Særberetning: Retsstatsprincippet på Vestbalkan
01 2022

EU's støtte til retsstatsprincippet på Vestbalkan: Trods indsatsen er der stadig grundlæggende problemer

Om denne beretning:Retsstatsprincippet er en af de fælles værdier for EU's medlemsstater. Det er fastsat i artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union. Det er også en væsentlig og nødvendig betingelse for EU-medlemskab. Vi undersøgte, om EU-støtten til retsstatsprincippet i de seks lande på Vestbalkan, der stræber efter tiltrædelse af EU, har været effektiv. Vi konstaterede, at selv om EU's indsats har bidraget til reformer inden for tekniske og operationelle områder såsom forbedring af retsvæsenets effektivitet og udarbejdelse af relevant lovgivning, har den haft en begrænset overordnet effekt på grundlæggende retsstatsreformer i regionen. Vi anbefaler, at Kommissionen styrker mekanismen til fremme af retsstatsreformer, intensiverer støtten til civilsamfundsorganisationer og uafhængige medier, øger anvendelsen af konditionalitet og styrker projektrapportering og -overvågning.

Særberetning fra Revisionsretten udarbejdet i medfør af artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF.

Denne publikation foreligger på 24 sprog og i følgende format:
PDF
PDF Særberetning: Retsstatsprincippet på Vestbalkan

Resumé

I Europarådet har defineret retsstatsprincippet som et flerdimensionelt begreb, hvor bl.a. alle offentlige myndigheder handler inden for lovens begrænsninger i overensstemmelse med de demokratiske værdier og de grundlæggende rettigheder og under uafhængige og upartiske domstoles kontrol. EU har overtaget denne definition og har indskrevet retsstatsprincippet i artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union som en af de fælles værdier for dets medlemsstater. Det er et vejledende princip for EU's udenrigspolitik. Det er også en væsentlig og nødvendig betingelse for EU-medlemskab.

II De seks lande på Vestbalkan uden for EU (Albanien, Bosnien-Hercegovina, Kosovo*, Montenegro, Nordmakedonien og Serbien) modtager finansiering fra flere kilder, men EU er regionens største donor. EU's finansielle bistand kanaliseres især til disse lande gennem instrumentet for førtiltrædelsesbistand (i øjeblikket IPA II). Retsstaten er en af de ni prioriterede sektorer i IPA II. Dermed støttes den med en særskilt budgetbevilling, som udgjorde 700 millioner euro for perioden 2014-2020.

III Vi undersøgte, om EU's støtte til retsstatsprincippet på Vestbalkan i perioden 2014-2020 har været effektiv. Vi så på retsstatskomponenter inden for domstolsvæsenet og retsvæsenet, antikorruption og menneskerettigheder, navnlig adgang til domstolsprøvelse og ytringsfrihed. Vi vurderede navnlig, hvorvidt støtten var veludformet og førte til de planlagte resultater. Vi satte os for at give en uafhængig vurdering af emnet i lyset af EU's strategi for Vestbalkan fra februar 2018 og ændringerne i 2020 som følge af den nye metode for tiltrædelsesforhandlinger.

IV Samlet set konstaterede vi, at selv om EU's indsats har bidraget til reformer på tekniske og operationelle områder såsom forbedring af retsvæsenets effektivitet og udarbejdelse af relevant lovgivning, har den haft en begrænset overordnet effekt på grundlæggede retsstatsreformer i regionen. En af hovedårsagerne til dette er den utilstrækkelige politiske vilje på nationalt plan til at gennemføre de nødvendige reformer.

V Kommissionens prioriteter på retsstatsområdet deles af andre internationale organisationer, tænketanke og civilsamfundsorganisationer. På trods af dette er EU's støtte til civilsamfundets indsats til fordel for retsstatsprincippet utilstrækkelig til at opfylde sektorens behov, og støttens effekt overvåges ikke ordentligt. Der er behov for et sundt miljø for medier og civilsamfund for at fremme demokratiske principper og nødvendige forandringer på vejen mod EU-medlemskab. Alligevel er ytringsfrihed det område, hvor der er sket færrest fremskridt i alle seks lande. Den offentlige opbakning til de reformer, der er nødvendige for tiltrædelse, er faldende i visse lande.

VI Ud over manglende politisk vilje og ejerskab til reformerne kan IPA II-projekter også stå i stampe på grund af begrænset administrativ kapacitet. Kommissionen anvender imidlertid ikke systematisk effektive redskaber for at afbøde denne risiko. Reglerne for anvendelse af politisk konditionalitet er uklare, og IPA II mangler strenge konditionalitetsklausuler, der kunne skabe en direkte sammenhæng mellem strandede retsstatsreformer og begrænsningen af finansieringen i andre sektorer.

VII Metoden for tiltrædelsesforhandlinger, der blev indført i 2020, er et skridt i den rigtige retning, eftersom samlingen af forhandlingskapitler i klynger giver Kommissionen mulighed for at behandle alle områder vedrørende retsstatsprincippet samtidig under tiltrædelsesforhandlingerne. Den nye metode er imidlertid for ny til, at der kan konstateres synlige resultater.

VIII På grundlag af disse konklusioner anbefaler vi, at Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten:

  •  styrker mekanismen til fremme af retsstatsreformer i udvidelsesprocessen
  •  intensiverer støtten til den del af civilsamfundet, der arbejder med retsstatsreformer og mediernes uafhængighed
  •  øger anvendelsen af konditionalitet i IPA III
  •  styrker projektrapportering og -overvågning.

Indledning

01 Kommissionen har kaldt retsstatsprincippet "rygraden i ethvert moderne forfatningsmæssigt demokrati"[1]. I henhold til artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union er retsstatsprincippet en af de grundlæggende værdier, som EU bygger på, og retsstatsprincippet er også et vejledende princip for Unionens foranstaltninger udadtil[2]. Det er stærkt forankret i tiltrædelsesprocessen og udgør en væsentlig og nødvendig betingelse for EU-medlemskab[3]. Ved tiltrædelsesforhandlinger fokuseres der på vedtagelse og gennemførelse af EU-retten. EU-retten består af 35 lovgivningsmæssige "kapitler", der udgør de regler, som alle EU-medlemsstater forventes at overholde.

02 "Retsstatsprincippet" henviser til den EU-værdi, der er nedfældet i artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union. Det omfatter principperne om legalitet, der indebærer en gennemsigtig, ansvarlig, demokratisk og pluralistisk lovgivningsproces, retssikkerhed, forbud mod vilkårlighed i den offentlige forvaltning, effektiv retsbeskyttelse, herunder adgang til domstolsprøvelse ved uafhængige og upartiske domstole, også med hensyn til grundlæggende rettigheder, magtens tredeling, ikkeforskelsbehandling og lighed for loven[4]. Retsstatsprincippet omfatter seks grundprincipper[5] (jf. figur 1), der er anerkendt af Den Europæiske Unions Domstol og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

Figur 1 - Retsstatsprincipperne

Kilde: Revisionsretten.

03 Et af de centrale træk ved en fungerende retsstat er muligheden for at kontrollere den politiske og den økonomiske elites magt[6]. I denne henseende hænger en styrkelse af retsstaten også uløseligt sammen med bekæmpelsen af korruption[7], som udgør en af de største trusler mod retsstaten. Korruption fører til vilkårlighed og magtmisbrug, og den har en negativ indflydelse på principperne om lovlighed og retssikkerhed, hvorved borgernes tillid til deres institutioner undergraves. Retsstaten er også en central faktor for økonomisk vækst. Selv om landene på Vestbalkan har et betydeligt økonomisk potentiale, hæmmes den økonomiske udvikling af svagheder på retsstatsområdet, dårligt fungerende institutioner og overdreven statslig indgriben[8].

Vestbalkan

04 Den økonomiske og politiske krise i 1980'erne kombineret med nationalismens genopblomstring førte til Jugoslaviens opløsning i 1990'erne langs grænserne mellem dets konstituerende republikker, og ofte gik der væbnede konflikter forud. Der blev dannet fem selvstændige lande, og senere sluttede Montenegro (2006) og Kosovo (2008) sig til dem. Albanien var et fuldstændig isoleret kommunistisk diktatur indtil 1991, hvor det måtte opbygge sin offentlige administration fra bunden. Slovenien (2004) og Kroatien (2013) er nu EU-medlemsstater. De resterende seks lande på Vestbalkan har historisk været ramt af alvorlige etniske, politiske og økonomiske konflikter, men ønsker alle at blive medlemmer af EU, og alle seks er kandidatlande eller potentielle kandidatlande (jf. figur 2).

Figur 2 - Kandidatlande og potentielle kandidatlande til EU-medlemskab i Vestbalkanregionen

Kilde: Revisionsretten.

05 Den nuværende udvidelsesrunde tager dog meget mere tid end nogen af de tidligere forhandlinger. Montenegro har f.eks. forhandlet siden 2012 og Serbien siden 2014, og landene har kun afsluttet henholdsvis tre og to kapitler. I sin meddelelse fra 2018[9] om udvidelse og Vestbalkan anerkendte Kommissionen klart den alvorlige retsstatssituation i regionen, idet den erklærede, at der var "tydelige elementer af politisk korruption i landene, herunder forbindelser med organiseret kriminalitet og korruption på alle niveauer af den offentlige forvaltning og administration samt en stærk sammenfiltring af offentlige og private interesser".

06 I adskillige undersøgelser gøres der opmærksom på, at de fleste regeringer i regionen er blevet mere autoritære i løbet af det seneste årti, til trods for at de formelt set gør fremskridt i retning af EU-medlemskab[10]. Ifølge undersøgelserne er det lykkedes regeringerne på Vestbalkan at kombinere et formelt engagement i demokrati og europæisk integration med en uformel autoritær praksis. I sin årsrapport om demokratiets tilstand betragter Freedom House rent faktisk alle seks lande i Vestbalkan som overgangsregimer eller hybride regimer[11] og mener, at tendensen, med undtagelse af Nordmakedonien, er stabil eller sågar for nedadgående (jf. figur 3)[12].

Figur 3 - Demokratiindeks for Vestbalkan

Kilde: Revisionsretten baseret på oplysninger fra Freedom House.

07 Korruption er fortsat en kilde til bekymring i alle lande i regionen. Transparency International melder om, at de strafferetlige systemer ofte undlader at efterforske, retsforfølge og sanktionere sager om korruption på højt niveau effektivt. De, der bliver dømt, får ofte uforholdsmæssigt milde straffe. Regeringerne i regionen har vedtaget mange love, der fremmer nepotisme, hvilket bl.a. medfører tildeling af gunstige kontrakter, industrimonopoler og ansættelse af dårligt kvalificerede offentlige embedsmænd, som gør korruption mulig[13].

08 Ikke desto mindre er den herskende elite ofte blevet udfordret ved de seneste valg i regionen. I Montenegro tabte regeringspartiet efter mere end 30 år ved magten i august 2020 parlamentsvalget til en bred koalition af oppositionspartier. Ved kommunalvalget i Bosnien-Hercegovina i november 2020 svigtede borgerne kandidaterne fra de tre største etniske partier og stemte på politiske outsidere. Vælgerne i Kosovo undlod at stemme på de etablerede partier, således at en tidligere oppositionsbevægelse stod som den relative største vinder af valget i Kosovo i februar 2021[14]. I Albanien deltog alle partier i valget i maj 2021, hvilket ikke var sket siden 2017. Mens observatører rapporterede om bekymring vedrørende misbrug af statslige ressourcer eller funktioner fra regeringspartiets og andre offentlige personers side[15], indledte den offentlige anklagemyndighed undersøgelser af flere rapporterede tilfælde.

