 2014–2020. Tämä on toteutettu ennakkoehtojen ja/tai kohdennettujen investointien avulla. Vuodesta 2016 lähtien maaraporteissa on annettu tietoa siitä, kuinka EU:n talousarvion varoilla on edistetty rakenneongelmien ratkaisemista. Koska täytäntöönpano on edelleen kesken, näiden investointien tuloksia ei voida vielä arvioida.

43

Lausunnossa, joka koski koheesiopolitiikan rahastojen yhteisiä säännöksiä²⁵, tilintarkastustuomioistuin antoi suosituksia siitä, kuinka EU:n talousarviosta myönnettävä tuki, jolla edistetään maakohtaisten suositusten toteuttamista, voisi tulevaisuudessa olla vaikuttavampaa. Tilintarkastustuomioistuin suositteli erityisesti, että maakohtaisten suositusten olisi oltava selkeitä, yksiselitteisiä ja toimivia, jotta säännöksiä, joita ehdotettiin yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 15 artiklassa, voitaisiin hyödyntää asianmukaisesti. Tarkastajat suosittelivat lisäksi yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 11 artiklan 2 ja 4 kohdan osalta, että otettaisiin käyttöön säännöksiä, jotka koskisivat sen arvioimista, ovatko asiaankuuluvien maakohtaisten suositusten mukaiset perusteet täyttyneet.

44

Rakenneuudistusten tukipalvelu aloitti toimintansa vuonna 2015. Sen tehtävänä on antaa jäsenvaltioille teknistä tukea rakenneuudistusten suunnittelussa ja toteuttamisessa. Komissio ehdotti vuonna 2017, että rakenneuudistusten edistämiseksi otettaisiin käyttöön taloudellisia kannustimia²⁶. Vuonna 2018 komissio ehdotti, että vuosia 2021–2027 koskevaan monivuotiseen rahoituskehykseen sisällytettäisiin 25 miljardin määrärahat osana uutta uudistusten tukiohjelmaa. Komission ehdotus oli tarkastuksen ajankohtana lainsäädäntömenettelyssä. Ehdotetun uudistusten tukiohjelman sisällyttäminen osaksi EU:n toimenpiteitä voisi auttaa lisäämään maakohtaisten suositusten toteuttamisastetta.

Maakohtaisissa suosituksissa puututaan relevantteihin riskeihin, mutta niissä ei selitetä riittävästi, miksi joillekin uudistuksille olisi annettava etusija joihinkin muihin nähden

Maakohtaisten suositusten ja niiden osa-alueiden määrä on vähentynyt vuodesta 2015

45

Komission vuonna 2015 tekemä päätös, jonka mukaan maakohtaisia suosituksia virtaviivaistetaan, on johtanut siihen, että jäsenvaltioille annettuihin maakohtaisiin suosituksiin sisältyvien osa-alueiden keskimääräinen lukumäärä on pienentynyt 20:stä 12,5:een vuosina 2014–2019. Vaikka maakohtaisten suositusten määrän vähentämisellä on pyritty siihen, että suositukset keskittyisivät voimakkaammin tiettyihin kysymyksiin, tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että yksittäisissä suosituksissa on viime vuosina käsitelty toisiinsa liittymättömiä toimintapoliittisia kysymyksiä tai ne ovat kattaneet laajan kirjon toimintapolitiikkoja (ks. kaavio 8 ja laatikko 5).

Yhdennetyissä suuntaviivoissa asetetaan painopisteet, mutta komissio ei raportoi painopisteiden toteutumisesta

46

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että painopisteissä, jotka oli vahvistettu jäsenvaltioille annetuissa vuotuisissa ohjeissa eli vuotuisessa kasvuselvityksessä ja maakohtaisissa suosituksissa, otettiin yleisesti ottaen huomioon talouspolitiikan laajat suuntaviivat ja työllisyyspolitiikan suuntaviivat (joita yhdessä kutsutaan nimellä yhdennetyt suuntaviivat). Vaikka maakohtaisten suositusten johdanto-osan kappaleissa viitataan yleisesti vuotuisiin kasvuselvityksiin ja yhdennettyihin suuntaviivoihin, yksittäisissä maakohtaisissa suosituksissa ei millään tavalla selitetä – siinä vaiheessa kun ne annetaan – mihin vuotuisten kasvuselvitysten ja yhdennettyjen suuntaviivojen painopisteisiin kyseiset suositukset liittyvät (ks. kaavio 9).

47

Myöskään sellaisia jälkikäteisarviointeja ei ole tehty, jossa olisi selvitetty, missä määrin jäsenvaltiot maakohtaisia suosituksia ja niihin liittyviä erilaisia kansallisia politiikkoja toteuttaessaan ovat ottaneet huomioon yhdennetyissä suuntaviivoissa asetetut painopisteet. Tällaisia jälkikäteisarviointeja edellytetään asetuksessa (EY) N:o 1466/97²⁷. Niiden avulla saataisiin arvokasta palautetta yhdennetyissä suuntaviivoissa asetettujen painopisteiden täytäntöönpanosta.

Maakohtaisissa suosituksissa otetaan huomioon maaraporteissa esiin tuodut riskit, mutta etusijajärjestyksen määräytymistä ei selosteta selkeästi

48

Maaraporteissa esitetään jäsenvaltioista vastaavien tiimien havaitsemat pääasialliset makrotaloudelliset ja rakenteelliset riskit ja heikkoudet ja raportoidaan toimintapoliittisista toimenpiteistä, joita jäsenvaltiot harkitsevat. Maaraportit antavat tavallisesti vankan perustan maakohtaisten suositusten muotoilemiselle.

49

Jokaista maakohtaista suositusta edeltää johdanto-osan kappale, jossa selostetaan, miksi suositus annetaan. Tilintarkastustuomioistuin tutki otokseensa kuuluvien maakohtaisten suositusten johdanto-osan kappaleet ja havaitsi, että johdanto-osan kappaleissa

1. ei selostettu, minkä logiikan mukaan asiat oli pantu tärkeysjärjestykseen suosituksiin sisällyttämistä varten ja miksi joitakin asioita, jotka oli tuotu esiin aiemmissa maakohtaisissa suosituksissa, oli jätetty pois ja miksi sellaisia aiempien vuosien maakohtaisia suosituksia, joita ei ollut toteutettu kokonaisuudessaan, ei esitetty uudestaan
2. ei mainittu, olivatko jäsenvaltiot antaneet kansallisissa uudistusohjelmissaan vahvistuksen tai sitoumuksen siitä, että tietty uudistus tai suositus toteutetaan
3. ei selostettu, millaisessa vuorovaikutuksessa maakohtaiset suositukset ovat toisiinsa (eli ovatko ne keskenään ristiriitaisia vai toisistaan riippuvaisia).

50

Maakohtaisia suosituksia koskevat ehdotukset muotoillaan pääsihteeristön koordinoimassa sisäisessä prosessissa, sen jälkeen kun jäsenvaltioiden kanssa on keskusteltu eri kysymyksistä. Vaikka komissio tekee kattavia analyyseja ja käy laajoja keskusteluja jäsenvaltioiden kanssa, tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa ei tullut esiin kriteerejä, joiden perusteella jotkut asiat asetettiin etusijalle ja sisällytettiin maakohtaisiin suosituksiin ja joitakin muita asioita taas ei. Syitä, joiden vuoksi ehdotetut maakohtaiset suositukset oli valittu, ei ollut dokumentoitu selkeästi.

51

Sitä paitsi maakohtaisten suositusten toteutettavuus riippuu realistisesta täytäntöönpanoaikataulusta. Komission suuntaviivoista käy ilmi, että maakohtaiset suositukset on tarkoitus toteuttaa 12–18 kuukauden sisällä. Yksittäisissä maakohtaisissa suosituksissa ei kuitenkaan ilmoiteta täsmällistä aikataulua, jonka mukaisesti jäsenvaltioiden edellytetään toimivan. Tarkastajat havaitsivat, että joidenkin maakohtaisten suositusten toteuttaminen kestää pitempään kuin normaalit 12–18 kuukautta. Tämän seurauksena monet maakohtaiset suositukset annetaan uudestaan useampana vuonna.

52

Maakohtaisten suositusten toteutettavuus saattaa riippua myös siitä, onko jäsenvaltiolla käytettävissään riittävästi varoja suositusten toteuttamiseen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi useita tapauksia, joissa maakohtaisissa suosituksissa ei lausuttu mitään siitä, kuinka paljon rahoitusvaroja suositusten toteuttamiseksi tarvitaan (ks. laatikko 6).

Kansallisissa uudistusohjelmissa ei aina anneta tietoa EU:n keskeisten painopisteiden saavuttamisesta eikä kansallisten sidosryhmien ottamisesta mukaan ohjelmien toteuttamiseen

53

Asetuksessa (EY) N:o 1466/97 edellytetään, että jäsenvaltiot toimittavat kansalliset uudistusohjelmat ja vakaus- ja lähentymisohjelmat ja että komissio arvioi molemmat asiakirjat²⁸. Komissio käy asiakirjat läpi ennen maakohtaisten suositusten viimeistelemistä, kuten myös suositusten johdanto-osan kappaleissa todetaan. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että komissio ei arvioinut jäsenvaltioiden ilmoituksia maakohtaisten suositusten toteuttamisasteesta eikä myöskään sitä, miten jäsenvaltiot aikoivat puuttua sellaisiin merkittäviin talouden ja työllisyyden haasteisiin tai puutteisiin, jotka liittyivät Eurooppa 2020 ‑strategian tavoitteisiin.

54

Lisäksi paikallis- ja alueviranomaisten osallistuminen eurooppalaiseen ohjausjaksoon – muun muassa kansallisten uudistusohjelmien suunnitteluun ja täytäntöönpanoon – ei ollut pakollista eivätkä jäsenvaltiot olleet myöskään virallistaneet osallistumisen menettelytapoja. Paikallis- ja alueviranomaisia ei pidetä kumppaneina eurooppalaisessa ohjausjaksossa, vaikka huomattavaa osaa maakohtaisista suosituksista ei voida toteuttaa kokonaisuudessaan ilman kyseisten viranomaisten aktiivista panosta. Paikallis- ja alueviranomaiset vastaavat esimerkiksi yli puolesta EU:n julkisista investoinneista²⁹. Komissio ei kuitenkaan yleensä ole esittänyt huomautuksia siitä, että paikallis- ja alueviranomaisia ja muita sidosryhmiä ei ole kuultu.

55

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti lisäksi vuosina 2014 ja 2016 toimitetut kansalliset uudistusohjelmat ja havaitsi, että joissakin ohjelmissa ei annettu komission ohjeiden mukaisia tietoja (ks. laatikko 7).

56

Tarkastuksessa ei havaittu minkäänlaista dokumentaatiota siitä, että komissio olisi arvioinut kansallisia uudistusohjelmia. Komissio ei myöskään antanut jäsenvaltioille muodollista kirjallista palautetta ohjelmissa esiintyneistä tietopuutteista.

Johtopäätökset ja suositukset

57

Eurooppalainen ohjausjakso on tärkeä toimintapoliittisen koordinoinnin prosessi, jonka yhteydessä kaikista jäsenvaltioista tehdään luotettavia vuotuisia taloudellisia analyyseja. Ohjausjakson yhteydessä hyväksytään EU:n talous- ja sosiaalipoliittiset ohjeistukset ja vuotuiset painopisteet sekä annetaan maakohtaisia suosituksia. Prosessi kattaa laajan kirjon toimintapoliittisia ulottuvuuksia ja niihin liittyviä menettelyjä. Kysymykset koskevat finanssi-, talous- ja sosiaalipolitiikkaa sekä kestävään kehitykseen liittyvää politiikkaa.

