A nyugat-balkáni országok jogállamiságához nyújtott uniós támogatás: a törekvések ellenére nem szűntek meg egyes alapvető problémák

Összefoglalás

I Az Európa Tanács meghatározása szerint a jogállamiság egy többdimenziós koncepció, amely értelmében – többek között – minden közhatalom mindig a törvény által meghatározott korlátok között, a demokrácia és az alapvető jogok értékeivel összhangban, valamint a független és pártatlan bíróságok ellenőrzése alatt jár el. Az Unió átvette ezt a meghatározást, és a jogállamiságot az Európai Unióról szóló szerződés 2. cikke a tagállamok közös értékeként rögzíti. A jogállamiság az uniós külpolitika egyik vezérelve, egyben az uniós tagság alapvető és szükséges feltétele.

II Az Unión kívüli hat nyugat-balkáni ország (Albánia, Bosznia-Hercegovina, Koszovó^*, Montenegró, Észak-Macedónia és Szerbia) több forrásból is részesül finanszírozásban, de a régió vezető donora az Unió. Az uniós pénzügyi támogatás főleg az Előcsatlakozási Támogatási Eszközön (jelenleg IPA II) keresztül jut el ezen országokhoz. A jogállamiság az IPA II kilenc prioritási területének egyike, amely így célzott költségvetési juttatás keretében részesül támogatásban, amelynek összege a 2014 és 2020 közötti időszakban 700 millió eurót tett ki.

III Ellenőrzésünk arra a kérdésre kereste a választ, hogy a nyugat-balkáni jogállamisághoz a 2014 és 2020 közötti időszakban nyújtott támogatás eredményes volt-e. Ennek során kitértünk az igazságszolgáltatással és a bírói karral, a korrupció elleni közdelemmel és az emberi jogokkal, nevezetesen az igazságszolgáltatáshoz való hozzáféréssel és a véleménynyilvánítás szabadságával kapcsolatos jogállamisági szempontokra. Különösen azt vizsgáltuk, hogy a támogatás megtervezése megfelelő volt-e és sikerült-e elérni a tervezett eredményeket. Független értékelést kívántunk készíteni a témáról, figyelembe véve az Unió 2018. februári nyugat-balkáni stratégiáját és a csatlakozási tárgyalások új módszertanából eredő 2020. évi változásokat.

IV Összességében azt állapítottuk meg, hogy bár az uniós fellépés a technikai és operatív területeken hozzájárult a reformokhoz, például az igazságszolgáltatás hatékonyságának javításához és a vonatkozó jogszabályok kidolgozásához, összességében csekély hatást gyakorolt az alapvető jogállamisági reformokra a régióban. Ennek egyik fő oka, hogy belföldön nincs elegendő politikai akarat a szükséges reformok ösztönzéséhez.

V A Bizottság jogállamisági prioritásaival más nemzetközi szervezetek, szellemi műhelyek és civil társadalmi szervezetek is egyetértenek. Ennek ellenére a jogállamisággal kapcsolatos civil társadalmi fellépéshez az országon belül nyújtott uniós támogatás nem elégíti ki az ágazat szükségleteit és hatását nem követik kellőképpen nyomon. Az egészséges média- és civil társadalmi környezet nélkülözhetetlen a demokratikus elvek érvényesülésének előmozdításához és ahhoz, hogy az uniós tagság felé vezető úton mindenki számára egyértelművé váljon, hogy változásokra van szükség. Mégis a véleménynyilvánítás szabadsága az a terület, amelyen a legkevesebb fejlődés tapasztalható mind a hat országban. Egyes országokban csökken a csatlakozáshoz szükséges reformok társadalmi támogatottsága.

VI A politikai akarat és a reformok iránti felelősségvállalás hiánya mellett az IPA II projektek a korlátozott adminisztratív kapacitás miatt is megrekedhetnek. A Bizottság azonban nem használ módszeresen eredményes eszközöket e kockázat csökkentésére. A politikai feltételek alkalmazására vonatkozó szabályok nem egyértelműek, és az IPA II nem tartalmaz olyan szigorú feltételességi záradékokat, amelyek közvetlenül összekapcsolnák a megrekedt jogállamisági reformokat a más ágazatokban csökkentett finanszírozással.

VII A 2020 óta a csatlakozási tárgyalásokra alkalmazott módszertan jó irányba mutat, mivel a tárgyalási fejezetek csoportosítása lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy a csatlakozási tárgyalások során a jogállamisággal kapcsolatos valamennyi területet egyszerre kezelje. Az új módszertan azonban még túlságosan új ahhoz, hogy kézzelfogható eredményeket hozzon.

VIII E következtetések alapján az alábbiakat javasoljuk a Bizottságnak és az Európai Külügyi Szolgálatnak:

• szilárdítsák meg a jogállamisági reformok előmozdítására szolgáló mechanizmust a bővítési folyamat során;
• fokozzák a jogállamisági reformokban részt vevő civil társadalom és a média függetlenségének támogatását;
• erősítsék meg a feltételrendszer alkalmazását az IPA III-ban;
• erősítsék meg a projektekkel kapcsolatos beszámolást és nyomon követést.

Bevezetés

01 A Bizottság a jogállamiságot „minden korszerű alkotmányos demokrácia gerinceként”^[1] jellemezte. Az Európai Unióról szóló szerződés 2. cikke szerint a jogállamiság azon alapvető értékek egyike, amelyeken az Unió alapul, és a jogállamiság az Unió külső fellépéseinek is egyik vezérelve^[2]. A jogállamiság elve a csatlakozási folyamat elválaszthatatlan része, továbbá az uniós tagság alapvető és szükséges feltétele^[3]. A csatlakozási tárgyalások középpontjában az uniós joganyag elfogadása és végrehajtása áll. Az úgynevezett uniós vívmányok (acquis) 35 jogalkotási „fejezetből” állnak: ezek alkotják azokat a szabályokat, amelyeket minden uniós tagállamnak be kell tartania.

02 Jogállamiság alatt az Európai Unióról szóló szerződés 2. cikkében rögzített uniós értéket értjük. Elemei közé tartozik a törvényesség, amelynek része az átlátható, elszámoltatható, demokratikus és pluralista törvényhozási eljárás; a jogbiztonság, a végrehajtó hatalom önkényességének tilalma, a független és pártatlan bíróságok általi eredményes igazságszolgáltatás – beleértve az ahhoz való hozzáférést – többek között az alapvető jogok tiszteletben tartása tekintetében is, valamint a hatalmi ágak szétválasztása és a törvény előtti egyenlőség^[4]. A jogállamiság hat alapelvet foglal magában^[5] (lásd: 1. ábra), amelyeket az Európai Bíróság és az Emberi Jogok Európai Bírósága is elismert.

03 A működőképes jogállamiság egyik legfontosabb ismertetőjele a politikai és gazdasági elit hatalmának ellenőrzésére való képesség^[6]. E tekintetben a jogállamiság megerősítése szervesen kapcsolódik a korrupció elleni küzdelemhez is^[7]; a korrupció jelenti az egyik legnagyobb veszélyt a jogállamiságra. A korrupció önkényességhez és hatalommal való visszaéléshez vezet, és negatívan befolyásolja a jogszerűség és a jogbiztonság elvét, ezáltal aláássa a polgárok intézményekbe vetett bizalmát. A jogállamiság a gazdasági növekedés szempontjából is kulcsfontosságú tényező. Noha a nyugat-balkáni országok jelentős gazdasági potenciállal rendelkeznek, a jogállamiság hiányosságai, a nem megfelelően működő intézmények és az állami túlkapások akadályozzák a gazdasági fejlődést^[8].

A Nyugat-Balkán

04 Az 1980-as évek gazdasági és politikai válsága, valamint a nacionalizmus újjáéledése az 1990-es években Jugoszlávia felbomlásához vezetett az államalkotó köztársaságok határai mentén, amit általában fegyveres konfliktus előzött meg. Öt független ország jött létre, amelyekhez később Montenegró (2006) és Koszovó (2008) is csatlakozott. Ami Albániát illeti, 1991-ig teljesen elszigetelt kommunista diktatúra volt, amikor is közigazgatását a nulláról indulva kellett kiépítenie. Szlovénia (2004) és Horvátország (2013) mára már uniós tagállamok. A többi hat nyugat-balkáni országot súlyos etnikai, politikai és gazdasági konfliktusok sújtották, de mindannyian az Unióhoz kívánnak csatlakozni, és mind a hat ország uniós tagjelölt, illetve potenciális tagjelölt (lásd: 2. ábra).

05 A jelenlegi bővítési forduló azonban sokkal tovább tart, mint bármelyik korábbi tárgyalás. Montenegró például 2012 óta, Szerbia pedig 2014 óta folytat tárgyalásokat, és csak három, illetve két fejezetet zártak le ideiglenesen. A bővítésről és a Nyugat-Balkánról szóló 2018. évi közleményében^[9] a Bizottság egyértelműen elismerte, hogy a régióban súlyos a jogállamiság helyzete, és megállapította, hogy az országok „egyértelműen a foglyul ejtett állam jeleit mutatják, ideértve a szervezett bűnözéssel és a korrupcióval való kapcsolatokat valamennyi kormányzati és közigazgatási szinten, valamint a köz- és magánérdekek szoros összefonódását”.

06 Több tanulmány is azt állapította meg, hogy az elmúlt évtizedben a régióban a kormányok többsége tekintélyelvűbbé vált annak ellenére, hogy formális előrelépést tett az uniós tagság felé^[10]. Úgy találták, hogy a nyugat-balkáni kormányoknak sikerül a demokrácia és az európai integráció iránti formális elkötelezettséget informális önkényuralmi gyakorlatokkal kombinálni. A Freedom House a demokrácia státuszáról szóló éves jelentésében mind a hat nyugat-balkáni országot átmeneti vagy hibrid rendszernek tekinti^[11], és úgy ítéli meg, hogy ezek az országok (Észak-Macedónia kivételével) stabil vagy akár romló tendenciát mutatnak (lásd: 3. ábra)^[12].

07 A korrupció továbbra is aggodalomra ad okot a régió valamennyi országában. A Transparency International jelentése szerint a büntető igazságszolgáltatási rendszerek gyakran nem képesek eredményesen kivizsgálni, büntetőeljárás alá vonni és szankcionálni a magas szinten elkövetett korrupciós ügyeket. Sokszor előfordul, hogy az elítéltek aránytalanul enyhe büntetést kapnak. A régió kormányai számos olyan törvényt fogadtak el, amelyek kedveznek a nepotizmusnak, és ezek többek között kiváltságos szerződések odaítélését, ipari monopóliumokat és korrupt, alulképzett köztisztviselők alkalmazását eredményezi^[13].

