Apoyo de la UE al Estado de Derecho en los Balcanes Occidentales: pese a los esfuerzos, persisten problemas fundamentales

Resumen

I El Consejo de Europa ha definido el Estado de Derecho como un concepto multidimensional en el que, entre otras cosas, todos los poderes públicos actúan siempre dentro de los límites fijados por la ley, de conformidad con los valores de la democracia y los derechos fundamentales, y bajo el control de órganos jurisdiccionales independientes e imparciales. La UE ha adoptado esta definición y ha consagrado el Estado de Derecho en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea como uno de los valores comunes de sus Estados miembros. Es un principio rector de su política exterior y, además, es una condición esencial y necesaria para la adhesión a la UE.

II Los seis países de los Balcanes Occidentales no pertenecientes a la UE (Albania, Bosnia y Herzegovina, Kosovo^*, Montenegro, Macedonia del Norte y Serbia) reciben financiación procedente de diversas fuentes, pero la UE es el principal donante para la región. La asistencia financiera proporcionada por la UE se canaliza hacia estos países principalmente a través del Instrumento de Ayuda Preadhesión (actualmente IAP II). El Estado de Derecho es uno de los nueve sectores prioritarios del IAP II. Como tal, tiene destinada una asignación presupuestaria específica que, para el período 2014‑2020, fue de 700 millones de euros.

III Auditamos la eficacia del apoyo de la UE al Estado de Derecho en los Balcanes Occidentales durante el período 2014‑2020. Examinamos los siguientes componentes del Estado de Derecho: justicia y el poder judicial, lucha contra la corrupción y los derechos humanos, concretamente el acceso a la justicia y la libertad de expresión. En particular, evaluamos si el apoyo se había diseñado bien y había alcanzado los resultados previstos. A la luz de la estrategia UE-Balcanes Occidentales de febrero de 2018 y de los cambios derivados de la nueva metodología para las negociaciones sobre la adhesión en 2020, emprendimos una evaluación independiente sobre el tema.

IV En general, constatamos que, si bien ha contribuido a realizar reformas en ámbitos técnicos y operativos, como la mejora de la eficiencia del sistema judicial y el desarrollo de la legislación pertinente, la actuación de la UE ha tenido en general un impacto escaso en las reformas fundamentales para el Estado de Derecho en la región. Un motivo clave es la insuficiente voluntad política nacional para impulsar las reformas necesarias.

V Las prioridades de la Comisión en cuanto al Estado de Derecho son compartidas por otras organizaciones internacionales, grupos de reflexión y organizaciones de la sociedad civil. Pese a ello, el apoyo de la UE a nivel nacional a la acción de la sociedad civil con respecto al Estado de Derecho es insuficiente para responder a las necesidades del sector y su impacto no es objeto de una supervisión exhaustiva. Es necesario un entorno saludable en los medios de comunicación y la sociedad civil para promover principios democráticos y la necesidad de cambio en el camino hacia la adhesión a la UE. Sin embargo, la libertad de expresión es el ámbito que ha progresado menos en los seis países. En algunos, el apoyo público a las reformas necesarias con vistas a la adhesión se está reduciendo.

VI Aparte de la falta de voluntad política y de apropiación de las reformas, los proyectos del IAP II también pueden quedar estancados debido a la limitada capacidad administrativa. Sin embargo, la Comisión no utiliza sistemáticamente herramientas eficaces para mitigar este riesgo. Las normas de aplicación de la condicionalidad política no son claras, y el IAP II carece de cláusulas de condicionalidad estrictas que vinculen directamente el estancamiento de las reformas del Estado de Derecho a una restricción de la financiación en otros sectores.

VII La metodología aplicada en las negociaciones para la adhesión desde 2020 constituye un paso en la buena dirección, ya que el agrupamiento de capítulos de negociación permite a la Comisión abordar todos los aspectos relacionados con el Estado de Derecho de manera simultánea durante dichas negociaciones. Sin embargo, la nueva metodología es todavía demasiado reciente para que los resultados sean visibles.

VIII Basándonos en estas conclusiones, recomendamos que la Comisión y el SEAE:

• refuercen el mecanismo para promover reformas del Estado de Derecho en el proceso de ampliación;
• intensifiquen el apoyo a la sociedad civil comprometida en las reformas del Estado de Derecho y la independencia de los medios de comunicación;
• refuercen el uso de la condicionalidad en el IAP III;
• mejoren la elaboración de informes sobre los proyectos y su supervisión.

Introducción

01 La Comisión ha definido el Estado de Derecho como «la columna vertebral de toda democracia constitucional moderna»^[1]. De acuerdo con el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea, el Estado de Derecho es uno de los valores fundamentales en los que se basa la UE y es también un principio rector de la política exterior de la Unión^[2]. Está firmemente anclado en el proceso de adhesión, y constituye una condición esencial y necesaria para formar parte de la UE^[3]. Las negociaciones para la adhesión se centran en la adopción y aplicación del cuerpo legislativo de la UE. Conocido como el acervo, consiste en 35 «capítulos» legislativos que constituyen las normas a las que se espera que se sometan todos los Estados miembros de la UE.

02 El «Estado de Derecho» se refiere al valor de la UE consagrado en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE). Incluye los principios de legalidad, que implica un sistema transparente, responsable, democrático y pluralista de promulgación de las leyes; seguridad jurídica; prohibición de la arbitrariedad del poder ejecutivo; protección judicial eficaz incluido el acceso a la justicia, por tribunales independientes e imparciales, también con respecto a los derechos fundamentales; separación de poderes; y no discriminación e igualdad ante la ley^[4]. El Estado de Derecho incluye seis principios básicos^[5] (véase la ilustración 1), reconocidos por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

03 Una de las características clave del Estado de Derecho funcional es la capacidad de controlar los poderes de las élites políticas y económicas^[6]. En este sentido, el refuerzo del Estado de Derecho está intrínsecamente vinculado a la lucha contra la corrupción^[7], una de sus amenazas principales. La corrupción da lugar a la arbitrariedad y el abuso de poder, y afecta negativamente a los principios de legalidad y seguridad jurídica, deteriorando así la confianza de los ciudadanos en sus instituciones. Además, el Estado de Derecho es un factor clave para el crecimiento económico. Si bien el potencial económico de los Balcanes Occidentales es importante, las insuficiencias del Estado de Derecho, el funcionamiento deficiente de las instituciones y el alcance excesivo del Estado constituyen un obstáculo para el desarrollo económico^[8].

Balcanes Occidentales

04 La crisis económica y política de la década de 1980, unida al resurgimiento del nacionalismo, provocó la ruptura de Yugoslavia en la década de 1990 a lo largo de las fronteras de sus repúblicas constituyentes, generalmente precedida de conflicto armado. Dio lugar a la formación de cinco países independientes, a los que posteriormente se unieron Montenegro (2006) y Kosovo (2008). Albania, por su parte, fue una dictadura comunista completamente aislada hasta 1991, año en que tuvo que reconstruir su administración pública desde cero. Actualmente, Eslovenia (2004) y Croacia (2013) son Estados miembros. Históricamente, los seis países restantes de los Balcanes Occidentales se han visto afectados por graves conflictos étnicos, políticos y económicos, pero todos ellos aspiran a adherirse a la UE, y los seis son candidatos o candidatos potenciales (véase la ilustración 2).

05 Sin embargo, la actual ronda de ampliación está siendo mucho más larga que cualquier negociación anterior. Por ejemplo, el proceso de negociación de Montenegro se inició en 2012, y el de Serbia en 2014, y solo tres y dos capítulos se han cerrado de manera provisional, respectivamente. En la comunicación de 2018^[9] sobre la ampliación y los Balcanes Occidentales, la Comisión reconoció claramente la grave situación del Estado de Derecho en la región, declarando que había «claros elementos de captura del Estado, incluidos vínculos con la delincuencia organizada y corrupción en todos los niveles del Gobierno y la Administración, así como un entrelazamiento de intereses públicos y privados».

06 Según observaciones de diversos estudios, la mayoría de los gobiernos de la región han aumentado su autoritarismo durante la década pasada, a pesar de sus avances formales hacia la adhesión a la UE^[10]. En dichos estudios se considera que los gobiernos de los Balcanes Occidentales han logrado combinar un compromiso formal con la democracia y la integración europea con prácticas informales autoritarias. De hecho, Freedom House, en su informe anual sobre el estado de la democracia, considera que en los seis regímenes de transición o híbridos^[11] de los seis países balcánicos y, con la excepción de Macedonia del Norte, presentan una tendencia es estable o incluso en declive (véase la ilustración 3)^[12].

