Dezinformacije, ki vplivajo na EU, se obravnavajo, vendar problem še ni rešen

Povzetek

Dezinformacije so prisotne v sporazumevanju med ljudmi že od začetka civilizacije in oblikovanja organiziranih družb. Vendar sta se v zadnjih letih spremenila njihov obseg kot tudi hitrost, s katero lahko napačne ali zavajajoče informacije v okviru družbenih medijev in novih tehnologij dosežejo skupine, katerim so namenjene, in tiste, katerim niso. To lahko povzroči javno škodo.

Evropski svet je v sklepih z dne 28. junija 2018 pozval visoko predstavnico EU za zunanje zadeve in varnostno politiko ter Komisijo, naj predložita akcijski načrt s specifičnimi predlogi za usklajen odziv na dezinformacije. Akcijski načrt EU proti dezinformacijam, ki je bil predložen 5. decembra 2018 in s katerim se krepijo prizadevanja EU za boj proti dezinformacijam, vključuje deset specifičnih ukrepov, ki temeljijo na štirih prednostnih področjih ali „stebrih”. Poraba EU za boj proti dezinformacijam je bila doslej razmeroma nizka: 50 milijonov EUR med letoma 2015 in 2020.

Namen revizije je bil oceniti, ali je bil akcijski načrt EU proti dezinformacijam relevanten, ko je bil pripravljen, in ali so bili z njim doseženi načrtovani rezultati. V revizijo je bilo zajeto obdobje od priprav na sprejetje akcijskega načrta EU za boj proti dezinformacijam decembra 2018 do septembra 2020. To poročilo je prva celovita in neodvisna ocena njegove relevantnosti in doseženih rezultatov. Evropsko računsko sodišče (v nadaljnjem besedilu: Sodišče) na splošno ugotavlja, da je bil akcijski načrt EU relevanten, vendar nepopoln, in da kljub izvajanju, ki v glavnem poteka v skladu z načrti, in dokazom o pozitivnem razvoju nekateri načrtovani rezultati niso bili doseženi.

Akcijski načrt EU vsebuje relevantne, proaktivne in reaktivne ukrepe za boj proti dezinformacijam. Čeprav se taktike, akterji in tehnologija na področju dezinformacij nenehno spreminjajo, pa akcijski načrt EU od predložitve leta 2018 ni bil posodobljen. Ne vključuje celovitih ureditev, s katerimi bi bilo zagotovljeno, da je vsak odziv EU na dezinformacije dobro usklajen, uspešen in sorazmeren glede na vrsto in obseg grožnje. Poleg tega akcijski načrt EU ni vključeval okvira za spremljanje, vrednotenje in poročanje, kar ogroža odgovornost.

Tri projektne skupine Evropske službe za zunanje delovanje za strateško komuniciranje so izboljšale zmogljivost EU za napovedovanje in odzivanje na dejavnosti dezinformiranja v sosednjih državah. Vendar nimajo zadostnih virov ali se ne vrednotijo ustrezno, njihovi mandati pa ne vključujejo nekaterih nastajajočih groženj.

Projekt EUvsDisinfo je bil ključen za ozaveščanje o ruskih dezinformacijah. Vendar to, da ga gosti Evropska služba za zunanje delovanje, vzbuja nekatera vprašanja o njegovi neodvisnosti in dejanskem namenu, saj bi lahko štelo, da odraža uradno stališče EU. S sistemom hitrega opozarjanja se je olajšala izmenjava informacij med državami članicami in institucijami EU. Vendar države članice ne izkoriščajo celotnega potenciala sistema za usklajevanje skupnih odzivov na dezinformacije in skupnega ukrepanja.

Komisija je s kodeksom ravnanja vzpostavila pionirski okvir za sodelovanje s spletnimi platformami. Sodišče je ugotovilo, da cilj kodeksa ravnanja, da se od spletnih platform zahteva odgovornost za njihovo ravnanje in vlogo pri dejavnem boju proti dezinformacijam, ni bil dosežen.

