Wsparcie UE na rzecz praworządności na Bałkanach Zachodnich – pomimo poczynionych wysiłków wciąż występują zasadnicze problemy

Streszczenie

I Rada Europy zdefiniowała praworządność jako wielowymiarową koncepcję zakładającą między innymi, że wszystkie działania publiczne mieszczą się w granicach określonych przez prawo, zgodnie z wartościami, jakimi są demokracja i prawa podstawowe, oraz pod kontrolą niezależnych i bezstronnych sądów. UE przyjęła tę definicję i zapisała praworządność w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej jako jedną ze wspólnych wartości państw członkowskich Unii. Jest ona wiodącą zasadą w polityce zagranicznej Unii, a także zasadniczym i nieodzownym warunkiem członkostwa w UE.

II Sześć państw Bałkanów Zachodnich nienależących do UE (Albania, Bośnia i Hercegowina, Czarnogóra, Kosowo^*, Macedonia Północna i Serbia) otrzymuje finansowanie z wielu źródeł, niemniej największym darczyńcą w regionie pozostaje UE. Pomoc finansowa UE kierowana do tych krajów jest udostępniana przede wszystkim za pośrednictwem Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (obecnie IPA II). Praworządność jest jednym z dziewięciu obszarów priorytetowych IPA II. Wsparcie na rzecz tego obszaru przydzielane jest z odrębnej puli środków budżetowych, która w okresie 2014–2020 wynosiła 700 mln euro.

III Trybunał skontrolował, czy wsparcie UE na rzecz praworządności na Bałkanach Zachodnich udzielone w okresie 2014–2020 było skuteczne. W zakres kontroli weszły komponenty praworządności dotyczące wymiaru sprawiedliwości i sądownictwa, zwalczania korupcji i poszanowania praw człowieka, a zwłaszcza dostępu do wymiaru sprawiedliwości i wolności wypowiedzi. Trybunał ocenił w szczególności, czy koncepcja wsparcia została odpowiednio opracowana i czy pozwoliło ono na osiągnięcie zaplanowanych rezultatów. Celem Trybunału było dokonanie niezależnej oceny tego zagadnienia w kontekście przyjętej w lutym 2018 r. unijnej strategii dotyczącej Bałkanów Zachodnich oraz przeanalizowanie wprowadzonych w 2020 r. zmian wynikających z nowej metodyki prowadzenia negocjacji akcesyjnych.

IV Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał ustalił, że choć działania UE przyczyniły się do przeprowadzenia reform technicznych i operacyjnych, takich jak poprawa efektywności sądownictwa i opracowanie odnośnych przepisów, mają one niewielki ogólny wpływ na realizację podstawowych reform w zakresie praworządności w regionie. Jedną z najważniejszych przyczyn tego stanu rzeczy jest brak wystarczającej woli politycznej w poszczególnych krajach do przeprowadzenia niezbędnych reform.

V Inne organizacje międzynarodowe, ośrodki analityczne i organizacje społeczeństwa obywatelskiego podzielają priorytety Komisji w zakresie praworządności. Pomimo tego unijne wsparcie oferowane w poszczególnych krajach na rzecz działań społeczeństwa obywatelskiego w zakresie praworządności jest niewystarczające, jeśli chodzi o zaspokojenie potrzeb tego sektora, a oddziaływanie tych działań nie jest starannie monitorowane. Prawidłowo funkcjonujące media i społeczeństwo obywatelskie są niezbędne, aby promować zasady demokratyczne i zmiany na drodze do członkostwa w UE. Tymczasem wolność wypowiedzi jest obszarem, w którym poczyniono najmniejsze postępy we wszystkich sześciu przedmiotowych krajach. W niektórych krajach poparcie społeczne dla reform niezbędnych do przystąpienia do UE spada.

VI Poza brakiem woli politycznej i poczucia odpowiedzialności za reformy opóźnienia w realizacji projektów IPA II mogą wynikać również z ograniczonych zdolności administracyjnych. Komisja nie korzysta jednak systematycznie ze skutecznych narzędzi, które pozwoliłyby ograniczyć to zagrożenie. Zasady stosowania warunkowości politycznej nie są jasne, a w ramach IPA II nie wprowadzono rygorystycznych przepisów dotyczących warunkowości, przewidujących bezpośrednio wstrzymanie finansowania w innych obszarach w razie opóźnień w realizacji reform w zakresie praworządności.

VII Metodyka negocjacji akcesyjnych obowiązująca od 2020 r. jest krokiem we właściwym kierunku, ponieważ połączenie rozdziałów negocjacyjnych w klastry pozwala Komisji zająć się jednocześnie wszystkimi obszarami związanymi z praworządnością podczas negocjacji akcesyjnych. Niemniej metodyka ta została przyjęta dopiero niedawno, w związku z czym jej rezultaty nie są jeszcze widoczne.

VIII Na podstawie powyższych uwag Trybunał zaleca, aby Komisja i ESDZ:

• usprawniły mechanizm promowania reform w zakresie praworządności w procesie rozszerzenia;
• zintensyfikowały wsparcie na rzecz społeczeństwa obywatelskiego zaangażowanego w reformy w zakresie praworządności i niezależności mediów;
• wzmocniły korzystanie z mechanizmu warunkowości w ramach IPA III;
• usprawniły sprawozdawczość i monitorowanie w odniesieniu do projektów.

Wprowadzenie

01 Komisja określiła praworządność jako „kręgosłup każdej nowoczesnej demokracji konstytucyjnej”^[1]. Zgodnie z postanowieniami art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej praworządność jest jedną z podstawowych wartości, na których opiera się Unia Europejska. Jest również wiodącą zasadą unijnych działań zewnętrznych^[2] i pozostaje mocno zakorzeniona w procesie akcesyjnym, stanowiąc zasadniczy i nieodzowny warunek członkostwa w UE^[3]. Negocjacje akcesyjne koncentrują się na przyjęciu i wdrożeniu unijnego dorobku prawnego. Dorobek ten podzielono na 35 tak zwanych rozdziałów ustawodawczych obejmujących przepisy, do których powinny się stosować wszystkie państwa członkowskie UE.

02 Koncepcja praworządności odnosi się do wartości UE zapisanej w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Obejmuje ona: zasadę legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa; zasadę pewności prawa; zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; zasadę skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy, również w odniesieniu do praw podstawowych; zasadę podziału władzy; niedyskryminację i równość wobec prawa^[4]. Praworządność obejmuje sześć podstawowych zasad^[5] (zob. rys. 1), które zostały uznane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejski Trybunał Praw Człowieka.

03 Jedną z kluczowych cech prawidłowo funkcjonującej praworządności jest zdolność kontrolowania elit politycznych i gospodarczych^[6]. W tym względzie wzmocnienie praworządności jest również nierozerwalnie związane z walką z korupcją^[7], która stanowi jedno z najpoważniejszych zagrożeń w tym obszarze. Korupcja prowadzi do arbitralnych decyzji i nadużywania władzy oraz niekorzystnie wpływa na zasady legalności i pewności prawnej, a co za tym idzie podkopuje zaufanie obywateli do instytucji. Praworządność jest również istotnym czynnikiem sprzyjającym wzrostowi gospodarczemu. Choć kraje Bałkanów Zachodnich mają znaczny potencjał gospodarczy, niedociągnięcia w zakresie praworządności, źle funkcjonujące instytucje i nadmierna ingerencja państwa stwarzają przeszkody dla rozwoju gospodarczego^[8].

Bałkany Zachodnie

04 Kryzys gospodarczy i polityczny lat osiemdziesiątych XX wieku w powiązaniu z odrodzeniem się tendencji nacjonalistycznych spowodował w latach dziewięćdziesiątych rozpad Jugosławii wzdłuż granic jugosłowiańskich republik, przy czym proces ten w większości przypadków poprzedził konflikt zbrojny. Powstało pięć niezależnych państw, do których później dołączyły Czarnogóra (2006) i Kosowo (2008). Jeśli chodzi o Albanię, do 1991 r. była ona dyktaturą komunistyczną pozostającą w całkowitej izolacji i musiała zbudować swoją administrację publiczną od podstaw. Słowenia i Chorwacja są dziś państwami członkowskimi UE – zostały przyjęte odpowiednio w 2004 r. i 2013 r. Pozostałymi sześcioma krajami Bałkanów Zachodnich na przestrzeni dziejów targały poważne konflikty etniczne, polityczne i gospodarcze, jednak wszystkie mają aspiracje do członkostwa w Unii i wszystkie są kandydatami bądź potencjalnymi kandydatami do członkostwa (zob. rys. 2).

05 Bieżąca runda rozszerzenia zabiera jednak znacznie więcej czasu niż poprzednie negocjacje. Na przykład Czarnogóra prowadzi negocjacje od 2012 r., a Serbia – od 2014 r. Krajom tym udało się dotychczas wstępnie zamknąć odpowiednio tylko trzy i dwa rozdziały. W opublikowanym w 2018 r. komunikacie^[9] dotyczącym rozszerzenia i Bałkanów Zachodnich Komisja przyznała wyraźnie, że sytuacja w zakresie praworządności w regionie budzi poważne obawy, i stwierdziła, że obserwuje się tam „wyraźne cechy zawłaszczania państwa, w tym powiązania z przestępczością zorganizowaną, oraz korupcję na wszystkich szczeblach sprawowania rządów i administracji, a także silne powiązanie interesów publicznych i prywatnych”.

06 W szeregu badań odnotowano, że na przestrzeni ostatniej dekady większość rządów w państwach regionu stała się bardziej autorytarna, pomimo formalnych postępów na drodze do członkostwa w UE^[10]. W badaniach tych uznano, że rządom na Bałkanach Zachodnich udało się połączyć formalne zobowiązanie do demokracji i integracji europejskiej z nieformalnie praktykowanym autorytaryzmem. W istocie w dorocznym sprawozdaniu Freedom House dotyczącym stanu demokracji rządy wszystkich sześciu krajów Bałkanów Zachodnich uznano za reżimy przejściowe lub hybrydowe^[11]. Z wyjątkiem Północnej Macedonii tendencje odnotowane w tych krajach w tym zakresie uznano za stabilne lub wręcz spadkowe (zob. rys. 3)^[12].

07 Korupcja pozostaje powodem do niepokoju we wszystkich krajach regionu. Organizacja Transparency International odnotowała, że wymiarowi sprawiedliwości w sprawach karnych rzadko udaje się skutecznie przeprowadzić dochodzenia w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu, postawić winnych w stan oskarżenia i wymierzyć karę. Osoby skazane często otrzymują nieproporcjonalnie niskie wyroki. Rządy w regionie przyjęły wiele przepisów faworyzujących kumoterstwo, które wpłynęły między innymi na udzielanie zamówień na szczególnie korzystnych warunkach, monopole przemysłowe i zatrudnianie słabo wykwalifikowanych urzędników, którzy będą dawać przyzwolenie na korupcję^[13].