07 La corrupción continúa siendo motivo de preocupación en todos los países de la región. Transparencia Internacional informa de que los sistemas de justicia penal a menudo no investigan, procesan ni sancionan de manera eficaz la corrupción a alto nivel. Quienes son procesados suelen recibir condenas desproporcionadamente leves. Los gobiernos de la región han aprobado muchas leyes favorables a mantener la situación, con repercusiones que incluyen la adjudicación de contratos privilegiados, monopolios industriales y la contratación de funcionarios públicos con baja cualificación que hagan posible la corrupción^[13].

08 No obstante, las recientes elecciones celebradas en la región han desafiado a menudo a las élites gobernantes. En Montenegro, después de más de 30 años en el poder, el partido gobernante perdió en las elecciones parlamentarias de agosto de 2020 frente a una amplia coalición de la oposición. En las elecciones municipales de Bosnia y Herzegovina de 2020, los ciudadanos dieron la espalda a los candidatos de los tres partidos étnicos principales y apoyaron a los políticos ajenos a las élites. Los votantes kosovares denegaron el voto a los partidos establecidos, de modo que un movimiento opositor anterior emergió como el principal ganador relativo de las elecciones de Kosovo de febrero de 2021^[14]. En Albania, en las elecciones de mayo de 2021, volvieron a las urnas todos los partidos por primera vez desde 2017. Mientras que los observadores expresaron sus preocupaciones por el abuso de los recursos o las funciones estatales por el partido gobernante y otras entidades públicas^[15], la Fiscalía General emprendió investigaciones sobre varios asuntos notificados.

Apoyo de la UE al Estado de Derecho en los Balcanes Occidentales

09 En febrero de 2018, la Comisión adoptó una estrategia para «Una perspectiva creíble de ampliación y un mayor compromiso de la UE con los Balcanes Occidentales». La estrategia establece un plan de acción consistente en seis iniciativas emblemáticas dirigidas a ámbitos específicos de interés común, entre ellos el Estado de Derecho, y que deberían ponerse en práctica entre 2018 y 2020.

10 En 2020, un cambio en la metodología para las negociaciones de adhesión tuvo como resultado el «agrupamiento» de los capítulos de negociación^[16]. El grupo temático sobre «fundamentos» (Estado de Derecho, criterios económicos y reforma de la administración pública) desempeña una función central. Los capítulos de este grupo son los primeros en abrirse y los últimos en cerrarse, y se exige un avance suficiente en este ámbito antes de que puedan abrirse otros grupos. La nueva metodología de adhesión reconfirma, entre otras cosas, el uso sistemático de misiones específicas de revisión inter pares, la ampliación de las misiones asesoras sobre el Estado de Derecho a todos los países, y el establecimiento de planes de acción detallados sobre el Estado de Derecho.

11 La UE aborda un amplio espectro de áreas relacionadas con el Estado de Derecho (véase la ilustración 4).

12 La asistencia se estructura en torno a dos líneas de acción que se entrelazan: i) diálogo político y sobre políticas, y ii) apoyo financiero, principalmente a través del IAP II (véase la ilustración 5).

13 El Consejo, el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y la Comisión Europea (en lo sucesivo, «la Comisión») participan en el diálogo político y sobre políticas en el marco más amplio del proceso de estabilización y asociación de la UE y su política con respecto a los Balcanes Occidentales, que incluye el objetivo de las negociaciones para la adhesión y la eventual adhesión de la UE. La Comisión también establece objetivos y prioridades de reforma en documentos de estrategia plurianuales, y aporta orientación mediante comunicaciones (véanse los apartados 14 a 16).

14 Los Balcanes Occidentales reciben financiación procedente de diversas fuentes (Estados Unidos, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos), pero la UE es el mayor donante de la región^[17]. La asistencia financiera de la UE se canaliza principalmente a través del Instrumento de Ayuda Preadhesión (actualmente IAP II)^[18], que facilita la adopción y la ejecución de las reformas necesarias para la adhesión a la UE. La asistencia adopta diversas formas, incluidas las subvenciones, el apoyo presupuestario, la creación de capacidades, hermanamientos, asistencia técnica e intercambio de información.

15 El Estado de Derecho es uno de los nueve sectores de prioridad del IAP II, que cuenta con una asignación presupuestaria específica para cada país. En el período 2014‑2020, se asignaron aproximadamente 700 millones de euros a los Balcanes Occidentales para apoyar el Estado de Derecho y los derechos fundamentales. La suma representa aproximadamente el 16 % de toda la asistencia bilateral de la UE para estos países (véase el cuadro 1)^[19].

16 Las decisiones importantes del proceso de adhesión; desde la concesión de la condición de candidato hasta la apertura y el cierre de los capítulos de negociación, son adoptadas por el Consejo por unanimidad. En la práctica, el Consejo de Asuntos Generales supervisa el proceso de ampliación y las negociaciones de adhesión a la UE y hace balance de la situación una vez al año. Los debates y las decisiones resultantes se basan en la comunicación anual de la Comisión sobre la ampliación y los informes sobre los progresos realizados por cada país.

17 En la cumbre de la UE-Balcanes occidentales celebrada en mayo de 2018 en Sofía, la UE y los Estados miembros acordaron una lista de acciones para favorecer el refuerzo del Estado de Derecho y el buen gobierno en los Balcanes Occidentales. Se denomina la «Declaración de Sofía»:

• aumento del apoyo a la reforma judicial y a los esfuerzos para luchar contra la corrupción y la delincuencia organizada, incluido el desarrollo de capacidades para la prevención de la corrupción;
• ampliación de las misiones de asesoramiento en materia de Estado de Derecho con un mayor apoyo de los Estados miembros y de la UE;
• mejora del seguimiento de las reformas mediante misiones más sistemáticas, basadas en casos y con supervisión inter pares;
• introducción de la observación de juicios en el ámbito de la corrupción grave y la delincuencia organizada;
• mayor esfuerzo para calibrar mejor los resultados de la reforma de la justicia;
• despliegue de apoyo a los Balcanes Occidentales a través de la Dotación Europea para la Democracia en lo que se refiere a la independencia y pluralidad de los medios de comunicación y la sociedad civil.

Alcance y enfoque de la auditoría

18 El objetivo de nuestra auditoría era evaluar si el apoyo de la UE^[20] al Estado de Derecho en los Balcanes Occidentales ha sido eficaz. Emprendimos una evaluación independiente sobre la cuestión, a la luz de la estrategia de ampliación de la UE de febrero de 2018 y de los cambios derivados de la nueva metodología de agrupamiento en 2020.

19 Para responder a esta pregunta principal de auditoría, consideramos dos preguntas subsidiarias:

• ¿Se ha diseñado bien el apoyo de la UE al Estado de Derecho en los Balcanes Occidentales?
• ¿Ha producido el apoyo de la UE al Estado de Derecho en los Balcanes Occidentales los resultados esperados?

20 Auditamos las actividades de la Comisión y del SEAE en los Balcanes Occidentales. Al considerar individualmente a los seis países de los Balcanes Occidentales (véasela ilustración 2), nos centramos en a) el IAP II, que es el principal instrumento que apoya al Estado de Derecho en la región; y b) el diálogo político y sobre políticas de la UE con las autoridades nacionales.

21 Limitamos nuestra auditoría a la prestación de asistencia a las principales instituciones estatales y otras partes interesadas clave, como son las organizaciones de la sociedad civil (OSC), en los ámbitos siguientes:

• justicia y el poder judicial, en particular, la independencia y la imparcialidad, la responsabilidad, la profesionalidad y la competencia, la calidad de la justicia y la eficiencia;
• medidas contra la corrupción, aspectos de prevención e investigación de la justicia penal y la lucha contra la delincuencia organizada;
• derechos humanos: tanto los directamente relacionados con el Estado de Derecho, como el derecho a un juicio justo y el acceso a la justicia, como los que tienen implicaciones para el Estado de Derecho; como la libertad de expresión (en particular la independencia de los medios de comunicación)^[21].

22 Nuestro trabajo abarcó una revisión de toda la documentación relativa a la ampliación de la UE, informes de gestión, conclusiones del Consejo y de los Comités de Estabilización y Asociación, documentos de estrategia nacional y planes de acción. Realizamos un análisis detallado de 20 proyectos de Estado de Derecho financiados por el IAP II en los seis países de los Balcanes Occidentales durante el período de programación 2014‑2020. Estos proyectos se centraban principalmente en el refuerzo de la capacidad del sistema judicial o la lucha contra la corrupción o la delincuencia organizada; por lo general, mediante asistencia técnica. Auditamos, además, dos proyectos de construcción y un proyecto de apoyo a las OSC. En el anexo I se presenta una lista de proyectos completa.

