EU:n tuki oikeusvaltioperiaatteen edistämiselle Länsi-Balkanilla: perustavanlaatuiset ongelmat istuvat edistämispyrkimyksistä huolimatta sitkeässä

Tiivistelmä

I Euroopan neuvosto on määritellyt oikeusvaltioperiaatteen moniulotteiseksi käsitteeksi, jonka mukaan esimerkiksi julkinen valta toimii lainsäädännön asettamissa rajoissa demokratiaa ja perusoikeuksia koskevien arvojen mukaisesti ja on riippumattomien ja puolueettomien tuomioistuinten valvonnassa. EU on hyväksynyt tämän määritelmän ja vahvistanut oikeusvaltioperiaatteen Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 artiklassa yhdeksi jäsenvaltioiden yhteisistä arvoista. Kyseessä on EU:n ulkopolitiikkaa ohjaava periaate. Sen noudattaminen on myös olennainen ja välttämätön edellytys EU‑jäsenyydelle.

II Kuusi EU:n ulkopuolista Länsi-Balkanin maata (Albania, Bosnia ja Hertsegovina, Kosovo^*, Montenegro, Pohjois-Makedonia ja Serbia) saavat rahoitusta useista lähteistä, mutta EU on alueen suurin avunantaja. EU:n rahoitustuki kanavoidaan näihin maihin pääasiassa liittymistä valmistelevan tukivälineen (tällä hetkellä IPA II) kautta. Oikeusvaltioperiaate on yksi yhdeksästä IPA II ‑painopistealueesta. Näin ollen sitä tuetaan kohdennetuista talousarviomäärärahoista, jotka olivat 700 miljoonaa euroa kaudella 2014–2020.

III Tarkastuksessa selvitettiin, onko EU:n tuki oikeusvaltioperiaatteen edistämiselle Länsi-Balkanin maissa ollut vaikuttavaa vuosina 2014–2020. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kattoi lainsäädäntöön liittyvät osa-alueet oikeusalan ja ‑laitoksen osalta, korruption torjunnan, sekä ihmisoikeudet lähinnä oikeussuojan saatavuuden ja sananvapauden osalta. Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti, olivatko tukitoimet hyvin suunniteltuja ja saavutettiinko niillä tavoitellut tulokset. Tilintarkastustuomioistuin asetti tavoitteekseen esittää aiheesta riippumaton arvioiti, jossa otetaan huomioon helmikuussa 2018 hyväksytty Länsi-Balkanin maita koskeva EU‑strategia ja liittymisneuvottelujen uuden menetelmän vuonna 2020 aiheuttamat muutokset.

IV Yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vaikka EU:n toimilla on edistetty uudistuksia teknisillä ja toiminnallisilla osa-alueilla, kuten oikeuslaitoksen tehokkuuden parantamisessa ja asiaa koskevan lainsäädännön kehittämisessä, niillä on ollut vain vähän yleistä vaikutusta alueen oikeusvaltioperiaatetta edistäviin perustavanlaatuisiin uudistuksiin. Keskeinen syy tähän on riittämätön paikallinen poliittinen tahto tarvittavien uudistusten ajamiseen.

V Oikeusvaltioperiaatetta koskevat komission painopisteet ovat yhteisiä muiden kansainvälisten organisaatioiden, ajatushautomoiden ja kansalaisjärjestöjen kanssa. Tästä huolimatta maiden sisällä toteutettaville oikeusvaltioperiaatteeseen liittyville kansalaisyhteiskunnan toimille osoitettu EU:n tuki on alan tarpeisiin nähden riittämätöntä eikä sen vaikutusta ole seurattu perusteellisesti. Median ja kansalaisyhteiskunnan kannalta suotuisa ympäristö on välttämätön demokraattisten periaatteiden ja muutostarpeen edistämiseksi matkalla kohti EU‑jäsenyyttä. Sananvapaus on kuitenkin se alue, jolla on nähty vähiten edistystä kaikissa kuudessa maassa. Joissakin maissa julkinen tuki jäsenyyden edellyttämille uudistuksille on vähenemässä.

VI Poliittisen tahdon puutteen ja uudistuksiin sitoutumattomuuden lisäksi IPA II ‑hankkeet voivat viivästyä myös heikkojen hallinnollisten valmiuksien vuoksi. Komissio ei kuitenkaan pyri järjestelmällisesti lieventämään tätä riskiä vaikuttavien välineiden avulla. Poliittisen ehdollisuuden soveltamista koskevat säännöt eivät ole selkeitä, eikä IPA II:ssa ei ole tiukkoja ehdollisuuslausekkeita, joiden kautta viivästykset oikeusvaltioperiaatetta edistävissä uudistuksissa johtaisivat suoraan annetun rahoituksen rajoittamiseen muilla aloilla.

VII Vuonna 2020 hyväksytty liittymisneuvotteluja koskeva menetelmä on askel oikeaan suuntaan, koska neuvottelulukujen ryhmittely antaa komissiolle mahdollisuuden käsitellä kaikkia oikeusvaltioperiaatteeseen liittyviä aloja samanaikaisesti liittymisneuvotteluprosessin aikana. Menetelmä on kuitenkin niin uusi, ettei siitä ole vielä saatavilla näkyviä tuloksia.

VIII Tilintarkastustuomioistuin suosittaa johtopäätöstensä perusteella, että komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto

• vahvistavat mekanismia, jolla tuetaan oikeusvaltioperiaatetta edistäviä uudistuksia laajentumisprosessissa
• tehostavat tukea kansalaisyhteiskunnalle, joka osallistuu oikeusvaltioperiaatetta edistäviin uudistuksiin, ja tiedotusvälineiden riippumattomuudelle
• vahvistavat ehdollisuuden käyttöä IPA III:ssa
• lujittavat hankkeita koskevaa raportointia ja seurantaa.

Johdanto

01 Komissio on kutsunut oikeusvaltioperiaatetta ”kaikkien nykyaikaisten perustuslaillisten demokratioiden kulmakiveksi”^[1]. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 artiklan mukaan oikeusvaltioperiaate on yksi niistä perusarvoista, joihin EU:n toiminta pohjautuu. Oikeusvaltioperiaate toimii myös unionin ulkoisen toiminnan johtoajatuksena^[2]. Periaate on kirjattu vahvasti osaksi liittymisprosessia, ja se muodostaa olennaisen ja välttämättömän edellytyksen EU‑jäsenyydelle^[3]. Liittymisneuvotteluissa keskitytään EU:n lainsäädännön hyväksymiseen ja täytäntöönpanoon. Säännöstö koostuu 35 lainsäädännöllisestä luvusta. Ne muodostavat säännöt, joita kaikkien EU:n jäsenvaltioiden odotetaan noudattavan.

02 Oikeusvaltioperiaatteella viitataan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 artiklassa määritettyyn EU:n arvoon. Siihen kuuluvat laillisuusperiaate, joka merkitsee läpinäkyvää, vastuuvelvollista, demokraattista ja moniarvoista lainsäädäntöprosessia, sekä oikeusvarmuuden, toimeenpanovallan käyttäjien mielivaltaisuuden kiellon, riippumattomien ja puolueettomien tuomioistuinten takaaman tehokkaan oikeussuojan, mukaan lukien oikeussuojan saatavuus, myös perusoikeuksien osalta ja vallanjaon periaatteet sekä syrjimättömyyttä ja yhdenvertaisuutta lain edessä koskevat periaatteet^[4]. Oikeusvaltioperiaatteeseen sisältyy kuusi perusperiaatetta^[5] (ks. kaavio 1), jotka unionin tuomioistuin ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ovat tunnustaneet.

03 Yksi toimivan oikeusvaltion keskeisistä piirteistä on kyky valvoa poliittisten ja taloudellisten eliittien valtaa^[6]. Tältä kannalta oikeusvaltioperiaatteen vahvistaminen liittyy olennaisesti myös korruption torjuntaan^[7], joka on yksi oikeusvaltion suurimmista uhista. Korruptio johtaa mielivaltaisuuteen ja vallan väärinkäyttöön sekä vaikuttaa kielteisesti laillisuuden ja oikeusvarmuuden periaatteisiin, mikä heikentää kansalaisten luottamusta heidän asioitaan hoitaviin instituutioihin. Oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen on myös keskeinen edellytys talouskasvulle. Vaikka Länsi-Balkanin valtioilla on huomattavaa taloudellista potentiaalia, puutteet oikeusvaltion toteutumisessa, huonosti toimivat instituutiot ja valtioiden liian laaja toimivalta haittaavat niiden talouskehitystä^[8].

Länsi-Balkan

04 Taloudellinen ja poliittinen kriisi 1980-luvulla yhdistettynä nationalismin nousuun aiheutti 1990-luvulla Jugoslavian hajoamisen ja sen eri osavaltioiden irtautumisen usein aseellisen konfliktin jälkeen. Osavaltioista muodostui viisi itsenäistä valtiota, ja myöhemmin itsenäistyivät vielä Montenegro (2006) ja Kosovo (2008). Albania puolestaan oli täysin eristäytynyt kommunistinen diktatuuri vuoteen 1991 saakka, jolloin sen oli aloitettava julkisen hallintonsa rakentaminen täysin tyhjästä. Slovenia (2004) ja Kroatia (2013) ovat nyt EU:n jäsenvaltioita. Muut kuusi Länsi-Balkanin maata ovat historiallisesti kärsineet vakavista etnisistä, poliittisista ja taloudellisista konflikteista, mutta ne kaikki haluavat liittyä EU:hun ja kaikki kuusi ovat ehdokasmaita tai mahdollisia ehdokasmaita (ks. kaavio 2).

05 Nykyinen laajentumiskierros kestää kuitenkin paljon kauemmin kuin aiemmat neuvottelut. Esimerkiksi Montenegron kanssa on neuvoteltu vuodesta 2012 ja Serbian kanssa vuodesta 2014, ja tänä aikana Montenegron kanssa käydyissä neuvotteluissa on väliaikaisesti päätetty ainoastaan kolmen luvun käsittely ja Serbian kanssa käydyissä neuvotteluissa kahden luvun käsittely. Vuoden 2018 laajentumista ja Länsi-Balkania koskevassa tiedonannossaan^[9] komissio tiedosti selkeästi alueen oikeusvaltiotilanteen vakavuuden ja totesi, että maissa on nähtävissä selviä merkkejä pyrkimyksistä vaikuttaa valtiovallan toimiin, kuten kytköksiä järjestäytyneeseen rikollisuuteen, kaikilla hallintotasoilla esiintyvää korruptiota sekä julkisten ja yksityisten intressien voimakasta sekoittumista.