08 Niemniej wyniki ostatnich wyborów w regionie były często niekorzystne dla elit rządzących. W Czarnogórze po ponad 30 latach przy władzy w sierpniu 2020 r. partia rządząca przegrała wybory parlamentarne na rzecz szerokiej koalicji partii opozycyjnych. W przeprowadzonych w listopadzie 2020 r. w Bośni i Hercegowinie wyborach samorządowych obywatele nie poparli kandydatów z trzech głównych partii etnicznych i wybrali osoby spoza politycznego establishmentu. W wyborach przeprowadzonych w Kosowie w lutym 2021 r. natomiast wyborcy nie zagłosowali za partiami o ugruntowanej pozycji i w rezultacie były ruch opozycyjny okazał się głównym zwycięzcą tych wyborów^[14]. W Albanii w zorganizowanych w maju 2021 r. wyborach po raz pierwszy od 2017 r. wzięły udział wszystkie partie polityczne. Wprawdzie obserwatorzy dawali wyraz obawom związanym z niewłaściwym użyciem zasobów państwa lub nadużywaniem funkcji państwowych przez przedstawicieli partii rządzącej^[15], Prokuratura Generalna wszczęła jednak dochodzenia w kilku zgłoszonych przypadkach.

Wsparcie UE na rzecz praworządności na Bałkanach Zachodnich

09 W lutym 2018 r. Komisja przyjęła strategię na rzecz „wiarygodnej perspektywy rozszerzenia dla Bałkanów Zachodnich oraz zwiększonego zaangażowania UE w tym regionie”. W strategii określono plan działania, na który składa się sześć inicjatyw przewodnich ukierunkowanych na konkretne obszary będące przedmiotem wspólnego zainteresowania, między innymi praworządność. Inicjatywy te miały zostać wdrożone w latach 2018–2020.

10 Wprowadzona w 2020 r. zmiana w metodyce prowadzenia negocjacji akcesyjnych zaowocowała połączeniem rozdziałów negocjacyjnych w klastry^[16]. Klaster tematyczny dotyczący „kwestii podstawowych” (praworządność, kryteria gospodarcze i reforma administracji publicznej) zyskał zasadnicze znaczenie. Poszczególne rozdziały w tym klastrze są otwierane jako pierwsze i zamykane jako ostatnie, a przed otwarciem negocjacji dotyczących innych klastrów konieczne jest poczynienie wymaganych postępów w tym obszarze. W nowej metodyce dotyczącej procesu przystąpienia ponownie położono nacisk między innymi na systematyczne wykorzystanie misji obejmujących szczegółowe oceny wzajemne, rozszerzenie misji doradczych w zakresie praworządności na wszystkie kraje oraz opracowanie szczegółowych planów działania na rzecz praworządności.

11 UE prowadzi działania w wielu obszarach związanych z praworządnością (zob. rys. 4).

12 Pomoc opiera się na dwóch wzajemnie powiązanych strumieniach działań: (i) dialog polityczny i merytoryczny oraz (ii) wsparcie finansowe, przede wszystkim za pośrednictwem IPA II (zob. rys. 5).

13 Rada, Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ) oraz Komisja Europejska są zaangażowane w dialog polityczny i merytoryczny w ramach szerszego unijnego procesu stabilizacji i stowarzyszenia oraz polityki UE na rzecz Bałkanów Zachodnich, która obejmuje cel prowadzenia negocjacji akcesyjnych i ostatecznie przyjęcia do UE. Komisja wyznacza również cele i priorytety reform w wieloletnich dokumentach strategicznych i przekazuje wytyczne za pośrednictwem komunikatów (zob. pkt 14–16).

14 Bałkany Zachodnie otrzymują finansowanie z kilku źródeł (Stany Zjednoczone, Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, państwa członkowskie UE), jednak to UE jest największym darczyńcą w regionie^[17]. Ta pomoc finansowa UE jest udostępniana głównie za pośrednictwem Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (obecnie IPA II)^[18], w ramach którego wspiera się przyjmowanie i wdrażanie reform koniecznych, aby przystąpić do UE. Pomoc przybiera różnorakie formy i obejmuje dotacje, wsparcie budżetowe, budowanie zdolności, współpracę partnerską, pomoc techniczną i wymianę informacji.

15 Praworządność jest jednym z dziewięciu obszarów priorytetowych IPA II. Na wsparcie tego obszaru przewidziano osobną alokację środków budżetowych dla każdego kraju. Aby wesprzeć praworządność i prawa podstawowe na Bałkanach Zachodnich, w okresie 2014–2020 na rzecz tego regionu przeznaczono około 0,7 mld euro, co stanowi około 16% łącznej dwustronnej pomocy UE dla tych krajów (zob. tabela 1)^[19].

16 Istotne decyzje w procesie akcesyjnym – od przyznania statusu kandydata do otwarcia i zamknięcia poszczególnych rozdziałów negocjacyjnych – są podejmowane jednogłośnie przez Radę. W praktyce Rada do Spraw Ogólnych nadzoruje proces rozszerzenia UE i negocjacje akcesyjne oraz raz do roku dokonuje oceny sytuacji. Za podstawę dla debat i wszelkich wynikających z nich decyzji służą doroczny komunikat Komisji w sprawie rozszerzenia oraz sprawozdania z postępów dotyczące poszczególnych krajów.

17 Podczas szczytu UE–Bałkany Zachodnie, który odbył się w Sofii w maju 2018 r., UE i jej państwa członkowskie uzgodniły wykaz działań na rzecz wzmocnienia praworządności i dobrego sprawowania rządów na Bałkanach Zachodnich. W odnośnym dokumencie, zwanym Programem działań priorytetowych z Sofii, poruszono następujące kwestie:

• zwiększenie wsparcia na rzecz reformy sądownictwa i działań służących zwalczaniu korupcji i przestępczości zorganizowanej, w tym na rzecz budowania zdolności w zakresie przeciwdziałania korupcji;
• rozszerzenie misji doradczych w zakresie praworządności przy jednoczesnym zwiększeniu wsparcia ze strony państw członkowskich i UE;
• udoskonalenie monitorowania reform przez bardziej systematyczne misje obejmujące wzajemne oceny poszczególnych przypadków;
• wprowadzenie monitorowania procesów sądowych w sprawach dotyczących poważnych przypadków korupcji i przestępczości zorganizowanej;
• prace na rzecz udoskonalenia pomiaru rezultatów reformy wymiaru sprawiedliwości;
• uruchomienie wsparcia dla Bałkanów Zachodnich za pośrednictwem Europejskiego Funduszu na rzecz Demokracji w obszarze niezależnych i pluralistycznych mediów i społeczeństwa obywatelskiego.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

18 W ramach niniejszej kontroli Trybunał zamierzał ocenić, czy wsparcie UE^[20] na rzecz praworządności na Bałkanach Zachodnich było skuteczne. Celem Trybunału było dokonanie niezależnej oceny tego zagadnienia w świetle przyjętej w lutym 2018 r. strategii rozszerzenia UE oraz przeanalizowanie wprowadzonych w 2020 r. zmian wynikających z nowej metodyki łączenia rozdziałów negocjacyjnych w klastry.

19 Aby udzielić odpowiedzi na główne pytanie kontrolne, kontrolerzy Trybunału podzielili je na następujące dwa pytania szczegółowe:

• Czy koncepcja wsparcia UE na rzecz praworządności na Bałkanach Zachodnich została dobrze opracowana?
• Czy wsparcie UE na rzecz praworządności na Bałkanach Zachodnich przyniosło spodziewane rezultaty?

20 Kontrola objęła działania Komisji i ESDZ na Bałkanach Zachodnich. Analizą objęto indywidualnie każdy z sześciu krajów Bałkanów Zachodnich (zob. rys. 2), przy czym szczególną uwagę zwrócono na: a) IPA II, który jest głównym instrumentem wspierania praworządności w regionie; b) dialog polityczny i merytoryczny z władzami krajowymi.

21 Zakres kontroli Trybunału ograniczał się do pomocy udzielanej głównym instytucjom państwowym i innym istotnym zainteresowanym stronom, takim jak organizacje społeczeństwa obywatelskiego, w następujących obszarach:

• wymiar sprawiedliwości i sądownictwo, w tym niezależność i bezstronność, rozliczalność, profesjonalizm i kompetencje, jakość i efektywność wymiaru sprawiedliwości;
• środki służące przeciwdziałaniu korupcji, prewencyjne i dochodzeniowe aspekty wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych i walka ze zorganizowaną przestępczością;
• prawa człowieka – zarówno te bezpośrednio powiązane z praworządnością, takie jak prawo do sprawiedliwego procesu i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jak i te wpływające na praworządność, takie jak wolność wypowiedzi (w szczególności niezależność mediów)^[21].

22 Prace Trybunału obejmowały przegląd wszystkich dokumentów UE dotyczących rozszerzenia, sprawozdań zarządczych, konkluzji Rady oraz konkluzji komitetów stabilizacji i stowarzyszenia, krajowych dokumentów strategicznych oraz planów działania. Trybunał przeprowadził szczegółową analizę 20 projektów w zakresie praworządności sfinansowanych ze środków IPA II w sześciu krajach Bałkanów Zachodnich w okresie programowania 2014–2020. Projekty te były głównie ukierunkowane na zwiększenie zdolności sądów lub na walkę z korupcją czy zorganizowaną przestępczością, zasadniczo za pośrednictwem pomocy technicznej. Trybunał skontrolował również dwa projekty budowlane i jeden projekt wspierający organizacje społeczeństwa obywatelskiego. Pełen wykaz projektów zamieszczono w załączniku I.

23 Aby uzupełnić analizę, kontrolerzy Trybunału przeprowadzili wywiady z przedstawicielami Komisji, ESDZ i wiodących partnerów wdrażających działania w Albanii, Serbii oraz Bośni i Hercegowinie. Przeprowadzono także wywiady z przedstawicielami głównych instytucji państwowych zajmującymi się praworządnością w Albanii i Serbii, jak również z innymi istotnymi zainteresowanymi podmiotami – takimi jak Rada Europy, inni darczyńcy międzynarodowi oraz organizacje społeczeństwa obywatelskiego (zob. także załącznik I). Trybunał skorzystał ponadto ze wsparcia panelu trzech zewnętrznych ekspertów akademickich, którzy specjalizują się w kwestii praworządności na Bałkanach Zachodnich.

