Het Europees Semester — Landspecifieke aanbevelingen hebben betrekking op belangrijke kwesties, maar moeten beter worden uitgevoerd

Samenvatting

I

Het Europees Semester is een jaarlijkse cyclus voor de coördinatie van het economisch en begrotingsbeleid in de EU door de Commissie en de Raad om de economische en sociale duurzaamheid van de EU te verbeteren. Het Europees Semester is in 2010 in het leven geroepen en is mettertijd geëvolueerd.

II

Het Europees Semester biedt de Commissie, de lidstaten en de sociale partners de gelegenheid om een permanente dialoog aan te gaan met elkaar. De landverslagen bouwen voort op diepgaande contacten met regeringen, nationale autoriteiten en belanghebbenden op zowel technisch als politiek niveau. Het Europees Semester is ook van invloed op besluiten van de lidstaten inzake begrotings- en economisch beleid. In dit verband maakt de Commissie gebruik van haar discretionaire bevoegdheid om de belangrijkste uitdagingen in elke lidstaat in kaart te brengen.

III

De Commissie heeft een coördinerende rol en de Raad draagt de eindverantwoordelijkheid voor het aanreiken van richtsnoeren aan de lidstaten. Als output van dit proces worden de landspecifieke aanbevelingen (LSA's) opgesteld, die door de Raad op basis van voorstellen van de Commissie tot elke lidstaat worden gericht. De Commissie monitort de uitvoering van de LSA’s.

IV

Dit verslag komt aan het einde van de looptijd van tien jaar van de Europa 2020-strategie en het begin van een nieuwe strategische horizon. Het is het derde in een reeks verslagen van de ERK over het Europees Semester. In 2018 publiceerden we twee verslagen over twee dimensies van het Europees Semester: het stabiliteits- en groeipact (SGP) en de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden (PMO). Samen bieden deze verslagen een volledig overzicht van de doeltreffendheid van de beleidscoördinatie op EU-niveau.

V

We hebben onderzocht of de Commissie de procedures van het Europees Semester voor de versterking van het toezicht op het beleid van de lidstaten, zoals uiteengezet in Verordening (EG) nr. 1466/97 (hierna “de verordening” genoemd), op doeltreffende wijze ten uitvoer legde. Deze controle bundelt de lessen die zijn getrokken uit de vooruitgang in de richting van de streefdoelen van Europa 2020, de uitvoering van de landspecifieke aanbevelingen (LSA’s) en de formulering en follow-up daarvan.

VI

De vooruitgang in de richting van zes van de acht voor 2020 vastgestelde streefdoelen van de Europa 2020-strategie — op belangrijke gebieden zoals werkgelegenheid, opleidingsniveau en energie — is positief en deze streefdoelen zullen waarschijnlijk volledig worden verwezenlijkt. De vooruitgang met betrekking tot de streefdoelen op het gebied van armoede en onderzoek en ontwikkeling verloopt echter langzaam.

VII

In de LSA’s wordt opgeroepen om belangrijke structurele hervormingen door te voeren. Uit de meerjarige beoordelingen van de Commissie blijkt dat de lidstaten 26 % van de LSA’s in aanzienlijke mate of volledig hebben uitgevoerd, en bij ongeveer 44 % ten minste “enige vooruitgang” hebben geboekt in de periode2011-2018. Er was sprake van “beperkte vooruitgang” of “geen vooruitgang” bij de uitvoering van de resterende 30 % van de LSA’s.

VIII

Wij hebben documenten bestudeerd die zijn opgesteld in het kader van het Europees Semester, en hebben vastgesteld dat de LSA’s doorgaans betrekking hebben op de kwesties die aan de orde zijn gesteld in de landverslagen en de prioriteiten die zijn vastgesteld in de jaarlijkse groeianalyse en in de geïntegreerde richtsnoeren. In de LSA’s worden ook beleidsterreinen aangewezen die moeten worden aangepakt, maar vaak wordt onvoldoende toegelicht waarom bepaalde hervormingen voorrang moeten krijgen op andere. De landverslagen van de Commissie wijzen in het algemeen belangrijke risico’s aan en vormen een goede basis om LSA’s op te stellen.

IX

De nationale hervormingsprogramma’s (NHP’s) bevatten eigen risicobeoordelingen en beleidsreacties van de lidstaten. We hebben echter geconstateerd dat de NHP’s in een aantal gevallen onvoldoende informatie bevatten over de vraag welke prioriteiten en streefdoelen worden aangepakt met de voorgestelde maatregelen. De Commissie heeft geen schriftelijke feedback gegeven over hiaten in de informatie in afzonderlijke NHP’s.

X

Op basis van onze bevindingen bevelen wij aan dat de Commissie de volgende elementen versterkt:

1. de nadruk op de sociale en onderzoeksdimensies in het proces van het Europees Semester;
2. de monitoring van de uitvoering van de LSA's;
3. de koppeling tussen EU-fondsen en landspecifieke aanbevelingen;
4. de kwaliteit van de formulering van LSA’s;
5. haar beoordelingen van NHP’s.

Inleiding

Het proces van het Europees Semester

01

Het Europees Semester is een jaarlijkse cyclus voor de coördinatie van het economisch en begrotingsbeleid in de EU door de Europese Commissie en de Raad om de economische en sociale duurzaamheid van de EU te verbeteren en het hoofd te bieden aan de structurele uitdagingen waarmee de EU wordt geconfronteerd: begrotingsbeleid, macro-economische onevenwichtigheden en structurele hervormingen in verband met groei op de lange termijn, werkgelegenheid en andere sociale kwesties.

02

Het Europees Semester werd in het leven geroepen als onderdeel van de reactie van de EU op de economische en financiële crisis in Europa sinds 2010¹. Het Europees Semester is bedoeld om de tijdschema’s van de vastgestelde procedures te synchroniseren om de doelstellingen van het nationale begrotings-, groei- en werkgelegenheidsbeleid in de nasleep van de financiële crisis beter op elkaar af te stemmen (zie bijlage I). Het Europees Semester bundelt verschillende procedures die betrekking hebben op complexe beleidsterreinen met meerdere coördinatieregelingen: het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact (SGP), de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden (PMO) en de Europa 2020-strategie voor groei en banen (zie tabel 1).

03

Het Europees Semester biedt de Commissie, de lidstaten en de sociale partners de gelegenheid om een permanente dialoog aan te gaan met elkaar. Om een hoger niveau van nationale betrokkenheid op lidstaatniveau te bevorderen, vinden diepgaande contacten plaats tussen de Commissie en de nationale regeringen, nationale autoriteiten en belanghebbenden. Het Europees Semester is van invloed op besluiten van de lidstaten inzake begrotings- en economisch beleid. In dit verband maakt de Commissie gebruik van haar discretionaire bevoegdheid om de belangrijkste uitdagingen in elke lidstaat in kaart te brengen.

04

De Europa 2020-strategie voor groei en banen² (de "Europa 2020-strategie") werd op 17 juni 2010 gelanceerd, tijdens de financiële en economische crisis. De strategie volgde de Lissabonstrategie op. Europa 2020 is een tienjarige strategie om de EU te helpen de crisis te boven te komen, met als doel van de EU een slimme, duurzame en inclusieve economie te maken. In tekstvak 1 worden de streefdoelen van de Europa 2020-strategie uiteengezet. De vooruitgang die is geboekt bij de verwezenlijking van de streefdoelen van de Europa 2020-strategie wordt beoordeeld in het kader van het Europees Semester. De lidstaten wordt verzocht in hun nationale hervormingsprogramma’s (NHP’s) verslag uit te brengen over de vooruitgang die zij hebben geboekt in de richting van hun streefdoelen³.

05

De Commissie en de lidstaten hebben het Europees Semester in de loop der tijd ontwikkeld en er worden gesprekken gevoerd om, naast de budgettaire en sociaal-economische kern, meer nadruk te leggen op ecologische duurzaamheid en de rechtsstaat. Uit de “jaarlijkse groeianalyse” 2020 van de EU blijkt dat de strategie van de Unie wordt geheroriënteerd op duurzame groei. De duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties (Sustainable Development Goals — SDG’s) zijn als kerndoelstelling vastgesteld en de Europese Green Deal vormt de nieuwe groeistrategie, en de landenverslagen in 2020 bevatten een analyse en monitoring van de SDG’s⁴. In een afzonderlijke mededeling onderzoekt de Commissie hoe macro-economisch toezicht kan bijdragen tot het in kaart brengen en aanpakken van bepaalde problemen op het gebied van de rechtsstaat⁵.

06

Het proces van het Europees Semester omvat de volgende documenten (zie bijlage II):

• Globale richtsnoeren voor het economisch beleid (GREB's) en werkgelegenheidsrichtsnoeren (WGR's), die samen worden aangeduid als geïntegreerde richtsnoeren (GR's). Deze richtsnoeren worden voorgesteld door de Commissie en goedgekeurd door de Raad om richting te geven aan het beleid van de lidstaten op deze gebieden. Terwijl de GREB's niet beperkt zijn tot een specifieke periode (de laatste GREB's werden in 2015 goedgekeurd), worden de WGR's elk jaar bijgewerkt of opnieuw bevestigd. Hoewel ze niet bindend of afdwingbaar zijn bij de lidstaten, vormen de richtsnoeren de basis voor de Commissie om landspecifieke aanbevelingen (LSA's) uit te brengen. Bovendien is in de verordening bepaald dat de Commissie de uitvoering ervan moet monitoren en onderzoeken.
• De jaarlijkse groeianalyse (JGA) is een mededeling die door de Commissie wordt opgesteld en in november wordt gepresenteerd als onderdeel van het "herfstpakket". Hierin worden de belangrijkste uitdagingen geschetst waarmee de EU en de eurozone worden geconfronteerd, worden de algemene economische en sociale prioriteiten voor de EU uiteengezet en worden de lidstaten voorzien van beleidsrichtsnoeren op EU-niveau voor het volgende jaar. Voor de JGA worden prioriteiten uit andere verslagen in het herfstpakket of andere relevante documenten overgenomen. De JGA van 2018 bijvoorbeeld “bouwt voort op de toespraak van 2017 van voorzitter Juncker over de Staat van de Unie, de Europese pijler van sociale rechten, het witboek over de toekomst van Europa en de vijf daaropvolgende discussienota's. Er is ook rekening gehouden met besprekingen met het Europees Parlement, de Raad, andere EU-instellingen, nationale parlementen en sociale partners.”
• Het herfstpakket omvat naast de JGA het waarschuwingsmechanismeverslag (WMV) voor de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden (PMO) en het ontwerp van gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid (OGVW). Sinds 2015 gaat het vergezeld van een mededeling met een samenvatting van de beoordeling door de Commissie van de ontwerpbegrotingsplannen (OBP's) die voor het komende jaar worden ingediend door de lidstaten van de eurozone, en aanbevelingen voor de eurozone.
• Landverslagen (Country Reports — CR’s) zijn werkdocumenten van de diensten van de Commissie die de Commissie sinds 2015 jaarlijks presenteert in februari (vóór 2015 bracht de Commissie haar SWD in mei uit, met een beoordeling van het NHP, en werden de diepgaande evaluaties (DEV’s) afzonderlijk uitgebracht in april). Landverslagen bevatten een beoordeling van de economische situatie van elke lidstaat en de geboekte vooruitgang bij het verwezenlijken van de streefdoelen van Europa 2020 en de uitvoering van de LSA's.
• Stabiliteits- en convergentieprogramma's (SCP's) en nationale hervormingsprogramma's (NHP's) worden elk jaar in april door de lidstaten ingediend. Krachtens de verordening moeten SCP’s begrotingsplannen omvatten waarin rekening wordt gehouden met de verschillende kwesties in verband met budgettaire en macro-economische onevenwichtigheden. Daarnaast moeten de lidstaten nationale hervormingsprogramma’s presenteren waarin hun plannen worden uiteengezet, rekening houdend met de verschillende meerjarige en jaarlijkse richtsnoeren die op EU-niveau worden verstrekt, bijvoorbeeld kwesties in verband met de PMO, de strategie van de Unie voor groei en banen (de “Europa 2020-strategie”), de geïntegreerde richtsnoeren (GREB’s en WGR’s) en de jaarlijkse groeianalyse. De Commissie brengt ook elk jaar specifieke richtsnoeren uit over de vorm en inhoud van NHP's in de vorm van een brief aan de lidstaten.
• Werkdocumenten van de diensten van de Commissie (SWD's) voor het preventieve deel worden elk jaar in mei opgesteld door de diensten van de Commissie en bevatten hun analyse van de SCP's. In deze documenten worden alle vastgestelde begrotingsrisico's aangekaart en wordt verslag gedaan van budgettaire ontwikkelingen en de naleving van het kader van de begrotingsregels van het preventieve deel van het SGP.
• Landspecifieke aanbevelingen (LSA's) worden elk jaar in mei door de Commissie aan de Raad voorgelegd met het oog op goedkeuring in juli. Daarna volgt de Commissie de uitvoering van deze aanbevelingen op om de geboekte vooruitgang te beoordelen en brengt zij hierover verslag uit in de landverslagen van het daaropvolgende jaar. Als de situatie stagneert of verslechtert, besluit de Raad, op basis van een aanbeveling van de Commissie, of er verdere handhavingsmaatregelen moeten worden genomen (bijvoorbeeld sancties of andere maatregelen, zoals besluiten om de EU-financiering te beperken).
• Follow-upverslagen: Bij landen met vastgestelde macro-economische onevenwichtigheden wordt hun vooruitgang op het gebied van de beleidsagenda en LSA's met betrekking tot de PMO ook specifiek gemonitord. Dit vindt plaats in november-december. De monitoringverslagen van de Commissie worden besproken in Raadswerkgroepen en worden ook gepubliceerd. De Raad brengt in januari van het daaropvolgende jaar conclusies uit over de algehele monitoring.

07

In bijlage III worden de belangrijkste wijzigingen in het tijdschema van het Europees Semester getoond in de periode 2011-2018.