06 Useissa tutkimuksissa on todettu, että useimmat alueen hallituksista ovat viime vuosikymmenen aikana muuttuneet autoritaarisemmiksi huolimatta virallisesta edistymisestä kohti EU‑jäsenyyttä^[10]. Tutkimuksissa todetaan, että Länsi-Balkanin maiden hallitukset ovat onnistuneet yhdistämään keskenään virallisen sitoutumisen demokratiaan ja Euroopan yhdentymiseen sekä epäviralliset autoritaariset käytännöt. Itse asiassa Freedom House pitää demokratian tilaa koskevassa vuosikertomuksessaan^[11] kaikkia kuutta Länsi-Balkanin maata siirtymävaiheessa olevina tai hybridijärjestelminä ja näkee Pohjois-Makedoniaa lukuun ottamatta niiden suunnan muuttumattomana tai jopa taantuvana (ks. kaavio 3)^[12].

07 Korruptio aiheuttaa edelleen huolta kaikissa alueen maissa. Transparency International raportoi, että maiden rikosoikeusjärjestelmät eivät useinkaan pysty tehokkaasti tutkimaan, nostamaan syytteitä ja sanktioimaan korkean tason korruptiotapauksia. Tuomitut saavat usein suhteettoman kevyitä tuomioita. Alueen hallitukset ovat hyväksyneet monia tuttavien suosimista mahdollistavia lakeja, joilla myötävaikutetaan muun muassa edullisten sopimusten tekemiseen, alakohtaisiin monopoleihin ja pätemättömien virkamiesten palkkaamiseen korruption mahdollistamiseksi^[13].

08 Alueen viimeaikaiset vaalit ovat kuitenkin usein kyseenalaistaneet hallitsevan eliitin valtaa. Montenegrossa hallitseva puolue hävisi yli 30 vuoden vallassaolon jälkeen elokuun 2020 parlamenttivaalit laajalle oppositiokoalitiolle. Marraskuussa 2020 Bosnia ja Hertsegovinassa järjestetyissä kunnallisvaaleissa kansalaiset eivät antaneet ääniään kolmea suurinta etnistä puoluetta edustaneille ehdokkaille vaan tukivat politiikan ulkopuolelta tulleita ehdokkaita. Kosovon äänestäjät jättivät äänestämättä vakiintuneita puolueita, joten Kosovossa helmikuussa 2021 pidetyissä vaaleissa suhteellisesti eniten ääniä sai entinen oppositioliike^[14]. Albaniassa toukokuun 2021 vaaleissa kaikki puolueet osallistuivat jälleen vaaleihin ensimmäisen kerran vuoden 2017 jälkeen. Tarkkailijat ilmaisivat huolensa siitä, että hallitseva puolue ja muut julkiset henkilöt olisivat käyttäneet valtion varoja tai tehtäviä väärin^[15]. Paikallinen syyttäjänvirasto käynnisti tutkintatoimet useiden raportoitujen tapausten osalta.

EU:n tuki oikeusvaltioperiaatteen edistämiselle Länsi-Balkanilla

09 Komissio hyväksyi helmikuussa 2018 strategian ”Uskottavat jäsenyysnäkymät ja EU:n tehostettu sitoumus Länsi-Balkanin maille”. Strategiassa esitetään toimintasuunnitelma, joka koostuu kuudesta lippulaivahankkeesta. Ne on suunnattu tietyille yhteistä etua koskeville aloille (mukaan lukien oikeusvaltioperiaate), jotka oli määrä panna täytäntöön vuosina 2018–2020.

10 Vuonna 2020 liittymisneuvotteluja koskevan menetelmän muutos toi mukanaan neuvottelulukujen ryhmittelyn^[16]. Keskeisessä asemassa on ”perusasioita” (oikeusvaltioperiaate, taloudelliset kriteerit ja julkishallinnon uudistus) käsittelevä aiheryhmä. Tämän aiheryhmän luvut avataan ensin ja suljetaan viimeisenä, ja näissä teemoissa tarvitaan riittävästi edistystä, ennen kuin muita aiheryhmiä voidaan avata. Uudessa liittymisneuvotteluja koskevassa menetelmässä vahvistetaan muun muassa tiettyjen vertaisarviointien järjestelmällinen käyttö, oikeusvaltiota koskevien neuvontaoperaatioiden laajentaminen kaikkiin maihin ja yksityiskohtaisten oikeusvaltiota koskevien toimintasuunnitelmien laatiminen.

11 EU pyrkii tukemaan kattavasti monenlaisia oikeusvaltioperiaatteeseen liittyviä osa-alueita (ks. kaavio 4).

12 Tuki perustuu kahteen toisiinsa kytkeytyvään toimintalinjaan: i) poliittinen ja toimintapoliittinen vuoropuhelu sekä ii) rahoitustuki pääasiassa IPA II:n kautta (ks. kaavio 5).

13 Neuvosto, Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH) ja Euroopan komissio (jäljempänä komissio) käyvät poliittista ja toimintapoliittista vuoropuhelua osana EU:n laajempaa vakautus- ja assosiaatioprosessia ja Länsi-Balkania koskevaa politiikkaansa, johon sisältyy liittymisneuvottelujen ja mahdollisen EU‑jäsenyyden tavoite. Komissio myös asettaa uudistustavoitteita ja ‑painopisteitä monivuotisissa strategia-asiakirjoissa ja antaa ohjeistusta tiedonantojensa kautta (ks. kohdat 14 – 16).

14 Länsi-Balkanin maat saavat rahoitusta useista lähteistä (Yhdysvallat, Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö, EU:n jäsenvaltiot). EU on kuitenkin alueen suurin avunantaja^[17]. EU:n rahoitustuki kanavoidaan pääasiassa liittymistä valmistelevan tukivälineen kautta (tällä hetkellä IPA II)^[18], jolla tuetaan EU‑jäsenyyden edellyttämien uudistusten hyväksymistä ja täytäntöönpanoa. Tukea annetaan monissa eri muodoissa, kuten avustuksina, budjettitukena, tukena valmiuksien kehittämiselle, twinning-toimintana, teknisenä apuna ja tietojenvaihtona.

15 Oikeusvaltioperiaate on yksi yhdeksästä IPA II ‑painopistealueesta, joita tuetaan kullekin maalle varatuilla määrärahoilla. Vuosina 2014–2020 Länsi-Balkanille osoitettiin noin 0,7 miljardia euroa oikeusvaltioperiaatteen ja perusoikeuksien tukemiseen, mikä on noin 16 prosenttia EU:n näille maille antamasta kahdenvälisestä avusta (ks. taulukko 1)^[19].

16 Liittymisprosessin tärkeät päätökset ehdokasmaan aseman myöntämisestä neuvottelulukujen avaamiseen ja sulkemiseen tekee neuvosto yksimielisellä päätöksellä. Käytännössä yleisten asioiden neuvosto valvoo EU:n laajentumisprosessia ja liittymisneuvotteluja ja arvioi tilannetta kerran vuodessa. Keskustelut ja niitä mahdollisesti seuraavat päätökset perustuvat komission vuosittaiseen laajentumista koskevaan tiedonantoon ja yksittäisten maiden edistymiskertomuksiin.

17 Sofiassa toukokuussa 2018 järjestetyssä EU:n ja Länsi-Balkanin maiden välisessä kokouksessa EU ja jäsenvaltiot sopivat toimista, joilla tuetaan oikeusvaltioperiaatteen ja hyvän hallinnon vahvistamista Länsi-Balkanilla. Tätä kutsutaan Sofian prioriteettiagendaksi, jonka mukaisesti

• lisätään tukea oikeusalan uudistukselle sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntatoimille, mukaan lukien valmiuksien kehittäminen korruption ehkäisemiseksi
• laajennetaan oikeusvaltioalan neuvontaoperaatioita ja lisätään jäsenvaltioiden ja EU:n tukea niille
• tehostetaan uudistusten seurantaa järjestelmällisempien tapauskohtaisten vertaisarviointioperaatioiden avulla
• aloitetaan vakavaa korruptiota ja järjestäytynyttä rikollisuutta koskevien oikeudenkäyntien seuranta
• pyritään parantamaan oikeusalan uudistuksen tulosten mittaamista
• tuetaan Länsi-Balkanin maita eurooppalaisesta demokratiarahastosta riippumattoman ja moniarvoisen median ja kansalaisyhteiskunnan kehittämiseksi.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

18 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, onko EU:n^[20] tuki oikeusvaltioperiaatteen edistämiselle Länsi-Balkanin maissa ollut vaikuttavaa. Tilintarkastustuomioistuin aikoo esittää aiheesta riippumattoman arvioinnin, jossa otetaan huomioon helmikuussa 2018 hyväksytty EU:n laajentumisstrategia ja liittymisneuvottelujen uuden ryhmittelymenetelmän vuonna 2020 aiheuttamat muutokset.

19 Tähän pääasialliseen tarkastuskysymykseen haettiin vastausta kahdella alakysymyksellä:

• Onko EU:n tuki oikeusvaltioperiaatteen edistämiselle Länsi-Balkanilla ollut hyvin suunniteltua?
• Onko EU:n tuki oikeusvaltioperiaatteen edistämiselle Länsi-Balkanilla johtanut odotettuihin tuloksiin?

20 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti komission ja EUH:n toimet Länsi-Balkanilla. Tilintarkastustuomioistuin arvioi erikseen kuutta Länsi-Balkanin maata (ks. kaavio 2) keskittyen a) IPA II:een, joka on tärkein alueen oikeusvaltioperiaatetta tukeva väline, ja b) EU:n poliittiseen ja toimintapoliittiseen vuoropuheluun kansallisten viranomaisten kanssa.

21 Tilintarkastustuomioistuin rajasi tarkastuksen kattamaan avun, jota annetaan keskeisille valtiollisille instituutioille ja muille olennaisille sidosryhmille (esim. kansalaisjärjestöille) seuraavilla osa-alueilla:

• oikeus ja oikeuslaitos, mukaan lukien riippumattomuus ja puolueettomuus, vastuuvelvollisuus, ammattimaisuus ja pätevyys, oikeudenkäytön laatu ja tehokkuus
• korruption vastaiset toimenpiteet, rikosoikeuteen liittyvä ennaltaehkäisy ja tutkinta sekä järjestäytyneen rikollisuuden torjunta
• ihmisoikeudet (mukaan lukien ne, jotka liittyvät suoraan oikeusvaltioperiaatteeseen, kuten oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja oikeussuojan saatavuuteen, sekä ne, joilla on oikeusvaltioperiaatteen kannalta merkitystä, kuten sananvapaus ja erityisesti tiedotusvälineiden riippumattomuus)^[21].

22 Tilintarkastustuomioistuimen työhön kuului kaikkien EU:n laajentumisasiakirjojen, hallintoraporttien, neuvoston ja vakautus- ja assosiaatiokomiteoiden päätelmien, kansallisten strategia-asiakirjojen ja toimintasuunnitelmien tarkastaminen. Tilintarkastustuomioistuin analysoi yksityiskohtaisesti 20 IPA II:sta rahoitettua oikeusvaltiohanketta kuudessa Länsi-Balkanin maassa ohjelmakaudella 2014–2020. Hankkeissa keskityttiin pääasiassa oikeuslaitoksen valmiuksien vahvistamiseen tai korruption taikka järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan yleensä teknisen avun kautta. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti myös kaksi rakennushanketta ja yhden kansalaisjärjestöjä tukevan hankkeen. Kaikki hankkeet on lueteltu liitteessä I.