EU's støtte til retsstatsprincippet på Vestbalkan

09 I februar 2018 vedtog Kommissionen en strategi for "Et troværdigt udvidelsesperspektiv for landene på Vestbalkan og et øget engagement fra Den Europæiske Unions side". Strategien omfatter en handlingsplan bestående af seks flagskibsinitiativer rettet mod specifikke områder af fælles interesse, herunder retsstatsprincippet, som skulle gennemføres mellem 2018 og 2020.

10 I 2020 førte en ændring af metoden for tiltrædelsesforhandlingerne til en "samling" af forhandlingskapitlerne "i klynger"[16]. Den tematiske klynge "grundprincipper" (retsstaten, økonomiske kriterier og reform af den offentlige forvaltning) spiller en central rolle. Kapitlerne i denne klynge åbnes først og afsluttes sidst, og der stilles krav om betydelige fremskridt på dette område, før andre klynger kan åbnes. Den nye tiltrædelsesmetode bekræfter bl.a. på ny den systematiske anvendelse af specifikke peerevalueringsmissioner, udvidelsen af rådgivende missioner om retsstatsforhold til alle lande og udarbejdelsen af detaljerede retsstatshandlingsplaner.

11 EU retter sin indsats mod et bredt spektrum af områder vedrørende retsstatsprincippet (jf. figur 4).

Figur 4 - Retsstatsprincippet - områder med EU-bistand

Kilde: Revisionsretten.

12 Bistanden er bygget op omkring to typer af foranstaltninger, der hænger tæt sammen: i) politisk og politikmæssig dialog og ii) finansiel støtte, navnlig gennem IPA II (jf. figur 5).

Figur 5 - EU og Vestbalkan: fra politisk og politikmæssig dialog til finansiel støtte

Kilde: Revisionsretten.

13 Rådet, Tjenesten for EU's Foranstaltninger Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) og Europa-Kommissionen (herefter Kommissionen) indgår i en politisk og politikmæssig dialog inden for rammerne af EU's bredere stabiliserings- og associeringsproces og dens politik over for Vestbalkan, som omfatter målet om tiltrædelsesforhandlinger og senere EU-medlemskab. Kommissionen opstiller også mål og prioriteter for reformer i flerårige strategidokumenter og yder vejledning gennem meddelelser (jf. punkt 14-16).

14 Vestbalkan modtager finansiering fra flere kilder (USA, Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling samt EU's medlemsstater), men EU er regionens største donor[17]. Den finansielle bistand fra EU kanaliseres hovedsagelig gennem instrumentet for førtiltrædelsesbistand (i øjeblikket IPA II)[18], som støtter vedtagelse og gennemførelse af de reformer, der kræves med henblik på EU-medlemskab. Bistanden antager forskellige former, herunder tilskud, budgetstøtte, kapacitetsopbygning, partnerskaber, teknisk bistand og informationsudveksling.

15 Retsstaten er en af de ni prioriterede sektorer i IPA II og understøttes af en særskilt budgetbevilling til de enkelte lande. I perioden 2014-2020 blev der afsat ca. 0,7 milliarder euro til Vestbalkan for at støtte retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder, hvilket svarer til omkring 16 % af hele EU's bilaterale bistand til disse lande (jf. tabel 1)[19].

Tabel 1 - IPA II's bilaterale økonomiske bevillinger til retsstaten og grundlæggende rettigheder

  I millioner euro
Budgetpost Land 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 I alt
22 02 01 01 Albanien 4 13 23 0 59 13 23 134
Bosnien-Hercegovina 2 23 3 30 60 117
Kosovo 21 23 8 3 16 6 13 94
Nordmakedonien 20 0 15 0 1 1 20 57
Montenegro 7 21 0 0 15 0 0 42
Serbien 28 28 46 72 29 0 44 246
Vestbalkan i alt 82 108 95 105 180 20 105 690

Kilde:Revisionsretten på grundlag af de enkelte landes reviderede vejledende strategidokumenter for 2014-2020, som findes på GD NEAR's udvidelseswebsted.

16 Vigtige afgørelser i tiltrædelsesprocessen fra tildeling af status som kandidatland til åbning og afslutning af forhandlingskapitler træffes af Rådet med enstemmighed. I praksis overvåger Rådet (almindelige anliggender) EU's udvidelsesproces og tiltrædelsesforhandlinger og gør status over situationen en gang om året. Drøftelserne og de afgørelser, som træffes, er baseret på Kommissionens årlige meddelelse om udvidelse og de individuelle statusrapporter for landene.

17 På topmødet mellem EU og Vestbalkan i Sofia i maj 2018 blev EU og medlemsstaterne enige om en liste over foranstaltninger til støtte for styrkelse af retsstatsprincippet og god regeringsførelse på Vestbalkan. Listen kaldes "den prioriterede Sofiadagsorden":

  •  øge støtten til reform af retsvæsenet og bestræbelser på at bekæmpe korruption og organiseret kriminalitet, herunder kapacitetsopbygning med henblik på forebyggelse af korruption
  •  udvide rådgivende missioner om retsstatsforhold med øget støtte fra medlemsstaterne og EU
  •  styrke overvågningen af reformer ved hjælp af mere systematiske, casebaserede peerevalueringsmissioner
  •  indføre overvågning af retssager inden for alvorlig korruption og organiseret kriminalitet
  •  arbejde henimod en bedre resultatmåling i reformen af retsvæsenet
  •  udrulle støtte til Vestbalkan gennem Den Europæiske Demokratifond på området uafhængige og pluralistiske medier og civilsamfundet.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

18 Formålet med vores revision var at vurdere, om EU's[20] støtte til retsstatsprincippet på Vestbalkan har været effektiv. Vi ønskede at give en uafhængig vurdering af dette emne i lyset af EU's udvidelsesstrategi fra februar 2018 og ændringerne i 2020 som følge af den nye metode med samling i klynger.

19 For at besvare dette overordnede revisionsspørgsmål søgte vi svar på to underspørgsmål:

  •  Har EU's støtte til retsstatsprincippet på Vestbalkan været veludformet?
  •  Har EU's støtte til retsstatsprincippet på Vestbalkan leveret de forventede resultater?

20 Vi reviderede Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens aktiviteter på Vestbalkan. Da vi kiggede på de seks lande på Vestbalkan hver for sig (jf. figur 2), fokuserede vi på a) IPA II, som er det vigtigste instrument til støtte for retsstaten i regionen, og b) EU's politiske og politikmæssige dialog med de nationale myndigheder.

21 Vi begrænsede vores revision til ydelsen af bistand til centrale statslige institutioner og andre vigtige interessenter såsom civilsamfundsorganisationer (CSO'er) inden for følgende områder:

  • domstolene og retsvæsenet, herunder uafhængighed og upartiskhed, ansvarlighed, professionalisme og kompetence, domstolenes kvalitet og effektivitet
  • foranstaltninger til korruptionsbekæmpelse, forebyggende og efterforskningsmæssige aspekter af strafferet og bekæmpelsen af organiseret kriminalitet
  • menneskerettigheder - både dem, der er direkte berørt af retsstatsprincippet såsom retten til en retfærdig rettergang og adgangen til domstolsprøvelse, og dem, der har konsekvenser for retsstatsprincippet såsom ytringsfrihed (navnlig mediernes uafhængighed)[21].

22 Vores arbejde omfattede en gennemgang af hele EU's udvidelsesdokumentation, forvaltningsrapporter, Rådets og stabiliserings- og associeringsudvalgenes konklusioner, nationale strategidokumenter og handlingsplaner. Vi foretog en detaljeret analyse af 20 retsstatsprojekter, som IPA II havde finansieret i de seks lande på Vestbalkan i programmeringsperioden 2014-2020. Disse projekter fokuserede primært på at styrke retsvæsenets kapacitet eller bekæmpelsen af korruption og organiseret kriminalitet, generelt gennem teknisk bistand. Vi reviderede også to byggeprojekter og et projekt for støtte til CSO'er. En fuldstændig liste over projekter findes i bilag I.

23 For at supplere vores analyse interviewede vi repræsentanter for Kommissionen, EU-Udenrigstjenesten og førende gennemførelsespartnere i Albanien, Serbien og Bosnien-Hercegovina. Vi interviewede også de vigtigste statslige institutioner, der beskæftiger sig med retsstatsprincippet i Albanien og Serbien, og andre vigtige interessenter - såsom Europarådet, andre internationale donorer og CSO'er (jf. også bilag I). Endelig blev vi bistået af et panel af tre eksterne akademikere med speciale i retsstaten på Vestbalkan.

Bemærkninger

EU's prioriteter for retsstaten på Vestbalkan er tydelige, men centrale risici bliver ikke afhjulpet tilstrækkeligt

24 I dette afsnit undersøger vi udformningen af EU's støtte til retsstatsprincippet på Vestbalkan. Vi vurderer navnlig, hvorvidt Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten har identificeret og adresseret de primære prioriteter for retsstaten i regionen, og hvorvidt disse prioriteter er i overensstemmelse med EU's politiske erklæringer og de prioriteter, som andre internationale organisationer, eksperter og tænketanke har identificeret. Vi undersøger, hvor godt den politiske og politikmæssige dialog om retsstatsprincippet var afspejlet i de vejledende strategidokumenter, som Kommissionen har udarbejdet for hvert af de seks lande, og hvordan den efterfølgende blev omsat til konkrete foranstaltninger. Vi vurderer også, hvorvidt Kommissionen ved planlægningen af EU-foranstaltninger havde medtaget konkrete foranstaltninger til at afbøde risiciene for manglende effektivitet og effekt.

IPA II-støtten afspejler EU's politiske prioriteter, men civilsamfundets centrale rolle i retsstaten er kun delvist blevet adresseret

25 EU-støtten skal tilpasses de politiske prioriteter, der er aftalt mellem EU og kandidatlandene, og opfylde deres specifikke behov. Dette kræver, at Kommissionen udvikler sine politiske prioriteter på grundlag af landespecifikke vurderinger af de primære hindringer for at forbedre retsstaten.

26 Vores vurdering af IPA II's planlægnings- og gennemførelsesdokumenter fra perioden 2014-2020 viser overensstemmelse med dokumenterne vedrørende politisk og politikmæssig dialog såsom EU's fælles holdninger om stabiliserings- og associeringsaftaler (SAA'er) og resultaterne af underudvalgsmøder vedrørende retfærdighed, frihed og sikkerhed. I flere tilfælde indgik de retsstatslige sektorer, som både Rådet og Kommissionen har identificeret i SAA'er og udvidelsesrapporter, i de specifikke mål i de forskellige IPA-handlingsprogrammer og derefter i de finansierede projekter. Figur 6 viser et eksempel på, hvordan de to typer af foranstaltninger hænger sammen. Vores revision af en stikprøve af rapporter fra internationale organisationer og tænketanke viste, at de har fremhævet problemer, der svarer til dem, Kommissionen har fokuseret på.