Poleg tega je v poročilu poudarjeno, da ni strategije za medijsko pismenost, ki bi vključevala boj proti dezinformacijam, ter da so politika in ukrepi za povečanje sposobnosti dostopa do medijev in komunikacij, njihovega razumevanja ter interakcije z njimi razdrobljeni. Sodišče je ugotovilo tudi, da obstaja tveganje, da novoustanovljena evropska opazovalnica digitalnih medijev (European Digital Media Observatory) ne bo dosegla svojih ciljev.

Sodišče na podlagi teh zaključkov priporoča, naj:

• Evropska služba za zunanje delovanje in Komisija izboljšata usklajevanje ukrepov EU proti dezinformacijam in odgovornost v zvezi njimi,
• Evropska služba za zunanje delovanje izboljša operativne ureditve oddelka StratCom in njegovih projektnih skupin,
• Evropska služba za zunanje delovanje okrepi sodelovanje držav članic in spletnih platform v sistemu hitrega opozarjanja,
• Komisija izboljša spremljanje in odgovornost spletnih platform,
• Komisija sprejme strategijo EU za medijsko pismenost, ki bi vključevala boj proti dezinformacijam,
• Komisija sprejme ukrepe, na podlagi katerih bi evropska opazovalnica digitalnih medijev lahko dosegla svoje ambiciozne cilje.

Uvod

Evropska komisija¹ je dezinformacije opredelila kot „dokazljivo napačne ali zavajajoče informacije, ki so ustvarjene, predstavljene in se razširjajo za pridobivanje gospodarske koristi ali za namerno zavajanje javnosti ter lahko povzročijo javno škodo”. Takšna javna škoda vključuje ogrožanje demokratičnih političnih procesov in procesov oblikovanja politik ter varovanja zdravja državljanov EU, okolja in varnosti.

V skladu z opredelitvijo Komisije dezinformacije ne vključujejo zavajajočega oglaševanja, napak pri poročanju, satire in parodije ter jasno označenih mnenjskih novic in komentarjev. Za razliko od na primer sovražnega govora ali terorističnega gradiva napačne ali zavajajoče informacije same po sebi niso nezakonite.

Legitimnost in namen EU temeljita na demokratični volji obveščenih volivcev, ki jo izrazijo na svobodnih in poštenih volitvah. Vsak poskus škodoželjnega in namernega ogrožanja javnega mnenja ali manipulacije z njim zato pomeni resno grožnjo za samo EU. Hkrati je boj proti dezinformacijam velik izziv, saj ne bi smel ogrožati svobode mnenja in izražanja, kot je določena v Listini EU o temeljnih pravicah.

Izraz „dezinformacije” se je pojavil v začetku 20. stoletja in se od takrat pogosto uporablja. V zadnjih letih sta se zaradi interneta povečala obseg lažnih informacij in hitrost, s katero pogosto anonimno in z minimalnimi stroški dosežejo javnost.

Prizadevanja EU za boj proti dezinformacijam segajo v marec 2015, ko je Evropski svet² visoko predstavnico EU za zunanje zadeve in varnostno politiko (v nadaljnjem besedilu: visoka predstavnica) pozval, naj v sodelovanju z državami članicami in institucijami EU pripravi akcijski načrt o strateški komunikaciji za odziv na takratne ruske kampanje dezinformiranja. Na podlagi tega sta bila v okviru Evropske službe za zunanje delovanje (v nadaljnjem besedilu: ESZD) ustanovljena oddelek za strateško komuniciranje („StratCom”) in njegova prva projektna skupina – EU East StratCom – z mandatom za boj proti dezinformacijam, ki izvirajo iz držav nečlanic EU (Rusije), ter razvoj in razširjanje pozitivnega strateškega komuniciranja v vzhodnem sosedstvu EU. Leta 2017 sta bili ustanovljeni še dve drugi projektni skupini StratCom: ena za južno sosedstvo (v nadaljnjem besedilu: South StratCom) in druga za Zahodni Balkan (glej tudi odstavke 45 do 49).