08

Sinds 2011 zijn in totaal vier lidstaten (Ierland, Portugal, Cyprus en Griekenland) uitgesloten van het Europees Semester gedurende perioden waarin zij onder een macro-economisch aanpassingsprogramma vielen. Hierdoor wordt vermeden dat er twee keer aanbevelingen worden geformuleerd met betrekking tot maatregelen die zijn uiteengezet in dergelijke programma’s.

De Commissie en de lidstaten delen de verantwoordelijkheid voor het Europees Semester

09

De Raad draagt de eindverantwoordelijkheid voor het aanreiken van richtsnoeren aan de lidstaten op basis van de aanbevelingen van de Commissie. Het is aan de nationale autoriteiten om te bepalen welke specifieke maatregelen nodig zijn. Deze beoordelingsvrijheid is noodzakelijk om de politieke verantwoordelijkheid op het niveau van de lidstaten te houden (nationaal, regionaal, lokaal).

10

De Commissie heeft een coördinerende rol en beschikt alleen over sanctiebevoegdheden in het kader van het stabiliteits- en groeipact en de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden, en wordt geacht de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid te eerbiedigen. Zij is ook verantwoordelijk voor de JGA, de CR's en de ontwerp-LSA's, de Europa 2020-strategie, de SWD's voor het preventieve deel van het SGP, het OGWV, de DEV en het WMV, alsook voor eventuele monitoring en voortgangsverslagen. Daarnaast draagt de Commissie de verantwoordelijkheid voor de evaluatie van het proces om de vijf jaar en, indien nodig, het formuleren van aanbevelingen voor wijzigingen van dit proces⁶.

11

Het secretariaat-generaal van de Commissie is verantwoordelijk voor het toezicht op en de coördinatie van het Europees Semester en stuurt de kerngroep van directoraten-generaal (DG’s) aan, waartoe DG Economische en Financiële zaken (DG ECFIN), DG Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf (DG GROW) en DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie (DG EMPL) behoren. De participatie van DG's in de kerngroep kan variëren naargelang de prioriteiten van het Europees Semester. Landenteams bestaan uit teamleiders van het secretariaat-generaal en ambtenaren van verschillende DG's, evenals ambtenaren voor het Europees Semester van de EU-vertegenwoordigingen in de lidstaten.

12

De Raad is verantwoordelijk voor het aanreiken van richtsnoeren aan de lidstaten. De Raad wordt geacht de aanbevelingen en voorstellen van de Commissie op te volgen of zijn standpunt publiekelijk toe te lichten indien hij het er niet mee eens is⁷.

13

Het concept van nationale verantwoordelijkheid is van cruciaal belang voor het proces van het Europees Semester. Het verwijst naar de mate van betrokkenheid en vooruitgang die is vereist van de lidstaten bij het waarborgen van een nauwere coördinatie van het economisch beleid en de aanhoudende convergentie van hun economische prestaties overeenkomstig de artikelen 120, 121 en 148 VWEU en de bepalingen van de verordening. Het concept is in de loop der tijd verder uitgewerkt in verschillende mededelingen van de Raad en de Commissie en in de verordening (zie tekstvak 2).

Reikwijdte en aanpak van de controle

14

De belangrijkste controlevraag was of de Commissie het economische en structurele beleid doeltreffend had gecoördineerd overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1466/97 inzake het Europees Semester (hierna “de verordening” genoemd). Wij onderzochten de uitvoering van de verordening door de Commissie. We keken naar het kader voor het Europees Semester en naar de Europa 2020-strategie en de bijbehorende structurele hervormingen die nodig zijn om de sociale en economische duurzaamheid te verbeteren.

15

Dit verslag vervolledigt een reeks van drie verslagen van de ERK over het Europees Semester. De eerste twee dimensies van het Europees Semester, het SGP en de PMO, werden behandeld in twee speciale verslagen die in 2018 zijn gepubliceerd¹³. Meer bepaald hebben we de volgende controlevragen onderzocht:

1. Is er voldoende vooruitgang geboekt bij het verwezenlijken van de streefdoelen van Europa 2020 en is deze strategie in het kader van het Europees Semester op doeltreffende wijze gecoördineerd?
2. Hebben de LSA’s betrekking op de in de JGA en GR’s vastgestelde prioriteiten en hebben de lidstaten hun LSA’s volledig of in toereikende mate uitgevoerd?
3. Is de algemene monitoring door de Commissie van de uitvoering van de LSA’s zorgvuldig uitgevoerd en heeft zij correcte informatie verstrekt?
4. Heeft de Commissie LSA’s geformuleerd en haar aanbevelingen aan de Raad opgesteld op basis van haar beoordelingen in landverslagen en haar beoordelingen van de NHP’s van de lidstaten?

16

We voerden een gedetailleerd onderzoek uit van het proces van het Europees Semester voor een steekproef van zes lidstaten (Oostenrijk, België, Finland, Hongarije, Italië en Nederland) voor de jaren 2011-2018 (zie bijlage IV voor de selectie van de lidstaten in de steekproef). In voorkomend geval namen we ook andere lidstaten in aanmerking.

17

Onze controlecriteria zijn afkomstig uit:

1. de vereisten van het wettelijk kader, met name Verordening (EG) nr. 1466/97 inzake het Europees Semester;
2. de Europa 2020-strategie en evaluaties van de Commissie zelf van het proces of zijn voorloper, de Lissabonstrategie;
3. de interne richtsnoeren van de Commissie voor haar eigen landenafdelingen of voor de lidstaten inzake het opstellen van verschillende beoordelingen en verslagen;
4. documenten van een aantal EU-instellingen en andere internationale organisaties, of documenten die het resultaat zijn van onderzoek om beste praktijken vast te stellen.

18

We evalueerden de volledige keten van documenten (d.w.z. JGA, CR, NHP, LSA, follow-upverslagen) gedurende twee cycli (2014 en 2016) voor elke lidstaat in de steekproef, teneinde te begrijpen hoe het proces werkt en of/hoe de verschillende documenten elkaar op doeltreffende en gestroomlijnde wijze ondersteunen.

19

Onze belangrijkste gesprekspartners waren het secretariaat-generaal van de Commissie, dat de hoofdverantwoordelijke voor de coördinatie van het proces is, en de kerndirectoraten-generaal (d.w.z. ECFIN, EMPL, GROW).

20

Onze controlewerkzaamheden waren vóór de uitbraak van COVID-19 afgerond en daarom wordt in dit verslag geen rekening gehouden met beleidsontwikkelingen of andere veranderingen die plaatsvonden naar aanleiding van de pandemie.

Opmerkingen

Aanzienlijke vooruitgang bij de verwezenlijking van de streefdoelen van de Europa 2020-strategie

Zes van de acht Europa 2020-streefdoelen zullen waarschijnlijk worden gehaald, terwijl streefdoelen voor armoedebestrijding en onderzoek niet zullen worden bereikt

21

In het kader van de Europa 2020-strategie zijn acht streefdoelen vastgesteld voor de lidstaten. Voor de EU als geheel werd positieve vooruitgang geboekt in de richting van de streefdoelen van de Europa 2020-strategie en wisselende vooruitgang al naargelang de lidstaten (zie bijlage V). Op EU-niveau zullen de streefdoelen voor werkgelegenheid, energie en onderwijs waarschijnlijk worden bereikt in 2020. De financiële crisis van 2008 had echter gevolgen voor de vooruitgang in de richting van de streefdoelen voor armoedebestrijding en er is beperkte vooruitgang geboekt in de lidstaten bij het verwezenlijken van de streefdoelen voor uitgaven voor onderzoek en ontwikkeling (O&O) (zie figuur 1 en bijlage V).

22

Het aantal mensen dat risico loopt op armoede of sociale uitsluiting is in de eerste jaren na de crisis toegenomen (van 116 miljoen in 2008 tot 122 miljoen in 2012) en begon na 2012 te dalen in overeenstemming met het herstel van de algemene economie (van 122 miljoen in 2012 tot 109,2 miljoen in 2018)¹⁴. Het Europa 2020-streefdoel was echter om 20 miljoen mensen een uitweg uit de armoede of sociale uitsluiting te bieden en het cijfer van de uitgangssituatie van 2008 te verlagen tot 96,1 miljoen in 2020.

23

Wat O&O betreft, was het streefdoel dat in 2000 is vastgesteld in het kader van de Lissabonstrategie om de uitgaven voor O&O te verhogen tot 3 % van het bbp in elke lidstaat en de EU tegen 2010 de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie ter wereld te maken. Dit streefdoel werd nooit bereikt. In de Europa 2020-strategie werd hetzelfde streefdoel van 3 % vastgesteld, maar voor de EU als geheel, waardoor de lidstaten hun eigen nationale streefdoelen konden specificeren. De nationale streefdoelen lopen sterk uiteen, zoals blijkt uit figuur 2.

24

In de loop van het decennium 2000-2010 is het niveau gestegen tot 1,93 % van het bbp, een stijging van slechts 0,16 procentpunt. In de daaropvolgende acht jaar van de Europa 2020-strategie zijn de uitgaven gestegen tot 2,12 % van het bbp in 2018, een verdere stijging van slechts 0,19 procentpunt (zie figuur 3).

De Commissie heeft onvoldoende aanbevelingen gedaan om armoede en onderzoek in bepaalde lidstaten aan te pakken

25

Tussen 2011 en 2016 richtte de Commissie LSA’s die rechtstreeks op armoede waren gericht aan 14 lidstaten. Uit onze analyse bleek echter dat zij dit in een aantal gevallen niet had gedaan wanneer de situatie verslechterde. Zo blijkt uit tabel 2 dat er in 2016 geen specifiek op armoede gerichte LSA’s zijn uitgebracht voor 11 van de 18 lidstaten waarin het aantal mensen dat in armoede en sociale uitsluiting leeft (in verschillende mate) was gestegen ten opzichte van het niveau van voor de crisis.

26

De Commissie heeft een aantal LSA’s uitgebracht waarin wordt ingegaan op armoedebestrijding via gebieden zoals werkgelegenheid, de verwerving van vaardigheden, “een leven lang leren”, kinderopvang en de integratie van in het verleden op de arbeidsmarkt gemarginaliseerde burgers. Wij zijn echter van mening dat er meer LSA’s nodig waren die op rechtstreekse armoedebestrijdingsmaatregelen waren gericht, in het licht van het in de Europa 2020-strategie vastgestelde streefdoel en de gevolgen van de financiële crisis voor het tempo van de vooruitgang.

27

Om de hoge werkloosheid aan te pakken, nam de Commissie enkele belangrijke uit de EU-begroting gefinancierde maatregelen, die bijvoorbeeld gericht waren op regio's met een hoge jeugdwerkloosheid. Ondanks deze inspanningen maakte het aantal gevallen van armoede, gemeten door de indicator “risico op armoede”, tussen 2008 en 2018 een zeer uiteenlopende ontwikkeling door voor de verschillende leeftijdsgroepen. Het risico op armoede nam aanzienlijk toe voor de leeftijdsgroep van 18-24 jaar en nam aanzienlijk af voor de generatie boven de 65 jaar. Als gevolg hiervan bereikte de armoedekloof tussen deze twee leeftijdsgroepen in 2018 7,0 procentpunten, tegenover slechts 1,0 procentpunt in 2008¹⁵ (zie figuur 4). Eurostat definieert de indicator als het percentage personen met een equivalent besteedbaar inkomen onder de armoederisicodrempel, die wordt vastgesteld op 60 % van het nationale equivalent besteedbaar mediaaninkomen (na sociale overdrachten)¹⁶.

28

Ten tijde van de controle deden zich een aantal recente ontwikkelingen voor die de focus op zowel werkgelegenheids- als armoedekwesties blijven verscherpen:

• in 2017 werd de Europese pijler van sociale rechten aangenomen, met 20 beginselen die zijn goedgekeurd door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie¹⁷;
• in het kader van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s) van de VN voor 2030 hebben de EU-leiders zich ertoe verbonden het percentage van mensen die in armoede leven in al zijn dimensies ten minste te halveren, naast andere doelstellingen op het gebied van duurzaamheid (klimaatverandering)¹⁸;
• In haar agenda voor Europa verklaarde de voorzitter van de Commissie dat zij “de sociale dimensie en de marktdimensie [...] met elkaar [wil] verzoenen” door een voorstel te doen voor een “actieplan om de Europese pijler van sociale rechten volledig ten uitvoer te leggen” en dat “de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties [moeten worden geïntegreerd] in het Europees Semester”¹⁹.

29

Het Europees Semester heeft het potentieel om een belangrijk proces voor beleidscoördinatie te worden met het oog op een multidimensionale aanpak van armoedebestrijding: door adequate begrotingsbuffers aan te leggen om steun te verlenen tijdens en onmiddellijk na een crisis, door aanbevelingen te doen aan alle landen waarin de armoede hoog is of toeneemt en door de koppeling tussen LSA’s en begrotingssteun te versterken om hervormingen te bevorderen.

30

Met betrekking tot onderzoek en ontwikkeling constateerden we dat de Commissie geen LSA's richtte tot elke lidstaat die ver onder zijn nationale streefcijfers bleef voor uitgaven op dit terrein. Zo werden er in 2017 geen LSA’s ter zake opgesteld voor 17 lidstaten waarvoor dit gold (zie tabel 3 van bijlage VI).

31

Op mondiaal niveau loopt de EU achter op andere geavanceerde economieën zoals de Verenigde Staten, Japan en Zuid-Korea. China is zijn achterstand op het gebied van O&O snel aan het inlopen (zie figuur 5). In het licht van de huidige toegenomen concurrentie van andere wereldspelers moet er op dit gebied meer worden gedaan binnen en buiten het kader van het Europees Semester. De lidstaten hebben hun overheidsuitgaven voor O&O weliswaar op peil gehouden, maar het bedrijfsleven loopt achter op het gebied van dergelijke uitgaven, terwijl het de sector met het grootste potentieel is voor vooruitgang in de toekomst²⁰.

De nadruk van het Europees Semester wordt steeds meer naar de SDG’s verschoven

32

De Commissie is begonnen met de monitoring van de vooruitgang van het nationale beleid bij de verwezenlijking van de SDG’s door een nieuwe bijlage (“E”) op te nemen, met daarin een statistische beoordeling van de trends met betrekking tot de SDG’s in de lidstaten in de afgelopen vijf jaar, op basis van de reeks SDG-indicatoren van de EU van Eurostat. De Commissie is ook begonnen met het uitbrengen van LSA’s waarin wordt verwezen naar de SDG’s. Onze controlewerkzaamheden hadden geen betrekking op deze recente LSA’s.