23 Como complemento a nuestro análisis, entrevistamos a representantes de la Comisión, el SEAE y principales socios encargados de la ejecución en Albania, Serbia y Bosnia y Herzegovina. También entrevistamos a las principales instituciones estatales relacionadas con el Estado de Derecho en Albania y Serbia, además de otros interlocutores importantes; por ejemplo, el Consejo de Europa, otros donantes internacionales y las OSC (véase también el anexo I). Finalmente, contamos con el apoyo de un grupo de tres académicos externos especializados en el Estado de Derecho en los Balcanes Occidentales.

Observaciones

Las prioridades de la UE para el Estado de Derecho en los Balcanes Occidentales son claras, pero los riesgos clave continúan sin abordarse de manera suficiente

24 En esta sección, examinamos el diseño del apoyo de la UE al Estado de Derecho en los Balcanes Occidentales. En particular, valoramos si la Comisión y el SEAE han identificado y tratado las prioridades clave del Estado de Derecho en la región, y si dichas prioridades son coherentes con las declaraciones políticas de la UE y las prioridades identificadas por otras organizaciones internacionales, expertos y grupos de reflexión. Analizamos hasta qué punto el diálogo político y sobre políticas en materia de Estado de Derecho se reflejaba en los documentos indicativos de estrategia elaborados por la Comisión con cada uno de los seis países, y de qué modo, a continuación, ello se materializaba en acciones concretas. También estimamos si, al planificar la actuación de la UE, la Comisión ha incluido medidas concretas para mitigar los riesgos para la eficacia y el impacto.

El apoyo del IAP II refleja las prioridades políticas de la UE, pero el papel clave de la sociedad civil en el Estado de Derecho solo se ha abordado parcialmente

25 El apoyo de la UE debe estar en la línea de las prioridades políticas acordadas entre la UE y los países candidatos, y responder a las necesidades específicas de estos. Ello exige de la Comisión que desarrolle sus prioridades políticas, basándose en las evaluaciones específicas de país en cuanto a los principales obstáculos para la mejora del Estado de Derecho.

26 Nuestra evaluación de la planificación del IAP II y los documentos de ejecución del período 2014‑2020 muestra un alineamiento con los documentos de política y diálogo político, por ejemplo, las posiciones comunes de la UE con respecto a los acuerdos de estabilización y asociación (AEA) y los resultados de las reuniones del subcomité en materia de justicia, libertad y seguridad. En varios casos, los sectores del Estado de Derecho identificados tanto por el Consejo como por la Comisión en los AEA y los informes sobre la ampliación se han incorporado a los objetivos específicos de los diversos programas de acción del IAP; a continuación, se han integrado en proyectos financiados. En la ilustración 6 se presenta un ejemplo de cómo se entrelazan las dos líneas de acción. De la revisión que realizamos en una muestra de informes procedente de organizaciones internacionales y grupos de reflexión se desprendió que estos destacaban cuestiones similares a aquellas a las que planteaba la Comisión.

27 La Comisión publica informes anuales sobre la ampliación con información sobre la situación del Estado de Derecho en cada país. Estas evaluaciones anuales presentan los logros alcanzados durante el año anterior en los ámbitos definidos tanto en los documentos de planificación del IAP II como en las declaraciones políticas, además de recomendaciones y orientación sobre las prioridades de reforma; por ejemplo, la modificación de la legislación existente o la adopción de nueva legislación acorde con las normas de la UE o las recomendaciones del Consejo de Europa. Puesto que ponen de relieve importantes carencias del Estado de Derecho, resultan útiles en el diseño del futuro apoyo del IAP. Pese a cumplir su finalidad de facilitar información sobre el proceso de ampliación, los informes no vinculan sistemáticamente el progreso (o la falta de este) con actuaciones específicas de la UE, ni sugieren de qué modo la UE podría ayudar a aplicar las recomendaciones.

28 Las OSC desempeñan un papel clave para garantizar la rendición de cuentas gubernamental y la libertad de expresión. Sin embargo, nuestra revisión de las posiciones comunes de la UE sobre los AEA y de las actas de las reuniones del subcomité en materia de justicia, libertad y seguridad mostró que, excepto en Albania, la UE no ha abordado sistemáticamente en dichas reuniones el papel de las OSC.

29 La Comisión ha incrementado su apoyo financiero para las OSC mediante la Dotación Europea para la Democracia y otros instrumentos (véase un ejemplo de proyecto que apoya a las OSC en el apartado 51). Sin embargo, las pruebas muestran que el apoyo de la UE para la acción de la sociedad civil en materia de Estado de Derecho es insuficiente para satisfacer las necesidades del sector (véanse los apartados 30 a 31 y 70) y se basa sobre todo en proyectos a corto plazo. Según una evaluación independiente sobre el Estado de Derecho, la falta de progreso se corresponde, entre otras cosas, con la participación inadecuada o la marginación de la sociedad civil^[22].

30 El hecho de que el papel de las OSC no se considerase del modo apropiado, ni en el diálogo político ni en el apoyo financiero, también fue objeto de crítica por parte de Transparencia Internacional en su evaluación de la Comunicación de 2018 sobre la ampliación^[23]. En el contexto de las dificultades planteadas a la libertad de expresión, esta continúa siendo un ámbito especialmente preocupante en los seis países de los Balcanes Occidentales (véanse los apartados 66 a 67).

31 Además, la Comisión nunca ha utilizado el indicador 3 del seguimiento del IAP, «Porcentaje de creación de políticas relacionadas con la adhesión y procesos de reforma en los que efectivamente se consulta a la sociedad civil» (en el objetivo específico 1, «Reformas políticas») para sus informes, lo que ha debilitado el seguimiento del progreso en este ámbito. De hecho, la evaluación del seguimiento del IAP consideró que el indicador podría aportar información muy útil sobre la implicación de las OSC en el IAP II^[24].

La Comisión no mitiga sistemáticamente los riesgos clave para el impacto sostenible de la actuación de la UE

32 Los principales riesgos para el impacto y la sostenibilidad del apoyo de la UE son la voluntad política y la apropiación de las reformas, especialmente cuando la capacidad administrativa es débil. La falta de voluntad política socava la apropiación los proyectos y debilita el compromiso de utilizar el resultado de los proyectos o aprovecharlos para continuar avanzando en la agenda de reformas. La capacidad administrativa débil (por ejemplo, falta de personal y formación, o la falta de una política de retención de personal que da lugar a altas tasas de rotación), combinada con las remuneraciones bajas de los funcionarios y otro personal implicado en las reformas, impedirá el progreso. Se espera de la Comisión que identifique estos riesgos y diseñe las salvaguardias necesarias en su apoyo.

33 La revisión de los documentos de diseño de proyectos de nuestra muestra reveló que, si bien han identificado estos riesgos en los seis países de los Balcanes Occidentales, la Comisión y sus socios de ejecución no han adoptado medidas de mitigación suficientes (véanse los apartados 35 y 37).

Las medidas para resolver la debilidad de la capacidad administrativa suelen ser ineficaces

34 El objetivo de 18 proyectos de nuestra muestra era incrementar la profesionalidad, la responsabilidad y la eficiencia de las instituciones seleccionadas, y la creación de capacidades era un componente principal de las actividades financiadas. Para asegurar la eficacia de estas actividades, los países socios deben mostrar el compromiso adecuado; por ejemplo, mediante la dotación adecuada en cuanto a personal, instalaciones, presupuestos y herramientas de tecnologías de la información. La Comisión identificó estos requisitos previos y los incluyó en los pliegos de condiciones de las convocatorias de proyectos, pero los socios de ejecución no propusieron actuaciones específicas que les permitiesen asegurar el cumplimiento efectivo de los compromisos asumidos.

35 Los socios de ejecución incluyeron en las propuestas de proyectos y contratos frases como «colaborar con la administración desde el principio», «garantizar la transparencia en la ejecución del proyecto», «garantizar una redacción abierta y participativa». Sin embargo, puesto que tales expresiones no pueden obligar a los socios de ejecución a adoptar una medida en particular, no consideramos que sean medidas eficaces para la mitigación de riesgos. Vimos que algunas delegaciones de la UE han intentado intervenir a través del diálogo político y sobre políticas para asegurar la financiación o la dotación de personal necesarias para las reformas financiadas por la UE. Sin embargo, el hecho de que los acuerdos de subvención no contengan el detalle de los requisitos previos ha limitado su capacidad de logro.