08 Mindazonáltal a régióban a közelmúltban megtartott választások gyakran kihívást jelentettek a hatalmi elit számára. Montenegróban a több mint 30 éve hatalmon lévő kormányzó párt elvesztette a 2020. augusztusi parlamenti választásokat egy széles körű ellenzéki koalícióval szemben. Bosznia-Hercegovinában a 2020. novemberi helyhatósági választásokon a polgárok a három fő etnikai párt jelöltjei helyett inkább politikai kívülállókat támogattak. A koszovói választók nem a már ismert pártokra szavaztak, így a 2021. februári koszovói választások relatív fő győztese egy korábbi ellenzéki mozgalom lett^[14]. A 2021. májusi albániai választásokon 2017 óta először ismét az összes párt részt vett. Miközben a megfigyelők azzal kapcsolatos aggodalmakról számoltak be, hogy a kormánypárt és más közszereplők visszaélnek az állami forrásokkal vagy funkciókkal^[15], a Főügyészség több bejelentett ügy kapcsán is vizsgálatot indított.

A nyugat-balkáni országok jogállamiságához nyújtott uniós támogatás

09 2018 februárjában a Bizottság stratégiát fogadott el „Hiteles bővítési perspektíva a Nyugat-Balkánra vonatkozóan és fokozott uniós szerepvállalás a Nyugat-Balkánnal” címmel. A stratégiában vázolt cselekvési terv hat – 2018 és 2020 között végrehajtandó – kiemelt kezdeményezést foglal magában, amelyek meghatározott kölcsönös érdekű területekre, többek között a jogállamiságra irányulnak.

10 2020-ban a csatlakozási tárgyalások módszertanának változása a tárgyalási fejezetek témakörök szerinti csoportosítását vonta maga után^[16]. Immár az „alapkérdések” témakör (jogállamiság, gazdasági kritériumok és közigazgatási reform) játszik központi szerepet a folyamatban. Az ebbe a témakörbe tartozó fejezetek kezdődnek meg először és zárulnak le utoljára, és a többi témakör megnyitása előtt elegendő előrehaladásra van szükség ezen a területen. Az új csatlakozási módszertan többek között ismét hangsúlyozza a speciális szakértői értékelő missziók rendszeres végrehajtásának, a jogállamisági tanácsadó missziók minden országra történő kiterjesztésének, valamint részletes jogállamisági cselekvési tervek kidolgozásának fontosságát.

11 Az Unió a jogállamisággal kapcsolatos területek széles skáláját tűzi zászlajára (lásd: 4. ábra).

12 A támogatás két egymásba kapcsolódó fellépés köré épül: i. politikai és szakpolitikai párbeszéd, valamint ii. pénzügyi támogatás, főleg az IPA II-n keresztül (lásd: 5. ábra).

13 A Tanács, az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) és az Európai Bizottság (a továbbiakban: a Bizottság) politikai és szakpolitikai párbeszédet folytat az Unió szélesebb körű stabilizációs és társulási folyamata, valamint a Nyugat-Balkánnal kapcsolatos politikája keretében, amely magában foglalja a csatlakozási tárgyalásokat és idővel az uniós tagságot. A Bizottság többéves stratégiai dokumentumokban is meghatározza a reformok célkitűzéseit és prioritásait, és közlemények segítségével nyújt iránymutatást (lásd: 14 – 16. bekezdés).

14 A Nyugat-Balkán országai több forrásból részesülnek finanszírozásban (Egyesült Államok, Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet, uniós tagállamok), de a régió vezető donora az Unió^[17]. Az Unió a pénzügyi támogatást elsősorban az Előcsatlakozási Támogatási Eszközön (jelenleg IPA II)^[18] keresztül nyújtja, amely az uniós tagsághoz szükséges reformok elfogadását és végrehajtását támogatja. A támogatás különböző formákat ölt, beleértve a vissza nem térítendő támogatásokat, a költségvetés-támogatást, a kapacitásépítést, az ikerintézményi együttműködést, a technikai segítségnyújtást és az információcserét.

15 Az IPA II kilenc prioritási területének egyike a jogállamiság, amelyhez mindegyik ország célzott költségvetési juttatás keretében kap támogatást. A 2014 és 2020 közötti időszakban a Nyugat-Balkán számára mintegy 0,7 milliárd eurót különítettek el a jogállamiság és az alapvető jogok támogatására, ami az ezen országoknak nyújtott összes kétoldalú uniós támogatás mintegy 16%-át teszi ki (lásd: 1. táblázat)^[19].

16 A csatlakozási folyamat során a fontos döntéseket – a tagjelölt ország státusz megadásától a tárgyalási fejezetek megnyitásáig és lezárásáig – a Tanács hozza meg egyhangú szavazással. A gyakorlatban az Általános Ügyek Tanácsa felügyeli az uniós bővítési folyamatot és csatlakozási tárgyalásokat, és évente egyszer áttekintést ad a helyzetről. A megbeszélések és az azok nyomán meghozott határozatok a bővítésről szóló éves bizottsági közleményen és az egyes országok által elért haladásról szóló jelentéseken alapulnak.

17 A 2018 májusában Szófiában megrendezett EU–Nyugat-Balkán csúcstalálkozón az Unió és a tagállamok megállapodtak a jogállamiság és a jó kormányzás Nyugat-Balkánon történő megerősítését támogató intézkedések listájáról („a kiemelt célkitűzések szófiai menetrendje”):

• Az igazságügyi reformhoz, valamint a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelemre irányuló erőfeszítésekhez (beleértve a korrupció megelőzését célzó kapacitásépítést) nyújtott támogatás fokozása.
• A jogállamisággal foglalkozó tanácsadó missziók kiterjesztése, valamint a kapcsolódó tagállami és uniós támogatás növelése.
• A reformok nyomon követésének javítása szisztematikusabb, eseti alapú szakértői értékelő missziókon keresztül.
• A bírósági eljárások nyomon követésének bevezetése a súlyos korrupció és a szervezett bűnözés területén.
• Törekvés az igazságügyi reform terén elért eredmények mérésének javítására.
• A független és sokszínű média és civil társadalom támogatása a Nyugat-Balkánon a Demokráciáért Európai Alapítványon keresztül.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

18 Ellenőrzésünk célja annak felmérése volt, hogy eredményes volt-e az Unió^[20] által a nyugat-balkáni jogállamisághoz nyújtott támogatás. Független értékelést kívántunk készíteni erről a témáról, figyelembe véve a 2018. februári uniós bővítési stratégiát és a tárgyalási fejezetek témakörök szerinti csoportosításának új módszertanából eredő 2020-as változásokat.

19 A fő ellenőrzési kérdés megválaszolásához az alábbi két alkérdést vizsgáltuk meg:

• Megfelelő volt-e a nyugat-balkáni jogállamisághoz nyújtott uniós támogatás kialakítása?
• Meghozta-e a nyugat-balkáni jogállamisághoz nyújtott uniós támogatás a várt eredményeket?

20 A Bizottság és az EKSZ nyugat-balkáni tevékenységeit ellenőriztük. A hat nyugat-balkáni országot külön-külön vizsgálva (lásd: 2. ábra) a következőkre összpontosítottunk: a) az IPA II, amely a régióban a jogállamiság támogatásának fő eszköze; valamint b) az Unió és a nemzeti hatóságok közötti politikai és szakpolitikai párbeszéd.

21 Ellenőrzésünket az alapvető állami intézményeknek és más kulcsfontosságú érdekelt feleknek, például a civil társadalmi szervezeteknek a következő területeken nyújtott támogatásra korlátoztuk:

• igazságszolgáltatás és bírói hatalom, ideértve a függetlenséget és a pártatlanságot, az elszámoltathatóságot, a szakmaiságot és a kompetenciát, az igazságszolgáltatás minőségét és hatékonyságát;
• korrupcióellenes intézkedések, a büntető igazságszolgáltatás preventív és nyomozati aspektusai, valamint a szervezett bűnözés elleni küzdelem;
• emberi jogok – mind a jogállamisággal közvetlenül összefüggő jogok, például a tisztességes eljáráshoz és az igazságszolgáltatáshoz való jog, mind pedig a jogállamisági vonatkozású jogok, például a véleménynyilvánítás szabadsága (különösen a média függetlensége)^[21].

22 Munkánk során áttekintettük az Unió bővítési dokumentációját, a gazdálkodási jelentéseket, a Tanács és a stabilizációs és társulási bizottságok következtetéseit, a nemzeti stratégiai dokumentumokat és cselekvési terveket. A 2014 és 2020 közötti programozási időszakban az IPA II által a hat nyugat-balkáni országban finanszírozott 20 jogállamisági projekt részletes elemzését végeztük el. Ezek a projektek főként az igazságszolgáltatási kapacitás megerősítésére, illetve a korrupció vagy a szervezett bűnözés elleni küzdelemre összpontosítottak, általában technikai segítségnyújtás révén; két építési projektet és egy civil társadalmi szervezeteket támogató projektet is ellenőriztünk. A projektek teljes listája az I. mellékletben található.

23 Elemzésünk kiegészítéseként interjúkat készítettünk a Bizottság, az EKSZ és a vezető végrehajtó partnerek képviselőivel Albániában, Szerbiában és Bosznia-Hercegovinában. Interjúkat készítettünk továbbá Albániában és Szerbiában a jogállamisággal foglalkozó főbb állami intézményekkel, valamint más fontos érdekelt felekkel, például az Európa Tanáccsal, más nemzetközi adományozókkal és civil társadalmi szervezetekkel is (lásd még: I. melléklet). Végül pedig munkánkat három, a nyugat-balkáni jogállamisággal foglalkozó külső tudományos szakember segítette.

Megállapítások

Az Unió nyugat-balkáni jogállamisággal kapcsolatos prioritásai egyértelműek, de a fő kockázatokkal továbbra sem foglalkoznak kellőképpen

24 Ebben a részben a nyugat-balkáni jogállamisághoz nyújtott uniós támogatás kialakítását vizsgáljuk meg. Értékeljük, hogy a Bizottság és az EKSZ azonosította-e a régió legfontosabb jogállamisági prioritásait és foglalkozott-e azokkal, valamint hogy ezek a prioritások összhangban vannak-e az Unió politikai nyilatkozataival és más nemzetközi szervezetek, szakértők és szellemi műhelyek által meghatározott prioritásokkal. Megvizsgáljuk, hogy a jogállamiságról folytatott politikai és szakpolitikai párbeszéd mennyire tükröződött a Bizottság által a hat ország mindegyikével kidolgozott indikatív stratégiai dokumentumokban, és hogy ez alapján később hogyan jöttek létre konkrét fellépések. Azt is megvizsgáltuk, hogy a Bizottság az uniós fellépés tervezésekor az eredményességet és a hatást érintő kockázatok mérséklését célzó konkrét intézkedéseket is kilátásba helyezett-e.

