Potpora EU-a vladavini prava na zapadnom Balkanu: unatoč nastojanjima temeljni problemi ostaju neriješeni

Sažetak

I. Vijeće Europe definiralo je vladavinu prava kao višedimenzionalan koncept u skladu s kojim se, među ostalim, sve javne ovlasti provode u okviru ograničenja utvrđenih propisima, u skladu s vrijednostima demokracije i temeljnih prava, a pod nadzorom neovisnih i nepristranih sudova. EU je prihvatio tu definiciju te je vladavinu prava uključio u članak 2. Ugovora o Europskoj uniji kao jednu od zajedničkih vrijednosti svojih država članica. Riječ je o temeljnom načelu njegove vanjske politike, ali i o ključnom i nužnom uvjetu za članstvo u EU-u.

II. Šest zemalja zapadnog Balkana izvan EU-a (Albanija, Bosna i Hercegovina, Kosovo^*, Crna Gora, Sjeverna Makedonija i Srbija) primaju financijsku potporu iz nekoliko izvora, ali EU je najveći donator u toj regiji. Financijska pomoć EU-a tim zemljama uglavnom se pruža kroz Instrument pretpristupne pomoći (trenutačno IPA II). Vladavina prava jedan je od devet prioritetnih sektora instrumenta IPA II te se kao takva podupire namjenskim proračunskim sredstvima, koja su za razdoblje 2014. – 2020. iznosila 700 milijuna eura.

III. Sud je revizijom provjerio je li potpora EU-a vladavini prava na zapadnom Balkanu tijekom razdoblja 2014. – 2020. bila djelotvorna. Pritom je obuhvatio sastavnice vladavine prava kao što su pravosuđe i sudbena vlast, borba protiv korupcije i ljudska prava, posebice pristup pravosuđu i sloboda izražavanja. Konkretno, Sud je procijenio je li potpora dobro osmišljena i jesu li ostvareni planirani rezultati. Sud je želio dati neovisnu procjenu te teme vodeći računa o strategiji EU-a za zapadni Balkan iz veljače 2018., kao i neovisnu procjenu promjena koje su nastupile 2020. zbog nove metodologije za pristupne pregovore.

IV. Općenito govoreći, Sud je utvrdio da su mjere EU-a doprinijele reformama u tehničkim i operativnim područjima, kao što su poboljšanje učinkovitosti pravosuđa i izrada relevantnog zakonodavstva, ali i da su imale slab opći učinak na temeljne reforme vladavine prava u predmetnoj regiji. Jedan je od ključnih razloga taj što na domaćoj sceni ne postoji dovoljna politička volja za pokretanje potrebnih reformi.

V. Komisijine prioritete u pogledu vladavine prava dijele i druge međunarodne organizacije, skupine za strateško promišljanje i organizacije civilnog društva. Unatoč tome, potpora EU-a djelovanju lokalnih organizacija civilnog društva u području vladavine prava nije dovoljna da se zadovolje potrebe tog sektora, a praćenje učinka potpore nije temeljito. Za promicanje demokratskih načela i potrebe za promjenama na putu prema članstvu u EU-u nužno je stabilno okruženje za medije i civilno društvo. Međutim, sloboda izražavanja područje je u kojem je u svih šest zemalja zabilježen najmanji napredak. U nekim je zemljama javna potpora reformama potrebnima za pristupanje EU-u sve manja.

VI. Osim zbog manjka političke volje i nedostatnog preuzimanja odgovornosti za reforme, projekti koji se financiraju iz instrumenta IPA II mogu sporo napredovati i zbog ograničenih administrativnih kapaciteta. Međutim, Komisija se ne koristi na sustavan način djelotvornim alatima za ublažavanje tog rizika. Pravila za postavljanje političkih uvjeta nisu jasna, a u okviru instrumenta IPA II ne postoje odredbe o strogom uvjetovanju kojima bi se reforme u području vladavine prava izravno povezale s ograničenim financiranjem u drugim sektorima.

VII. Metodologija za pristupne pregovore koja je na snazi od 2020. pomak je u pravom smjeru jer objedinjavanje pregovaračkih poglavlja u skupine omogućuje Komisiji da se tijekom pristupnih pregovora istodobno bavi svim područjima povezanima s vladavinom prava. Međutim, nova je metodologija uvedena tek nedavno, pa još nema vidljivih rezultata.

VIII. Sud na temelju tih zaključaka preporučuje Komisiji i ESVD-u sljedeće:

• da u sklopu procesa proširenja ojačaju mehanizam za promicanje reformi vladavine prava;
• da pojačaju potporu civilnom društvu koje sudjeluje u reformama u području vladavine prava i potporu neovisnosti medija;
• da u okviru instrumenta IPA III stave veći naglasak na uvjetovanje;
• da poboljšaju izvješćivanje o projektima i njihovo praćenje.

Uvod

01. Komisija je vladavinu prava nazvala „temelj[em] […] svih modernih ustavnih demokracija”^[1]. U skladu s člankom 2. Ugovora o Europskoj uniji vladavina prava jedna je od temeljnih vrijednosti na kojima počiva EU te je jedno od osnovnih načela vanjskog djelovanja Unije^[2]. Čvrsto je ukorijenjena u pristupnom procesu te je jedan od ključnih i nužnih uvjeta za članstvo u EU-u^[3]. Pristupni pregovori usmjereni su na usvajanje i primjenu cjelokupnog korpusa prava EU-a. Poznat kao pravna stečevina, taj se korpus sastoji od 35 zakonodavnih „poglavlja” koja čine pravila kojih se sve države članice EU-a trebaju pridržavati.

02. „Vladavina prava” jedna je od vrijednosti EU-a uključenih u članak 2. Ugovora o Europskoj uniji. Obuhvaća načela zakonitosti koja podrazumijevaju transparentan, odgovoran, demokratski i pluralistički proces izrade zakonodavstva, zatim pravnu sigurnost, zabranu proizvoljnosti izvršnih ovlasti, djelotvornu sudsku zaštitu, uključujući pristup pravosuđu, koju pružaju neovisni i nepristrani sudovi, također u pogledu temeljnih prava, potom diobu vlasti te nediskriminaciju i jednakost pred zakonom^[4]. Vladavina prava obuhvaća šest osnovnih načela^[5] (vidjeti sliku 1.) koja su priznali Sud Europske unije i Europski sud za ljudska prava.

03. Jedna od ključnih značajki funkcionalne vladavine prava mogućnost je kontrole moći političkih i ekonomskih elita^[6]. U tom je pogledu jačanje vladavine prava također neodvojivo povezano s borbom protiv korupcije^[7], koja je jedna od najvećih prijetnji vladavini prava. Korupcija je uzrok proizvoljnosti i zlouporabe ovlasti te negativno utječe na načela zakonitosti i pravne sigurnosti, čime se narušava povjerenje građana u institucije. Vladavina prava ujedno je jedan od ključnih čimbenika gospodarskog rasta. Iako zemlje zapadnog Balkana imaju znatan gospodarski potencijal, nedostatci u pogledu vladavine prava, nefunkcionalne institucije i prevelik utjecaj države otežavaju gospodarski razvoj^[8].

Zapadni Balkan

04. Gospodarska i politička kriza 80-ih godina prošlog stoljeća u spoju s ponovnim jačanjem nacionalizma dovela je do raspada Jugoslavije 1990-ih godina u okvirima granica njezinih konstitutivnih republika, čemu je u pravilu prethodio oružani sukob. Proglašeno je pet neovisnih zemalja, a kasnije su im se pridružili Crna Gora (2006.) i Kosovo (2008.). Albanija je do 1991. godine bila sasvim izolirana država s komunističkim diktatorskim režimom te je svoju javnu upravu morala izgraditi iz temelja. Slovenija (2004.) i Hrvatska (2013.) danas su države članice EU-a. Preostalih šest zemalja zapadnog Balkana povijesno je bilo područje ozbiljnih etničkih, političkih i ekonomskih sukoba, no sve one žele pristupiti EU-u i sve su kandidatkinje ili potencijalne kandidatkinje za članstvo (vidjeti sliku 2.).

05. Međutim, trenutačni krug proširenja mnogo je dugotrajniji od svih prethodnih pregovora. Na primjer, Crna Gora otvorila je pregovore 2012. te je dosad privremeno zatvorila samo tri poglavlja, dok je Srbija pregovore započela 2014. i dosad je privremeno zatvorila tek dva poglavlja. U svojoj komunikaciji^[9] o proširenju i zapadnom Balkanu iz 2018. Komisija je jasno prepoznala ozbiljno stanje u pogledu vladavine prava u regiji, navevši da postoje „jasni elementi ‘zarobljavanja države’ uključujući povezanost s organiziranim kriminalom i korupcijom na svim razinama vlasti i uprave, te snažna isprepletenost javnih i privatnih interesa”.

06. Nekoliko je studija pokazalo da je većina vlada u regiji tijekom proteklog desetljeća postala autoritarnija, unatoč formalnom napretku prema članstvu u EU-u^[10]. U njima je iznesena ocjena da su vlade na zapadnom Balkanu uspjele spojiti službenu predanost demokraciji i europskoj integraciji s neslužbenim autoritarnim praksama. Štoviše, organizacija Freedom House u svojem godišnjem izvješću o stanju demokracije iznijela je ocjenu da svih šest zemalja zapadnog Balkana spada u skupinu prijelaznih ili hibridnih režima^[11] te da se ta ocjena, uz iznimku Sjeverne Makedonije, kreće stabilnom ili čak silaznom putanjom (vidjeti sliku 3.)^[12].