58

Komissio tekee ohjausjaksossa suuren työn ja käyttää harkintavaltaansa määrittääkseen kysymykset, jotka – myös tilintarkastustuomioistuimen mielestä – ovat kunkin jäsenvaltion tärkeimpiä haasteita. Vaikka EU ja jäsenvaltiot ovat tehneet mittavan työn tämän koordinointiprosessin yhteydessä, tilintarkastustuomioistuimen johtopäätös on se, että niiden maakohtaisten suositusten määrä, jotka jäsenvaltiot ovat toteuttaneet kokonaisuudessaan tai merkittäviltä osiltaan, on vähäinen. Tarkastajat ovat lisäksi tulleet siihen tulokseen, että tilanteissa, joissa joidenkin suositusten toteuttamisessa ei useamman vuoden aikana ole edistytty merkittävästi, komissio ei ole hyödyntänyt kaikkia asetuksessa olevia säännöksiä, joilla maakohtaisten suositusten toteuttamista olisi voitu tehostaa.

59

Eurooppa 2020 ‑strategian tavoitteiden saavuttamisessa on edistytty EU:ssa kokonaisuutena hyvin, joskin edistyminen on ollut vaihtelevaa eri jäsenvaltioissa. EU‑tasolla kuusi kahdeksasta tavoitteesta eli yksi työllisyyttä, kolme energiaa ja kaksi koulutusta koskevaa tavoitetta todennäköisesti saavutetaan vuoteen 2020 mennessä. Sen sijaan köyhyyden lievittämiseen ja tutkimukseen ja kehittämiseen liittyviä tavoitteita ei todennäköisesti saavuteta. Samaan aikaan komissio ei tarkastajien havaintojen mukaan ole toiminut riittävän aktiivisesti, jotta jäsenvaltioissa, jotka eivät ole olleet lähellä viimeksi mainittujen alojen tavoitteiden saavuttamista, olisi ryhdytty toimiin maakohtaisten suositusten toteuttamiseksi (ks. kohdat 21–31). Se, että ympäristön kestävyys ja oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen otetaan huomioon eurooppalaisessa ohjausjaksossa, on tulevaisuuden kannalta merkittävä kehityssuunta (ks. kohdat 32 ja 33).

Suositus 1 – Eurooppalaisessa ohjausjaksossa keskitytään vahvasti sosiaalisia ongelmia ja tutkimusta koskeviin kysymyksiin

Komission olisi keskityttävä

1. köyhyyden lievittämiseen eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä kehittämällä tasapainoinen yhdistelmä yhtäältä köyhyyden suoraan lievittämiseen kohdistuvista ja toisaalta työllisyyteen kohdistuvista maakohtaisista suosituksista
2. tutkimukseen ja kehittämiseen antamalla tähän alaan liittyviä maakohtaisia suosituksia kaikille jäsenvaltioille, jotka ovat tältä osin jääneet jälkeen.

Tavoiteajankohta: vuoden 2021 maakohtaisista suosituksista alkaen

60

Eräät jäsenvaltiot eivät ole toteuttaneet maakohtaisia suosituksia kokonaisuudessaan. Monivuotisista arvioinneista käy ilmi, että jäsenvaltiot ovat vuosina 2011–2018 toteuttaneet 26 prosenttia maakohtaisista suosituksista kokonaisuudessaan tai merkittäviltä osiltaan. Noin 44 prosentissa maakohtaisista suosituksista on jo saatu jonkin verran edistystä aikaan, vaikka jäsenvaltioiden pyrkimykset suositusten toteuttamiseen kokonaisuudessaan jäivät näissä tapauksissa vajaiksi. Maakohtaisten suositusten toteuttamista koskeva monivuotinen arviointi antaa paremman kuvan kuin vuotuinen arviointi, sillä monivuotisessa arvioinnissa toteuttamista tarkastellaan kaikkina suosituksen antamista seuraavina vuosina. Komissio ei kuitenkaan ole käyttänyt riittävästi oikeuttaan antaa lisäsuosituksia ns. tietyistä toimista sellaisissa tilanteissa, joissa jäsenvaltiot eivät ole toteuttaneet maakohtaisia suosituksia (ks. kohdat 34–37).

61

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti CESAR-tietokannan, jonka avulla seurataan maakohtaisten suositusten toteuttamista. Tarkastetussa otoksessa oli joitakin tapauksia (19 tapausta 202:sta), joissa eräät pääosastot olivat jättäneet arviointinsa dokumentoimatta tietokantaan. Täydellisten tietojen myötä tietokanta olisi hyödyllisempi. Lisäksi se, että maakohtaisia suosituksia ryhmitellään uudestaan, vähentää tietyn suosituksen ja/tai sen osa-alueiden vertailukelpoisuutta eri vuosina (ks. kohdat 38–40).

Suositus 2 – Tehostetaan maakohtaisten suositusten toteuttamista ja seurantaa

Komission olisi

1. varmistettava, että kaikki seurannasta vastaavat pääosastot dokumentoivat arviointinsa CESAR-tietokantaan
2. perustettava julkinen monivuotinen tietokanta, joka sisältäisi kaikki maakohtaiset suositukset ja josta kävisi ilmi suositusten toteuttamisen tila
3. harkittava lisäsuositusten antamista ”tietyistä toimista”, jos jäsenvaltiot eivät toimi aiempina vuosina annettujen ohjeiden mukaisesti (asetus (EY) N:o 1466/97, 2 -a artiklan 3 kohdan a alakohta).

Tavoiteajankohta: Kohtien a ja c osalta vuodesta 2021 lähtien ja kohdan b osalta vuodesta 2022 lähtien

62

Maaraporteissa kuvataan täsmällisesti jäsenvaltioiden riskit ja heikkoudet ja raportoidaan yleisellä tasolla toimintapoliittisista toimenpiteistä, joita jäsenvaltiot harkitsevat. Maakohtaiset suositukset yleisesti ottaen valitaan ja muotoillaan kyseisten seikkojen perusteella, mutta uudistusten tukemiseen käytettäviä EU:n varoja ja maakohtaisia suosituksia ei ole kytketty toisiinsa riittävän tiiviisti (ks. kohdat 29 ja 41–44).

Suositus 3 – Vahvistetaan EU:n rahoituksen ja maakohtaisten suositusten välistä kytköstä

Komission olisi kytkettävä jäsenvaltioiden uudistusprosesseja tukeva EU:n rahoitus ja maakohtaiset suositukset vahvemmin toisiinsa. Maakohtaiset suositukset olisi otettava huomioon talousarviomenettelyiden eri vaiheissa.

Tavoiteajankohta: vuoden 2021 maakohtaisista suosituksista alkaen

63

Tilintarkastustuomioistuimen havaintojen mukaan koordinaatio, jota komissio toteutti eurooppalaisessa ohjausjaksossa, oli riittävää siinä mielessä, että sen avulla voitiin määrittää relevantit riskit maaraporteissa ja maakohtaisissa suosituksissa. Maakohtaisissa suosituksissa yleisesti ottaen käsiteltiin vuotuisissa kasvuselvityksissä ja yhdennetyissä suuntaviivoissa määriteltyjä painopisteitä. Suosituksissa kuitenkin käsiteltiin tietyissä tapauksissa sekatyyppisiä kysymyksiä, eikä niissä yleensä vahvistettu selkeitä aikatauluja eikä kustannuksia. Maakohtaisissa suosituksissa otettiin huomioon maaraporteissa esiin tuodut riskit, mutta etusijajärjestyksen määräytymistä ei selostettu riittävän selkeästi. Eurooppalaisen ohjausjakson vaikuttavuus riippuu yhtäläisesti kansallisen omistajuuden tasosta ja jäsenvaltioiden sitoutuneisuudesta toteuttaa maakohtaiset suositukset kohtuullisen ajan kuluessa (ks. kohdat 45–52).

Suositus 4 – Parannetaan maakohtaisten suositusten muotoilua

Komission olisi varmistettava, että yksittäisissä maakohtaisissa suosituksissa käsitellään yhtä yleistä toimintapolitiikan haastetta kerrallaan ja asetetaan mitattavissa olevia tavoitteita ja realistisia (vuotuisia tai monivuotisia) toteutusaikatauluja. Lisäksi niissä olisi dokumentoitava täysimääräisesti se, miksi jokin asia on asetettu etusijalle verrattuna muihin asioihin, joita ei ole sisällytetty maakohtaisiin suosituksiin.

Tavoiteajankohta: vuoden 2021 maakohtaisista suosituksista alkaen

64

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kansallisissa uudistusohjelmissa jätetään usein selittämättä viranomaisten suunnittelemien toimenpiteiden tarkka sisältö, toimenpiteiden odotettavissa oleva aikataulu ja toteutuksen välitavoitteet sekä arviot toimenpiteiden kustannuksista ja vaikutuksista. Sen sijaan toimenpiteet kuvaillaan vain hyvin yleisesti. Vaikka asetuksessa (EY) N:o 1466/97 edellytetään, että komissio arvioi jäsenvaltioiden toimittamat kansalliset uudistusohjelmat, tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ei dokumentoinut arviointiaan uudistusohjelmien laadusta ja kattavuudesta (ks. kohdat 53–56).

Suositus 5 – Tehdään kansallisista uudistusohjelmista selkeä arviointi

Komission olisi

1. edellytettävä kansallisia uudistusohjelmia koskevissa ohjeissaan, että jäsenvaltiot ilmoittavat, mihin EU‑tason painopisteisiin ja tavoitteisiin niiden politiikkatoimet liittyvät, ja että ne kuvaavat selkeästi, kuinka ne aikovat toteuttaa kunkin maakohtaisen suosituksen ja missä aikataulussa ja millaisin kustannuksin
2. dokumentoitava arviointinsa kansallisissa uudistusohjelmissa toimitettujen tietojen laadusta ja kattavuudesta ja vaadittava lisätietoja, jos puutteita havaitaan.

Tavoiteajankohta: vuoden 2021 kansallisista uudistusohjelmista alkaen

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Alex Brenninkmeijerin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 30. kesäkuuta 2020 pitämässään kokouksessa.

Liitteet

Liite I – Talouspolitiikan koordinointiprosessin kehitys vuodesta 1993

Liite II – Eurooppalaisen ohjausjakson tärkeimmät osatekijät vuodesta 2015

Liite III – Eurooppalaisen ohjausjakson aikataulu – tärkeimmät muutokset vuosina 2011–2018

Liite IV – Jäsenvaltioiden poimiminen tarkastettuun otokseen

01

Eurooppalaisen ohjausjakson menettelyjä koskevassa tarkastuksessa oli kohteena kuusi jäsenvaltiota (viisi euroalueen jäsenvaltiota ja yksi euroalueen ulkopuolinen jäsenvaltio). Otos on sama kuin se, jota käytettiin vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osion tarkastuksessa.

02

Tarkastuksen ulkopuolelle jätettiin (Italiaa lukuun ottamatta³⁰) jäsenvaltiot, jotka olivat koko kyseessä olevan jakson ajan liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn tai sopeutusohjelman piirissä tai jotka oli jo tarkastettu liiallisia alijäämiä koskevaan menettelyyn, Kreikkaan tai makrotalouden epätasapanoa koskevaan menettelyyn (MIP) liittyvissä tarkastuksissa. Jäljellä olevista jäsenvaltioista tarkastukseen valittiin ne, jotka olivat olleet pidempään korjaavan osion piirissä, joiden kohdalla rakenteellinen rahoitusasema oli viime aikoina heikentynyt tai jotka olivat kauimpana keskipitkän aikavälin tavoitteestaan (ks. taulukko 1).