El IAP II depende de la voluntad política nacional para impulsar el cambio y asumir la reforma

36 La voluntad política y la apropiación desempeñan un importante papel principal en el éxito de cualquier reforma. En principio, los países de los Balcanes Occidentales se han comprometido con la reforma en virtud de su condición de candidatos/candidatos potenciales para la adhesión a la UE. Sin embargo, la UE ha reconocido^[25] que a menudo este compromiso no se cumple. Por ejemplo, la comunicación de 2020 sobre la mejora del proceso de adhesión instaba a los líderes de los Balcanes Occidentales a actuar de un modo más creíble con respecto a su compromiso de ejecutar las reformas fundamentales exigidas, ya fuese en materia de Estado de Derecho o de lucha contra la corrupción^[26]. Los informes por país que forman parte del paquete anual de ampliación de la Comisión no contienen una sección dedicada a la evaluación de la apropiación de la reforma y la voluntad política. Sin embargo, en los seis informes la Comisión constantemente ha vinculado la falta de apropiación a la ausencia de progresos significativos.

37 Si bien el IAP II puede fijar las fases del cambio institucional, las reformas solo serán posibles con el apoyo político nacional. Nuestra auditoría de los proyectos seleccionados para la muestra permite ver que, cuando los componentes se centran en la asistencia técnica, la capacidad de mejora y la eficiencia institucional, el apoyo político es firme y, por lo general, las actividades se desarrollan según el plan. En cambio, cuando los componentes se dirigen, por ejemplo, a modificaciones del marco legislativo para fortalecer la independencia y la rendición de cuentas (como en el caso de los proyectos 14 y 15), el compromiso político suele ser más débil. Véanse en el recuadro 1 ejemplos del impacto de la voluntad política en las reformas en Serbia.

Las estrictas condiciones impuestas dieron resultados, pero su aplicación no fue sistemática

38 Las cláusulas de condicionalidad son un activo importante para ejercer presión en las reformas, y pueden mitigar los riesgos de falta de voluntad política o de capacidad administrativa. La condicionalidad significa formalizar contratos o asistencia vinculados al compromiso previo de cumplir ciertos requisitos. En el caso del IAP II, reiteradamente, la Comisión se ha referido a la «condicionalidad estricta» en los proyectos en sus sucesivas estrategias de ampliación, sin definir el término de modo específico.

39 El reglamento del IAP II presenta dos tipos de condicionalidad para fomentar las reformas. El primero consiste en la concesión de recompensas por el rendimiento, un mecanismo de incentivos financieros dirigido a los beneficiarios que realizan un avance en particular hacia el cumplimiento de los criterios de adhesión o la aplicación eficiente de la asistencia previa a la adhesión. El segundo consiste en la introducción de requisitos adicionales para el desembolso gradual de ayudas. La Comisión ha aplicado dichos requisitos en dos de los seis países de los Balcanes Occidentales. En Kosovo, el comité de seguimiento del IAP vinculó el logro de las reformas, en particular en el ámbito de la administración pública y la gestión financiera pública, a la asistencia financiera futura por parte de la UE^[27]; y en Bosnia y Herzegovina la Comisión estableció condiciones específicas para impulsar reformas que habían quedado estancadas en los ámbitos de la rendición de cuentas y la independencia del sistema judicial. El ejemplo del recuadro 2 muestra cómo puede aplicarse la condicionalidad como medio de presión para la reforma, pero de nuestro trabajo de auditoría se desprende que la Comisión no la utiliza sistemáticamente.

40 Si bien la compensación por el desempeño de 2020 reforzó el vínculo entre el progreso en los «aspectos fundamentales» y la financiación adicional del IAP II, no existía ninguna disposición ni condición que vinculara la falta de progreso o el retroceso con la reducción de la financiación, en ámbitos específicos de gran intensidad de ayuda como las infraestructuras o el desarrollo rural. Los requisitos adicionales (véase el recuadro 2 y el apartado 38) son un tipo de condicionalidad más eficaz, puesto que pueden activar correcciones a nivel nacional invocando una reducción inmediata de la ayuda. Sin embargo, el mecanismo de los requisitos adicionales no suele aplicarse de un modo sistemático. El IAP II, a diferencia del plan del IAP inicial, no prevé explícitamente la posibilidad de suspender la ayuda si un país beneficiario infringe los principios básicos de la democracia, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos.

41 En su documento expositivo de 27 de marzo de 2019, el Parlamento Europeo defendió el establecimiento de unas reglas de condicionalidad más duras, con una cláusula de suspensión viable, para penalizar los retrocesos en los ámbitos de la democracia, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos.^[28] El reglamento del IAP III^[29] se propone reforzar la condicionalidad, pero no está claro el modo en que esto afectará al suministro de financiación.

42 En su plan de acción adjunto a la Comunicación de 2018, la Comisión propuso aplicar la condicionalidad en las negociaciones de adhesión, «[…] asegurando resultados concretos en la reforma judicial y la lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada antes de que puedan cerrarse provisionalmente las negociaciones técnicas sobre otros capítulos». Sin embargo, los Estados miembros no tuvieron en cuenta esta opción en la Declaración de Sofía (véase el apartado 17).

43 La condicionalidad también puede utilizarse al más alto nivel político mediante una «cláusula de equilibrio general» que permita al Consejo decidir no abrir ni cerrar ningún capítulo de negociación si el progreso en los capítulos 23 y 24 no es satisfactorio. Se invocó esta cláusula en la apertura de la Conferencia Intergubernamental (CIG) de 2012 sobre la adhesión de Montenegro, y se repitió en la CIG de 2014 sobre la adhesión de Serbia. La Comisión mencionó la cláusula en su informe de situación sobre Montenegro de 2014 y en el documento de estrategia sobre la ampliación correspondiente al período 2014‑2015, con el que se instaba a las autoridades montenegrinas a resolver las deficiencias detectadas.

44 La cláusula de equilibrio general se abordaba explícitamente en la Comunicación de 2020 de la Comisión sobre la política de ampliación, en la cual, sin dejar de ser muy crítica con respecto a Serbia, la Comisión consideraba que «(…) actualmente, está asegurado un equilibrio global (…)». Sin embargo, el Consejo concluía que Serbia no reunía los requisitos para abrir un nuevo capítulo de las negociaciones para la adhesión y que el país debía avanzar en los ámbitos de la democracia, la independencia del sistema judicial, la libertad de expresión y la libertad de prensa^[30]. Si bien el Consejo no adoptó formalmente la decisión de recurrir a la cláusula de equilibrio general, consideramos que esta declaración desembocaba en la misma conclusión. Esta decisión desencadenó la reacción de Belgrado, y tanto el presidente como el nuevo gobierno iniciaron la colaboración con la delegación de la UE y el Quint^[31] para hacer avanzar el proceso. Durante nuestra auditoría no encontramos ninguna orientación acerca de cuándo y cómo debía aplicarse la cláusula de equilibrio general.

45 Otro caso en el que el Consejo impuso condiciones adicionales que debían cumplirse en un período específico guardaba relación con la oferta albana de inicio de negociaciones para la adhesión. En abril de 2018 la Comisión emitió una recomendación para abrir negociaciones sin incluir en ella condiciones adicionales. Sin embargo, en sus conclusiones de junio de 2018, el Consejo condicionó las negociaciones a la actuación en cinco ámbitos clave, y pidió a la Comisión que hiciera un seguimiento e informara sobre los progresos. A pesar de que la Comisión, en mayo de 2019, constató que el progreso había sido importante y recomendó nuevamente el inicio de las negociaciones, el Consejo aplazó en dos ocasiones la decisión sobre el asunto. Finalmente, en marzo de 2020, decidió iniciar las conversaciones, pero ha transcurrido ya más de un año y todavía no se ha acordado un marco común de negociación de la UE. La lentitud de las negociaciones para la adhesión corre el riesgo de debilitar la fuerza transformadora que se atribuye a la condicionalidad.

La actuación de la UE ha contribuido a las reformas, pero ha tenido un impacto general escaso en los progresos realizados en el Estado de Derecho

46 En esta sección evaluamos la contribución de la actuación de la UE a las reformas del Estado de Derecho en los Balcanes Occidentales, y el impacto de dichas reformas en el progreso general de cada país en el Estado de Derecho. Examinamos si la actuación de la UE ha contribuido a tales avances, y si es probable que la contribución se mantenga a lo largo del tiempo. Para obtener más información sobre el rendimiento, la sostenibilidad y el seguimiento de los proyectos de la UE por parte de la Comisión, evaluamos también las realizaciones y los efectos de una muestra de 19 proyectos^[32]. Para la información completa, véase el anexo I.