Figur 6 - Albanien: sammenhæng mellem politisk dialog og finansiel støtte

Kilde: Revisionsretten baseret på dokumenter fra Kommissionen og Rådet.

27 Kommissionen offentliggør årlige udvidelsesrapporter med oplysninger om retsstatssituationen i de enkelte lande. Disse årlige vurderinger præsenterer, hvad der er opnået i det forgangne år inden for de områder, der er defineret i såvel IPA II-planlægningsdokumenterne som i politiske erklæringer, og fremlægger anbefalinger og vejledning om reformprioriteter såsom ændring af eksisterende eller vedtagelse af ny lovgivning i henhold til EU's standarder eller Europarådets anbefalinger. Eftersom de sætter fokus på nogle vigtige behov på retsstatsområdet, er de nyttige i forbindelse med udformningen af den fremtidige IPA-bistand. Rapporterne opfylder deres formål om at give oplysninger om udvidelsesprocessen, men de kæder ikke systematisk fremskridt (eller mangel på samme) sammen med specifikke EU-foranstaltninger eller foreslår, hvordan EU kan bidrage til at gennemføre anbefalingerne.

28 CSO'er spiller en central rolle med hensyn til at sikre regeringernes ansvarlighed og ytringsfriheden. Vores gennemgang af EU's fælles holdninger til SAA'er og protokollerne fra underudvalgsmøder vedrørende retfærdighed, frihed og sikkerhed viste imidlertid, at EU på disse møder, med undtagelse af i Albanien, ikke systematisk tog højde for den rolle, som CSO'erne spiller.

29 Kommissionen har øget sin finansielle støtte til CSO'er gennem Den Europæiske Demokratifond og andre instrumenter (jf. eksemplet på et projekt med støtte til CSO'er i punkt 51). Dokumentationen viser ikke desto mindre, at EU's støtte til civilsamfundets indsats på retsstatsområdet er utilstrækkelig til at opfylde sektorens behov (jf. punkt 30-31 og 70) og hovedsagelig er baseret på kortvarige projekter. En uafhængig evaluering af retsstaten bemærkede, at de manglende fremskridt bl.a. hænger sammen med civilsamfundets manglende deltagelse eller marginalisering[22].

30 Den manglende egentlige hensyntagen til CSO'ernes rolle, både i den politiske dialog og i den finansielle støtte, blev også kritiseret af Transparency International i dens vurdering af meddelelsen om udvidelse fra 2018[23]. I lyset af udfordringerne for ytringsfriheden er dette fortsat et område, der vækker særlig bekymring i alle seks lande på Vestbalkan (jf. punkt 66-67).

31 Endvidere har Kommissionen i sin rapportering aldrig anvendt IPA-overvågningsindikator 3 vedrørende den andel af tiltrædelsesrelaterede politisk beslutningsprocesser og reformprocesser, hvor civilsamfundet virkelig høres (under specifikt mål 1 vedrørende politiske reformer), hvilket har svækket overvågningen af fremskridt på dette område. Faktisk hed det i evalueringen af IPA II-overvågningen, at indikatoren kunne levere meget nyttige oplysninger om CSO'ernes inddragelse i IPA II[24].

Kommissionen afbøder ikke systematisk centrale risici for den bæredygtige effekt af EU's indsats

32 De vigtigste risici, der er forbundet med effekten og bæredygtigheden af EU's støtte, er den politiske vilje og ejerskabet til reformer, navnlig når den administrative kapacitet er svag. Utilstrækkelig politisk vilje undergraver ejerskabet til projekterne og svækker engagementet i at anvende projekternes output eller bygge videre på dem for at fremme reformdagsordenen yderligere. Svag administrativ kapacitet (f.eks. utilstrækkeligt personale og utilstrækkelig uddannelse eller en manglende politik for fastholdelse af medarbejdere, hvilket fører til en høj grad af udskiftning) kombineret med lave lønninger til tjenestemænd og andre medarbejdere, der er involveret i reformerne, vil hæmme fremskridtene. Kommissionen forventes at identificere disse risici og udforme de nødvendige sikkerhedsforanstaltninger i sin støtte.

33 Vores gennemgang af projektudformningsdokumenterne i vores stikprøve viste, at selv om Kommissionen og dens gennemførelsespartnere har identificeret disse risici i alle seks lande på Vestbalkan, har de ikke truffet tilstrækkelige afbødende foranstaltninger (jf. punkt 35 og 37).

Foranstaltninger til afhjælpning af svag administrativ kapacitet under projektgennemførelsen er ofte ineffektive

34 Målet for 18 projekter i vores stikprøve var at styrke professionalismen, ansvarligheden og effektiviteten hos målinstitutionerne, og kapacitetsopbygning var en central komponent i de finansierede aktiviteter. For at disse aktiviteter kan være effektive, skal partnerlandene udvise tilstrækkeligt engagement, f.eks. ved at stille tilstrækkeligt personale, tilstrækkelige faciliteter, budgetter og IT-værktøjer til rådighed. Kommissionen identificerede disse forudsætninger og medtog dem i projektbeskrivelsen i projektindkaldelserne, men gennemførelsespartnerne foreslog ikke specifikke foranstaltninger, der ville give dem mulighed for at sikre overholdelsen af de afgivne tilsagn.

35 Gennemførelsespartnerne medtog udsagn som "have kontakter med forvaltningen på et tidligt tidspunkt", "sikre gennemsigtighed i projektgennemførelsen" og "sikre en åben participativ udformning" i projektforslagene og aftalebestemmelserne. Men eftersom disse ikke kan tvinge gennemførelsespartnerne til at træffe specifikke foranstaltninger, anser vi dem ikke for effektive risikoafhjælpende foranstaltninger. Vi bemærkede, at nogle EU-delegationer har forsøgt at gribe ind gennem politisk dialog for at sikre den nødvendige finansiering og/eller det nødvendige personale til EU-finansierede reformer. Men det forhold, at støtteaftalerne ikke indeholder detaljerede forudsætninger, har sat grænser for, hvor meget de har kunnet opnå.

IPA II er afhængig af national politisk vilje til at skabe forandring og ejerskab til reformer

36 Politisk vilje og ejerskab spiller en vigtig rolle for, at alle reformer kan lykkes. I princippet har landene på Vestbalkan forpligtet sig til at gennemføre reformer som følge af deres status som kandidatlande/potentielle kandidatlande til EU-medlemskab. Men EU har erkendt[25], at denne forpligtelse ofte ikke opfyldes. I meddelelsen om forbedring af tiltrædelsesprocessen fra 2020 opfordredes lederne på Vestbalkan til at levere mere troværdige resultater vedrørende deres engagement i at gennemføre de nødvendige grundlæggende reformer, hvad enten det gælder retsstaten eller bekæmpelse af korruption[26]. Landerapporterne, som er en del af Kommissionens årlige udvidelsespakke, indeholder ikke et afsnit vedrørende vurdering af ejerskab og politisk vilje i spørgsmål om reformer. Ikke desto mindre har Kommissionen i alle seks rapporter konsekvent kædet mangel på ejerskab sammen med mangel på meningsfulde fremskridt.

37 Selv om IPA II kan bane vejen for institutionelle forandringer, kan reformerne kun gennemføres med politisk opbakning på nationalt plan. Vores revision af projekterne i stikprøven viser, at når projektkomponenterne fokuserer på teknisk bistand, styrkelse af kapacitet og institutionel effektivitet er den politiske opbakning stærk, og disse aktiviteter skrider generelt frem i henhold til planen. Når komponenterne er rettet mod f.eks. ændringer af den lovgivningsmæssige ramme med henblik på at styrke uafhængighed og ansvarlighed (som det er tilfældet med projekt 14 og 15), er det politiske engagement ofte svagere. Jf. tekstboks 1 for eksempler på, hvordan den politiske vilje påvirker reformerne i Serbien.

Tekstboks 1

Serbien: Vigtige forfatningsreformer står i stampe trods EU-støttens bidrag til øget effektivitet inden for retsvæsenet

Helt tilbage i 2014 understregede stabiliserings- og associeringsaftalen mellem EU og Serbien vigtigheden af forfatningsmæssige forandringer inden for retsvæsenet. IPA II-handlingsprogrammet fra 2016 om støtte til retsvæsenet blev etableret for at støtte gennemførelsen af handlingsplanen for kapitel 23 med henblik på at opnå et uafhængigt, ansvarligt og effektivt retsvæsen, bl.a. ved hjælp af forfatningsreformer.

På møderne i både 2018 og 2019 i underudvalget EU-Serbien for retfærdighed, frihed og sikkerhed konstaterede Kommissionen imidlertid, at der var forsinkelser med vedtagelsen af de forfatningsændringer, der var opstillet som et foreløbigt benchmark i handlingsplanen for kapitel 23. Den foreslåede forfatningsreform blev efterfølgende sat i bero til efter parlamentsvalget i 2020.

I oktober 2020 annoncerede justitsministeriet den fjerde udgave af udkastene til forfatningsændringer. Sammenslutningen af statsadvokater og vicestatsadvokater i Serbien, dommerforeningen i Serbien, advokatkomitéen for menneskerettigheder, det juridiske forskningscenter og Beograd-centret for menneskerettigheder fremsatte en fælles erklæring, hvori det hed, at de foreslåede ændringer styrkede den politiske indflydelse på retsvæsenet. Samtidig udtrykte Europarådet via sin Sammenslutning af Stater mod Korruption (Greco) bekymring over den temmelig bitre stemning, der prægede høringsprocessen.

I december 2020 genoptog den nyudnævnte regering drøftelsen om forfatningsreformen. Teksten blev vedtaget i det parlamentariske udvalg den 21. september 2021 og fik en positiv udtalelse fra Venedigkommissionen i oktober 2021, herunder vigtige anbefalinger. Anbefalingerne skal behandles, før ændringerne vedtages i parlamentet og sættes til folkeafstemning.

I den samme periode gav projekt 12 (om effektivitet inden for retsvæsenet), som blev finansieret i 2015 og gennemført mellem 2016 og 2018, imponerende resultater. I projektets levetid på to et halvt år blev næsten en million sager fjernet fra puklen, og effektivitetsforanstaltningerne blev udvidet til at omfatte domstole, der dækkede mere end 82 % af den serbiske befolkning. I sin landerapport for 2018 anerkendte Kommissionen Serbiens indsats på dette operationelle område.

Stærk konditionalitet gav resultater, men blev ikke anvendt systematisk

38 Konditionalitetsklausuler er et vigtigt aktiv til at udøve pres med henblik på gennemførelse af reformer og kan afbøde risikoen for utilstrækkelig politisk vilje eller administrativ kapacitet. Konditionalitet betyder, at kontrakter eller bistand forudsætter et forudgående tilsagn om at opfylde visse betingelser. For IPA II's vedkommende har Kommissionen gentagne gange i sine på hinanden følgende udvidelsesstrategier henvist til "streng konditionalitet" på projektniveau uden at definere udtrykket nærmere.