Uwagi

Priorytety UE w zakresie praworządności na Bałkanach Zachodnich są jasne, lecz najważniejsze czynniki ryzyka nie zostały wystarczająco uwzględnione

24 W niniejszej części sprawozdania przeanalizowano koncepcję wsparcia UE na rzecz praworządności na Bałkanach Zachodnich. W szczególności Trybunał ocenił, czy Komisja i ESDZ wskazały najważniejsze priorytety w zakresie praworządności w regionie i czy podjęły stosowne działania oraz czy te priorytety są spójne z oświadczeniami politycznymi UE i priorytetami wskazanymi przez inne organizacje międzynarodowe, ośrodki analityczne i innych ekspertów. Kontrolerzy Trybunału przeanalizowali, w jakim stopniu dialog polityczny i merytoryczny na temat praworządności znalazł swoje odzwierciedlenie w orientacyjnych dokumentach strategicznych sporządzonych przez Komisję wspólnie z każdym z sześciu krajów i w jaki sposób przełożyło się to później na konkretne działania. Trybunał ocenił także, czy podczas planowania działań UE Komisja przewidziała konkretne środki, które złagodziłyby zagrożenia dla skuteczności i oddziaływania wspomnianych działań.

Wsparcie z IPA II odpowiada priorytetom politycznym UE, lecz jedynie częściowo uwzględniono kluczową rolę, jaką w dziedzinie praworządności odgrywa społeczeństwo obywatelskie

25 Wsparcie UE musi być zgodne z priorytetami politycznymi uzgodnionymi między UE a krajami kandydującymi oraz odpowiadać na konkretne potrzeby tych ostatnich. W związku z tym Komisja powinna ustalać własne priorytety polityczne na podstawie oceny głównych przeszkód dla wzmocnienia praworządności w każdym z krajów.

26 Przeprowadzona przez Trybunał ocena dokumentów dotyczących planowania i wykonania IPA II w okresie 2014–2020 wskazuje, że są one spójne z dokumentami dotyczącymi dialogu politycznego i merytorycznego takimi jak wspólne stanowiska UE w zakresie układów o stabilizacji i stowarzyszeniu oraz wynikami posiedzeń Podkomitetu ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa. W szeregu przypadków obszary praworządności wskazane zarówno przez Radę, jak i Komisję w układach o stabilności i stowarzyszeniu oraz w sprawozdaniach w sprawie rozszerzenia stały się podstawą do opracowania celów szczegółowych w ramach różnych programów działania IPA, a następnie w ramach projektów objętych finansowaniem. Na rys. 6 pokazano na przykładzie, jak powiązane są ze sobą oba strumienie działań. Przeprowadzony przez Trybunał przegląd próby sprawozdań organizacji międzynarodowych i ośrodków analitycznych wykazał, że podkreśla się w nich kwestie podobne do tych, które są istotne dla Komisji.

27 Komisja publikuje doroczne sprawozdania w sprawie rozszerzenia, w których zawiera informacje na temat praworządności w poszczególnych krajach. W takich dorocznych ocenach zawarte są informacje na temat tego, co udało się osiągnąć w obszarach określonych zarówno w dokumentach planistycznych IPA II i oświadczeniach politycznych, jak również w zaleceniach i wytycznych dotyczących priorytetów reform. Przykładem takich osiągnięć może być zmiana obowiązujących lub przyjęcie nowych aktów prawnych zgodnie ze standardami UE lub zaleceniami Rady Europy. Ponieważ w ocenach tych zwraca się uwagę na pewne istotne potrzeby w obszarze praworządności, są one użyteczne przy opracowywaniu koncepcji przyszłego wsparcia z IPA. Sprawozdania te spełniają wprawdzie swoją rolę polegającą na zapewnianiu informacji na temat procesu rozszerzenia, lecz nie pozwalają systematycznie powiązać poczynionych postępów (lub braku tychże) z konkretnymi działaniami UE, ani nie zawierają sugestii, w jaki sposób UE może pomóc we wdrażaniu zaleceń.

28 Organizacje społeczeństwa obywatelskiego odgrywają kluczową rolę w zapewnieniu rozliczalności rządów i poszanowaniu wolności wypowiedzi. Niemniej przeprowadzony przez Trybunał przegląd wspólnych stanowisk UE dotyczących układów o stabilizacji i stowarzyszeniu oraz protokoły z posiedzeń Podkomitetu ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa wskazują, że – z wyjątkiem Albanii – UE nie zajęła się na tych posiedzeniach w sposób systematyczny rolą organizacji społeczeństwa obywatelskiego.

29 Komisja zwiększyła swoje wsparcie finansowe na rzecz organizacji społeczeństwa obywatelskiego w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Demokracji i innych instrumentów (zob. przykład projektu wspierającego organizacje społeczeństwa obywatelskiego opisany w pkt 51). Istnieją jednak dowody wskazujące na to, że wsparcie UE dla działań społeczeństwa obywatelskiego w zakresie praworządności nie jest wystarczające, jeśli chodzi o zaspokojenie potrzeb tego sektora (zob. pkt 30–31 i 70), i przeważnie opiera się na krótkofalowych projektach. W niezależnej ocenie dotyczącej praworządności odnotowano, że brak postępów wiąże się między innymi z „niewystarczającym udziałem społeczeństwa obywatelskiego lub jego marginalizacją”^[22].

30 Brak stosownego uwzględnienia roli organizacji społeczeństwa obywatelskiego zarówno w dialogu politycznym, jak i wsparciu finansowym został również skrytykowany przez Transparency International w opublikowanej przez tę organizację ocenie komunikatu w sprawie rozszerzenia z 2018 r.^[23] W kontekście wyzwań dla wolności wypowiedzi obszar ten jest przedmiotem szczególnych obaw w przypadku wszystkich sześciu krajów Bałkanów Zachodnich (zob. pkt 66–67).

31 Ponadto w swojej sprawozdawczości Komisja nigdy nie skorzystała ze wskaźnika monitorowania 3 IPA – „Odsetek procesów kształtowania polityki i reform związanych z przystąpieniem, w których skutecznie przeprowadzono konsultacje ze społeczeństwem obywatelskim” (w ramach celu szczegółowego 1 – „Reformy polityczne”), co osłabiło proces monitorowania postępów w tym obszarze. W istocie w ocenie monitorowania IPA II uznano, że wskaźnik ten „może stanowić źródło bardzo użytecznych informacji na temat zaangażowania organizacji społeczeństwa obywatelskiego w IPA II”^[24].

Komisja nie wdraża systematycznie środków, by zniwelować największe czynniki ryzyka dla trwałego oddziaływania działań prowadzonych przez UE

32 Głównymi czynnikami ryzyka dla oddziaływania i trwałości wyników wsparcia UE są wola polityczna i poczucie współodpowiedzialności za reformy, szczególnie w przypadkach, gdy zdolności administracyjne są niewielkie. Niewystarczająca wola polityczna osłabia poczucie współodpowiedzialności za projekty i chęci, by korzystać z produktów uzyskiwanych w ramach projektów lub opierać się na nich w celu dalszego wdrażania programu reform. Niewielkie zdolności administracyjne (na przykład niewystarczające zasoby kadrowe i przeszkolenie lub brak polityki zatrzymywania pracowników, co prowadzi do dużej rotacji wśród personelu) w powiązaniu z niskimi płacami dla urzędników i innych pracowników zaangażowanych w reformy utrudniają z kolei czynienie postępów. Komisja ma wskazać te zagrożenia oraz przewidzieć niezbędne zabezpieczenia w ramach wsparcia.

33 Przeprowadzony przez Trybunał przegląd dokumentów wybranych projektów wykazał, że choć Komisja i jej partnerzy wdrażających wykryli zagrożenia we wszystkich sześciu krajach Bałkanów Zachodnich, nie podjęli wystarczających działań łagodzących (zob. pkt 35 i 37).

Działania mające na celu rozwiązanie problemu niewielkich zdolności administracyjnych na etapie realizacji projektów są często nieskuteczne

34 Celem 18 spośród projektów ujętych w próbie Trybunału było zwiększenie profesjonalizmu, rozliczalności i efektywności objętych projektami instytucji, a finansowane działania koncentrowały się przede wszystkim na budowaniu zdolności. Aby działania te były skuteczne, kraje partnerskie muszą wykazać się odpowiednim zaangażowaniem, na przykład przez zapewnienie odpowiednich kadr, środków budżetowych i narzędzi informatycznych oraz odpowiednich obiektów. Komisja określiła te wymagania wstępne i ujęła je w warunkach zaproszeń do składania ofert, jednak jej partnerzy wdrażający nie zaproponowali konkretnych działań, które pozwoliłyby im wyegzekwować zachowanie zgodności z podjętymi zobowiązaniami.

35 Partnerzy wdrażający zawarli we wnioskach o dofinansowanie oraz umowach sformułowania takie jak „wczesne kontakty z administracją”, „zadbanie o przejrzystość w realizacji projektu”, „dopilnowanie otwartego opracowywania dokumentów zakładającego udział zainteresowanych stron”. Niemniej ponieważ sformułowania te nie zobowiązują partnerów wdrażających do podjęcia konkretnych działań, Trybunał uważa, że nie są to skuteczne środki łagodzenia ryzyka. Trybunał odnotował, że niektóre delegatury UE próbowały ingerować w ramach dialogu merytorycznego i politycznego, aby zagwarantować niezbędne finansowanie lub kadry do obsługi finansowanych przez UE reform. Niemniej fakt, że umowy o dotacje nie zawierają szczegółowych wymagań, ograniczył możliwości wspomnianych delegatur do osiągnięcia założonych celów.

Sukces IPA II zależy od woli politycznej, jaką wykazuje dany kraj, by wdrożyć zmiany, oraz od poczucia współodpowiedzialności za reformy

36 Wola polityczna i współodpowiedzialność mają zasadnicze znaczenie dla powodzenia wszelkich reform. Kraje Bałkanów Zachodnich zobowiązały się zasadniczo do wdrożenia stosownych reform, ponieważ posiadały status państwa kandydującego lub potencjalnego kandydata do członkostwa w UE. UE przyznała jednak^[25], że często zobowiązanie to nie jest wypełniane. Na przykład w opublikowanym w 2020 r. komunikacie w sprawie usprawnienia procesu akcesyjnego wezwano przywódców krajów Bałkanów Zachodnich do bardziej wiarygodnego wywiązania się z podjętego zobowiązania do wdrożenia niezbędnych podstawowych reform, czy to w zakresie praworządności, czy walki z korupcją^[26]. W sprawozdaniach dotyczących poszczególnych krajów, które stanowią część dorocznego pakietu Komisji w sprawie rozszerzenia, nie ma sekcji, która zawierałaby ocenę poczucia współodpowiedzialności za reformy i woli politycznej. Mimo to we wszystkich sześciu sprawozdaniach Komisja systematycznie wiązała brak takiej współodpowiedzialności z brakiem istotnych postępów.