07. Korupcija je i dalje razlog za zabrinutost u svim zemljama regije. Organizacija Transparency International izvijestila je da se istrage, kazneni progon i kažnjavanje u okviru kaznenopravnih sustava u pogledu slučajeva korupcije na visokoj razini često ne provode na djelotvoran način. Osuđenici često dobivaju nerazmjerno blage kazne. Vlasti u regiji donijele su brojne zakone kojima se pogoduje nepotizmu, što je među ostalim dovelo do dodjele povlaštenih ugovora, sektorskih monopola i zapošljavanja niskokvalificiranih javnih službenika koji će omogućiti korupciju^[13].

08. Međutim, na nedavnim izborima u regiji položaj vladajućih elita često je doveden u pitanje. Stranka u Crnoj Gori koja je više od 30 godina bila na vlasti izgubila je u kolovozu 2020. parlamentarne izbore protiv široke oporbene koalicije. Na lokalnim izborima u Bosni i Hercegovini u studenome 2020. građani nisu podržali kandidate iz triju glavnih etničkih stranaka, nego političke autsajdere. Kosovski birači nisu glasali za etablirane stranke, pa je na tamošnjim izborima u veljači 2021. bivši oporbeni pokret izašao kao relativni pobjednik^[14]. U Albaniji su se na izborima u svibnju 2021. opet natjecale sve stranke, što je slučaj prvi put od 2017. Promatrači su izrazili zabrinutost zbog toga što vladajuća stranka i druge javne osobe zloupotrebljavaju državna sredstva ili funkcije^[15], a ured glavnog tužitelja pokrenuo je istrage u nekoliko prijavljenih slučajeva.

Potpora EU-a vladavini prava na zapadnom Balkanu

09. Komisija je u veljači 2018. donijela strategiju „Vjerodostojna perspektiva proširenja i pojačana suradnja EU-a sa zapadnim Balkanom”. U strategiji je utvrđen plan djelovanja koji se sastoji od šest glavnih (tzv. vodećih) inicijativa usmjerenih na posebna područja od zajedničkog interesa, među kojima je i vladavina prava, i koji je trebalo provesti u razdoblju 2018. – 2020.

10. Promjenom metodologije za pristupne pregovore iz 2020. pregovaračka su poglavlja objedinjena u skupine^[16]. Tematska skupina „temeljnih pitanja” (vladavina prava, gospodarski kriteriji i reforma javne uprave) ima središnju ulogu. Poglavlja u toj skupini otvaraju se prva i zatvaraju posljednja, a prije otvaranja drugih skupina potrebno je ostvariti dostatan napredak u tom području. Novom metodologijom za pristupanje ponovno se potvrđuje, među ostalim, sustavna upotreba posebnih misija u svrhu stručnog pregleda, proširenje savjetodavnih misija u pogledu vladavine prava na sve zemlje i uspostava detaljnih planova djelovanja u pogledu vladavine prava.

11. EU je usmjeren na širok spektar područja povezanih s vladavinom prava (vidjeti sliku 4.).

12. Pomoć se temelji na dvama međusobno povezanim smjerovima djelovanja: (1) političkom dijalogu i dijalogu o relevantnim politikama te (2) financijskoj potpori, uglavnom u okviru instrumenta IPA II (vidjeti sliku 5.).

13. U političkom dijalogu i dijalogu o relevantnim politikama u okviru šireg procesa EU-a za stabilizaciju i pridruživanje te njegove politike prema zapadnom Balkanu, kojim je obuhvaćen i cilj pristupnih pregovora i moguće članstvo u EU-u, sudjeluju Vijeće, Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD) i Europska komisija (dalje u tekstu: Komisija). Komisija utvrđuje ciljeve i prioritetne reforme i u višegodišnjim strateškim dokumentima, dok u komunikacijama pruža smjernice (vidjeti odlomke 14. – 16.).

14. Financijska potpora za zapadni Balkan dolazi iz nekoliko izvora (Sjedinjene Američke Države, Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj, države članice EU-a), ali EU je najveći donator u toj regiji^[17]. Financijska pomoć EU-a uglavnom se usmjerava kroz Instrument pretpristupne pomoći (trenutačno IPA II)^[18], kojim se podupire donošenje i provedba reformi potrebnih za članstvo u EU-u. Pomoć dolazi u različitim oblicima, uključujući bespovratna sredstva, proračunsku potporu, izgradnju kapaciteta, twinning projekte, tehničku pomoć i razmjenu informacija.

15. Vladavina prava jedan je od devet prioritetnih sektora instrumenta IPA II i podupire se namjenskim proračunskim sredstvima za svaku zemlju. U razdoblju 2014. – 2020. zapadnom Balkanu dodijeljen je iznos od oko 0,7 milijardi eura za potporu vladavini prava i temeljnim pravima, odnosno oko 16 % ukupne bilateralne pomoći EU-a tim zemljama (vidjeti tablicu 1.)^[19].

16. Važne odluke u procesu pristupanja, od odobravanja statusa zemlje kandidatkinje do otvaranja i zatvaranja pregovaračkih poglavlja jednoglasno donosi Vijeće. U praksi, proces proširenja EU-a i pristupne pregovore nadzire Vijeće za opće poslove, koje jednom godišnje analizira stanje. Rasprave i sve povezane odluke temelje se na godišnjoj komunikaciji Komisije o proširenju i izvješćima o napretku za pojedinačne zemlje.

17. Na sastanku na vrhu predstavnika EU-a i zapadnog Balkana održanom u svibnju 2018. u Sofiji EU i države članice postigli su dogovor o popisu mjera za potporu jačanju vladavine prava i dobrog upravljanja na zapadnom Balkanu. Taj se popis naziva „programom prioriteta iz Sofije” i uključuje:

• jačanje potpore pravosudnoj reformi i naporima u borbi protiv korupcije i organiziranoga kriminala, uključujući izgradnju kapaciteta za sprečavanje korupcije;
• produljenje savjetodavnih misija u području vladavine prava uz povećanu potporu država članica i EU-a;
• poboljšanje praćenja reformi s pomoću sustavnijih misija radi stručnih pregleda za svaki predmet pojedinačno;
• uvođenje praćenja sudskih postupaka u području teških kaznenih djela korupcije i organiziranog kriminala;
• rad na postizanju boljeg mjerenja rezultata pravosudne reforme;
• uvođenje potpore zapadnom Balkanu preko Europske zaklade za demokraciju u području neovisnih i pluralističkih medija i civilnog društva.

Opseg revizije i revizijski pristup

18. Cilj revizije koju je proveo Sud bio je procijeniti je li potpora EU-a^[20] vladavini prava na zapadnom Balkanu bila djelotvorna. Sud je nastojao dati neovisnu procjenu te teme, s obzirom na strategiju proširenja EU-a iz veljače 2018. i promjene proizašle iz nove metodologije objedinjavanja poglavlja iz 2020.

19. Kako bi odgovorio na glavno revizijsko pitanje, Sud je razmotrio dva dodatna pitanja:

• Je li potpora EU-a vladavini prava na zapadnom Balkanu dobro osmišljena?
• Jesu li potporom EU-a vladavini prava na zapadnom Balkanu ostvareni očekivani rezultati?

20. Sud je obavio reviziju aktivnosti Komisije i ESVD-a na zapadnom Balkanu. Analizirajući pojedinačno šest zemalja zapadnog Balkana (vidjeti sliku 2.), Sud se usredotočio na (a) instrument IPA II, glavni instrument za potporu vladavini prava u toj regiji i (b) politički dijalog i dijalog o relevantnim politikama između EU-a i nacionalnih tijela.

21. Sud je ograničio reviziju na pružanje pomoći središnjim državnim institucijama i drugim ključnim dionicima, kao što su organizacije civilnog društva, u sljedećim područjima:

• pravosuđe i sudbena vlast, uključujući neovisnost i nepristranost, kontrolu odgovornosti, profesionalnost i stručnost, kvalitetu pravosuđa i učinkovitost;
• antikorupcijske mjere, preventivni i istražni aspekti kaznenog pravosuđa i borba protiv organiziranog kriminala;
• ljudska prava – kako ona koja su izravno povezana s vladavinom prava, kao što je pravo na pošteno suđenje i pristup pravosuđu, tako i ona koja utječu na vladavinu prava, kao što je sloboda izražavanja (osobito neovisnost medija)^[21].

22. Sud je u sklopu revizije pregledao cjelokupnu dokumentaciju o proširenju EU-a, izvješća o upravljanju, zaključke Vijeća i odbora za stabilizaciju i pridruživanje, nacionalne strateške dokumente i planove djelovanja. Sud je proveo detaljnu analizu 20 projekata u području vladavine prava koji su se financirali u okviru instrumenta IPA II u šest zemalja zapadnog Balkana tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. Ti su projekti uglavnom bili usmjereni na jačanje pravosudnih kapaciteta ili borbu protiv korupcije ili organiziranog kriminala, u pravilu u vidu tehničke pomoći. Sud je također obavio reviziju dvaju građevinskih projekata i jednog projekta za potporu organizacijama civilnog društva. Cjelovit popis projekata nalazi se u Prilogu I.