Komisija je konec leta 2017 ustanovila strokovno skupino na visoki ravni, ki naj bi dajala konkretne nasvete o boju proti dezinformacijam. Skupina je marca 2018 predložila poročilo³, ki je bilo podlaga za sporočilo Komisije z naslovom Boj proti dezinformacijam na spletu: evropski pristop⁴ (april 2018). V tem sporočilu so opredeljeni ključna splošna načela in cilji za usmerjanje ukrepov za ozaveščanje javnosti o dezinformacijah ter navedeni specifični ukrepi, ki jih je nameravala sprejeti Komisija.

Evropski svet je v sklepih z dne 28. junija 2018⁵ pozval visoko predstavnico in Komisijo, naj „predložita akcijski načrt s specifičnimi predlogi za usklajen odziv EU na izziv dezinformacij, vključno z ustreznimi mandati in zadostnimi sredstvi za zadevne ekipe za strateško komunikacijo v okviru ESZD”.

Komisija je decembra 2018 na podlagi sporočila iz aprila 2018 objavila akcijski načrt EU proti dezinformacijam (v nadaljnjem besedilu: akcijski načrt EU). Kot je prikazano v tabeli 1, je v njem določenih deset specifičnih ukrepov, ki temeljijo na štirih prednostnih področjih ali „stebrih”, ki so usmerjeni v družbo kot celoto.

Razen člena 11 Listine o temeljnih pravicah, ki se nanaša na svobodo izražanja in obveščanja, ter vrste pobud politike ni pravnega okvira EU, ki bi se uporabljal za dezinformacije. Za boj proti dezinformacijam so v prvi vrsti odgovorne države članice⁶. Vloga EU je, da jih podpira s skupno vizijo in ukrepi za boljše usklajevanje, komunikacijo in sprejemanje dobrih praks. V Prilogi I so glavni oddelki in uradi institucij EU, ki sodelujejo pri izvajanju akcijskega načrta EU. Kot je navedeno v Prilogi II, je bila poraba EU za boj proti dezinformacijam do zdaj razmeroma nizka: 50 milijonov EUR med letoma 2015 in 2020.

Svet je decembra 2019⁷ potrdil, da je akcijski načrt EU „še vedno v središču prizadevanj EU” za boj proti dezinformacijam, in pozval k njegovemu rednemu pregledovanju in po potrebi posodabljanju. Poleg tega je pozval ESZD, naj okrepi svoje delo na področju strateškega komuniciranja v drugih regijah, vključno s podsaharsko Afriko. Tudi Evropski parlament je ob več priložnostih poudaril, kako pomembno je okrepiti prizadevanja za boj proti dezinformacijam⁸.

V začetku leta 2020, skoraj takoj po izbruhu COVID-19, se je na internetu pojavila obilica napačnih informacij, dezinformacij in digitalnih prevar brez primere, kar je Svetovna zdravstvena organizacija označila za „infodemijo”⁹. To je pomenilo neposredno grožnjo za javno zdravje in gospodarsko okrevanje. Evropska komisija in visoki predstavnik sta junija 2020 objavila sporočilo z naslovom Boj proti dezinformacijam v zvezi s COVID-19 – kaj je res in kaj ne¹⁰, v katerem so obravnavani že sprejeti ukrepi in naslednji konkretni ukrepi za boj proti dezinformacijam v zvezi s COVID-19.

Komisija je 4. decembra 2020 predložila akcijski načrt za evropsko demokracijo¹¹, ki je delno namenjen krepitvi boja proti dezinformacijam in temelji na obstoječih pobudah iz akcijskega načrta EU proti dezinformacijam. Poleg tega je Komisija objavila tudi predlog akta o digitalnih storitvah¹², v katerem „kot odziv na nastajajoča tveganja predlag[a] horizontalni okvir za regulativni nadzor, odgovornost in preglednost spletnega prostora”.