33

Ook hebben we in een beperkt aantal gevallen vastgesteld dat er in de landverslagen wordt gewezen op kwesties in verband met de rechtsstaat, zoals de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, corruptie, belangenconflicten en mediavrijheid. Dit zijn goede voorbeelden van de bijdrage die het Europees Semester kan leveren tot de rechtsstaat.

De lidstaten hebben weinig LSA’s volledig of in aanzienlijke mate uitgevoerd en de monitoring door de Commissie is niet altijd volledig

Bij meer dan twee derde van de LSA’s is ten minste “enige vooruitgang” geboekt met de uitvoering, maar de lidstaten hebben weinig LSA’s volledig of in aanzienlijke mate uitgevoerd

34

De Commissie heeft een interne databank opgezet, CESAR genaamd, met daarin beoordelingen die verschillende DG’s hebben gemaakt van het niveau van uitvoering van de LSA’s. Uit de gegevens in CESAR blijkt dat in de periode 2011-2017 1,6 % van de LSA’s werd gecategoriseerd als “volledig uitgevoerd” binnen een jaar na de publicatie ervan, terwijl bij 4,6 % van de LSA’s sprake was van “aanzienlijke vooruitgang” (zie figuur 6 en tekstvak 3). De meerderheid van de LSA’s wordt ingedeeld in de categorieën “enige vooruitgang” (50,9 %) of “beperkte vooruitgang” (35,5 %). LSA’s bevinden zich vaak in de categorie “enige vooruitgang” nadat maatregelen of hervormingen zijn vastgesteld door nationale parlementen of bij ministeriële besluiten.

35

Hoewel dit een belangrijke stap in de richting van de opvolging van LSA’s is, stelt de Commissie in haar beoordeling terecht dat de lidstaten nog heel wat werk voor de boeg hebben. Dit wijst erop dat het Europees Semester weliswaar een goed coördinatieplatform biedt om de vooruitgang te monitoren, maar dat de lidstaten de LSA’s niet voldoende hebben uitgevoerd om de vastgestelde structurele problemen aan te pakken.

36

In mei 2017 voerde de Commissie een meerjarige beoordeling in, waarbij gedurende een langere periode wordt bekeken of de LSA's worden uitgevoerd. Bij de meerjarige beoordeling wordt gekeken naar de LSA’s waaraan gevolg wordt gegeven, maar waarvan de uitvoering langer dan een jaar duurt. Uit de meerjarige beoordeling voor de periode 2011-2018 bleek dat 9 % van de LSA's “volledig uitgevoerd” was, terwijl bij 17 % sprake was van “aanzienlijke vooruitgang” (zie figuur 7).

37

Indien een lidstaat na het verstrijken van de termijn niet adequaat heeft gereageerd op een beleidsaanbeveling van de Raad of beleid ontwikkelt dat tegen het advies ingaat, kan de Commissie een beleidswaarschuwing geven²¹. Voorts heeft de Commissie de mogelijkheid om verder te gaan in haar aanbevelingen en specifieke maatregelen op te nemen indien de lidstaten geen gevolg geven aan de LSA’s²². Voor de steekproef van gecontroleerde LSA’s heeft de Commissie geen specifieke maatregelen aanbevolen, hoewel een aantal LSA’s meerdere jaren is herhaald wegens trage of gedeeltelijke uitvoering op lidstaatniveau.

De Commissie heeft haar monitoring van de uitvoering van de LSA’s niet volledig gedocumenteerd

38

We beoordeelden de informatie die is geregistreerd in CESAR om de kwaliteit en betrouwbaarheid te bepalen van het monitoringproces, dat als basis dient voor de verslagen van de Commissie. Wij constateerden dat de betrokken DG’s in enkele in onze steekproef opgenomen gevallen (19 van de 202 meerjarige beoordelingen) hun beoordelingen niet hadden gedocumenteerd in CESAR of geen informatie hadden opgenomen voor bepaalde onderdelen van LSA’s (onderdelen van LSA’s zijn verschillende elementen die zijn opgenomen in één LSA). CESAR is een nuttig instrument om de uitvoering van LSA’s te monitoren, maar het is belangrijk dat de informatie volledig is om het nut ervan te maximaliseren.

39

Uit onze evaluatie van de monitoring van de uitvoering van LSA’s in opeenvolgende CR’s en andere verslagen van de Commissie blijkt dat onderdelen van LSA’s vaak worden gehergroepeerd. Hierdoor wordt het moeilijk om het tempo van de vooruitgang of de uitvoeringsgraad in de loop der jaren te vergelijken.

40

Hoewel CESAR een interne databank is die niet geschikt is voor openbaarmaking en de Commissie een meerjarig overzicht publiceert, bestaat er geen geconsolideerde openbare databank waarin de LSA’s voor alle jaren en de respectieve stand van uitvoering ervan in alle jaren gemakkelijk kunnen worden teruggevonden.

Uitgaven uit de EU-begroting en uitvoering van LSA’s onvoldoende gekoppeld

41

Overeenkomstig de gemeenschappelijke bepalingen inzake de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen)²³ moet het gebruik van deze fondsen worden gekoppeld aan de doelstellingen van het Europees Semester, en met name aan de LSA’s. Uit een studie die in 2018 is uitgevoerd voor de Commissie²⁴ blijkt in welke mate de ESI-fondsen hebben bijgedragen tot de uitvoering van LSA’s (zie tekstvak 4).

42

De inspanningen om de uitvoering van structurele hervormingen te ondersteunen door middel van financiële stimulansen uit de EU-begroting gaan terug tot de globale richtsnoeren voor het economisch beleid van 1997 (met betrekking tot hervormingen van de arbeidsmarkt). Alle relevante LSA’s zijn in aanmerking genomen bij de programmering van de ESI-fondsen voor de periode 2014-2020 aan de hand van ex-antevoorwaarden en/of gerichte investeringen. Sinds 2016 bevatten landverslagen informatie over de bijdrage van de EU-begroting tot het aanpakken van structurele uitdagingen. Aangezien de uitvoering nog aan de gang is, zal het meer tijd vergen om de resultaten van deze investeringen te beoordelen.

43

In een advies over de gemeenschappelijke bepalingen inzake fondsen voor het cohesiebeleid²⁵ hebben wij aanbevelingen gedaan over de wijze waarop de begrotingssteun van de EU voor de uitvoering van LSA’s doeltreffender kan worden in de toekomst. We hebben met name aanbevolen dat de LSA’s duidelijk, eenduidig en uitvoerbaar moeten zijn zodat de bepalingen die zijn voorgesteld in artikel 15 van de ontwerpverordening houdende gemeenschappelijke bepalingen (GB-verordening) op passende wijze worden aangewend. Wij hebben ook aanbevolen dat de Commissie bepalingen opneemt om de naleving van criteria te beoordelen in overeenstemming met de relevante LSA’s in verband met artikel 11, leden 2 en 4, van de ontwerpverordening houdende gemeenschappelijke bepalingen.

44

In juli 2015 werd een Ondersteuningsdienst voor structurele hervormingen (Structural Reform Support Service — SRSS) opgericht om technische bijstand te verlenen aan de lidstaten bij het opzetten en uitvoeren van hun structurele hervormingen. In 2017 heeft de Commissie voorgesteld om financiële stimulansen in te voeren om structurele hervormingen te bevorderen²⁶ en in 2018 heeft zij voorgesteld om in het kader van het MFK 2021-2027 25 miljard EUR uit te trekken voor een nieuw steunprogramma voor hervormingen. Ten tijde van de controle doorliep het voorstel van de Commissie een wetgevingsprocedure en de integratie van het voorgestelde steunprogramma voor hervormingen zou kunnen bijdragen tot een hogere uitvoeringsgraad van LSA’s.

De LSA’s hebben betrekking op relevante risico’s, maar er wordt daarin niet afdoende toegelicht waarom bepaalde hervormingen voorrang moeten krijgen op andere

Het aantal LSA’s en onderdelen daarvan is gedaald sinds 2015

45

Het besluit van de Commissie om LSA’s te stroomlijnen in 2015 heeft ertoe geleid dat het gemiddelde aantal onderdelen van LSA’s voor de lidstaten daalde van 20 in 2014 tot 12,5 in 2019. Doordat het aantal LSA's werd beperkt, moesten deze gerichter worden, maar we hebben opgemerkt dat afzonderlijke aanbevelingen de afgelopen jaren betrekking hebben op een aantal niet-verwante beleidsdimensies of een breed scala van beleidslijnen bestrijken (zie figuur 8 en tekstvak 5).

De geïntegreerde richtsnoeren dienen om prioriteiten vast te stellen, maar de Commissie brengt geen verslag uit over de uitvoering ervan

46

Wij hebben geconstateerd dat de prioriteiten die zijn vastgesteld in de jaarlijkse richtsnoeren voor de lidstaten in de jaarlijkse groeianalyse en de LSA’s in het algemeen betrekking hadden op de globale richtsnoeren voor het economisch beleid (GREB’s) en de werkgelegenheidsrichtsnoeren (WGR’s) (samen “geïntegreerde richtsnoeren” (GR’s) genoemd). Hoewel een algemene verwijzing is opgenomen in de overwegingen van de LSA’s, bevatten de afzonderlijke LSA’s geen ex-anteverwijzing naar de prioriteiten van de JGA en het GR waarop zij betrekking hebben (zie figuur 9).

47

Er is geen evaluatie achteraf uitgevoerd van de mate waarin de lidstaten bij de uitvoering van de LSA’s en alle relevante nationale beleidsmaatregelen de in de GR’s uiteengezette prioriteiten hebben aangepakt, hoewel dit vereist is op grond van de verordening²⁷. Een dergelijke evaluatie achteraf zou waardevolle feedback opleveren over de uitvoering van de prioriteiten van de GR’s.

LSA's weerspiegelen de risico’s die in de landverslagen zijn vastgesteld, maar de prioritering wordt niet duidelijk toegelicht

48

In de landverslagen komen de belangrijkste macro-economische en structurele risico's en tekortkomingen die zijn vastgesteld door de landenteams aan bod en wordt verslag uitgebracht over de beleidsmaatregelen die door de lidstaten worden overwogen. Zij vormen over het algemeen een solide basis om LSA’s op te stellen.

49

Elke LSA begint met een overweging waarin de redenen voor de aanbeveling worden vermeld. Uit onze controle van de overwegingen in de steekproef van LSA's bleek dat hierin het volgende ontbrak:

1. een toelichting bij de logica van de prioritering voor de opname van kwesties, de beweegredenen voor het weglaten van bepaalde kwesties waarop eerder in de landverslagen was gewezen en een verklaring voor het niet herhalen van LSA’s van eerdere jaren die niet volledig waren uitgevoerd;
2. een verwijzing naar een bevestiging of toezegging van de lidstaten in hun NHP's inzake specifieke hervormingen of aanbevelingen;
3. een toelichting op de wisselwerking tussen de LSA's (d.w.z. om aan te geven of zij tegenstrijdig of onderling afhankelijk zijn).

50

Voorstellen voor LSA's worden, na een gedachtewisseling met de lidstaten over verschillende kwesties, uitgewerkt via een intern proces dat door het secretariaat-generaal wordt gecoördineerd. Hoewel de Commissie uitgebreide analyses verricht en besprekingen met de lidstaten houdt, hebben we geen criteria gevonden op basis waarvan bepaalde kwesties prioriteit kregen en onder de LSA’s vielen en andere kwesties niet. De criteria en beweegredenen voor de selectie van de voorgestelde LSA’s waren niet duidelijk gedocumenteerd.

51

Bovendien hangt de haalbaarheid van LSA's af van een realistisch tijdschema voor de uitvoering ervan. In de richtsnoeren van de Commissie wordt aangegeven dat LSA’s binnen 12-18 maanden moeten worden uitgevoerd, maar in de afzonderlijke LSA’s wordt de exacte termijn waarbinnen een lidstaat moet handelen niet gespecificeerd. Wij merkten op dat de uitvoering van bepaalde LSA’s langer duurt dan de gebruikelijke 12-18 maanden, wat ertoe leidt dat een aantal LSA’s in verschillende jaren wordt herhaald.

52

De haalbaarheid kan ook afhankelijk zijn van de vraag of zij met voldoende financiële middelen worden ondersteund om ze op nationaal niveau uit te voeren. We stuitten op een aantal gevallen waarin de LSA’s geen indicatie bevatten van de financiële middelen die vereist waren voor de uitvoering ervan (zie tekstvak 6).

Nationale hervormingsprogramma’s geven niet altijd feedback over de prioritaire streefdoelen van de EU of de manier waarop nationale belanghebbenden hierbij waren betrokken

53

Krachtens de verordening zijn de lidstaten verplicht om NHP's en stabiliteits- en convergentieprogramma's in te dienen en is de Commissie verplicht deze te beoordelen²⁸. De Commissie evalueert de ingediende documenten voordat zij de LSA's afrondt, zoals ook in de overwegingen van de LSA’s is vermeld. We stelden echter vast dat de Commissie geen beoordeling maakte van de door de lidstaten gerapporteerde uitvoeringsgraad van de LSA’s of de manier waarop de lidstaten grote uitdagingen op het gebied van economie en werkgelegenheid of tekortkomingen ten aanzien van de Europa 2020-streefdoelen wilden aanpakken.

54

Bovendien werd de betrokkenheid van de lokale en regionale overheden (LRO's) bij het Europees Semester — onder meer bij het ontwerp en de uitvoering van NHP's — noch verplicht gesteld, noch formeel georganiseerd door de lidstaten. LRO's worden niet beschouwd als partners in het proces, ondanks het feit dat een aanzienlijk deel van de LSA's niet volledig kan worden uitgevoerd zonder dat zij daarbij een actieve rol vervullen. LRO's zijn bijvoorbeeld verantwoordelijk voor meer dan de helft van de openbare investeringen in de EU²⁹. De Commissie maakte echter over het algemeen geen opmerkingen over het gebrek aan raadplegingen van de LRO’s en andere belanghebbenden.