37 IPA II może przygotować grunt pod przeprowadzenie zmian instytucjonalnych, jednak reformy mogą zostać przeprowadzone tylko dzięki wsparciu na krajowej scenie politycznej. Przeprowadzona przez Trybunał kontrola projektów ujętych w próbie wykazała, że w przypadkach gdy poszczególne komponenty projektów koncentrowały się na pomocy technicznej, zwiększeniu zdolności i efektywności instytucjonalnej, poparcie polityczne było silne, a działania ogólnie realizowano zgodnie z planem. W przypadkach gdy komponenty projektów były natomiast ukierunkowane na przykład na zmian ram ustawodawczych, tak aby wzmocnić niezależność i rozliczalność (jak w przypadku projektów nr 14 i 15), wówczas zaangażowanie polityczne było często słabsze. W ramce 1 opisano na przykładach, jak wola polityczna wpływa na realizowanie reform w Serbii.

Rygorystyczne zasady warunkowości przyniosły rezultaty, jednak nie były one systematycznie stosowane

38 Klauzule warunkowości są głównym narzędziem wywierania nacisku na wprowadzenie reform i mogą złagodzić zagrożenia związane z niewystarczającą wolą polityczną czy niewystarczającymi zdolnościami administracyjnymi. Warunkowość oznacza, że umowy lub pomoc są uzależnione od wcześniejszego podjęcia działań w celu spełnienia pewnych warunków. W przypadku IPA II Komisja wielokrotnie odnosiła się do tzw. ścisłej warunkowości na poziomie projektu w swoich kolejnych strategiach dotyczących rozszerzenia, nie zdefiniowała jednak dokładnie tego terminu.

39 W rozporządzeniu IPA II przewidziano dwa typy warunkowości mającej na celu wspieranie reform. Po pierwsze, nagradza się za uzyskane wyniki, czyli stosuje się mechanizm zachęt finansowych dla beneficjentów, którzy poczynili szczególne postępy w wypełnianiu kryteriów członkostwa lub skutecznym wdrażaniu pomocy przedakcesyjnej. Po drugie, można wprowadzić dodatkowe wymogi obwarowujące stopniową wypłatę pomocy. Komisja stosuje takie wymogi w przypadku dwóch z sześciu krajów Bałkanów Zachodnich. W Kosowie komitet monitorujący IPA uzależnił przyszłą pomoc finansową od realizacji reform – w szczególności w obszarze administracji publicznej i zarządzania finansami publicznymi^[27], zaś w Bośni i Hercegowinie Komisja wyznaczyła konkretne warunki, aby ponownie uruchomić reformy w obszarze, w którym nastąpił impas, a mianowicie w dziedzinie rozliczalności i niezawisłości sądownictwa. Przykład przedstawiony w ramce 2 obrazuje, w jaki sposób warunkowość można wykorzystać do wywierania nacisku na organy wprowadzające reformy, niemniej z kontroli Trybunału wynika, że Komisja nie korzysta systematycznie z tej możliwości.

40 Choć wprowadzona w 2020 r. premia za wyniki wzmocniła powiązanie między postępami w kwestiach podstawowych i dodatkowym finansowaniem z IPA II, nie wprowadzono żadnego przepisu lub warunku, który wiązałby brak postępów lub regres ze zmniejszeniem finansowania w określonych obszarach, na które przeznacza się duże kwoty pomocy, na przykład w zakresie infrastruktury lub rozwoju obszarów wiejskich. Dodatkowe wymogi (zob. ramka 2 i pkt 38) są skuteczniejszym rodzajem warunkowości, ponieważ mogą doprowadzić do podjęcia działań naprawczych na poziomie krajowym przez możliwość natychmiastowego ograniczenia pomocy. Mimo to mechanizm dodatkowych wymogów nie jest systematycznie stosowany. W ramach IPA II – w odróżnieniu od pierwszego programu IPA – nie przewidziano wyraźnie możliwości zawieszenia pomocy, jeśli państwo beneficjent nie przestrzega podstawowych zasad demokracji, praworządności i poszanowania praw człowieka.

41 W swoim stanowisku z dnia 27 marca 2019 r. Parlament Europejski opowiedział się za bardziej stanowczym stosowaniem zasad warunkowości, z możliwą do wyegzekwowania klauzulą zawieszenia, tak aby karać przypadki regresu w dziedzinie demokracji, praworządności i poszanowania praw człowieka^[28]. W rozporządzeniu w sprawie IPA III^[29] wzmocniono warunkowość, jednak nie wiadomo, w jaki sposób mechanizm ten wpłynie na udzielanie finansowania.

42 W swoim planie działania załączonym do komunikatu z 2018 r. Komisja zaproponowała stosowanie warunkowości w negocjacjach akcesyjnych „[…] poprzez zapewnienie osiągnięcia konkretnych wyników w zakresie reformy sądownictwa oraz zwalczania korupcji i przestępczości zorganizowanej przed tymczasowym zamknięciem rozmów technicznych na temat pozostałych rozdziałów”. Jednak państwa członkowskie nie poparły tej opcji w deklaracji z Sofii (zob. pkt 17).

43 Z warunkowości można również skorzystać na najwyższym poziomie politycznym przez zastosowanie tzw. klauzuli ogólnej równowagi, która pozwala Radzie podjąć decyzję o nieotwieraniu lub niezamykaniu rozdziałów negocjacyjnych, jeśli nie dokonano wystarczających postępów w rozdziałach 23 i 24. Na klauzulę tę powołano się podczas otwarcia zorganizowanej w 2012 r. konferencji międzyrządowej w sprawie przystąpienia Czarnogóry. Podobne stwierdzenia padły na konferencji międzyrządowej w 2014 r. w sprawie przystąpienia Serbii. Komisja odniosła się do tej klauzuli w 2014 r. w swoim sprawozdaniu z postępów Czarnogóry oraz w dokumencie strategicznym w sprawie rozszerzenia na lata 2014–2015, co z kolei skłoniło władze Czarnogóry do zajęcia się wskazanymi niedociągnięciami.

44 Do klauzuli ogólnej równowagi wyraźnie odniesiono się w przyjętym w 2020 r. komunikacie Komisji w sprawie rozszerzenia, gdzie poza poważną krytyką wobec Serbii Komisja oceniła, że „[…] obecnie zadbano o ogólną równowagę […]”. Jednakże Rada uznała, że „Serbia nie spełnia warunków otwarcia nowego rozdziału w negocjacjach akcesyjnych […], kraj ten musi dokonać postępów w dziedzinie demokracji, niezawisłości sądownictwa, wolności wypowiedzi i wolności mediów”^[30]. Choć Rada nie podjęła formalnej decyzji o zastosowaniu klauzuli ogólnej równowagi, Trybunał uważa, że oświadczenie to prowadzi do tych samych wniosków. Decyzja wywołała reakcję Belgradu i zarówno prezydent, jak i nowy rząd podjęli rozmowy z delegaturą UE i z Quint^[31], aby usprawnić realizację procesu reform. W toku kontroli Trybunał nie znalazł żadnych wytycznych dotyczących tego, kiedy i w jaki sposób należałoby zastosować klauzulę ogólnej równowagi.

45 Kolejnym przykładem sytuacji, w której Rada wyznaczyła dodatkowe warunki i konkretny harmonogram ich realizacji, jest przypadek złożenia przez Albanię wniosku o rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych. W kwietniu 2018 r. Komisja wydała zalecenie, aby otworzyć negocjacje bez dodatkowych warunków. Jednakże w swoich konkluzjach z czerwca 2018 r. Rada uzależniła otwarcie negocjacji od podjęcia działań w pięciu kluczowych obszarach i zaleciła, aby Komisja monitorowała sytuację i przedstawiała informacje o poczynionych postępach. Choć w maju 2019 r. Komisja odnotowała, że dokonano znaczących postępów i po raz kolejny zaleciła rozpoczęcie negocjacji, Rada dwukrotnie odkładała jednak decyzję w tej sprawie. Ostatecznie w marcu 2020 r. Rada zdecydowała o otwarciu rozmów, jednak rok później wciąż jeszcze nie uzgodniono wspólnych ram negocjacyjnych UE. Wolne tempo negocjacji akcesyjnych grozi osłabieniem spodziewanych efektów warunkowości w zakresie promowania przemian.

Działania UE przyczyniły się do reform, jednak miały niewielki ogólny wpływ na postępy w dziedzinie praworządności

46 W niniejszej części sprawozdania Trybunał ocenił, w jakim stopniu działania UE przyczyniły się do reform w zakresie praworządności na Bałkanach Zachodnich, oraz przeanalizował oddziaływanie tych reform na ogólne postępy w dziedzinie praworządności osiągnięte przez poszczególne kraje. Trybunał ocenił, czy działania UE przyczyniły się do osiągnięcia takich postępów oraz czy oddziaływanie tych działań najprawdopodobniej okaże się trwałe w przyszłości. Aby uzyskać lepszy ogląd osiągnięć, trwałości rezultatów i monitorowania przez Komisję projektów UE, Trybunał ocenił również produkty i wyniki uzyskane w ramach próby 19 projektów^[32]. Pełne szczegółowe informacje na temat próby zamieszczono w załączniku I.

Produkty przewidziane w ramach projektów zostały w większości przypadków uzyskane, lecz wypracowane wyniki mają charakter techniczny i operacyjny

47 Z ogólnej liczby 19 projektów ocenionych przez Trybunał 13^[33] zostało zakończonych w momencie przeprowadzania kontroli^[34], pozostałe sześć natomiast jest wciąż w trakcie realizacji. W dziesięciu^[35] z 13 zakończonych projektów produkty zostały w pełni lub w większości zrealizowane, zgodnie z założeniami. Jednak w siedmiu przypadkach udało się to osiągnąć dzięki przedłużeniu umowy na okres od jednego miesiąca^[36] do 10^[37] miesięcy. Spośród tych dziesięciu projektów projekty nr 11 i 12 wyróżniały się jakością sprawozdawczości, gdyż udostępniano jasne informacje na temat działań i rezultatów. W projekcie nr 11 skorzystano z systemu trójkolorowych oznaczeń – wzorowanego na sygnalizacji świetlnej – aby monitorować i wykazać wartości wskaźników produktu osiągnięte dla każdego działania. Choć sprawozdania końcowe nie były jeszcze gotowe w trzech z pozostałych zakończonych projektów^[38], sprawozdania pośrednie wskazywały na postępy w realizacji celów.