Liite V – Eurooppa 2020 -strategian pääindikaattorit (EU28)

Aihe	Pääindikaattori	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	Tavoite
Työllisyys	20–64-vuotiaiden työllisyysaste, yhteensä (% väestöstä)	70,30	69,00	68,50	68,60	68,40	68,40	69,20	70,10	71,10	72,20	73,20	75,00
	• 20–64-vuotiaiden työllisyysaste, naiset (% väestöstä)	62,80	62,30	62,00	62,20	62,40	62,60	63,50	64,30	65,30	66,50	67,40	:
	• 20–64-vuotiaiden työllisyysaste, miehet (% väestöstä)	77,90	75,70	75,00	75,00	74,60	74,30	75,00	75,90	76,90	78,00	79,00	:
Tutkimus ja kehittäminen	Tutkimuksen ja kehittämisen kansalliset bruttomenot (¹) (% BKT:stä)	1,84	1,94	1,93	1,97	2,01	2,02	2,03	2,04	2,04	2,06	2,12	3,00
	• Yrityssektori	1,16	1,19	1,19	1,24	1,27	1,28	1,30	1,31	1,32	1,36	1,41	:
	• Julkissektori	0,24	0,26	0,25	0,25	0,25	0,25	0,24	0,24	0,23	0,23	0,23	:
	• Korkea-asteen koulutus	0,42	0,46	0,47	0,46	0,47	0,47	0,47	0,47	0,47	0,46	0,46	:
	• Yksityinen voittoa tavoittelematon	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	:
Ilmastonmuutos ja energia	Kasvihuonekaasupäästöt (²) (indeksi 1990 = 100)	90,60	83,80	85,70	83,00	82,10	80,40	77,50	78,10	77,80	78,30	:	80,00
	Uusiutuvan energian osuus energian kokonaisloppukulutuksesta (%)	11,10	11,90	12,50	13,10	14,40	15,20	16,20	16,70	17,00	17,50	:	20,00
	Primäärienergian kulutus (miljoonaa öljyekvivalenttitonnia)	1 693,00	1 595,00	1 654,00	1 593,00	1 585,00	1 571,00	1 511,00	1 537,00	1 547,00	1 562,00	:	1 483,00
	Energian loppukulutus (miljoonaa öljyekvivalenttitonnia)	1 180,00	1 108,00	1 160,00	1 105,00	1 106,00	1 108,00	1 066,00	1 088,00	1 110,00	1 123,00	:	1 086,00
Koulutus	Koulunkäynnin keskeyttäneet, yhteensä (³) (% 18–24-vuotiaista)	14,70	14,20	13,90	13,40	12,70	11,90	11,20	11,00	10,70	10,60	10,60	<10,00
	• Koulunkäynnin keskeyttäneet, naiset (³) (% 18–24-vuotiaista)	12,70	12,30	11,90	11,50	10,90	10,20	9,60	9,50	9,20	8,90	8,90	:
	• Koulunkäynnin keskeyttäneet, miehet (³) (% 18–24-vuotiaista)	16,70	16,10	15,80	15,30	14,50	13,60	12,70	12,40	12,20	12,10	12,20	:
	Korkea-asteen tutkinnon suorittaneet, yhteensä (³) (% 30–34-vuotiaista)	31,20	32,30	33,60	34,80	36,00	37,10	38,00	38,70	39,20	39,90	40,70	≥40,00
	• Korkea-asteen tutkinnon suorittaneet, naiset (³) (% 30–34-vuotiaista)	34,30	35,70	37,20	38,60	40,20	41,40	42,30	43,40	43,90	44,90	45,80	:
	• Korkea-asteen tutkinnon suorittaneet, miehet (³) (% 30–34-vuotiaista)	28,00	28,90	30,00	31,00	31,80	32,80	33,60	34,00	34,40	34,90	35,70	:
Köyhyys ja sosiaalinen syrjäytyminen	Köyhyyden tai syrjäytymisen vaarassa olevat, EU27 (⁴)(⁷) (miljoonaa)	116,10	114,50	117,00	119,60	122,20	121,60	120,80	117,80	116,90	111,84	109,23	96,10
	Köyhyyden tai syrjäytymisen vaarassa olevat, EU28 (⁴)(⁷) (miljoonaa)	:	:	:	121,00	123,60	122,80	122,00	119,00	118,10	113,00	:	:
	Köyhyyden tai syrjäytymisen vaarassa olevat, EU28 (⁴)(⁶)(⁷) (% väestöstä)	23,70	23,30	23,70	24,30	24,70	24,60	24,40	23,80	23,50	22,40	:	:
	• Hyvin alhaisen työssäkäyntiasteen kotitalouksissa elävät, EU28 (⁶)(⁷) (% 0–59-vuotiaista)	9,20	9,10	10,10	10,40	10,50	11,00	11,30	10,70	10,50	9,50	:	:
	• Köyhyyden vaarassa sosiaalisten tulonsiirtojen jälkeen olevat, EU28 (⁶)(⁷) (% väestöstä)	16,60	16,40	16,50	16,80	16,80	16,70	17,20	17,30	17,30	16,90	:	:
	• Vakavasta aineellisesta puutteesta kärsivät, EU28 (⁶)(⁷) (% väestöstä)	8,50	8,20	8,40	8,90	9,90	9,60	8,90	8,10	7,50	6,60	6,00	:

Huomautukset:
(¹) Kokonaispäästöt, kansainvälinen lentoliikenne ja epäsuorat hiilidioksidipäästöt mukaan lukien, mutta maankäytöstä, maankäytön muutoksesta ja metsätaloudesta (LULUCF) aiheutuvat päästöt pois luettuna.
(²) Katkos aikasarjassa vuonna 2014 (siirtyminen ISCED 97 ‑luokituksesta ISCED 2011 ‑luokitukseen).
(³) Indikaattori ’Köyhyyden tai sosiaalisen syrjäytymisen vaarassa olevat’ vastaa niiden henkilöiden määrää, jotka ovat köyhyysvaarassa sosiaalisten tulonsiirtojen jälkeen, kärsivät vakavasta aineellisesta puutteesta tai asuvat hyvin alhaisen työssäkäyntiasteen kotitalouksissa. Henkilöt lasketaan mukaan vain kerran, vaikka useampi alaindikaattori soveltuisi heihin.
(⁴) EU:n yleistavoitteena on saattaa vähintään 20 miljoonaa ihmistä pois köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen vaarasta vuoteen 2020 mennessä. Tietojen saatavuutta koskevien ongelmien vuoksi tämä tavoite arvioidaan vain EU27:n osalta.
(⁵) EU27:n tiedot vuodelta 2008.
(⁶) Vuoden 2018 tiedot ovat arvioita.

Lähde: Eurostat, Smarter, greener, more inclusive?, vuosien 2015–2019 laitokset.

Liite VI – Arviointi, joka koskee edistymistä Eurooppa 2020 -strategian tavoitteiden saavuttamisessa

01

Hyväksyttyjen yhdeksän pääindikaattorin analyysi osoittaa, kuinka EU on edistynyt vuodeksi 2020 asettamiensa kokonaistavoitteiden saavuttamisessa viidellä alalla: työllisyydessä, tutkimuksessa, energia-alalla, koulutuksessa ja köyhyyden lievittämisessä (ks. taulukko 1 ja kaavio 4). Analyysistä ei kuitenkaan käy ilmi, miten yksittäisten jäsenvaltioiden tulokset ja tilanteet eroavat EU:n keskiarvosta.

Keskeiset tosiseikat, jotka liittyvät edistymiseen köyhyyden lievittämisessä, sekä tämän tavoitteen keskeiset esteet

02

Köyhyyden lievittämistä koskeva Eurooppa 2020 ‑strategian tavoite perustuu pääindikaattoriin ”köyhyyden tai sosiaalisen syrjäytymisen vaarassa olevat” (jota kutsutaan myös AROPE-indikaattoriksi³¹). Se on yhdistelmäindikaattori, joka kattaa kolme köyhyyden muotoa: 1) tuloköyhyys sosiaalisten tulonsiirtojen jälkeen³²; 2) vakava aineellinen puute³³; ja 3) eläminen kotitaloudessa, jossa työssäkäyntiaste on hyvin matala³⁴.

03

Vaikka Eurooppa 2020 ‑strategian tavoitteena on ollut saada 20 miljoonaa ihmistä pois köyhyydestä ja sosiaalisesta syrjäytymisestä³⁵ verrattuna kriisiä edeltävään vuoden 2008 tasoon, AROPE-indikaattorin mukaan 109 miljoonaa henkilöä eli lähes neljännes (22 prosenttia) EU27:n väestöstä oli vuonna 2018 edelleen köyhyyden tai syrjäytymisen vaarassa. Näin ollen edistys on ollut vähäistä (koskee 6,9:ää miljoonaa henkilöä)³⁶. Finanssikriisin vuoksi köyhyyttä koskeva pääindikaattori (AROPE) huononi merkittävästi vuosina 2009–2012, minkä jälkeen se koheni asteittain vuoteen 2018 asti (ks. kaavio 1).

04

Yhdistelmäindikaattorin yleisestä kohenemisesta huolimatta edistyminen vaihtelee huomattavasti eri jäsenvaltioissa ja varsinkin niissä, joissa köyhyyden vaarassa oleva väestö on suurin. Kaavio 2 osoittaa, kuinka paljon köyhyyden tai sosiaalisen syrjäytymisen vaarassa olevien henkilöiden määrä jäsenvaltion väestössä vuonna 2018 poikkesi kumulatiivisesti vuoden 2008 määrästä (tuhatta henkilöä). Tällaisten henkilöiden määrä kasvoi kyseisen kauden aikana kaiken kaikkiaan kahdessatoista 27 jäsenvaltiosta.

05

Kun pelkän köyhyysriskiasteen vertailun lisäksi tarkastellaan eräitä alaindikaattoreita, maiden väliset erot ovat vieläkin näkyvämpiä. Esimerkiksi vuonna 2018 vakavaa aineellista puutetta ei käytännössä esiinny lainkaan eräissä jäsenvaltioissa, kun taas toisissa jäsenvaltioissa se vaikuttaa noin viidesosaan väestöstä (ks. taulukko 2). Kun pelkän köyhyysriskiasteen vertailun lisäksi tarkastellaan eräitä alaindikaattoreita, maiden väliset erot ovat vieläkin näkyvämpiä.

06

Työmarkkinoiden kehitys on vaikuttanut merkittävästi köyhyyteen ja sosiaaliseen syrjäytymiseen. Sen jälkeen kun työllisyysaste oli laskenut huomattavasti talouden taantuman vuoksi vuosina 2009–2013, vuonna 2018 EU:n 20–64-vuotiaasta väestöstä oli työelämässä 73,2 prosenttia (70,3 prosenttia vuonna 2008; ks. kaavio 3). Tämä oli suurin prosenttiosuus sitten vuoden 2002, ja sukupuolien välinen ero pieneni huomattavasti (11,6 prosenttia vuonna 2018; 15,1 prosenttia vuonna 2008). Työllisyysasteen kasvuun vaikutti kuitenkin myönteisesti osa-aikaisten työpaikkojen asteittainen lisääntyminen (18,5 prosenttia vuonna 2018; 16,8 prosenttia vuonna 2008)³⁷.