23. Kako bi dopunio svoju analizu, Sud je obavio razgovore s predstavnicima Komisije, ESVD-a i vodećih provedbenih partnera u Albaniji, Srbiji te Bosni i Hercegovini. Sud je također obavio razgovore s predstavnicima glavnih državnih institucija povezanih s vladavinom prava u Albaniji i Srbiji, kao i drugih glavnih dionika, kao što su Vijeće Europe, drugi međunarodni donatori i organizacije civilnog društva (vidjeti također Prilog I.). Naposljetku, Sud je dobio pomoć od stručne skupine sastavljene od triju vanjskih znanstvenika specijaliziranih za vladavinu prava na zapadnom Balkanu.

Opažanja

EU ima jasne prioritete u pogledu vladavine prava na zapadnom Balkanu, ali i dalje nema odgovarajućih rješenja za ključne rizike

24. U ovom odjeljku Sud donosi analizu strukture potpore EU-a vladavini prava na zapadnom Balkanu. Konkretno, procijenio je jesu li Komisija i ESVD utvrdili ključne prioritete u pogledu vladavine prava u regiji i ponudili rješenje za njih te jesu li ti prioriteti u skladu s političkim izjavama EU-a i prioritetima koje su utvrdile druge međunarodne organizacije, stručnjaci i skupine za strateško promišljanje. Sud je ispitao u kojoj su mjeri politički dijalog i dijalog o relevantnim politikama u području vladavine prava imali odraz u okvirnim strateškim dokumentima koje je Komisija sastavila sa svakom od šest zemalja te kako su potom pretočeni u konkretno djelovanje. Sud je također procijenio je li Komisija pri planiranju djelovanja EU-a predvidjela i konkretne mjere za ublažavanje rizika za djelotvornost i učinak.

Potpora iz instrumenta IPA II odražava političke prioritete EU-a, ali ključna uloga civilnog društva u području vladavine prava tek se djelomično uzima u obzir

25. Potpora EU-a mora biti usklađena s političkim prioritetima dogovorenima između EU-a i zemalja kandidatkinja te odgovarati njihovim specifičnim potrebama. U tu je svrhu potrebno da Komisija utvrdi svoje političke prioritete na temelju procjena za pojedinačne zemlje u pogledu glavnih prepreka poboljšanjima u području vladavine prava.

26. Sud je obavio procjenu dokumenata o planiranju i primjeni instrumenta IPA II iz razdoblja 2014. – 2020. koja pokazuje njihovu usklađenost s dokumentima sastavljenima na temelju dijaloga o relevantnim politikama i političkog dijaloga, kao što su zajednička stajališta EU-a o sporazumima o stabilizaciji i pridruživanju te rezultati sastanaka pododbora za pravdu, slobodu i sigurnost. U nekoliko su slučajeva sektori vladavine prava koje su Vijeće i Komisija utvrdili u sporazumima o stabilizaciji i pridruživanju te izvješćima o proširenju uključeni u posebne ciljeve različitih programa djelovanja za instrument IPA, a zatim i u financirane projekte. Na slici 6. prikazan je primjer međusobne povezanosti dvaju smjerova djelovanja. Pregledom uzorka izvješća međunarodnih organizacija i skupina za strateško promišljanje Sud je utvrdio da su u njima istaknuta pitanja slična onima na koja je usmjerena Komisija.

27. Komisija svake godine objavljuje izvješća o proširenju s informacijama o stanju vladavine prava u svakoj zemlji. U tim godišnjim procjenama navodi se sve što je postignuto tijekom prethodne godine u područjima definiranima u dokumentima o planiranju za instrument IPA II i političkim izjavama, kao i preporuke i smjernice o prioritetnim reformama, kao što su izmjena postojećeg ili donošenje novog zakonodavstva u skladu sa standardima EU-a ili preporukama Vijeća Europe. Budući da se u njima ističu neke važne potrebe u pogledu vladavine prava, korisne su pri osmišljavanju buduće potpore u okviru instrumenta IPA. Iako se tim izvješćima ispunjava svrha pružanja informacija o procesu proširenja, u njima se napredak (ili izostanak napretka) ne povezuje sustavno s konkretnim mjerama EU-a niti se predlaže način da EU pomogne u provedbi preporuka.

28. Organizacije civilnog društva imaju ključnu ulogu u jamčenju kontrole odgovornosti vlade i slobode izražavanja. Međutim, Sud je na temelju pregleda zajedničkih stajališta EU-a o sporazumima o stabilizaciji i pridruživanju i zapisnika sa sastanaka pododbora za pravdu, slobodu i sigurnost utvrdio da, osim u Albaniji, EU na tim sastancima nije sustavno razmatrao ulogu organizacija civilnog društva.

29. Komisija je povećala financijsku potporu organizacijama civilnog društva u okviru Europske zaklade za demokraciju i drugih instrumenata (vidjeti primjer projekta za potporu organizacijama civilnog društva u odlomku 51.). Međutim, dokazi pokazuju da potpora EU-a djelovanju civilnog društva u području vladavine prava nije dovoljna da se zadovolje potrebe tog sektora (vidjeti odlomke 30., 31. i 70.) i da se uglavnom temelji na kratkoročnim projektima. U neovisnoj evaluaciji pitanja povezanih s vladavinom prava utvrđeno je da je izostanak napretka povezan, među ostalim, s „neodgovarajućim sudjelovanjem ili marginalizacijom civilnog društva”^[22].

30. U svojoj procjeni komunikacije o proširenju iz 2018. Transparency International kritizirao je činjenicu da se uloga organizacija civilnog društva ne razmatra na odgovarajući način ni u političkom dijalogu ni u financijskoj potpori^[23]. U kontekstu izazova u pogledu slobode izražavanja to je područje od posebne važnosti u svih šest zemalja zapadnog Balkana (vidjeti odlomke 66. i 67.).

31. Nadalje, Komisija se u svojim izvješćima nikad nije koristila pokazateljem za praćenje instrumenta IPA br. 3 „Postotak procesa donošenja politika i reformi povezanih s pristupanjem u kojima se obavlja stvarno savjetovanje s civilnim društvom” (u okviru posebnog cilja 1. „Političke reforme”), čime je oslabljeno praćenje napretka u tom području. Štoviše, u evaluaciji praćenja instrumenta IPA II navedeno je da bi taj pokazatelj „mogao pružiti vrlo korisne informacije o uključenosti organizacija civilnog društva u program IPA II”^[24].

Komisija ne radi sustavno na ublažavanju ključnih rizika za održivi učinak djelovanja EU-a

32. Glavni su rizici za učinak i održivost potpore EU-a politička volja i preuzimanje odgovornosti za reforme, posebno kada su administrativni kapaciteti nezadovoljavajući. Nedovoljna politička volja nepovoljno utječe na preuzimanje odgovornosti za projekte i oslabljuje predanost upotrebi ostvarenja projekta ili ostvarenju daljnjeg napretka u provedbi plana reformi na temelju tih ostvarenja. Nezadovoljavajući administrativni kapaciteti (npr. manjak osoblja i osposobljavanja ili nepostojanje politike zadržavanja osoblja zbog čega dolazi do visoke stope njihove fluktuacije) u spoju s niskim plaćama dužnosnika i drugog osoblja koje radi na reformama usporit će napredak. Od Komisije se očekuje da utvrdi te rizike i u svoju potporu ugradi potrebne zaštitne mjere.

33. Pregledom dokumenata o izradi projekata iz uzorka Sud je utvrdio da Komisija i njezini provedbeni partneri, iako su prepoznali te rizike u svih šest zemalja zapadnog Balkana, nisu poduzeli dostatne mjere ublažavanja (vidjeti odlomke 35. i 37.).

Mjere za rješavanje problema nezadovoljavajućih administrativnih kapaciteta tijekom provedbe projekata često su nedjelotvorne

34. Cilj 18 projekata iz revizijskog uzorka bio je povećati profesionalnost, kontrolu odgovornosti i učinkovitost ciljanih institucija, a izgradnja kapaciteta bila je jedna od glavnih sastavnica financiranih aktivnosti. Kako bi te aktivnosti bile djelotvorne, partnerske zemlje moraju pokazati odgovarajuću predanost, primjerice osiguravanjem odgovarajućeg osoblja, objekata, proračunskih sredstava i IT alata. Komisija je utvrdila te preduvjete i uključila ih u opis poziva na prijavljivanje projekata, ali provedbeni partneri nisu predložili konkretne mjere kojima bi im se omogućilo da zajamče usklađenost s preuzetim obvezama.

35. Provedbeni su partneri u projektne prijedloge i ugovore unijeli izraze kao što su „suradnja s administracijom od početnih faza”, „jamčenje transparentnosti u provedbi projekta”, „jamčenje otvorene i uključive izrade dokumenata”. Međutim, s obzirom na to da se njima ne može navesti provedbene partnere da poduzmu konkretne mjere, Sud ih ne smatra djelotvornim mjerama za ublažavanje rizika. Sud je utvrdio da su pojedine delegacije EU-a pokušale intervenirati kroz dijalog o relevantnim politikama i politički dijalog kako bi osigurale potrebna financijska sredstva i/ili osoblje za reforme koje financira EU. Međutim, zbog činjenice da sporazumi o dodjeli bespovratnih sredstava ne sadržavaju detaljne preduvjete ograničeno je ono što se tim sporazumima može postići.