55

Daarnaast troffen wij bij onze evaluatie van NHP's die in 2014 en 2016 waren ingediend gevallen aan waarin NHP’s niet de informatie bevatten die werd genoemd in de richtsnoeren van de Commissie (zie tekstvak 7).

56

Tijdens de controle hebben wij geen bescheiden aangetroffen waarin de beoordeling door de Commissie van de NHP’s wordt gedocumenteerd. Bovendien geeft de Commissie geen formele schriftelijke feedback aan de lidstaten over informatietekorten in hun NHP's.

Conclusies en aanbevelingen

57

Het Europees Semester is een belangrijk proces voor beleidscoördinatie dat voorziet in een deugdelijke jaarlijkse economische analyse voor alle lidstaten en relevante richtsnoeren voor het economisch en sociaal beleid van de EU, jaarlijkse prioriteiten en landspecifieke aanbevelingen. Het bestrijkt een breed scala van budgettaire, economische, sociale en duurzaamheidsbeleidsdimensies en verwante procedures.

58

De Commissie voert uitgebreide werkzaamheden uit en brengt op oordeelkundige wijze in kaart wat volgens ons over het algemeen de belangrijkste uitdagingen in elke lidstaat zijn. Ondanks de uitgebreide werkzaamheden die de EU en de lidstaten in het kader van dit coördinatieproces verrichten, stellen wij een beperkte mate van volledige of aanzienlijke uitvoering van LSA's door de lidstaten vast. Wij concluderen tevens dat de Commissie niet alle bepalingen die op grond van de verordening beschikbaar zijn, heeft gebruikt om haar LSA’s te intensiveren wanneer voor bepaalde LSA’s gedurende een aantal jaren geen aanzienlijke vooruitgang werd geboekt.

59

Voor de EU als geheel werd positieve vooruitgang geboekt in de richting van de streefdoelen van de Europa 2020-strategie en wisselende vooruitgang al naargelang de lidstaten. Op EU-niveau zullen zes van de acht streefdoelen, waaronder één voor werkgelegenheid, drie met betrekking tot energie en twee met betrekking tot onderwijs, waarschijnlijk in 2020 worden behaald, in tegenstelling tot de streefdoelen met betrekking tot armoedebestrijding en O&O. Tegelijkertijd stelden wij vast dat de Commissie de noodzaak van maatregelen in LSA’s onvoldoende aanpakte voor de lidstaten die ver onder de streefcijfers op deze gebieden bleven (zie de paragrafen 21-31). De aandacht voor kwesties inzake ecologische duurzaamheid en de rechtsstaat in het kader van het Europees Semester vormt een belangrijke ontwikkeling voor de toekomst (zie de paragrafen 32-33).

Aanbeveling 1 — Leg een sterke nadruk op de sociale en onderzoeksdimensies in het proces van het Europees Semester

De Commissie moet zich richten op:

1. armoedebestrijding in het kader van het Europees Semester door middel van een evenwichtige combinatie van LSA's die rechtstreeks gericht zijn op armoedebestrijding en LSA’s met betrekking tot werkgelegenheid;
2. onderzoek en ontwikkeling, door het uitbrengen van relevante LSA's voor alle lidstaten die in dit opzicht geen vooruitgang boeken.

Tijdpad: vanaf de LSA's voor 2021

60

Een aantal lidstaten heeft de LSA's niet volledig uitgevoerd. Uit de meerjarige beoordeling blijkt dat de lidstaten in de periode 2011-2018 26 % van de LSA’s in aanzienlijke mate of volledig hebben uitgevoerd. De lidstaten hebben onvoldoende inspanningen geleverd om ongeveer 44 % van de LSA’s waar al enige vooruitgang was geboekt volledig uit te voeren. De meerjarige beoordeling van de uitvoering van de LSA's geeft een beter beeld dan de jaarlijkse beoordelingen, aangezien deze de uitvoering in alle jaren na een LSA weergeeft. De Commissie heeft echter onvoldoende gebruikgemaakt van haar bevoegdheden om specifieke maatregelen aan te bevelen wanneer de lidstaten geen gevolg gaven aan de LSA's (zie de paragrafen 34-37).

61

We beoordeelden de CESAR-databank, die wordt gebruikt voor de monitoring van de uitvoering van LSA’s. In enkele gevallen in onze steekproef (19 van de 202) hadden sommige DG’s hun beoordelingen niet gedocumenteerd in de databank. De databank zou nuttiger zijn als deze volledige informatie bevatte. Regelmatige herschikking van LSA's maakt het ook moeilijker om de monitoring van een specifieke LSA en/of de onderdelen daarvan in de loop der jaren te vergelijken (zie de paragrafen 38-40).

Aanbeveling 2 — Versterk de uitvoering en monitoring van LSA's

De Commissie moet:

1. ervoor zorgen dat alle relevante DG’s hun beoordelingen documenteren in CESAR;
2. een openbare meerjarige databank opzetten van alle LSA’s en de stand van uitvoering daarvan;
3. overwegen om specifieke maatregelen aan te bevelen in die gevallen waarin de lidstaten niet handelen op basis van in voorgaande jaren ontvangen richtsnoeren (artikel 2 bis, lid 3, onder a) van Verordening (EG) nr. 1466/97).

Tijdpad: voor de punten a) en c) vanaf 2021, voor (b) vanaf 2022

62

Landverslagen bevatten een nauwkeurige beschrijving van de risico’s en tekortkomingen in de lidstaten en geven in grote lijnen de beleidsmaatregelen weer die door de lidstaten worden overwogen. Zij vormen in het algemeen de basis voor het selecteren en opstellen van de LSA’s, maar het verband tussen het gebruik van EU-middelen ter ondersteuning van hervormingen en de LSA’s is niet voldoende uitgewerkt (zie de paragrafen 29 en 41-44).

Aanbeveling 3 — Versterk het verband tussen EU-middelen en LSA’s

De Commissie moet het verband versterken tussen de EU-middelen ter ondersteuning van de hervormingsprocessen in de lidstaten en de landspecifieke aanbevelingen. In de verschillende stadia van de begrotingsprocedures moet rekening worden gehouden met de LSA’s.

Tijdpad: vanaf de LSA's voor 2021

63

Wij constateerden dat de coördinatie door de Commissie in het kader van het Europees Semester toereikend was om relevante risico’s in de CR’s en de LSA’s in kaart te brengen. LSA’s hebben over het algemeen betrekking op de in de JGA en de geïntegreerde richtsnoeren vastgestelde prioriteiten; in bepaalde gevallen bevatten LSA’s echter een mengeling van kwesties en over het algemeen ontbraken er duidelijke termijnen en kosten. LSA's weerspiegelen de risico’s die in de landverslagen zijn vastgesteld, maar de prioritering wordt niet duidelijk genoeg toegelicht. De doeltreffendheid van het Europees Semester hangt evenzeer af van het niveau van nationale betrokkenheid als van de inzet van de lidstaten om de LSA’s binnen een redelijke termijn uit te voeren (zie de paragrafen 45-52).

Aanbeveling 4 — Verbeter de formulering van LSA's

De Commissie moet ervoor zorgen dat elke LSA één gemeenschappelijke beleidsuitdaging betreft, meetbare streefdoelen en een realistisch tijdschema (jaarlijks of meerjarig) bevat en volledig gedocumenteerde redenen weergeeft voor de prioritering van deze kwestie ten opzichte van andere kwesties die niet in de LSA's zijn opgenomen.

Tijdpad: vanaf de LSA's voor 2021

64

We constateerden dat in de NHP's vaak niet wordt uitgelegd wat de door de autoriteiten geplande maatregelen precies inhouden, evenmin als het verwachte tijdschema, de mijlpalen voor de uitvoering en ramingen van de kosten en impact hiervan; zij worden daarentegen vaak slechts in grote lijnen omschreven. Hoewel de verordening vereist dat de Commissie de NHP's beoordeelt, constateerden wij dat de Commissie haar beoordelingen van de kwaliteit en de volledigheid van de NHP's niet documenteerde (zie de paragrafen 53-56).

Aanbeveling 5 — Zorg voor een duidelijke beoordeling van de NHP's

De Commissie moet:

1. in haar richtsnoeren voor NHP's voorschrijven dat de beleidsreacties van de lidstaten op prioriteiten en streefdoelen die op EU-niveau zijn vastgesteld in kaart worden gebracht, de lidstaten duidelijk omschrijven hoe zij elke LSA willen uitvoeren en zij daarbij informatie verstrekken over de termijnen en kosten;
2. de beoordeling documenteren van de kwaliteit en de volledigheid van de informatie die in de NHP's is verstrekt en in het geval van vastgestelde tekortkomingen vereisen dat aanvullende informatie wordt verstrekt.

Tijdpad: vanaf de NHP's voor 2021

Dit verslag werd door kamer IV, onder leiding van de heer Alex BRENNINKMEIJER, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 30 juni 2020.

Bijlagen

Bijlage I — Ontwikkeling van het proces van economische beleidscoördinatie sinds 1993

Bijlage II — De belangrijkste aspecten van het Europees Semester sinds 2015

Bijlage III — Tijdschema van het Europees Semester — belangrijkste wijzigingen in de periode 2011-2018

Bijlage IV — Selectie van lidstaten voor de controlesteekproef

01

De controle van de procedures van het Europees Semester was gericht op zes lidstaten (waarvan vijf uit de eurozone en één daarbuiten). Deze lidstaten vormden ook de steekproef die werd gebruikt voor de controle van het preventieve deel van het SGP.

02

De lidstaten die de hele tijd een BTP of aanpassingsprogramma doorliepen of al werden bestreken door de controles inzake de BTP, Griekenland of de procedure bij macro-economische onevenwichtigheden (PMO) werden uitgesloten (met uitzondering van Italië³⁰). Uit de overige lidstaten selecteerden we die waarop het correctief deel langer van toepassing was, waarvan het structurele saldo onlangs was verslechterd of die het verst verwijderd waren van hun middellangetermijndoelstelling (zie tabel 1).

Bijlage V — Kernindicatoren van Europa 2020 voor de EU-28

Onderwerp	Kernindicator	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	Streefdoel
Werkgelegenheid	Arbeidsparticipatie 20-64-jarigen, totaal (% van de bevolking)	70,30	69,00	68,50	68,60	68,40	68,40	69,20	70,10	71,10	72,20	73,20	75,00
	• Arbeidsparticipatie 20-64-jarigen, vrouwen (% van de bevolking)	62,80	62,30	62,00	62,20	62,40	62,60	63,50	64,30	65,30	66,50	67,40	:
	• Arbeidsparticipatie 20-64-jarigen, mannen (% van de bevolking)	77,90	75,70	75,00	75,00	74,60	74,30	75,00	75,90	76,90	78,00	79,00	:
O&O	Bruto binnenlandse uitgaven voor O&O(¹) (% van het bbp)	1,84	1,94	1,93	1,97	2,01	2,02	2,03	2,04	2,04	2,06	2,12	3,00
	• Bedrijfsleven	1,16	1,19	1,19	1,24	1,27	1,28	1,30	1,31	1,32	1,36	1,41	:
	• Regering	0,24	0,26	0,25	0,25	0,25	0,25	0,24	0,24	0,23	0,23	0,23	:
	• Hoger onderwijs	0,42	0,46	0,47	0,46	0,47	0,47	0,47	0,47	0,47	0,46	0,46	:
	• Particuliere non-profitorganisaties	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	:
Klimaatverandering en energie	Broeikasgasemissies(²) (index 1990 = 100)	90,60	83,80	85,70	83,00	82,10	80,40	77,50	78,10	77,80	78,30	:	80,00
	Aandeel hernieuwbare energie in het bruto-eindenergieverbruik (%)	11,10	11,90	12,50	13,10	14,40	15,20	16,20	16,70	17,00	17,50	:	20,00
	Primair energieverbruik (miljoen ton olie-equivalent)	1 693,00	1 595,00	1 654,00	1 593,00	1 585,00	1 571,00	1 511,00	1 537,00	1 547,00	1 562,00	:	1 483,00
	Eindenergieverbruik (miljoen ton olie-equivalent)	1 180,00	1 108,00	1 160,00	1 105,00	1 106,00	1 108,00	1 066,00	1 088,00	1 110,00	1 123,00	:	1 086,00
Onderwijs	Voortijdige verlaters van onderwijs en opleiding, totaal(³) (% van de bevolking in de leeftijdscategorie 18-24)	14,70	14,20	13,90	13,40	12,70	11,90	11,20	11,00	10,70	10,60	10,60	< 10,00
	• Voortijdige verlaters van onderwijs en opleiding, vrouwen(³) (% van de bevolking in de leeftijdscategorie 18-24)	12,70	12,30	11,90	11,50	10,90	10,20	9,60	9,50	9,20	8,90	8,90	:
	• Voortijdige verlaters van onderwijs en opleiding, mannen(³) (% van de bevolking in de leeftijdscategorie 18-24)	16,70	16,10	15,80	15,30	14,50	13,60	12,70	12,40	12,20	12,10	12,20	:
	Hoger opgeleiden, totaal(³) (% van de bevolking in de leeftijdscategorie 30-34)	31,20	32,30	33,60	34,80	36,00	37,10	38,00	38,70	39,20	39,90	40,70	>= 40,00
	• Hoger opgeleiden, vrouwen(³) (% van de bevolking in de leeftijdscategorie 30-34)	34,30	35,70	37,20	38,60	40,20	41,40	42,30	43,40	43,90	44,90	45,80	:
	• Hoger opgeleiden, mannen(³) (% van de bevolking in de leeftijdscategorie 30-34)	28,00	28,90	30,00	31,00	31,80	32,80	33,60	34,00	34,40	34,90	35,70	:
Armoede en sociale uitsluiting	Personen die risico lopen op armoede of sociale uitsluiting, EU-27(⁴)(⁷) (in miljoenen)	116,10	114,50	117,00	119,60	122,20	121,60	120,80	117,80	116,90	111,84	109,23	96,10
	Personen die risico lopen op armoede of sociale uitsluiting, EU-28(⁴)(⁷) (in miljoenen)	:	:	:	121,00	123,60	122,80	122,00	119,00	118,10	113,00	:	:
	Personen die risico lopen op armoede of sociale uitsluiting, EU-28(⁴)(⁶)(⁷) (% van de bevolking)	23,70	23,30	23,70	24,30	24,70	24,60	24,40	23,80	23,50	22,40	:	:
	• Personen in huishoudens met zeer lage werkintensiteit, EU-28(⁶)(⁷) (% van de bevolking in de leeftijdscategorie 0-59)	9,20	9,10	10,10	10,40	10,50	11,00	11,30	10,70	10,50	9,50	:	:
	• Personen die risico lopen op armoede na sociale overdrachten, EU-28(⁶)(⁷) (% van de bevolking)	16,60	16,40	16,50	16,80	16,80	16,70	17,20	17,30	17,30	16,90	:	:
	• Personen die met ernstige materiële deprivatie kampen, EU-28(⁶)(⁷) (% van de bevolking)	8,50	8,20	8,40	8,90	9,90	9,60	8,90	8,10	7,50	6,60	6,00	:

NB:
(1) Totale emissies, inclusief de internationale luchtvaart en indirecte CO₂, maar exclusief emissies van landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF).
(2) Onderbreking van de tijdreeks in 2014 (overgang van ISCED 97 naar ISCED 2011).
(3) De indicator "Personen die risico lopen op armoede of sociale uitsluiting" komt overeen met het aantal personen dat: na sociale overdrachten risico loopt op armoede, ernstige materiële deprivatie kent of leeft in een huishouden met een zeer lage arbeidsintensiteit. Personen worden maar eenmaal meegeteld, ook al vallen zij onder meerdere subindicatoren.
(4) Het algemene EU-streefdoel is om het aantal personen dat risico loopt op armoede of uitsluiting tegen 2020 met ten minste 20 miljoen te verminderen. Vanwege problemen met de beschikbaarheid van gegevens wordt dit streefdoel slechts voor de EU-27 geëvalueerd.
(5) Gegevens van de EU-27 voor 2008.
(6) De gegevens voor 2018 zijn ramingen.