07

EU:n sosiaalisen ulottuvuuden kehittämisen jatkamiseksi allekirjoitettiin marraskuussa 2017 Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilari. Asiakirja sisältää luettelon 20:tä alaa koskevista periaatteista, joilla on tarkoitus taata yhteisön säännöstö ja parantaa sitä. Pilarin menestys riippuu sen täytäntöönpanosta ja sitoutumisen tasosta kansallisella tasolla. Tämän tarkastuksen yhteydessä on vielä liian varhaista päätellä, johtaako pilari eurooppalaisen ohjausjakson tässä suhteessa heikkojen tulosten paranemiseen.

Keskeiset tosiseikat, jotka liittyvät edistymiseen tutkimus- ja kehittämismenoissa, sekä tämän tavoitteen keskeiset esteet

08

Tutkimus- ja kehittämismenojen määrä suhteessa EU:n BKT:hen on pysähtynyt hieman yli kahteen prosenttiin viime vuosina, ja kolmen prosentin tavoitetta ei todennäköisesti saavuteta (ks. kaavio 4).

09

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että maakohtaisissa suosituksissa kiinnitettiin vain vähän huomiota jäsenvaltioihin, joiden tutkimus- ja kehittämismenojen kasvu oli vähäistä tai jopa negatiivista (ks. taulukko 3).

10

Lisäksi tutkimus- ja kehittämismenoissa on edelleen suuria eroja EU:n jäsenvaltioiden välillä. Vuonna 2017 pienimmät menot suhteessa BKT:hen olivat Romaniassa (0,50 prosenttia) ja suurimmat Ruotsissa (3,33 prosenttia). Tutkimukseen ja kehittämiseen kohdistuvien investointien erot heijastavat yleisesti eroja teollisuuden rakenteissa, osaamisintensiteetissä ja tutkimusvalmiuksissa. Erityisesti yritysten rahoittama tutkimus ja kehittäminen on suurempaa pohjoisissa ja läntisissä EU:n jäsenvaltioissa.

Lyhenteet

CESAR: Komission tietokanta, jonka avulla seurataan maakohtaisten suositusten toteuttamista

ERI-rahastot: Euroopan rakenne- ja investointirahastot

Eurooppa 2020: EU:n kasvu- ja työllisyysstrategia

SWD: Komission yksiköiden valmisteluasiakirja

Sanasto

Eurooppa 2020 ‑strategia: Vuonna 2010 käynnistetty unionin kasvu- ja työllisyysstrategia, joka kestää vuoteen 2020 eli kymmenen vuotta. Siinä painotetaan kolmea painopistettä eli älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua. Kullakin painopisteellä on yksi tai useampi tavoite (yhteensä kahdeksan tavoitetta) viidellä aihealueella (työllisyys; tutkimus ja kehittäminen; ilmastonmuutos ja energia; koulutus; köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjunta). Strategia sisältää myös seitsemän aihekohtaista lippulaivahanketta.

Heijastusvaikutukset: Vaikutukset, joita yhden maan tapahtumilla voi olla muiden maiden talouksiin. Vaikka on olemassa myönteisiä heijastusvaikutuksia, termiä käytetään yleensä maan sisäisten tapahtumien kielteisistä vaikutuksista muuhun maailmaan.

Kestävän kehityksen tavoitteet: Kestävän kehityksen toimintaohjelma Agenda 2030, jonka kansainvälinen yhteisö hyväksyi syyskuussa 2015. Ohjelman avulla pyritään vastaamaan maailmanlaajuisiin trendeihin ja haasteisiin. Agenda 2030:n ytimen muodostavat 17 kestävän kehityksen tavoitetta, jotka jakautuvat alatavoitteisiin. Tavoitteet pyritään saavuttamaan vuoteen 2030 mennessä. Kansainvälisellä yhteisöllä on käytössään uusi kunnianhimoinen ohjelma, jonka yhteydessä kaikki maat voivat tehdä yhteistyötä kaikille yhteisten ongelmien ratkaisemiseksi. Kestävän kehityksen tavoitteita sovelletaan nyt ensimmäistä kertaa yleismaailmallisesti, ja EU on sitoutunut panemaan ne täytäntöön.

Liiallisia alijäämiä koskeva menettely: Vakaus- ja kasvusopimuksen korjaava osio, jossa määrätään, miten maiden olisi toimittava, jos niiden julkinen velka tai julkisen talouden alijäämä katsotaan liialliseksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 126 artiklan määräysten mukaisesti. Vakaus- ja kasvusopimuksen korjaava osio, jossa määrätään, miten maiden olisi toimittava, jos niiden julkinen velka tai julkisen talouden alijäämä katsotaan liialliseksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 126 artiklan määräysten mukaisesti.

Maakohtaiset suositukset: Toimintapoliittiset ohjeet, jotka komissio laatii vuosittain jäsenvaltioille terveen julkisen talouden ylläpitämistä varten. Komissio esittää ohjeet neuvoston vahvistettaviksi heinäkuussa talouspolitiikan EU‑ohjausjakson yhteydessä.

Makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely: Tämän seurantamenettelyn tavoitteena on havaita, ehkäistä ja korjata mahdollisesti vahingolliset makrotalouden epätasapainot, jotka voivat vaikuttaa tietyn jäsenvaltion, euroalueen tai koko unionin talouden vakauteen. Vuodesta 2012 osa eurooppalaista ohjausjaksoa.

Monivuotinen rahoituskehys: Seitsenvuotinen kehys, jolla säännellään EU:n talousarviota. Se vahvistetaan yksimielisesti hyväksyttävällä neuvoston asetuksella, jolle Euroopan parlamentin on annettava hyväksyntänsä. Rahoituskehyksessä asetetaan kullekin vuodelle laajojen politiikanalojen (”otsakkeiden”) menojen enimmäismäärät ja vahvistetaan maksusitoumusmäärärahojen ja maksujen vuotuinen enimmäismäärä.

Perusteellinen tarkastelu: Komission laatima analyysiasiakirja, jonka tarkoituksena on tunnistaa ja arvioida makrotalouden epätasapainon vakavuus makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn yhteydessä. Perusteelliset tarkastelut on vuodesta 2015 sisällytetty eurooppalaisen ohjausjakson maaraportteihin.

Talouspolitiikan laajat suuntaviivat: EU:n jäsenvaltioiden yhteiset talouspoliittiset painopisteet ja tavoitteet, jotka neuvosto hyväksyy komission ehdotuksen perusteella. Näistä suuntaviivoista määrätään Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa. Talouspolitiikan laajoissa suuntaviivoissa olisi käsiteltävä makrotalous- ja rakennepolitiikkaa sekä koko EU:n että yksittäisten EU:n jäsenvaltioiden kannalta.

Työllisyyden suuntaviivat: EU:n jäsenvaltioiden yhteiset työllisyyspoliittiset prioriteetit ja tavoitteet, jotka neuvosto muotoilee komission ehdotuksen perusteella. Myös näistä suuntaviivoista määrätään Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa. Työllisyyspolitiikan suuntaviivat ja talouspolitiikan laajat suuntaviivat muodostavat yhdennetyt suuntaviivat.

Vakaus- ja kasvusopimus: Kaikkia EU:n jäsenvaltioita sitova sopimus, joka tehtiin vuonna 1997 ja jota uudistettiin vuosina 2005 ja 2011. Sopimus koskee jäsenvaltioiden finanssipolitiikkojen kestävyyttä koskevien Maastrichtin sopimuksen määräysten täytäntöönpanoa, joka tapahtuu lähinnä pitämällä julkinen alijäämä ja velka hyväksyttävillä tasoilla.

Vakausohjelma (lähentymisohjelma): Euroalueen (ja sen ulkopuolisten) jäsenvaltioiden vuosittain laatima niitä toimintapolitiikkoja ja toimenpiteitä koskeva asiakirja, joiden avulla jäsenvaltio varmistaa finanssipolitiikan kestävyyden, julkisen talouden rahoitusaseman ylläpitämisen vähintään keskipitkän aikavälin tavoitteiden tasolla tai etenemisen kohti keskipitkän aikavälin tavoitteen toteutumista huolehtien samalla riittävin toimin velan vähentämisestä niin, että velkasääntöä ja perussopimuksessa asetettua 60 prosentin viitearvoa noudatetaan.

Komission vastaukset

Tiivistelmä

Talouspolitiikan eurooppalainen ohjausjakso, jäljempänä ’eurooppalainen ohjausjakso’, luotiin osana EU:n vastausta Euroopassa kymmenen vuotta sitten koettuun talous- ja finanssikriisiin. Komissio ja (neuvoston välityksellä) jäsenvaltiot ovat sen jälkeen koko ajan kehittäneet eurooppalaista ohjausjaksoa. Tavoitteena on puuttua koordinoidulla tavalla sosioekonomisiin ongelmiin, kuten tuottavuuteen ja kilpailukykyyn sekä liiketoimintaympäristöön, sekä ilmastoon, energiaan ja kestävyyteen liittyvien laajempien haasteiden taloudellisiin ja sosiaalisiin näkökohtiin.

Eurooppalaisen ohjausjakson on tarkoitus mukautua olosuhteisiin jatkossakin, ja sen laajuutta ja painopisteitä kehitetään jatkuvasti.

Covid-19-pandemian, jäljempänä ’kriisi’, yhtäkkinen puhkeaminen ja sen suurta häiriötä aiheuttava vaikutus on sokki, joka on ravistellut kaikkia jäsenvaltioita. Kriisi on aiheuttanut valtavia lyhyen aikavälin vahinkoja, joilla on pitkän aikavälin vaikutuksia, ja sen torjumiseksi tarvitaan yhteisiä toimia. Komissio on vastannut tilanteeseen ja mukauttanut toimintaansa käynnissä olevaan terveys-, sosiaali- ja talouskriisiin painottaen samalla vahvasti kriisin jälkeistä elpymistä. Eurooppalainen ohjausjakso on osoittautumassa korvaamattomaksi sen varmistamisessa, että talouteen ja työllisyyteen kohdistuviin vahinkoihin vastataan koordinoiduilla EU:n sekä kunkin jäsenvaltion tason toimilla. Komissio ja neuvosto ovat sopineet sääntöjen puitteissa mahdollisen joustavuuden soveltamisesta, jotta valtiot ovat voineet tukea talouden toimintaa sekä tarjota sosiaalisen turvaverkon EU:n kansalaisille. Vuoden 2020 maakohtaisissa suosituksissa käsitellään välittömän kriisin terveys- ja sosiaalivaikutuksia sekä rakenteellisia haasteita, joihin on puututtava elpymisvaiheessa. Covid-19-pandemian jälkeisessä vaiheessa komissio ja jäsenvaltiot tekevät yhä tiiviimmin yhteistyötä sen varmistamiseksi, että uudistukset ovat yhdenmukaisia ja niiden toteutusta parannetaan.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että vuosien 2011–2018 maakohtaisista suosituksista 30 prosentissa oli edetty vain vähän tai ei lainkaan. Vuosien 2011–2019 maakohtaisten suositusten toteutustasoa koskevista päivitetyistä tiedoista käy ilmi, että jäsenvaltiot ovat toteuttaneet 22 prosenttia maakohtaisista suosituksista kokonaisuudessaan tai merkittäviltä osiltaan ja 46 prosenttia ainakin jossain määrin. Lopuissa 32 prosentissa toteutuksessa oli edetty vain vähän tai ei lainkaan. Se, että lähes 70 prosenttia suosituksista oli toteutettu ainakin jossain määrin, on osoitus eurooppalaisen ohjausjakson toimivuudesta. Tämä osoittaa komission seuraavan uudistuksia tiukasti ja samalla oikeuttaa komission jatkuvat toimet toteuttamisen parantamiseksi. Komissio on myös tehnyt työtä i) lisätäkseen kestävyyden analysointia eurooppalaisen ohjausjakson asiakirjoissa, ii) kehittääkseen edelleen EU:n rahoituksen käytön ja eurooppalaisen ohjausjakson välistä yhteyttä, iii) sisällyttääkseen uudistusten tukiohjelman osaksi EU:n toimenpiteitä sekä iv) kehittääkseen maakohtaisten suositusten jatkotoimiin kohdistuvaa komission laadullista arviointia.