Instrument IPA II ovisi o unutarnjoj političkoj volji za poticanje promjena i preuzimanje odgovornosti za reforme

36. Politička volja i preuzimanje odgovornosti imaju važnu ulogu za uspjeh bilo koje reforme. Zemlje zapadnog Balkana u načelu su se obvezale na reforme samim statusom zemalja kandidatkinja/potencijalnih kandidatkinja za članstvo u EU-u. Međutim, EU je potvrdio^[25] da u praksi to često nije slučaj. Na primjer, u komunikaciji iz 2020. o jačanju pristupnog procesa čelnici zemalja zapadnog Balkana pozvani su da vjerodostojnije ispunjavaju preuzetu obvezu provedbi nužnih temeljnih reformi, ne samo u području vladavine prava nego i u borbi protiv korupcije^[26]. Izvješća za pojedinačne zemlje koja su dio Komisijina godišnjeg paketa dokumenata o proširenju ne sadržavaju odjeljak za procjenu političke volje i preuzimanja odgovornosti za reforme. Međutim, Komisija je u svih šest izvješća dosljedno dovela u vezu nedostatak preuzimanja odgovornosti s nedostatkom bitnog napretka.

37. Iako IPA II može biti temelj za institucionalne promjene, reforme se mogu provoditi samo uz političku potporu na domaćoj sceni. Revizijom projekata iz uzorka Sud je utvrdio da je, u slučajevima u kojima su projektne komponente usmjerene na tehničku pomoć, jačanje kapaciteta i institucionalnu učinkovitost, politička potpora bila snažna i da se te aktivnosti uglavnom odvijaju u skladu s planom. U slučajevima u kojima su komponente, primjerice, usmjerene na izmjene zakonodavnog okvira radi jačanja neovisnosti i kontrole odgovornosti (kao što je slučaj s projektima br. 14. i br. 15.), tada je politička predanost često bila slabija. Vidjeti okvir 1. za primjere utjecaja političke volje na reforme u Srbiji.

Strogo uvjetovanje polučilo je rezultate, no nije se sustavno primjenjivalo

38. Odredbe o uvjetovanju jedno su od glavnih sredstava za vršenje pritiska radi provedbe reformi i mogu služiti za ublažavanje rizika od manjka političke volje ili administrativnih kapaciteta. Uvjetovanje označava dovođenje ugovora ili pomoći u ovisnost o prethodnom ispunjenju određenih uvjeta. U slučaju instrumenta IPA II Komisija je u uzastopnim strategijama proširenja u više navrata pozivala na „strogo uvjetovanje” na razini projekata, no pritom nije jasno definirala taj pojam.

39. Uredbom o instrumentu IPA II predviđaju se dvije vrste uvjetovanja za poticanje reformi. Prva je upotreba nagrada za uspješnost – mehanizma financijskih poticaja za korisnike koji ostvare poseban napredak prema ispunjenju kriterija za članstvo i/ili za učinkovitu uporabu pretpristupne pomoći. Druga je postavljanje dodatnih zahtjeva za postupnu isplatu pomoći. Komisija je postavila takve zahtjeve u dvjema zemljama zapadnog Balkana od njih šest. Na Kosovu je odbor za praćenje instrumenta IPA povezao postizanje reformi, posebno u području reforme javne uprave i upravljanja javnim financijama, s budućom financijskom pomoći EU-a^[27], a u Bosni i Hercegovini Komisija je postavila posebne uvjete za pokretanje reformi u području kontrole odgovornosti i neovisnosti pravosuđa s kojima se oteže. Primjer u okviru 2. pokazuje kako se uvjetovanje može upotrijebiti za vršenje pritiska radi provedbe reformi, no revizija koju je proveo Sud pokazuje da se Komisija ne koristi tim mehanizmom sustavno.

40. Iako je nagradom za uspješnost za 2020. ojačana veza između napretka u pogledu „temeljnih pitanja” i dodatnih financijskih sredstava u okviru instrumenta IPA II, nije bilo odredbe ili uvjeta kojim bi se izostanak napretka ili nazadovanje povezalo sa smanjenim financiranjem u posebnim područjima za koje se izdvaja velika potpora, kao što su infrastruktura ili ruralni razvoj. Postavljanje dodatnih zahtjeva (vidjeti okvir 2. i odlomak 38.) djelotvornija je vrsta uvjetovanja jer se time mogu potaknuti nacionalni ispravci traženjem trenutačnog smanjenja pomoći. Međutim, mehanizam postavljanja dodatnih zahtjeva ne primjenjuje se sustavno. Za razliku od izvornog instrumenta IPA, instrumentom IPA II nije izričito predviđena mogućnost obustave pomoći ako zemlja korisnica ne poštuje temeljna načela demokracije, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava.

41. U svojem dokumentu o stajalištu od 27. ožujka 2019. Europski parlament založio se za stroža pravila o uvjetovanju, s praktičnom odredbom o obustavi pomoći za kažnjavanje nazadovanja u području demokracije, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava^[28]. Uredbom o instrumentu IPA III^[29] nastoji se staviti veći naglasak na uvjetovanje, ali nije jasno kako će to utjecati na dodjelu financijskih sredstava.

42. U svojem planu djelovanja priloženom komunikaciji iz 2018. Komisija je predložila uvjetovanje tijekom pristupnih pregovora „(…) osiguravanjem konkretnih rezultata pravosudne reforme i borbe protiv korupcije i organiziranog kriminala kao uvjeta za privremeno zatvaranje razgovora o tehničkim pitanjima u okviru drugih poglavlja”. Međutim, države članice nisu uključile tu mogućnost u Izjavu iz Sofije (vidjeti odlomak 17.).

43. Uvjetovanje se može primjenjivati i na najvišoj političkoj razini u obliku „odredbe o općoj ravnoteži procesa”, kojom se Vijeću omogućuje da odluči da neće otvoriti ili zatvoriti nijedno pregovaračko poglavlje ako napredak u poglavljima 23. i 24. nije zadovoljavajući. Ta je odredba aktivirana na otvaranju međuvladine konferencije o pristupanju Crne Gore 2012., kao i na međuvladinoj konferenciji o pristupanju Srbije 2014. Komisija je upozorila na tu odredbu u svojem izvješću o napretku Crne Gore za 2014. i u dokumentu o strategiji proširenja za 2014. – 2015., što je potaknulo crnogorske vlasti da otklone utvrđene nedostatke.

44. U Komisijinoj komunikaciji o proširenju iz 2020. postoji izričita primjedba o općoj ravnoteži procesa: unatoč izrazitim kritikama koje je uputila Srbiji, Komisija je procijenila da je „trenutačno osigurana opća ravnoteža […]”. Međutim, Vijeće je zaključilo da „Srbija nije ispunila uvjete za otvaranje novog poglavlja u pristupnim pregovorima” i da ta zemlja „treba ostvariti napredak u područjima demokracije, neovisnosti pravosuđa, slobode izražavanja i medija”^[30]. Iako Vijeće nije donijelo službenu odluku o primjeni odredbe o općoj ravnoteži procesa, Sud smatra da je ta izjava navodila na isti zaključak. Takva je odluka izazvala reakciju Beograda te su i predsjednik i nova vlada otpočeli tješnju suradnju s delegacijom EU-a i skupinom pet zemalja^[31] kako bi se ostvario napredak u procesu. Sud u sklopu revizije nije dobio na uvid nikakve smjernice o tome kada bi i kako trebalo primjenjivati odredbu o općoj ravnoteži.

45. Još jedan primjer u kojem je Vijeće postavilo dodatne uvjete popraćene konkretnim rokovima odnosio se na albanski zahtjev za otvaranje pristupnih pregovora. Komisija je u travnju 2018. iznijela preporuku za otvaranje pregovora ne navevši dodatne uvjete. Međutim, Vijeće je u svojim zaključcima iz lipnja 2018. otvaranje pregovora uvjetovalo poduzimanjem mjera u pet ključnih područja te je naložilo Komisiji da prati napredak i izvješćuje o njemu. Iako je Komisija u svibnju 2019. istaknula da je postignut znatan napredak i ponovno preporučila otvaranje pregovora, Vijeće je dvaput odgodilo donošenje odluke o tom pitanju. Naposljetku je u ožujku 2020. odlučilo otvoriti pregovore, ali ni više od godinu dana kasnije još nije postignut dogovor o zajedničkom pregovaračkom okviru EU-a. Sporost pristupnih pregovora mogla bi umanjiti očekivanu pretvorbenu moć uvjetovanja.

Mjere EU-a doprinijele su reformama, no imale su neznatan ukupni učinak na napredak u području vladavine prava

46. U ovom odjeljku Sud iznosi procjenu doprinosa mjera EU-a reformama u području vladavine prava na zapadnom Balkanu i učinak tih reformi na ukupni napredak svake pojedinačne zemlje u pogledu vladavine prava. Sud je ispitao jesu li mjere EU-a doprinijele relevantnim promjenama te je li vjerojatno da će se taj doprinos održati tijekom duljeg razdoblja. Kako bi se dobio bolji uvid u uspješnost, održivost i Komisijino praćenje projekata EU-a, Sud je također procijenio ostvarenja i ishode uzorka od 19 projekata^[32]. Za sve pojedinosti o uzorku vidjeti Prilog I.

Planirana ostvarenja projekata uglavnom su postignuta, no ishodi su tehničke i operativne naravi

47. Od 19 projekata koje je Sud procijenio, njih 13^[33] dovršeno je prije obavljanja revizije^[34], dok je preostalih šest projekata još bilo u tijeku. U deset^[35] od 13 dovršenih projekata ostvarenja su u potpunosti ili uglavnom postignuta prema planu. Međutim, u sedam je slučajeva to postignuto produljenjem razdoblja provedbe ugovora, i to u trajanju od jednog^[36] do deset mjeseci^[37]. Od tih deset projekata, projekti br. 11. i 12. istaknuli su se kvalitetom izvješćivanja te su o njima postojale jasne informacije o aktivnostima i rezultatima. U okviru projekta br. 11. za praćenje i prikazivanje dosezanja određene vrijednosti za pokazatelje ostvarenja za svaku aktivnost upotrebljavao se tzv. sustav semafora. U trima preostalim dovršenim projektima^[38], iako završna izvješća još nisu bila dostupna, u prijelaznim je izvješćima zabilježen napredak prema dosezanju ciljnih vrijednosti.