39 IPA II-forordningen indeholder to typer af konditionalitet til fremme af reformer. Den første er brugen af belønning af gode resultater, en mekanisme med finansielle incitamenter til støttemodtagere, der gør særlige fremskridt i retning af opfyldelse af kriterierne for medlemskab og/eller effektiv gennemførelse af førtiltrædelsesbistanden. Den anden er indførelsen af yderligere krav for den gradvise udbetaling af støtte. Kommissionen har anvendt sådanne krav for to af de seks lande på Vestbalkan. I Kosovo kædede IPA-overvågningsudvalget gennemførelsen af reformer, navnlig på området for reform af den offentlige forvaltning og den offentlige finansforvaltning, sammen med fremtidig finansiel bistand fra EU[27], og i Bosnien-Hercegovina fastsatte Kommissionen specifikke betingelser for hurtigt at genstarte reformer, der stod i stampe på området retsvæsenets ansvarlighed og uafhængighed. Eksemplet i tekstboks 2 viser, hvordan konditionalitet kan anvendes til at udøve pres med henblik på at få gennemført reformer, men vores revisionsarbejde viser, at Kommissionen ikke systematisk gør brug af denne mulighed.

Tekstboks 2

Sammenkædning af reformresultater med fremtidig finansiel bistand - det høje domstols- og anklagerråd i Bosnien-Hercegovina

Gennem de seneste 15 år har EU ydet mere end 60 millioner euro i bistand til retsvæsenet med henblik på at styrke retsstatsprincippet i Bosnien-Hercegovina. Omkring 18,8 millioner euro af denne finansielle bistand har været direkte tilskud til det høje domstols- og anklagerråd. Men ifølge Kommissionen har det høje domstols- og anklagerråd ikke været tilstrækkeligt ambitiøst med hensyn til at gennemføre reformer og sikre, at de EU-finansierede foranstaltninger, det gennemfører, er tilstrækkeligt bæredygtige. Desuden meddelte Kommissionen i udvidelsesrapporten fra 2020, at de bosniske myndigheder og det bosniske retsvæsen ikke havde truffet nogen foranstaltninger for at sikre gennemførelsen af de centrale retsstatsprioriteter, mens hindringer for reformer af retsvæsenet, både fra politikeres side og inden for retsvæsenet, fortsat var udbredte.

Den 19. januar 2021 meddelte Kommissionen det høje domstols- og anklagerråd, at:

  1. yderligere støtte under det IPA II-tilskud, der blev tildelt i 2017, ville blive taget op til fornyet overvejelse
  2. støtte under 2019-tilskuddet ville blive delt op i to, idet den anden tilskudsaftale ville afhænge af en tilfredsstillende gennemførelse af den første
  3. det høje domstols- og anklagerråd skulle dække omkostningerne til finansiering af dets retlige IT system, og at IT-afdelingen skulle ISO-certificeres.

40 Mens belønningen af gode resultater i 2020 styrkede sammenhængen mellem fremskridtene med de "grundlæggende aspekter" og yderligere IPA II-finansiering, var der ikke nogen bestemmelse eller betingelse, der kædede manglende fremskridt eller tilbageskridt sammen med en reduktion af finansieringen inden for specifikke støtteintensive områder som infrastruktur eller udvikling af landdistrikter. Supplerende krav (jf. tekstboks 2 og punkt 38) er en mere effektiv form for konditionalitet, eftersom de kan udløse nationale korrektioner gennem krav om umiddelbar reduktion af støtten. Alligevel anvendes mekanismen med supplerende krav ikke systematisk. IPA II giver - til forskel fra den oprindelige IPA-ordning - ikke udtrykkeligt mulighed for at suspendere bistanden, hvis et modtagerland ikke overholder de grundlæggende principper om demokrati, retsstaten og respekt for menneskerettighederne.

41 I sit holdningspapir fra 27. marts 2019 slog Europa-Parlamentet til lyd for strengere konditionalitetsregler med en fungerende suspensionsklausul for at sanktionere tilbageskridt på områderne demokrati, retsstatsprincippet og respekt for menneskerettigheder[28]. IPA III-forordningen[29] sigter mod at styrke konditionaliteten, men det er uklart, hvordan dette vil påvirke ydelsen af finansiering.

42 I sin handlingsplan, der er vedlagt meddelelsen fra 2018, forslog Kommissionen at anvende konditionalitet under tiltrædelsesforhandlingerne "[…] ved at sikre, at der opnås konkrete resultater i forbindelse med reformen af retsvæsenet og bekæmpelsen af korruption og organiseret kriminalitet, før de tekniske drøftelser om andre kapitler kan afsluttes foreløbig". Medlemsstaterne medtog imidlertid ikke denne mulighed i Sofiaerklæringen (jf. punkt 17).

43 Konditionalitet kan også anvendes på højeste politiske niveau gennem en "klausul om overordnet balance", der giver Rådet mulighed for ikke at åbne eller afslutte et forhandlingskapitel, hvis fremskridtene vedrørende kapitel 23 og 24 ikke er tilfredsstillende. Der blev gjort brug af denne klausul ved indledningen af regeringskonferencen i 2012 om Montenegros tiltrædelse og igen ved regeringskonferencen i 2014 om Serbiens tiltrædelse. Kommissionen henviste til klausulen i sin statusrapport 2014 for Montenegro og i strategidokumentet for udvidelsen 2014-2015, som tilskyndede de montenegrinske myndigheder til at afhjælpe de konstaterede mangler.

44 Klausulen om overordnet balance var udtrykkeligt omhandlet i Kommissionens meddelelse om udvidelse fra 2020, hvor Kommissionen til trods for en meget kritisk holdning over for Serbien vurderede, at "der i øjeblikket er en overordnet balance". Rådet konkluderede imidlertid, at Serbien ikke har opfyldt betingelserne for åbning af et nyt kapitel i tiltrædelsesforhandlingerne, og at landet skal gøre fremskridt på områderne demokrati, retsvæsenets uafhængighed, ytringsfrihed og medierne[30]. Selv om Rådet ikke traf en formel beslutning om at anvende klausulen om overordnet balance, mener vi, at denne udtalelse førte til den samme konklusion. Beslutningen udløste en reaktion i Beograd, hvor både præsidenten og den nye regering indledte drøftelser med EU-delegationen og Quint[31] for at føre processen videre. Under vores revision fandt vi ingen vejledning om, hvornår og hvordan klausulen om overordnet balance skal anvendes.

45 Et andet tilfælde, hvor Rådet fastsatte supplerende betingelser ledsaget af en specifik tidsramme, var i forbindelse med Albaniens forsøg på at indlede tiltrædelsesforhandlinger. I april 2018 fremsatte Kommissionen en anbefaling om at indlede forhandlinger uden at fremføre supplerende betingelser. I sine konklusioner fra juni 2018 gjorde Rådet imidlertid forhandlingerne betinget af foranstaltninger på fem nøgleområder og pålagde Kommissionen at overvåge og rapportere om fremskridt. Selv om Kommissionen i maj 2019 bemærkede, at der var sket betydelige fremskridt, og igen anbefalede, at der indledtes forhandlinger, udskød Rådet to gange en beslutning om spørgsmålet. I marts 2020 besluttede det endelig at indlede forhandlinger, men mere end et år senere er man endnu ikke nået til enighed om en fælles forhandlingsramme for EU. Det langsomme tempo i tiltrædelsesforhandlingerne risikerer at svække konditionalitetens forventede forandringskraft.

EU's indsats har bidraget til reformer, men har haft en begrænset overordnet effekt på fremskridt med retsstatsprincippet

46 I dette afsnit vurderer vi, hvordan EU's indsats har bidraget til retsstatsreformer på Vestbalkan, og hvordan disse reformer har påvirket de samlede fremskridt, som de enkelte lande har gjort med retsstatsprincippet. Vi undersøgte, om EU's indsats har bidraget til denne udvikling, og om dette bidrag kan forventes at blive opretholdt over tid. For at opnå større viden om performance, bæredygtighed og Kommissionens overvågning af EU-projekter vurderede vi også output og udfald af en stikprøve på 19 projekter[32]. De nærmere detaljer om stikprøven findes i bilag I.

Projektenes planlagte output er for det meste blevet opnået, men udfaldet er teknisk og operationelt

47 Blandt de 19 projekter, vi vurderede, var 13[33] blevet gennemført på tidspunktet for revisionen[34], mens de resterende seks stadig var i gang. I ti[35] af de 13 afsluttede projekter var output opnået efter hensigten, enten fuldt ud eller i overvejende grad. Men i syv tilfælde skete det ved hjælp af en kontraktforlængelse på mellem en[36] og ti[37] måneder. Af disse ti projekter skilte projekt 11 og 12 sig ud på grund af kvaliteten af deres rapportering med tydelige informationer om aktiviteter og resultater. Projekt 11 anvendte et trafiklyssystem til at overvåge og vise opnåelsen af outputindikatorer for de enkelte aktiviteter. I tre af de resterende afsluttede projekter[38] viste de foreløbige rapporter tegn på fremskridt i retning af målene, selv om de endelige rapporter endnu ikke forelå.

48 De mest almindelige outputindikatorer for de projekter, vi vurderede, var kvantitative og vedrørte levering af uddannelseskurser og workshops, tilrådighedsstillelse af eksperter (der skulle hjælpe med at udforme lovgivning, handlingsplaner, strategier og metodologiske retningslinjer), færdiggørelse af undersøgelser og IT-relaterede eller ikke-IT-relaterede pilotprojekter og juridisk rådgivning.

49 Vi vurdere også udfaldet af de 13 afsluttede projekter i vores stikprøve[39]. Vi konkluderede, at fem havde givet de tilsigtede udfald[40] (jf. tekstboks 3), mens tre andre projekter var på rette vej til at give de tilsigtede udfald[41]. Det var ikke muligt at vurdere de resterende projekter på denne måde, fordi de endelige rapporter ikke forelå på tidspunktet for revisionen og på grund af dårlig rapportering af resultaterne (jf. tekstboks 4).

Tekstboks 3

Eksempler på vellykkede tekniske og operationelle udfald af EU-projekter i Bosnien, Serbien og Montenegro

I Bosnien-Hercegovina gav projekt 6, der drejede sig om opførelse og renovering af adskillige retsbygninger, det tilsigtede udfald. Infrastrukturforbedringer har haft en gavnlig indvirkning på effektiviteten i domstolene og i retsvæsenet som helhed, eftersom etableringen af nye kontorarealer har gjort det muligt at foretage udnævnelser af yderligere dommere og personale, hvilket burde være sket for længe siden, men ikke var muligt på grund af manglende lokaler. Dette har igen bidraget til en stabil nedbringelse af sagspuklen (f.eks. 20 % for en distriktsdomstol indtil videre).

Projekt 12 i Serbien har stort set nået sit mål om at forbedre domstolenes effektivitet gennem standardisering af arbejdsprocesser og -procedurer samt indførelse af nye og forbedrede metodologier. Især er sagspuklen ved alle lavere domstole i Serbien faldet med 940 649 sager. Projektet har nedbragt sagspuklen hos 30 partnerdomstole med næsten 60 %, fra 1 399 481 til 571 233. Projektet blev udvidet til flere domstole på grund af dets fine resultater.