48 Wskaźniki produktu najpowszechniej stosowane w przypadku projektów przeanalizowanych przez Trybunał miały charakter ilościowy i odnosiły się do realizacji kursów szkoleniowych i warsztatów, zapewniania wsparcia ekspertów (w zakresie opracowywania aktów prawnych, planów działania, strategii i wytycznych metodycznych), sporządzenia analiz i zakończenia informatycznych i pozainformatycznych projektów pilotażowych oraz świadczenia porad prawnych.

49 Trybunał ocenił również wyniki uzyskane w 13 zakończonych projektach ujętych w jego próbie^[39]. Ustalił, że w pięciu projektach zrealizowano założenia^[40] (zob. ramka 3), zaś trzy inne były na dobrej drodze do osiągnięcia założonych wyników^[41]. Nie można było ocenić pozostałych projektów w ten sposób z uwagi na fakt, że w momencie przeprowadzania kontroli nie opublikowano jeszcze sprawozdań końcowych, a zakres sprawozdawczości na temat osiągnięć był bardzo ograniczony (zob. tabela 4).

50 Wsparcie UE może zapewnić istotne oddziaływanie, jeśli istnieje wola polityczna. W ramce 5 podano przykład dwóch projektów finansowanych z IPA II, w przypadku których wola polityczna zwiększyła oddziaływanie wsparcia UE.

51 Trybunał stwierdził, że obszarem praworządności, któremu poświęcano najmniejszą uwagę w ramach działań finansowanych za pośrednictwem IPA II, była wolność wypowiedzi. Ustalił jednocześnie, że w sytuacjach, gdy udzielano wsparcia, okazywało się ono przydatne. Przykładem takich realizowanych z powodzeniem działań jest projekt nr 19. Projekt jest realizowany zgodnie z planem i znajduje się na dobrej drodze do osiągnięcia zamierzonych wyników dzięki coraz większej liczbie wspieranych organizacji społeczeństwa obywatelskiego, aktywistów, dziennikarzy, środków masowego przekazu i innych podmiotów z branży mediów, które utrzymują działalność z wykorzystaniem wsparcia z Europejskiego Funduszu na rzecz Demokracji^[42]. Wszystkie podmioty, którym udzielono dotacji, odnotowały, że umożliwiła im ona wzmocnienie działalności medialnej lub działalności w zakresie społeczeństwa obywatelskiego (lub utrzymanie działalności w represyjnym otoczeniu).

W niektórych przypadkach w ramach monitorowania projektów nie mierzono wyników, a ponadto najprawdopodobniej jedynie niewielka liczba projektów przyniesie trwałe rezultaty

52 Komisja regularnie monitorowała wszystkie projekty ujęte w próbie Trybunału, jednak ocena uzyskanych wyników nie zawsze była kompletna, ponieważ w sprawozdawczości skupiano się raczej na działaniach, nie na rezultatach. W sprawozdaniach przeanalizowanych przez Trybunał zawsze wskazywano, co zostało zrealizowane, przy czym podjęte działania wiązano z założeniami projektu. Nie zawsze jednak informowano, co zostało osiągnięte po zakończeniu projektu, szczególnie jeśli chodzi o wyniki.

53 Niekompletna sprawozdawczość jest często rezultatem niedociągnięć w koncepcji projektu, a w szczególności w matrycy logicznej projektu. Zazwyczaj jeśli matryca logiczna projektu została dobrze opracowana na etapie przygotowań i uwzględnia zarówno wskaźniki produktu, jak i wyniku – w tym poziomy wyjściowe i docelowe – sprawozdawczość jest bardziej czytelna i można monitorować postępy, przynajmniej na poziomie produktów. Dziewięć spośród kontrolowanych projektów^[43] miało dobrze opracowaną matrycę logiczną. W przypadku kolejnych dziewięciu^[44] w matrycy logicznej występowały niedociągnięcia, albo ze względu na brakujące wskaźniki, albo ze względu na brak poziomów wyjściowych i docelowych. Cztery projekty^[45] zostały poddane późniejszemu przeglądowi i poprawiono ich matrycę logiczną. W przypadku dwóch projektów budowlanych^[46] charakter zamówień sprawiał, że matryca logiczna była zbędna.

54 Spośród dziewięciu projektów, w których uzyskano wszystkie produkty bądź większość produktów (zob. pkt 47), pięć zostało poddanych niezależnemu monitorowaniu zorientowanemu na rezultaty^[47], które pozwoliło zwrócić większą uwagę na rezultaty projektów i usprawnić proces realizacji i sprawozdawczość. Sprawozdania z monitorowania zorientowanego na rezultaty przygotowane na wczesnym etapie zapewniły użyteczny wkład w przypadku projektów, które nie były na drodze do osiągnięcia założonych celów, lub w przypadkach gdy trudno było ocenić postępy w realizacji projektu. W jednym przypadku^[48] niezastosowanie się do zaleceń zawartych w sprawozdaniu z monitorowania zorientowanego na rezultaty przełożyło się na niezadowalającą sprawozdawczość.

55 W przypadku dziewięciu projektów ujętych w próbie Trybunału^[49] w sprawozdaniach z monitorowania zorientowanego na rezultaty wskazano na problemy z trwałością projektu. Przeprowadzona w 2019 r. zewnętrzna ocena praworządności również potwierdziła, że w wielu kontekstach trudno jest osiągnąć trwałość rezultatów^[50]. Władze krajowe podjęły się dalszej realizacji jedynie trzech projektów, co daje pewną gwarancję trwałości finansowania^[51]. W pozostałych przypadkach stabilność finansowa projektów była uzależniona przede wszystkim od dalszego wsparcia UE^[52]. Poza niewielkim poczuciem współodpowiedzialności za projekty (zob. również ramka 6) dwie najpoważniejsze przeszkody dla zapewnienia trwałości projektów to niewielkie zdolności finansowe i niewielkie zdolności instytucjonalne. Podobną uwagę sformułował również komitet monitorujący IPA II podczas posiedzenia w 2019 r.: „Trwałość rezultatów działań finansowanych ze środków UE jest często zagrożona, w szczególności z uwagi na niewłaściwe utrzymanie i brak zasobów finansowych”^[53].

56 Prezentowanie wniosków wyciągniętych na etapie zamknięcia projektu może pomóc we wskazaniu przeszkód na drodze do zapewnienia trwałości rezultatów. Roczne programy działań zawierają odpowiedni akapit na temat wyciągniętych wniosków, które często są związane z wcześniej otrzymaną pomocą. W przypadku projektów ujętych w próbie Trybunału również zawarto część opisującą, w jaki sposób opierają się one na wcześniejszych projektach finansowanych ze środków IPA. Niemniej w tym akapicie zawierającym wstępny opis nie przeanalizowano, jakie rozwiązania się sprawdziły, a jakie nie, wraz z odpowiednimi zaleceniami. Jedynie w przypadku pięciu^[55] z 13 zakończonych projektów, które Trybunał skontrolował, udało się odnaleźć szczegółowe sprawozdania na temat wniosków z dotychczasowych doświadczeń. Na przykład partner wdrażający w projekcie nr 12 zwrócił uwagę na ograniczone zdolności organów władz w obliczu dużej liczby i tempa zmian ustawodawczych i regulacyjnych, i podkreślił, że na potrzeby dalszych działań należy zapewnić zasoby i szkolenia niezbędne do realizacji reform. Istnieją również plany, by wyciągnięte wnioski uwzględnić w sprawozdaniu końcowym w ramach jednego z wciąż realizowanych projektów^[56].

Pomimo wieloletniego wsparcia UE na rzecz reform na Bałkanach Zachodnich wciąż nie wyeliminowano podstawowych problemów

57 Po ponad 20 latach wysiłków politycznych i finansowych na Bałkanach Zachodnich zarówno Komisja, jak i inne organizacje międzynarodowe informują, że osiągnięto ograniczone postępy, jeśli chodzi o sytuację w zakresie praworządności w regionie (zob. rys. 7–10). Jasne jest, że opisane powyżej reformy nie były wystarczające, aby doprowadzić do całościowej zmiany w zakresie praworządności, przede wszystkim z uwagi na brak poczucia współodpowiedzialności za reformy na szczeblu krajowym i brak woli politycznej (zob. pkt 37).

58 W przeprowadzonej w 2019 r. ocenie wsparcia UE na rzecz praworządności^[57] odnotowano, że wsparcie UE zachęciło do pozytywnych zmian (takich jak opracowanie sektorowych strategii i planów działania, budowanie zdolności instytucjonalnych oraz zapewnienie większej niezależności, rozliczalności i dostępu do wymiaru sprawiedliwości). W ocenie podkreślono jednocześnie, że osiągnięte postępy były jednak ograniczone i trudno było zapewnić trwałość. Jak stwierdzono, „wiąże się to z niewielką wolą polityczną, oporem instytucji przed zmianami oraz niewystarczającym udziałem społeczeństwa obywatelskiego lub jego marginalizacją”.

59 Wpunktach poniżej omówiono główne utrzymujące się problemy związane z praworządnością na Bałkanach Zachodnich. Wskazano również, jak niewielkie są postępy osiągnięte dzięki wprowadzeniu kluczowych reform.

Funkcjonowanie sądownictwa

60 We wdrażaniu nowych aktów prawnych, których celem jest wzmocnienie niezależności, profesjonalizmu i rozliczalności sądów i prokuratur oraz struktur wymiaru sprawiedliwości w kontekście walki z korupcją i zorganizowaną przestępczością, występują opóźnienia, głównie z uwagi na brak woli politycznej. W regionie (tj. w Albanii, Czarnogórze i Serbii) urzędnicy rządowi (niektórzy wysokiej rangi) oraz posłanki i posłowie do parlamentu wciąż publicznie i regularnie komentują toczące się dochodzenia i sprawy sądowe, a czasem komentarze te dotyczą wręcz poszczególnych sędziów czy prokuratorów. W Serbii artykuły w prasie bulwarowej zmierzają do zdyskredytowania poszczególnych przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości^[58]. W przypadku Albanii Rada Europy skrytykowała praktykę stosowaną przez internetowe środki masowego przekazu, które rozpowszechniają pogłoski i atakują osoby publiczne^[59].