Bron: Eurostat, Smarter, greener, more inclusive?, edities 2015-2019.

Bijlage VI — Beoordeling van de vooruitgang in de richting van de streefdoelen van de Europa 2020-strategie

01

Een analyse van de goedgekeurde reeks van negen kernindicatoren toont de vooruitgang van de EU in de richting van haar algemene streefdoelen voor 2020 op de vijf gebieden van werkgelegenheid, onderzoek, energie, onderwijs en armoedebestrijding (zie tabel 1 en figuur 4). Hierbij worden echter niet de verschillen tussen de afzonderlijke lidstaten getoond wat betreft hun prestaties en posities ten opzichte van het EU-gemiddelde.

Belangrijke feiten en belemmeringen ten aanzien van de vooruitgang op het gebied van armoedebestrijding

02

Het streefdoel van Europa 2020 voor armoedebestrijding is gebaseerd op de kernindicator "risico op armoede of sociale uitsluiting" (ook wel de AROPE-indicator genoemd³¹). Dit is een samengestelde indicator die drie aspecten van armoede omvat: (1) inkomensarmoede na sociale overdrachten³², (2) ernstige materiële deprivatie³³ en (3) leven in een huishouden met een zeer lage arbeidsintensiteit³⁴.

03

Ondanks het Europa 2020-streefdoel om het aantal mensen dat in armoede of sociale uitsluiting leeft met 20 miljoen te verminderen³⁵ ten opzichte van de niveaus van voor de crisis van 2008, liepen volgens de AROPE-indicator in 2018 nog steeds 109 miljoen personen — bijna een vierde (22 %) van de bevolking van de EU-27 — risico op armoede of sociale uitsluiting. Dit betekende een beperkte vooruitgang met 6,9 miljoen personen³⁶. De financiële crisis leidde tot een aanzienlijke verslechtering van de kernindicator voor armoede (AROPE) in de periode 2009-2012, waarop tot 2018 een geleidelijke verbetering volgde (zie figuur 1).

04

Ondanks de algemene verbetering van de samengestelde indicator loopt de vooruitgang tussen de lidstaten sterk uiteen, met name in de lidstaten waar de grootste groepen personen risico lopen op armoede. In figuur 2 wordt het cumulatieve verschil getoond tussen de aantallen personen in de lidstaten die in 2018 risico liepen op armoede of sociale uitsluiting (in duizenden) ten opzichte van 2008. In totaal nam het aantal personen in deze periode in 12 van de 27 lidstaten toe.

05

Daarnaast zijn er zelfs verschillen tussen de landen zichtbaar voor enkele subindicatoren, en niet alleen bij een eenvoudige vergelijking van de percentages personen die risico lopen op armoede. In 2018 is in sommige lidstaten bijvoorbeeld vrijwel geen sprake van ernstige materiële deprivatie, terwijl in andere lidstaten ongeveer een vijfde van de bevolking hieronder lijdt (zie tabel 2). Daarnaast zijn er zelfs verschillen tussen de landen zichtbaar voor enkele subindicatoren, en niet alleen bij een eenvoudige vergelijking van de percentages personen die risico lopen op armoede.

06

Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt hebben een belangrijke rol gespeeld met betrekking tot armoede en sociale uitsluiting. Na een aanzienlijke daling vanwege de economische recessie (2009-2013) werkte in 2018 73,2 % van de EU-bevolking in de leeftijdsgroep 20-64 jaar (tegenover 70,3 % in 2008; zie figuur 3). Dit was het hoogste percentage sinds 2002, met een aanzienlijke afname van de genderkloof (11,6 % in 2018 t.o.v. 15,1 % in 2008). De stijging van de arbeidsparticipatie werd echter positief beïnvloed door de geleidelijke stijging van het aantal deeltijdbanen (18,5 % in 2018 tegenover 16,8 % in 2008)³⁷.

07

Om de sociale dimensie in de EU verder te ontwikkelen, werd in november 2017 de Europese pijler van sociale rechten ondertekend, met een lijst beginselen op twintig gebieden die het "communautaire acquis" moeten waarborgen en verbeteren. Het succes hiervan zal staan of vallen met de uitvoering ervan en de inzet op nationaal niveau. In dit stadium is het nog te vroeg om in deze controle te bepalen of dit initiatief zou leiden tot enige verbetering van de magere resultaten van het Europees Semester in dit opzicht.

Belangrijke feiten en belemmeringen ten aanzien van de vooruitgang op het gebied van O&O

08

De uitgaven voor O&O als aandeel van het bbp van de EU stagneerden in de afgelopen jaren op iets boven de 2 % en het streefdoel van 3 % zal waarschijnlijk niet worden gehaald (zie figuur 4).

09

Met betrekking tot onderzoek en ontwikkeling constateerden we dat aan dit aspect weinig aandacht werd besteed in de LSA's voor lidstaten met een lage of zelfs negatieve groei van hun uitgaven voor O&O (zie tabel 3).

10

Bovendien bleven de grote verschillen in de uitgaven voor O&O tussen de EU-lidstaten bestaan (2017: van 0,50 % van het bbp in Roemenië tot 3,33 % van het bbp in Zweden). Investeringen in O&O lopen uiteen; met name de noordelijke en westelijke EU-landen kennen een groter aandeel door het bedrijfsleven gefinancierd O&O. Deze situatie weerspiegelt over het algemeen de verschillen in industriële structuren, kennisintensiteit en onderzoekscapaciteiten.

Acroniemen en afkortingen

(O)GVW: (ontwerp van) gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid

BTP: buitensporigtekortprocedure

CESAR: monitoringdatabank van de Commissie voor de uitvoering van LSA's

CR’s: landverslagen (Country Reports)

DEV: diepgaande evaluatie

DG: directoraat-generaal

ESI-fondsen: Europese structuur- en investeringsfondsen

Europa 2020: EU-strategie voor groei en banen

GB-verordening: verordening gemeenschappelijke bepalingen

GREB’s: globale richtsnoeren voor het economisch beleid

GR's: geïntegreerde richtsnoeren (met inbegrip van de GREB's en WGR's)

JGA: jaarlijkse groeianalyse

LRO’s: lokale en regionale overheden

NHP: nationaal hervormingsprogramma

O&O: onderzoek en ontwikkeling

PMO: procedure bij macro-economische onevenwichtigheden

SCP: stabiliteits- en convergentieprogramma

SGP: stabiliteits- en groeipact

SWD’s: werkdocumenten van de diensten van de Commissie (Staff Working Documents)

WGR’s: werkgelegenheidsrichtsnoeren

WMV: waarschuwingsmechanismeverslag

Verklarende woordenlijst

Buitensporigtekortprocedure (BTP): het correctief deel van het stabiliteits- en groeipact (SGP), waarin is vastgelegd welke maatregelen landen moeten nemen wanneer hun overheidsschuld of begrotingstekort buitensporig wordt geacht in de zin van de bepalingen van artikel 126 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. het correctief deel van het stabiliteits- en groeipact (SGP), waarin is vastgelegd welke maatregelen landen moeten nemen wanneer hun overheidsschuld of begrotingstekort buitensporig wordt geacht in de zin van de bepalingen van artikel 126 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Diepgaande evaluatie (DEV): analytisch document dat door de Commissie wordt opgesteld en erop is gericht macro-economische onevenwichtigheden op te sporen en de ernst ervan te beoordelen in het kader van de PMO. De DEV’s worden sinds 2015 opgenomen in de landverslagen van het Europees Semester.

Duurzameontwikkelingsdoelstellingen (Sustainable Development Goals, SDG’s): Met de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling, die de internationale gemeenschap in september 2015 heeft aangenomen, kan op mondiale trends en uitdagingen worden gereageerd. De 17 duurzameontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s) en bijbehorende streefdoelen, die tot 2030 lopen, vormen de kern van de Agenda 2030. De internationale gemeenschap heeft een ambitieus nieuw kader voor alle landen om samen te werken aan gemeenschappelijke uitdagingen. De SDG's zijn voor het eerst universeel van toepassing voor alle landen en de EU is vastbesloten ze uit te voeren.

Europa 2020-strategie: de strategie van de Unie voor groei en banen die in 2010 van start ging en een periode van tien jaar bestrijkt, tot 2020. In de strategie wordt de nadruk gelegd op drie prioriteiten: slimme, duurzame en inclusieve groei. Elke prioriteit is gekoppeld aan een of meer streefdoelen (in totaal acht) op vijf thematische gebieden (werkgelegenheid, onderzoek en ontwikkeling, klimaatverandering en energie, onderwijs, en armoede en sociale uitsluiting). De strategie omvat ook zeven thematische vlaggenschipinitiatieven.

Globale richtsnoeren voor het economisch beleid (GREB's): gemeenschappelijke prioriteiten en streefdoelen voor het economisch beleid van de EU-landen die op basis van het voorstel van de Commissie door de Raad worden goedgekeurd. Hierin is voorzien in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. In de GREB's moet het macro-economische en structurele beleid van zowel de EU in haar geheel als van de afzonderlijke EU-landen aan bod komen.

Landspecifieke aanbevelingen: beleidsrichtsnoeren over het gezond houden van de overheidsfinanciën die jaarlijks door de Commissie voor de lidstaten worden opgesteld. De Commissie dient deze richtsnoeren vervolgens in juli, in het kader van het Europees Semester, ter goedkeuring in bij de Raad.

Meerjarig financieel kader (MFK): zevenjarig kader waarin de begroting van de EU wordt geregeld. Het kader wordt vastgelegd in een unaniem aangenomen verordening van de Raad, met instemming van het Europees Parlement. In het financieel kader worden de maximale uitgaven voor elk jaar voor brede beleidsgebieden ("rubrieken") vastgesteld, evenals een totaal jaarlijks maximum voor vastleggingskredieten en betalingen.

Overloopeffecten: mogelijke gevolgen van (een) gebeurtenis(sen) in een land voor de economie van andere landen. Hoewel ook positieve overloopeffecten mogelijk zijn, wordt de term doorgaans gebruikt om de negatieve gevolgen van binnenlandse gebeurtenissen voor andere delen van de wereld aan te duiden.

Procedure bij macro-economische onevenwichtigheden (PMO): toezichtsmechanisme dat tot doel heeft het ontstaan van mogelijk schadelijke macro-economische onevenwichtigheden vast te stellen, te voorkomen en aan te pakken die negatieve gevolgen kunnen hebben voor de economische stabiliteit in een bepaalde lidstaat, de eurozone of de EU in haar geheel. De procedure maakt sinds 2012 deel uit van het Europees Semester.

Stabiliteits- en groeipact (SGP): een sinds 1997 voor alle EU-lidstaten bindende overeenkomst (die in 2005 en 2011 is herzien) over de uitvoering van de bepalingen in het Verdrag van Maastricht met betrekking tot de aanpak van de duurzaamheid van het begrotingsbeleid van de lidstaten, die voornamelijk wordt gerealiseerd door het overheidstekort en de overheidsschuld op een aanvaardbaar niveau te houden.

Stabiliteits(convergentie)programma: een document dat elk jaar door de lidstaten van de eurozone (of niet-eurozone) wordt opgesteld en waarin het beleid en de maatregelen van de lidstaat worden gepresenteerd om de duurzaamheid van het begrotingsbeleid te waarborgen, een begrotingssituatie te handhaven die beantwoordt aan of beter is dan zijn middellangetermijndoelstellingen, of stappen te zetten in de richting van de middellangetermijndoelstelling, en tegelijkertijd toereikende inspanningen te leveren met het oog op schuldvermindering om te voldoen aan de schuldregel en de referentiewaarde van het Verdrag van 60 %.

Werkgelegenheidsrichtsnoeren (WGR's): gemeenschappelijke prioriteiten en streefdoelen voor het werkgelegenheidsbeleid van de EU-landen die op voorstel van de Commissie door de Raad worden opgesteld en waarin eveneens is voorzien in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. WGR's en GREB's vormen samen de geïntegreerde richtsnoeren.