Projekt 18, et projekt for flere lande, der blev gennemført af Europarådet, nåede adskillige af sine kortsigtede mål for udfald. Det bidrog f.eks. til at forbedre rammerne i Montenegros øverste anklagemyndighed vedrørende indførelse af etiske regler og integritetsplaner for retsforfølgning af økonomisk kriminalitet og derved give institutionen mulighed for at opfylde GRECO's anbefaling (ix).

Trods denne positive udvikling på effektivitetsområdet står alle disse lande fortsat over for alvorlige problemer med hensyn til retsvæsenets uafhængighed (jf. punkt 60-61).

Tekstboks 4

Ringe performancerapportering begrænser vurderingen af udfald

Projekt 3 vedrørte levering af institutionel støtte via en partnerskabsordning mellem den albanske regering og EU's medlemsstater i perioden 2016-2019. Det overordnede mål var at forbedre forvaltningen ved at mindske risikoen for korruption og at støtte gennemførelsen af landets tværsektorielle strategi mod korruption.

I Kommissionens rapport for resultatorienteret overvågning (ROM) fra 2017 konkluderedes det, at relevante resultatindikatorer ikke var fuldt ud på plads, så de kunne spore og vurdere det ændrede kompetenceniveau i de berørte institutioners funktion, og at der manglede hensigtsmæssige kvantitative og kvalitative mål for udfald og for nogle af outputindikatorerne. Den anbefalede, at det albanske partnerskabsteam forbedrede projektets logframe og indførte relevante udfaldsindikatorer med målbare mål.

Partnerskabsteamet fulgte ikke disse to forslag til at forbedre deres logframe, og rapporteringen var fortsat primært beskrivende, hvilket bekræftes i ROM-rapporten fra 2019: Ifølge rapporten var anbefalingen i den foregående ROM fra 2017 om behovet for at indføre relevante udfaldsindikatorer ikke blevet efterkommet.

Derfor kunne vi ikke, selv om de fleste aktiviteter fandt sted som planlagt, vurdere deres effekt på opfyldelsen af projektets mål.

50 Når den politiske vilje findes, kan EU's støtte have en meningsfuld effekt. Tekstboks 5 indeholder et eksempel med to IPA II-finansierede projekter, hvor politisk vilje bidrog til at forstærke effekten af EU's støtte.

Tekstboks 5

Reformdynamikken i Albanien har øget EU-støttens effekt

Ændringen af den albanske forfatning i 2016 førte til en modernisering af den juridiske og politiske ramme for retsvæsenets funktion. Reformen blev støttet af flere IPA II-projekter:

  • Projekt 2 støttede og overvågede den obligatoriske proces for reevaluering (eller undersøgelsel) af mere end 800 dommere, fra oprettelsen af undersøgelsesinstitutioner til gennemførelsen af hele reevalueringen.
  • Projekt 4 bidrog til at fremme reformen af retsvæsenet ved at yde ekspertbistand til udformningen af ny lovgivning (f.eks. vedtægter og proceduremæssige etiske kodekser) i tæt samarbejde med justitsministeriet og parlamentet og i overensstemmelse med anbefalingerne fra Europarådets Venedigkommission og GRECO-kommission.

51 Vi konstaterede, at ytringsfrihed var det mindst dækkede IPA II-finansierede indsatsområde på retsstatsområdet. Vi konstaterede imidlertid, at når der var blevet ydet støtte, havde den vist sig at være gavnlig. Projekt 19 er et vellykket eksempel. Projektet skrider frem efter planen og vil sandsynligvis give de tilsigtede udfald som følge af det stigende antal støttede CSO'er, aktivister, journalister, medier og andre aktører på medieområdet, som fortsat opererer takket være støtten fra Den Europæiske Demokratifond[42]. Alle tilskudsmodtagere melder om, at de har kunnet styrke deres arbejde med civilsamfundet og medierne (eller fortsætte deres arbejde i repressive miljøer).

Projektovervågningen målte undertiden ikke udfald, og kun få projekter vil sandsynligvis være bæredygtige

52 Kommissionen overvågede regelmæssigt alle projekterne i vores stikprøve, men performancevurderingen var ikke altid fuldstændig, fordi rapporteringen hovedsagelig fokuserede på aktiviteter frem for resultater. De rapporter, vi undersøgte, beskrev altid, hvad man havde gjort og kædede aktiviteterne sammen med projektmålene, men ikke altid, hvad der var blevet opnået ved projektafslutningen, navnlig i form af udfald.

53 Ufuldstændig rapportering skyldes ofte mangler i projektets udformning og navnlig dets logframe. Det er normalt sådan, at når logframen er blevet defineret rigtigt i forberedelsesfasen med både output- og udfaldsindikatorer, der omfatter referencescenariet og målværdier, er rapporteringen tydeligere, og det er muligt at overvåge fremskridt som minimum på outputniveau. Ni projekter i vores stikprøve[43] havde en veldefineret logframe. I ni projekter[44] var logframen mangelfuld, enten på grund af manglende indikatorer eller manglende referencescenarier og mål. Fire projekter[45] blev efterfølgende revideret og logframen forbedret. For de to byggeprojekter[46] betød aftalens art, at det ikke var nødvendigt med en logframe.

54 Blandt de ni projekter, der leverede alle eller de fleste af deres output (jf. punkt 47), havde fem været genstand for uafhængig resultatorienteret overvågning (ROM)[47], som både fremhævede projektresultaterne og bidrog til at forbedre gennemførelsen og rapporteringen. ROM-rapporter udarbejdet i en tidlig fase gav nyttigt input til projekter, der ikke var på rette vej til at nå deres mål, eller hvor det var vanskeligt at vurdere fremskridtene for projektet. I et tilfælde[48] betød manglende gennemførelse af en ROM-anbefaling ringe rapportering.

55 I ROM-rapporterne for ni projekter i vores stikprøve[49] var der identificeret problemer vedrørende projekternes bæredygtighed. Den eksterne evaluering af retsstatsprincippet i 2019 bekræftede også, at bæredygtighed er vanskelig at opnå i mange sammenhænge[50]. Kun tre projekter blev taget op af de nationale myndigheder, hvilket gav dem en vis garanti for finansiel bæredygtighed[51]. Ellers afhang den finansielle bæredygtighed hovedsagelig af videreførelsen af EU-støtten[52]. Sammen med svagt projektejerskab (jf. også tekstboks 6) er de to mest indlysende hindringer for bæredygtighed dårlig finansiel og institutionel kapacitet. IPA II-overvågningsudvalget nåede frem til den samme konklusion på sit møde i 2019, hvor det angav, at bæredygtigheden af resultaterne af EU-finansierede foranstaltninger ofte er i fare, navnlig på grund af dårlig vedligeholdelse og mangel på finansielle ressourcer[53].

Tekstboks 6

Manglende projektejerskab bringer bæredygtigheden i fare

  • For projekt 7 (Bosnien) var man i konklusionerne på 2020-evalueringen af IPA II og andre donorers bistand til det høje domstols- og anklagerråd kritisk med hensyn til støttemodtagerens kapacitet til at overtage projektet: Ifølge konklusionerne er det høje domstols- og anklagerråd stadig i høj grad afhængig af donorstøtte efter mere end 15 års bistand, mens planer for integration af de nuværende projektmedarbejdere i rådets permanente organisationsstruktur ikke har resulteret i konkrete og omfattende ændringer. Samtidig sår det høje domstols- og anklagerråds periodiske og ubegrundede anmodninger til donorer om yderligere midler til investering i udvikling af IT-systemer tvivl om institutionens kapacitet til overordnet strategisk planlægning og dens engagement i vigtige reformmål og en yderligere EU-integration.[54]

    Manglen på ejerskab undergravede i alvorlig grad bæredygtighedsudsigterne for projektet med det høje domstols- og anklagerråd. Kommissionen var opmærksom på dette og anmodede det høje domstols- og anklagerråd om at udarbejde en realistisk plan for personaleoverførsel for at give IPA-projektansatte en vis sikkerhed vedrørende deres fremtid i institutionen.
  • Den eksterne evaluering af projekt 9 (Kosovo) henviste til kapacitetsproblemer og modvilje mod at sikre kontinuiteten af det, der var opnået under gennemførelsen af projektet. Et eksempel vedrører forsinkelser i oprettelsen af en "konfiskationsfond", hvortil indkomne beløb fra konfiskation af kriminelle aktiver vil blive indbetalt og derefter fordelt til de strafferetlige institutioner. Projektet har givet Kosovos regering en model og en juridisk ramme for fonden.
  • I Montenegro styrkede projekt 10 retsvæsenets og de retshåndhævende myndigheders kapacitet og ydede ekspertise og støtte til en revision af lovgivningen om af nye, uafhængige retslige organer. Men ved afslutningen af projektet var der fortsat bekymring med hensyn til de nye institutioners bæredygtighed og korrekte funktion. I den endelige rapport nævnes det, at både domstolsrådet og anklagerrådet kæmpede med at tilpasse sig deres nye rolle og med at udøve deres kompetence uafhængigt af højesteret og anklagemyndigheden ved højesteret. Retsvæsenet tøvede med at genbesætte de øverste ledende stillinger i domstolsrådet, så længe der ikke var nogen garanti for institutionernes økonomiske uafhængighed.

56 Rapportering om de indhøstede erfaringer ved projektets afslutning kan bidrage til at identificere hindringer for resultaternes bæredygtighed. De årlige handlingsprogrammer indeholder et punkt om indhøstede erfaringer, som ofte er kædet sammen med tidligere bistand, og projekterne i vores stikprøve omfattede også et afsnit med en beskrivelse af, hvordan de var baseret på tidligere IPA-projekter. Men dette foreløbige punkt mangler en analyse af, hvad der har eller ikke har fungeret, med passende anbefalinger. I blot fem[55] af de 13 afsluttede projekter, vi reviderede, fandt vi detaljeret rapportering om de indhøstede erfaringer. Gennemførelsespartneren i projekt 12 fremhævede f.eks. myndighedernes begrænsninger, når de stod over for omfanget og hastigheden af lovgivningsmæssige og administrative ændringer, og understregede, at fremtidige foranstaltninger skal ledsages af de ressourcer og den uddannelse, der er nødvendig for at gennemføre reformerne. Der er også planer om at medtage de indhøstede erfaringer i den endelige rapport for et igangværende projekt[56].

Trods mange år med EU-støtte til reformer på Vestbalkan er der stadig grundlæggende problemer

57 Efter mere end 20 år med en politisk og økonomisk indsats på Vestbalkan melder både Kommissionen og andre internationale organisationer om begrænsede fremskridt med retsstatsprincippet i regionen (jf. figur 7 til figur 10). De reformer, der beskrives ovenfor, har helt klart ikke været tilstrækkelige til at bevirke generelle forandringer på retsstatsområdet, hovedsagelig på grund af manglende ejerskab og politisk vilje på nationalt plan (jf. punkt 37).

58 I 2019-evalueringen af EU's støtte til retsstatsprincippet[57] anerkendes det, at EU's støtte havde tilskyndet til en positiv udvikling (såsom udviklingen af sektorstrategier og handlingsplaner, institutionel kapacitetsopbygning og større uafhængighed, ansvarlighed og adgang til domstolsprøvelse). Den fremhævede også, at fremskridtene ikke desto mindre var begrænsede, og at det var vanskeligt at opnå bæredygtighed. Ifølge evalueringen hænger dette sammen med en ringe grad af politisk vilje, institutionel modstand mod forandring og civilsamfundets utilstrækkelige deltagelse eller marginalisering.