23 Analyysin täydentämiseksi tilintarkastustuomioistuin haastatteli komission ja EUH:n edustajia ja Albaniassa, Serbiassa sekä Bosnia ja Hertsegovinassa toimivia johtavia toteutuskumppaneita. Tilintarkastustuomioistuin haastatteli myös Albaniassa ja Serbiassa oikeusvaltioperiaatteeseen liittyvien tärkeimpien valtiollisten instituutioiden edustajia sekä muita merkittäviä sidosryhmiä, kuten Euroopan neuvostoa, muita kansainvälisiä avunantajia ja kansalaisjärjestöjä (ks. myös liite I). Tilintarkastustuomioistuinta avusti kolmen ulkopuolisen asiantuntijan muodostama paneeli, jonka jäsenet ovat erikoistuneet oikeusvaltioperiaatteen toteutumiseen Länsi-Balkanin maissa.

Huomautukset

EU:n ensisijaiset oikeusvaltioperiaatteen edistämistä Länsi-Balkanilla koskevat tavoitteet ovat selkeät, mutta keskeisiin riskeihin ei ole puututtu riittävästi

24 Tässä osiossa perehdytään oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen Länsi-Balkanilla annetun EU‑tuen suunnitteluun. Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti, ovatko komissio ja EUH määrittäneet ja käsitelleet oikeusvaltioperiaatteen keskeisiä painopisteitä kyseisellä alueella ja ovatko nämä painopisteet yhdenmukaisia EU:n poliittisten julkilausumien ja muiden kansainvälisten järjestöjen, asiantuntijoiden ja ajatushautomoiden määrittelemien painopistealueiden kanssa. Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten hyvin oikeusvaltioperiaatetta koskeva poliittinen ja toimintapoliittinen vuoropuhelu näkyi komission kunkin kuuden maan kanssa laatimissa suuntaa-antavissa strategia-asiakirjoissa ja miten vuoropuhelu myöhemmin muunnettiin konkreettisiksi toimiksi. Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös, onko komissio sisällyttänyt EU:n toimia koskeviin suunnitelmiin konkreettisia toimenpiteitä, joilla lievennetään vaikuttavuuteen ja vaikutuksiin kohdistuvia riskejä.

IPA II:n kautta annettava tuki heijastaa EU:n poliittisia painopisteitä, mutta kansalaisyhteiskunnan keskeinen asema oikeusvaltioperiaatteen edistämisessä on otettu huomioon vain osittain

25 EU:n tuen on oltava yhteneväinen EU:n ja ehdokasmaiden välillä sovittujen poliittisten painopisteiden kanssa ja vastattava maiden erityistarpeisiin. Tämä edellyttää, että komissio kehittää poliittisia painopisteitään käyttäen perustana erityisiä maakohtaisia arviointeja oikeusvaltion lujittamisen tärkeimmistä esteistä.

26 Tilintarkastustuomioistuimen arvio IPA II:n suunnittelu- ja täytäntöönpanoasiakirjoista kaudelta 2014–2020 osoittaa, että ne ovat yhdenmukaisia poliittista ja toimintapoliittista vuoropuhelua koskevien asiakirjojen kanssa. Tällaisia asiakirjoja ovat esimerkiksi vakautus- ja assosiaatiosopimuksia koskevat EU:n yhteiset kannat sekä oikeutta, vapautta ja turvallisuutta käsittelevän alivaliokunnan kokousten tulokset. Useissa tapauksissa sekä neuvoston että komission vakautus- ja assosiaatiosopimuksissa ja laajentumiskertomuksissa yksilöimät oikeusvaltion osa-alueet ovat vaikuttaneet eri IPA-toimintaohjelmien erityistavoitteisiin ja siten myös rahoitettuihin hankkeisiin. Kaaviossa 6 on esimerkki siitä, miten nämä kaksi toimintalinjaa kytkeytyvät toisiinsa. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kansainvälisten järjestöjen ja ajatushautomoiden raporteista poimitun otoksen ja havaitsi, että ne ovat tuoneet esiin samankaltaisia kysymyksiä kuin komissio.

27 Komissio julkaisee vuosittain laajentumiskertomuksia, joissa on tietoa oikeusvaltion tilasta kussakin maassa. Näissä vuotuisissa arvioinneissa esitetään, mitä IPA II ‑suunnitteluasiakirjoissa ja poliittisissa lausunnoissa määritellyillä osa-alueilla on saavutettu edellisen vuoden aikana. Lisäksi arvioinneissa annetaan suosituksia ja ohjeita uudistusten painopisteistä, kuten voimassa olevan lainsäädännön muuttamisesta tai uuden lainsäädännön hyväksymisestä EU:n normien tai Euroopan neuvoston suositusten mukaisesti. Arvioinneissa korostetaan tiettyjä tärkeitä oikeusvaltioperiaatteen mukaisia tarpeita, joten ne ovat hyödyllisiä suunniteltaessa tulevaa IPA-tukea. Kertomukset täyttävät tarkoituksensa laajentumisprosessia koskevan tiedon tarjoajina, mutta niissä ei kuitenkaan liitetä edistystä (tai edistyksen puutetta) systemaattisesti tiettyihin EU:n toimiin tai ehdoteta, miten EU voisi auttaa suositusten täytäntöönpanossa.

28 Kansalaisjärjestöt ovat keskeisessä asemassa hallitusten vastuuvelvollisuuden ja sananvapauden varmistamisessa. Vakautus- ja assosiaatiosopimuksia koskevien EU:n yhteisten kantojen sekä oikeutta, vapautta ja turvallisuutta käsittelevän alivaliokunnan kokousten pöytäkirjojen tarkastus osoitti kuitenkin, että EU ei ole näissä kokouksissa järjestelmällisesti arvioinut kansalaisjärjestöjen asemaa muualla kuin Albaniassa.

29 Komissio on lisännyt kansalaisjärjestöille antamaansa taloudellista tukea eurooppalaisen demokratiarahaston ja muiden välineiden avulla (ks. esimerkki kansalaisjärjestöjä tukevasta hankkeesta kohdassa 51). Evidenssi kuitenkin osoittaa, että EU:n tuki oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen tähtäävälle kansalaisyhteiskunnan toiminnalle on alaa koskevien tarpeiden täyttämisen kannalta riittämätöntä (ks. kohdat 30, 31 ja 70) ja perustuu pääasiassa lyhytaikaisiin hankkeisiin. Eräässä oikeusvaltion tilaa koskevassa riippumattomassa arvioinnissa todettiin, että edistyksen puute liittyy muun muassa kansalaisyhteiskunnan riittämättömään osallistumiseen tai syrjäytymiseen^[22].

30 Myös Transparency International arvosteli kansalaisjärjestöjen aseman puutteellista huomioon ottamista sekä poliittisessa vuoropuhelussa että taloudellisessa tuessa, kun se arvioi vuoden 2018 laajentumista koskevaa tiedonantoa^[23]. Sananvapautta koskevien haasteiden yhteydessä tämä on edelleen erityisen huolestuttava piirre kaikissa kuudessa Länsi-Balkanin maassa (ks. kohdat 66 ja 67).

31 Lisäksi komissio ei ole koskaan käyttänyt raportoinnissaan IPA:n seurantaindikaattoria 3 ”Prosentuaalinen osuus liittymiseen liittyvästä poliittisesta päätöksenteosta ja uudistusprosesseista, joissa kansalaisyhteiskuntaa kuullaan tehokkaasti” (erityistavoite 1 ”Poliittiset uudistukset”), mikä on heikentänyt edistymisen seurantaa tällä saralla. IPA II:n seuranta-arvioinnissa itse asiassa todettiin, että indikaattori voisi tarjota erittäin hyödyllistä tietoa kansalaisjärjestöjen osallistumisesta IPA II:een^[24].

Komissio ei lievennä systemaattisesti keskeisiä riskejä, jotka liittyvät EU:n toimien vaikutusten kestävyyteen

32 EU:n tuen vaikutuksiin ja kestävyyteen kohdistuvat pääasialliset riskit ovat poliittisen tahdon puute ja uudistuksiin sitoutumattomuus erityisesti silloin, kun hallinnolliset valmiudet ovat heikot. Riittämätön poliittinen tahto heikentää hankkeisiin sitoutumista sekä sitoutumista hankkeiden tuotosten käyttöön tai niiden hyödyntämiseen uudistusohjelman edistämiseksi. Edistymisen esteinä ovat heikot hallinnolliset valmiudet (esimerkiksi riittämätön henkilöstö ja koulutus tai työntekijöiden pysyvyyteen tähtäävien käytäntöjen puuttuminen, joka johtaa suureen vaihtuvuuteen) sekä uudistuksiin osallistuvien virkamiesten ja muun henkilöstön alhaiset palkat. Komission odotetaan tunnistavan nämä riskit ja suunnittelevan tuelleen tarvittavat suojatoimet.

33 Otokseen kuuluneita hankkeita koskevien suunnitteluasiakirjojen tutkiminen osoitti, että vaikka komissio ja sen toteutuskumppanit ovat tunnistaneet nämä riskit kaikissa kuudessa Länsi-Balkanin maassa, ne eivät ole toteuttaneet riittäviä lieventäviä toimia (ks. kohdat 35 ja 37).

Hankkeen yhteydessä toteutetut toimet heikkojen hallinnollisten valmiuksien parantamiseksi ovat usein tehottomia

34 Otokseen kuuluneiden 18 hankkeen tavoitteena oli lisätä toimien kohteena olevien instituutioiden ammattimaisuutta, vastuuvelvollisuutta ja tehokkuutta, ja valmiuksien kehittäminen oli keskeinen osa rahoitettua toimintaa. Jotta nämä toimet olisivat vaikuttavia, kumppanimaiden on osoitettava riittävää sitoutumista esimerkiksi tarjoamalla tarpeeksi henkilöstöä, tiloja, varoja ja tietoteknisiä välineitä. Komissio määritti nämä ennakkoedellytykset ja sisällytti ne hankkeita koskevien ehdotuspyyntöjen tehtäväkuvauksiin, mutta toteutuskumppanit eivät ehdottaneet erityisiä toimia, joiden avulla ne voisivat valvoa tehtyjen sitoumusten noudattamista.

35 Toteutuskumppanit sisällyttivät hanke-ehdotuksiin ja sopimuksiin lauseita, kuten ”yhteydenpito hallintoon varhaisessa vaiheessa”, ”avoimuuden varmistaminen hankkeiden toteutuksessa” tai ”avoimen ja osallistavan suunnittelun varmistaminen”. Koska näillä ei kuitenkaan voida pakottaa toteutuskumppaneita toteuttamaan erityisiä toimia, ne eivät tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan ole vaikuttavia toimenpiteitä riskien pienentämiseksi. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että jotkin EU:n edustustot ovat pyrkineet puuttumaan asiaan poliittisen ja toimintapoliittisen vuoropuhelun avulla varmistaakseen EU:n rahoittamiin uudistuksiin tarvittavan rahoituksen ja/tai henkilöstön. Se, että avustussopimuksiin ei sisälly yksityiskohtaisia ennakkoedellytyksiä, on kuitenkin rajoittanut niiden mahdollisuuksia haluttujen tulosten saavuttamiseen.