Na diagramu 1 je časovnica glavnih pobud EU od leta 2015.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Obseg revizije in revizijski pristop

To revizijsko poročilo je bilo pripravljeno dve leti po sprejetju akcijskega načrta EU proti dezinformacijam in je prva celovita in neodvisna ocena njegove relevantnosti in doseženih rezultatov, s katero se prispeva k rednemu pregledovanju akcijskega načrta EU, ki ga je zahteval Svet.

Namen revizije Sodišča je bil ugotoviti, ali je akcijski načrt EU proti dezinformacijam relevanten in ali se z njim dosegajo načrtovani rezultati. Da bi Sodišče odgovorilo na to vprašanje, je obravnavalo dve podvprašanji:

• Ali je akcijski načrt EU relevanten za boj proti dezinformacijam in ali temelji na zanesljivem okviru za odgovornost?
• Ali se ukrepi iz akcijskega načrta EU izvajajo, kot je bilo načrtovano? Sodišče je za odgovor na to podvprašanje ocenilo status ukrepov v okviru vsakega od štirih stebrov načrta.

V revizijo je bilo zajeto obdobje od priprav na sprejetje akcijskega načrta EU za boj proti dezinformacijam decembra 2018 do septembra 2020. To poročilo se, kolikor je to mogoče, nanaša tudi na nedavni razvoj dogodkov na tem področju po tem datumu, kot sta akcijski načrt za evropsko demokracijo, ki ga je predložila Komisija, in njen predlog akta o digitalnih storitvah iz decembra 2020 (glej odstavek  12). Ker pa sta bila ta dokumenta objavljena po zaključku revizijskega dela Sodišča, v obseg te revizije nista bila zajeta.

Revizija je vključevala obsežen dokumentacijski pregled in analizo celotne razpoložljive dokumentacije o vzpostavljenih strukturah ter ukrepov, načrtovanih in izvedenih v okviru akcijskega načrta EU. Sodišče je kontaktnim točkam sistema hitrega opozarjanja v 27 državah članicah poslalo anketo, na katero so se odzvale vse. Sestalo se je tudi z več deležniki, kot so ESZD in relevantni generalni direktorati Komisije, Evropski parlament, Svet, predstavništva Komisije, NATO, center odličnosti za strateško komuniciranje v Latviji, ki je povezan z Natom, nacionalni organi, spletne platforme, organizacije novinarjev in preverjevalcev dejstev, regulativni organi za avdiovizualne medijske storitve, ki svetujejo Komisiji, akademiki in strokovnjaki, vodje/koordinatorji projektov in en zunanji strokovnjak.

Sodišče je ocenilo tudi 20 od 23 projektov, za katere je Komisija ugotovila, da so neposredno povezani z bojem proti dezinformacijam, ker se z njimi obravnava medijska pismenost. V Prilogi III je povzeta ocena teh projektov, ki jo je opravilo Sodišče.

Opažanja

Akcijski načrt EU proti dezinformacijam je bil relevanten, ko je bil pripravljen, vendar nepopoln

Sodišče je v tem delu poročila preučilo, ali je bil akcijski načrt EU, ko je bil pripravljen, relevanten, tj. ali so bile v njem obravnavane potrebe, ki so jih opredelili strokovnjaki in drugi deležniki. Ocenilo je tudi, ali je bil pregledan in posodobljen. Poleg tega je preučilo dogodke in vire, na katerih je temeljil, ter ocenilo, ali vsebuje ustrezne ureditve za usklajevanje komuniciranja in elemente, potrebne za merjenje smotrnosti izvajanja in zagotavljanje odgovornosti.

Akcijski načrt EU je bil na splošno skladen s stališči strokovnjakov in deležnikov o dezinformacijah

Boj proti dezinformacijam je zelo tehnično področje, na katerem sta potrebna prispevek in strokovno znanje različnih strokovnjakov. Poleg tega je za opredelitev stališč in prioritet deležnikov ter za boljše razumevanje grožnje bistveno, da se izvede javno posvetovanje.