Figur 7 - Kommissionens vurdering af retsstatskomponenterne

NB: I 2019 udarbejdede Kommissionen ikke nogen rapport om Bosnien-Hercegovina, men vedtog en udtalelse om dets ansøgning om EU-medlemskab.
Kilde: Revisionsretten baseret på landerapporter for 2015, 2019 og 2020.

59 De følgende punkter viser de vigtigste vedvarende retsstatsproblemer på Vestbalkan og illustrerer, hvor få fremskridt der er opnået gennem centrale reformer.

Retsvæsenets funktion

Figur 8 - Udvalgte retsstatsindikatorer

Kilde: Revisionsretten baseret på Worldwide Governance Indicators (World Bank Group) og World Justice Projekt.

60 Gennemførelsen af ny lovgivning med det formål at styrke uafhængigheden, professionalismen og ansvarligheden hos retlige organer og anklagemyndigheder og deres strukturer i forbindelse med bekæmpelse af korruption og organiseret kriminalitet er ramt af forsinkelser - hovedsagelig på grund af manglende politisk engagement. I regionen (navnlig i Albanien, Montenegro og Serbien) kommenterer regeringsembedsmænd (nogle af dem højtstående) og parlamentsmedlemmer stadig offentligt og regelmæssigt igangværende efterforskninger og retssager og undertiden endda individuelle dommere og anklagere. I Serbien går artikler i tabloidaviser efter medlemmer af retsvæsenet og forsøger at bringe dem i miskredit[58], og i Albanien kritiserede Europarådet onlinemediernes praksis med at udbrede rygter om og angribe offentlige personer[59].

61 I Serbien har dommere bedt om at blive fritaget for at pådømme sager, der involverer lokalpolitikere, under henvisning til pres mod dem selv og deres familier[60]. I Montenegro viser den seneste reform af anklagerådet, domstolsrådets nylige afgørelser om genudnævnelse af syv retspræsidenter for tredje mandatperiode i træk til trods for, at højst to mandatperioder er tilladt ifølge lovgivningen[61], og parlamentets manglende evne til at opnå kvalificeret flertal for udnævnelser til højtstående retlige embeder, at retsvæsenet og anklagemyndigheden fortsat er sårbare over for politisk indblanding. I Albanien er forsøg på indblanding i retsvæsenet, herunder fra myndigheder inden for retsvæsenet, og internt og eksternt pres på anklagere stadig et problem[62].

Bekæmpelse af korruption

Figur 9 - Udvalgte korruptionsindikatorer

Kilde: Revisionsretten baseret på Transparency International og Worldwide Governance Indicators (World Bank Group).

62 Kommissionen rapporterer, at situationen i sektorer, der er særligt sårbare over for korruption (sektorer med betydelige offentlige udgifter eller direkte kontakt med befolkningen), fortsat er særdeles problematisk i hele regionen. En nyere lov i Serbien om særlige procedurer for infrastrukturprojekter, der navnlig giver mulighed for, at projekter af "strategisk betydning" fritages for reglerne om offentlige udbud, har givet anledning til alvorlig bekymring over risikoen for korruption[63]. Transparency Serbia fordømte praksis med at udnævne "fungerende direktører", som skulle forvalte offentlig ejendom i en periode på seks måneder, fordi den gav regeringspartiet mulighed for at holde disse personer i kort snor[64].

63 I sine seneste rapporter om Montenegros fremskridt[65] i retning af medlemskab bemærkede Kommissionen, at der kun var sket "begrænsede fremskridt" med bekæmpelsen af korruption, som ifølge Kommissionen var fremherskende på mange områder og fortsat giver anledning til bekymring. I rapporterne nævnes bl.a., at en forretningsmand i 2019 offentliggjorde videooptagelser - og senere hemmelige lydoptagelser og dokumenter - der kædede talrige offentlige personer fra centrale statslige institutioner sammen med ulovlig partifinansiering og bestikkelsesskandaler.

64 I Albanien rapporterer agenturet for offentlige udbud, at antallet af forhandlede procedurer uden forudgående offentliggørelse er faldet betydeligt i de senere år. Interviewede erhvervsrepræsentanter og journalister (jf. bilag II for listen over møder) sagde imidlertid, at korruption inden for offentlige udbud findes overalt med klare indikationer på politisk korruption: Procedurerne savner ofte reel konkurrence, priserne på tilbud på offentlige arbejder pustes op, og udbud vedrørende koncessionsaftaler mangler gennemsigtighed.

65 Transparency Internationals og Verdensbankens korruptionsindikatorer (jf. figur 9) bekræfter, at trods år med reformforanstaltninger fra EU's side er politisk korruption og udbredt korruption endnu ikke blevet inddæmmet. Vi mener, at EU for at opnå en meningsfuld effekt har behov for koordinerede og samtidige foranstaltninger på en lang rækkepolitikområder, der er forbundet med retsstatsprincippet[66]. Samlingen af forhandlingskapitler i klynger i 2020 (parallel vurdering af kapitel 23 - Retsvæsen og grundlæggende rettigheder, 24 - Retfærdighed, frihed og sikkerhed, 5 - Offentlige udbud, 18 - Statistik, og 32 - Finanskontrol plus økonomiske kriterier, demokratiske institutioners funktionsmåde og reform af den offentlige forvaltning) bør give mulighed for en sådan tilgang[67] og er derfor et skridt i den rigtige retning. Men denne ændring gælder kun for Montenegro og Serbien, de to lande, der forhandler i øjeblikket, og er endnu ikke gennemført i praksis.

Ytringsfrihed

Figur 10 - Udvalgte ytringsfrihedsindikatorer

* Dette indeks har flere komponenter, men vi mener, at de alle har konnotationer til ytringsfrihed.

Kilde: Revisionsretten baseret på Freedom House og Journalister uden Grænsers "World Press Freedom Index".

66 Ifølge både Freedom House og Journalister uden Grænser er der ikke sket nogen forbedring på området for ytringsfrihed med undtagelse af i Nordmakedonien og Kosovo. Kommissionens seneste årsrapporter om udvidelse viser, at Bosnien-Hercegovina, Montenegro og Serbien ikke har gjort fremskridt siden 2015 (jf. figur 7).

67 Angreb på journalister er et alvorligt problem i hele regionen[68]. Journalister og medier er fortsat mål for intimidering, trusler på sociale medier og fysiske angreb, mens efterforskningen og retsforfølgningen har været langsom. Medierne er fortsat stærkt polariserede, og de selvregulerende mekanismer er fortsat svage. Den stigende mængde desinformation i hele regionen, som ofte udbredes af statsstøttede medier[69], polariserer samfundet yderligere, navnlig under valgkampe.

68 Selv i Albanien, som har gjort de største fremskridt med hensyn til retsvæsenets uafhængighed, har de afbrydelser af systemet, der skyldes omfanget og den langsomme gennemførelse af undersøgelser, påvirket den offentlige opbakning til reformer af retsvæsenet på grund af en voksende sagspukkel, hvilket risikerer at undergrave reformernes opfattede legitimitet. Andelen af albanere, der mener, at reformerne vil have en positiv effekt, faldt fra 71 % i 2016 til 53 % i 2019, og den andel, der mener, at reformerne gennemføres korrekt, faldt fra 46 % til 32 % i samme periode[70]. Den albanske offentlighed modtager primært sine oplysninger fra traditionelle mediekilder[71], der opfattes som havende særinteresser og dermed enten kan nedtone eller fremhæve korruptionsskandaler afhængig af deres politiske eller forretningsmæssige tilhørsforhold. Dette risikerer ligeledes at undergrave reformernes opfattede legitimitet.

69 De CSO'er, vi interviewede, henledte opmærksomheden på behovet for strategisk kommunikation for at fremhæve de positive virkninger af reformerne og forklare, at mens forstyrrelserne vil være midlertidige, vil omstruktureringen af institutionerne medføre varige fordele. En effektiv formidling af EU's mål til offentligheden kræver fortsat samarbejde og koordination mellem regeringer og civilsamfundet.

70 EU har støttet udviklingen af en ramme for formelt samarbejde mellem regeringer og civilsamfundet, som i øjeblikket findes i alle lande på Vestbalkan. Civilsamfundet spiller dog i øjeblikket ikke en tilstrækkeligt stor rolle i politik og beslutningstagning. Med undtagelse af Nordmakedonien, og til en vis grad Montenegro, hvor EU-delegationen melder om nylige forbedringer af det miljø, hvor civilsamfundet opererer, er regionens CSO'er fortsat tavse. Dem, vi interviewede i Albanien og Serbien bekræftede, at høringen foregår på ad hoc-basis, og at civilsamfundets anbefalinger ofte ignoreres i den endelige udgave af dokumenterne. De ønsker at styrke deres samarbejde med EU-delegationerne, det uafhængige mediesamfund og undersøgende journalister for bl.a. at overvåge reformgennemførelsen og dens indvirkning på udviklingen af korruption samt alarmere den offentlige mening og regeringerne i regionen.

Konklusioner og anbefalinger

71 Den vigtigste konklusion på denne revision vedrørende effektiviteten af EU's støtte til retsstatsprincippet på Vestbalkan er, at EU's indsats har bidraget til reformer på tekniske områder såsom retsvæsenets effektivitet og udarbejdelse af relevant lovgivning, men i en situation med utilstrækkelig politisk vilje har den haft en begrænset overordnet effekt med hensyn til at fremme grundlæggende retsstatsreformer i regionen.

72 Trods en vis positiv udvikling på det seneste, navnlig i Albanien og Nordmakedonien, rapporterer Kommissionen og andre internationale organisationer om begrænsede fremskridt med retsstatsprincippet. Der er fortsat grundlæggende problemer på områder som retsvæsenets uafhængighed, koncentration af magten, politisk indblanding og korruption, som kræver en yderligere indsats for at fremme reformer på disse områder (jf. punkt 57-58 og 68).

Anbefaling 1 - Styrke mekanismen til fremme af retsstatsreformer i udvidelsesprocessen

Kommissionen bør styrke sin tilgang med at tilskynde til og understøtte grundlæggende reformer i udvidelsesprocessen. Den bør navnlig koncentrere sig om at opstille strategiske mål for de enkelte udvidelseslande ved at udarbejde endelige effektindikatorer på grundlæggende retsstatsområder såsom retsvæsenets uafhængighed, ytringsfrihed, bekæmpelse af korruption og politisk korruption sammen med delmål for overvågning af fremskridt henimod deres opnåelse.

Tidshorisont: december 2022

73 Vi konstaterede, at Kommissionen gennem sin tilgang med "grundprincipperne først" og siden samlingen af forhandlingskapitler i klynger i 2020 har øget sit fokus på retsstatsprincippet på Vestbalkan og generelt har omsat EU's politiske prioriteter for retsstaten til specifikke foranstaltninger under instrumentet for førtiltrædelsesbistand (IPA) (jf. punkt 25-27).