48. Većina zajedničkih pokazatelja ostvarenja za projekte koje je Sud procijenio bili su kvantitativni i povezani s provedbom tečajeva i radionica za osposobljavanje, osiguravanjem stručnjaka (kao pomoć u izradi zakonodavstva, planova djelovanja, strategija i metodoloških smjernica), izradom studija i pilot-projektima u području i izvan područja IT-a, kao i s pružanjem pravnih savjeta.

49. Sud je procijenio i ishode 13 dovršenih projekata iz uzorka^[39]. Zaključio je da je u okviru pet projekata postignuto ono što je bilo planirano^[40] (vidjeti okvir 3.), kao i da je u okviru triju drugih projekata sve bilo na dobrom putu da se postignu ishodi^[41]. Za preostale projekte nije bilo moguće iznijeti procjenu na taj način, i to zbog nedostatka završnih izvješća u vrijeme obavljanja revizije i nezadovoljavajućeg izvješćivanja o postignućima (vidjeti okvir 4.).

50. Ako postoji politička volja, potpora EU-a može imati bitan učinak. U okviru 5. prikazan je primjer dvaju projekata financiranih u okviru instrumenta IPA II u kojima je politička volja pomogla da se pojača učinak potpore EU-a.

51. Sud je utvrdio da je sloboda izražavanja bila najslabije zastupljeno područje koje je financirano u okviru instrumenta IPA II u području vladavine prava. Međutim, utvrdio je i da se potpora, u onim slučajevima u kojima je pružena, pokazala korisnom. Projekt br. 19. primjer je uspjeha. Projekt napreduje prema planu i njime će se vjerojatno postići planirani ishodi zbog sve većeg broja organizacija civilnog društva, aktivista, novinara, medijskih kuća i drugih medijskih aktera koji i dalje djeluju uz potporu Europske zaklade za demokraciju^[42]. Svi primatelji bespovratnih sredstava naveli su da im je omogućeno da ojačaju rad civilnog društva i medija (ili da nastave poslovati unatoč represivnom okruženju).

Praćenjem projekata ponekad se nije uspjelo izmjeriti ishode, a održivost će biti značajka vjerojatno tek malog broja projekata

52. Komisija je redovito pratila sve projekte iz revizijskog uzorka, ali procjena uspješnosti nije uvijek bila cjelovita jer je izvješćivanje općenito bilo usmjereno na aktivnosti, a ne na rezultate. U izvješćima koja je Sud ispitao uvijek je bilo opisano što je učinjeno, uz povezivanje aktivnosti s ciljevima projekta, ali ne uvijek i što je postignuto dovršetkom projekta, posebice u obliku ishoda.

53. Nepotpuno izvješćivanje često je posljedica nedostataka u izradi projekta, posebice u njegovu logičkom okviru. Kada je logički okvir dobro definiran u pripremnoj fazi, uz pokazatelje ostvarenja i ishoda te njihove polazne i ciljne vrijednosti, izvješćivanje je u pravilu jasnije i napredak je moguće pratiti barem na razini ostvarenja. Logički je okvir bio kvalitetno definiran za devet projekata iz revizijskog uzorka^[43]. U drugih je devet slučajeva^[44] logički okvir bio manjkav zbog nepostojanja pokazatelja ili polaznih i ciljnih vrijednosti. Četiri projekta^[45] naknadno su izmijenjena i u sklopu izmjena poboljšan je i logički okvir. Za dva građevinska projekta^[46] logički je okvir bio nepotreban zbog naravi ugovora.

54. Od devet projekata u kojima su postignuta sva ostvarenja ili većina njih (vidjeti odlomak 47.), za njih pet obavljeno je neovisno praćenje usmjereno na rezultate^[47], čime se ne samo istaknulo rezultate projekata nego se i doprinijelo poboljšanju provedbe i izvješćivanja. Izvješća o praćenju usmjerenom na rezultate sastavljena u ranoj fazi pružila su korisne informacije za projekte u kojima stvari nisu bile na dobrom putu da se ostvare ciljevi ili u slučajevima u kojima je bilo teško procijeniti napredak određenog projekta. U jednom je slučaju^[48] zbog neprihvaćanja preporuke iznesene na temelju praćenja usmjerenog na rezultate rezultat bilo nezadovoljavajuće izvješćivanje.

55. U izvješćima o praćenju usmjerenom na rezultate za devet projekata iz revizijskog uzorka^[49] utvrđeni su problemi u pogledu održivosti projekata. U vanjskoj evaluaciji pitanja povezanih s vladavinom prava iz 2019. potvrđeno je da je u mnogim kontekstima teško postići održivost^[50]. Nacionalna tijela vlasti preuzela su provedbu samo triju projekata, čime su im dala određeno jamstvo financijske održivosti^[51]. U protivnom je financijska održivost uglavnom ovisila o nastavku potpore EU-a^[52]. Osim manjkavog preuzimanja odgovornosti za projekte (vidjeti i okvir 6.), dvije su najočitije prepreke održivosti nezadovoljavajući financijski i institucijski kapaciteti. To je prepoznao i odbor za praćenje instrumenta IPA II na sastanku iz 2019.: „Održivost rezultata mjera koje financira EU često je dovedena u pitanje, osobito zbog lošeg održavanja i manjka financijskih sredstava”^[53].

56. Izvješćivanje o iskustvima stečenima po dovršetku projekta može doprinijeti utvrđivanju prepreka za održivost rezultata. Godišnji programi djelovanja sadržavaju odlomak o stečenim iskustvima, koja su često povezana s prethodnom pomoći, a projekti iz revizijskog uzorka sadržavali su i odjeljak u kojem je bilo opisano na koji su se način temeljili na prethodnim projektima instrumenta IPA. Međutim, u tom preliminarnom odlomku nema analize onoga što funkcionira ili ne funkcionira popraćene odgovarajućim preporukama. U samo pet^[55] od 13 dovršenih projekata obuhvaćenih revizijom Sud je pronašao detaljna izvješća o stečenim iskustvima. Na primjer, provedbeni partner za projekt br. 12. upozorio je na ograničenja relevantnih tijela u slučaju velike količine i brzine zakonodavnih i regulatornih promjena te je naglasio da će buduće djelovanje trebati popratiti resursima i osposobljavanjem koji su potrebni za provedbu reformi. Postoje i planovi za uključivanje stečenih iskustava u završno izvješće o jednom projektu koji je još u tijeku^[56].

Unatoč dugogodišnjoj potpori EU-a reformama na zapadnom Balkanu temeljni problemi ostaju neriješeni

57. Nakon više od 20 godina političkih i financijskih nastojanja na zapadnom Balkanu i Komisija i druge međunarodne organizacije izvještavaju o ograničenom napretku u pogledu vladavine prava u toj regiji (vidjeti slike 7. – 10.). Prethodno opisane reforme očito nisu bile dovoljne za postizanje korjenitih promjena u području vladavine prava, poglavito zbog manjka preuzimanja odgovornosti i političke volje na domaćoj sceni (vidjeti odlomak 37.).

58. U evaluaciji potpore EU-a vladavini prava iz 2019.^[57] potvrđeno je da su njome potaknuti pozitivni pomaci (kao što su razvoj sektorskih strategija i planova djelovanja, izgradnja institucijskih kapaciteta te veća neovisnost, kontrola odgovornosti i pristup pravosuđu). Istaknuto je i da je napredak ipak ograničen te da je teško postići održivost. U evaluaciji stoji: „to je povezano s niskom razinom političke volje, otporom institucija prema promjenama i neodgovarajućim sudjelovanjem ili marginalizacijom civilnog društva”.

59. U odlomcima u nastavku navedeni su glavni trajni problemi u području vladavine prava na zapadnom Balkanu te je prikazan slab napredak ostvaren ključnim reformama.

Funkcioniranje pravosuđa

60. Provedbu novog zakonodavstva čiji je cilj jačanje neovisnosti, profesionalnosti i kontrole odgovornosti pravosudnih i tužiteljskih tijela i struktura u svrhu borbe protiv korupcije i organiziranog kriminala obilježavaju kašnjenja, uglavnom zbog nedostatka političke predanosti. U čitavoj regiji (posebno u Albaniji, Crnoj Gori i Srbiji), vladini dužnosnici (neki od njih visokorangirani) i zastupnici u parlamentu i dalje javno i redovito komentiraju tekuće istrage i sudske postupke, a ponekad čak i pojedinačne sudce i tužitelje. U Srbiji se člancima u tabloidima cilja i nastoji diskreditirati članove sudbene vlasti^[58], a u Albaniji je Vijeće Europe kritiziralo internetske medije zbog prakse širenja glasina i poticanja napada na javne osobe^[59].