Sodišče je ugotovilo, da je Komisija kot podlago za akcijski načrt EU uporabila ustrezno zunanje strokovno znanje in izvedla obsežno javno posvetovanje¹³. V akcijskem načrtu EU so v glavnem obravnavani predlogi in pomisleki iz teh dokumentov.

Ko je bil decembra 2018 akcijski načrt EU objavljen, je vključeval strukturiran pristop k obravnavanju problemov, za reševanje katerih so potrebna tako reaktivna (ovržba in zmanjšanje vidnosti vsebine dezinformacij) kot tudi proaktivna dolgoročna prizadevanja (medijska pismenost in ukrepi za izboljšanje družbene odpornosti). V njem so bili poudarjeni cilj zaščite bližnjih evropskih volitev leta 2019 in dolgoročni družbeni izzivi, pri obravnavanju katerih mora sodelovati več različnih akterjev.

Komisija je na podlagi glavnih priporočil iz poročila neodvisne strokovne skupine na visoki ravni za lažne novice in dezinformacije na spletu opredelila konkretne ukrepe, razen za področje medijske pismenosti. Skupino na visoki ravni, ki jo sestavlja 39 strokovnjakov z različnimi izkušnjami, je januarja 2018 za svetovanje o pobudah politike za boj proti dezinformacijam na spletu ustanovila Komisija. To poročilo je bilo skupaj s sporočilom Komisije iz aprila 2018 podlaga za akcijski načrt EU.

Nadaljnji dokaz o relevantnosti akcijskega načrta EU je to, da so bili njegovi ukrepi namenjeni vključevanju zelo raznolikih ključnih deležnikov na tem področju, vključno z institucijami in državami članicami EU, pa tudi drugimi, kot so zasebni sektor, civilna družba, preverjevalci dejstev, novinarji in akademiki.

ESZD in Komisija nista vzpostavila jasnih usklajevalnih ureditev za izvajanje akcijskega načrta EU

Akcijski načrt EU proti dezinformacijam ni vključeval splošnega usklajevalnega okvira, s katerim bi se zagotovilo, da je vsak odziv EU uspešen in sorazmeren glede na vrsto in obseg grožnje. Na podlagi opredelitve in uskladitve delovnih postopkov za komuniciranje bi bilo na primer mogoče opredeliti, kdaj je treba pri ozaveščanju o grožnjah dezinformiranja sodelovati v partnerstvu z lokalnimi akterji in civilno družbo.

S komunikacijsko strategijo se zagotavlja koherenten odziv, kadar sodelujejo različni akterji. Za vsakega od štirih stebrov akcijskega načrta EU je odgovoren drug generalni direktorat Komisije ali ESZD. To pomeni tveganje, da ti pri komuniciranju delujejo izolirano in razdrobljeno (tj. vzporedno brez sodelovanja ali usklajevanja), ne da bi bil za celotno komuniciranje za boj proti dezinformacijam odgovoren en sam organ ali da bi imel ta organ nad njim popoln nadzor.

Za zunanje komuniciranje Komisije je odgovoren njen generalni direktorat za komuniciranje (GD COMM). Ta je v svojem načrtu za upravljanje za leto 2019 priznal svojo vlogo v boju proti dezinformacijam in poudaril potrebo po sodelovanju med generalnimi direktorati in drugimi institucijami, zlasti med Generalnim direktoratom za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo (GD CNECT) in Skupnim raziskovalnim središčem. Vendar v načrtu niso omenjeni ESZD ali projektne skupine StratCom, ki so tudi zelo dejavni pri pozitivnem komuniciranju in boju proti dezinformacijam.