Az IPA II keretében nyújtott támogatás tükrözi az Unió politikai prioritásait, de nem foglalkoztak kellő mértékben a civil társadalom jogállamisággal kapcsolatos kulcsszerepével

25 Az uniós támogatásnak összhangban kell állnia az Unió és a tagjelölt országok által elfogadott politikai prioritásokkal, és meg kell felelnie az adott országok sajátos szükségleteinek. Ez szükségessé teszi, hogy a Bizottság a jogállamiság javításának fő akadályairól szóló konkrét országértékelések alapján dolgozza ki politikai prioritásait.

26 A 2014–2020-as időszak IPA II tervezési és végrehajtási dokumentumairól készített értékelésünk azt mutatja, hogy a dokumentumok összhangban vannak a szakpolitikai és politikai párbeszéddel kapcsolatos dokumentumokkal, például az Uniónak a stabilizációs és társulási megállapodásokról szóló közös álláspontjaival, valamint a jogérvényesüléssel, szabadsággal és biztonsággal foglalkozó albizottsági ülések eredményeivel. A Tanács és a Bizottság által a stabilizációs és társulási megállapodásokban és a bővítési jelentésekben meghatározott jogállamisági ágazatok alapján számos esetben konkrét célkitűzéseket határoztak meg a különböző IPA cselekvési programokban, amelyek projektek finanszírozását is eredményezték. A 6. ábra egy példával illusztrálja, hogyan kapcsolódik össze a két folyamat. A nemzetközi szervezetek és szellemi műhelyek által készített jelentések mintájának áttekintése során megállapítottuk, hogy azok hasonló problémákra hívták fel a figyelmet, mint amelyekkel a Bizottság is foglalkozott.

27 A Bizottság éves bővítési jelentéseket tesz közzé, amelyek információkat tartalmaznak az egyes országok jogállamisági helyzetéről. Ezek az éves értékelések bemutatják, hogy az előző évben mit sikerült elérni az IPA II tervezési dokumentumokban és a politikai nyilatkozatokban meghatározott területeken, valamint ajánlásokat és iránymutatást tartalmaznak a reformprioritásokra vonatkozóan, például a meglévő jogszabályok módosítására vagy új jogszabályok elfogadására az uniós normákkal vagy az Európa Tanács ajánlásaival összhangban. Mivel rávilágítanak néhány fontos, jogállamisággal kapcsolatos nehézségre, hasznosak a jövőbeli IPA-támogatás megtervezésekor. Bár a jelentések megfelelnek céljuknak, azaz tájékoztatnak a bővítési folyamatról, nem kapcsolják össze módszeresen az előrehaladást (vagy az előrehaladás hiányát) konkrét uniós fellépésekkel, illetve nem tesznek javaslatot arra, hogy az Unió hogyan segíthetné az ajánlások végrehajtását.

28 A civil társadalmi szervezetek kulcsszerepet játszanak a kormányzatok elszámoltathatóságának és a véleménynyilvánítás szabadságának biztosításában. A stabilizációs és társulási megállapodásokkal kapcsolatos uniós közös álláspontoknak és a jogérvényesüléssel, szabadsággal és biztonsággal foglalkozó albizottsági ülések jegyzőkönyveinek vizsgálata során azonban megállapítottuk, hogy Albánia kivételével az Unió ezeken az üléseken nem foglalkozott szisztematikusan a civil társadalmi szervezetek szerepével.

29 A Bizottság a Demokráciáért Európai Alapítványon és egyéb eszközökön keresztül növelte a civil társadalmi szervezeteknek nyújtott pénzügyi támogatást (az 51. bekezdés bemutat egy példát a civil társadalmi szervezetek támogatását célzó projektre). A bizonyítékok azonban azt mutatják, hogy a jogállamisággal kapcsolatos civil társadalmi fellépések uniós támogatása nem elégséges az ágazat igényeinek kielégítéséhez (lásd: 30 – 31. és 70. bekezdés) és többnyire rövid távú projekteken alapul. Egy, a jogállamiságról szóló független értékelés megállapította, hogy a haladás hiánya többek között „a civil társadalom nem megfelelő részvételével vagy marginalizálódásával” van összefüggésben^[22].

30 A bővítésről szóló 2018. évi közlemény értékelésében^[23] a Transparency International is kifogásolta, hogy sem a politikai párbeszéd, sem a pénzügyi támogatás tekintetében nem veszik kellőképpen figyelembe a civil társadalmi szervezetek szerepét. A véleménynyilvánítás szabadságát érintő kihívásokkal összefüggésben ez továbbra is különös aggodalomra ad okot mind a hat nyugat-balkáni országban (lásd: 66 – 67. bekezdés).

31 Ezen túlmenően a Bizottság a beszámoláshoz soha nem használta az IPA 3. monitoringmutatóját („A csatlakozással kapcsolatos olyan politikai döntéshozatali és reformfolyamatok százalékos aránya, amelyek során eredményesen konzultálnak a civil társadalommal” – az 1. egyedi célkitűzéshez („Politikai reformok”) tartozó mutató), ami miatt kevésbé lehetett nyomon követni az e területen elért haladást. Az IPA II monitoringértékelése szerint pedig a mutató „nagyon hasznos információkkal szolgálhat a civil társadalmi szervezeteknek az IPA II-be való bevonásáról”^[24].

A Bizottság nem csökkenti módszeresen az uniós fellépés hatásának fenntarthatóságát fenyegető fő kockázatokat

32 Az uniós támogatás hatását és fenntarthatóságát leginkább a politikai akarat és a reformok iránti felelősségvállalás hiánya veszélyezteti, különösen akkor, ha gyenge az adminisztratív kapacitás. Ha nincs meg a kellő politikai akarat, az aláássa a projekt iránti felelősségvállalást, és csökkenti a projekt outputjainak hasznosítása vagy a reformprogram további előmozdítására való felhasználása iránti elkötelezettséget. A gyenge adminisztratív kapacitás (például ha nincs elegendő személyzet vagy képzés, vagy ha nem alkalmaznak az alkalmazottak megtartására irányuló politikát, ami miatt magas a fluktuáció aránya), valamint a tisztviselők és a reformokban részt vevő egyéb alkalmazottak alacsony fizetése szintén akadályozza az előrehaladást. A Bizottsággal szemben az az elvárás, hogy azonosítsa ezeket a kockázatokat, és a támogatásba építse be a szükséges biztosítékokat.

33 A mintánkban szereplő projekttervezési dokumentumok áttekintése alapján megállapítottuk, hogy bár a Bizottság és végrehajtó partnerei mind a hat nyugat-balkáni országban azonosították ezeket a kockázatokat, nem tettek megfelelő kockázatcsökkentő intézkedéseket (lásd: 35. és 37. bekezdés).

A projektek végrehajtása során a gyenge adminisztratív kapacitás kezelésére tett intézkedések gyakran hatástalanok

34 A mintánkban szereplő 18 projektnek az volt a célja, hogy növelje a támogatandó intézmények szakmaiságát, elszámoltathatóságát és hatékonyságát, és a kapacitásépítés is a finanszírozott tevékenységek egyik fő eleme volt. Ahhoz, hogy ezek a tevékenységek eredményesek legyenek, a partnerországoknak megfelelő elkötelezettséget kell tanúsítaniuk, például megfelelő személyzet, létesítmények, költségvetés és informatikai eszközök biztosítása révén. A Bizottság meghatározta ezeket az előfeltételeket, és beépítette őket a projektfelhívások feladatmeghatározásába, de a végrehajtó partnerek nem javasoltak olyan konkrét intézkedéseket, amelyek lehetővé tennék számukra a vállalt kötelezettségek betartásának kikényszerítését.

35 A végrehajtó partnerek a projektjavaslatokba és a szerződésekbe olyan kifejezéseket építettek be, mint „együttműködés a közigazgatással már a korai szakaszban”, „átláthatóság biztosítása a projekt végrehajtása során”, „nyílt és részvételen alapuló kidolgozás biztosítása”. Mivel azonban ezek nem kötelezhetik a végrehajtó partnereket konkrét intézkedések megtételére, nem tekinthetők eredményes kockázatcsökkentő intézkedéseknek. Megállapítottuk, hogy egyes uniós külképviseletek megpróbáltak szakpolitikai és politikai párbeszéd útján beavatkozni az Unió által finanszírozott reformokhoz szükséges finanszírozás, illetve személyzet biztosítása érdekében. Azonban korlátozta őket az eredmények elérésében, hogy a támogatási megállapodások nem tartalmaznak részletes előfeltételeket.

Az IPA II a változás előmozdítására irányuló politikai akarattól és a reformért való felelősségvállalástól függ

36 A politikai akarat és a felelősségvállalás nagy szerepet játszik a reformok sikerében. A nyugat-balkáni országok elvileg elkötelezték magukat a reformok mellett, mivel státuszuk szerint uniós tagjelölt, illetve potenciális tagjelölt országok. Az Unió azonban elismerte^[25], hogy ez az elkötelezettség gyakran hiányzik a gyakorlatban. A csatlakozási folyamat javításáról szóló 2020. évi közlemény például felszólította a nyugat-balkáni vezetőket, hogy nagyobb hitelességet tanúsítva tegyenek eleget a szükséges alapvető reformok végrehajtása iránti kötelezettségvállalásaiknak, legyen szó a jogállamiságról vagy a korrupció elleni küzdelemről^[26]. A Bizottság éves bővítési csomagjának részét képező országjelentések nem tartalmaznak a reformok iránti felelősségvállalás és a politikai akarat értékelésére vonatkozó részt. Mindazonáltal a Bizottság mind a hat jelentésében következetesen összekapcsolta a felelősségvállalás hiányát az érdemi előrelépés hiányával.