Kriisi on aiheuttanut hyvin samankaltaisia ongelmia kaikissa jäsenvaltioissa, ja komissio tekee kriisin jälkeen yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa edistääkseen uudistusohjelmaa entistä enemmän.

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että vaikka Eurooppa 2020 -strategiaan liittyvistä kahdeksasta tavoitteesta kuusi todennäköisesti saavutetaan, köyhyyteen sekä tutkimukseen ja kehitykseen liittyvien tavoitteiden edistäminen on ollut hidasta.

Komissio suhtautuu köyhyyden torjumiseen erittäin vakavasti. Se on lisännyt keskittymistä sosiaalisiin kysymyksiin integroimalla Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin ja sosiaali-indikaattoreiden tulostaulun eurooppalaiseen ohjausjaksoon. Lisäksi komissio seuraa köyhyyteen vaikuttavia kehityssuuntauksia ja tekijöitä vuotuisessa työllisyyttä ja sosiaalista kehitystä käsittelevässä ”Employment and Social Developments in Europe” -raportissa. Vuosien mittaan monissa maakohtaisissa suosituksissa on käsitelty työllisyyttä, osaamisen hankkimista, aikuisoppimista, lastenhoitoa ja työmarkkinoilta kauimpana olevien saattamista työmarkkinoille. Nämä ovat kaikki tärkeässä asemassa köyhyyden torjunnassa.

Tutkimuksessa ja kehittämisessä (t&k) toiset jäsenvaltiot ovat olleet paljon nopeampia kuin toiset. Saksa ja Tanska saavuttivat tavoitteensa ennen vuotta 2020. EU-tasolla t&k-intensiteetti on kasvanut 1,81 prosentista vuonna 2000 2,19 prosenttiin vuonna 2018. Vaikka EU ei ole kokonaisuudessaan saavuttanut tutkimus- ja kehittämisinvestointeja koskevaa päämääräänsä, 3 prosentin tavoitteella on ollut selvä investointeja liikkeelle saava vaikutus. Julkiset tutkimus- ja kehittämismenot sekä julkinen tuki yritysten tutkimukseen ja kehittämiseen saatiin kasvuun vuoden 2008 kriisin jälkeisinä julkisen talouden vakauttamiseen tähdänneinä vuosina. Tämä ei olisi ollut mahdollista ilman politiikankeskittämistä tutkimuksen ja kehittämisen rooliin talouskasvussa.

Nykyisen kriisin yhteydessä komissio korostaa, että jäsenvaltioiden on toimittava molemmilla rintamilla eli otettava elpymisstrategian painopisteiksi sekä köyhyyden lievittäminen että tutkimus ja kehittäminen.

Tilintarkastustuomioistuimen mukaan komissio ei anna jäsenvaltioille kirjallista palautetta kansallisista uudistusohjelmista. Komissio katsoo, että on tuloksellisempaa käydä kohdennettua vuoropuhelua jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa kuin antaa yleisluonteista kirjallista palautetta kansallisesta uudistusohjelmasta. Tapauksissa, joissa havaitaan puutteita, komissio ottaa yhteyttä viranomaisiin ja pyytää puuttuvia tietoja. Komissio käyttää myös muita lähteitä (esim. tiedonhankintamatkat, kahdenväliset kokoukset jäsenvaltioiden kanssa, talouspolitiikan EU-ohjausjaksosta vastaavat asiantuntijavirkamiehet) saadakseen kattavan ja kokonaisvaltaisen kuvan tilanteesta.

Eurooppalainen ohjausjakso on vahva komission, neuvoston ja jäsenvaltioiden välinen kumppanuus. Myös Euroopan parlamentti osallistuu keskeisellä tavalla taloudellisten vuoropuhelujen välityksellä. Eurooppalaisessa ohjausjaksossa jäsenvaltioiden ja EU:n tavoitteet kohdistetaan rakenneuudistusten toteuttamiseen siten, että samalla investoidaan vihreään ja kestävään tulevaisuuteen. Komissio korostaa myös, että Eurooppa-neuvosto vahvistaa suositukset ja neuvosto hyväksyy ne sen jälkeen, kun niitä on tarkasteltu yksityiskohtaisesti neuvoston eri komiteoissa.

Komissio on ottanut huomioon tilintarkastustuomioistuimen esittämät huomautukset ja niistä seuraavat suositukset. Vaikka komissio ottaa mielellään vastaan ehdotuksia eurooppalaiseen ohjausjaksoon liittyvistä mahdollisista parannuksista, se on eri mieltä siitä, että ohjausjaksossa ei olisi kiinnitetty riittävästi huomiota sosiaalisia ongelmia ja tutkimusta koskeviin kysymyksiin.

Johdanto

Kohdat 01–08: Eurooppalainen ohjausjakso

Komissio yksilöi tärkeimmät jäsenvaltioiden kohtaamat haasteet käyttämällä maaraportissa kuvattuja näyttöön perustuvia analyyseja. Raportit julkaistaan, ja ne ovat julkisesti saatavilla. Eurooppalainen ohjausjakso kehittyy koko ajan, ja nykyään se kattaa alkuperäisten finanssipoliittisiin sekä työllisyys- ja sosiaalinäkökohtiin liittyvien painopisteiden lisäksi myös YK:n kestävän kehityksen tavoitteet, siltä osin kuin ne kuuluvat eurooppalaisen ohjausjakson oikeusperustaan. Tällaisia analyyseja sisältyi jo vuoden 2020 maaraportteihin. Kriisi on aiheuttanut joitakin välittömiä terveys-, sosiaali- ja talousvaikutuksia, joihin on puututtava. Kriisin jälkeisessä elpymisessä kestävyydestä tulee kuitenkin eurooppalaisen ohjausjakson keskeinen teema, ja se ohjaa kaikkia investointeja. Euroopalla on ainutlaatuinen tilaisuus kehittää osaamista, tutkimusta ja innovointia sekä infrastruktuuriaan edistääkseen taloudellista mallia, joka perustuu ympäristökestävyyteen ja ilmastoneutraaliuteen.

Komissio on valmis keskustelemaan mahdollisista toimintapoliittisista ratkaisuista ja tarjoamaan pyydettäessä teknistä tukea. Komissio antaa jäsenvaltioiden päättää, millä politiikkatoimilla voidaan tarkoituksenmukaisimmin puuttua yksilöityihin painopisteisiin. Koska vuotuinen ohjausjakso on lyhyt ja samoja uudistustarpeita saatetaan toistaa peräkkäisinä vuosina, tähän mennessä ei ole katsottu tarpeelliseksi puuttua politiikanalaan, jonka katsotaan kuuluvan jäsenvaltion toimivaltaan. Uudistuksiin on annettu apua komission ERI-rahastojen ohjelmien välityksellä ja teknistä apua rakenneuudistusten tuen pääosaston välityksellä.

Oikeusvaltiomekanismi on eurooppalaisesta ohjausjaksosta erillinen väline. Parhaillaan käydään keskusteluja siitä, kuinka oikeusvaltioperiaatetta voitaisiin painottaa enemmän ottamalla käyttöön uusi oikeusvaltiomekanismi.

Kohdat 09–19: Komissio ja jäsenvaltiot jakavat vastuun eurooppalaisesta ohjausjaksosta

Komissio on toteuttanut useita toimenpiteitä varmistaakseen, että jäsenvaltioiden kanssa käydään vuoropuhelua ja vaihdetaan tietoja säännöllisesti koko ohjausjakson ajan.

Huomautukset

Kohdat 21–31 ja kohta 59: Eurooppa 2020 -strategiaan liittyvistä kahdeksasta tavoitteesta kahta ei todennäköisesti saavuteta. Komission suositukset köyhyyden torjumisesta ja tutkimuksen edistämisestä eivät olleet riittäviä tiettyjen jäsenvaltioiden osalta. Muita ongelmia, kuten oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen.

Komissio toteaa, että työllisyys- ja koulutustavoitteiden saavuttaminen on ennakkoedellytys, jotta voidaan vähentää köyhyyttä ja lisätä tutkimusta ja kehittämistä. Finanssikriisin jälkeisissä rakenneuudistuksissa ja muissa uudistuksissa keskityttiin finanssialaan sekä kiireellisiin nuorisotyöttömyyttä ja koulunkäynnin varhaista keskeyttämistä koskeviin ongelmiin. Tämä osoittautui tehoavaksi, koska tällä tavoin saavutettiin ennätyskorkea työllisyysaste ja vähennettiin koulunkäynnin varhaista keskeyttämistä, mikä vähensi osaltaan köyhyyttä.

Komissio suhtautuu köyhyyden torjumiseen erittäin vakavasti. Komissio ehdotti Euroopan elpymissuunnitelman osana käynnistetyssä REACT-EU-välineessä, että Euroopan sosiaalirahastolle osoitettavilla lisämäärärahoilla olisi tuettava ensisijaisesti muun muassa toimenpiteitä, joilla puututaan lapsiköyhyyteen. Vuosien 2021–2027 monivuotista rahoituskehystä koskeva muutettu ehdotus Euroopan sosiaalirahasto plussasta (ESR+) sisältää vaatimuksen, jonka mukaan kunkin jäsenvaltion olisi osoitettava 5 prosenttia ESR+:n määrärahoista toimenpiteisiin, joilla puututaan lapsiköyhyyteen. Näillä määrärahoilla edistetään myös suoraan tulevan lapsitakuuta koskevan politiikkavälineen toteuttamista. Komission on määrä antaa lapsitakuuta koskeva ehdotus vuonna 2021.

Komissio on vahvistanut sosiaalisten kysymysten painottamista integroimalla Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin ja sosiaali-indikaattoreiden tulostaulun eurooppalaiseen ohjausjaksoon. Komissio korostaa, että suosituksia ei anneta ”automaattisesti” jäsenvaltioille, joissa tilanne on huonontunut jonkin indikaattorin osalta. Komissio ottaa huomioon sosiaalisen kehityksen, jäsenvaltioiden parhaillaan toteuttamat toimintapolitiikat sekä asiaan liittyvissä uudistuksissa edistymisen. Lisäksi monissa maakohtaisissa suosituksissa on vuosien mittaan käsitelty työllisyyttä, osaamisen hankkimista, aikuisoppimista, lastenhoitoa ja työmarkkinoilta kauimpana olevien saattamista työmarkkinoille. Ne ovat kaikki tärkeässä asemassa köyhyyden torjunnassa. Tämän seurauksena köyhyyden vähentämisessä on edistytty huomattavasti vuoden 2012 talous- ja finanssikriisin aikaisten ennätyslukujen jälkeen, minkä ansiosta köyhyys- tai syrjäytymisvaarassa olevien määrä on pienempi kuin ennen kriisiä. Vuonna 2018 EU28-maissa oli köyhyys- tai syrjäytymisvaarassa 110 miljoonaa ihmistä. Se on 13,9 miljoonaa ihmistä vähemmän kuin vuonna 2012 ja 7,5 miljoonaa vähemmän kuin ennen kriisiä (vuonna 2008). Lisäksi kahdeksasta jäsenvaltioista (Bulgaria, Itävalta, Latvia, Puola, Romania, Suomi, Tanska ja Unkari) saatavilla olevat vuoden 2019 luvut osoittavat, että köyhyys- tai syrjäytymisvaarassa olevan väestön määrä on pienentynyt entisestään.