La mayor parte de las realizaciones previstas de los proyectos se han cumplido, pero los efectos son de carácter técnico y operativo

47 De los 19 proyectos que evaluamos, 13^[33] estaban finalizados al realizar la auditoría^[34]; y los otros seis continuaban en curso. En diez^[35] de los 13 proyectos finalizados, las realizaciones se habían logrado por completo o en su mayor parte tal como se había previsto. Sin embargo, en siete casos esto se había conseguido mediante una ampliación del contrato por períodos de uno^[36] a diez^[37] meses. De los diez mencionados, los proyectos 11 y 12 destacaban por la calidad de sus informes, que presentaba información clara sobre las actividades y los resultados. El proyecto 11 utilizaba un sistema de semáforos para el seguimiento y la presentación del logro de los indicadores de realizaciones en cada actividad. En tres de los proyectos completados restantes^[38], si bien los informes finales no estaban todavía disponibles, los informes provisionales mostraban el progreso hacia los objetivos.

48 En los proyectos que evaluamos, los indicadores de resultados más comunes eran de carácter cuantitativo y se referían a la impartición de cursos y talleres de formación, la aportación de expertos (para ayudar a redactar legislación, planes de acción, estrategias y orientaciones metodológicas), la finalización de estudios y proyectos piloto (informáticos o no), y la prestación de asesoramiento jurídico

49 También evaluamos los efectos de los 13 proyectos finalizados de nuestra muestra^[39]. Concluimos que cinco habían logrado el objetivo perseguido^[40] (véase el recuadro 3) y que otros tres estaban en vías de conseguirlo^[41]. No fue posible evaluar así el resto de proyectos, ya que, al realizar la auditoría, no había informes finales y la información disponible sobre los logros era deficiente (véase el recuadro 4).

50 Cuando existe la voluntad política, el apoyo de la UE puede tener un impacto significativo. El recuadro 5 presenta el ejemplo de dos proyectos financiados por el IAP II, en los que la voluntad política contribuyó a potenciar el impacto del apoyo de la UE.

51 Constatamos que la libertad de expresión era el ámbito menos cubierto financiado a través del IAP II en el ámbito del Estado de Derecho. Sin embargo, observamos que el apoyo, cuando se proporcionaba, resultaba beneficioso. El proyecto 19 es un ejemplo de éxito. El proyecto avanza según lo previsto y es probable que surta el efecto esperado, debido al número creciente de OSC, activistas, periodistas, canales de comunicación y otros agentes de los medios de comunicación que reciben apoyo y continúan funcionando gracias a la ayuda de la Dotación Europea para la Democracia^[42]. Quienes han recibido la subvención informan de que han podido reforzar su sociedad civil y el trabajo de los medios de comunicación (o mantener su trabajo en entornos represivos).

En ocasiones el seguimiento de los proyectos no midió los resultados, y es probable que pocos proyectos sean sostenibles

52 La Comisión supervisaba periódicamente todos los proyectos de nuestra muestra, pero, puesto que los informes solían centrarse más en las actividades que en los resultados, la evaluación del rendimiento no siempre estaba completa. Los informes que examinamos siempre describían qué se había hecho, vinculando las actividades a los objetivos del proyecto, pero no siempre describían qué se había logrado al finalizar el proyecto, especialmente en forma de efectos.

53 Los informes incompletos suelen ser el resultado de deficiencias en el diseño de un proyecto; en particular, su marco lógico. Normalmente, cuando el marco lógico se ha definido bien en la etapa de preparación, con indicadores de realizaciones y resultados que incluyen valores de bases de referencia y objetivos, los informes son más claros y es posible seguir el progreso, al menos en cuanto a las realizaciones. Nueve proyectos de nuestra muestra^[43] tenían un marco lógico bien definido. En nueve^[44], el marco lógico presentaba deficiencias, ya fuera por falta de indicadores, o de bases de referencia y objetivos. Cuatro proyectos^[45] se revisaron después, y su marco lógico mejoró. En cuanto a los dos proyectos de construcción^[46], dada la naturaleza del contrato, el marco lógico resultaba innecesario.

54 De los nueve proyectos que surtieron todos los efectos o en su mayor parte (véase el apartado 47), cinco se habían sometido a seguimiento independiente orientado a resultados (ROM)^[47], lo que destacó los resultados de los proyectos y contribuyó a mejorar la ejecución y los informes. Los informes ROM elaborados en una etapa inicial aportaron información útil para proyectos que no estaban en vías de conseguir sus objetivos o cuyo progreso era difícil de evaluar. En un caso^[48], el no haber adoptado una recomendación ROM tuvo como consecuencia un informe deficiente.

55 Los informes ROM sobre nueve proyectos de nuestra muestra^[49] habían identificado problemas de sostenibilidad. La evaluación externa llevada a cabo en 2019 sobre el Estado de Derecho también confirmó que, en muchos contextos, la sostenibilidad es difícil de conseguir^[50]. Solo tres proyectos fueron aceptados por las autoridades nacionales, lo que les daba cierta garantía de sostenibilidad financiera^[51]. En otros casos, la sostenibilidad dependía principalmente de la continuidad del apoyo de la UE^[52]. Junto con la insuficiente apropiación de los proyectos (véase también el recuadro 6), los dos obstáculos más obvios para la sostenibilidad son la capacidad financiera y la capacidad institucional deficientes. Así lo reconoció también el comité de seguimiento del IAP II en su reunión del 2019 al indicar que: la sostenibilidad de los resultados de las acciones financiadas por la UE suele estar en riesgo, principalmente por el escaso mantenimiento y la falta de recursos financieros^[53].

56 Los informes sobre las enseñanzas extraídas al cierre del proyecto pueden ayudar a identificar los obstáculos a la sostenibilidad de los resultados. Los programas de acción anuales contienen un apartado sobre las lecciones aprendidas, que a menudo están vinculadas a la asistencia previa; y los proyectos de nuestra muestra incluían, además, una sección en la que se describe cómo se basaron en los proyectos anteriores del IAP. Sin embargo, a este apartado previo le falta un análisis de qué funcionó y qué no funcionó, con recomendaciones adecuadas. En solo cinco^[55] de los trece proyectos completados que auditamos encontramos información detallada sobre las lecciones aprendidas. Por ejemplo, el socio de ejecución para el proyecto 12 destacó las limitaciones de las autoridades ante el volumen y la rapidez de los cambios legislativos y normativos, e insistió en que las medidas futuras deberán dotarse con los recursos y la formación necesarios para ejecutar las reformas. También está previsto incluir las enseñanzas extraídas en el informe final sobre un proyecto en curso^[56].

A pesar de muchos años de apoyo de la UE para las reformas en los Balcanes Occidentales, siguen existiendo problemas fundamentales

57 Tras más de 20 años de esfuerzos políticos y financieros en los Balcanes Occidentales, tanto la Comisión como otras organizaciones internacionales informan de un progreso limitado en la situación del Estado de Derecho en la región (véanse las ilustraciones 7 a  10). Claramente, las reformas descritas anteriormente no han bastado para hacer efectivo el cambio total en el Estado de Derecho, principalmente debido a la falta de apropiación y de voluntad política a nivel nacional (véase el apartado 37).

58 La evaluación de 2019 del apoyo de la UE al Estado de Derecho^[57] reconoció que dicho apoyo había fomentado cambios positivos (por ejemplo, el desarrollo de planes de acción y estrategias sectoriales, creación de capacidades institucionales y mayor independencia, responsabilidad y acceso a la justicia). También subrayó que, sin embargo, el progreso era limitado y la sostenibilidad difícilmente alcanzable. De acuerdo con la evaluación, esto se corresponde con unos niveles bajos de voluntad política, resistencia institucional al cambio y participación inadecuada o marginación de la sociedad civil.

59 Los apartados que siguen presentan los principales problemas que persisten en el Estado de Derecho en los Balcanes Occidentales, e ilustran los pocos progresos logrados mediante las reformas clave.

Funcionamiento del sistema judicial

60 La aplicación de la nueva legislación dirigida a reforzar la independencia, profesionalidad y responsabilidad de las estructuras y órganos judiciales y fiscales, en la causa de la lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada, sufre retrasos, principalmente debido a la falta de compromiso político. En la región (principalmente en Albania, Montenegro y Serbia), funcionarios de la Administración (algunos de alto nivel) y diputados todavía comentan en público y periódicamente las investigaciones y los procedimientos judiciales en curso; a veces incluso refiriéndose a jueces y fiscales concretos. En Serbia, artículos publicados en la prensa sensacionalista se centran en los miembros del sistema judicial e intentan desacreditarlos^[58]; y en Albania el Consejo de Europa criticó la práctica de los medios en línea de difundir rumores y ataques contra personas públicas^[59].