IPA II:n menestys riippuu paikallisesta poliittisesta tahdosta edistää muutosta ja sitoutua uudistuksiin

36 Poliittinen tahto ja sitoutuminen ovat merkittävässä asemassa minkä tahansa uudistuksen onnistumisessa. Länsi-Balkanin maat ovat EU:n ehdokasmaina tai mahdollisina ehdokasmaina periaatteessa sitoutuneet uudistuksiin. EU on kuitenkin todennut, että tämä sitoutuminen on usein puutteellista^[25]. Esimerkiksi liittymisprosessin tehostamista koskevassa vuonna 2020 annetussa tiedonannossa kehotettiin Länsi-Balkanin johtajia täyttämään uskottavammin sitoumuksensa toteuttaa tarvittavat perustavanlaatuiset uudistukset, olipa kyse oikeusvaltiosta tai korruption torjunnasta^[26]. Komission vuotuiseen laajentumispakettiin kuuluvat maaraportit eivät sisällä osiota, jossa arvioidaan sitoutumista uudistuksiin tai poliittista tahtoa. Tästä huolimatta komissio on kaikissa kuudessa raportissa johdonmukaisesti yhdistänyt sitoutumisen puutteen merkityksellisen edistyksen puutteeseen.

37 Vaikka IPA II:n avulla voidaan luoda perusta institutionaaliselle muutokselle, uudistuksia voidaan lopulta toteuttaa vain paikallisella poliittisella tuella. Otokseen valittujen hankkeiden tarkastus osoittaa, että kun hankkeiden osa-alueet keskittyvät tekniseen apuun sekä valmiuksien ja institutionaalisen tehokkuuden parantamiseen, poliittinen tuki on vahvaa ja nämä toimet yleensä etenevät suunnitelmien mukaisesti. Jos taas hankkeiden osa-alueet kohdistuvat esimerkiksi lainsäädäntökehyksen muutoksiin riippumattomuuden ja vastuuvelvollisuuden vahvistamiseksi (esimerkiksi hankkeiden 14 ja 15 tapauksessa), poliittinen sitoutuminen on usein heikompaa. Laatikossa 1 annetaan esimerkkejä siitä, miten poliittinen tahto vaikuttaa Serbian uudistuksiin.

Vahva ehdollisuus tuotti tuloksia, mutta sitä ei sovellettu järjestelmällisesti

38 Ehdollisuuslausekkeet ovat merkittävä apu, kun halutaan asettaa painetta uudistusten toimeenpanolle. Lisäksi niillä voidaan lieventää riittämättömän poliittisen tahdon tai puutteellisten hallinnollisten valmiuksien aiheuttamia riskejä. Ehdollisuus tarkoittaa sopimusten tai avun tekemistä riippuvaiseksi aiemmasta sitoutumisesta tiettyjen ehtojen täyttämiseen. IPA II:n osalta komissio on laajentumisstrategioissaan toistuvasti viitannut ”tiukkaan ehdollisuuteen” hanketasolla määrittelemättä kuitenkaan termiä erikseen.

39 IPA II ‑asetuksen nojalla uudistusten edistämiseen voidaan käyttää kahta ehdollisuuden muotoa: Ensimmäinen niistä on palkitseminen suoritustason saavuttamisesta. Kyseessä on mekanismi, jossa asetetaan taloudellisia kannustimia edunsaajille, jotka edistävät jäsenyyskriteerien täyttämistä ja/tai liittymistä valmistelevan tuen tehokasta käyttöä. Toinen on lisävaatimusten käyttö tuen asteittaisen maksamisen edellytyksenä. Komissio on soveltanut tällaisia vaatimuksia kahdessa kuudesta Länsi-Balkanin maasta. Kosovossa IPA-seurantakomitea yhdisti uudistusten toteuttamisen, erityisesti julkishallinnon ja julkisen varainhoidon alalla, tulevaan EU:n rahoitustukeen^[27]. Bosnia ja Hertsegovinassa komissio asetti erityisehtoja saadakseen aikaan nopeaa edistymistä pysähtyneissä uudistusprosesseissa oikeuslaitoksen vastuuvelvollisuuden ja riippumattomuuden osa-alueilla. Laatikon 2 esimerkki osoittaa, miten ehdollisuutta voidaan käyttää, kun halutaan asettaa painetta uudistusten toimeenpanolle. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyö kuitenkin osoittaa, että komissio ei käytä tätä keinoa systemaattisesti.

40 Vuonna 2020 annettu palkkio tavoitellun suoritustason saavuttamisesta vahvisti ”perusasioissa” edistymisen ja IPA II ‑lisärahoituksen välistä yhteyttä. Käytössä ei kuitenkaan ollut säännöstä tai ehtoa, jonka perusteella edistymisen puutteesta tai taantumisesta seuraisi rahoituksen väheneminen tietyillä vahvasti tuetuilla osa-alueilla, kuten infrastruktuurin tai maaseudun kehittäminen. Lisävaatimukset (ks. laatikko 2 ja kohta 38) ovat vaikuttavampi ehdollisuuden muoto, koska niiden avulla voidaan käynnistää kansallisia korjaustoimenpiteitä yhdistämällä vaatimukset välittömään tuen vähentämiseen. Lisävaatimuksia koskevaa mekanismia ei kuitenkaan sovelleta järjestelmällisesti. IPA II:ssa – toisin kuin alkuperäisessä IPA-järjestelmässä – ei selkeästi säädetä mahdollisuudesta keskeyttää avun antamista silloin, kun edunsaajamaa ei noudata demokratiaa, oikeusvaltiota ja ihmisoikeuksien kunnioittamista koskevia perusperiaatteita.

41 Euroopan parlamentti kannatti 27. maaliskuuta 2019 antamassaan kannanotossa tiukempia ehdollisuussääntöjä ja toimivaa tuen keskeyttämistä koskevaa lauseketta, joilla sanktioidaan demokratian, oikeusvaltioperiaatteen ja ihmisoikeuksien kunnioittamisen taantumisesta^[28]. IPA III ‑asetuksessa^[29] vahvistetaan ehdollisuutta, mutta ei ole selvää, miten tämä vaikuttaa rahoituksen myöntämiseen.

42 Vuoden 2018 tiedonantoon liitetyssä toimintasuunnitelmassaan komissio ehdotti ehdollisuuden soveltamista liittymisneuvotteluissa ”[…] vaatimalla, että oikeuslaitoksen uudistuksissa sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa on saatava aikaan konkreettisia tuloksia ennen kuin muita lukuja koskevat tekniset neuvottelut voidaan toistaiseksi päättää.” Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan suhtautuneet myönteisesti tähän Sofian julistuksessa annettuun mahdollisuuteen (ks. kohta 17).

43 Ehdollisuutta voidaan käyttää myös korkeimmalla poliittisella tasolla niin kutsutulla kokonaistasapainoa koskevalla lausekkeella, jonka avulla neuvosto voi päättää olla avaamatta tai päättämättä mitään neuvottelulukua, jos edistyminen luvuissa 23 ja 24 ei ole tyydyttävää. Tähän lausekkeeseen vedottiin Montenegron liittymistä koskevan vuoden 2012 hallitustenvälisen konferenssin avajaisissa, ja se toistettiin Serbian liittymistä koskevassa vuoden 2014 hallitustenvälisessä konferenssissa. Komissio viittasi lausekkeeseen Montenegroa koskevassa vuoden 2014 edistymiskertomuksessaan ja vuosien 2014–2015 laajentumisstrategia-asiakirjassa, jossa Montenegron viranomaisia kehotettiin korjaamaan havaitut puutteet.

44 Kokonaistasapainoa koskevaa lauseketta käsiteltiin selkeästi komission vuonna 2020 antamassa laajentumista koskevassa tiedonannossa, jossa komissio arvioi, että edistyminen on yleisesti ottaen tasapainossa, vaikkakin komissio oli muuten hyvin kriittinen Serbiaa kohtaan. Neuvosto kuitenkin totesi, että Serbia ei ole täyttänyt liittymisneuvottelujen uuden luvun avaamisen edellytyksiä ja että maan on edistyttävä demokratian, oikeuslaitoksen riippumattomuuden, sananvapauden ja tiedotusvälineiden vapauden osa-alueilla^[30]. Vaikka neuvosto ei tehnyt virallista päätöstä kokonaistasapainoa koskevan lausekkeen käyttämisestä, tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tämä julkilausuma johti samaan johtopäätökseen. Päätökseen reagoitiin Belgradissa niin, että sekä presidentti että uusi hallitus sitoutuvat edistämään prosessia yhteistyössä EU:n edustuston ja Quintin^[31] kanssa. Tilintarkastustuomioistuin ei tarkastuksessaan havainnut ohjeita siitä, milloin ja miten kokonaistasapainoa koskevaa lauseketta tulisi soveltaa.

45 Toinen tapaus, jossa neuvosto asetti lisäehtoja ja tietyn aikataulun, koski Albanian pyyntöä aloittaa liittymisneuvottelut. Komissio antoi huhtikuussa 2018 suosituksen neuvottelujen aloittamisesta ilman lisäehtoja. Kesäkuussa 2018 antamissaan päätelmissä neuvosto kuitenkin asetti neuvottelujen ehdoksi toimet viidellä keskeisellä osa-alueella ja kehotti komissiota seuraamaan edistymistä ja raportoimaan siitä. Komissio totesi toukokuussa 2019, että asiassa oli edistytty merkittävästi ja suositteli uudelleen neuvottelujen aloittamista, mutta neuvosto lykkäsi asiaa koskevaa päätöstä kahdesti. Lopulta neuvosto päätti maaliskuussa 2020 neuvottelujen aloittamisesta, mutta yli vuosi myöhemmin EU:n yhteinen neuvottelukehys on edelleen sopimatta. Liittymisneuvottelujen hidas eteneminen saattaa heikentää ehdollisuudelta odotettua muutosvoimaa.

EU:n toimet ovat tukeneet uudistuksia, mutta niillä on ollut vain vähän yleistä vaikutusta oikeusvaltioperiaatteen edistymiseen

46 Tässä osiossa tilintarkastustuomioistuin arvioi EU:n toimien vaikutusta oikeusvaltioperiaatetta Länsi-Balkanilla edistäviin uudistuksiin ja näiden uudistusten vaikutusta kunkin maan yleiseen edistymiseen oikeusvaltioperiaatteen noudattamisessa. Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko EU:n toimilla edistetty tätä kehitystä ja onko todennäköistä, että toimien vaikutus on pysyvää ajan mittaan. Saadakseen lisätietoa EU:n hankkeiden tuloksellisuudesta, kestävyydestä ja komission hankkeisiin kohdistamista seurantatoimista tilintarkastustuomioistuin arvioi myös 19 hankkeen^[32] tuotoksia ja tuloksia. Yksityiskohtaiset tiedot otoksesta annetaan liitteessä I.