61 W Serbii sędziowie zwracali się o zwolnienie ich z konieczności orzekania w sprawach dotyczących lokalnych polityków, powołując się na wywierane na nich i ich rodziny naciski^[60]. W Czarnogórze niedawna reforma Rady Prokuratorów, niedawne decyzje Rady Sądownictwa w sprawie ponownego mianowania siedmiu przewodniczących sądów na trzecią kadencję z rzędu pomimo limitu dwóch kadencji ustanowionego w przepisach^[61] oraz niezdolność parlamentu Czarnogóry do przegłosowania większością kwalifikowaną mianowania wysokich urzędników wymiaru sprawiedliwości wskazują, że sądownictwo i prokuratura są nadal podatne na wpływy polityczne. WAlbanii utrzymującymi się problemami są próby ingerowania w prace wymiaru sprawiedliwości, w tym przez organy władzy wymiaru sprawiedliwości, oraz wewnętrzne i zewnętrzne naciski na prokuratorów^[62].

Walka z korupcją

62 W swoich sprawozdaniach Komisja odnotowuje, że w sektorach, które są szczególnie narażone na korupcję (wymagających istotnych wydatków z budżetu państwa lub bezpośredniego kontaktu ze społeczeństwem), sytuacja w regionie jest nadal w dużej mierze problematyczna. Niedawno przyjęta serbska ustawa o specjalnych procedurach w projektach infrastrukturalnych, która między innymi umożliwia wyłączenie projektów o strategicznym znaczeniu z procedury przetargów publicznych, wzbudziła poważne obawy co do możliwości wystąpienia korupcji^[63]. Organizacja Transparency Serbia potępiła praktykę mianowania do zarządzania majątkiem państwa dyrektorów tymczasowych na okres sześciu miesięcy, gdyż umożliwia to partii rządzącej „trzymanie mianowanych osób na krótkiej smyczy”^[64].

63 W swoich ostatnich sprawozdaniach z postępów Czarnogóry^[65] na drodze do członkostwa w UE Komisja zauważyła jedynie „ograniczone postępy” w walce z korupcją, która zdaniem Komisji „utrzymuje się w wielu obszarach i nadal budzi obawy”. W sprawozdaniach tych wspomniano między innymi o upublicznieniu w 2019 r. przez jednego z biznesmenów nagrań ukrytą kamerą – a następnie nagrań audio i dokumentów – które wskazywały na udział wielu osób publicznych z kluczowych instytucji państwa w domniemanym nielegalnym finansowaniu partii i aferach łapówkarskich.

64 W Albanii Urząd Zamówień Publicznych informuje, że liczba procedur przetargowych wynegocjowanych bez wcześniejszej publikacji znacząco spadła na przestrzeni ostatnich lat. Pomimo to przedstawiciele biznesu i dziennikarze, z którymi kontrolerzy Trybunału przeprowadzili wywiady (zob. załącznik II zawierający wykaz spotkań), stwierdzili, że korupcja w zamówieniach publicznych wciąż się utrzymuje, przy czym występują elementy wskazujące na zawłaszczenie państwa: procedury często nie opierają się na skutecznej konkurencji, ceny oferowane za wykonanie projektów publicznych są wygórowane, zaś w postępowaniach przetargowych dotyczących umów koncesyjnych brak jest przejrzystości.

65 Wskaźniki dotyczące korupcji Transparency International i Banku Światowego (zob. rys. 9) potwierdzają, że pomimo wieloletnich działań reformatorskich UE nie zdołano zaradzić zawłaszczaniu państwa i rozpowszechnionej korupcji. Trybunał uważa, że aby UE mogła wywrzeć istotny wpływ, musi podejmować skoordynowane i jednoczesne działania w bardzo wielu obszarach polityki związanych z praworządnością^[66]. Przeprowadzone w 2020 r. połączenie rozdziałów negocjacyjnych w klastry (równoległa ocena rozdziału 23 – Sądownictwo i prawa podstawowe, rozdziału 24 – Wymiar sprawiedliwości, wolność i bezpieczeństwo, rozdziału 5 – Zamówienia publiczne, rozdziału 18 – Statystyka i rozdziału 32 – Kontrola finansowa i kryteria gospodarcze, reforma funkcjonowania instytucji demokratycznych i administracji publicznej) powinno umożliwić zastosowanie takiego podejścia^[67]. Jest ono w związku z tym krokiem we właściwym kierunku. Niemniej zmiana ta ma zastosowanie jedynie do Czarnogóry i Serbii, dwóch krajów prowadzących obecnie negocjacje, i nie została jeszcze wdrożona w praktyce.

Wolność wypowiedzi

66 Zgodnie z danymi zarówno Freedom House, jak i Reporterów bez Granic z wyjątkiem Północnej Macedonii i Kosowa w regionie nie nastąpiła poprawa w obszarze wolności wypowiedzi. Najnowsze roczne sprawozdania Komisji dotyczące rozszerzenia wskazują, że Bośnia i Hercegowina, Czarnogóra i Serbia nie dokonały postępów od 2015 r. (zob. rys. 7).

67 Poważnym problemem w całym regionie są ataki na dziennikarzy^[68]. Dziennikarze i media nadal są celem zastraszania, gróźb w mediach społecznościowych i ataków fizycznych, a dochodzenia i ściganie w tych sprawach przebiegają powoli. Przestrzeń medialna pozostaje silnie spolaryzowana, a mechanizmy samoregulacji nadal funkcjonują słabo. Wzrastająca ilość dezinformacji rozpowszechnia się w całym regionie, często przy poparciu mediów państwowych^[69], coraz bardziej polaryzując społeczeństwo, szczególnie w trakcie kampanii wyborczych.

68 Nawet w Albanii – która poczyniła największe postępy w obszarze niezawisłości wymiaru sprawiedliwości – zakłócenia w funkcjonowaniu systemu spowodowane dużą skalą i powolnym tempem procesu weryfikacji doprowadziły do spadku społecznego poparcia dla reform w tym obszarze z uwagi na coraz większe zaległości w rozpatrywaniu spraw. Grozi to osłabieniem przekonania o zasadności reform. Odsetek Albańczyków, którzy są przekonani, że reformy będą mieć pozytywny wpływ na ich kraj, zmniejszył się z 71% w 2016 r. do 53% w 2019 r., a odsetek tych, którzy uważają, że reformy są odpowiednio wdrażane, spadł w tym samym okresie z 46% do 32%^[70]. Społeczeństwo albańskie głównie pozyskuje informacje z mediów tradycyjnych^[71], które są postrzegane jako stronnicze, a zatem mogą albo bagatelizować, albo wyolbrzymiać afery korupcyjne zależnie od swych powiązań politycznych bądź biznesowych. To również może podważyć przekonanie o zasadności tych reform.

69 Przedstawiciele organizacji społeczeństwa obywatelskiego, z którymi Trybunał przeprowadził wywiady, podkreślali potrzebę strategicznej komunikacji, która zwróciłaby uwagę na korzystne skutki reform i pozwoliła wyjaśnić, że mimo tymczasowych zakłóceń restrukturyzacja instytucji przyniesie długofalowe korzyści. Skuteczne informowanie opinii publicznej o celach UE wymaga stałej współpracy i koordynacji między rządami a społeczeństwem obywatelskim.

70 UE wspierała opracowanie ram formalnej współpracy między rządami a społeczeństwem obywatelskim, które w tej chwili obowiązują we wszystkich krajach Bałkanów Zachodnich. Niemniej obecnie społeczeństwo obywatelskie nie odgrywa dostatecznie istotnej roli w kształtowaniu polityki i podejmowaniu decyzji. Z wyjątkiem Macedonii Północnej i do pewnego stopnia Czarnogóry, w przypadku których delegatura UE poinformowała niedawno o poprawie warunków działania społeczeństwa obywatelskiego, organizacje obywatelskie w regionie nadal nie uczestniczą w debacie publicznej. Przedstawiciele organizacji, z którymi kontrolerzy Trybunału przeprowadzili wywiady w Albanii i Serbii, potwierdzają, że konsultacje prowadzone są na zasadzie doraźnej, a zalecenia społeczeństwa obywatelskiego są często ignorowane w ostatecznej wersji dokumentów. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego chciałyby zacieśnić współpracę z delegaturami UE, społecznością niezależnych mediów i dziennikarzami śledczymi, aby między innymi monitorować wdrażanie reform i wpływ tych reform na korupcję oraz alarmować opinię publiczną i rządy w regionie.

Wnioski i zalecenia

71 Głównym wnioskiem z niniejszej kontroli dotyczącej skuteczności wsparcia UE na rzecz praworządności na Bałkanach Zachodnich jest to, że działania UE przyczyniły się do wdrożenia reform w kwestiach technicznych – takich jak efektywność sądów i sporządzenie odpowiednich aktów prawnych – lecz wobec niewystarczającej woli politycznej wsparcie UE miało ograniczony wpływ na realizację podstawowych reform w zakresie praworządności w regionie.

72 Wprawdzie ostatnio odnotowano pewne pozytywne zmiany, głównie w Albanii i Macedonii Północnej, lecz informacje publikowane przez Komisję i inne organizacje międzynarodowe wskazują na ograniczone postępy w zakresie praworządności. W obszarach takich jak niezawisłość sądów, koncentracja władzy, ingerencje polityczne i korupcja wciąż utrzymują się problemy, które wymagają podjęcia dodatkowych wysiłków w zakresie promowania odnośnych reform (zob. pkt 57–58 i 68).

Zalecenie 1 – Usprawnienie mechanizmu promowania reform w zakresie praworządności w procesie rozszerzenia

Komisja powinna usprawnić swoje podejście, jeśli chodzi o zachęcanie do przeprowadzania podstawowych reform w procesie rozszerzenia i ich wspieranie. W szczególności powinna skoncentrować się na wyznaczeniu strategicznych celów dla każdego kraju objętego procesem rozszerzenia przez określenie ostatecznych wartości wskaźników oddziaływania w podstawowych obszarach praworządności, takich jak niezawisłość sądownictwa, wolność wypowiedzi, walka z korupcją i zawłaszczaniem państwa, wraz z celami pośrednimi pozwalającymi monitorować postępy na drodze do osiągnięcia tych wartości.

Termin realizacji: grudzień 2022 r.

73 Trybunał ustalił, że dzięki podejściu „najpierw kwestie podstawowe” oraz – od 2020 r. – połączeniu rozdziałów negocjacyjnych w klastry Komisja w większym stopniu skupiła uwagę na praworządności na Bałkanach Zachodnich i ogólnie przełożyła priorytety UE w zakresie praworządności na konkretne działania w ramach Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) (zob. pkt 25–27).