74 Andre internationale organisationer, tænketanke og (CSO'er) har identificeret de samme fokusområder for retsstaten som Kommissionen. Vi konstaterede imidlertid, at EU's støtte til civilsamfundets indsats til fordel for retsstatsprincippet er utilstrækkelig til at opfylde sektorens behov, og støttens effekt overvåges ikke nøje. Kommissionen har f.eks. afskaffet IPA II-indikatoren for overvågning af civilsamfundets deltagelse i reformprocessen og rapporterer derfor ikke om fremskridt på dette område (jf. punkt 28-31).

75 Et støttende medie- og civilsamfundsmiljø kan bidrage til at udbrede og præcisere målene for og resultaterne af EU's foranstaltninger, forklare vejen mod EU-medlemskab og fremme EU's demokratiske principper. Vi konstaterede, at ytringsfrihed er det område, hvor der er sket færrest fremskridt i alle seks lande. Den offentlige opbakning til de reformer, der er nødvendige for tiltrædelse, er faldende i visse lande (jf. punkt 68-70).

Anbefaling 2 - Intensivere støtten til den del af civilsamfundet, der arbejder med retsstatsreformer og mediernes uafhængighed

Kommissionen og Tjenesten for EU's Optræden Udadtil bør intensivere deres støtte til uafhængige civilsamfundsorganisationer og uafhængige journalister. De bør navnlig:

  1. prioritere støtte til uafhængige medier og til CSO'er, der er aktive på retsstatsområdet, ved at øremærke IPA III-finansiering til CSO'er inden for rammerne af retsstatsforanstaltninger
  2. yde langsigtet finansiel støtte til CSO'er og uafhængige medieorganisationer, på en måde, der ikke udelukkende er baseret på projektfinansiering
  3. bistå civilsamfundsorganisationer og uafhængige medieorganisationer, så de kan udvikle skræddersyede værktøjer til at overvåge, hvordan korruptionen udvikler sig
  4. overvåge CSO'ers bidrag til retsstatsreformer ved hjælp af specifikke indikatorer.

Tidshorisont: december 2022

76 Selv om Kommissionen har anerkendt, at administrativ kapacitet og politisk vilje er de centrale risikoområder i gennemførelsen af IPA-projekter, fandt vi ingen specifikke foranstaltninger til at afbøde disse risici. Det gælder navnlig, at de centrale risici ikke anvendes til at skabe forudsætninger for projektfinansiering eller -gennemførelse, og at de dermed ikke udnyttes til at udforme konkrete afhjælpende foranstaltninger. EU-delegationerne har også kun sjældent udnyttet muligheden for at suspendere finansiel støtte under IPA, hvis reformerne ikke skred frem på tilfredsstillende vis. IPA II mangler tilstrækkeligt strenge konditionalitetsklausuler, der kunne skabe en direkte sammenhæng mellem retsstatsreformer, der står i stampe, og konsekvenserne for finansieringen af andre sektorer. Kommissionens lovgivningsmæssige forslag til IPA III-forordningen styrker konditionaliteten. Forslaget fastsatte imidlertid ikke klart, hvordan konditionalitet vil påvirke tilvejebringelsen af finansiering (jf. punkt 34-35 og 38-41).

77 Vi konstaterede også, at når Rådet har anvendt politisk konditionalitet i form af klausulen om overordnet balance, har dette tilskyndet partnerlandene til at fremskynde deres reformdagsordener. Der er opstået meningsforskelle mellem Kommissionen og Rådet om, i hvilken udstrækning et partnerland har opfyldt klausulen. Efter vores mening truer denne situation konditionalitetens tilskyndelsesvirkning (jf. punkt 41-45).

Anbefaling 3 - Øge anvendelsen af konditionalitet i IPA III

Kommissionen bør kæde udbetalingen af IPA III-finansiering inden for områder, der ikke vedrører retsstaten (f.eks. udvikling af landdistrikter og infrastruktur), sammen med fremskridt med retsstatsprincippet.

Tidshorisont: december 2022

78 Retsstatsprincippet dækker flere sammenhørende og tværgående områder. Udvidelsesmetoden fra 2020 er et skridt i den rigtige retning, fordi den omfatter samlingen af forhandlingskapitler i klynger og derved giver Kommissionen mulighed for at behandle alle områder vedrørende retsstatsprincippet samtidig under tiltrædelsesforhandlingerne. Den nye metode er dog for ny til at have givet synlige resultater, og den finder kun anvendelse på lande, der forhandler om tiltrædelse. Retsstatsprincippets tværgående karakter betyder, at EU-foranstaltninger, der finansieres inden for andre IPA-sektorer, kan påvirkes negativt af generelle mangler på retsstatsområdet (jf. punkt 65).

79 De fleste afsluttede projekter har leveret deres tilsigtede output, og omkring halvdelen har givet det tilsigtede udfald. For igangværende projekters vedkommende er det enten for tidligt at foretage en vurdering på grund af projektforlængelser, eller også er det ikke muligt at måle fremskridt på grund af manglen på eller utilstrækkeligheden af performanceoplysninger. Når der er udført resultatorienteret overvågning, har den bidraget til at fremhæve projektresultater og forbedre deres gennemførelse. Generelt konstaterede vi, at IPA-bistanden har bidraget til at forbedre retsvæsenets effektivitet og spillet en central rolle for gennemførelsen af den lovgivningsmæssige ramme og fremme af en proaktiv tilgang til bekæmpelse af korruption (jf. punkt 47-51).

80 De største hindringer for projekters bæredygtighed er dårlig finansiel og institutionel kapacitet samt manglende politisk vilje. Få IPA-projekter er blevet taget op af de nationale myndigheder, og de vil derfor måske ikke være økonomisk bæredygtige, når EU's støtte ophører. Desuden truer de beskedne fremskridt, der er sket på retsstatsområdet i løbet af de seneste 20 år, EU-støttens samlede bæredygtighed, eftersom de sår tvivl om troværdigheden af tiltrædelsesprocessen. Rapportering om indhøstede erfaringer kan bidrage til at identificere performanceproblemer og hindringer for resultaternes bæredygtighed, men er almindeligvis ikke en del af projektudformningen (jf. punkt 52-56).

Anbefaling 4 - Styrke projektrapportering og -overvågning

Kommissionen bør:

  1. opbygge solide logframes for alle relevante IPA-finansierede projekter, herunder bl.a. klart definerede output- og udfaldsindikatorer med anvendelse af referencescenarier og målværdier
  2. øge brugen af resultatorienterede overvågningsmissioner for IPA III-finansierede projekter på retsstatsområdet
  3. medtage et afsnit om "indhøstede erfaringer" i alle endelige projektrapporter med revisionsresultater og anbefalinger for at forbedre bæredygtigheden af fremtidige projektresultater.

Tidshorisont: december 2022

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Bettina Jakobsen, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg den 9. november 2021.

 

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Bilag

Bilag I - Reviderede projekter - Output og udfald

      Ikke relevant På rette vej pr. januar 2021
    Igangværende projekt/ingen endelig rapport Nej Ja
    Ingen målbare indikatorer  
Nr. Land Projekttitel Opnåede output Opnåede udfald
1 Albanien Sektorreformkontrakt for bekæmpelse af korruption i Albanien
2 Albanien International overvågningsoperation. Støtte til processen med midlertidig reevaluering af dommere og anklagere i Albanien
3 Albanien Støtte til udformning, koordinering og gennemførelse af politikker til korruptionsbekæmpelse
4 Albanien EURALIUS IV - Konsolidering af retssystemet i Albanien
5 Bosnien-Hercegovina EU4Justice - Støtte til bekæmpelse af organiseret kriminalitet og korruption i Bosnien-Hercegovina
6 Bosnien-Hercegovina Opførelse og genopførelse af byretten, distriktsdomstolen og anklagemyndigheden i Tuzla
7 Bosnien-Hercegovina Opbygning af et effektivt og borgervenligt retsvæsen
8 Kosovo Styrkelse af effektiviteten, ansvarligheden og gennemsigtigheden af domstols- og anklagersystemet i Kosovo
9 Kosovo Yderligere støtte til Kosovos institutioner i deres kamp mod organiseret kriminalitet, korruption og voldelig ekstremisme
10 Montenegro EU-støtte til Retsstat II (EUROL II)
11 Nordmakedonien Støtte til reform af retsvæsenet
12 Serbien Effektivitet inden for retsvæsenet
13 Serbien Forebyggelse og bekæmpelse af korruption
14 Serbien Styrkelsen af justitsministeriets kapacitet i henhold til kravene i forhandlingsprocessen om EU-tiltrædelse
15 Serbien EU for Serbia - Støtte til det øverste domstolsråd
16 Serbien Genopførelse af retsakademiets bygning i Beograd
17 Serbien Styrkelse af kapaciteten til intern kontrol i korruptionsbekæmpelsen i indenrigsministeriet
18 Flere lande Den Europæiske Union, Europarådets horisontale facilitet for Vestbalkan og Tyrkiet
19 Flere lande Støtte til uafhængige medier og civilsamfund på Vestbalkan og i Tyrkiet
20 Flere lande Bekæmpelse af alvorlig kriminalitet på Vestbalkan

Kilde: Revisionsretten.

Bilag II - Liste over interviewede interessenter (via videokonference)

Videokonference
GD NEAR
 
EU-Udenrigstjenesten
 
ALBANIEN
EU-delegation: Politikdialog og politiske perspektiver
EU-delegation: udvalgte projekter
De Forenede Staters statslige bistandsorganisation (USAID)
USA's program "Overseas Prosecutorial Development, Assistance and Training" (OPDAT)
Europarådet
Unionen af handelskamre
Balkans netværk for undersøgende journalistik (BIRN)
Instituttet for demokrati og mægling (IDM)
Albaniens nationale ressourcecenter for uddannelse og teknisk bistand (ANTTARC)
Organisationen Partners Albania
Agenturet for støtte til civilsamfundet (AMSHC)
Dommerskolen
Justitsministeriet
Det høje domstolsråd
Det tyske handelskammer
Det italienske handelskammer
Taskforcen for korruptionsbekæmpelse
Den særlige anklagemyndighed
Det øverste inspektorat for indberetning og revision af aktiver og interessekonflikter (HIDAACI)
BOSNIEN-HERCEGOVINA
EU-delegation: udvalgte projekter
 
SERBIEN
EU-delegation: Politikdialog og politiske perspektiver
EU-delegation: udvalgte projekter
Ministeriet for europæisk integration/national IPA-koordinator
Premierministerens medierådgiver
Europarådet
Det serbiske handelskammer
Det tyske handelskammer
Balkans netværk for undersøgende journalistik (BIRN)
Center for forskning, gennemsigtighed og ansvarlighed (CRTA)
Det nationale konvent om EU (NKEU)
Justitsministeriet - afdelingen for europæisk integration og internationale projekter
Agenturet for forebyggelse af korruption
Justitsministeriet - vicejustitsminister
De Forenede Staters statslige bistandsorganisation (USAID)
Republikkens anklagemyndighed
Det høje domstolsråds sekretariat
Retsakademiet
Det tidligere kontor for samarbejde med civilsamfundet
Anklageren for korruptionsbekæmpelse
Indenrigsministeriet - den interne revisionstjeneste, afdelingen for korruptionsbekæmpelse

Glossar og forkortelser

CSO: Civilsamfundsorganisation

EU-Udenrigstjenesten: Tjenesten for EU's Optræden Udadtil

GRECO: Sammenslutningen af Stater mod Korruption, et organ under Europarådet, der overvåger medlemsstaternes overholdelse af organisationens standarder for korruptionsbekæmpelse

IPA: Instrument for førtiltrædelsesbistand, EU's redskab til opbygning af teknisk og administrativ kapacitet i kandidatlande og potentielle kandidatlande

Logframe: Logisk ramme - et detaljeret planlægningsværktøj, der dækker gennemførelsen, forvaltningen, overvågningen og evalueringen af et projekt

Output: Det, der er produceret eller leveret af et projekt, f.eks. et afholdt kursus eller en anlagt vej.