GD COMM je vzpostavil notranjo mrežo proti dezinformacijam, katere cilji so med drugim boljše usklajevanje komunikacijskih dejavnosti za boj proti dezinformacijam, vzpostavitev spletnega repozitorija potrjenih ovržb, sistematično odkrivanje dezinformacij in usklajevanje odziva ter spodbujanje pozitivnega sporočanja. Od njene vzpostavitve maja 2018 do januarja 2020 je bilo organiziranih 11 sestankov. Ti sestanki so zelo vključujoči, saj na njih sodelujejo predstavniki številnih služb in predstavništev Komisije, ESZD in drugih institucij ter drugi strokovnjaki. Vendar so si predstavniki doslej na sestankih zgolj izmenjevali informacije o sprejetih ukrepih, ne da bi razpravljali o oblikovanju politik ali sprejeli nadaljnje konkretne ukrepe ali odločitve, na podlagi katerih bi mreža postala uspešen usklajevalni mehanizem.

V načrtu GD COMM za upravljanje za leto 2019 je bil (od skupno 102 kazalnikov) le en kazalnik povezan z dezinformacijami, vendar se je tudi s tem merilo le število sestankov mreže.

Poleg tega imajo ključno vlogo v zunanjem komuniciranju Komisije njena predstavništva, in sicer s pozitivnim sporočanjem in ozaveščanjem, medijskimi informativnimi sestanki, ovračanjem mitov in bojem proti dezinformacijam. Od njih pa se pričakuje tudi, da dejavno sodelujejo v mreži. Njihove dejavnosti v zvezi z ovračanjem mitov so navedene na spletni strani v okviru uradnega spletišča posameznega predstavništva, do katere je bilo pogosto težko dostopati, saj se je umestitev teh strani med predstavništvi razlikovala: nekatera (npr. v Grčiji in Španiji) so jo imela pod razdelkom za novice, druga (npr. na Poljskem in Irskem) pa ne. Poleg tega te strani niso bile redno posodabljane. Na nekaterih straneh so bile informacije omejene in pogosto nepotrjene, statistični podatki o številu ljudi, ki si jih je ogledalo, pa niso bili na voljo.

GD COMM je razvijal tudi osrednje spletno vozlišče za dezinformacije kot centraliziran portal, na katerem bi bili združeni vsi vidiki dela institucij EU na področju dezinformacij. Vzpostavljen naj bi bil v začetku leta 2020, vendar je bila njegova uvedba iz nejasnih razlogov preklicana.

Razdrobljen okvir za spremljanje in poročanje ter pomanjkanje dolgoročnega financiranja ogrožata odgovornost v okviru akcijskega načrta EU

Za zagotovitev odgovornosti mora akcijski načrt vsebovati jasne cilje in časovno opredeljene ukrepe ter več kazalnikov za spremljanje smotrnosti. Bistveni elementi akcijskega načrta so tudi določbe o financiranju, rednem poročanju, vrednotenju in revizijah.

Nekateri cilji v akcijskem načrtu EU vsebujejo splošne izraze, kot je „okrepiti”, ki ne omogoča merjenja. Za akcijski načrt EU kot celoto ni skupnih ključnih kazalnikov smotrnosti. Poleg tega polovica ukrepov (ukrepi 1, 2, 4, 5 in 8) nima ključnih kazalnikov smotrnosti, ukrepi pa niso jasno opredeljeni ali časovno opredeljeni (glej tudi Prilogo IV).

Časovni okviri ukrepov se razlikujejo od kratkoročnih do dolgoročnih, pri čemer so nekateri ukrepi konkretni in časovno opredeljeni (npr. „Komisija in visoka predstavnica bosta v sodelovanju z državami članicami do marca 2019 vzpostavili sistem hitrega opozarjanja”), drugi pa nejasni (npr. „[d]ržave članice bi morale znatno okrepiti svoja prizadevanja na področju komuniciranja o vrednotah in politikah Unije”).