61 En Serbia, los jueces han pedido que se les exima de tener que decidir sobre casos en los que están implicados políticos locales, alegando presiones sobre ellos mismos y sus familias^[60]. En Montenegro, la reciente reforma del Consejo fiscal, las decisiones recientes del Consejo Judicial sobre la reelección de siete presidentes de tribunales por un tercer mandato consecutivo a pesar de las limitaciones a dos mandatos establecidas en la legislación^[61], y la incapacidad del Parlamento de conseguir una mayoría cualificada para la elección de miembros de la judicatura de alto nivel, indican que los servicios judiciales y fiscales continúan siendo vulnerables a la interferencia política. En Albania, los intentos de injerencia en el poder judicial, incluso por parte de las autoridades del mismo, y las presiones internas y externas sobre los fiscales siguen siendo un problema^[62].

Lucha contra la corrupción

62 Según la Comisión, la situación en sectores particularmente vulnerables a la corrupción (aquellos que requieren un gasto público significativo o que suponen un contacto directo con el público) continúa siendo muy problemática en toda la región. Una ley serbia reciente sobre procedimientos especiales para proyectos de infraestructura, que permite, en particular, que proyectos de «importancia estratégica» no estén sujetos a las normativas de contratación pública, ha suscitado serias dudas acerca del potencial de corrupción^[63]. Transparencia Serbia condenó la práctica de nombrar «directores en funciones» para gestionar el patrimonio público durante un período de seis meses, ya que permite a la parte gobernante «mantener a raya a dichas personas»^[64].

63 En sus últimos informes sobre el progreso de Montenegro^[65] hacia la adhesión, la Comisión solo observó un progreso limitado en materia de lucha contra la corrupción, con respecto al cual dijo que prevalecía en muchos ámbitos y continuaba siendo causa de preocupación. Entre otras cosas, los informes mencionan que en 2019 un empresario publicó grabaciones secretas en vídeo —y más tarde grabaciones en audio y documentos— que implicaban a numerosas personas públicas de instituciones estatales clave en una presunta financiación ilegal de partidos y en escándalos de soborno.

64 En Albania, la Agencia de Contratación Pública manifiesta que el número de procedimientos negociados sin publicación previa ha decrecido significativamente en los últimos años. Sin embargo, los representantes del sector empresarial y los periodistas entrevistados (véase en el anexo II la lista de las reuniones) dijeron que la corrupción en la contratación pública está generalizada, con indicios claros de captura del Estado: en los procedimientos suele faltar competencia efectiva, las ofertas de precios para las obras públicas suelen estar infladas y la contratación de acuerdos de concesión carece de transparencia.

65 Los indicadores de corrupción de Transparencia Internacional y del Banco Mundial (véase la ilustración 9) confirman que, a pesar de la acción de la UE para la reforma, la captura del Estado y la corrupción generalizada no se han frenado. Consideramos que, para tener un efecto significativo, la UE necesita una acción coordinada y simultánea en una amplia variedad de ámbitos de la política relacionados con el Estado de Derecho.^[66] La agrupación en 2020 de los capítulos de negociación (evaluación paralela de los capítulos 23 - Sistema judicial y derechos fundamentales, 24 - Justicia, libertad y seguridad, 5 - Contratación pública, 18 - Estadística, y 32 - Control financiero y criterios económicos, funcionamiento de las instituciones democráticas y reforma de la administraciones públicas) debería permitir este enfoque^[67], por lo que constituye un paso en la dirección adecuada. Sin embargo, este cambio solo es aplicable a Montenegro y Serbia, los dos países que actualmente se encuentran en negociación, y su aplicación todavía está pendiente.

Libertad de expresión

66 De acuerdo con Freedom House y Reporteros sin Fronteras, no ha habido mejoras en el ámbito de la libertad de expresión, con excepción de Macedonia del Norte y Kosovo. Los informes anuales más recientes de la Comisión sobre la ampliación muestran que en Bosnia y Herzegovina, Montenegro y Serbia no se ha avanzado desde 2015 (véase la ilustración 7).

67 Los ataques a los periodistas constituyen una grave preocupación en toda la región^[68]. Los periodistas y los medios de comunicación continúan siendo objeto de intimidación, amenazas en las redes sociales y ataques físicos; mientras, las investigaciones y los enjuiciamientos se desarrollan con lentitud. La situación de los medios de comunicación continúa muy polarizada y los mecanismos de autorregulación siguen siendo débiles. El volumen creciente de desinformación en toda la región, a menudo difundida por medios respaldados por el Estado^[69], aumenta la polarización social; en particular, durante las campañas electorales.

68 Incluso en Albania, donde más se ha avanzado en cuanto a independencia del sistema judicial, la perturbación ocasionada al sistema por la magnitud y la lentitud de los procedimientos de depuración ha incidido en el apoyo del público a las reformas judiciales, debido a la creciente acumulación de casos, y corre el riesgo de socavar su legitimidad percibida. La proporción de albaneses que creen que las reformas surtirán un efecto positivo se ha reducido del 71 % de 2016 al 53 % de 2019, y la proporción de quienes creen que las reformas se ejecutan del modo apropiado descendió del 46 % al 32 % en el mismo período^[70]. El público albanés se informa principalmente a partir de medios tradicionales^[71], a los que se percibe como entidades con intereses creados y que, por consiguiente, pueden minimizar o intensificar los escándalos de corrupción en función de sus lealtades políticas o empresariales. También esta situación genera el riesgo de socavar la legitimidad que se percibe de las reformas.

69 Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) a las que entrevistamos pusieron de relieve la necesidad de una comunicación estratégica para exponer los efectos positivos de las reformas y explicar que, si bien habrá un trastorno temporal, la reestructuración de las instituciones redundará en beneficios duraderos. Para comunicar de un modo eficaz al público los objetivos de la UE son necesarias la cooperación y la coordinación constantes entre los gobiernos y la sociedad civil.

70 La UE ha apoyado el desarrollo de un marco de cooperación formal entre el gobierno y la sociedad civil, actualmente en funcionamiento en todos los países de los Balcanes Occidentales. Sin embargo, el papel que desempeña actualmente la sociedad civil en lo que se refiere a política y toma de decisiones no es suficiente. Con la excepción de Macedonia del Norte y, en cierta medida, de Montenegro, donde la delegación de la UE informa de mejoras recientes en el entorno en el que actúa la sociedad civil, las organizaciones de la sociedad civil de la región permanecen silenciadas. Las organizaciones con las que nos entrevistamos en Albania y Serbia confirmaron que la consulta es ad hoc, y que a menudo las recomendaciones de la sociedad civil son obviadas en las versiones finales de los documentos. Les gustaría reforzar la colaboración con las delegaciones de la UE, la comunidad de medios independientes y los periodistas de investigación para, entre otras cosas, hacer seguimiento de la ejecución de la reforma y del efecto de esta en la evolución de la corrupción, y alertar a la opinión pública y los Gobiernos de la región.

Conclusiones y recomendaciones

71 La conclusión principal de esta auditoría de la eficacia del apoyo de la UE al Estado de Derecho en los Balcanes Occidentales es que, si bien la actuación de la UE ha contribuido a reformas en áreas técnicas, como son la eficiencia del sistema judicial y el desarrollo de la legislación correspondiente, en un contexto de falta de voluntad política, su impacto global ha sido limitado en el avance de las reformas fundamentales del Estado de Derecho en la región.

72 A pesar de ciertos cambios recientes en sentido positivo, principalmente en Albania y Macedonia del Norte, la Comisión y otras organizaciones internacionales informaban de un progreso limitado en el Estado de Derecho. Subsisten problemas fundamentales en ámbitos como la independencia del sistema judicial, la concentración del poder, la interferencia política y la corrupción, por lo que son necesarios esfuerzos adicionales para promover reformas en estos aspectos(véanse los apartados 57 a 58 y 68).

Recomendación 1 – Reforzar el mecanismo para promover reformas del Estado de Derecho en el proceso de ampliación

La Comisión debería reforzar su enfoque para incentivar y apoyar reformas fundamentales en el proceso de ampliación. En particular, debería concentrarse en fijar objetivos estratégicos para cada país candidato estableciendo indicadores del impacto final en aspectos fundamentales del Estado de Derecho, por ejemplo, la independencia del sistema judicial, la libertad de expresión, la lucha contra la corrupción y la captura del Estado, junto con objetivos intermedios para dar seguimiento al progreso hacia dichos objetivos.

Plazo: Diciembre de 2022

73 Observamos que mediante el enfoque de «primero los fundamentos» y, desde 2020, la agrupación de los capítulos de negociación, la Comisión ha aumentado el foco en el Estado de Derecho de los Balcanes Occidentales y, en general, ha transformado las prioridades políticas de la UE para el Estado de Derecho en acciones específicas previstas en el Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP) (véanse los apartados 25 a 27).