Hankkeiden suunnitellut tuotokset on pääosin saavutettu, mutta tulokset ovat teknisiä ja toiminnallisia

47 Arvioiduista 19 hankkeesta 13^[33] oli saatu päätökseen tarkastuksen^[34] aikana ja loput kuusi olivat vielä kesken. Kymmenessä^[35] 13 päättyneestä hankkeesta tuotokset saavutettiin kokonaan tai enimmäkseen suunnitellulla tavalla. Seitsemässä tapauksessa tämä kuitenkin tapahtui pidentämällä sopimuksen voimassaoloaikaa yhdestä^[36] kymmeneen^[37] kuukauteen. Näistä kymmenestä hankkeesta hankkeet 11 ja 12 nousivat esiin raportointinsa laadukkuuden takia, sillä hankkeiden toiminnasta ja tuloksista annettiin selkeää tietoa. Hankkeessa 11 käytettiin liikennevalojärjestelmää, jonka avulla seurattiin kunkin toiminnan tuotosindikaattorien saavuttamista. Kolmessa jäljellä olevassa päättyneessä hankkeessa^[38] väliraportti osoitti edistymistä tavoitearvojen saavuttamisessa, vaikka loppuraportteja ei vielä ollut saatavilla.

48 Arvioitujen hankkeiden yleisimmät tuotosindikaattorit olivat määrällisiä ja liittyivät koulutusten ja työpajojen järjestämiseen, asiantuntijoiden tarjoamiseen (helpottamaan lainsäädännön, toimintasuunnitelmien, strategioiden ja menetelmiä koskevien suuntaviivojen laatimista), tutkimusten ja tietoteknisten tai muiden kuin tietoteknisten pilottihankkeiden päätökseen saattamiseen sekä oikeudellisen neuvonnan tarjoamiseen.

49 Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös otokseen kuuluneiden 13 päätökseen saatetun hankkeen^[39] tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että viisi hanketta oli saavuttanut tavoitteensa^[40] (ks. laatikko 3) ja kolme muuta hanketta oli saavuttamassa tuloksia^[41]. Jäljelle jääviä hankkeita ei voitu arvioida tällä tavoin, koska loppuraportteja ei ollut saatavilla tarkastuksen aikana ja saavutuksista raportointi oli puutteellista (ks. laatikko 4).

50 Kun poliittinen tahto on olemassa, EU:n tuella voi olla merkittävä vaikutus. Laatikossa 5 on esimerkki kahdesta IPA II ‑rahoitteisesta hankkeesta, joissa poliittinen tuki on auttanut lisäämään EU:n tuen vaikutusta.

51 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että sananvapaus oli oikeusvaltioperiaatteen osa-alue, jota rahoitettiin IPA II:n kautta vähiten. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että myönnetystä tuesta oli ollut hyötyä. Hanke 19 on esimerkki menestyksekkäästä hankkeesta. Hanke etenee suunnitellusti ja se todennäköisesti saavuttaa odotetut tulokset, koska eurooppalaisen demokratiarahaston^[42] tuella toimintaansa jatkavien kansalaisjärjestöjen, aktivistien, toimittajien, tiedotusvälineiden ja muiden tiedotusvälineiden toimijoiden määrä kasvaa. Kaikki avustuksen saajat ovat ilmoittaneet, että he ovat voineet vahvistaa kansalaisyhteiskunnan toimintaa ja mediatyötään (tai ainakin jatkaa työtään tukahduttavassa ympäristössä).

Hankkeiden seurannassa ei aina onnistuttu mittaamaan tuloksia, ja vain harvat hankkeet ovat todennäköisesti kestäviä

52 Komissio seurasi säännöllisesti kaikkia tilintarkastustuomioistuimen otokseen kuuluneita hankkeita, mutta tuloksellisuuden arviointi oli usein vaillinaista, koska raportoinnissa keskityttiin yleensä toimiin eikä tuloksiin. Tutkituissa raporteissa kuvailtiin aina, millaisin toimin hankkeen tavoitteisiin oli pyritty, mutta ei aina sitä, mitä hankkeen päättyessä oli saavutettu, varsinkaan tulosten muodossa.

53 Puutteellinen raportointi on usein seurausta puutteista hankkeen suunnittelussa ja erityisesti sen loogisessa viitekehyksessä. Yleensä raportointi on selkeämpää ja edistymistä voidaan seurata ainakin tuotosten tasolla, kun looginen viitekehys on määritetty hyvin valmisteluvaiheessa niin, että mukana on sekä tuotos- että tulosindikaattorit, mukaan lukien perus- ja tavoitearvot. Otoksessa yhdeksällä hankkeella^[43] oli hyvin määritelty looginen viitekehys. Yhdeksässä hankkeessa^[44] puolestaan loogisessa viitekehyksessä oli puutteita joko indikaattorien tai perus- ja tavoitearvojen puuttumisen vuoksi. Neljää hanketta^[45] tarkistettiin myöhemmin, mikä paransi niiden loogista viitekehystä. Kahden rakennushankkeen^[46] kohdalla sopimuksen luonne teki loogisen viitekehyksen tarpeettomaksi.

54 Niistä yhdeksästä hankkeesta, joiden odotetut tuotokset saavutettiin kokonaan tai suurelta osin (ks. kohta 47), viidessä oli käytetty riippumatonta tulosperusteista seurantaa^[47], mikä sekä korosti hankkeen tuloksia että auttoi parantamaan täytäntöönpanoa ja raportointia. Varhaisessa vaiheessa laaditut tulosperusteisen seurannan raportit antoivat hyödyllistä tietoa hankkeista, joissa oltiin jäämässä tavoitteista tai joissa edistymistä oli vaikea arvioida. Yhdessä tapauksessa^[48] tulosperusteiseen seurantaan perustuvan suosituksen noudattamatta jättäminen johti huonoon raportointiin.

55 Otokseen kuuluneista hankkeista yhdeksän^[49] osalta tulosperusteisen seurannan raportti nosti esiin hankkeen kestävyyteen liittyviä kysymyksiä. Vuonna 2019 julkaistussa oikeusvaltioperiaatteen noudattamista koskeneessa ulkoisessa arvioinnissa vahvistettiin myös, että kestävyyttä on monessa yhteydessä vaikea saavuttaa^[50]. Kansalliset viranomaiset ottivat vastuulleen vain kolme hanketta^[51]. Tämä antoi kyseisille hankkeille jonkin verran takeita taloudellisesta kestävyydestä. Muussa tapauksessa taloudellinen kestävyys oli enimmäkseen riippuvainen EU:n tuen jatkumisesta^[52]. Yhdessä heikon hankkeisiin sitoutumisen kanssa (ks. myös laatikko 6) kaksi ilmeisintä estettä kestävyydelle ovat heikot taloudelliset ja institutionaaliset valmiudet. IPA II ‑seurantakomitea tunnusti myös kokouksessaan vuonna 2019, että EU:n rahoittamien toimien tulosten kestävyys on usein vaarassa, mikä johtuu erityisesti tulosten huonosta ylläpidosta ja taloudellisten resurssien puutteesta^[53].

56 Raportointi saaduista kokemuksista hankkeen päätyttyä voi auttaa tunnistamaan tulosten kestävyyden esteitä. Vuotuiset toimintaohjelmat sisältävät kappaleen saaduista kokemuksista, jotka liittyvät usein aiempaan tukeen. Tilintarkastustuomioistuimen otokseen kuuluneisiin hankkeisiin sisältyi myös osio, jossa kuvataan, miten hankkeet perustuivat aiempiin IPA-hankkeisiin. Tästä alustavasta kappaleesta puuttuu kuitenkin analyysi siitä, mikä on toiminut ja mikä ei. Kappaleessa ei myöskään esitetä tarkoituksenmukaisia suosituksia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että sen tarkastamien 13 loppuun saatetun hankkeen joukossa vain viiden hankkeen kohdalla^[55] oli raportoitu saaduista kokemuksista yksityiskohtaisesti. Esimerkiksi hankkeen 12 toteutuskumppani nosti esiin viranomaisten heikot valmiudet lukuisien ja nopeasti voimaan tulevien lainsäädännöllisten ja sääntelyyn liittyvien muutosten edessä. Toteutuskumppani korosti, että tuleviin toimiin on liitettävä uudistusten toteuttamiseen tarvittavat resurssit ja koulutus. Myös yhden käynnissä olevan hankkeen loppuraporttiin on tarkoitus sisällyttää osio saaduista kokemuksia^[56].

Siitä huolimatta, että EU on tukenut Länsi-Balkanin uudistuksia jo monen vuoden ajan, perustavanlaatuisia ongelmia on edelleen

57 Länsi-Balkanilla yli 20 vuotta käynnissä olleiden poliittisten ja rahoitukseen liittyvien toimien jälkeen sekä komissio että muut kansainväliset organisaatiot raportoivat vain vähäisestä oikeusvaltioperiaatteen edistymisestä alueella (ks. kaaviot 7–10). Edellä kuvatut uudistukset eivät selvästikään ole olleet riittäviä saamaan aikaan kokonaisvaltaista muutosta oikeusvaltioperiaatteen noudattamisessa. Pääasiallisena syynä tähän on ollut paikallisen sitoutumisen ja poliittisen tahdon puuttuminen (ks. kohta 37).

58 EU:n tukea oikeusvaltioperiaatteen edistämiseksi koskeneessa vuoden 2019 arviointiraportissa^[57] todettiin, että EU:n tuki oli edistänyt myönteistä kehitystä (kuten alakohtaisten strategioiden ja toimintasuunnitelmien kehittämistä, institutionaalisten valmiuksien kehittämistä sekä riippumattomuuden, vastuuvelvollisuuden ja oikeussuojan saatavuuden parantamista). Raportissa korostettiin myös, että edistys on kuitenkin ollut vähäistä ja että kestävyyttä on ollut vaikea saavuttaa. Arvioinnin mukaan tämä korreloi vähäisen poliittisen tahdon, institutionaalisen muutosvastaisuuden ja kansalaisyhteiskunnan riittämättömän osallistumisen tai syrjäytymisen kanssa.

59 Seuraavissa kohdissa esitetään Länsi-Balkanin merkittävimmät yhä jatkuvat oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen liittyvät ongelmat ja kuvataan, kuinka vähän edistystä keskeisillä uudistuksilla on saatu aikaan.

Oikeuslaitoksen toiminta

60 Oikeus- ja syyttäjälaitoksen ja niiden rakenteiden riippumattomuuden, ammattimaisuuden ja vastuuvelvollisuuden vahvistamiseen tähtäävän uuden lainsäädännön täytäntöönpano, jota on edistetty korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi, on viivästynyt pääasiassa puutteellisen poliittisen sitoutumisen vuoksi. Alueella (erityisesti Albaniassa, Montenegrossa ja Serbiassa) virkamiehet (joista osa on korkeassa asemassa) ja parlamentin jäsenet kommentoivat edelleen käynnissä olevia tutkimuksia ja oikeudenkäyntejä julkisesti ja säännöllisesti. Joskus kommenttien kohteena on jopa yksittäisiä tuomareita ja syyttäjiä. Serbian iltapäivälehtien artikkeleissa otetaan kohteeksi oikeuslaitoksen jäseniä ja pyritään saattamaan heitä huonoon valoon^[58]. Albanian osalta Euroopan neuvosto arvosteli verkkomedioiden käytäntöä levittää huhuja ja hyökätä julkisia henkilöitä vastaan^[59].