Akcijski načrt EU ni vključeval namenskega okvira za spremljanje in vrednotenje (kar velja tudi za nedavno objavljen akcijski načrt za evropsko demokracijo). Ni vseboval določb za vrednotenje načrta kot celote, poleg tega pa doslej še ni bilo izvedeno nobeno splošno vrednotenje. Povratne informacije o izvajanju akcijskega načrta EU v državah članicah se ne evidentirajo centralno in se ne združujejo. Vsako predstavništvo izvaja lastno komunikacijsko kampanjo in zbira statistične podatke, vendar Sodišče ni našlo dokazov o tem, da bi Komisija te statistične podatke uporabljala kot izhodišče ali za zbiranje pridobljenih izkušenj ali najboljših praks. Poroča se samo o tem, da nekatere dejavnosti spadajo v kategorijo prizadevanj proti dezinformacijam. Na primer to, koliko države članice uporabljajo orodja, kot sta notranja spletna stran wiki za ovračanje mitov ali novice o boju proti dezinformacijam, se ne spremlja (npr. z uporabo anket, statističnih podatkov o uporabnikih ali kazalnikov).

Komisija in ESZD redno obveščata različne delovne skupine Sveta in pripravljalna telesa ter jim poročata o napredku pri izvajanju ukrepov v okviru specifičnih stebrov akcijskega načrta EU. Vendar to poročanje ni javno in ne zajema celotnega akcijskega načrta EU.

O specifičnih vidikih akcijskega načrta EU so bila sicer pripravljena ločena poročila (ocena kodeksa ravnanja in poročilo Komisije o volitvah v Evropski parlament), vendar pa je bilo o izvajanju načrta kot celote objavljeno le eno poročilo, in sicer 14. junija 2019, šest mesecev po preložitvi načrta.

Čeprav je to prvo poročilo o izvajanju zajemalo vse stebre akcijskega načrta EU, je imelo več pomanjkljivosti:

• z njim se ni merila smotrnost,
• razen za kodeks ravnanja je bilo poročanje v zvezi z vsakim stebrom v glavnem splošno, poleg tega pa ni bilo podrobnega poročanja o vsakem ukrepu,
• ni priloge, v kateri bi se poročalo o posameznih projektih, povezanih z akcijskim načrtom EU,
• ni navedeno, kdaj naj bi bilo objavljeno naslednje poročilo o izvajanju.

Boj proti dezinformacijam je področje, ki se nenehno spreminja in o katerem bi bilo treba redno poročati. V skupnem sporočilu o boju proti dezinformacijam v zvezi s COVID-19 je bila priznana potreba po razvoju rednega poročanja¹⁴.

V akcijskem načrtu EU ni namenskega finančnega načrta, s katerim bi bili kriti stroški vseh dejavnosti, dodeljenih različnim subjektom. Financiranje ima različne vire, določb za njegovo dolgoročno zagotavljanje pa ni, čeprav se nekateri dogodki, omenjeni v akcijskem načrtu EU, ponavljajo. V Prilogi II so predstavljena proračunska sredstva, dodeljena različnim ukrepom za boj proti dezinformacijam. Iz nje je razvidno, da je glavni vir financiranja vsako leto drug in da ni finančnega načrtovanja (glej tudi odstavka 50 in 51). Komisija in ESZD odhodkov, povezanih z bojem proti dezinformacijam, ne rezervirata vedno namensko (nimajo specifične intervencijske kode) – te informacije so bile zbrane samo za to revizijo. Na diagramu 2 je pregled celotnega financiranja EU za boj proti dezinformacijam v obdobju 2015–2020 (ne vključuje dejavnosti, s katerimi se posredno prispeva k boju proti dezinformacijam, in sicer proaktivnih komunikacijskih dejavnosti v sosedstvu EU).

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij Komisije in ESZD

Poleg tega akcijski načrt EU od predložitve leta 2018 še ni bil posodobljen. Nekateri ukrepi so na primer povezani le z evropskimi volitvami leta 2019 ali tednom medijske pismenosti leta 2019, tj. dogodka, ki nista več aktualna. Dezinformacije se nenehno spreminjajo. Uporabljene taktike, tehnologija, na kateri temeljijo dezinformacijske kampanje, in udeleženi akterji se nenehno spreminjajo¹⁵. Tudi Svet je poudaril, da je treba akcijski načrt EU redno pregledovati in posodabljati (glej odstavek 10).