Tutkimus- ja kehittämismenojen määrässä oli suuria eroja jäsenvaltioiden välillä, ja kunkin valtion lähtötilanne on edelleen vaikuttaneet niihin. Saksa ja Tanska saavuttivat tavoitteensa ennen vuotta 2020, ja ne ovat vahvistaneet etulyöntiasemaansa innovoinnissa. Muut jäsenvaltiot ovat hitaampia pyrkimyksissään yleistää tutkimusta ja innovointia sekä akateemisessa että liiketoimintaympäristössä.

Tilintarkastustuomioistuimen arvio, jonka mukaan köyhyyden torjumista ja tutkimuksen edistämistä koskevat komission suositukset eivät olleet riittäviä tiettyjen jäsenvaltioiden osalta, on ristiriidassa sen kanssa, että tilintarkastustuomioistuin totesi komission antaneen köyhyyden lievittämiseen vaikuttavia maakohtaisia suosituksia sellaisilla aloilla kuin työllisyys, osaamisen kehittäminen, elinikäisen oppiminen, lastenhoito sekä syrjäytyneiden kansalaisten saattaminen työmarkkinoille. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille myös Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilariin ja YK:n kestävän kehityksen tavoitteisiin liittyvän työn. Tämä osoittaa, että komissio on pyrkinyt puuttumaan köyhyyden juurisyihin: työmarkkinoille pääsyyn, osaamiseen ja lastenhoitoon. Tämänhetkisen kriisin jälkeen komissio aikoo korostaa vahvasti tulotukea ja suoria köyhyyden lievittämiseen tähtääviä toimenpiteitä. Tämä käy jo ilmi vuoden 2020 maakohtaisista suosituksista. Komissio pyrkii vuoden 2020 suosituksilla neuvostolle myös tutkimus- ja kehittämisinvestointeihin, jotta voidaan tarttua tilaisuuteen, jonka tarjoavat talouden viherryttäminen ja Euroopan sitoutuminen ilmastoneutraaliuteen.

Jäsenvaltion liiketoimintaympäristöä tarkastellessaan komissio ottaa huomioon muut näkökohdat, siltä osin kuin ne liittyvät makrotalouteen. Mitä tulee oikeusvaltioperiaatteen puolustamiseen EU:n keskeisenä arvona, komissio julkaisee jatkossa joka vuosi oikeusvaltiokertomuksen, jossa on jäsenvaltiokohtaiset luvut.

Kohdat 34–40 sekä kohta 58 ja 61: Jäsenvaltioiden maakohtaisten suositusten toteuttamista koskevat komission monivuotiset arvioinnit

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että niiden maakohtaisten suositusten osuus, jotka jäsenvaltiot ovat toteuttaneet kokonaan tai merkittäviltä osiltaan, on pieni, eikä komissio aina seuraa toteuttamista loppuun asti.

Komissio tekee yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa parantaakseen suositusten toteuttamista kokonaan tai merkittäviltä osiltaan. Eurooppalaisen ohjausjakson käynnistymisestä eli vuodesta 2011 alkaen annetuista maakohtaisista suosituksista yli kaksi kolmannesta on toteutettu ainakin jossain määrin. Tämä vahvistaa, että tärkeitä uudistuksia toteutetaan, vaikka se voi viedä pidempään. Osaan uudistuksista kohdistuu suurta poliittista ja yhteiskunnallista vastustusta siinäkin tapauksessa, että hallitus osoittaisi sitoutumisensa niihin.

Jäsenvaltiot ovat edistyneet vuosien mittaan eniten rahoituspalvelujen, rahoituksen saannin, maksukyvyttömyyspuitteiden, työsuhdeturvalainsäädännön ja aktiivisten työvoimatoimenpiteiden suhteen. Tämä kertoo painoarvosta, joka finanssialan vakauttamiselle annettiin reagoitaessa talous- ja finanssikriisiin, joka edellytti päättäväisiä politiikkatoimia. Samoin pysyvien työpaikkojen luomista ja työmarkkinoiden segmentoitumisen vähentämistä koskevia suosituksia on toteutettu asianmukaisesti. Myös finanssipolitiikkaan ja julkisen talouden ohjausjärjestelmään liittyvien suositusten toteuttaminen on ollut vahvaa. Tämän tarkoituksena on ollut saada julkinen talous vakaalle pohjalle finanssikriisin jälkeen.

Uudistusten toteuttamisen onnistumisesta kertoo myös se, että epätasapainot ovat jatkuvasti vähentyneet tai ne on korjattu viime vuosien aikana.

Komissio toteuttaa vuotuisia ja monivuotisia maakohtaisten suositusten arviointeja kahdesti kunkin ohjausjakson aikana. Komission arviointimenetelmät ja toteutusluokkien määrittäminen ovat parantuneet ajan myötä. Ne ovat erittäin tiukkoja, jotta jäsenvaltioon kohdistuu paine jatkaa uudistuksia ja saattaa ne päätökseen. Analysoinnin ja eri vuosien edistymisasteen vertailun helpottamiseksi komissio käyttää synteettistä indikaattoria, jolla arvioidaan edistymistä maakohtaisten suositusten toteuttamisessa.

Jos toteuttaminen on jatkuvasti riittämätöntä, komissio on aktiivisesti yhteydessä jäsenvaltioihin, jotta varmistetaan, että havaittuihin politiikkahaasteisiin ja painopisteisiin puututaan asianmukaisesti. Komissio ei usko, että neuvoston suositusten lisääminen ja tiettyjen toimien suosittaminen auttavat saamaan aikaan rakentavaa vuoropuhelua ratkaisun löytämisestä. Sen sijaan komissio katsoo, että tämä toteutuu parhaiten kanavoimalla saatavilla oleva EU:n rahoitus maakohtaisten suositusten toteuttamiseen. Koheesiopolitiikan rahastot on sovitettu eurooppalaiseen ohjausjaksoon, ja rakenneuudistusten tuen pääosasto antaa jäsenvaltioille teknistä tukea. Äskettäin ehdotettu elpymis- ja palautumistukiväline (561 miljardia euroa) kohdennetaan kokonaan eurooppalaiseen ohjausjaksoon liittyviin politiikkauudistuksiin.

Kokonaan tai merkittäviltä osiltaan toteutuneiden suositusten määrä lisäämiseksi komissio tekee tiiviimpää yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa, antaa uudistuksiin liittyvää tukea erillisen palvelun välityksellä ja varmistaa, että EU:n rahastot kytketään paremmin uudistuksiin.

Maakohtaisten suositusten arviointiin liittyvän CESAR-tietokannan toimivuutta parannetaan jatkuvasti. Se on sisäinen työväline, jota jäsenvaltiot ovat voineet käyttää joulukuusta 2019 lähtien.

Kohdat 41–44: Yhteys EU:n talousarvion ja maakohtaisten suositusten toteuttamisen välillä

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että ”EU:n talousarvion menojen ja maakohtaisten suositusten toteuttamisen yhteys on riittämätön”. Komissio voi kuitenkin vahvistaa, että kaikki asiaan liittyvät maakohtaiset suositukset otettiin huomioon ERI-rahastojen vuosien 2014–2020 ohjelmasuunnittelussa. On syytä muistaa, että ERI-rahastojen toteuttamisaika on nykyisellä ohjelmakaudella mahdollisesti miltei kymmenen vuotta (n+3-säännön takia). Investoinnin tuotosten ja tulosten konkretisoituminen kestää vieläkin kauemmin, ja sen takia tämän maakohtaisten suositusten toteuttamista edistävän osatekijän vaikuttavuutta on arvioitava pitkällä aikavälillä. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsema selvitys vahvistaa yhteyden ERI-rahastojen ohjelma-asiakirjojen (kumppanuussopimukset ja toimenpideohjelmat) ja eurooppalaisen ohjausjakson maakohtaisten suositusten välillä. Näiden yhteyksien ”lavea ja yleinen” luonne johtuu siitä, että kumppanuussopimukset ovat luonteeltaan yleisiä. Kumppanuussopimukset ovat puitetason ohjelma-asiakirjoja, eikä niissä siksi ole tarkoitus esittää tarkkoja toteutusvaatimuksia.

Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen mukaan ohjelma-asiakirjoissa otetaan huomioon muun muassa kyseeseen tulevat maakohtaiset suositukset, kun tehdään päätöksiä toimenpiteistä. Kumppanuussopimukset ja toimenpideohjelmat ovat strategisia asiakirjoja, jotka liittyvät ERI-rahastojen toteuttamiseen seitsemän vuoden aikana. Niitä ei ole tarkoitettu yksinomaan maakohtaisten suositusten toteuttamiseen. Maaraporteissa on kuitenkin raportoitu vuodesta 2016 alkaen säännöllisesti siitä, mikä on EU:n talousarvion merkitys rakenteellisiin haasteisiin vastaamisessa. Lisäksi eurooppalaisen ohjausjakson ja EU:n rahoituksen käytön välisiä synergioita on vahvistettu huomattavasti vuosien kuluessa. Tämän kehityksen odotetaan jatkuvan seuraavassa monivuotisessa rahoituskehyksessä. Komissio on ehdottanut, että vuosina 2021–2027 jäsenvaltioiden olisi määritettävä, kuinka maakohtaiset suositukset otetaan huomioon ohjelma-asiakirjojen laadinnassa. Jäsenvaltioiden olisi ohjelmakauden 2021–2027 aikana annettava seurantakomitealle ja komissiolle säännöllisesti selvitys edistymisestään maakohtaisten suositusten täytäntöönpanoa tukevien ohjelmien toteuttamisessa. Jäsenvaltioiden olisi väliarvioinnin yhteydessä otettava huomioon muun muassa tarve tehdä muutoksia ohjelmiin niiden maakohtaisten suositusten perusteella, jotka on hyväksytty tai joita on muutettu ohjelmakauden alkamisen jälkeen.

Komissio antoi 27. toukokuuta 2020 ehdotuksen Next Generation EU -välineestä. Elpymissuunnitelman ensimmäinen pilari ja keskeinen osa on uusi elpymis- ja palautumistukiväline. Väline perustuu uudistusten toteuttamisen tukivälineeseen ja korvaa euroalueen lähentymistä ja kilpailukykyä edistävän talousarviovälineen, josta keskusteltiin hiljattain lainsäätäjien kanssa.

Komissio on myös ehdottanut erillisessä asetuksessa teknisen tuen välinettä, joka on jatkoa nykyiselle rakenneuudistusten tukiohjelmalle.

Kohdat 45–52: Maakohtaisten suositusten virtaviivaistaminen ja uudistusten etusijajärjestyksen määräytyminen

Tilintarkastustuomioistuimen tarkoittamilla yhdistetyillä maakohtaisilla suosituksilla on kaikilla yhteinen teema eli finanssipolitiikka, työllisyys- ja sosiaalipolitiikka, liiketoimintaympäristö ja investoinnit. Suositusten komponentit liittyvät eri politiikanaloihin, joilla jäsenvaltioilta odotetaan toimia eri ministeriöiden ja hallinnollisten elinten välityksellä samankaltaisessa aikataulussa. Tämä kuvastaa sitä todellisuutta, että puuttuminen tiettyyn sosioekonomiseen haasteeseen edellyttää eri alojen politiikkatoimia. Uudistusten etusijajärjestyksen määräytymisen osalta komission ehdottamat suositukset vastaavat komission näkemyksiä ensisijaisista toimista, jotka olisi toteutettava.