37 Míg az IPA II megteremtheti az intézményi változásokhoz szükséges feltételeket, a reformok csak belpolitikai támogatással valósulhatnak meg. A mintában szereplő projektekről készített ellenőrzésünk azt mutatja, hogy ahol a projektelemek a technikai segítségnyújtásra, a kapacitásnövelésre és az intézményi hatékonyságra összpontosítanak, ott erős volt a politikai támogatás, és ezek a tevékenységek általában a terveknek megfelelően haladnak. Ahol azonban a komponensek például a függetlenség és az elszámoltathatóság megerősítése érdekében a jogszabályi keret módosítására irányulnak (mint például a 14. és 15. projekt esetében), ott gyakran kisebb volt a politikai elkötelezettség. Az 1. háttérmagyarázat példákat hoz fel arra, hogy a politikai akarat hogyan befolyásolja a szerbiai reformokat.

A szigorú feltételrendszer eredményeket hozott, de nem alkalmazták szisztematikusan

38 A feltételességi záradékok jelentős eszköznek számítanak a reformmal kapcsolatos nyomásgyakorlásban, és csökkenthetik a nem elegendő politikai akarat vagy igazgatási kapacitás kockázatát. A feltételesség azt jelenti, hogy a szerződéseket vagy a támogatást bizonyos feltételek teljesítésének előzetes vállalásától teszik függővé. Az IPA II esetében a Bizottság az egymást követő bővítési stratégiáiban több ízben is utalt a „szigorú feltételrendszerre” a projektek szintjén, anélkül, hogy a fogalmat konkrétan meghatározta volna.

39 Az IPA II létrehozásáról szóló rendelet kétféle feltételrendszerről rendelkezik a reformok előmozdítása érdekében. Az egyik a teljesítmény jutalmazásának alkalmazása, azaz pénzügyi ösztönző mechanizmus azon kedvezményezettek számára, amelyek határozott előrehaladást érnek el a tagsági kritériumoknak való megfelelés tekintetében, illetve hatékonyan használják fel az előcsatlakozási támogatást. A másik a támogatás fokozatos folyósítására vonatkozó további követelmények bevezetése. A Bizottság a hat nyugat-balkáni ország közül kettőben alkalmazta ezeket a követelményeket. Koszovóban az IPA monitoringbizottság a jövőbeli uniós pénzügyi támogatást a reformok megvalósításához – különösen a közigazgatási reform és az államháztartási gazdálkodás terén – kötötte^[27], Bosznia-Hercegovinában pedig a Bizottság konkrét feltételeket szabott az elszámoltathatóság és az igazságszolgáltatás függetlensége terén elakadt reformok gyors beindításához. A 2. háttérmagyarázatban bemutatott példa azt szemlélteti, hogy a reform érdekében hogyan alkalmazható a feltételrendszer a nyomásgyakorlás eszközeként, de ellenőrzési munkánk azt mutatja, hogy a Bizottság nem folyamodik ehhez módszeresen.

40 Bár a 2020. évi teljesítményjutalmazás megerősítette a kapcsolatot az „alapkérdések” terén elért előrehaladás és a további IPA II finanszírozás között, nem volt olyan rendelkezés vagy feltétel, amely az előrehaladás elmaradását vagy a visszaesést a finanszírozás csökkentésével hozta volna összefüggésbe egyes támogatásintenzív területeken, például az infrastruktúra vagy a vidékfejlesztés terén. A további követelmények (lásd: 2. háttérmagyarázat és 38. bekezdés) a feltételhez kötöttség eredményesebb típusát képviselik, mivel azonnali támogatáscsökkentés alkalmazása révén nemzeti korrekciókat válthatnak ki. A kiegészítő követelmények mechanizmusát azonban nem alkalmazzák szisztematikusan. Az IPA II – az eredeti IPA-programmal ellentétben – nem rendelkezik kifejezetten a támogatás felfüggesztésének lehetőségéről, ha egy kedvezményezett ország nem tartja be a demokrácia, a jogállamiság és az emberi jogok tiszteletben tartásának alapelveit.

41 2019. március 27-i állásfoglalásában az Európai Parlament szigorúbb feltételességi szabályokat javasolt, működőképes felfüggesztési záradékkal, hogy a demokrácia, a jogállamiság és az emberi jogok tiszteletben tartása terén való visszaesést szankcionálni lehessen^[28]. Az IPA III rendelet^[29] a feltételrendszer megerősítését tűzi ki célul, de nem világos, hogy ez hogyan fogja befolyásolni a finanszírozás biztosítását.

42 A 2018. évi közleményhez mellékelt cselekvési tervében a Bizottság azt javasolta, hogy a csatlakozási tárgyalások során alkalmazzanak feltételrendszert „[…] annak biztosításával, hogy az igazságügyi reform, valamint a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem terén kézzelfogható eredmények szülessenek, mielőtt ideiglenesen le lehetne zárni az egyéb tárgyalási fejezetekre vonatkozó technikai megbeszéléseket.” A tagállamok azonban nem foglalták bele a szófiai nyilatkozatba ezt a lehetőséget (lásd: 17. bekezdés).

43 A feltételrendszer a legmagasabb politikai szinten is alkalmazható egy „általános egyensúlyra” vonatkozó záradék révén, amely lehetővé teszi a Tanács számára, hogy úgy döntsön, hogy nem nyit meg vagy nem zár le egyetlen tárgyalási fejezetet sem, ha a 23. és 24. fejezettel kapcsolatos előrehaladás nem kielégítő. Erre a záradékra hivatkoztak a Montenegró csatlakozásáról szóló 2012-es kormányközi konferencia megnyitóján, majd a Szerbia csatlakozásáról szóló 2014-es kormányközi konferencián is. A Bizottság a Montenegró által elért eredményekről szóló 2014. évi jelentésében és a 2014–2015. évi bővítési stratégiai dokumentumban hivatkozott a záradékra, ami arra ösztönözte a montenegrói hatóságokat, hogy foglalkozzanak a feltárt hiányossággal.

44 Az általános egyensúlyra vonatkozó záradékkal kifejezetten foglalkozott a Bizottság bővítésről szóló 2020. évi közleménye, amelyben a Bizottság – annak ellenére, hogy igen kritikusan nyilatkozott Szerbiáról – úgy értékelte, hogy „[…] jelenleg összességében egyensúly van […]”. A Tanács azonban arra a következtetésre jutott, hogy „Szerbia nem teljesítette a csatlakozási tárgyalások új fejezetének megnyitásához szükséges feltételeket […] az országnak előrelépést kell tennie a demokrácia, az igazságszolgáltatás függetlensége, a véleménynyilvánítás szabadsága és a média területén”^[30]. Bár a Tanács nem hozott hivatalos határozatot az általános egyensúlyra vonatkozó záradék alkalmazásáról, úgy véljük, hogy ez a nyilatkozat erre enged következtetni. A döntés reakciót váltott ki Belgrádban, és mind az elnök, mind az új kormány felvette a kapcsolatot az uniós külképviselettel és a Quinttel^[31] a folyamat előmozdítása érdekében. Az általunk végzett ellenőrzés során nem találtunk útmutatást arra vonatkozóan, hogy mikor és hogyan kell alkalmazni az általános egyensúlyra vonatkozó záradékot.

45 A csatlakozási tárgyalások megkezdésére irányuló albán törekvéssel kapcsolatban említhetünk egy másik példát arra, hogy a Tanács további feltételeket szabott, konkrét határidővel együtt. 2018 áprilisában a Bizottság ajánlást adott ki a tárgyalások megkezdésére anélkül, hogy további feltételeket szabott volna. A Tanács azonban 2018. júniusi következtetéseiben öt kulcsfontosságú területen történő fellépéshez kötötte a tárgyalásokat, és utasította a Bizottságot, hogy kövesse nyomon az előrehaladást és tegyen jelentést róla. Noha a Bizottság 2019 májusában megállapította, hogy jelentős előrelépés történt, és ismét javasolta a tárgyalások megkezdését, a Tanács kétszer is elhalasztotta az erről szóló döntést. Végül 2020 márciusában döntött a tárgyalások megkezdéséről, de több mint egy évvel később még mindig nem született megállapodás a közös uniós tárgyalási keretről. A csatlakozási tárgyalások lassú üteme azzal a kockázattal jár, hogy gyengül a feltételrendszer remélt átalakító ereje.

Az uniós fellépés hozzájárult a reformokhoz, de összességében kevéssé befolyásolja a jogállamiság terén elért előrehaladást

46 Ebben a szakaszban azt mérjük fel, hogyan járult hozzá az uniós fellépés a jogállamisági reformokhoz a nyugat-balkáni országokban, és az említett reformoknak milyen hatása volt az egyes országok összesített előrehaladására a jogállamiság terén. Megvizsgáltuk, hogy az uniós fellépés hozzájárult-e az említett fejleményekhez, és hogy ez a hozzájárulás valószínűsíthetően fenntartható-e hosszabb távon. Ahhoz, hogy jobban megismerjük az uniós projektek teljesítményét, fenntarthatóságát és bizottsági ellenőrzését, a 19 projektből álló minta outputjait és végeredményeit is felmértük^[32]. A mintáról részletesebben lásd: I. melléklet.

A projektek tervezett outputjait többnyire elérték, de a végeredmények technikai és operatív jellegűek

47 Az általunk értékelt 19 projekt közül 13^[33] fejeződött be az ellenőrzés idejére^[34], a többi hat még folyamatban volt. A 13 lezárt projekt közül tíznek^[35] sikerült teljesen vagy nagyrészt megvalósítania a tervezett outputokat. Hét esetben azonban ez csak a szerződés meghosszabbításával volt megvalósítható, amelynek hossza egytől^[36] 10^[37] hónapig terjedt. A tíz projekt közül a 11. és 12. projektnél kiemelkedően magas színvonalú volt a beszámolás, amely világos információkat közölt a tevékenységekkel és az eredményekkel kapcsolatban. A 11. projektben a jelzőlámpák rendszerét alkalmazták az egyes tevékenységek outputmutatóinak figyelemmel kíséréséhez és a teljesítésük bemutatásához. A fennmaradó három befejezett projekt esetében^[38] a zárójelentések ugyan még nem álltak rendelkezésre, az időközi beszámolók azonban arra mutatnak, hogy haladás történt a célok megvalósítása felé.

48 Az általunk vizsgált projektekre vonatkozó outputmutatók többnyire mennyiségi jellegűek voltak, és képzések és munkaértekezletek lebonyolításához, szakértők biztosításához (hogy segítsék a jogszabályok, cselekvési tervek, stratégiák és módszertani iránymutatások összeállítását), tanulmányok és informatikai vagy nem informatikai kísérleti programok elkészítéséhez és jogi tanácsadáshoz kapcsolódtak.