61. U Srbiji postoje slučajevi u kojima su sudci zatražili da ih se izuzme od odlučivanja u predmetima u koje su uključeni lokalni političari, navevši kao razlog pritisak na sebe i njihove obitelji^[60]. Kad je riječ o Crnoj Gori, nedavno provedena reforma Tužiteljskog vijeća, nedavno donesene odluke Sudbenog vijeća o ponovnom imenovanju sedam predsjednika sudova na treći uzastopni mandat unatoč ograničenju na dva mandata utvrđenom u zakonodavstvu^[61] i nemogućnost parlamenta da dosegne kvalificiranu većinu za imenovanje istaknutih sudaca, upućuju na to da su pravosuđe i tužiteljstvo i dalje podložni političkom uplitanju. U Albaniji su pokušaji uplitanja u pravosuđe, što uključuje i pokušaj samih tijela unutar pravosuđa, te unutarnji i vanjski pritisak na tužitelje postojan problem^[62].

Borba protiv korupcije

62. Komisija navodi da je stanje u sektorima koji su posebno izloženi korupciji (onima u kojima postoje znatni javni rashodi ili koji zahtijevaju izravan kontakt s javnošću) i dalje u pravilu problematično u cijeloj regiji. Nedavno doneseni srbijanski zakon o posebnim postupcima za infrastrukturne projekte, kojim se među ostalim omogućuje da se na projekte koji imaju „stratešku važnost” ne primjenjuju pravila o javnoj nabavi, izazvao je ozbiljnu zabrinutost u pogledu mogućnosti korupcije^[63]. Organizacija Transparency Serbia osudila je imenovanja „vršitelja dužnosti direktora” da upravljaju javnom imovinom na razdoblje od šest mjeseci kao praksu koja vladajućoj stranci omogućuje da „drže te pojedince na kratkom lancu”^[64].

63. U posljednjih nekoliko izvješća o napretku Crne Gore^[65] prema članstvu u EU-u Komisija je primijetila tek „ograničen napredak” u borbi protiv korupcije, istaknuvši da ista razina napretka „prevladava u mnogim područjima te i dalje izaziva zabrinutost”. Među ostalim, u izvješćima se spominje da je jedan poslovni čovjek 2019. objavio tajne videosnimke, a kasnije i tajne audiosnimke i dokumente, kojima se inkriminiraju brojne javne osobe iz ključnih državnih institucija u navodnom nezakonitom stranačkom financiranju i skandalima podmićivanja.

64. Agencija za javnu nabavu u Albaniji izvijestila je da se broj pregovaračkih postupaka bez prethodne objave natječaja posljednjih godina osjetno smanjio. Međutim, predstavnici poduzeća i novinari s kojima su obavljeni razgovori (popis sastanaka nalazi se u Prilogu II.) izjavili su da je korupcija u javnoj nabavi raširena, s jasnim naznakama zarobljavanja države: u postupcima često nema stvarne konkurencije, cjenovne ponude za javne radove su preuveličane, a nabava za ugovore o koncesiji nije transparentna.

65. Pokazatelji u području korupcije kojima se služe Transparency International i Svjetska banka (vidjeti sliku 9.) potvrđuju da unatoč godinama reformskih mjera EU-a zarobljavanje države i raširena korupcija nisu obuzdani. Sud smatra da su za postizanje bitnog učinka EU-u potrebne koordinirane i istodobne mjere u širokom rasponu područja politika povezanih s vladavinom prava^[66]. Objedinjavanje pregovaračkih poglavlja u skupine koje je uvedeno 2020. (usporedna procjena poglavlja 23. – Pravosuđe i temeljna prava, 24. – Pravda, sloboda i sigurnost, 5. – Javna nabava, 18. – Statistika i 32. – Financijska kontrola plus ekonomski kriteriji, funkcioniranje demokratskih institucija i reforma javne uprave) trebalo bi omogućiti takav pristup^[67] i stoga je korak u pravom smjeru. Međutim, ta se promjena primjenjuje samo na Crnu Goru i Srbiju, dvije zemlje koje su trenutačno u pregovorima, i tek se treba provesti u djelo.

Sloboda izražavanja

66. Prema navodima organizacije Freedom House i Reportera bez granica, u području slobode izražavanja nije ostvaren pomak, osim u Sjevernoj Makedoniji i na Kosovu. Najnovija godišnja izvješća Komisije o proširenju pokazuju da Bosna i Hercegovina, Crna Gora i Srbija nisu ostvarile nikakav napredak od 2015. (vidjeti sliku 7.).

67. Napadi na novinare ozbiljan su problem diljem regije^[68]. Novinari i medijske kuće i dalje su meta zastrašivanja, prijetnji na društvenim mrežama i fizičkih napada, dok su istrage i kazneni progon spori. Medijska scena i dalje je vrlo polarizirana, a samoregulatorni mehanizmi i dalje su nezadovoljavajući. Sve veći broj dezinformacija u cijeloj regiji, koje često šire mediji koje podupire država^[69], dodatno polariziraju društvo – osobito tijekom izbornih kampanja.

68. Čak i u Albaniji, koja je ostvarila najveći napredak u području neovisnosti pravosuđa, poremećaji u sustavu uzrokovani opsegom i sporošću sigurnosnih provjera utjecali su na javnu potporu pravosudnim reformama zbog sve većeg broja neriješenih predmeta te bi mogli dovesti u pitanje predodžbu o njihovoj opravdanosti. Udio albanskih državljana koji vjeruju da će reforme imati pozitivan učinak smanjio se između 2016. i 2019. sa 71 % na 53 %, a udio onih koji smatraju da se reforme provode na odgovarajući način smanjio se s 46 % na 32 % tijekom istog razdoblja^[70]. Albanska javnost uglavnom dobiva informacije iz tradicionalnih medijskih izvora^[71], za koje se smatra da imaju vlastite interese i stoga mogu umanjiti ili preuveličati korupcijske skandale ovisno o svojoj političkoj ili poslovnoj pripadnosti. I to bi moglo dovesti u pitanje predodžbu o opravdanosti reformi.

69. Organizacije civilnog društva s čijim su predstavnicima obavljeni razgovori skrenule su pozornost na potrebu za strateškom komunikacijom kako bi se istaknuli pozitivni učinci reformi i objasnilo da će, unatoč privremenim poremećajima, restrukturiranje institucija donijeti trajne koristi. Učinkovito priopćavanje ciljeva EU-a javnosti iziskuje stalnu suradnju i koordinaciju između vlada i civilnog društva.

70. EU je poduprla uspostavljanje okvira za službenu suradnju između vlada i civilnog društva koji trenutačno postoji u svim zemljama zapadnog Balkana. Međutim, civilno društvo trenutačno nema dovoljno veliku ulogu u donošenju politika i odluka. Uz iznimku Sjeverne Makedonije i u određenoj mjeri Crne Gore, za koje je delegacija EU-a navela da je nedavno ostvaren pomak u okruženju u kojem civilno društvo djeluje, glas organizacija civilnog društva u regiji i dalje se ne čuje. Osobe s kojima smo razgovarali u Albaniji i Srbiji potvrdile su da se savjetovanja odvijaju ad hoc i da se u konačnim verzijama dokumenata preporuke civilnog društva često ignoriraju. Njihova je želja ojačati suradnju s delegacijama EU-a, neovisnom medijskom zajednicom i istraživačkim novinarima kako bi, među ostalim, pratili provedbu reformi i njezin učinak na korupcijska kretanja te pobudili zanimanje javnosti i vlada u regiji.

Zaključci i preporuke

71. Glavni je zaključak ove revizije djelotvornosti potpore EU-a vladavini prava na zapadnom Balkanu da je djelovanje EU-a doprinijelo reformama u tehničkim područjima, kao što su učinkovitost pravosuđa i izrada relevantnog zakonodavstva, no u kontekstu manjka političke volje imalo je ograničen ukupni učinak na ostvarenje napretka u temeljnim reformama u području vladavine prava u regiji.

72. Unatoč tome što je nedavno zabilježen određen pozitivan razvoj događaja, uglavnom u Albaniji i Sjevernoj Makedoniji, Komisija i druge međunarodne organizacije ističu da je u području vladavine prava ostvaren ograničen napredak. U područjima kao što su neovisnost pravosuđa, koncentracija moći, politička uplitanja i korupcija i dalje su prisutni temeljni problemi, zbog čega je potrebno uložiti dodatne napore u promicanje reformi u tim područjima (vidjeti odlomke 57., 58. i 68.).

1. preporuka – U sklopu procesa proširenja potrebno je ojačati mehanizam za promicanje reformi vladavine prava

Komisija bi u sklopu procesa proširenja trebala ojačati svoj pristup poticanju i podupiranju temeljnih reformi. Posebno bi se trebala usredotočiti na postavljanje strateških ciljnih vrijednosti za svaku (potencijalnu) zemlju kandidatkinju na način da u temeljnim područjima vladavine prava, kao što su neovisnost pravosuđa, sloboda izražavanja, borba protiv korupcije i „zarobljavanja države”, utvrdi pokazatelje konačnog učinka, kao i ključne etape za praćenje napretka.

Preporučeni rok provedbe: prosinac 2022.

73. Sud je utvrdio da je Komisija pristupom prema kojem se najprije rješavaju temeljna pitanja, a od 2020. i objedinjavanjem pregovaračkih poglavlja u skupine, stavila veći naglasak na vladavinu prava na zapadnom Balkanu i općenito pretočila političke prioritete EU-a u pogledu vladavine prava u posebne mjere u okviru Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) (vidjeti odlomke 25. – 27.).

74. Kad je riječ o vladavini prava, druge međunarodne organizacije, skupine za strateško promišljanje i organizacije civilnog društva utvrdili su ista ključna područja kao i Komisija. Međutim, Sud je utvrdio da potpora EU-a djelovanju lokalnih organizacija civilnog društva u području vladavine prava nije dovoljna da se zadovolje potrebe tog sektora, a praćenje učinka potpore nije temeljito. Na primjer, Komisija je u okviru instrumenta IPA II uklonila pokazatelj za praćenje sudjelovanja civilnog društva u procesu reformi i stoga ne izvješćuje o napretku u tom području (vidjeti odlomke 28. – 31.).