74 Inne organizacje międzynarodowe, ośrodki analityczne i organizacje społeczeństwa obywatelskiego wskazały te same co Komisja najpilniejsze obszary działań w zakresie praworządności. Trybunał stwierdził jednak, że wsparcie UE oferowane w poszczególnych krajach na rzecz działań społeczeństwa obywatelskiego w zakresie praworządności jest niewystarczające, jeśli chodzi o zaspokojenie potrzeb tego sektora, a oddziaływanie tych działań nie jest starannie monitorowane. Przykładowo Komisja zrezygnowała ze wskaźnika IPA II pozwalającego monitorować udział społeczeństwa obywatelskiego w procesie reform i z tego względu brak jest danych na temat postępów w tej dziedzinie (zob. pkt 28–31).

75 Sprzyjające warunki dla mediów i organizacji społeczeństwa obywatelskiego mogą pomóc w upowszechnianiu i wyjaśnianiu celów i rezultatów działań UE, objaśnianiu, na czym polega droga do członkostwa w UE, i promowaniu demokratycznych zasad UE. Trybunał ustalił, że wolność wypowiedzi jest obszarem, w którym dokonano najmniejszych postępów we wszystkich sześciu krajach objętych kontrolą. W niektórych z nich poparcie społeczne dla reform niezbędnych przed przystąpieniem do UE spada (zob. pkt 68–70).

Zalecenie 2 – Zintensyfikowanie wsparcia na rzecz społeczeństwa obywatelskiego zaangażowanego w reformy w zakresie praworządności i kwestię niezależności mediów

Komisja i Europejska Służba Działań Zewnętrznych powinny zintensyfikować swoje wsparcie na rzecz niezależnych organizacji społeczeństwa obywatelskiego i niezależnych dziennikarzy. W szczególności powinny:

1. priorytetowo potraktować wspieranie niezależnych mediów i organizacji społeczeństwa obywatelskiego aktywnych w dziedzinie praworządności, przewidując w ramach działań IPA III dotyczących praworządności odrębne środki na rzecz organizacji społeczeństwa obywatelskiego;
2. zapewnić długofalowe wsparcie finansowe na rzecz organizacji społeczeństwa obywatelskiego i organizacji niezależnych mediów, które to wsparcie nie będzie się opierać wyłącznie na finansowaniu poszczególnych projektów;
3. wspierać społeczeństwo obywatelskie i niezależne media, tak aby mogły one opracować odpowiednio dostosowane narzędzia monitorowania bieżącej sytuacji w zakresie korupcji;
4. monitorować zaangażowanie organizacji społeczeństwa obywatelskiego w reformy na rzecz praworządności przy pomocy konkretnych wskaźników.

Termin realizacji: grudzień 2022 r.

76 Choć Komisja uznała, że zdolności administracyjne i wola polityczna to główne obszary ryzyka, jeśli chodzi o wdrażanie projektów finansowanych z IPA, kontrolerom Trybunału nie udało się znaleźć żadnych konkretnych działań, które niwelowałyby te zagrożenia. W szczególności te kluczowe czynniki ryzyka nie są uwzględniane przy określaniu wstępnych warunków, których spełnienie jest konieczne do otrzymania finansowania na rzecz projektu lub jego wdrożenia, a zatem nie służą do opracowania koncepcji konkretnych działań łagodzących. Delegatury UE również rzadko korzystają z możliwości zawieszenia wsparcia finansowego w ramach IPA, jeśli postępy w zakresie reform nie są satysfakcjonujące. W ramach IPA II nie wprowadzono odpowiednio rygorystycznych przepisów dotyczących warunkowości, przewidujących bezpośrednio wstrzymanie finansowania w innych obszarach w razie opóźnień w realizacji reform w zakresie praworządności. W przedstawionym przez Komisję wniosku ustawodawczym dotyczącym rozporządzenia w sprawie IPA III zasada warunkowości została wzmocniona. We wniosku tym nie zdefiniowano jednak jasno, w jaki sposób warunkowość wpłynie na zapewnianie finansowania (zob. pkt 34–35 i 38–41).

77 Trybunał ustalił również, że każdorazowo zastosowanie przez Radę warunkowości politycznej w postaci klauzuli ogólnej równowagi skłaniało kraje partnerskie do przyspieszenia realizacji planu reform. Między Komisją a Radą występowały wszakże różnice, jeśli chodzi o ustalenie, w jakim stopniu poszczególne kraje wypełniły tę klauzulę. W opinii Trybunału taka sytuacja osłabia efekt zachęty związany z mechanizmem warunkowości (zob. pkt 41–45).

Zalecenie nr 3 – Wzmocnienie korzystania z mechanizmu warunkowości w ramach IPA III

Komisja powinna powiązać wypłaty środków z IPA III na rzecz obszarów innych niż praworządność (na przykład na rozwój obszarów wiejskich i infrastrukturę) z postępami w dziedzinie praworządności.

Termin realizacji: grudzień 2022 r.

78 Praworządność obejmuje szereg wzajemnie powiązanych, przekrojowych obszarów. Przyjęta w 2020 r. metodyka rozszerzenia jest krokiem we właściwym kierunku, ponieważ zakłada połączenie rozdziałów negocjacyjnych w klastry, co pozwala Komisji zająć się jednocześnie wszystkimi obszarami związanymi z praworządnością w ramach negocjacji akcesyjnych. Niemniej metodyka ta została przyjęta dopiero niedawno, w związku z czym jej rezultaty nie są jeszcze widoczne. Ponadto ma ona zastosowanie wyłącznie do krajów prowadzących negocjacje. Przekrojowy charakter praworządności oznacza, że uogólnione niedociągnięcia w tej dziedzinie mogą negatywnie wpłynąć na działania finansowane przez UE w innych sektorach IPA (zob. pkt 65).

79 W większości zakończonych projektów uzyskano założone produkty, zaś w około połowie osiągnięto zamierzone wyniki. W przypadku projektów w toku jest albo zbyt wcześnie, aby je ocenić, z uwagi na wydłużenie czasu realizacji, albo postępów nie da się zmierzyć, ponieważ brakuje informacji na temat wyników lub jakość tych informacji jest niewystarczająca. Monitorowanie zorientowane na rezultaty – o ile zostało zapewnione – pomogło zwrócić uwagę na rezultaty projektów i udoskonalić proces wdrażania. Ogólnie rzecz ujmując, Trybunał ustalił, że pomoc udzielona w ramach IPA przyczyniła się do poprawy efektywności sądownictwa i miała kluczowe znaczenie dla wdrażania ram ustawodawczych oraz promowania proaktywnego podejścia w walce z korupcją (zob. pkt 47–51).

80 Głównymi przeszkodami dla zapewnienia trwałości projektów są niewielkie zdolności finansowe i administracyjne oraz brak woli politycznej. Jedynie w przypadku niewielkiej liczby projektów IPA władze krajowe przejęły odpowiedzialność za dalszą realizację, a w związku z tym projektom może brakować stabilnego finansowania po zakończeniu wsparcia UE. Ponadto niewielkie postępy w zakresie praworządności poczynione na przestrzeni ostatnich 20 lat zagrażają ogólnej trwałości wsparcia UE, ponieważ rodzą wątpliwości co do wiarygodności procesu akcesyjnego. Przekazywanie informacji na temat wniosków z dotychczasowych doświadczeń może pomóc we wskazaniu problemów z osiąganiem wyników i przeszkód na drodze do osiągania trwałych rezultatów. Sprawozdawczość tego rodzaju nie jest często uwzględniana w koncepcji projektów (zob. pkt 52–56).

Zalecenie nr 4 – Usprawnienie sprawozdawczości i monitorowania w odniesieniu do projektów

Komisja powinna:

1. stworzyć dla wszystkich odnośnych projektów finansowanych ze środków IPA dobrze opracowane matryce logiczne, zawierające między innymi jasno określone wskaźniki produktu i wyniku wraz z poziomami wyjściowymi i docelowymi;
2. zwiększyć wykorzystanie monitorowania zorientowanego na rezultaty w odniesieniu do projektów finansowanych ze środków IPA III realizowanych w obszarze praworządności;
3. przewidzieć część poświęconą wnioskom z dotychczasowych doświadczeń we wszystkich końcowych sprawozdaniach z realizacji projektów. Powinna ona obejmować ustalenia i zalecenia pozwalające zwiększyć trwałość rezultatów przyszłych projektów.

Termin realizacji: grudzień 2022 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczy Bettina Jakobsen, członkini Trybunału Obrachunkowego, w Luksemburgu w dniu 9 listopada 2021 r.

Załączniki

Załącznik I – Projekty poddane kontroli – produkty i wyniki

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Załącznik II – Lista podmiotów, z którymi przeprowadzono wywiady (wideokonferencje)

Glosariusz i wykaz skrótów

ESDZ – Europejska Służba Działań Zewnętrznych

Grupa Państw przeciwko Korupcji – gremium Rady Europy, które monitoruje, czy państwa członkowskie przestrzegają norm Rady w zakresie przeciwdziałania korupcji.

IPA – Instrument Pomocy Przedakcesyjnej, narzędzie UE do budowania zdolności technicznej i administracyjnej w krajach kandydujących i potencjalnych kandydatach do członkostwa.

Matryca logiczna – szczegółowe narzędzie planowania obejmujące wdrażanie projektu, zarządzanie nim, a także monitorowanie i ocenę.

Monitorowanie zorientowane na rezultaty – przeprowadzony przez niezależnych ekspertów przegląd produktów i wyników realizowanych projektów pod kątem kryteriów takich jak adekwatność, efektywność, skuteczność, oddziaływanie i trwałość.

Proces stabilizacji i stowarzyszenia – polityka UE dotycząca krajów Bałkanów Zachodnich, której celem jest wprowadzenie reform, tak aby kraje te mogły stać się państwami członkowskimi UE w przyszłości.

Produkt – to, co wypracowano lub osiągnięto w ramach projektu, np. przeprowadzenie szkolenia lub wybudowanie drogi.

Układ o stabilizacji i stowarzyszeniu – umowa zawierana przez UE oddzielnie z każdym z krajów Bałkanów Zachodnich w ramach procesu stabilizacji i stowarzyszenia.

Wynik – natychmiastowe lub długoterminowe, zamierzone lub niezamierzone zmiany wynikające z realizacji projektu, takie jak korzyści wynikające z lepiej wyszkolonego personelu.