49 A mintánkba tartozó 13 befejezett projekt esetében a végeredményeket is értékeltük^[39]. Megállapítottuk, hogy öt érte el a tervezett célt^[40] (lásd: 3. háttérmagyarázat), további három projekt pedig megfelelően halad a végeredmények elérése felé^[41]. A többi projektről nem lehetett ilyen értékelést készíteni, mivel az ellenőrzés idején még nem voltak meg a zárójelentések, és nem számoltak be megfelelően az eredményekről (lásd: 4. háttérmagyarázat).

50 Ha megvan a politikai akarat, az uniós támogatásnak érdemi hatása lehet. Az 5. háttérmagyarázat két olyan, az IPA II-ből finanszírozott projekt példáját mutatja be, ahol a politikai akarat segítségével növelni lehetett az uniós támogatás hatását.

51 Megállapítottuk, hogy a jogállamiság területén belül az IPA II-ből finanszírozott területek közül a véleménynyilvánítás szabadságával foglalkoztak a legkevesebbet. Úgy találtuk azonban, hogy amikor mégis sor került ilyen támogatás biztosítására, az előnyösnek bizonyult. Sikeres példa erre a 19. projekt.A projekt a tervezettnek megfelelően halad előre, és valószínűleg el fogja érni a kívánt végeredményeket, köszönhetően az egyre több támogatott civil társadalmi szervezetnek, aktivistának, újságírónak, médiacsatornának és más médiaszereplőnek, akik a Demokráciáért Európai Alapítvány^[42] támogatása révén tovább működhetnek. A támogatások kedvezményezettjei mind arról számoltak be, hogy így lehetővé vált a civil társadalomban vagy a médiában végzett munkájuk megerősítése (vagy a munka fenntartása elnyomó környezetben).

A projektek ellenőrzése nem mindig mérte a végeredményeket, és a projektek közül valószínűleg kevés lesz fenntartható

52 A Bizottság rendszeresen ellenőrizte a mintánkban szereplő projekteket, de a teljesítményértékelés nem mindig volt teljes, mivel a jelentések általában inkább a tevékenységekre, és nem az eredményekre helyezték a hangsúlyt. Az általunk megvizsgált jelentésekben mindig leírták, hogy mi történt, összekapcsolták a tevékenységeket a projekt célkitűzéseivel, de nem mindig szerepelt, hogy mit sikerült elérni a projekt lezárásáig, különösen végeredmények formájában.

53 A jelentések hiányosságai gyakran a projekt megtervezésének és különösen a logikai keretének hiányosságaiból erednek. Ha az előkészítő szakaszban a logikai keretet jól meghatározták, output- és végeredmény-mutatókkal, illetve az azokhoz tartozó alap- és célértékekkel is ellátták, akkor általában a beszámolók átláthatóbbak, és az előrehaladást legalább az outputok szintjén jobban nyomon lehet követni. A mintánkban kilenc projektnek^[43] volt jól meghatározott logikai kerete. Kilenc másikban^[44] a logikai keret részben a mutatók, részben az alap- és célértékek hiánya miatt nem volt teljes. Négy projektet^[45] a későbbiekben felülvizsgáltak és javítottak azok logikai keretén. A két építési projekt esetében^[46] a szerződés jellege szükségtelenné tette a logikai keretet.

54 Azon kilenc projekt közül, amelyek az összes vagy a legtöbb outputot megvalósították (lásd: 47. bekezdés), öt projekten végeztek független, eredményorientált monitoringot (EOM)^[47], amely egyszerre hívta fel a figyelmet a projekt eredményeire, és segítette a jobb végrehajtást és beszámolást. A korai szakaszban készült EOM-jelentések hasznos bemeneti információval szolgálnak az olyan projektek számára, amelyek nem jó irányban haladnak a célkitűzéseik elérése felé, vagy ha nehéz felmérni a projekt előrehaladását. Egy esetben^[48] az EOM ajánlásának elmulasztása rossz minőségű beszámoláshoz vezetett.

55 A mintánkba tartozó kilenc projektről^[49] szóló EOM-jelentések a projekt fenntarthatóságával kapcsolatos problémákra hívták fel a figyelmet. A jogállamiságról készült, 2019. évi külső értékelés ugyancsak megerősítette, hogy a fenntarthatóságot sok közegben nehéz elérni^[50]. A nemzeti hatóságok csak három projekthez nyújtottak támogatást, amivel ezek némi garanciát kaptak a pénzügyi fenntarthatóságra^[51]. A pénzügyi fenntarthatóság máskülönben nagyrészt az uniós támogatás folytatásától függött^[52]. A projektekért való felelősségvállalás alacsony szintje mellett (lásd még: 6. háttérmagyarázat) a fenntarthatóság két legnyilvánvalóbb akadálya a rossz pénzügyi és intézményi kapacitás. Ezt az IPA II monitoringbizottság is elismerte 2019. évi ülésén: „Az uniós finanszírozású programok eredményeinek fenntarthatósága gyakran veszélybe kerül, mégpedig az elégtelen karbantartás és a pénzügyi források hiánya miatt”^[53].

56 A projekt lezárásakor levont tanulságokról való beszámolás segíthet az eredmények fenntarthatóságát akadályozó tényezők felismerésében. Az éves cselekvési programokban külön bekezdés szól a tanulságokról, gyakran az előző támogatással összekapcsolva, és a mintánkban szereplő projektek leírásában ugyancsak volt egy szakasz arról, hogy mennyiben alapultak az előző IPA-projekteken. Ebből a bevezető bekezdésből azonban hiányzik annak elemzése, hogy mi működött és mi nem, az ennek megfelelő ajánlásokkal. Az általunk ellenőrzött 13 befejezett projekt közül csak ötben^[55] láttunk részletes beszámolót a tanulságokról. A 12. projekt végrehajtó partnere például felhívta a figyelmet a jogalkotási és szabályozási változások mennyiségével és sebességével szembesülő hatóságok korlátaira, és hangsúlyozta, hogy a jövőbeni fellépésekhez biztosítani kell a reformok végrehajtásához szükséges erőforrásokat és képzést is. Az egyik, még folyamatban lévő projekt^[56] kapcsán szintén tervezik, hogy a zárójelentés tartalmazni fogja a tanulságokat.

A nyugat-balkáni országok reformjaihoz nyújtott, sokéves uniós támogatás ellenére fennmaradtak az alapvető problémák

57 A nyugat-balkáni országokban több mint 20 éve folyó politikai és pénzügyi erőfeszítések ellenére a Bizottság és más nemzetközi szervezetek egyaránt arról számoltak be, hogy a jogállamiság terén korlátozott az előrehaladás a régióban (lásd: 7–10. ábra). A fentiekben leírt reformok nyilvánvalóan nem voltak elegendőek ahhoz, hogy nagyarányú változást idézzenek elő a jogállamiság tekintetében, főleg a belföldi felelősségvállalás és a politikai akarat hiányából kifolyólag (lásd: 37. bekezdés).

58 A jogállamisághoz nyújtott uniós támogatás 2019. évi értékelése^[57] elismerte, hogy az uniós támogatás ösztönzést adott a pozitív fejleményeknek (mint például az ágazati stratégiák és cselekvési tervek kidolgozása, intézményi kapacitásépítés, nagyobb függetlenség, elszámoltathatóság és az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés). Azt is kiemelte, hogy az előrehaladás ennek ellenére korlátozott volt, és a fenntarthatóságot nehéz volt biztosítani. Az értékelés szerint „ez összefügg a politikai akarat alacsony szintjével, a változásokkal szembeni intézményi ellenállással és a civil társadalom nem megfelelő részvételével vagy marginalizálódásával”.

59 Az alábbi bekezdésekben bemutatjuk a nyugat-balkáni országokban a jogállamiság terén továbbra is tapasztalható főbb problémákat, és szemléltetjük, hogy a nagyobb reformokkal milyen csekély előrehaladást sikerült elérni.

A bírói testület működése

60 A korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelem ügyében – főként a politikai elkötelezettség hiányából kifolyólag – késlekedik a bírói és ügyészi szervek és struktúrák függetlenségének, szakmaiságának és elszámoltathatóságának megerősítésére irányuló új jogszabály végrehajtása. A régióban (konkrétan Albániában, Montenegróban és Szerbiában) az (esetenként magas rangú) kormánytisztviselők és parlamenti képviselők még mindig nyilvánosan és rendszeresen véleményezik a folyamatban lévő nyomozásokat és bírósági eljárásokat, olykor még magukat a bírákat és ügyészeket is. Szerbiában a bulvárlapokban megjelenő cikkekkel veszik célba és igyekeznek hitelteleníteni az igazságszolgáltatás tagjait^[58], Albániában pedig az Európa Tanács bírálta az online média azon eljárását, hogy pletykákat terjeszt és támadja a közélet szereplőit^[59].

61 Szerbiában több bíró azt kérte, hogy mentsék fel őket a helyi politikusokat érintő ügyekben való ítélkezés alól, mivel ez nyomást helyezett rájuk és a családjukra^[60]. Montenegróban az Ügyészi Tanács közelmúltbeli reformja, a Bírói Tanács által hét bírósági elnök újbóli, harmadik ciklusra való kinevezéséről a közelmúltban meghozott határozatok (annak ellenére, hogy a jogszabályok legfeljebb két ciklusra teszik lehetővé kinevezésüket)^[61], valamint az, hogy a parlament nem tudott minősített többséget elérni a magas szintű bírósági kinevezésekhez, azt jelzi, hogy a bírósági és ügyészségi szolgálatok továbbra is ki vannak téve a politikai beavatkozásnak. Albániában továbbra is problémát jelentenek az igazságszolgáltatásba való beavatkozásra tett kísérletek (többek között az igazságszolgáltatáson belüli hatóságok részéről), valamint az ügyészekre gyakorolt külső és belső nyomásgyakorlás^[62].

A korrupció elleni küzdelem

62 A Bizottság arról számolt be, hogy a korrupciónak különösen kitett ágazatokban (amelyek jelentős összegű közkiadással vagy a lakossággal való közvetlen kapcsolattal járnak) továbbra is meglehetősen problémás a helyzet a régió egész területén. Szerbiában a korrupció lehetősége miatt súlyos aggályok merültek fel egy olyan friss törvénnyel kapcsolatban, amely lehetővé teszi, hogy az úgynevezett „stratégiai fontosságú” projektek mentesüljenek a közbeszerzési szabályok alól^[63]. A Transparency Serbia bírálta azt a gyakorlatot, hogy hat hónapos időszakra „megbízott igazgatókat” neveznek ki az állami vagyon kezelésére, mivel ez lehetővé teszi, hogy a kormányon lévő párt „rövid pórázon tartsa” ezeket a személyeket^[64].