75. Poticajno okruženje medija i civilnog društva može doprinijeti promicanju i pojašnjavanju ciljeva i rezultata djelovanja EU-a, objašnjavanju puta prema članstvu u EU-u i promicanju demokratskih načela EU-a. Sud je utvrdio da je sloboda izražavanja područje u kojem je u svih šest zemalja zabilježen najmanji napredak. U nekim je zemljama javna potpora reformama potrebnima za pristupanje EU-u sve manja (vidjeti odlomke 68. – 70.).

2. preporuka – Potrebno je pojačati potporu civilnom društvu koje sudjeluje u reformama u području vladavine prava i potporu neovisnosti medija

Komisija i Europska služba za vanjsko djelovanje trebale bi pojačati potporu neovisnim organizacijama civilnog društva i neovisnim novinarima. Osobito bi trebale učiniti sljedeće:

1. odrediti kao prioritet pružanje potpore neovisnim medijima i organizacijama civilnog društva koje djeluju u području vladavine prava, i to namjenskim izdvajanjem financijskih sredstava iz instrumenta IPA III za organizacije civilnog društva u okviru mjera povezanih s navedenim područjem;
2. predvidjeti dugoročnu financijsku potporu organizacijama civilnog društva i neovisnim medijskim kućama, i to na način koji se ne bi temeljio isključivo na financiranju projekata;
3. pomagati organizacijama civilnog društva i neovisnim medijskim kućama kako bi im se omogućilo da razviju prilagođene alate za praćenje stanja u pogledu korupcije;
4. pratiti doprinos organizacija civilnog društva reformama u području vladavine prava s pomoću posebnih pokazatelja.

Preporučeni rok provedbe: prosinac 2022.

76. Iako je Komisija prepoznala da su administrativni kapaciteti i politička volja ključna rizična područja u provedbi projekata u okviru instrumenta IPA, Sud nije pronašao nikakve posebne mjere za ublažavanje tih rizika. Konkretno, ključni rizici ne upotrebljavaju se kao osnova za postavljanje preduvjeta za financiranje ili provedbu projekata, pa stoga ne služe ni za osmišljavanje konkretnih mjera ublažavanja. Delegacije EU-a također su se rijetko služile mogućnošću obustave financijske potpore iz instrumenta IPA u slučajevima u kojima reforme ne napreduju na zadovoljavajući način. U okviru instrumenta IPA II ne postoje odgovarajuće odredbe o strogom uvjetovanju kojima bi se reforme u području vladavine prava izravno povezale s posljedicama u financiranju drugih sektora. Zakonodavnim prijedlogom Komisije za uredbu o instrumentu IPA III stavlja se jači naglasak na uvjetovanje. Međutim, u tom nacrtu nije jasno navedeno kako će uvjetovanje utjecati na pružanje financijskih sredstava (vidjeti odlomke 34., 35. i 38. – 41.).

77. Sud je također utvrdio da je u svim slučajevima u kojima je Vijeće primijenilo političko uvjetovanje u obliku odredbe o „općoj ravnoteži procesa” takav potez potaknuo partnerske zemlje da ostvare napredak u provedbi plana reformi. Između Komisije i Vijeća pojavile su se neslaganja u pogledu toga u kojoj je mjeri određena partnerska zemlja ispunila predmetnu odredbu. Prema mišljenju Suda takvo stanje dovodi u pitanje poticajne učinke uvjetovanja (vidjeti odlomke 41. – 45.).

3. preporuka – U okviru instrumenta IPA III potrebno je staviti veći naglasak na uvjetovanje

Komisija bi trebala povezati isplatu financijskih sredstava iz instrumenta IPA III u područjima koja nisu povezana s vladavinom prava (npr. ruralni razvoj i infrastruktura) s napretkom u području vladavine prava.

Preporučeni rok provedbe: prosinac 2022.

78. Vladavina prava obuhvaća nekoliko međusobno povezanih međusektorskih područja. Metodologija za pristupne pregovore koja je na snazi od 2020. pomak je u pravom smjeru jer predviđa objedinjavanje pregovaračkih poglavlja u skupine, čime se Komisiji omogućuje da se tijekom pristupnih pregovora istodobno bavi svim područjima povezanima s vladavinom prava. Međutim, nova je metodologija uvedena tek nedavno, pa još nema vidljivih rezultata, a usto se primjenjuje samo na zemlje koje su započele pregovore. Zbog međusektorske naravi vladavine prava opći nedostaci u tom području mogu negativno utjecati na mjere EU-a koje se financiraju u drugim sektorima predviđenima instrumentom IPA (vidjeti odlomak 65.).

79. Većinom dovršenih projekata postignuta su željena ostvarenja, a otprilike polovicom njih postignuti su željeni ishodi. Kad je riječ o projektima koji su u tijeku, za dio njih prerano je za obavljanje procjene zbog produljenja razdoblja provedbe projekta, dok se za drugi dio napredak ne može izmjeriti jer informacije o uspješnosti ne postoje ili nisu dostatne kvalitete. U slučajevima u kojima je provedeno praćenje usmjereno na rezultate, ono je doprinijelo skretanju pozornosti na rezultate projekata i poboljšanju njihove provedbe. Općenito gledajući, Sud je utvrdio da je pomoć iz instrumenta IPA doprinijela povećanju učinkovitosti pravosuđa te da je bila ključna za uvođenje zakonodavnog okvira i promicanje proaktivnog pristupa u borbi protiv korupcije (vidjeti odlomke 47. – 51.).

80. Glavne prepreke održivosti projekata nezadovoljavajući su financijski i institucijski kapaciteti te manjak političke volje. Nacionalna tijela vlasti preuzela su provedbu tek malog broja projekata financiranih iz instrumenta IPA te oni stoga možda neće biti financijski održivi nakon završetka potpore EU-a. Povrh toga, skroman napredak ostvaren u području vladavine prava u posljednjih 20 godina ugrožava ukupnu održivost potpore EU-a jer se dovodi u pitanje vjerodostojnost pristupnog procesa. Izvješćivanje o stečenim iskustvima može olakšati utvrđivanje problema povezanih s uspješnošću i prepreka održivosti rezultata, ali obično nije dio strukture projekta (vidjeti odlomke 52. – 56.).

4. preporuka – Potrebno je poboljšati izvješćivanje o projektima i njihovo praćenje

Komisija bi trebala:

1. osmisliti utemeljene logičke okvire za sve relevantne projekte koji se financiraju iz instrumenta IPA, koji bi među ostalim sadržavali jasno definirane pokazatelje ostvarenja i ishoda za koje bi bile utvrđene polazne i ciljne vrijednosti;
2. povećati upotrebu misija u svrhu praćenja usmjerenog na rezultate za projekte u sektoru vladavine prava financirane iz instrumenta IPA III;
3. u sva završna izvješća o projektima uključiti odjeljak o „stečenim iskustvima”, u kojem bi se iznijeli nalazi i preporuke za poboljšanje održivosti rezultata budućih projekata.

Preporučeni rok provedbe: prosinac 2022.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Bettina Jakobsen, u Luxembourgu 9. studenoga 2021.

Prilozi

Prilog I. – Projekti obuhvaćeni revizijom – ostvarenja i ishodi

 Izvor: Sud.

Prilog II. – Popis dionika s čijim su predstavnicima obavljeni razgovori (u obliku videokonferencije)

Pojmovnik i pokrate

ESVD: Europska služba za vanjsko djelovanje

GRECO: skupina država protiv korupcije, tijelo Vijeća Europe koje prati pridržavaju li se države članice antikorupcijskih standarda te organizacije

IPA: instrument pretpristupne pomoći, alat EU-a za izgradnju tehničkih i administrativnih kapaciteta u zemljama kandidatkinjama i potencijalnim kandidatkinjama

Ishod: neposredne ili dugoročnije, namjerne ili nenamjerne promjene ostvarene projektom, primjerice koristi koje proizlaze iz bolje osposobljene radne snage

Logički okvir: alat za detaljno planiranje kojim su obuhvaćeni provedba, upravljanje, praćenje i evaluacija određenog projekta

Ostvarenje: ono što je postignuto ili ostvareno određenim projektom, primjerice provedba tečaja osposobljavanja ili izgradnja ceste

Praćenje usmjereno na rezultate: preispitivanje ostvarenja i ishoda tekućih projekata koje provode neovisni stručnjaci na temelju kriterija kao što su relevantnost, učinkovitost, djelotvornost, učinak i održivost

Proces stabilizacije i pridruživanja: politika EU-a za zemlje zapadnog Balkana, čiji je cilj provedba reformi kako bi one u budućnosti postale države članice

SSP: sporazum o stabilizaciji i pridruživanju – sporazum koji EU sklapa zasebno sa svakom od zemalja zapadnog Balkana u okviru procesa stabilizacije i pridruživanja

VSTV: Visoko sudbeno i tužiteljsko vijeće (Bosna i Hercegovina)

Odgovori Komisije i ESVD-a

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=60343

Kronologija

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=60343

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Bettina Jakobsen i koje je specijalizirano za rashodovna područja vanjskog djelovanja, sigurnosti i pravosuđa. Reviziju je predvodio član Suda Juhan Parts, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Ken Marti Vaher i ataše u njegovu uredu Margus Kurm, rukovoditelj Alejandro Ballester Gallardo, voditelj radnog zadatka Theodoros Orfanos te revizorice Naiara Zabala Eguiraun i Flavia Di Marco. Jezičnu podršku pružao je Thomas Everett.