61 Serbiassa tuomarit ovat pyytäneet lupaa kieltäytyä tuomitsemasta tapauksia, joissa on mukana paikallisia poliitikkoja. Tuomarit ovat vedonneet itseensä ja perheisiinsä kohdistuvaan painostukseen^[60]. Montenegrossa hiljattain toteutettu ylimmän syyttäjäneuvoston uudistus, viimeaikaiset tuomarineuvoston päätökset seitsemän tuomioistuimen puheenjohtajan nimittämisestä uudelleen (vaikka kaudet on lainsäädännössä rajattu kahteen)^[61] sekä parlamentin kyvyttömyys saavuttaa määräenemmistöä korkean tason tuomarinimityksissä osoittavat, että oikeus- ja syyttäjälaitokset ovat edelleen alttiita poliittiselle vaikuttamiselle. Albaniassa ongelmia aiheuttavat yhä (myös oikeuslaitoksessa toimivien viranomaisten) yritykset puuttua oikeuslaitoksen toimintaan sekä syyttäjiin kohdistuvat sisäiset ja ulkoiset painostustoimet^[62].

Korruption torjunta

62 Komissio toteaa, että tilanne on edelleen suurelta osin ongelmallinen koko alueella erityisesti korruptiolle alttiilla aloilla (joilla on huomattavia julkisia menoja tai ollaan suorassa kontaktissa kansalaisiin). Hiljattain Serbiassa infrastruktuurihankkeisiin sovellettavista erityismenettelyistä säädetty laki, jonka ansiosta erityisesti ”strategisesti merkittävät” hankkeet voidaan vapauttaa julkisia hankintoja koskevista säännöistä, on herättänyt vakavaa huolta korruption mahdollisuudesta^[63]. Transparency Serbia tuomitsi käytännön, jonka yhteydessä julkisen omaisuuden hallinnoijiksi nimitettiin kuuden kuukauden ajaksi ”virkaatekeviä johtajia”, jotta hallituspuolue pystyi pitämään nämä henkilöt vaikutusvaltansa alaisina^[64].

63 Viimeisimmissä raporteissaan^[65] Montenegron edistymisestä kohti jäsenyyttä komissio totesi, että korruption torjunnassa oli tapahtunut vain vähäistä edistystä. Komissio totesi tämän olevan yleistä monilla aloilla ja olevan edelleen huolenaiheena. Raporteissa mainitaan muun muassa erään liikemiehen vuonna 2019 julkaisemat salaiset videotallenteet – ja sittemmin salaiset äänitallenteet ja asiakirjat – joissa yhdistettiin lukuisia valtion keskeisten instituutioiden edustajia väitettyyn laittomaan puoluerahoitukseen ja lahjontaskandaaleihin.

64 Albaniassa julkisten hankintojen virasto raportoi, että ilman hankintailmoitusta toteutettujen neuvottelumenettelyjen määrä on vähentynyt merkittävästi viime vuosina. Haastatellut yritysten edustajat ja toimittajat (ks. kokousluettelo liitteessä II) kuitenkin totesivat, että julkisiin hankintoihin liittyvä korruptio on laajamittaista ja siinä on selviä merkkejä sääntelyvallankaappauksesta: menettelyistä puuttuu usein todellinen kilpailu, julkisia rakennusurakoita koskevissa tarjouksissa hinnat ovat keinotekoisen korkeita ja käyttöoikeussopimuksia koskevista hankinnoista puuttuu avoimuus.

65 Transparency Internationalin ja Maailmanpankin korruptioindikaattorit (ks. kaavio 9) vahvistavat, että vuosien ajan toteutetuista EU:n uudistustoimista huolimatta sääntelyvallankaappausta ja laajalle levinnyttä korruptiota ei ole saatu aisoihin. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että jotta EU:lla olisi merkittävää vaikutusta, se tarvitsee koordinoituja ja samanaikaisia toimia monilla oikeusvaltioperiaatteeseen liittyvillä politiikan aloilla^[66]. Vuonna 2020 hyväksytyn neuvottelulukujen ryhmittelyn (rinnakkainen arviointi koskien lukuja 23 – Oikeuslaitos ja perusoikeudet, 24 – Oikeus, vapaus ja turvallisuus, 5 – Julkiset hankinnat, 18 – Tilastot ja 32 – Varainhoidon valvonta sekä taloudelliset jäsenehdot, demokraattisten instituutioiden toiminta ja julkishallinnon uudistaminen) pitäisi mahdollistaa tällainen lähestymistapa^[67]. Tästä syystä se on askel oikeaan suuntaan. Tämä muutos koskee kuitenkin vain Montenegroa ja Serbiaa, jotka neuvottelevat parhaillaan, eikä muutosta ole vielä toteutettu käytännössä.

Sananvapaus

66 Sekä Freedom Housen että Toimittajat ilman rajoja ‑järjestön mukaan sananvapaustilanne ei ole parantunut Pohjois-Makedoniaa ja Kosovoa lukuun ottamatta. Komission viimeisimmät laajentumista koskevat vuosikertomukset osoittavat, että Bosnia ja Hertsegovinassa, Montenegrossa ja Serbiassa tilanne ei ole edistynyt vuoden 2015 jälkeen (ks. kaavio 7).

67 Toimittajiin kohdistuvat hyökkäykset ovat vakava huolenaihe koko alueella^[68]. Toimittajiin ja tiedotusvälineisiin kohdennetaan edelleen pelottelua, sosiaalisen median kautta tehtyjä uhkauksia ja fyysisiä hyökkäyksiä, kun taas näihin liittyvät tutkimukset ja syytetoimet etenevät hitaasti. Median toimintaympäristö on edelleen vahvasti polarisoitunut ja alan itsesääntelymekanismit ovat heikkoja. Alueellinen disinformaation lisääntyminen, jota valtion tukemat tiedotusvälineet usein levittävät^[69], polarisoi yhteiskuntaa lisää erityisesti vaalikampanjoiden aikana.

68 Jopa Albaniassa, joka on edistynyt eniten oikeuslaitoksen riippumattomuuden osalta, taustaselvitysten laajuuden ja hitauden järjestelmälle aiheuttamat häiriöt ovat vaikuttaneet oikeuslaitoksen uudistuksille osoitettavaan yleiseen tukeen, kun tapausten ruuhkautuminen lisääntyy. Tilanne saattaa heikentää käsitystä uudistusten legitimiteetistä. Niiden albanialaisten, joiden mielestä uudistuksilla on myönteinen vaikutus, osuus pieneni 71 prosentista 53 prosenttiin vuosina 2016–2019, ja niiden albanialaisten, joiden mielestä uudistuksia toteutetaan asianmukaisesti, osuus pieneni 46 prosentista 32 prosenttiin samana ajanjaksona^[70]. Albanialaiset saavat tietonsa pääasiassa perinteisistä medialähteistä^[71]. Näiden katsotaan ajavan omia etujaan, jolloin ne voivat joko vähätellä korruptioskandaaleja tai korostaa niitä poliittisten tai liiketoiminnallisten kytköstensä perusteella. Myös tämä saattaa heikentää uudistusten koettua oikeutusta.

69 Haastatellut kansalaisjärjestöt kiinnittivät huomiota strategisen viestinnän tarpeeseen, jotta uudistusten myönteisistä vaikutuksista voidaan kertoa ja selittää, että häiriöt ovat väliaikaisia, mutta instituutioiden uudelleenjärjestely tuo pysyviä etuja. EU:n tavoitteiden tehokas tiedottaminen kansalaisille edellyttää jatkuvaa yhteistyötä ja koordinointia hallitusten ja kansalaisyhteiskunnan välillä.

70 EU on tukenut hallituksen ja kansalaisyhteiskunnan välisen virallisen yhteistyökehyksen luomista, joka on tällä hetkellä käytössä kaikissa Länsi-Balkanin maissa. Kansalaisyhteiskunnalla ei kuitenkaan ole tällä hetkellä riittävän vahvaa asemaa politiikassa ja päätöksenteossa. Alueen kansalaisjärjestöt on edelleen hiljennetty, lukuun ottamatta Pohjois-Makedoniaa ja jossakin määrin Montenegroa, joiden osalta EU:n edustusto raportoi viimeaikaisista parannuksista kansalaisyhteiskunnan toimintaympäristössä. Tilintarkastustuomioistuimen Albaniassa ja Serbiassa haastattelemat tahot vahvistivat, että kansalaisjärjestöjä kuullaan sattumanvaraisesti ja että kansalaisyhteiskunnan suositukset jätetään usein huomiotta asiakirjojen lopullisissa versioissa. Haastatellut tahot haluaisivat vahvistaa yhteistyötään EU:n edustustojen, riippumattomien tiedotusvälineiden ja tutkivien toimittajien kanssa muun muassa seuratakseen uudistuksen täytäntöönpanoa ja sen vaikutusta korruptiokehitykseen, sekä herätellä yleistä mielipidettä ja alueen hallituksia.

Johtopäätökset ja suositukset

71 Tässä tarkastuksessa arvioitiin oikeusvaltioperiaatteen edistämiselle Länsi-Balkanilla annetun EU:n tuen vaikuttavuutta. Tarkastuksen tärkein johtopäätös on, että EU:n toimet ovat edistäneet uudistuksia teknisillä osa-alueilla, kuten oikeuslaitoksen tehokkuudessa ja asiaa koskevan lainsäädännön kehittämisessä, mutta riittämättömän poliittisen tahdon vallitessa toimilla on ollut vain vähäinen kokonaisvaikutus oikeusvaltioperiaatteen mukaisten perustavanlaatuisten uudistusten edistämiseen alueella.

72 Tietyistä, pääasiassa Albaniassa ja Pohjois-Makedoniassa viime aikoina ilmenneistä myönteisistä kehityssuuntauksista huolimatta komissio ja muut kansainväliset organisaatiot raportoivat vain vähäisestä edistymisestä oikeusvaltioperiaatteen alalla. Perustavanlaatuisia ongelmia on edelleen esimerkiksi oikeuslaitoksen riippumattomuuden, vallan keskittymisen, poliittisen puuttumisen ja korruption osa-alueilla, ja ne edellyttävät lisätoimia uudistusten edistämiseksi (ks. kohdat 57, 58 ja 68).