63 A Montenegró által a tagság felé tett előrehaladásról szóló, legújabb jelentéseiben^[65] a Bizottság csak „korlátozott előrehaladást” érzékelt a korrupció elleni küzdelemben, miközben állítása szerint a korrupció „sok területen jelen van, és továbbra is aggodalomra ad okot”. A jelentések többek között megemlítik, hogy egy üzletember 2019-ben titkos videofelvételeket – később pedig titkos hangfelvételeket és dokumentumokat – hozott nyilvánosságra, amelyek miatt a főbb állami intézmények részéről több közszereplő is feltételezhető illegális pártfinanszírozás és megvesztegetés gyanújába keveredett.

64 Albániában a Közbeszerzési Hivatal arról számolt be, hogy az előzetes versenyeztetés nélküli tárgyalásos eljárások száma az utóbbi években jelentősen visszaesett. A megkérdezett üzleti képviselők és újságírók (a találkozók listáját lásd: II. melléklet) azonban úgy nyilatkoztak, hogy a közbeszerzésben általánosan jelen van a korrupció, és egyértelmű jelek utalnak az állam foglyul ejtésére: az eljárásokban gyakran nincs tényleges verseny, az építési beruházások árajánlatait mesterségesen megemelik, a koncessziós megállapodásokra irányuló beszerzések pedig átláthatatlanok.

65 A Transparency International és a Világbank korrupciós mutatói (lásd: 9. ábra) megerősítik,. hogy az évek óta tartó uniós reformprogram ellenére az állam foglyul ejtését és a széles körű korrupciót nem sikerült kezelni. Úgy gondoljuk, hogy ahhoz, hogy érdemi hatása legyen, az Unió részéről összehangolt és egyidejű fellépésre lenne szükség a jogállamisággal összefüggő politikai területek széles körében^[66]. A tárgyalási fejezetek témakörei 2020-as csoportosítása (a 23. (Igazságszolgáltatás és alapvető jogok), 24. (Jogérvényesülés, szabadság és biztonság), 5. (Közbeszerzés), 18. (Statisztika) és 32. (Pénzügyi ellenőrzés) fejezeteknek, valamint a gazdasági kritériumoknak, a demokratikus intézmények működésének és a közigazgatás reformjának párhuzamos értékelése) elvileg lehetővé teszi ezt a megközelítést^[67], ezért ez a lépés a helyes irányba mutat. Ez a változás azonban csak a két jelenleg tárgyalásokat folytató országot (Montenegrót és Szerbiát) érinti, és a gyakorlatba még nem ültették át.

A véleménynyilvánítás szabadsága

66 A Freedom House és a Riporterek Határok Nélkül szerint a véleménynyilvánítás szabadsága terén Észak-Macedónia és Koszovó kivételével nem történt javulás. A Bizottság legfrissebb éves bővítési jelentései azt mutatják, hogy Bosznia-Hercegovina, Montenegró és Szerbia esetében 2015 óta semmilyen előrehaladás nem történt (lásd: 7. ábra).

67 Az egész régióban komoly aggodalomra adnak okot az újságírókkal szembeni támadások^[68]. Az újságírók és a médiacsatornák továbbra is megfélemlítésnek, a közösségi médián keresztül érkező fenyegetéseknek és fizikai támadásoknak vannak kitéve, miközben a nyomozások és büntetőeljárások lassan haladnak. A média még mindig rendkívül polarizált, és az önszabályozó mechanizmusok továbbra is gyengék. A régió egészére kiterjedő, gyakran az állami hátterű médiában terjesztett^[69] dezinformáció növekvő mértéke még jobban megosztja a társadalmat, különösen a választási kampányok idején.

68 Még Albániában is, ahol az igazságszolgáltatás függetlensége terén a legnagyobb előrehaladást sikerült elérni, az átvilágítás nagyságrendje és lassú előrehaladása zavart okozott a rendszerben, a növekvő ügyhátralék miatt pedig csökkent az igazságügyi reformok lakossági támogatottsága, ami alááshatja a reformok érzékelt legitimitását. A 2016-ban mért 71%-ról 2019-re 53%-ra csökkent azoknak az albánoknak az aránya, akik szerint a reformoknak pozitív hatása lesz, és ugyanebben az időszakban 46%-ról 32%-ra esett vissza azoknak az aránya, akik szerint a reformokat megfelelően hajtják végre^[70]. Az albán lakosság nagyrészt a hagyományos médiaforrásokból tájékozódik^[71], amelyek viszont érzékelhetően elfogultak, ezért a korrupciós botrányokat a saját politikai vagy üzleti kötődéseiktől függően elhallgatják vagy éppen felnagyítják. Ez ugyancsak felveti azt a kockázatot, hogy csorbul a reformok érzékelt legitimitása.

69 A megkérdezett civil társadalmi szervezetek felhívták a figyelmet a stratégiai kommunikáció szükségességére, hogy kiemeljék a reformok pozitív hatásait, és elmagyarázzák, hogy az átmeneti zavarok ellenére az intézmények szerkezetátalakítása tartós előnyökkel fog járni. Ahhoz, hogy az uniós célokat eredményesen lehessen kommunikálni a nyilvánosság felé, folyamatos együttműködésre és egyeztetésre van szükség a kormányok és a civil társadalom között.

70 Az Unió támogatta a kormány és a civil társadalom hivatalos együttműködési keretének kialakítását, amely jelenleg az összes nyugat-balkáni országban érvényben van. A civil társadalom azonban gyakran nem jut kellően nagy szerephez a politikában és a döntéshozatalban. Észak-Macedónia – és bizonyos mértékig Montenegró – kivételével, ahol az uniós külképviselet a civil társadalom működési környezetének javulásáról számolt be, a régió civil társadalmi szervezetei most is el vannak hallgattatva. Azok az albániai és szerbiai civil szervezetek, amelyekkel interjút készítettünk, megerősítették, hogy a konzultációk eseti alapon történnek, a civil társadalom ajánlásait pedig a dokumentumok végső változatában gyakran figyelmen kívül hagyják. Szeretnék megerősíteni az együttműködésüket az uniós külképviseletekkel, a független médiaközösséggel és az oknyomozó újságírókkal, hogy figyelemmel kísérhessék többek között a reformok végrehajtását és ennek hatását a korrupció alakulására, illetve figyelmeztethessék a közvéleményt és a régióban működő kormányokat.

Következtetések és ajánlások

71 A nyugat-balkáni jogállamisághoz nyújtott uniós támogatás eredményességére irányuló ellenőrzésünk legfontosabb következtetése az, hogy az uniós fellépés hozzájárult a reformokhoz olyan technikai jellegű területeken, mint az igazságszolgáltatás hatékonysága és a vonatkozó jogszabályok kidolgozása, de politikai akarat hiányában összességében korlátozott hatást gyakorolt az alapvető jogállamisági reformok előmozdítására a régióban.

72 Néhány, a közelmúltban főként Albániában és Észak-Macedóniában bekövetkezett pozitív fejlemény ellenére a Bizottság és más nemzetközi szervezetek csekély előrelépésről számolnak be a jogállamiság terén. Továbbra is alapvető problémák tapasztalhatók olyan területeken, mint az igazságszolgáltatás függetlensége, a hatalom koncentrációja, a politikai beavatkozás és a korrupció, ami további erőfeszítéseket tesz szükségessé a reformok előmozdítása kapcsán ezeken a területeken (lásd: 57 – 58. és 68. bekezdés).

1. ajánlás. A bővítési folyamat során a jogállamisági reformok előmozdítására szolgáló mechanizmus megerősítése

A Bizottság erősítse meg az alapvető reformoknak a bővítési folyamat során történő ösztönzésével és támogatásával kapcsolatos megközelítését. Különösen arra összpontosítson, hogy stratégiai célokat tűzzön ki minden egyes bővítési ország számára azáltal, hogy végső hatásmutatókat (valamint az ezek felé tett előrehaladás nyomon követésére szolgáló részcélokat) határoz meg a jogállamiság olyan alapvető területein, mint az igazságszolgáltatás függetlensége, a véleménynyilvánítás szabadsága, valamint az állam foglyul ejtésével és a korrupcióval szembeni küzdelem.

Határidő: 2022. december

73 Megállapítottuk, hogy az alapvető feladatok elsődlegességének elve alapján és – 2020 óta – a tárgyalási fejezetek témakörök szerinti csoportosítása révén a Bizottság immár nagyobb hangsúlyt fektet a nyugat-balkáni országok jogállamiságára, és az előcsatlakozási eszköz (IPA) keretében általában konkrét intézkedések formájában is kifejezésre juttatta az Unió jogállamisággal kapcsolatos politikai prioritásait (lásd: 25 – 27. bekezdés).

74 Más nemzetközi szervezetek, szellemi műhelyek és civil társadalmi szervezetek a jogállamiság tekintetében ugyanazokat a kiemelt területeket határozták meg, mint a Bizottság. Megállapítottuk azonban, hogy a jogállamisággal kapcsolatos civil társadalmi fellépéshez nyújtott uniós támogatás nem elégíti ki az ágazat szükségleteit, és hatását nem követik kellőképpen nyomon. A Bizottság nem alkalmazza például a civil társadalom reformfolyamatban való részvételének nyomon követésére vonatkozó IPA II mutatót, következésképpen nem számol be az e területen elért előrehaladásról (lásd: 28 – 31. bekezdés).

75 A média és a civil társadalom számára kedvező környezet segíthet az uniós fellépések céljainak és eredményeinek terjesztésében és tisztázásában, az uniós tagsághoz vezető út megismertetésében és az Unió demokratikus elveinek népszerűsítésében. Megállapítottuk, hogy mind a hat országban a véleménynyilvánítás szabadsága az a terület, amely a legkevésbé fejlődött. Egyes országokban csökken a csatlakozáshoz szükséges reformok társadalmi támogatottsága (lásd: 68 – 70. bekezdés).

2. ajánlás. A jogállamisági reformokban részt vevő civil társadalmi szervezetek számára és a média függetlensége érdekében nyújtott támogatás fokozása

A Bizottság és az Európai Külügyi Szolgálat fokozza a független civil társadalmi szervezetek és a független újságírók támogatását. Konkrétan:

1. helyezzék előtérbe a jogállamiság területén tevékenykedő civil szervezetek és a független média támogatását, és e célból különítsenek el finanszírozást az IPA III jogállamisági intézkedései keretében a civil szervezetek számára;
2. gondoskodjanak nem kizárólag projektfinanszírozáson alapuló, hosszú távú pénzügyi támogatásról a civil társadalmi szervezetek és a független médiaszervezetek számára;
3. támogassák a civil társadalmi szervezeteket és a független médiaszervezeteket abban, hogy személyre szabott eszközöket fejlesszenek ki a korrupció alakulásának nyomon követésére;
4. konkrét mutatók segítségével kövessék nyomon a civil társadalmi szervezeteknek a jogállamisági reformokhoz való hozzájárulását.