Odpowiedzi Komisji i ESDZ

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=60343

Kalendarium

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=60343

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów UE bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne, tak aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak: zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i publiczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę III, zajmującą się działaniami zewnętrznymi, bezpieczeństwem i wymiarem sprawiedliwości. Izbie tej przewodniczy członkini Trybunału Bettina Jakobsen. Kontrolą kierował członek Trybunału Juhan Parts, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Ken-Marti Vaher, szef gabinetu, Margus Kurm, attaché, Alejandro Ballester Gallardo, kierownik; Theodoros Orfanos, koordynator zadania, a także kontrolerki: Naiara Zabala Eguiraun i Flavia Di Marco. Wsparcie językowe zapewnił Thomas Everett.

 

Przypisy

^* Użycie tej nazwy pozostaje bez uszczerbku dla stanowisk w sprawie statusu Kosowa i jest zgodne z rezolucją nr 1244/1999 Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz opinią Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości na temat ogłoszenia przez Kosowo niepodległości.

^[1] Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony budżetu Unii w przypadku uogólnionych braków w zakresie praworządności w państwach członkowskich (COM(2018) 324 final z 2.5.2018, s. 1).

^[2] Art. 21 Traktatu o Unii Europejskiej.

^[3] Zob. polityczne kryteria przystąpienia określone w konkluzjach Rady Europejskiej z Kopenhagi z 1993 r. oraz art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej.

^[4] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii.

^[5] Komisja Europejska, komunikat Komisji pt. „Dalsze umacnianie praworządności w Unii – Aktualna sytuacja i możliwe kolejne działania” z 3.4.2019, s. 1.

^[6] Marko Kmezić, „Rule of law and democracy in the Western Balkans: addressing the gap between policies and practice”, Southeast European and Black Sea Studies, 2020, s. 3.

^[7] Dokument pt. „Działania UE przeciwko korupcji – Wymiana poglądów”, Rada Unii Europejskiej, 12276/19 z 27.9.2019, s. 3.

^[8] COM(2018) 65 final z 6.2.2018, s. 6.

^[9] COM(2018) 65 final z 6.2.2018.

^[10] Florian Bieber, „The Rise of Authoritarianism in the Western Balkans”, 2020, s. 139; Jelena Džankić, Soeren Keil i Marko Kmezić, „The Europeanisation of the Western Balkans: A Failure of EU Conditionality?”, 2018, s. 89; Marko Kmezič, „Rule of law and democracy in the Western Balkans: addressing the gap between policies and practice”, Southeast European and Black Sea Studies, 2020, s. 1–2.

^[11] Freedom House, stan demokracji.

^[12] Freedom House, zmiany stanu demokracji.

^[13] Transparency International, „Captured states in the Western Balkans and Turkey”.

^[14] Tena Prelec i Jovana Marović, „No longer voting for the devil you know? Why the Balkans’ collective action problem might be easier to break than we think”, BiEPAG, styczeń 2021 r.

^[15] Wspólne oświadczenie wysokiego przedstawiciela do spraw wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa / wiceprzewodniczącego Komisji Josepa Borrella i komisarza do spraw sąsiedztwa i rozszerzenia Olivéra Várhelyiego w sprawie wyborów parlamentarnych; misja Stanów Zjednoczonych Ameryki przy Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie.

^[16] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów pt. „Usprawnienie procesu akcesyjnego – wiarygodna perspektywa członkostwa w UE dla państw regionu Bałkanów Zachodnich” (COM(2020) 57 final).

^[17] Sekcja „How much has the EU invested already in the Western Balkans?” w dokumencie pt. „Questions and Answers: Economic and Investment Plan for the Western Balkans”.

^[18] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 231/2014 z dnia 11 marca 2014 r.

^[19] Poza wsparciem dwustronnym UE oferuje także wsparcie transgraniczne i obejmujące wiele państw, w tym programy horyzontalne i regionalne w zakresie praworządności. Nie przewidziano jednak odrębnego przydziału środków finansowych wyłącznie na rzecz praworządności.

^[20] Termin UE odnosi się do różnych dyrekcji generalnych Komisji, delegatur UE i ESDZ, lecz nie do państw członkowskich.

^[21] „[…] próby ograniczenia pluralizmu i osłabienia ważnych środowisk czuwających nad przestrzeganiem zasad – np. społeczeństwa obywatelskiego i niezależnych mediów – to sygnały świadczące o zagrożeniu praworządności”, komunikat pt. „Umocnienie praworządności w Unii – Plan działania” (COM(2019) 343 final), s. 2.

^[22] „Thematic evaluation of EU support for rule of law in neighbourhood countries and candidates and potential candidates of enlargement (2010–2017)”, streszczenie, sprawozdanie końcowe, 2019, s. 5.

^[23] Transparency International EU, „The Western Balkans: Captured states or a community of law?”.

^[24] „IPA II Monitoring, Reporting and Performance Framework, Specific contract 2014/351 964”, sprawozdanie końcowe, 2016, s. 45.

^[25] Komunikat Komisji pt. „Wiarygodna perspektywa rozszerzenia dla Bałkanów Zachodnich oraz zwiększone zaangażowanie UE w tym regionie” (COM(2018) 65 final, s. 8) oraz „Questions and Answers: Economic and Investment Plan for the Western Balkans”.

^[26] „Questions and Answers: Economic and Investment Plan for the Western Balkans”.

^[27] Wnioski z posiedzeń komitetu monitorującego IPA w Kosowie z marca 2018 r. i kwietnia 2019 r.

^[28] Rezolucja ustawodawcza Parlamentu Europejskiego z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA III).

^[29] Rozporządzenie (UE) 2021/1529 ustanawiające Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA III).

^[30] Oświadczenie niemieckiego Ministra Spraw Europejskich Michaela Rotha (ówczesna prezydencja Rady) z 9 grudnia 2020 r., artykuł w Serbiamonitor.

^[31] Quint to nieformalna grupa podejmująca decyzje, w której skład wchodzą Stany Zjednoczone, Francja, Niemcy, Włochy i Zjednoczone Królestwo.

^[32] Trybunał wyłączył z analizy jeden projekt (projekt nr 16) z uwagi na brak znaczenia dla prowadzonej kontroli, ponieważ był to projekt budowlany, z którego zrezygnowano przed podjęciem jakichkolwiek prac.

^[33] Mowa o projektach nr 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 17, 18 i 20. Trybunał uznaje projekt nr 1 za zakończony, gdyż ostatnia zmienna transza początkowego wsparcia budżetowego została wypłacona. W 2020 r. uzgodniono czteroletnie wydłużenie wsparcia budżetowego.

^[34] Ostateczny termin ustalono na 31 stycznia 2021 r.

^[35] Projekty nr 1, 2, 3, 4, 6, 8, 11, 12, 17 i 18.

^[36] Projekt nr 11.

^[37] Projekt nr 6.

^[38] Projekty nr 10, 11 i 20.

^[39] Projekty nr 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 17, 18 i 20.

^[40] Projekty nr 1, 4, 6, 12 i 17.

^[41] Projekty nr 2, 18 i 20.

^[42] Europejski Fundusz na rzecz Demokracji jest niezależną organizacją udzielającą dotacji utworzoną w 2013 r. przez UE i jej państwa członkowskie jako niezależny międzynarodowy fundusz powierniczy, którego celem jest krzewienie demokracji w państwach objętych europejską polityką sąsiedztwa, na Bałkanach Zachodnich, w Turcji i innych regionach.

^[43] Projekty nr 2, 7, 10, 11, 12, 15, 18, 19, 20.

^[44] Projekty nr 1, 3, 4, 5, 8, 9, 13, 14, 17.

^[45] Projekty nr 1, 5, 9, 14.

^[46] Projekty nr 6 i 16.

^[47] Projekty nr 3, 4, 12, 18, 19.

^[48] Projekt nr 3.

^[49] Projekty nr 3, 4, 5, 9, 10, 12, 14, 18, 19.

^[50] „Thematic evaluation of EU support for rule of law in neighbourhood countries and candidates and potential candidates of enlargement (2010–2017)”, streszczenie, sprawozdanie końcowe, 2019.

^[51] Projekty nr 6, 12 i 17.

^[52] Projekty nr 1, 2, 4, 10, 18.

^[53] Protokół posiedzenia komitetu monitorującego IPA II z 2019 r., s. 2.

^[54] „2020 Evaluation of IPA and other donors’ assistance (grants) to HJPC”, streszczenie, s. 13.

^[55] Projekty nr 1, 3, 9, 12, 18.

^[56] Projekt nr 5.

^[57] „Thematic evaluation of EU support for rule of law in neighbourhood countries and candidates and potential candidates of enlargement (2010–2017)”, sprawozdanie końcowe, 2019.

^[58] Komisja Europejska, sprawozdanie z 2020 r. dotyczące Serbii, s. 20.

^[59] Komisja Wenecka, ogłoszenie opinii na temat ustawy o medialnych usługach audiowizualnych, czerwiec 2020 r.

^[60] Komisja Europejska, sprawozdanie z 2020 r. dotyczące Serbii, s. 20.

^[61] Freedom House, „Nations in Transit”, Czarnogóra, 2020.

^[62] Komisja Europejska, sprawozdanie z 2020 r. dotyczące Albanii, s. 20.

^[63] Komisja Europejska, sprawozdanie z 2020 r. dotyczące Serbii, s. 29.

^[64] Komentarz prezesa Transparency Serbia po opublikowaniu sprawozdania z 2020 r.

^[65] Sprawozdania dotyczące Czarnogóry z 2019 i 2020 r.

^[66] Zob. np. Marko Kmezić i Florian Bieber, „Protecting the rule of law in EU Member States and Candidate Countries”, a w szczególności rozdz. 4 „Ways forward”.

^[67] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów pt. „Usprawnienie procesu akcesyjnego – wiarygodna perspektywa członkostwa w UE dla państw regionu Bałkanów Zachodnich” (COM(2020) 57 final), załącznik techniczny.

^[68] Human Rights Watch, „Attacks on journalists still a problem in the Western Balkans”.

^[69] Euractiv, „In Serbia, fake news is spread by state-backed media” z 4 maja 2021 r.

^[70] IDM, „Opinion poll 2019: Trust in Governance”.

^[71] Tamże.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7219-3	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/462350	QJ-AB-21-028-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-7220-9	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/412455	QJ-AB-21-028-PL-Q

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2022.

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów jest realizowana na podstawie decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że dokumenty zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania niedozwolone jest zmienianie oryginalnego znaczenia albo przesłania dokumentów. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego ich wykorzystania.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest zweryfikowanie dodatkowych praw autorskich. W takim przypadku uzyskanie zezwolenia na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia i zastępuje wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie opisane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE może być konieczne wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

• Rys. 1, 4: ikony wykonane przez Pixel perfect, pochodzące z https://flaticon.com.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystania i nie jest udostępniana licencja na nie.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie kontroluje ich zawartości i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.