Suositus 1 – Vahvistetaan mekanismia, jolla edistetään oikeusvaltioperiaatteen mukaisia uudistuksia laajentumisprosessissa

Komission tulisi tehostaa lähestymistapaansa, jolla se kannustaa ja tukee perustavanlaatuisia uudistuksia laajentumisprosessissa. Sen tulisi keskittyä erityisesti asettamaan strategisia tavoitteita kullekin laajentumismaalle ottamalla käyttöön lopullisia vaikutuksia kuvaavia indikaattoreita oikeusvaltioperiaatteen tärkeimmillä osa-alueilla, kuten oikeuslaitoksen riippumattomuus, sananvapaus, korruption torjunta ja sääntelyvallankaappaus. Käyttöön olisi otettava myös välitavoitteita, joilla seurataan saavutettavaa edistymistä.

Tavoiteajankohta: Joulukuu 2022

73 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ”perusasiat ensin”- lähestymistavan ja, vuodesta 2020 alkaen, neuvottelulukujen ryhmittelyn avulla komissio on keskittynyt vahvemmin oikeusvaltioperiaatteeseen Länsi-Balkanilla ja on yleisesti ottaen pystynyt siirtämään oikeusvaltioperiaatetta koskevat EU:n poliittiset painopisteet liittymistä valmistelevan välineen (IPA) erityistoimiksi (ks. kohdat 25 – 27).

74 Muut kansainväliset organisaatiot, ajatushautomot ja kansalaisjärjestöt ovat määrittäneet oikeusvaltioperiaatteen osalta samat painopistealueet kuin komissio. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että oikeusvaltioperiaatteeseen liittyville kansalaisyhteiskunnan toimille osoitettu EU:n tuki on alan tarpeisiin nähden riittämätöntä eikä sen vaikutusta ole seurattu perusteellisesti. Komissio on esimerkiksi poistanut IPA II ‑indikaattorin, jolla seurataan kansalaisyhteiskunnan osallistumista uudistusprosessiin, eikä se sen vuoksi raportoi edistymisestä tällä osa-alueella (ks. kohdat 28 – 31).

75 Tiedotusvälineille ja kansalaisyhteiskunnalle suotuisa ympäristö voi auttaa julkistamaan ja selkeyttämään EU:n toimien tavoitteita ja tuloksia, selittämään etenemistä kohti EU‑jäsenyyttä ja edistämään EU:n demokraattisia periaatteita. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että sananvapaus on kuitenkin se osa-alue, jolla on nähty vähiten edistystä kaikissa kuudessa maassa. Joissakin maissa yleinen tuki liittymisen edellyttämille uudistuksille vähenee (ks. kohdat 68 – 70).

Suositus 2 – Lisätään tukea kansalaisyhteiskunnalle, joka osallistuu oikeusvaltioperiaatetta edistäviin uudistuksiin, ja tiedotusvälineiden riippumattomuudelle

Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon olisi tehostettava tukeaan riippumattomille kansalaisjärjestöille ja toimittajille. Niiden olisi erityisesti

1. asetettava etusijalle tuki riippumattomille tiedotusvälineille ja oikeusvaltioperiaatteen alalla toimiville kansalaisjärjestöille varaamalla IPA III ‑rahoitusta kansalaisjärjestöille oikeusvaltioperiaatetta edistävien toimien kautta
2. tarjottava kansalaisjärjestöille ja riippumattomille mediaorganisaatioille pitkän aikavälin rahoitustukea, joka ei perustu yksinomaan hankerahoitukseen
3. tuettava kansalaisyhteiskuntaa ja riippumattomia mediaorganisaatioita siten, että niiden on mahdollista kehittää räätälöityjä välineitä korruption kehittymisen seurantaan
4. seurattava kansalaisjärjestöjen panosta oikeusvaltioperiaatetta edistäviin uudistuksiin erityisten indikaattoreiden avulla.

Tavoiteajankohta: Joulukuu 2022

76 Vaikka komissio on tunnustanut, että hallinnolliset valmiudet ja poliittinen tahto ovat IPA-hankkeiden täytäntöönpanon keskeisiä riskialueita, tilintarkastustuomioistuin ei havainnut erityisiä toimia näiden riskien lieventämiseksi. Tietoa keskeisistä riskeistä ei ole käytetty ennakkoehtojen luomiseksi hankerahoitukselle tai toteutukselle, joten siitä ei ole hyötyä konkreettisten lieventävien toimenpiteiden suunnittelussa. EU:n edustustot ovat myös harvoin hyödyntäneet mahdollisuutta keskeyttää IPA-rahoitustuki, jos uudistukset eivät etene tyydyttävästi. IPA II:ssa ei ole riittävän tiukkoja ehdollisuuslausekkeita, joiden perusteella oikeusvaltiouudistuksissa ilmenevät viivästykset johtaisivat suoraan seurauksiin muiden alojen rahoituksessa. Komission IPA III ‑asetuksesta antamassa lainsäädäntöehdotuksessa vahvistetaan ehdollisuutta. Luonnoksessa ei kuitenkaan esitetty selkeästi, miten ehdollisuus vaikuttaa rahoituksen myöntämiseen (ks. kohdat 34 ja 35 sekä kohdat 38 – 41).

77 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että aina, kun neuvosto on soveltanut poliittista ehdollisuutta kokonaistasapainoa koskevan lausekkeen muodossa, tämä on saanut kumppanimaat edistämään uudistusohjelmiaan. Komission ja neuvoston välillä on ilmennyt eroja siinä, missä määrin kumppanimaan on katsottu täyttävän lausekkeen vaatimukset. Tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan tämä tilanne saattaa heikentää ehdollisuuden kannustavia vaikutuksia (ks. kohdat 41 – 45).

Suositus 3 – Vahvistetaan ehdollisuuden käyttöä IPA III:ssa

Komission olisi yhdistettävä IPA III ‑rahoituksen maksaminen oikeusvaltioperiaatteen ulkopuolisilla osa-alueilla (esimerkiksi maaseudun kehittäminen ja infrastruktuuri) oikeusvaltioperiaatteen toteutumisen edistymiseen.

Tavoiteajankohta: Joulukuu 2022

78 Oikeusvaltioperiaate kattaa useita toisiinsa liittyviä monialaisia osa-alueita. Vuoden 2020 liittymisneuvotteluja koskeva menetelmä on askel oikeaan suuntaan, koska neuvottelulukujen ryhmittely antaa komissiolle mahdollisuuden käsitellä kaikkia oikeusvaltioperiaatteeseen liittyviä aloja samanaikaisesti liittymisneuvotteluprosessin aikana. Tarkistettu menetelmä on kuitenkin niin uusi, ettei siitä ole vielä saatavilla näkyviä tuloksia, ja lisäksi se koskee vain neuvottelumaita. Oikeusvaltioperiaatteen yhteiskuntaa läpileikkaava luonne tarkoittaa sitä, että yleiset puutteet oikeusvaltioperiaatteen noudattamisessa voivat vaikuttaa kielteisesti muilla IPA-aloilla rahoitettuihin EU:n toimiin (ks. kohta 65).

79 Useimmissa loppuun saatetuissa hankkeissa on saavutettu suunnitellut tuotokset, ja noin puolessa hankkeista on saavutettu suunnitellut tulokset. Käynnissä olevien hankkeiden osalta on joko liian aikaista tehdä arviointia hankkeiden laajennusten vuoksi tai edistystä ei voida mitata, koska tuloksista ei ole saatavilla tietoa tai se on laadultaan riittämätöntä. Hankkeissa, joissa on käytetty tulosperusteista seurantaa, seuranta on auttanut nostamaan esille hankkeiden tuloksia ja parantanut hankkeiden toteuttamista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että IPA-tuki on kaiken kaikkiaan auttanut parantamaan oikeuslaitoksen tehokkuutta ja se muodosti keskeisen tekijän lainsäädäntökehyksen täytäntöönpanossa ja ennakoivan lähestymistavan edistämisessä korruption torjunnan yhteydessä (ks. kohdat 47 – 51).

80 Pääasiallisina esteinä hankkeiden kestävyydelle ovat heikot taloudelliset ja institutionaaliset valmiudet sekä poliittisen tahdon puute. Kansalliset viranomaiset ottavat vastuulleen vain vähän IPA-hankkeita, joten hankkeet eivät välttämättä ole taloudellisesti kestäviä EU:n tuen päätyttyä. Lisäksi oikeusvaltioperiaatteen noudattamisessa viimeisten 20 vuoden aikana nähty vaatimaton kehitys uhkaa EU:n tuen yleistä kestävyyttä, koska se herättää epäilyksiä liittymisprosessin uskottavuudesta. Saatujen kokemusten raportointi voi auttaa tunnistamaan tuloksellisuusongelmia ja esteitä tulosten kestävyydelle, mutta tällainen raportointi ei yleensä ole osa hankesuunnitelmaa (ks. kohdat 52 – 56).

Suositus 4 – Vahvistetaan hankkeita koskevaa raportointia ja seurantaa

Komission olisi

1. luotava luotettavia loogisia viitekehyksiä kaikille asiaankuuluville IPA-rahoitetuille hankkeille, mukaan lukien mm. selkeästi määritellyt tuotos- ja tulosindikaattorit, joissa käytetään perus- ja tavoitearvoja
2. lisättävä IPA III ‑rahoitettujen hankkeiden tulosperusteista seurantaa oikeusvaltioperiaatteen alalla
3. sisällytettävä kaikkiin hankkeiden loppuraportteihin saatujen kokemusten osio, joka sisältää havaintoja ja suosituksia tulevien hanketulosten kestävyyden parantamiseksi.

Tavoiteajankohta: Joulukuu 2022

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Bettina Jakobsenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 9. marraskuuta 2021.

Liitteet

Liite I – Tarkastetut hankkeet – Tuotokset ja tulokset

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite II – Luettelo haastatelluista sidosryhmistä (videopuhelun kautta)

Sanasto ja lyhenteet

EUH: Euroopan ulkosuhdehallinto

GRECO: Lahjonnan vastainen valtioiden ryhmä, Euroopan neuvoston elin, joka valvoo, että jäsenvaltiot noudattavat organisaation korruption vastaisia normeja.

IPA: Liittymistä valmisteleva tukiväline, EU:n väline teknisten ja hallinnollisten valmiuksien kehittämiseksi ehdokasmaissa ja mahdollisissa ehdokasmaissa.

Looginen viitekehys: Looginen viitekehys on yksityiskohtainen suunnittelutyökalu, joka kattaa hankkeen toteuttamisen, hallinnoinnin, seurannan ja arvioinnin.

Tulos: Hankkeen tuottama välitön tai pitkäaikainen, tarkoitettu tai tahaton muutos, kuten paremmin koulutetun työvoiman tuomat hyödyt.

Tulosperustainen seuranta: Tulosperusteinen seuranta, riippumattomien asiantuntijoiden arvio käynnissä olevien hankkeiden tuotoksista ja tuloksista esimerkiksi merkityksellisyyden, tehokkuuden, vaikuttavuuden, vaikutusten ja kestävyyden kriteerien perusteella.

Tuotos: Jotakin hankkeessa tuotettua tai saavutettua, esimerkiksi koulutuksen järjestäminen tai tien rakentaminen.