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

Het Europees Semester (hierna “het semester” genoemd) werd ingevoerd als onderdeel van de reactie van de EU op de economische en financiële crisis die Europa tien jaar geleden trof. Sindsdien hebben de Europese Commissie en de lidstaten, via de Raad, het semester voortdurend ontwikkeld om op gecoördineerde wijze sociaal-economische vraagstukken aan te pakken, waaronder productiviteit, concurrentievermogen en ondernemingsklimaat, alsook de economische en sociale aspecten van bredere uitdagingen in verband met klimaat, energie en duurzaamheid.

Het semester moet kunnen inspelen op de ontwikkelingen en het evolueert voortdurend qua reikwijdte en zwaartepunten.

De plotselinge COVID-19-pandemie en het zeer verstorende effect ervan is een schok die elke lidstaat heeft getroffen. Deze crisis heeft op korte termijn enorme schade veroorzaakt met langdurige nawerkingen. Om de crisis aan te pakken, moet gezamenlijk worden opgetreden. De Commissie heeft haar reactie afgestemd op de huidige sociale, economische en gezondheidscrisis, maar tegelijkertijd sterk de nadruk gelegd op het herstel na de crisis. Het semester is van onschatbare waarde omdat het ervoor zorgt dat de schade aan de economie en de werkgelegenheid wordt aangepakt met een gecoördineerde reactie van de EU en specifieke reacties van de lidstaten. De Commissie en de Raad zijn overeengekomen de door de regels geboden flexibiliteit toe te passen, zodat de regeringen in staat waren economische activiteit te ondersteunen en de burgers van de EU een sociaal vangnet te bieden. De landspecifieke aanbevelingen (LSA’s) voor 2020 betreffen de gevolgen van de acute crisis op sociaal en gezondheidsgebied, alsook de structurele uitdagingen die in de herstelfase moeten worden aangepakt. Na COVID zullen de Commissie en de lidstaten nog nauwer samenwerken om ervoor te zorgen dat de hervormingen met elkaar stroken en beter worden uitgevoerd.

De Rekenkamer merkt op dat in de periode 2011-2018 bij de uitvoering van 30 % van de LSA’s “beperkte vooruitgang” of “geen vooruitgang” is geboekt. Uit geactualiseerde gegevens over de uitvoering van de LSA’s van 2011-2019 blijkt dat de lidstaten 22 % van de LSA’s in aanzienlijke mate of volledig hebben uitgevoerd, en bij 46 % ten minste “enige vooruitgang” hebben geboekt, terwijl bij de uitvoering van de resterende 32 % van de LSA’s sprake was van “beperkte vooruitgang” of “geen vooruitgang”. Dat bij bijna 70 % sprake is van ten minste “enige” uitvoering, geeft aan dat het semester succes heeft. Dit laat zien dat de Commissie de hervormingen nauwlettend monitort, maar dat haar inspanningen om de uitvoering verder te verbeteren, moeten worden voorgezet. De Commissie werkt ook aan i) meer houdbaarheidsanalyse in semesterdocumenten, ii) verdere ontwikkeling van de koppeling tussen het gebruik van EU-fondsen en de semesteraanbevelingen, iii) integratie van het steunprogramma voor hervormingen en iv) ontwikkeling van de kwalitatieve beoordeling door de Commissie van de follow-up van LSA’s.

Aangezien zich in de nasleep van de crisis in alle lidstaten soortgelijke problemen voordoen, zal de Commissie met de lidstaten samenwerken aan verdere uitvoering van de hervormingsagenda.

De Rekenkamer merkt op dat, ook al zullen zes van de acht Europa 2020-streefdoelen waarschijnlijk volledig worden gehaald, de vooruitgang ten aanzien van de streefdoelen op het gebied van armoede en onderzoek en ontwikkeling traag is.

De Commissie neemt de bestrijding van armoede uiterst serieus. Zij heeft haar focus op sociale kwesties versterkt door de Europese pijler van sociale rechten en het “sociaal scorebord” in het semester op te nemen. Ook volgt zij de ontwikkelingen en factoren die van invloed zijn op armoede, in haar jaarverslag over de ontwikkelingen op het gebied van werkgelegenheid en op sociaal gebied in Europa. In de loop der jaren heeft een groot aantal LSA’s betrekking gehad op werkgelegenheid, verwerving van vaardigheden, volwassenenonderwijs, kinderopvang en integratie van hen die het verst van de arbeidsmarkt af staan. Die spelen allemaal een rol bij de bestrijding van armoede.

Bij onderzoek en ontwikkeling (O&O) waren sommige lidstaten veel sneller dan andere. DE en DK hadden hun streefdoelen vóór 2020 al bereikt. Op EU-niveau is de O&O-intensiteit gestegen van 1,81 % in 2000 tot 2,19 % in 2018. Hoewel de EU haar ambitie voor investeringen in O&O over het geheel genomen niet heeft verwezenlijkt, heeft het streefcijfer van 3 % wel een duidelijk mobiliserend effect gehad. De toename van de overheidsuitgaven voor O&O en de overheidssteun voor O&O in het bedrijfsleven in de jaren van sterke begrotingsconsolidatie in de nasleep van de crisis van 2008 zou niet hebben plaatsgevonden zonder beleidsfocus op de betekenis van O&O voor de economische groei.

In de nasleep van de huidige crisis benadrukt de Commissie dat de lidstaten beide gebieden — armoedebestrijding en onderzoek en innovatie — als prioriteit voor een herstelstrategie moeten beschouwen en daarnaar moeten handelen.

De Rekenkamer merkt op dat de Commissie de lidstaten geen schriftelijke feedback geeft over de nationale hervormingsprogramma’s. De Commissie is van mening dat een gerichte dialoog met de betrokken autoriteiten in de lidstaten doeltreffender is dan algemene schriftelijke feedback over het nationale hervormingsprogramma. Wanneer de Commissie lacunes ontdekt, neemt zij contact op met de autoriteiten om de ontbrekende informatie op te vragen. De Commissie gebruikt ook andere bronnen (bv. onderzoeksmissies, bilaterale besprekingen met de lidstaten, de ambtenaren voor het Europees Semester) om een volledig en evenwichtig beeld te krijgen.

Het semester is een sterk partnerschap tussen de Commissie, de Raad en de lidstaten. Het Europees Parlement is ook een belangrijke deelnemer door middel van economische dialogen. Het zorgt ervoor dat de prioriteiten van de lidstaten en de Europese Unie erop gericht zijn structurele hervormingen uit te voeren en tegelijkertijd in een groene en duurzame toekomst te investeren. De Commissie benadrukt ook dat de aanbevelingen door de Europese Raad worden bekrachtigd en door de Raad worden goedgekeurd nadat zij door diverse Raadscomités onder de loep zijn genomen.

De Commissie heeft rekening gehouden met de diverse opmerkingen en de daaruit voortvloeiende aanbevelingen van de Rekenkamer. Hoewel de Commissie openstaat voor mogelijke verbeteringen in het semesterproces, is zij het niet eens met de suggestie dat in het semester onvoldoende aandacht is besteed aan de sociale en onderzoeksdimensies.

Inleiding

Paragrafen 01 tot en met 08 — Het proces van het Europees Semester

De Commissie identificeert via een empirisch onderbouwde analyse in het landverslag de belangrijkste uitdagingen waarmee een lidstaat wordt geconfronteerd. Die verslagen worden openbaar toegankelijk gemaakt. Het semester evolueert in de loop van de tijd, en naast de oorspronkelijke focus op budgettaire, werkgelegenheidsgerelateerde en sociale aspecten is het nu ook gericht op de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties, voor zover die deel uitmaken van de rechtsgrondslagen van het semester. Een dergelijke analyse werd reeds gepresenteerd in de landverslagen van 2020. De crisis heeft acute sociale, economische en gezondheidskwesties meegebracht die moeten worden aangepakt. Desondanks wordt voor het herstel na de crisis duurzaamheid een centraal thema van het semester dat als leidraad zal dienen voor alle investeringen. Europa heeft een unieke kans om zijn vaardigheden, onderzoek en innovatie en infrastructuur te ontwikkelen ter bevordering van een op ecologische duurzaamheid en klimaatneutraliteit gebaseerd economisch model.

De Commissie is bereid mogelijke beleidsoplossingen te bespreken en op verzoek technische ondersteuning te bieden. De Commissie laat het aan de lidstaten over de meest geschikte beleidsmaatregelen te bepalen om de vastgestelde prioriteiten aan te pakken. Gezien de korte jaarlijkse cyclus en de mogelijkheid dat hervormingsbehoeften zich in opeenvolgende jaren herhalen, is het tot nu toe niet nodig geacht zich te mengen in een beleidsterrein dat als bevoegdheid van de lidstaten wordt beschouwd. Bijstand bij hervormingen is mogelijk gemaakt door de ESIF-programma’s van de Commissie en technische bijstand via DG REFORM.

Het rechtsstatelijkheidsmechanisme is een instrument dat losstaat van het semester. Er zijn discussies gaande om de focus op de rechtsstaat te vergroten door de invoering van een nieuw rechtsstatelijkheidsmechanisme.

Paragrafen 09 tot en met 19 — De Commissie en de lidstaten delen de verantwoordelijkheid voor het Europees Semester

De Commissie heeft inderdaad een aantal maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat tijdens de hele semestercyclus een regelmatige dialoog en informatie-uitwisseling met de lidstaten plaatsvindt.

Opmerkingen

Paragrafen 21 tot en met 31 en paragraaf 59 — Twee van de acht Europa 2020-streefdoelen zullen waarschijnlijk niet worden gehaald. De Commissie heeft onvoldoende aanbevelingen gedaan om armoede en onderzoek in bepaalde lidstaten aan te pakken. Meer problemen, bijvoorbeeld op het gebied van de rechtsstaat.

De Commissie merkt op dat de verwezenlijking van de werkgelegenheids- en onderwijsdoelstellingen een voorloper is van de totstandbrenging van een lager niveau van armoede en een hoger niveau van onderzoek en ontwikkeling. De herstructurering en hervormingen na de financiële crisis waren gericht op de financiële sector en op de urgente problemen van de jeugdwerkloosheid en het voortijdig schoolverlaten. Dit is doeltreffend gebleken, aangezien de werkgelegenheid hiermee op recordniveau is gebracht en het voortijdig schoolverlaten is teruggedrongen, wat ook van invloed was op de armoedebestrijding.

De Commissie neemt de bestrijding van armoede uiterst serieus. In haar als onderdeel van het herstelplan voor Europa gelanceerde REACT-EU-instrument heeft de Commissie voorgesteld dat de aan het Europees Sociaal Fonds toe te wijzen extra middelen prioritair moeten worden gebruikt voor onder meer maatregelen ter bestrijding van kinderarmoede. Het gewijzigde voorstel van het MFK 2021-2027 voor het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+) omvat de verplichting voor elke lidstaat om 5 % van zijn ESF+-middelen te besteden aan maatregelen ter bestrijding van kinderarmoede. Deze middelen zullen ook rechtstreeks bijdragen aan de uitvoering van het toekomstige beleidsinstrument inzake kindergarantie, dat de Commissie in 2021 zal voorstellen.

De Commissie heeft haar focus op sociale kwesties versterkt door de Europese pijler van sociale rechten en het “sociaal scorebord” in het semester op te nemen. De Commissie benadrukt dat niet automatisch een aanbeveling wordt gericht tot lidstaten die te maken hebben met verslechtering van een indicator. De Commissie houdt rekening met sociale ontwikkelingen, het lopende beleid van de lidstaat en de vooruitgang bij relevante hervormingen. Bovendien heeft in de loop der jaren een groot aantal LSA’s betrekking gehad op werkgelegenheid, verwerving van vaardigheden, volwassenenonderwijs, kinderopvang en integratie van hen die het verst van de arbeidsmarkt af staan. Die spelen allemaal een rol bij de bestrijding van armoede. Als gevolg daarvan is sinds de piek van de economische en financiële crisis in 2012 aanzienlijke vooruitgang geboekt bij de terugdringing van armoede, zodat het percentage mensen die met armoede of sociale uitsluiting worden bedreigd, ruim onder het niveau van voor de crisis ligt. In 2018 werden in de EU-28 110 miljoen mensen met armoede of sociale uitsluiting bedreigd — 13,9 miljoen minder dan tijdens de piek van 2012 en 7,5 miljoen minder dan vóór de crisis (2008). Bovendien laten de cijfers van 2019 voor 8 lidstaten (AT, BG, DK, LV, HU, PL, RO en FI) een verdere daling zien van het aantal mensen die met armoede of sociale uitsluiting worden bedreigd.

De uitgaven voor onderzoek en ontwikkeling lagen vanaf het begin op zeer uiteenlopende niveaus in de lidstaten, en dit is nog steeds zo. DE en DK hebben hun doelstellingen al vóór 2020 bereikt en hebben hun voorsprong op het gebied van innovatie geconsolideerd. Andere lidstaten zijn langzamer, omdat zij proberen onderzoek en innovatie zowel in de academische wereld als in het bedrijfsleven te verbreiden.

De inschatting van de Rekenkamer dat de Commissie onvoldoende aanbevelingen heeft gedaan om armoede en onderzoek in bepaalde lidstaten aan te pakken, is niet te rijmen met de erkenning door de Rekenkamer van het feit dat de Commissie een aantal LSA’s heeft gedaan om armoede te bestrijden door maatregelen op gebieden als: werkgelegenheid, verwerving van vaardigheden, een leven lang leren, kinderopvang en de integratie van gemarginaliseerden op de arbeidsmarkt. De Rekenkamer erkent ook de werkzaamheden op het gebied van de Europese pijler van sociale rechten en de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de VN. Dit toont aan dat de Commissie zich concentreert op het aanpakken van de onderliggende oorzaken van armoede:: toegang tot de arbeidsmarkt, vaardigheden en kinderopvang. In de nasleep van de huidige crisis legt de Commissie sterk de nadruk op inkomenssteun en maatregelen om de armoede direct te verlichten. Dit blijkt al duidelijk uit de LSA's voor 2020. Het streven van de Commissie, via haar aanbevelingen voor 2020 aan de Raad, is ook te investeren in onderzoek en ontwikkeling om de kans te grijpen die wordt geboden door de vergroening van de economie en de inzet van Europa voor de klimaatneutraliteit.