74 Otras organizaciones internacionales, grupos de reflexión y organizaciones de la sociedad civil (OSC) han coincidido con la Comisión en los ámbitos prioritarios del Estado de Derecho identificados. No obstante, constatamos que el apoyo de la UE a nivel nacional en el país a la acción de la sociedad civil con respecto al Estado de Derecho es insuficiente para responder a las necesidades del sector y su impacto está poco supervisado. Por ejemplo, la Comisión ha abandonado el indicador del IAP II para hacer seguimiento de la participación de la sociedad civil en el proceso de reforma, por lo que no informa del progreso en este ámbito (véanse los apartados 28 a 31).

75 Un entorno favorable para los medios de comunicación y la sociedad civil puede ayudar a dar a conocer y clarificar los objetivos y los resultados de las actuaciones de la UE, explicar la vía hacia la adhesión a la UE y promover los principios democráticos de la UE. Observamos que la libertad de expresión es el ámbito que menos ha progresado en los seis países. En algunos países, el apoyo público a las reformas necesarias para la adhesión se está reduciendo (véanse los apartados 68 a 70).

Recomendación 2 – Intensificar el apoyo a la sociedad civil implicada en las reformas del Estado de Derecho y la independencia de los medios

La Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior deberían intensificar el apoyo por su parte a las organizaciones independientes de la sociedad civil y al periodismo independiente. En particular, deberían:

1. otorgar prioridad a medios independientes y organizaciones de la sociedad civil activas en el ámbito del Estado de Derecho reservando la financiación del IAP II para las OSC en el marco de las acciones relacionadas con el Estado de Derecho;
2. prever apoyo financiero a largo plazo destinado a las OSC y las organizaciones de medios de comunicación independientes, de tal forma que no se base exclusivamente en la financiación de proyectos;
3. ayudar a la sociedad civil y a las organizaciones de medios de comunicación independientes para permitirles desarrollar herramientas a medida para dar seguimiento a la evolución de la corrupción;
4. hacer seguimiento de la aportación de las OSC a las reformas del Estado de Derecho mediante indicadores específicos.

Plazo: Diciembre de 2022

76 Si bien la Comisión ha reconocido que la capacidad administrativa y la voluntad política son ámbitos de riesgos clave en la ejecución de los proyectos d3el IAP, no hallamos acciones específicas para mitigar dichos riesgos. En particular, los riesgos clave no se utilizan con el fin de crear condiciones previas para la financiación o ejecución de proyectos, de modo que no sirven para el diseño de medidas de mitigación específicas. Además, las delegaciones de la UE rara vez han recurrido a la posibilidad de suspender el apoyo financiero del IAP si las reformas no progresan satisfactoriamente. El IAP II carece de cláusulas de confidencialidad suficientemente estrictas que vinculen directamente el estancamiento de las reformas del Estado de Derecho con las consecuencias para la financiación en otros sectores. La propuesta legislativa de la Comisión para el reglamento del IAP III refuerza la condicionalidad. Sin embargo, el proyecto no determina de un modo claro qué efecto tendrá la condicionalidad en el suministro de financiación (véanse los apartados 34 a 35 y 38 a 41).

77 Constatamos también que, siempre que el Consejo ha aplicado la condicionalidad política en forma de cláusula de equilibrio general, se ha inducido a los países socios a avanzar en sus agendas de reforma. Han surgido diferencias entre la Comisión y el Consejo en cuanto a la medida en que un país socio ha cumplido la cláusula. Desde nuestro punto de vista, esta situación constituye una amenaza para el efecto incentivador de la condicionalidad (véanse los apartados 41 a 45).

Recomendación 3 – Reforzar el uso de la condicionalidad en el IAP III

La Comisión debería vincular el desembolso de la financiación del IAP III destinada a ámbitos distintos del Estado de Derecho (por ejemplo, el desarrollo rural y las infraestructuras) al progreso en el Estado de Derecho.

Plazo: Diciembre de 2022

78 El Estado de Derecho abarca diversas áreas transversales interconectadas. La metodología para la ampliación de 2020 constituye un paso en la buena dirección, ya que incluye el agrupamiento de capítulos de negociación y así permite a la Comisión abordar todos los ámbitos con el Estado de Derecho al mismo tiempo durante dichas negociaciones para la adhesión. Sin embargo, la nueva metodología es todavía muy reciente para presentar resultados visibles, y solo se aplica a los países en negociación. La naturaleza transversal del Estado de Derecho significa que las actuaciones de la UE financiadas en otros sectores del IAP pueden verse afectadas negativamente por las deficiencias generalizadas del Estado de Derecho (véase el apartado 65).

79 La mayor parte de los proyectos ha logrado los resultados previstos, y casi la mitad ha logrado el efecto que se pretendía. Por lo que se refiere a los proyectos en curso, es demasiado pronto hacer una evaluación debido a las ampliaciones del proyecto o no es posible medir el progreso porque falta información sobre el rendimiento o la información disponible no tiene la calidad suficiente. Cuando se lleva a cabo, el seguimiento orientado a los resultados ha contribuido a destacar los resultados de los proyectos y a mejorar su ejecución. En general, observamos que la asistencia del IAP ha ayudado a mejorar la eficiencia del sistema judicial y fue clave para aplicar el marco legislativo y promover un enfoque proactivo en la lucha contra la corrupción (véanse los apartados 47 a 51).

80 Los obstáculos principales para la sostenibilidad del proyecto son la capacidad financiera e institucional deficiente y la falta de voluntad política. Son pocos los proyectos del IAP aceptados por las autoridades nacionales, por lo que pueden no ser sostenibles en términos financieros una vez que haya finalizado el apoyo de la UE. Además, el modesto progreso registrado en el ámbito del Estado de Derecho durante los últimos 20 años amenaza la sostenibilidad global del apoyo de la UE, ya que plantea dudas acerca de la credibilidad del proceso de adhesión. Los informes sobre las lecciones aprendidas pueden ayudar a detectar aspectos relacionados con el rendimiento y obstáculos para la sostenibilidad de los resultados, pero no suelen incluirse como parte del diseño del proyecto (véanse los apartados 52 a 56).

Recomendación 4 – Reforzar los informes sobre los proyectos y su seguimiento

La Comisión debería:

1. construir marcos lógicos sólidos para todos los proyectos financiados por el IAP correspondientes; entre otros, indicadores de realizaciones y de resultados claramente definidos que utilicen valores de referencia y de objetivos;
2. recurrir en mayor medida a misiones de seguimiento orientadas a los resultados de los proyectos financiados por el IAP III en el sector del Estado de Derecho;
3. incluir una sección denominada «lecciones aprendidas» en todos los informes finales de proyecto, con conclusiones y recomendaciones para la mejora de la sostenibilidad de los resultados de proyectos futuros.

Plazo: Diciembre de 2022

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión de 9 de noviembre de 2021.

Anexos

Anexo I — Proyectos auditados – Realizaciones y resultados

 Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Anexo II — Lista de partes interesadas entrevistadas (por videoconferencia)

Glosario y abreviaturas

AEA: Acuerdo de estabilización y asociación, un acuerdo que la UE suscribe por separado con cada uno de los países de los Balcanes Occidentales como parte del proceso de estabilización y asociación

Efecto: Un cambio inmediato o de más largo plazo, perseguido o no, que resulta de un proyecto; por ejemplo, los beneficios que se obtienen gracias a la mejora de la formación para los empleados

GRECO: Grupo de Estados contra la Corrupción, órgano del Consejo de Europa que vigila el cumplimiento por parte de los Estados miembros de los estándares de la lucha contra la corrupción

HJPC: Consejo Superior de Jueces y Fiscales (Bosnia y Herzegovina)

IAP: Instrumento de Ayuda Preadhesión, la herramienta de la UE para crear capacidad técnica y administrativa en los países candidatos y candidatos potenciales

Marco lógico: Herramienta de planificación detallada que comprende la ejecución, gestión, vigilancia y evaluación de un proyecto

OSC: Organización de la sociedad civil

Proceso de estabilización y asociación: Política de la UE sobre los Balcanes Occidentales, dirigida a introducir reformas para su integración futura como Estados miembros

Realización: Lo que se produce o consigue mediante un proyecto, como cursos de formación impartidos, o la construcción de una carretera

ROM: Seguimiento orientado a los resultados, la revisión por expertos independientes de las realizaciones y efectos de los proyectos en curso, según criterios de pertinencia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad

SEAE: Servicio Europeo de Acción Exterior

Respuestas de la Comisión y del SEAE

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=60343

Cronología

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=60343

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o al cumplimiento, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala III, presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal, que se encarga de la auditoría de los ámbitos de gastos de acciones exteriores, seguridad y Justicia. La auditoría fue dirigida por Juhan Parts, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Ken-Marti Vaher, jefe de Gabinete, y Margus Kurm, agregado de Gabinete; Alejandro Ballester Gallardo, gerente principal; Theodoros Orfanos, jefe de tarea; y el equipo auditor integrado por Naiara Zabala Eguiraun y Flavia Di Marco. Thomas Everett ofreció apoyo lingüístico.