Resultat: En umiddelbar eller langsigtet, tilsigtet eller utilsigtet ændring, som skyldes et projekt, såsom de fordele, der opstår ved en bedre uddannet arbejdsstyrke

ROM: Resultatorienteret overvågning, uafhængige eksperters gennemgang af output og udfald fra igangværende projekter i forhold til kriterier såsom relevans, effektivitet, produktivitet, effekt og bæredygtighed

Stabiliserings- og associeringsproces: EU's politik for landene på Vestbalkan, der sigter mod at gennemføre reformer med henblik på, at de kan blive medlemsstater på et senere tidspunkt

SAA: Stabiliserings- og associeringsaftale - en aftale, som EU indgår separat med de enkelte lande på Vestbalkan som led i stabiliserings- og associeringsprocessen

Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens svar

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=60343

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udarbejder Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling III - Foranstaltninger udadtil, sikkerhed og retfærdighed, der ledes af Bettina Jakobsen, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Juhan Parts, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Ken Marti Vaher og attaché Margus Kurm, ledende administrator Alejandro Ballester Gallardo, opgaveansvarlig Theodoros Orfanos og revisorerne Naiara Zabala Eguiraun og Flavia Di Marco. Thomas Everett ydede sproglig støtte.

 

Slutnoter

* Denne betegnelse indebærer ingen stillingtagen til Kosovos status og er i overensstemmelse med FN's Sikkerhedsråds resolution 1244/1999 og Den Internationale Domstols udtalelse om Kosovos uafhængighedserklæring.

[1] Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om beskyttelse af Unionens budget i tilfælde af generaliserede mangler i medlemsstaterne for så vidt angår retsstatsprincippet, COM(2018) 324 final af 2.5.2018, s. 1.

[2] Artikel 21 i traktaten om Den Europæiske Union.

[3] Jf. politiske kriterier for tiltrædelse som defineret af Det Europæiske Råd i København i 1993; artikel 49 i traktaten om Den Europæiske Union.

[4] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2020/2092 af 16. december 2020 om en generel ordning med konditionalitet til beskyttelse af Unionens budget.

[5] Europa-Kommissionen, Meddelelse fra Kommissionen: Yderligere styrkelse af retsstatsprincippet i Unionen - Status og eventuelle næste skridt, 3.4.2019, s. 1.

[6] Marko Kmezić, Rule of law and democracy in the Western Balkans: addressing the gap between policies and practice, Southeast European and Black Sea Studies, 2020, s. 3.

[7] EU's indsats mod korruption - Udveksling af synspunkter, Rådet for Den Europæiske Union, 12276/19, 27.9.2019, s. 3.

[8] COM(2018) 65 final, 6.2.2018, s. 6.

[9] COM(2018) 65 final af 6.2.2018.

[10] Florian Bieber (2020), The Rise of Authoritarianism in the Western Balkans, s. 139; Jelena Džankić, Soeren Keil og Marko Kmezić (2018), The Europeanisation of the Western Balkans: A Failure of EU Conditionality?, s. 89; Marko Kmezič (2020): Rule of law and democracy in the Western Balkans: addressing the gap between policies and practice, Southeast European and Black Sea Studie, s. 1-2.

[11] Freedom House, Democracy status.

[12] Freedom House, Change in democracy status.

[13] Transparency International: Captured states in the Western Balkans and Turkey.

[14] Tena Prelec and Jovana Marović, No longer voting for the devil you know? Why the Balkans’ collective action problem might be easier to break than we think, BiEPAG, januar 2021.

[15] Fælles erklæring fra Den Højtstående Repræsentant/næstformand Josep Borrell og kommissæren for Naboskab og Udvidelse Olivér Várhelyi om parlamentsvalget; USA's mission til Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa.

[16] Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget Styrkelse af tiltrædelsesprocessen - Et troværdigt EU-perspektiv for landene på Vestbalkan, COM(2020) 57 final.

[17] Hvor meget har EU allerede investeret i Vestbalkan? "Questions and Answers: Economic and Investment Plan for the Western Balkans".

[18] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 231/2014 af 11.3.2014.

[19] Ud over bilateral støtte yder EU grænseoverskridende bistand og bistand til flere lande, herunder horisontale og regionale programmer vedrørende retsstaten. Der findes imidlertid ingen specifikke økonomiske bevillinger udelukkende til retsstaten.

[20] Termen "EU" henviser til forskellige generaldirektorater i Kommissionen (GD'er), EU-delegationer og EU-Udenrigstjenesten, men ikke til medlemsstaterne.

[21] "[…] forsøg på at svække pluralisme og nødvendige vagthunde såsom civilsamfundet og uafhængige medier udgør advarselssignaler om trusler mod retsstaten", COM(2019) 343 final "Styrkelse af retsstatsprincippet inden for Unionen - En handlingsplan", s. 2.

[22] Thematic evaluation of EU support for rule of law in neighbourhood countries and candidates and potential candidates of enlargement (2010-2017), Executive summary, Final report, 2019, s. 5.

[23] Transparency International EU, The Western Balkans: Captured states or a community of law?

[24] IPA II Monitoring, Reporting and Performance Framework, Specific contract 2014/351 964, Final report", 2016, s. 45.

[25] Meddelelse fra Kommissionen, Et troværdigt udvidelsesperspektiv for landene på Vestbalkan og et øget engagement heri fra Den Europæiske Unions side, COM(2018) 65 final, s. 8 og "Questions and Answers: Economic and Investment Plan for the Western Balkans".

[26] "Questions og Answers: Economic and Investment Plan for the Western Balkans".

[27] Konklusioner fra møder i IPA-overvågningsudvalget for Kosovo i marts 2018 og april 2019.

[28] Europa-Parlamentets lovgivningsmæssige beslutning af 27. marts 2019 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af et instrument til førtiltrædelsesbistand (IPA III).

[29] Forordning 2021/1529 om oprettelse af instrumentet til førtiltrædelsesbistand (IPA III).

[30] Erklæring af Michael Roth, den tyske minister for europæiske anliggender (roterende rådsformandskab) af 9.12.2020, artikel i Serbiamonitor.

[31] Quint er en uformel beslutningstagende gruppe bestående af USA, Frankrig, Tyskland, Italien og Det Forenede Kongerige.

[32] Vi udelukkede et projekt (projekt 16) fra analysen på grund af manglende relevans, eftersom der var tale om et byggeprojekt, der blev annulleret, inden der blev udført noget arbejde.

[33] Projekt 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 17, 18 og 20. Vi anser projekt 1 for at være afsluttet, eftersom den sidste variable tranche af det oprindelige budgetstøttebeløb er blevet udbetalt. Der blev aftalt en fireårig forlængelse af budgetstøtten i 2020.

[34] Skæringsdato 31.1.2021.

[35] Projekt 1, 2, 3, 4, 6, 8, 11, 12, 17 og 18.

[36] Projekt 11.

[37] Projekt 6.

[38] Projekt 10, 11 og 20.

[39] Projekt 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 17, 18 og 20.

[40] Projekt 1, 4, 6, 12 og 17.

[41] Projekt 2, 18 og 20.

[42] Den Europæiske Demokratifond er en uafhængig, tilskudsydende organisation, der blev etableret i 2013 af EU og medlemsstaterne som en selvstændig international trustfond med henblik på at fremme demokratiet i det europæiske naboskab, Vestbalkan, Tyrkiet og andre områder.

[43] Projekt 2, 7, 10, 11, 12, 15, 18, 19, 20.

[44] Projekt 1, 3, 4, 5, 8, 9, 13, 14, 17.

[45] Projekt 1, 5, 9, 14.

[46] Projekt 6 og 16.

[47] Projekt 3, 4, 12, 18, 19.

[48] Projekt 3.

[49] Projekt 3, 4, 5, 9, 10, 12, 14, 18, 19.

[50] Thematic evaluation of EU support for rule of law in neighbourhood countries and candidates and potential candidates of enlargement (2010-2017)", Executive summary, Final report, 2019.

[51] Projekt 6, 12 og 17.

[52] Projekt 1, 2, 4, 10, 18.

[53] IPA II-overvågningsudvalget, protokol 2019, s. 2.

[54] "2020 Evaluation of IPA and other donors' assistance (grants) to HJPC - Executive summary", s. 13.

[55] Projekt 1, 3, 9, 12, 18.

[56] Projekt 5.

[57] Thematic evaluation of EU support for rule of law in neighbourhood countries and candidates and potential candidates of enlargement (2010-2017), Final report, 2019.

[58] Europa-Kommissionen, "Serbia 2020 report", s. 20.

[59] Venedigkommissionen, erklæring om udtalelsen om loven om audiovisuelle medietjenester, juni 2020.

[60] Europa-Kommissionen, "Serbia 2020 report", s. 20.

[61] Freedom House, Nations in Transit 2020 - Montenegro.

[62] Europa-Kommissionen, "Albania 2020 report", s. 20.

[63] Europa-Kommissionen, "Serbia 2020 report", s. 29.

[64] Bemærkning fra formanden for Transparency Serbia efter offentliggørelsen af 2020-rapporten.

[65] Rapporter om Montenegro for 2019 og 2020.

[66] Jf. f.eks. Marko Kmezić og Florian Bieber, Protecting the rule of law in EU Member States and Candidate Countries, navnlig kapitel 4 "Ways forward".

[67] Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget Styrkelse af tiltrædelsesprocessen - Et troværdigt EU-perspektiv for landene på Vestbalkan, COM(2020) 57 final, teknisk bilag.

[68] Human Rights Watch, Attacks on journalists still a problem in the Western Balkans.

[69] Euractiv,In Serbia, fake news is spread by state-backed media, 4.5.2021.

[70] IDM,Opinion poll 2019: Trust in Governance.

[71] Idem.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2022

PDF ISBN 978-92-847-7202-5 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/475265 QJ-AB-21-028-DA-N
HTML ISBN 978-92-847-7214-8 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/590178 QJ-AB-21-028-DA-Q

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2022

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse gennemføres ved Den Europæiske Revisionsrets afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse er tilladt med korrekt angivelse af kilde og ændringer. Brugeren må ikke fordreje dokumenternes oprindelige betydning eller budskab. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere rettigheder skal cleares, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. på billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker. Hvis der opnås tilladelse, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at anvende eller gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten:

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik og licens.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Den Europæiske Revisionsrets logo

Den Europæiske Revisionsrets logo må ikke anvendes uden Den Europæiske Revisionsrets forudgående samtykke.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.