In haar analyse van het ondernemingsklimaat van een lidstaat houdt de Commissie rekening met andere aspecten voor zover er een macro-economisch verband is. Wat betreft de handhaving van de fundamentele waarde van de Europese Unie, de rechtsstaat, zal de Commissie elk jaar een verslag over de rechtsstaat publiceren met lidstaatspecifieke hoofdstukken.

Paragrafen 34 tot en met 40 en paragrafen 58 en 61 — Meerjarige beoordelingen door de Commissie van de uitvoering van de LSA’s door de lidstaten

De Rekenkamer merkt op dat de lidstaten weinig LSA’s volledig of in aanzienlijke mate hebben uitgevoerd en de monitoring door de Commissie niet altijd volledig is.

De Commissie werkt met de lidstaten samen om het aantal LSA’s met volledige of aanzienlijke uitvoering op te voeren. Het feit dat sinds het begin van het Europees Semester in 2011 bij de uitvoering van meer dan twee derde van de LSA's ten minste “enige vooruitgang” is geboekt, bevestigt dat belangrijke hervormingen worden uitgevoerd, al kan het langer duren. Sommige hervormingen hebben te maken met sterke politieke en maatschappelijke weerstand, zelfs als de regering duidelijk maakt erachter te staan.

De lidstaten hebben in de loop der jaren de meeste vooruitgang geboekt op het gebied van financiële diensten, toegang tot financiering, insolventiekaders, arbeidsbeschermingswetgeving en actief arbeidsmarktbeleid, waarin tot uiting komt dat prioriteit is gegeven aan de stabilisatie van de financiële sector in antwoord op de economische en financiële crisis, die doortastend beleid vereiste. In dezelfde geest komen stappen om de creatie van banen met vaste contracten te bevorderen en segmentering van de arbeidsmarkt aan te pakken tot uiting in de goede uitvoering van de desbetreffende aanbevelingen. Aanbevelingen inzake begrotingsbeleid en budgettaire governance kenden ook een sterke mate van uitvoering om de overheidsfinanciën in de nasleep van de financiële crisis een gezonde basis te geven.

Het feit dat de onevenwichtigheden de afgelopen jaren geleidelijk zijn verbeterd of weggewerkt, is op zich al een bewijs voor de succesvolle uitvoering van de hervormingen.

De Commissie voert tijdens elke cyclus van het semester tweemaal een jaarlijkse en een meerjarige beoordeling van LSA's uit. De beoordelingsmethode en de toekenning van de uitvoeringscategorieën door de Commissie zijn in de loop van de tijd verbeterd en zijn heel streng, zodat er sprake blijft van druk op de lidstaat om hervormingen voort te zetten en te voltooien. Om de analyse te vergemakkelijken en het tempo van de vooruitgang in de loop der jaren gemakkelijk te kunnen vergelijken, gebruikt de Commissie een synthetische indicator om de vooruitgang bij de LSA’s te beoordelen.

Wanneer sprake is van aanhoudend ontoereikende uitvoering, werkt de Commissie actief samen met de lidstaten om ervoor te zorgen dat de geconstateerde beleidsuitdagingen en -prioriteiten naar behoren worden aangepakt. Zij is van mening dat nog meer aanbevelingen van de Raad en specifieke maatregelen niet zouden bijdragen tot een constructieve dialoog om een oplossing te vinden. Volgens de Commissie kan dit het best worden bereikt door ervoor te zorgen dat de beschikbare EU-middelen naar de aanpak van de LSA gaan. De fondsen voor het cohesiebeleid zijn afgestemd op het semester, en DG REFORM verleent technische bijstand aan de lidstaten. De onlangs voorgestelde faciliteit voor herstel en veerkracht (561 miljard EUR) zal volledig gericht zijn op semestergerelateerde beleidshervormingen.

Om ervoor te zorgen dat meer LSA’s volledig of in aanzienlijke mate worden uitgevoerd, voert de Commissie nauwer overleg met de lidstaten, geeft zij via een specifieke dienst ondersteuning bij de hervormingen en zorgt zij voor een betere koppeling van Europese fondsen aan hervormingen.

Wat betreft de CESAR-databank voor LSA-beoordelingen: de functionaliteit ervan wordt voortdurend verbeterd. Het is een intern werkinstrument dat sinds december 2019 met de lidstaten wordt gedeeld.

Paragrafen 41 tot en met 44 — koppeling tussen EU-begroting en uitvoering van LSA’s

De Rekenkamer stelt dat “uitgaven uit de EU-begroting en uitvoering van LSA’s onvoldoende gekoppeld” zijn. De Commissie kan echter bevestigen dat in de programmering van de Europese structuur- en investeringsfondsen 2014-2020 rekening is gehouden met alle relevante LSA’s. Hierbij mag niet uit het oog worden verloren dat de Europese structuur- en investeringsfondsen in de huidige programmeringsperiode mogelijk gedurende een periode van tien jaar ten uitvoer worden gelegd (als gevolg van de n+3-regel). Het duurt uiteraard nog langer voordat de outputs en resultaten van investeringen zichtbaar worden, en daarom kan de doeltreffendheid van het onderdeel ter bevordering van de uitvoering van de LSA’s alleen vanuit langetermijnperspectief worden beoordeeld. De studie waarnaar de Rekenkamer verwijst, bevestigt de verbanden tussen de programmeringsdocumenten van de ESIF (de partnerschapsovereenkomsten en de operationele programma’s) en de in het kader van het semester gedane LSA's. Dat die verbanden “breed en algemeen” zijn, vloeit voort uit de algemene aard van de partnerschapsovereenkomsten; dat zijn “kaderdocumenten” voor de programmering die zich dus niet lenen voor specifieke uitvoeringsvereisten.

Volgens de verordening gemeenschappelijke bepalingen moeten de programmeringsdocumenten voor het nemen van besluiten over steunmaatregelen onder meer rekening houden met de relevante LSA's. De partnerschapsovereenkomsten en de operationele programma’s zijn strategische documenten voor de uitvoering van de ESI-fondsen gedurende een periode van 7 jaar, en zijn dus niet alleen bedoeld voor de uitvoering van de LSA's. Desondanks brengen de landverslagen sinds 2016 regelmatig verslag uit over de bijdrage van de EU-begroting aan de aanpak van structurele uitdagingen. Bovendien zijn de synergieën tussen het semester en het gebruik van EU-middelen in de loop der jaren aanzienlijk versterkt, en dit zal in het volgende meerjarig financieel kader naar verwachting worden voortgezet. Voor 2021-2027 heeft de Commissie voorgesteld dat de lidstaten moeten bepalen op welke wijze bij de voorbereiding van programmeringsdocumenten rekening moet worden gehouden met relevante LSA’s. Tijdens de programmeringsperiode 2021-2027 moeten de lidstaten op gezette tijden het monitoringcomité en de Commissie in kennis stellen van de vooruitgang bij de uitvoering van de programma's ter ondersteuning van de LSA's. Bij een tussentijdse evaluatie moeten de lidstaten onder meer nagaan of programmawijzigingen nodig zijn om rekening te houden met relevante LSA’s die sinds het begin van de programmeringsperiode zijn vastgesteld of gewijzigd.

Op 27 mei 2020 heeft de Commissie een voorstel over Next Generation EU ingediend. De eerste pijler en de hoeksteen van het herstelplan zal een nieuwe faciliteit voor herstel en veerkracht zijn. De faciliteit bouwt voort op het hervormingsinstrument en vervangt het begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen (BICC), zoals onlangs met de medewetgevers is besproken.

De Commissie heeft ook, als een op zichzelf staande verordening, het instrument voor technische ondersteuning voorgesteld, dat de voortzetting is van het bestaande steunprogramma voor structurele hervormingen (SRSP).

Paragrafen 45 tot en met 52 — Stroomlijning van LSA’s en prioritering van hervormingen

De samengestelde LSA’s waarnaar de Rekenkamer verwijst, hebben allemaal een gemeenschappelijk thema, namelijk begrotingsbeleid, werkgelegenheid en sociaal beleid, ondernemingsklimaat en investeringen. Onderdelen van aanbevelingen hebben betrekking op verschillende beleidsterreinen. De lidstaten worden geacht hierop via hun diverse ministeries en bestuursorganen binnen een vergelijkbaar tijdsbestek te reageren. Dit weerspiegelt het feit dat voor het aanpakken van een specifieke sociaaleconomische uitdaging op verschillende gebieden beleidsmaatregelen vereist zijn. Wat betreft de prioritering van hervormingen: de door de Commissie voorgestelde aanbevelingen geven de mening van de Commissie weer over de prioritaire acties die moeten worden ondernomen.

Het proces in de Raad zorgt ervoor dat de aanbevelingen door de lidstaten worden besproken voordat zij worden afgerond. Uiteindelijk is het de Raad die de aanbevelingen aanneemt. Bovendien ligt de nadruk op een voortdurende dialoog met de lidstaten en belanghebbenden om prioriteiten en concrete hervormingen vast te stellen. De Commissie is van mening dat deze mechanismen ervoor zorgen dat de uiteindelijk vastgestelde aanbevelingen haalbaar zijn. De Commissie is zich er uiteraard van bewust dat sommige hervormingen meer tijd vergen dan andere, en zij heeft dan ook een meerjarige beoordeling van de voortuitgang bij de uitvoering ontwikkeld.

Wat betreft verwijzingen naar de geïntegreerde richtsnoeren: in de aanbevelingsdocumenten wordt daar al vaak naar verwezen, en de lidstaten noch de Commissie hebben behoefte aan meer verwijzingen. Ten aanzien van de formulering en de motivering van de aanbevelingen moet erop worden gewezen dat elke aanbeveling vergezeld gaat van een ondersteunende overweging en een ondersteunende analyse in het landverslag. Gezien de uitgebreide contacten tussen de lidstaten en de Commissie kunnen er geen misverstanden over de boodschap bestaan.

Paragrafen 53 tot en met 56 — betrokkenheid van nationale belanghebbenden en beoordeling van de nationale hervormingsprogramma’s

De Commissie verplicht de lidstaten ertoe samen te werken met belanghebbenden, en zelf doet zij dat ook tijdens onderzoeksmissies. Bovendien vinden tijdens de programmering van middelen regelmatige uitwisselingen tussen de Commissie en lokale autoriteiten plaats. De lokale en regionale autoriteiten zijn nauw betrokken bij de programmerings- en uitvoeringscycli van de fondsen voor het cohesiebeleid. De Commissie heeft voorgesteld dit te handhaven voor de programmeringsperiode 2021-2027.

Ten aanzien van de nationale hervormingsprogramma’s bevestigt de Commissie dat de inhoud consistent is, maar zij bemoeit zich niet met de nationale traditie qua documentatie en formaten. Het nationale hervormingsprogramma is voor de lidstaten een zeer belangrijk instrument geworden om de interministeriële en interregionale coördinatie in het hervormingsproces te vergemakkelijken. De voorstellen van de Commissie voor aanbevelingen van de Raad inzake de nationale hervormingsprogramma’s en adviezen over de stabiliteits- en convergentieprogramma’s van de lidstaten documenteren op zichzelf de beoordeling van de programma’s door de Commissie. De beoordeling wordt expliciet gedocumenteerd in een standaardoverweging van de juridische tekst van de LSA. Bovendien wordt rekening gehouden met de in de programma’s opgenomen informatie bij de actualisering van de LSA-beoordeling in de overkoepelende mededeling van mei die deel uitmaakt van het gepubliceerde semesterpakket. De inhoud van de LSA-voorstellen houdt ook rekening met maatregelen die door de lidstaten in hun programma’s worden gemeld. De Commissie beoordeelt of het model in acht is genomen en concentreert zich op de belangrijkste hervormingstoezeggingen en de bevestiging van de informatie die de Commissie zelf uit andere bronnen heeft verzameld.

Wat betreft de CESAR-databank, zijn de interne procedures van de Commissie zo ontworpen dat alle relevante DG’s kunnen bijdragen aan de algemene LSA-beoordeling van de Commissie in CESAR. Aangezien CESAR een levend instrument is dat voortdurend in ontwikkeling is om het beoordelings- en monitoringproces verder te verbeteren, worden nieuwe functionaliteiten ontwikkeld om er beter voor te zorgen dat alle relevante DG’s hun beoordeling geven in de databank.

De Commissie is het niet eens met de opmerking dat de monitoring in de loop der jaren minder vergelijkbaar wordt door frequente hergroeperingen van LSA's. De beoordeling van de uitvoering van LSA's geschiedt eerst voor elk afzonderlijk onderdeel, en vervolgens worden de onderdelen samengevoegd voor de hele LSA. Om de analyse te vergemakkelijken en het tempo van de vooruitgang in de loop der jaren gemakkelijk te kunnen vergelijken, gebruikt de Commissie een synthetische indicator om de vooruitgang bij de uitvoering van LSA’s te beoordelen. Er zijn in CESAR enkele aanpassingen ingevoerd om de aanbevelingen voor elk beleidsterrein beter te kunnen volgen gedurende een bepaalde periode.

Conclusies en aanbevelingen

59

De Commissie is het niet eens met de conclusie van de Rekenkamer dat er onvoldoende aandacht is voor armoedebestrijding en dat er sprake is van een onevenwichtige combinatie van LSA's.

Om speciale aandacht te besteden aan rechtsstaatvraagstukken is een nieuw rechtsstatelijkheidsmechanisme ingevoerd. De aandacht voor dergelijke kwesties in het semester is gericht op zaken die een duidelijk macro-economisch effect hebben.

Aanbeveling 1 — Leg meer nadruk op de sociale en onderzoeksdimensies in het proces van het Europees Semester

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling, aangezien zij de sociaaleconomische gevolgen van de COVID-19-crisis grondig zal aanpakken. De Commissie is vastbesloten mensen uit de armoede te halen door de oorzaken van armoederisico’s aan te pakken.

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling gedeeltelijk, aangezien zij niet kan toezeggen LSA's te doen aan alle lidstaten die onvoldoende vooruitgang boeken. Gezien de nieuwe Europese Green Deal en de digitale transitie zullen onderzoek en innovatie naar verwachting een belangrijke rol spelen in het Europees Semester en om de economie van de EU concurrerend en klimaatneutraal te maken.