 

Notas finales

^* Esta designación se entiende sin perjuicio de las posiciones sobre su estatuto y es conforme a la RCSNU 1244/1999 y a la Opinión de la Corte Internacional de Justicia sobre la declaración de independencia de Kosovo.

^[1] Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en los Estados miembros, COM(2018) 324 final, 2.5.2018; p. 1.

^[2] Artículo 21 del Tratado de la Unión Europea.

^[3] Véanse los criterios políticos para la adhesión, según se definen en el Consejo Europeo de Copenhague de 1993; artículo 49 del Tratado de la Unión Europea.

^[4] Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión.

^[5] Comisión Europea, Comunicación de la Comisión: Reforzar en mayor medida el Estado de Derecho en la Unión. Situación y posibles próximas etapas, 3.4.2019; p. 1.

^[6] Marko Kmezić, «Rule of law and democracy in the Western Balkans: addressing the gap between policies and practice», Southeast European and Black Sea Studies, 2020, p. 3.

^[7] Actuación de la UE contra la corrupción – Cambio de impresiones, Consejo de la Unión Europea, 12276/19, 27.9.2019; p. 3.

^[8] COM(2018) 65 final, 6.2.2018; p. 6.

^[9] COM(2018) 65 final, 6.2.2018.

^[10] Florian Bieber (2020), «The Rise of Authoritarianism in the Western Balkans», p. 139; Jelena Džankić, Soeren Keil and Marko Kmezić (2018), «The Europeanisation of the Western Balkans: A Failure of EU Conditionality?», p. 89; Marko Kmezič (2020): «Rule of law and democracy in the Western Balkans: addressing the gap between policies and practice», Southeast European and Black Sea Studies, pp. 1‑2.

^[11] Freedom House, Democracy status.

^[12] Freedom House, Change in democracy status.

^[13] Transparencia Internacional: Captured states in the Western Balkans and Turkey.

^[14] Tena Prelec y Jovana Marović, «No longer voting for the devil you know? Why the Balkans collective action problem might be easier to break than we think», BiEPAG, enero de 2021.

^[15] Joint statement by the High Representative/Vice President Josep Borrell and Commissioner for Neighbourhood and Enlargement Oliver Varhely on the parliamentary elections; United States mission to the Organisation for Security and Cooperation in Europe.

^[16] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, «Enhancing the accession process – A credible EU perspective for the Western Balkans» COM(2020) 57 final.

^[17] ¿Cuánto ha invertido ya la UE en los Balcanes Occidentales? «Questions and Answers: Economic and Investment Plan for the Western Balkans».

^[18] Reglamento n.º 231/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 3 2014.

^[19] Además del apoyo bilateral, la UE presta asistencia transfronteriza y plurinacional, donde se incluyen programas transversales y regionales sobre el Estado de Derecho. Sin embargo, no existe una asignación financiera específica exclusivamente para el Estado de Derecho.

^[20] El término «UE» se refiere a diversas Direcciones Generales (DG) de la Comisión, delegaciones de la UE y el SEAE, pero no a los Estados miembros.

^[21] «[…] los intentos de reducir el pluralismo y debilitar a los grupos de control esenciales, como la sociedad civil y los medios de información independientes, constituyen avisos de que el Estado de Derecho está en peligro»; COM(2019) 343 final «Refuerzo del Estado de Derecho en la Unión – Propuesta de actuación», p. 2.

^[22] «Thematic Evaluation of EU support for Rule of Law in neighbourhood countries and candidates and potential candidates for accession (2010‑2017)», Resumen, Informe final, 2019, p. 5.

^[23] Transparencia Internacional UE, «The Western Balkans: Captured states or a community of law?»

^[24] IPA II Monitoring, Reporting and Performance Framework, Specific contract 2014/351 964, Final report, 2016, p. 45.

^[25] Comunicación de la Comisión, «A credible enlargement perspective for and enhanced EU engagement with the Western Balkans», COM(2018) 65 final, p. 8 y «Questions and Answers: Economic and Investment Plan for the Western Balkans».

^[26] «Questions and Answers: Economic and Investment Plan for the Western Balkans».

^[27] Conclusiones de las reuniones del comité de seguimiento del IAP de Kosovo celebradas en marzo de 2018 y abril de 2019.

^[28] Resolución Legislativa del Parlamento Europeo de 27 de marzo de 2019 sobre la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP III).

^[29] Reglamento (UE) n.º 2021/1529 por el que se establece el Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP III).

^[30] Declaración de 9.12.2020 de Michael Roth, ministro de Asuntos Europeos alemán (presidencia rotatoria del Consejo), artículo publicado en Serbian monitor.

^[31] El Quint es un grupo informal de toma de decisiones integrado por los Estados Unidos, Francia, Alemania, Italia y el Reino Unido.

^[32] Excluimos un proyecto (proyecto 16) del análisis por irrelevancia, ya que se trataba de un proyecto de construcción que fue cancelado antes del inicio de las obras.

^[33] Se trata de los proyectos 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 17, 18 y 20. Consideramos que el proyecto 1 se ha completado, ya que se ha pagado el último tramo variable del importe inicial del apoyo presupuestario. En 2020 se aprobó una ampliación del apoyo presupuestario por cuatro años.

^[34] Fecha límite establecida el 31.1.2021.

^[35] Proyectos 1, 2, 3, 4, 6, 8, 11, 12, 17 y 18.

^[36] Proyecto 11.

^[37] Proyecto 6.

^[38] Proyectos 10, 11 y 20.

^[39] Proyectos 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 17, 18 y 20.

^[40] Proyectos 1, 4, 6, 12 y 17.

^[41] Proyectos 2, 18 y 20.

^[42] La Dotación Europea para la Democracia es una organización independiente dedicada a la concesión de subvenciones. Fue creada en 2013 por la UE y los Estados miembros como fondo fiduciario internacional y autónomo destinado a fomentar la democracia en la Vecindad Europea, los Balcanes Occidentales, Turquía y otros países.

^[43] Proyectos 2, 7, 10, 11, 12, 15, 18, 19 y 20.

^[44] Proyectos 1, 3, 4, 5, 8, 9, 13, 14 y 17.

^[45] Proyectos 1, 5, 9 y 14.

^[46] Proyectos 6 y 16.

^[47] Proyectos 3, 4, 12, 18 y 19.

^[48] Proyecto 3.

^[49] Proyectos 3, 4, 5, 9, 10, 12, 14, 18 y 19.

^[50] Thematic evaluation of EU support for rule of law in neighbourhood countries and candidates and potential candidates of enlargement (2010‑2017), Resumen, Informe final, 2019.

^[51] Proyectos 6, 12 y 17.

^[52] Proyectos 1, 2, 4, 10 y 18.

^[53] Comité de seguimiento del IAP II, acta de 2019, p. 2.

^[54] 2020 Evaluation of IPA and other donors' assistance (grants) to HJPC – Resumen, p. 13.

^[55] Proyectos 1, 3, 9, 12 y 18.

^[56] Proyecto 5.

^[57] Thematic evaluation of EU support for rule of law in neighbourhood countries and candidates and potential candidates of enlargement (2010‑2017), Informe final, 2019.

^[58] Comisión Europea, Serbia 2020 report [Informe sobre Serbia de 2020], p. 20.

^[59] Comisión de Venecia, announcement of the opinion on the Law on Audio-visual Media Services, June 2020.

^[60] Comisión Europea, Serbia 2020 report [Informe sobre Serbia de 2020], p. 20.

^[61] Freedom House, Nations in Transition [Naciones en transición], Montenegro, 2020.

^[62] Comisión Europea, Albania 2020 report [Informe sobre Albania de 2020], p. 20.

^[63] Comisión Europea, Serbia 2020 report, p. 29.

^[64] Comment by the President of Transparency Serbia after the release of the 2020 report [Comentario del presidente de Transparencia Serbia tras la publicación del informe de 2020].

^[65] Informes de Montenegro correspondientes a 2019 y 2020.

^[66] Véase, por ejemplo, Marko Kmezić y Florian Bieber, «Protecting the rule of law in EU Member States and Candidate Countries», en particular el capítulo 4 «Ways forward».

^[67] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones titulada «Enhancing the accession process – A credible EU perspective for the Western Balkans», documento COM(2020) 57 final, anexo técnico.

^[68] Human Rights Watch, «Attacks on journalists still a problem in the Western Balkans»].

^[69] Euractiv, «In Serbia, fake news is spread by state-backed media» 4.5.2021.

^[70] IDM, «Opinion poll 2019: Trust in Governance».

^[71] Ídem.

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