Határidő: 2022. december

76 Jóllehet a Bizottság elismerte, hogy az IPA-projektek végrehajtása során az adminisztratív kapacitás és a politikai akarat számít a legjelentősebb kockázati területnek, nem találtunk olyan konkrét intézkedéseket, amelyek e kockázatok csökkentésére irányulnak. A fő kockázatokat nem veszik figyelembe a projektfinanszírozás vagy -végrehajtás előfeltételeinek megállapítása során, így azok nem szolgálnak alapul konkrét kockázatcsökkentő intézkedések kidolgozásához. Ezenkívül az uniós külképviseletek ritkán éltek az IPA pénzügyi támogatás felfüggesztésének lehetőségével olyan esetekben, amikor a reformok előrehaladása nem volt kielégítő. Az IPA II nem tartalmaz megfelelően szigorú feltételességi záradékokat, amelyek közvetlenül összekapcsolnák a megrekedt jogállamisági reformokat a többi ágazat finanszírozásával kapcsolatos következményekkel. A Bizottság IPA III rendeletre vonatkozó jogalkotási javaslata megerősíti a feltételrendszert; a tervezet azonban nem határozza meg egyértelműen, hogy a feltételrendszer hogyan befolyásolja a finanszírozás biztosítását (lásd: 34 – 35. és 38 – 41. bekezdés).

77 Azt is megállapítottuk, hogy valahányszor a Tanács az általános egyensúlyra vonatkozó záradék formájában politikai feltételrendszert alkalmazott, ez reformprogramjaik előmozdítására késztette a partnerországokat. A Bizottság és a Tanács között nézeteltérések támadtak azzal kapcsolatban, hogy a partnerországok milyen mértékben tettek eleget a záradéknak. Véleményünk szerint ez a helyzet veszélyezteti a feltételrendszer ösztönző hatásait (lásd: 41 – 45. bekezdés).

3. ajánlás. A feltételrendszer alkalmazásának megerősítése az IPA III keretében

A Bizottság az IPA III-ból a jogállamiságtól eltérő területeken (például vidékfejlesztés és infrastruktúra) nyújtandó finanszírozás folyósítását kösse a jogállamiság terén elért előrehaladáshoz.

Határidő: 2022. december

78 A jogállamiság több, egymással összefüggő horizontális területet foglal magában. A 2020-tól a bővítési folyamatra alkalmazott módszertan jó irányba mutat, mivel a tárgyalási fejezetek témakörök szerinti csoportosítása révén lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy a csatlakozási tárgyalások során a jogállamisággal kapcsolatos valamennyi területet egyszerre kezelje. Az új módszertan azonban még túlságosan új ahhoz, hogy máris kézzelfogható eredményeket hozzon, és csak a tárgyaló országokra vonatkozik. A jogállamiság horizontális jellege miatt az ezzel kapcsolatos, általánossá váló hiányosságok negatívan befolyásolhatják az IPA más ágazataiban finanszírozott uniós fellépéseket (lásd: 65. bekezdés).

79 A befejezett projektek többsége megvalósította a tervezett outputokat, és körülbelül a felük érte el a tervezett végeredményeket. A folyamatban lévő projektek esetében vagy túl korai lenne értékelést készíteni a projekt meghosszabbítása miatt, vagy nem mérhető az előrehaladás, mert a teljesítményre vonatkozó információk hiányoznak vagy nem megfelelő minőségűek. Azokban az esetekben, amikor eredményorientált monitoringot alkalmaztak, az segített kiemelni a projektek eredményeit és javítani azok végrehajtását. Összességében azt állapítottuk meg, hogy az IPA-támogatás hozzájárult az igazságszolgáltatás hatékonyságának javításához, és alapvető fontosságú volt a jogszabályi keret végrehajtása és a korrupció elleni küzdelem proaktív megközelítésének előmozdítása szempontjából (lásd: 47 – 51. bekezdés).

80 A projektek fenntarthatóságának fő akadálya a nem megfelelő pénzügyi és intézményi kapacitás, valamint a politikai akarat hiánya. A nemzeti hatóságok kevés IPA-projektet támogatnak, ezért előfordulhat, hogy a projektek az uniós támogatás megszűnése után nem lesznek pénzügyileg fenntarthatóak. Ezenkívül az uniós támogatás általános fenntarthatóságát veszélyezteti az, hogy a jogállamiság terén az elmúlt 20 évben szerény előrelépést sikerült elérni, és ez a helyzet kérdéseket vet fel a csatlakozási folyamat hitelességét illetően. A tanulságokról szóló jelentések segíthetnek azonosítani a teljesítménnyel kapcsolatos problémákat és az eredmények fenntarthatóságát akadályozó tényezőket, de azok általában nem részei a projekttervezésnek (lásd: 52 – 56. bekezdés).

4. ajánlás. A projektekkel kapcsolatos beszámolás és nyomon követés megerősítése

A Bizottság:

1. az IPA által finanszírozott valamennyi releváns projekt esetében alakítson ki jól meghatározott logikai kereteket, amelyek többek között egyértelműen meghatározott output- és végeredmény-mutatókat tartalmaznak, alap- és célértékek felhasználásával;
2. fokozza a jogállamiság területén az IPA III által finanszírozott projektek eredményorientált monitoringjával foglalkozó missziók alkalmazását;
3. a projekt-zárójelentésekbe illesszen be egy, a tanulságok levonásával foglalkozó részt, amely tartalmazzon a projekt jövőbeli eredményeinek fenntarthatóságát segítő megállapításokat és ajánlásokat.

Határidő: 2022. december

A jelentést 2021. november 9-i luxembourgi ülésén fogadta el a Bettina Jakobsen számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

Mellékletek

I. melléklet. Ellenőrzött projektek – Outputok és végeredmények

 Forrás: Európai Számvevőszék.

II. melléklet. Azon érdekelt felek felsorolása, akikkel interjút készítettünk (videokonferencia keretében)

Glosszárium és rövidítések

CSO: Civil társadalmi szervezet.

EKSZ: Európai Külügyi Szolgálat

EOM: Eredményorientált monitoring, a folyamatban lévő projektek outputjainak és végeredményeinek független szakértők általi felülvizsgálata olyan kritériumok alapján, mint relevancia, hatékonyság, eredményesség, hatás és fenntarthatóság.

GRECO: A Korrupció Elleni Államok Csoportja, amely az Európa Tanács égisze alatt működik és a szervezet korrupció elleni normáinak tagállamok általi teljesítését ellenőrzi.

HJPC: Ügyészi és Bírói Főtanács (Bosznia-Hercegovina).

IPA: Előcsatlakozási Támogatási Eszköz, a tagjelölt és potenciális tagjelölt országok technikai és adminisztratív kapacitásának kiépítésére szolgáló uniós eszköz.

Logikai keretmátrix: A projektek végrehajtására, irányítására, nyomon követésére és értékelésére kiterjedő részletes tervezési eszköz.

Output: Egy projekt által létrehozott vagy elért dolog, például egy képzés lebonyolítása vagy egy út megépítése.

Stabilizációs és társulási folyamat: Az Unió nyugat-balkáni országokkal kapcsolatos politikája, amelynek célja reformok ösztönzésén keresztül annak lehetővé tétele, hogy a jövőben ezek az országok is tagállamok lehessenek.

STM: Stabilizációs és társulási megállapodás – olyan megállapodás, amelyet az Unió a stabilizációs és társulási folyamat részeként minden egyes nyugat-balkáni országgal külön-külön köt.

Végeredmény: Egy projekt által előidézett azonnali vagy hosszabb távú, szándékolt vagy nem szándékolt változás, például olyan előnyök, amelyeket a jobban képzett munkavállalók biztosítanak.

A Bizottság és az EKSZ válaszai

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=60343

Időrendi áttekintés

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=60343

Ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve megfelelőségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések, biztonságpolitika és jogérvényesülés kiadási területeiért felelős, Bettina Jakobsen számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara végezte. Az ellenőrzést Juhan Parts számvevőszéki tag vezette Ken Marti Vaher kabinetfőnök és Margus Kurm kabinetattasé, Alejandro Ballester Gallardo ügyvezető, Theodoros Orfanos feladatfelelős, valamint Naiara Zabala Eguiraun és Flavia Di Marco számvevők támogatásával. Nyelvi támogatás: Thomas Everett.

 

Végjegyzetek

^* Ez a megnevezés nem érinti a jogállással kapcsolatos álláspontokat, továbbá összhangban van az ENSZ BT 1244 (1999) sz. határozatával és a Nemzetközi Bíróságnak a koszovói függetlenségi nyilatkozatról szóló véleményével.

^[1] Javaslat – Az Európai Parlament és a Tanács rendelete a tagállamokban a jogállamiság tekintetében fennálló, általánossá vált hiányosságok esetén az Unió költségvetésének védelméről, COM(2018) 324 final, 2018.5.2.; 1. o.

^[2] Az Európai Unióról szóló szerződés 21. cikke.

^[3] Lásd: az Európai Tanács 1993. évi koppenhágai ülésén megfogalmazott, a csatlakozásra vonatkozó politikai kritériumok; az Európai Unióról szóló szerződés 49. cikke.

^[4] Az Európai Parlament és a Tanács (EU, Euratom) 2020/2092 rendelete (2020. december 16.) az uniós költségvetés védelmét szolgáló általános feltételrendszerről.

^[5] Európai Bizottság, a Bizottság közleménye: Az Unión belüli jogállamiság további erősítése – Az aktuális helyzet és a lehetséges további lépések, 2019. április 3., 1. o.

^[6] Marko Kmezić, Rule of law and democracy in the Western Balkans: addressing the gap between policies and practice, Southeast European and Black Sea Studies, 2020, 3. o.

^[7] Korrupcióellenes uniós intézkedések – Véleménycsere, az Európai Unió Tanácsa, 12 276/19, 2019.9.27.; 3. o.

^[8] COM(2018) 65 final, 2018.2.6., 6. o.

^[9] COM(2018) 65 final, 2018.2.6.