 

Bilješke

^* Ovim se nazivom ne dovode u pitanje stajališta o statusu te je on u skladu s Rezolucijom Vijeća sigurnosti UN-a 1244/1999 i mišljenjem Međunarodnog suda o proglašenju neovisnosti Kosova.

^[1] Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o zaštiti proračuna Unije u slučaju općih nedostataka u pogledu vladavine prava u državama članicama, COM(2018) 324 final, 2.5.2018., str. 1.

^[2] Članak 21. Ugovora o Europskoj uniji.

^[3] Vidjeti političke kriterije za pristupanje EU-u, kako su definirani na sastanku Europskog vijeća 1993. u Kopenhagenu; članak 49. Ugovora o Europskoj uniji.

^[4] Uredba (EU, Euratom) 2020/2092 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2020. o općem režimu uvjetovanosti za zaštitu proračuna Unije.

^[5] Europska komisija, „Komunikacija Komisije: Daljnje jačanje vladavine prava u Uniji – Trenutačno stanje i mogući sljedeći koraci”, 3.4.2019., str. 1.

^[6] Marko Kmezić, „Rule of law and democracy in the Western Balkans: addressing the gap between policies and practice”, Southeast European and Black Sea Studies, 2020., str. 3.

^[7] „Djelovanje EU-a protiv korupcije – razmjena mišljenja”, Vijeće EU-a, 12276/19, 27.9.2019., str. 3.

^[8] COM(2018) 65 final, 6.2.2018., str. 6.

^[9] COM(2018) 65 final, 6.2.2018.

^[10] Florian Bieber (2020.), „The Rise of Authoritarianism in the Western Balkans”, str. 139.; Jelena Džankić, Soeren Keil i Marko Kmezić (2018.), „The Europeanisation of the Western Balkans: A Failure of EU Conditionality?”, str. 89.; Marko Kmezić (2020.): „Rule of law and democracy in the Western Balkans: addressing the gap between policies and practice”, Southeast European and Black Sea Studies, str. 1. – 2.

^[11] Freedom House, Stanje demokracije.

^[12] Freedom House, Promjena stanja demokracije.

^[13] Transparency International: „Captured states in the Western Balkans and Turkey”.

^[14] Tena Prelec i Jovana Marović, „No longer voting for the devil you know? Why the Balkans’ collective action problem might be easier to break than we think”, BiEPAG, siječanj 2021.

^[15] „Joint statement by High Representative/Vice President Josep Borrell and Commissioner for Neighbourhood and Enlargement Oliver Varhely on the parliamentary elections”; „United States mission to the Organisation for Security and Cooperation in Europe”.

^[16] Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija „Unapređenje pristupnog procesa – Vjerodostojna perspektiva EU-a za zapadni Balkan”, COM(2020) 57 final.

^[17] „How much has the EU invested already in the Western Balkans? „Questions and Answers: Economic and Investment Plan for the Western Balkans”.

^[18] Uredba br. 231/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2014.

^[19] Osim bilateralne potpore, EU pruža prekograničnu i višedržavnu pomoć, uključujući za horizontalne i regionalne programe u području vladavine prava. Međutim, ne postoje posebna dodijeljena financijska sredstva isključivo za pitanje vladavine prava.

^[20] Pojam „EU” odnosi se na različite glavne uprave Komisije, delegacije EU-a i ESVD, ali ne i na države članice.

^[21] „[…] pokušaji ograničavanja pluralizma i slabljenja ključnih nadzornika kao što su civilno društvo i neovisni mediji znakovi [su] upozorenja da je vladavina prava ugrožena”; COM(2019) 343 final „Jačanje vladavine prava u Uniji – nacrt za djelovanje”, str. 2.

^[22] „Thematic evaluation of EU support for rule of law in neighbourhood countries and candidates and potential candidates of enlargement (2010-2017)”, sažetak, završno izvješće, 2019., str. 5.

^[23] Transparency International EU, „The Western Balkans: Captured states or a community of law?”

^[24] „IPA II Monitoring, Reporting and Performance Framework, Specific contract 2014/351 964, Final report”, 2016., str. 45.

^[25] Komunikacija Komisije „Vjerodostojna perspektiva proširenja i pojačana suradnja EU-a sa zapadnim Balkanom”, COM(2018) 65 final, str. 8. i „Questions and Answers: Economic and Investment Plan for the Western Balkans”.

^[26] „Questions and Answers: Economic and Investment Plan for the Western Balkans”.

^[27] Zaključci sa sastanaka odbora za praćenje instrumenta IPA za Kosovo iz ožujka 2018. i travnja 2019.

^[28] Zakonodavna rezolucija Europskog parlamenta od 27. ožujka 2019. o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA III).

^[29] Uredba (EU) 2021/1529 o uspostavi Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA III).

^[30] Izjava Michaela Rotha, njemačkog ministra europskih poslova (rotirajuće predsjedništvo Vijeća) od 9. prosinca 2020., članak na portalu Serbianmonitor.

^[31] Skupina pet zemalja neformalna je skupina za donošenje odluka koju čine Sjedinjene Američke Države, Francuska, Njemačka, Italija i Ujedinjena Kraljevina.

^[32] Sud je iz analize isključio jedan projekt (projekt br. 16.) jer kao građevinski projekt koji je otkazan prije nego što je započelo izvođenje radova nije bio dovoljno relevantan.

^[33] To su projekti 1., 2., 3., 4., 6., 8., 9., 10., 11., 12., 17., 18. i 20. Sud smatra da je projekt br. 1. dovršen jer je isplaćena posljednja promjenjiva tranša početnog iznosa proračunske potpore. Tijekom 2020. dogovoreno je četverogodišnje produljenje proračunske potpore.

^[34] Krajnji rok utvrđen na 31. siječnja 2021.

^[35] Projekti br. 1., 2., 3., 4., 6., 8., 11., 12., 17. i 18.

^[36] Projekt br. 11.

^[37] Projekt br. 6.

^[38] Projekti br. 10., 11. i 20.

^[39] Projekti br. 1., 2., 3., 4., 6., 8., 9., 10., 11., 12., 17., 18. i 20.

^[40] Projekti br. 1., 4., 6., 12. i 17.

^[41] Projekti br. 2., 18. i 20.

^[42] Europska zaklada za demokraciju neovisna je organizacija za dodjelu bespovratnih sredstava koju su 2013. osnovali EU i države članice kao neovisni međunarodni uzajamni fond za poticanje demokracije u europskom susjedstvu, na zapadnom Balkanu, u Turskoj i šire.

^[43] Projekti br. 2., 7., 10., 11., 12., 15., 18., 19. i 20.

^[44] Projekti br. 1., 3., 4., 5., 8., 9., 13., 14. i 17.

^[45] Projekti br. 1., 5., 9. i 14.

^[46] Projekti br. 6. i 16.

^[47] Projekti br. 3., 4., 12., 18. i 19.

^[48] Projekt br. 3.

^[49] Projekti br. 3., 4., 5., 9., 10., 12., 14., 18. i 19.

^[50] „Thematic evaluation of EU support for rule of law in neighbourhood countries and candidates and potential candidates of enlargement (2010-2017)”, sažetak, završno izvješće, 2019.

^[51] Projekti br. 6., 12. i 17.

^[52] Projekti br. 1., 2., 4., 10. i 18.

^[53] Odbor za praćenje instrumenta IPA II, zapisnik iz 2019., str. 2.

^[54] „2020 Evaluation of IPA and other donors' assistance (grants) to HJPC” – sažetak, str. 13.

^[55] Projekti br. 1., 3., 9., 12. i 18.

^[56] Projekt br. 5.

^[57] „Thematic evaluation of EU support for rule of law in neighbourhood countries and candidates and potential candidates of enlargement (2010-2017)”, završno izvješće, 2019.

^[58] Europska komisija, „Serbia 2020 report”, str. 20.

^[59] Venecijanska komisija,„Announcement of the opinion on the Law on Audio-visual Media Services”, lipanj 2020.

^[60] Europska komisija, „Serbia 2020 report”, str. 20.

^[61] Freedom House, „Nations in Transition”, Crna Gora, 2020.

^[62] Europska komisija, „Albania 2020 report”, str. 20.

^[63] Europska komisija, „Serbia 2020 report”, str. 29.

^[64] Komentar predsjednika organizacije Transparency Serbia nakon objave izvješća za 2020.

^[65] Izvješća za Crnu Goru za 2019. i 2020.

^[66] Vidjeti, na primjer, Marko Kmezić i Florian Bieber, „Protecting the rule of law in EU Member States and Candidate Countries”, posebno poglavlje 4. „ Ways forward”.

^[67] Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija „Unapređenje pristupnog procesa – vjerodostojna perspektiva EU-a za zapadni Balkan”, COM(2020) 57 final, tehnički prilog.

^[68] Human Rights Watch, „Attacks on journalists still a problem in the Western Balkans”.

^[69] Euractiv, „In Serbia, fake news is spread by state-backed media”, 4. svibnja 2021.

^[70] IDM, „Opinion poll 2019: Trust in Governance”.

^[71] Idem.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7201-8	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/938513	QJ-AB-21-028-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-7192-9	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/406	QJ-AB-21-028-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2022.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6-2019 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava:

• Slike 1. i 4.: ikone izrađene u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.