Neuvostossa käytävä prosessi takaa, että jäsenvaltiot keskustelevat suosituksista ennen niiden viimeistelemistä. Viime kädessä suositukset hyväksyy neuvosto. Lisäksi painotetaan jatkuvaa vuoropuhelua jäsenvaltioiden ja sidosryhmien kanssa painopisteiden ja konkreettisten uudistusten määrittämiseksi. Komission mukaan nämä mekanismit varmistavat, että lopulliset suositukset ovat toteuttamiskelpoisia. Komissio luonnollisesti ymmärtää, että toiset uudistukset vievät enemmän aikaa kuin toiset. Siksi se on kehittänyt toteuttamisen edistymistä koskevan monivuotisen arvioinnin.

Yhdennettyihin suuntaviivoihin viittaamisen osalta komissio katsoo, että suositusasiakirjat sisältävät jo runsaasti viittauksia, eivätkä jäsenvaltiot tai komissio ole kumpikaan ilmoittaneet tarvitsevansa niitä lisää. Suositusten muotoilun ja perustelujen osalta on tärkeä huomata, että kuhunkin suositukseen liittyy sitä tukeva johdanto-osan kappale ja sen tueksi tehty analyysi maaraportissa. Kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden ja komission välinen laaja yhteydenpito, viestintään ei liity moniselitteisyyttä.

Kohdat 53–56: Kansallisten sidosryhmien mukaan ottaminen sekä kansallisten uudistusohjelmien arviointi

Komissio edellyttää, että jäsenvaltiot ottavat kansalliset sidosryhmät mukaan, ja se toimii myös itse niin tiedonhankintamatkoillaan. Lisäksi komissio ja paikallisviranomaiset ovat säännöllisesti yhteydessä rahastojen ohjelmasuunnittelun aikana. Paikallis- ja alueviranomaiset on otettu hyvin mukaan koheesiopolitiikan rahastojen ohjelmasuunnittelu- ja toteuttamissykleihin. Komissio on ehdottanut tämän toimintatavan säilyttämistä vuosien 2021–2027 ohjelmakaudella.

Kansallisten uudistusohjelmien osalta komissio vahvistaa sisällön johdonmukaisuuden, mutta pidättäytyy puuttumasta dokumentaatiota ja muotoa koskeviin kansallisiin käytäntöihin. Kansallisesta uudistusohjelmasta on tullut jäsenvaltioille erittäin tärkeä työkalu, joka helpottaa ministeriöiden välistä ja alueiden välistä koordinointia uudistusprosessissa. Komission ehdotukset neuvoston suosituksiksi kansallisista uudistusohjelmista sekä lausunnoiksi jäsenvaltioiden vakaus- ja lähentymisohjelmista ovat itsessään dokumentteja siitä, että komissio on arvioinut ohjelmat. Arviointi dokumentoidaan nimenomaisesti maakohtaisten suositusten säädöstekstin vakiomuotoiseen johdanto-osan kappaleeseen. Lisäksi ohjelmien sisältämät tiedot otetaan huomioon päivitettäessä maakohtaisten suositusten arviointia, joka esitetään julkaistavaan ohjausjaksopakettiin kuuluvassa toukokuun kehystiedonannossa. Maakohtaisia suosituksia koskevien ehdotusten sisällössä otetaan myös huomioon toimet, jotka jäsenvaltiot ovat raportoineet ohjelmissaan. Komissio arvioi mallin noudattamista ja keskittyy tärkeimpiin uudistussitoumuksiin sekä komission muista lähteistä keräämien tietojen vahvistamiseen.

CESAR-tietokannan osalta komission sisäiset menettelyt on laadittu kaikille asiaan liittyville pääosastoille, jotka antavat panoksensa maakohtaisia suosituksia koskevaan komission kokonaisarviointiin CESAR-tietokannassa. Tietokanta on muuttuva työkalu, jota kehitetään jatkuvasti arvioinnin ja seurannan parantamiseksi. Tietokantaan kehitetään parhaillaan uusia toimintoja, joilla voidaan paremmin varmistaa, että kaikki asiaan liittyvät pääosastot antavat arviointinsa tietokannassa.

Komissio on eri mieltä väitteestä, jonka mukaan maakohtaisten suositusten usein toistuva uudelleenjärjestely vähentää vertailukelpoisuutta eri vuosina. Maakohtaisten suositusten toteuttamista arvioidaan ensin kunkin eri osa-alueen osalta ja sen jälkeen kootusti kokonaisten maakohtaisten suositusten tasolla. Analysoinnin ja eri vuosien edistymisasteen vertailun helpottamiseksi komissio käyttää synteettistä indikaattoria, jolla arvioidaan edistymistä maakohtaisten suositusten toteuttamisessa. CESAR-tietokantaan on tehty joitakin muutoksia, jotta suosituksia voidaan seurata paremmin kullakin politiikanalalla tiettynä ajanjaksona.

Johtopäätökset ja suositukset

59

Komissio on eri mieltä tilintarkastustuomioistuimen johtopäätöksestä, jonka mukaan köyhyyden lievittämiseen ei keskitytä riittävästi tai maakohtaisten suositusten yhdistelmä ei olisi tasapainoinen.

Jotta voidaan kiinnittää erityistä huomiota oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen, on perustettu uusi oikeusvaltiomekanismi. Oikeusvaltioperiaatteeseen liittyvien kysymysten käsittely eurooppalaisessa ohjausjaksossa keskittyy tapauksiin, joilla on selvä makrotaloudellinen vaikutus.

Suositus 1 – Eurooppalaisessa ohjausjaksossa keskitytään entistä enemmän sosiaalisia ongelmia ja tutkimusta koskeviin kysymyksiin

Komissio hyväksyy tämän suosituksen, koska se aikoo vastata kattavasti covid-19-kriisin sosioekonomisiin seurauksiin. Komissio on sitoutunut nostamaan ihmiset pois köyhyydestä puuttumalla köyhyysriskien syihin.

Komissio hyväksyy tämän suosituksen osittain siltä osin, että se ei voi sitoutua antamaan maakohtaisia suosituksia kaikille jäsenvaltioille, jotka ovat jääneet jälkeen. Kun otetaan huomioon uusi Euroopan vihreän kehityksen ohjelma ja digitaalinen siirtymä, on odotettavissa, että tutkimus ja innovointi ovat merkittävässä roolissa eurooppalaisessa ohjausjaksossa sekä siinä, että EU:n taloudesta saadaan kilpailukykyinen ja ilmastoneutraali.

Suositus 2 – Tehostetaan maakohtaisten suositusten toteuttamista ja seurantaa

Ensimmäinen luetelmakohta – Komissio hyväksyy suosituksen ja varmistaa vastedes, että kaikki maatiimien jäsenet päivittävät toteuttamista koskevan arviointinsa CESAR-tietokantaan. Tietokanta on muuttuva työkalu, jota kehitetään jatkuvasti arvioinnin ja seurannan parantamiseksi. Tietokantaan kehitetään parhaillaan uusia toimintoja, joilla voidaan paremmin varmistaa, että kaikki asiaan liittyvät pääosastot antavat arviointinsa tietokannassa.

Toinen luetelmakohta – Komissio hyväksyy suosituksen osittain. Komissio varmistaa, että kaikki maakohtaisia suosituksia ja niiden toteuttamisen tilaa koskevat tiedot, jotka ovat jo julkisesti saatavilla maaraporteissa, asetetaan saataville myös verkossa. Tämä edellyttää jäsenvaltioiden hyväksyntää.

Kolmas luetelmakohta – Komissio ei hyväksy suositusta. Komissio rakentaa yhteistyöhön perustuvia suhteita jäsenvaltioiden kanssa, jotta haasteet voidaan tunnistaa ja niitä voidaan käsitellä yhdessä.

Komissio itse asiassa soveltaa jo tilintarkastustuomioistuimen esittämää periaatetta toistamalla suositukset peräkkäisinä ohjausjaksosykleinä, jos niitä ei ole toteutettu, ja tarkentamalla niitä tarvittaessa. Siksi komissio katsoo, ettei ole tarpeen harkita muiden toimien toteuttamista asetuksen nojalla.

Suositus 3 – Vahvistetaan EU:n rahoituksen ja maakohtaisten suositusten välistä kytköstä

Komissio hyväksyy suosituksen osittain vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen osalta. ERI-rahastojen ohjelmasuunnittelussa on jo jonkin verran yhdessä sovittua uudistuksiin liittyvää ehdollisuutta. Lisäksi komissio ehdotti 27. toukokuuta 2020 uutta elpymis- ja palautumistukivälinettä, josta annetaan laajamittaista rahoitustukea jäsenvaltioiden toteuttamiin uudistuksiin ja investointeihin, mikä auttaa jäsenvaltioita puuttumaan eurooppalaisessa ohjausjaksossa havaittuihin haasteisiin. Tämä riippuu kuitenkin Euroopan parlamentissa ja neuvostossa käytävistä neuvotteluista.

Suositus 4 – Parannetaan maakohtaisten suositusten muotoilua

Komissio hyväksyy suosituksen osittain, siltä osin kuin yksittäisissä maakohtaisissa suosituksissa käsitellään yhtä yhteistä politiikkahaastetta. Useiden asioiden käsittely yhdessä maakohtaisessa suosituksessa kuvastaa sitä, että puuttuminen tiettyyn sosioekonomiseen haasteeseen edellyttää todellisuudessa eri alojen politiikkatoimia. Eurooppa 2020 -strategia on sisältänyt mitattavissa olevia tavoitteita, eikä yhä uusien tavoitteiden lisäämistä pidetä hyödyllisenä. Komissio ei myöskään pidä käytännöllisenä tarkan aikataulun asettamista, koska uudistukset voi olla tarpeen toteuttaa eri vaiheissa pidemmän ajan kuluessa. Sen sijaan voitaisiin harkita suositusten toteuttamista koskevien jäsenvaltion toimien yksityiskohtaisempaa laadullista arviointia. Tämä otetaan jo huomioon, kun komissio arvioi toteuttamista ja soveltaa eri arviointiluokkia (esim. edistynyt vain vähän, edistynyt jonkin verran). Komissio perustelee jo suositukset riittävällä tavalla maaraporteissa sekä maakohtaisten suositusten johdanto-osan kappaleissa.

Suositus 5 – Tehdään kansallisista uudistusohjelmista selkeä arviointi

Ensimmäinen luetelmakohta – Komissio hyväksyy suosituksen osittain, jollei lainsäätäjien kanssa monivuotisesta rahoituskehyksestä sekä elpymis- ja palautumistukivälineestä parhaillaan käytävistä neuvotteluista muuta johdu.

Kansalliset uudistusohjelmat täydentävät muista lähteistä saatuja tietoja ja vahvistavat ne. Nykykäytännön mukaisia kansallisia uudistusohjelmia pidetään tarkoituksenmukaisina, ja niiden katsotaan olevan erittäin hyödyllisiä maakohtaisten suositusten laatimisessa. Ne sisältävät jo useita tilintarkastustuomioistuimen ehdottamia osatekijöitä. Samaan aikaan komissio tutkii jäsenvaltioiden kanssa tekemänsä yhteistyön puitteissa, mitä molemmille osapuolille hyödyllisiä parannuksia kansallisiin uudistusohjelmiin voidaan tehdä.