^[10] Florian Bieber (2020), The Rise of Authoritarianism in the Western Balkans, 139. o.; Jelena Džankić, Soeren Keil és Marko Kmezić (2018), The Europeanisation of the Western Balkans: A Failure of EU Conditionality?, 89. o.; Marko Kmezič (2020): Rule of law and democracy in the Western Balkans: addressing the gap between policies and practice, in Southeast European and Black Sea Studies, 1–2. o.

^[11] Freedom House, Democracy status.

^[12] Freedom House, Change in democracy status.

^[13] Transparency International: Captured states in the Western Balkans and Turkey.

^[14] Tena Prelec és Jovana Marović, No longer voting for the devil you know? Why the Balkans’ collective action problem might be easier to break than we think, BiEPAG, 2021. január.

^[15] Josep Borrell főképviselő/alelnök és Várhelyi Olivér szomszédságpolitikáért és bővítésért felelős biztos közös nyilatkozata a parlamenti választásokról; Az Egyesült Államoknak az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet mellé akkreditált képviselete.

^[16] A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának, „A csatlakozási folyamat javítása – hiteles uniós perspektíva a Nyugat-Balkán számára”, COM(2020) 57 final.

^[17] Mennyit fektetett már be az Unió a Nyugat-Balkánon? Kérdések és válaszok: A Nyugat-Balkánra vonatkozó gazdaságélénkítési és beruházási terv.

^[18] Az Európai Parlament és a Tanács 2014. március 11-i 231/2014/EU rendelete.

^[19] A kétoldalú támogatás mellett az Unió határokon átnyúló és több országra kiterjedő támogatást is nyújt, beleértve a jogállamisággal kapcsolatos horizontális és regionális programokat is. Nincs azonban külön, kizárólag a jogállamiságra vonatkozó pénzügyi keret.

^[20] Az „Unió” rövidítés itt a Bizottság különböző főigazgatóságaira, az Unió külképviseleteire és az EKSZ-re vonatkozik, a tagállamokra nem.

^[21] „[…] a pluralizmus csökkentésére irányuló törekvések, valamint az alapvető jogvédelmi szervek – például a civil társadalom és a független média – gyengítésére irányuló kísérletek a jogállamiságot érő fenyegetésekre utaló figyelmeztető jelek”; COM(2019) 343 final „Az Unión belüli jogállamiság megerősítése – Intézkedési terv”, 2. o.

^[22] Thematic evaluation of EU support for rule of law in neighbourhood countries and candidates and potential candidates of enlargement (2010–2017), Vezetői összefoglaló, zárójelentés, 2019, 5. o.

^[23] Transparency International EU, The Western Balkans: Captured states or a community of law?

^[24] IPA II Monitoring, Reporting and Performance Framework, Specific contract 2014/351 964, Final report, 2016, 45. o.

^[25] A Bizottság közleménye, Hiteles bővítési perspektíva a Nyugat-Balkánra vonatkozóan és fokozott uniós szerepvállalás a Nyugat-Balkánnal, COM(2018) 65 final, 8. o., valamint Kérdések és válaszok: A Nyugat-Balkánra vonatkozó gazdaságélénkítési és beruházási terv.

^[26] Kérdések és válaszok: A Nyugat-Balkánra vonatkozó gazdaságélénkítési és beruházási terv.

^[27] A koszovói IPA-monitoringbizottság 2018. márciusi és 2019. áprilisi ülésének következtetései.

^[28] Az Európai Parlament 2019. március 27-i jogalkotási állásfoglalása az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz (IPA III) létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról.

^[29] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2021/1529 rendelete az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz (IPA III) létrehozásáról).

^[30] Michael Roth, német Európa-ügyi miniszter (a Tanács soros elnöksége) 2020. december 9-i nyilatkozata, a Serbiamonitor weboldalon közzétett cikk.

^[31] A Quint egy informális döntéshozó csoport, amelyet az Egyesült Államok, Franciaország, Németország, Olaszország és az Egyesült Királyság hozott létre.

^[32] Egy projektet (16. projekt) relevancia hiányában kizártunk az elemzésből, mivel ezt az építési projektet még azelőtt törölték, mielőtt bármilyen munkára sor került volna.

^[33] Az 1., 2., 3., 4., 6., 8., 9., 10., 11., 12., 17., 18. és 20. sz. projekt. Az 1. projektet befejezettnek tekintjük, mivel a kezdeti költségvetés-támogatás utolsó változó részlete kifizetésre került. 2020-ban megállapodás született a költségvetéshez nyújtott támogatás négyéves meghosszabbításáról.

^[34] 2021. január 31-re kitűzött határidő.

^[35] Az 1., 2., 3., 4., 6., 8., 11., 12., 17. és 18. sz. projekt.

^[36] A 11. sz. projekt.

^[37] A 6. sz. projekt.

^[38] A 10., 11. és 20. sz. projekt.

^[39] Az 1., 2., 3., 4., 6., 8., 9., 10., 11., 12., 17., 18. és 20. sz. projekt.

^[40] Az 1., 4., 6., 12. és 17. sz. projekt.

^[41] A 2., 18. és 20. sz. projekt.

^[42] A Demokráciáért Európai Alapítvány egy független, támogatásokat osztó szervezet, amelyet az Unió és a tagállamok 2013-ban autonóm nemzetközi alapként hoztak létre, hogy erősítsék a demokráciát az európai szomszédságpolitikában részt vevő országokban, a nyugat-balkáni országokban, Törökországban és máshol is.

^[43] A 2., 7., 10., 11., 12., 15., 18., 19., 20. sz. projekt.

^[44] Az 1., 3., 4., 5., 8., 9., 13., 14., 17. sz. projekt.

^[45] Az 1., 5., 9., 14. sz. projekt.

^[46] A 6. és 16. sz. projekt.

^[47] A 3., 4., 12., 18., 19. sz. projekt.

^[48] A 3. sz. projekt.

^[49] A 3., 4., 5., 9., 10., 12., 14., 18., 19. sz. projekt.

^[50] Lásd: Thematic Evaluation of EU support for Rule of Law in neighbourhood countries and candidates and potential candidates for accession (2010–2017), Vezetői összefoglaló, Zárójelentés, 2019.

^[51] A 6., 12. és 17. sz. projekt.

^[52] Az 1., 2., 4., 10., 18. sz. projekt.

^[53] IPA II monitoringbizottság, 2019. évi jegyzőkönyv, 2. o.

^[54] 2020 Evaluation of IPA and other donors' assistance (grants) to HJPC – Executive summary, 13. o.

^[55] Az 1., 3., 9., 12., 18. sz. projekt.

^[56] Az 5. sz. projekt.

^[57] Thematic Evaluation of EU support for Rule of Law in neighbourhood countries and candidates and potential candidates for accession (2010–2017), zárójelentés, 2019.

^[58] Európai Bizottság, Serbia 2020 report, 20. o.

^[59] Velencei Bizottság, Announcement of the opinion on the Law on Audio-visual Media Services, 2020. június.

^[60] Európai Bizottság, Serbia 2020 report, 20. o.

^[61] Freedom House, Nations in Transit, Montenegro, 2020.

^[62] Európai Bizottság, Albania 2020 report, 20. o.

^[63] Európai Bizottság, Serbia 2020 report, 29. o.

^[64] Comment by the President of Transparency Serbia after the release of the 2020 report.

^[65] Montenegrói jelentések a 2019. és 2020. évről.

^[66] Lásd például Marko Kmezić és Florian Bieber, Protecting the rule of law in EU Member States and Candidate Countries, különösen a 4. fejezet: Ways forward.

^[67] A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának, A csatlakozási folyamat javítása – hiteles uniós perspektíva a Nyugat-Balkán számára, COM(2020) 57 final, technikai melléklet.

^[68] Human Rights Watch, Attacks on journalists still a problem in the Western Balkans.

^[69] Euractiv, In Serbia, fake news is spread by state-backed media, 2021. május 4.

^[70] IDM, Opinion poll 2019: Trust in Governance.

^[71] Uo.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7204-9	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/57934	QJ-AB-21-028-HU-N
HTML	ISBN 978-92-847-7188-2	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/00712	QJ-AB-21-028-HU-Q

SZERZŐI JOGOK

© Európai Unió, 2022

Az Európai Számvevőszék dokumentumainak felhasználását a nyíltadat-politikáról és a dokumentumok további felhasználásáról szóló 6–2019. sz. számvevőszéki határozat szabályozza.

Ellenkező rendelkezés (pl. az egyedi szerzői jogi nyilatkozatokban foglaltak) hiányában az Európai Unió tulajdonában lévő számvevőszéki tartalmak a Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licenc alá tartoznak. Ennek értelmében a további felhasználás a forrás és a változtatások megfelelő feltüntetésével megengedett. A dokumentumok további felhasználásakor azok eredeti értelme és mondanivalója nem torzulhat. A Számvevőszék nem vonható felelősségre a továbbfelhasználás esetleges következményeiért.

Ha az adott tartalomban azonosítható magánszemélyek is érintettek (például ha egy kép a Számvevőszék munkatársait ábrázolja) vagy harmadik fél is szerepel a források között, adott esetben további szerzői jogokat is figyelembe kell venni. Amennyiben engedély kiadására kerül sor, az érvényteleníti a fenti általános érvényű engedélyt, és annak egyértelműen tartalmaznia kell a felhasználással kapcsolatos esetleges korlátozásokat.

Az olyan tartalmak felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek nem az Európai Unió tulajdonát képezik, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

• 1. és 4. ábra: Ikonok: Pixel perfect, https://flaticon.com

Az iparjogvédelem alatt álló szoftverek és dokumentumok – pl. szabadalmak, márkajelzések, bejegyzett formatervezési minták, logók és nevek – nem tartoznak a Számvevőszék továbbfelhasználási politikájának hatókörébe, így azok licencét a felhasználó nem kapja meg.

Az Európai Uniónak az europa.eu címtartomány alá tartozó intézményi weboldalai külső oldalakra mutató hivatkozásokat is tartalmaznak. Ezek nem tartoznak a Számvevőszék hatáskörébe, ezért ajánlott elolvasni az ott közzétett adatvédelmi és szerzői jogi rendelkezéseket.

Az Európai Számvevőszék logójának használata

Az Európai Számvevőszék logója kizárólag a Számvevőszék előzetes hozzájárulásával használható fel.

Kapcsolatba szeretne lépni az EU-val?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: (+32 2) 29-99-696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Információkat keres az EU-ról?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
A következő címen uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: https://op.europa.eu/hu/publications. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.