Aanbeveling 2 — Versterk de uitvoering en monitoring van LSA’s

Eerste streepje — De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en zorgt er nu voor dat alle leden van het landenteam hun beoordeling van de uitvoering in CESAR bijwerken. Aangezien CESAR een levend instrument is dat voortdurend in ontwikkeling is om het beoordelings- en monitoringproces verder te verbeteren, worden nieuwe functionaliteiten ontwikkeld om er beter voor te zorgen dat alle relevante DG’s hun beoordeling geven in de databank.

Tweede streepje — De Commissie aanvaardt deze aanbeveling gedeeltelijk. Zij zal ervoor zorgen dat de informatie die al openbaar is in de vorm van de landverslagen over de LSA's en de stand van uitvoering daarvan, ook online beschikbaar wordt gesteld. Dit is afhankelijk van de instemming van de lidstaten.

Derde streepje — De Commissie verwerpt deze aanbeveling. De Commissie bouwt een samenwerkingsrelatie met de lidstaten op om samen uitdagingen te identificeren en aan te pakken.

De Commissie past het door de Rekenkamer genoemde beginsel reeds toe door aanbevelingen bij onvoldoende uitvoering in volgende semesterronden te herhalen en waar nodig te preciseren. Het wordt dus niet nodig geacht verdere maatregelen uit hoofde van de verordening te overwegen.

Aanbeveling 3 — Versterk het verband tussen EU-middelen en LSA’s

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling gedeeltelijk voor het meerjarig financieel kader 2021-2027. In de programmering van de ESI-fondsen is al sprake van enkele onderling overeengekomen hervormingsvoorwaarden. Bovendien heeft de Commissie op 27 mei 2020 een nieuwe faciliteit voor herstel en veerkracht voorgesteld die grootschalige financiële steun voor hervormingen en investeringen van lidstaten zal verstrekken, zodat de lidstaten worden geholpen de tijdens het Europees Semester vastgestelde uitdagingen aan te pakken. Dit zal echter afhangen van de onderhandelingen in het Parlement en de Raad.

Aanbeveling 4 — Verbeter de formulering van LSA’s

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling gedeeltelijk, voor zover afzonderlijke LSA’s één gemeenschappelijke beleidsuitdaging betreffen. Als in een LSA meerdere kwesties aan de orde komen, wil dit zeggen dat voor het aanpakken van een specifieke sociaaleconomische uitdaging op verschillende gebieden beleidsmaatregelen vereist zijn. In het kader van de Europa 2020-strategie zijn er meetbare streefdoelen. Nog meer streefdoelen toevoegen wordt niet zinvol geacht. Een tijdschema voorschrijven wordt evenmin praktisch geacht, aangezien de Commissie zich ervan bewust is dat hervormingen in verschillende fasen moeten worden uitgevoerd. Wat wel kan worden overwogen is een gedetailleerdere kwalitatieve beoordeling van de uitvoeringsinspanningen van een lidstaat. Dit wordt al toegepast wanneer de Commissie de uitvoering beoordeelt en verschillende beoordelingscategorieën hanteert, bv. “beperkte vooruitgang”, “enige vooruitgang”, enz. De Commissie motiveert de aanbevelingen al naar behoren in de landverslagen en de overwegingen van LSA's.

Aanbeveling 5 — Zorg voor een duidelijke beoordeling van de NHP’s

Eerste streepje — De Commissie aanvaardt deze aanbeveling gedeeltelijk, afhankelijk van het resultaat van de lopende onderhandelingen met de medewetgevers over het MFK en de faciliteit voor herstel en veerkracht.

De NHP’s vormen een aanvulling op en bevestiging van uit andere bronnen verkregen informatie. De NHP’s in hun huidige vorm worden zeer nuttig geacht voor het opstellen van de LSA's en zijn dus geschikt voor het beoogde doel. Zij bevatten al verschillende elementen die de Rekenkamer voorstelt. Tegelijkertijd zal de Commissie in het kader van haar samenwerking met de lidstaten onderzoeken welke tot wederzijds voordeel strekkende verbeteringen in de NHP’s kunnen worden aangebracht.

In het licht van de voorstellen van de Commissie voor het MFK 2021-2027 kan bovendien de structuur van de NHP's zo nodig worden aangepast in overeenstemming met de voorgestelde rol van de NHP’s voor de faciliteit voor herstel en veerkracht. De lidstaten zullen met name in het kader van de faciliteit voor herstel en veerkracht hun bij de NHP’s gevoegde plannen voor herstel en veerkracht kunnen indienen.

Tweede streepje — De Commissie verwerpt deze aanbeveling.

De NHP’s spelen een zeer belangrijke rol bij het verkrijgen van een verbintenis tot uitvoering van hervormingen binnen lidstaten, onder hun eigen ministeries en de belanghebbenden. Voor de Commissie zijn de NHP's een nuttig instrument om de informatie bijeen te brengen en te bevestigen die de Commissie via andere kanalen heeft vergaard in het kader van haar activiteiten op het gebied van permanent economisch toezicht.

De beoordeling van de NHP’s door de Commissie wordt weerspiegeld in de LSA's en de bijbehorende overwegingen. Het verstrekken van een expliciete en specifieke beoordeling van het NHP aan de lidstaat wordt niet geacht een meerwaarde te hebben gezien de rol die de NHP’s momenteel in de context van het semester spelen.

Voetnoten

¹ Het Europees Semester werd ingevoerd als een nieuw element nadat hierover in 2010 overeenstemming werd bereikt (zie respectievelijk Mededeling COM(2010) 250 definitief getiteld Naar een intensivering van de economische beleidscoördinatie en Mededeling COM(2010) 367/2 definitief getiteld Naar een intensivering van de economische beleidscoördinatie ten behoeve van stabiliteit, groei en werkgelegenheid — Instrumenten voor een krachtigere economische governance van de EU) en nadat in 2011 wijzigingen werden doorgevoerd bij Verordening (EU) nr. 1175/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid (PB L 306 van 23.11.2011, blz. 12).

² Zie de Mededeling van de Commissie "Europa 2020 — Een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei", COM(2010) 2020 definitief van 3.3.2010, bijlage 1, blz. 30.

³ Mededeling van de Commissie "Tussenopname van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei", COM(2014) 130 final/2 van 19.3.2014, blz. 18.

⁴ Mededeling van de Commissie “Jaarlijkse strategie voor duurzame groei 2020”; COM(2019) 650 final van 17.12.2019.

⁵ Zie de mededeling van de Commissie over de verdere versterking van de rechtsstaat in de Unie; COM(2019) 163 final, blz. 9-12.

⁶ Artikel 12 bis van Verordening (EG) nr. 1466/97.

⁷ Artikel 2 bis, lid 3, en artikel 2 bis ter, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97.

⁸ Europese Raad van Luxemburg van 12 en 13 december 1997, conclusies van het voorzitterschap en de — in bijlage 1 opgenomen — resolutie van de Europese Raad betreffende de coördinatie van het economisch beleid in de derde fase van de EMU, en betreffende de artikelen 109 en 109 ter van het Verdrag, punt 3.

⁹ Verslag van de Raad aan de Europese Raad — De uitvoering van het stabiliteits- en groeipact verbeteren, Brussel, 21 maart 2005, 7423/05, UEM 97, ECOFIN 104, blz. 4 van de bijlage.

¹⁰ Verordening (EU) nr. 1173/2011 inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied, considerans, overweging 3, 16 november 2011.

¹¹ Artikel 2 bis, lid 3, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1466/97.

¹² Artikel 11, leden 1 en 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97.

¹³ Zie de controle door de ERK van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden (PMO) — Speciaal verslag nr. 03/2018 — en de controle van de ERK inzake het preventieve deel van het SGP — Speciaal verslag nr. 18/2018.

¹⁴ 2008 was de initiële referentieperiode ten aanzien waarvan streefdoelen werden vastgesteld.

¹⁵ Zie ook de discussienota van het personeel van het IMF Inequality and poverty across generations in the EU, januari 2018.

¹⁶ https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/refreshTableAction.do?tab=table&plugin=1& pcode=tessi012&language=en.

¹⁷ Aanbeveling van de Commissie van 26 april 2017 over de Europese pijler van sociale rechten; C(2017) 2600 final.

¹⁸ Door de Algemene Vergadering aangenomen resolutie van de Verenigde Naties, “Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development”; A/RES/70/1; 25 september 2015.

¹⁹ Politieke beleidslijnen voor de volgende Europese Commissie 2019-2024 “Een Unie die de lat hoger legt — Mijn agenda voor Europa” van voorzitter Ursula von der Leyen tijdens haar kandidatuur; blz. 9.

²⁰ Zie figuur 2 op blz. 4 van “ESPC Strategic Notes”, Europese Commissie, uitgave 6/2015.

²¹ Artikel 121, lid 4, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

²² Artikel 2 bis, lid 3, onder a), van Verordening (EG) nr. 1466/97.

²³ Artikelen 15 en 96 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad.

²⁴ Verslag van Ismeri Europa voor de Commissie, getiteld “Support of European Structural and Investment (ESI) Funds to the implementation of the Country Specific Recommendations and to structural reforms in Member States”, 2018.

²⁵ Advies nr. 6/2018 van de ERK over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds Plus, het Cohesiefonds, en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en de financiële regels voor die fondsen en voor het Fonds voor asiel en migratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Instrument voor grensbeheer en visa; paragrafen 31-34 en aanbeveling 4, paragrafen 36-39 en aanbeveling 9.

²⁶ Commissie, “Discussienota over de verdieping van de economische en monetaire unie”, COM(2017) 291 van 31.5.2017, blz. 24.

²⁷ Artikel 2 bis, lid 2, onder a) en b) van Verordening (EG) nr. 1466/97 schrijft het toezicht op de uitvoering van globale richtsnoeren voor het economisch beleid en het onderzoek van de uitvoering van de werkgelegenheidsrichtsnoeren voor.

²⁸ Artikel 2 bis, lid 2, onder d), van Verordening (EG) nr. 1466/97.

²⁹ Europees Comité van de Regio's, Advies — Verbetering van de governance van het Europees Semester: een gedragscode voor de inbreng van de lokale en regionale overheden, 123e zitting, 11 en 12 mei 2017.

³⁰ Italië verliet de BTP in juni 2013 en de hieraan voorafgaande periode werd deels bestreken door de BTP-controle van de Rekenkamer. Het land werd opgenomen in de steekproef vanwege de uitgebreide toepassing van flexibiliteitsclausules in het kader van het preventieve deel en het algemene belang van het land voor de macro-economische ontwikkelingen in de EU.

³¹ Gegevens over armoede moeten met de nodige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd. Zo wordt de samengestelde AROPE-indicator met name beïnvloed door de indicator "risico op inkomensarmoede na sociale overdrachten". De laatstgenoemde indicator is een relatieve maatstaf voor armoede en de drempel ervan loopt sterk uiteen in de verschillende lidstaten. De indicator verandert ook met de tijd en volgt de ontwikkeling van het nationale netto-mediaaninkomen: in een aantal lidstaten daalde de drempel in de periode 2008-2017 (Griekenland en Cyprus) of bleef deze redelijk stabiel (Spanje en Italië).

³² Mensen die leven in een huishouden met een equivalent besteedbaar inkomen na sociale overdrachten van minder dan 60 % van het nationale mediaaninkomen. Dit is de gangbare drempel, die het inkomen vertegenwoordigt dat noodzakelijk wordt geacht om fatsoenlijk te kunnen leven.

³³ Mensen die zich ten minste drie van de volgende negen zaken niet kunnen veroorloven: het betalen van de huur, hypotheek of energierekeningen; het voldoende verwarmen van hun huis; onverwachte uitgaven; het regelmatig eten van vlees of proteïnen; op vakantie gaan; een televisie; een wasmachine; een auto; een telefoon. In 2017 werkte de EU deze lijst bij en voegde zij er nog zeven items aan toe: het vervangen van versleten kleding en meubilair; twee paar schoenen bezitten; het uitgeven van een klein bedrag voor persoonlijk gebruik; regelmatige vrijetijdsactiviteiten; één keer per maand iets gaan drinken/eten; een internetverbinding. Het niet bezitten van een wasmachine, televisie en telefoon werd geschrapt van de herziene lijst als ongeschikte maatstaven voor deprivatie.

³⁴ Personen tussen de 0 en 59 jaar die leven in een huishouden waarin personen in de werkende leeftijd (met uitzondering van studenten onder de 25 jaar) het voorbije jaar minder dan 20 % van hun totale arbeidspotentieel hebben gewerkt.

³⁵ In het kader van het streefdoel voor 2020 en de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling van de Verenigde Naties hebben de EU-lidstaten toegezegd de armoede in al haar dimensies uiterlijk in 2030 te halveren.

³⁶ Vanwege het gebrek aan vergelijkbare gegevens voor 2008 is Kroatië niet opgenomen in de berekeningen (1,1 miljoen personen die risico liepen op armoede of sociale uitsluiting in 2017).

³⁷ https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en& pcode=tesem100&plugin=1.

Tijdlijn

Gebeurtenis	Datum
Vaststelling van het controleplan (APM) / aanvang van de controle	19.9.2017
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde)	31.1.2019
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure	30.6.2020
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde)	20.7.2020

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-2087-3	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/838951	QJ-AB-19-027-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-2064-4	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/50623	QJ-AB-19-027-NL-Q

COPYRIGHT

© Europese Unie, 2020.

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is geregeld bij Besluit nr. 6-2019 van de Europese Rekenkamer over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bijv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor de inhoud van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Dit betekent dat hergebruik is toegestaan mits de bron correct wordt vermeld en wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap van de documenten niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

U dient aanvullende rechten te verwerven indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van personeelsleden van de ERK, of werken van derden bevat. Indien toestemming wordt verkregen, wordt hiermee de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan dient u de auteursrechthebbende mogelijk rechtstreeks om toestemming te vragen.

Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid van de ERK inzake hergebruik; hiervoor wordt u ook geen licentie verleend.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacy- en auteursrechtbeleid.

Gebruik van het logo van de Europese Rekenkamer

Het logo van de Europese Rekenkamer mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de Europese Rekenkamer.

Hoe neemt u contact op met de EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1952 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.