Vakautus- ja assosiaatioprosessi: EU:n Länsi-Balkanin maita koskeva politiikka, jonka tavoitteena on uudistaa maita niin, että niistä voi tulevaisuudessa tulla EU:n jäsenvaltioita.

Vakautus- ja assosiaatiosopimus: Vakautus- ja assosiaatiosopimus on sopimus, jonka EU tekee erikseen kunkin Länsi-Balkanin maan kanssa osana vakautus- ja assosiaatioprosessia.

Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastaukset

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=60343

Tarkastuksen eteneminen

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=60343

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n politiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät mahdollisimman vaikuttaviksi ottamalla huomioon tuloksellisuuteen tai sääntöjen noudattamiseen liittyvät riskit, tulojen tai menojen tason, tulevan kehityksen sekä poliittisen ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi III tarkastusjaosto, jonka erikoisalana ovat ulkoiset toimet, turvallisuus ja oikeus. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Bettina Jakobsen. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Juhan Partsin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Ken-Marti Vaher, kabinettiavustaja Margus Kurm, toimialapäällikkö Alejandro Ballester Gallardo, tehtävävastaava Theodoros Orfanos sekä tarkastajat Naiara Zabala Eguiraun ja Flavia Di Marco. Kielellisissä kysymyksissä avusti Thomas Everett.

 

Loppuviitteet

^* Tämä nimitys ei vaikuta asemaa koskeviin kantoihin, ja se on YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244/1999 ja Kansainvälisen tuomioistuimen Kosovon itsenäisyysjulistuksesta antaman lausunnon mukainen.

^[1] Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi unionin talousarvion suojaamisesta tilanteissa, joissa oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen jäsenvaltioissa kohdistuu yleisiä puutteita, COM(2018) 324 final, 2.5.2018, s. 1.

^[2] Euroopan unionista tehty sopimus, 21 artikla.

^[3] Ks. political criteria for accession, Eurooppa-neuvoston Kööpenhaminassa vuonna 1993 määrittelemät poliittiset arviointiperusteet; sopimus Euroopan unionista, 49 artikla.

^[4] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) 2020/2092, annettu 16 päivänä joulukuuta 2020, yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi

^[5] Euroopan komissio, Komission tiedonanto: Oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen lujittamisesta unionissa: Tilannekatsaus ja mahdolliset jatkotoimet, 3.4.2019, s. 1.

^[6] Kmezić, Marko: ”Rule of law and democracy in the Western Balkans: addressing the gap between policies and practice”, Southeast European and Black Sea Studies, 2020, s. 3.

^[7] EU:n korruptionvastainen toiminta – Keskustelu, Euroopan unionin neuvosto, 12276/19, 27.9.2019, s. 3.

^[8] COM(2018) 65 final, 6.2.2018, s. 6.

^[9] COM(2018) 65 final, 6.2.2018.

^[10] Bieber, Florian (2020) ”The Rise of Authoritarianism in the Western Balkans”, s. 139; Džankić, Jelena – Keil, Soeren – Kmezić, Marko (2018) ”The Europeanisation of the Western Balkans: A Failure of EU Conditionality?”, s. 89; Kmezić, Marko (2020) ”Rule of law and democracy in the Western Balkans: addressing the gap between policies and practice”, Southeast European and Black Sea Studies, s. 1 ja 2.

^[11] Freedom House, Democracy status.

^[12] Freedom House, Change in democracy status.

^[13] Transparency International: Captured states in the Western Balkans and Turkey.

^[14] Prelec, Tena & Marović, Jovana: ”No longer voting for the devil you know? Why the Balkans’ collective action problem might be easier to break than we think”, BiEPAG, tammikuu 2021.

^[15] Joint statement by High Representative/Vice President Josep Borrell and Commissioner for Neighbourhood and Enlargement Oliver Varhely on the parliamentary elections; United States mission to the Organisation for Security and Cooperation in Europe.

^[16] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle, Liittymisprosessin tehostaminen – Uskottavat jäsenyysnäkymät Länsi-Balkanin maille, COM(2020) 57 final.

^[17] How much has the EU invested already in the Western Balkans? Questions and Answers: Economic and Investment Plan for the Western Balkans.

^[18] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 231/2014, annettu 11.3.2014.

^[19] Kahdenvälisen tuen lisäksi EU tarjoaa rajatylittävää ja monta maata käsittävää tukea, mukaan lukien oikeusvaltioperiaatetta edistävät horisontaaliset ja alueelliset ohjelmat. Pelkästään oikeusvaltioperiaatteen tukemiseen ei kuitenkaan ole varattu erityisiä määrärahoja.

^[20] Termillä ”EU” viitataan komission eri pääosastoihin, EU:n edustustoihin ja Euroopan ulkosuhdehallintoon, mutta ei jäsenvaltioihin.

^[21] ”[…] pyritään vähentämään moniarvoisuutta ja heikentämään sellaisten keskeisten demokratian vahtikoirien kuin kansalaisyhteiskunnan ja riippumattomien tiedotusvälineiden asemaa. Nämä ovat varoitusmerkkejä oikeusvaltioon kohdistuvista uhkista.”, COM(2019) 343 final ”Oikeusvaltioperiaatteen lujittaminen unionissa – Toimintasuunnitelma”, s. 2.

^[22] Thematic evaluation of EU support for rule of law in neighbourhood countries and candidates and potential candidates of enlargement (2010–2017), tiivistelmä, loppuraportti, 2019, s. 5.

^[23] Transparency International EU, ”The Western Balkans: Captured states or a community of law?”

^[24] IPA II Monitoring, Reporting and Performance Framework, Specific contract 2014/351 964, Final report, 2016, s. 45.

^[25] Komission tiedonanto, ”Uskottavat jäsenyysnäkymät ja EU:n tehostettu sitoumus Länsi-Balkanin maille”, COM(2018) 65 final, s. 8 ja ”Questions and Answers: Economic and Investment Plan for the Western Balkans”.

^[26] Questions and Answers: Economic and Investment Plan for the Western Balkans.

^[27] Maaliskuussa 2018 ja huhtikuussa 2019 pidettyjen Kosovon IPA-seurantakomitean kokousten päätelmät.

^[28] Euroopan parlamentin lainsäädäntöpäätöslauselma 27. maaliskuuta 2019 ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi liittymistä valmistelevan tukivälineen (IPA III) perustamisesta.

^[29] Asetus (EU) 2021/1529 liittymistä valmistelevan tukivälineen (IPA III) perustamisesta.

^[30] 9.12.2020, Saksan Eurooppa-asioiden ministeri Michael Rothin lausunto (neuvoston vaihtuva puheenjohtajuus), artikkeli Serbiamonitor-julkaisussa.

^[31] Quint on epävirallinen päätöksentekoryhmä, johon kuuluvat Yhdysvallat, Ranska, Saksa, Italia ja Yhdistynyt kuningaskunta.

^[32] Yksi hanke (hanke 16) jätettiin analyysin ulkopuolelle. Kyseessä oli rakennushanke, joka peruttiin ennen töiden alkamista, joten se ei ollut tarkastuksen kannalta relevantti.

^[33] Hankkeet 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 17, 18 ja 20. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että hanke 1 on saatettu päätökseen, koska alkuperäisen budjettituen viimeinen vaihtelevan suuruinen erä on maksettu. Budjettituen jatkamisesta neljällä vuodella sovittiin vuonna 2020.

^[34] Määräajaksi asetettiin 31.1.2021.

^[35] Hankkeet 1, 2, 3, 4, 6, 8, 11, 12, 17 ja 18.

^[36] Hanke 11.

^[37] Hanke 6.

^[38] Hankkeet 10, 11 ja 20.

^[39] Hankkeet 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 17, 18 ja 20.

^[40] Hankkeet 1, 4, 6, 12 ja 17.

^[41] Hankkeet 2, 18 ja 20.

^[42] Eurooppalainen demokratiarahasto on riippumaton avustusjärjestö, jonka EU ja jäsenvaltiot perustivat vuonna 2013 itsenäiseksi kansainväliseksi erityisrahastoksi, jonka tarkoituksena on demokratian edistäminen Euroopan naapurimaissa, Länsi-Balkanilla, Turkissa ja muilla alueilla.

^[43] Hankkeet 2, 7, 10, 11, 12, 15, 18, 19, 20.

^[44] Hankkeet 1, 3, 4, 5, 8, 9, 13, 14, 17.

^[45] Hankkeet 1, 5, 9, 14.

^[46] Hankkeet 6 ja 16.

^[47] Hankkeet 3, 4, 12, 18, 19.

^[48] Hanke 3.

^[49] Hankkeet 3, 4, 5, 9, 10, 12, 14, 18, 19.

^[50] Thematic evaluation of EU support for rule of law in neighbourhood countries and candidates and potential candidates of enlargement (2010–2017), tiivistelmä, loppuraportti, 2019, s. 5.

^[51] Hankkeet 6, 12 ja 17.

^[52] Hankkeet 1, 2, 4, 10, 18.

^[53] IPA II ‑seurantakomitea, kokouksen pöytäkirja 2019, s. 2.

^[54] 2020 Evaluation of IPA and other donors’ assistance (grants) to HJPC – Executive summary, s. 13.

^[55] Hankkeet 1, 3, 9, 12, 18.

^[56] Hanke 5.

^[57] Thematic evaluation of EU support for rule of law in neighbourhood countries and candidates and potential candidates of enlargement (2010–2017), loppuraportti, 2019, s. 5.

^[58] Euroopan komissio, Serbia 2020 report, s. 20.

^[59] Venetsian komissio,announcement of the opinion on the Law on Audio-visual Media Services, kesäkuu 2020.

^[60] Euroopan komissio, Serbia 2020 report, s. 20.

^[61] Freedom House, Nations in Transit, Montenegro, 2020.

^[62] Euroopan komissio, Albania 2020 report, s. 20.

^[63] Euroopan komissio, Serbia 2020 report, s. 29.

^[64] Transparency Serbian johtajan huomautukset vuoden 2020 kertomuksen julkaisemisen jälkeen.

^[65] Montenegron raportit vuosina 2019 ja 2020.

^[66] Ks. esimerkiksi Kmezić, Marko & Bieber, Florian, Protecting the rule of law in EU Member States and Candidate Countries, erityisesti luku 4 (”Ways forward”).

^[67] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle, ”Liittymisprosessin tehostaminen – Uskottavat jäsenyysnäkymät Länsi-Balkanin maille”, COM(2020) 57 final, tekninen liite.

^[68] Human Rights Watch, ”Attacks on journalists still a problem in the Western Balkans”.

^[69] Euractiv,In Serbia, fake news is spread by state-backed media, 4.5.2021.

^[70] IDM, ”Opinion poll 2019: Trust in Governance”.

^[71] Ks. edellinen alaviite.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7207-0	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/056899	QJ-AB-21-028-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-7222-3	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/046514	QJ-AB-21-028-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2022.

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu ja lisäoikeus korvaa sen. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta:

• Kaaviot 1 ja 4: kuvakkeet: Pixel perfect, https://flaticon.com.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.