Kun otetaan huomioon komission ehdotukset vuosien 2021–2027 monivuotisesta rahoituskehyksestä, kansallisten uudistusohjelmien rakennetta voidaan lisäksi muuttaa tarvittaessa sen mukaan, millaista roolia kansallisille uudistusohjelmille ehdotetaan elpymis- ja palautumistukivälineessä. Välineen puitteissa jäsenvaltiot voivat esittää elpymis- ja palautumissuunnitelmia, jotka liitetään kansallisiin uudistusohjelmiin.

Toinen luetelmakohta – Komissio ei hyväksy suositusta.

Kansallisilla uudistusohjelmilla on erittäin tärkeä rooli siinä, että jäsenvaltioissa ja niiden ministeriöissä sekä sidosryhmien kesken saadaan aikaan sitoutuminen uudistusten toteuttamiseen. Komissiolle kansalliset uudistusohjelmat ovat hyödyllinen väline, joissa kootaan yhteen ja vahvistetaan tiedot, jotka komissio on kerännyt muista kanavista osana jatkuvia talouden valvontatoimiaan.

Kansallisia uudistusohjelmia koskeva komission arviointi näkyy ehdotetuissa maakohtaisissa suosituksissa ja niihin liittyvissä johdanto-osan kappaleissa. Komissio katsoo, ettei nimenomaisen, erillisen kansallisia uudistusohjelmia koskevan arvioinnin toimittaminen jäsenvaltiolle toisi minkäänlaista lisäarvoa, kun otetaan huomioon kansallisten uudistusohjelmien nykyinen rooli eurooppalaisessa ohjausjaksossa.

Loppuviitteet

¹ Eurooppalainen ohjausjakso otettiin käyttöön uutena toimenpiteenä vuonna 2010 tehdyn sopimuksen jälkeen (ks. tiedonanto COM(2010) 250 final ”Talouspolitiikan koordinoinnin tehostaminen” ja tiedonanto COM(2010) 367/2 ”Talouspolitiikan koordinoinnin tehostaminen vakautta, kasvua ja työpaikkoja varten – välineet vahvempaan EU:n talouden ohjausjärjestelmään”) sekä niiden muutosten jälkeen, jotka Euroopan parlamentin ja neuvoston 16 päivänä marraskuuta 2011 annetulla asetuksella (EU) N:o 1175/2011 (EUVL L 306, 23.11.2011, s. 12) tehtiin vuonna 2011 julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja yhteensovittamisen tehostamisesta annettuun neuvoston asetukseen (EY) N:o 1466/97.

² Ks. komission tiedonanto ”Eurooppa 2020 – Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia” (KOM(2010) 2020, 3.3.2010), liite 1, s. 30.

³ Komission tiedonanto ”Älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua edistävän Eurooppa 2020 -strategian arviointi” (COM(2014) 130 final/2, 19.3.2014), s. 18.

⁴ Komission tiedonanto ”Vuotuinen kestävän kasvun strategia 2020” (COM(2019) 650 final, 17.12.2019).

⁵ Ks. komission tiedonanto ”Oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen lujittamisesta unionissa. Tilannekatsaus ja mahdolliset jatkotoimet” (COM(2019) 163 final), s. 9–12.

⁶ Asetus (EY) N:o 1466/97, 12 a artikla.

⁷ Asetus (EY) N:o 1466/97, 2 -a artiklan 3 kohta ja 2 -a b artiklan 2 kohta.

⁸ Luxemburgin Eurooppa-neuvosto, 12. ja 13.12.1997, puheenjohtajan päätelmät sekä liite 1, Eurooppa-neuvoston päätöslauselma talouspolitiikan yhteensovittamisesta talous- ja rahaliiton 3. vaiheessa sekä perustamissopimuksen 109 ja 109 b artiklasta, kohta 3.

⁹ Neuvoston selvitys Eurooppa-neuvostolle vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanon tehostamisesta, Bryssel, 21.3.2005, 7423/05, UEM 97, ECOFIN 104, liitteen sivu 4.

¹⁰ Asetus (EU) N:o 1173/2011, annettu 16 päivänä marraskuuta 2011, julkisen talouden valvonnan tehokkaasta täytäntöönpanosta euroalueella, johdanto-osan kappale 3.

¹¹ Asetus (EY) N:o 1466/97, 2 -a artiklan 3 kohdan toinen alakohta.

¹² Asetus (EY) N:o 1466/97, 11 artiklan 1 ja 2 kohta.

¹³ Ks. tilintarkastustuomioistuimen makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn tarkastus, erityiskertomus nro 3/2018, ja tilintarkastustuomioistuimen vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion tarkastus, erityiskertomus nro 18/2018.

¹⁴ Vuosi 2008 oli alkuperäinen viiteajankohta, johon nähden tavoitteet asetettiin.

¹⁵ Ks. myös IMF:n yksiköiden keskustelumuistio Inequality and poverty across generations in the EU, tammikuu 2018.

¹⁶ https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/refreshTableAction.do?tab=table&plugin=1&pcode=tessi012&language=en

¹⁷ Komission suositus, annettu 26 päivänä huhtikuuta 2017, Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarista (C(2017) 2600 final).

¹⁸ Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksen päätöslauselma ”Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development”,, A/RES/70/1, 25.9.2015.

¹⁹ Euroopan komission puheenjohtajaehdokkaan Ursula von der Leyenin poliittiset suuntaviivat seuraavalle Euroopan komissiolle 2019–2024 Kunnianhimoisempi unioni – Ohjelma Euroopalle, s. 9.

²⁰ Ks. Euroopan komissio, ESPC Strategic Notes, numero 6/2015, kaavio 2, s. 4.

²¹ Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 121 artiklan 4 kohdan nojalla.

²² Asetus (EY) N:o 1466/97, 2 -a artiklan 3 kohdan a alakohta.

²³ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta, 15 ja 96 artikla.

²⁴ Ismeri Europa ‑nimisen tutkimuslaitoksen komission toimeksiannosta laatima raportti ”Support of European Structural and Investment (ESI) Funds to the implementation of the Country Specific Recommendations and to structural reforms in Member States”,, 2018.

²⁵ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen lausunto 6/2018 ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahasto plussaa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä ja rahoitussäännöistä sekä turvapaikka- ja maahanmuuttorahastoa, sisäisen turvallisuuden rahastoa ja rajaturvallisuuden ja viisumipolitiikan rahoitusvälinettä koskevista rahoitussäännöistä, kohdat 31–34 ja suositus 4 sekä kohdat 36–39 ja suositus 9.

²⁶ Komissio, Pohdinta-asiakirja talous- ja rahaliiton syventämisestä (COM(2017) 291, 31.5.2017), s. 24.

²⁷ Asetuksen (EY) N:o 1466/97 2 -a artiklan 2 kohdan a ja b alakohdassa edellytetään, että talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen täytäntöönpanoa valvotaan ja työllisyyden suuntaviivojen täytäntöönpanoa tarkastellaan.

²⁸ Asetus (EY) N:o 1466/97, 2 -a artiklan 2 kohdan d alakohta.

²⁹ Euroopan alueiden komitean lausunto ”EU‑ohjausjakson hallinnoinnin parantaminen: paikallis- ja alueviranomaisten osallistumista koskevat käytännesäännöt”, 123. täysistunto, 11. ja 12.5.2017.

³⁰ Italia poistui liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä kesäkuussa 2013, ja osa edeltävästä jaksosta oli liiallisia alijäämiä koskevan tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kohteena. Maa otettiin mukaan otokseen, koska sen kohdalla sovellettiin ennalta ehkäisevän osion yhteydessä laajalti joustolausekkeita ja koska sillä on suuri merkitys EU:n yleisen makrotaloudellisen kehityksen kannalta.

³¹ Köyhyystietoja olisi tulkittava varovaisesti. Esimerkiksi AROPE-yhdistelmäindikaattoriin vaikuttaa erityisesti indikaattori ”tuloköyhyyden vaarassa sosiaalisten tulonsiirtojen jälkeen”. Tämä on suhteellinen köyhyyden mittari, ja sen kynnysarvo vaihtelee suuresti eri jäsenvaltioissa. Se vaihtelee myös eri aikoina, koska se seuraa käytettävissä olevien kansallisten mediaanitulojen kehitystä: useissa jäsenvaltioissa kynnysarvo on laskenut vuosina 2008–2017 (Kreikka ja Kypros) tai pysynyt lähes samana (Espanja ja Italia).

³² Sellaisessa kotitaloudessa elävät henkilöt, jonka käytettävissä olevat tulot kulutusyksikköä kohti sosiaalisten tulonsiirtojen jälkeen ovat alle 60 prosenttia kansallisesta mediaanitulosta. Tämä kynnysarvo perustuu yleisesti hyväksyttyyn käsitykseen siitä, mitä on köyhyys, ja edustaa tulotasoa, jota pidetään välttämättömänä ihmisarvoisen elämän kannalta.

³³ Henkilöt, joilla ei ole varaa vähintään kolmeen seuraavista: vuokran, asuntolainan tai kaasu-, sähkö- tai vesilaskujen maksaminen; kotinsa riittävä lämmittäminen; odottamattomien kulujen maksaminen; lihan tai vastaavan proteiinituotteen säännöllinen syöminen; lomalle lähteminen; televisio; pesukone; auto; puhelin. Vuonna 2017 EU päivitti tämän luettelon lisäämällä siihen seitsemän uutta kohtaa: uusien vaatteiden ja huonekalujen hankkiminen kuluneiden tilalle; kaksi paria kenkiä; mahdollisuus käyttää jonkin verran rahaa itseensä; säännöllinen vapaa-ajan toiminta; käyminen vähintään kerran kuussa lasillisella / syömässä ulkona; ja internetyhteys. Pesukoneen, television ja puhelimen puute jätettiin pois tarkistetusta luettelosta, sillä ne katsottiin epätarkoituksenmukaisiksi aineellisen puutteen mittareiksi.

³⁴ Ne 0–59-vuotiaat, joiden kotitalouteen kuuluvien aikuisten (alle 25-vuotiaat opiskelijat pois luettuna) työskentely oli viimeksi kuluneen vuoden aikana alittanut 20 prosenttia heidän koko työpotentiaalistaan.

³⁵ Eurooppa 2020 ‑strategian tavoitteen lisäksi EU:n jäsenvaltiot ovat sitoutuneet Yhdistyneiden kansakuntien kestävän kehityksen Agenda 2030 ‑toimintaohjelman puitteissa puolittamaan kaikenlaisen köyhyyden vuoteen 2030 mennessä.

³⁶ Koska Kroatiasta ei ole vertailukelpoisia tietoja vuodelta 2008, maa ei ole mukana laskelmissa (vuonna 2017 Kroatiassa oli 1,1 miljoonaa köyhyyden tai sosiaalisen syrjäytymisen vaarassa olevaa henkilöä).

³⁷ https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tesem100&plugin=1

Tarkastuksen eteneminen

Tapahtuma	Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / tarkastus alkoi	19.9.2017
Kertomusluonnos lähetetty virallisesti komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle)	31.1.2019
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen	30.6.2020
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä	20.7.2020

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-2093-4	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/517866	QJ-AB-19-027-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-2063-7	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/227718	QJ-AB-19-027-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2020.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä nro 6-2019, joka koskee avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä, pannaan täytäntöön datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat tilintarkastustuomioistuimen periaatteet.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietyissä sisällöissä esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.