Čeprav so bili s sporočilom o boju proti dezinformacijam v zvezi s COVID-19 (junij 2020), akcijskim načrtom za evropsko demokracijo in predlogom akta o digitalnih storitvah nekateri ukrepi, ki so bili prvotno določeni v akcijskem načrtu EU, razširjeni, teh dokumentov ni mogoče šteti za celovito posodobitev načrta. Poleg tega je zaradi ukrepov s podobnimi cilji v različnih akcijskih načrtih in pobudah usklajevanje bolj kompleksno, kar povečuje tveganje neučinkovitosti.

Izvajanje akcijskega načrta EU v splošnem poteka v skladu z načrti, vendar se je pri njem pojavilo več pomanjkljivosti

V tem delu poročila sta ocenjena izvajanje ukrepov v okviru vsakega od štirih stebrov akcijskega načrta EU in izboljšanje boja EU proti dezinformacijam zaradi teh ukrepov.

Projektne skupine za strateško komuniciranje imajo pomembno vlogo, vendar nimajo dovolj človeških ali finančnih virov za obvladovanje nastajajočih groženj

Sodišče je v okviru stebra I akcijskega načrta EU preučilo projektne skupine StratCom ESZD. Preučilo je njihov mandat in ugotavljalo, ali imajo dovolj človeških in finančnih virov. V zvezi s tem je Sodišče preučilo tudi vlogo in umestitev vodilnega projekta EU za boj proti dezinformacijam EUvsDisinfo.

Mandati projektnih skupin StratCom ne zajemajo ustrezno vseh akterjev na področju dezinformiranja

Projektne skupine StratCom niso le izboljšale zmogljivosti EU za napovedovanje zunanjih dejavnosti dezinformiranja in odzivanje nanje (mandati projektnih skupin StratCom ne zajemajo dezinformacij, ustvarjenih v EU), temveč so tudi pomembno prispevale k uspešnemu komuniciranju in promociji politik EU v regijah sosedstva.

Mandati treh projektnih skupin StratCom (East, Zahodni Balkan in South) temeljijo na vrsti sklepov Sveta ter se razlikujejo glede na naloge in usmerjenost. Mandat projektne skupine East StratCom na primer posebej zajema nalogo „odz[ivanja] na [aktualne] ruske kampanje dezinformiranja”¹⁶. Mandat projektne skupine East StratCom je bil opredeljen v smislu enega samega zunanjega zlonamernega akterja, namesto da bi se Evropa ščitila pred dezinformacijami ne glede na vir.

To ne velja za drugi dve projektni skupini StratCom, ki sta bili sprva usmerjeni v krepitev komunikacijskih dejavnosti v svojih zadevnih regijah. Projektna skupina South StratCom je bila ustanovljena za kritje južnega sosedstva EU in regije Zaliva, projektna skupina za Zahodni Balkan pa za krepitev strateškega komuniciranja v njeni regiji. Pred sklepi Sveta iz decembra 2019¹⁷ obravnavanje dezinformacij ni bila osrednja prioriteta nobene od teh dveh projektnih skupin. Jasen cilj krepiti zmogljivosti za napovedovanje in obravnavanje dezinformacij ter odzivanje nanje je imela le projektna skupina East StratCom. V tabeli 2 so navedeni cilji vsake projektne skupine StratCom v času revizije.

Vir: ESZD

Tri projektne skupine StratCom so široko razporejene po različnih regijah in zajemajo različne povzročitelje dezinformacij. Kljub temu so dejavnosti projektnih skupin StratCom za spremljanje medijev v glavnem osredotočene na ruske mednarodne medije, ruske uradne komunikacijske kanale, medije, ki so jasno povezani s tujo entiteto ali jih ta nadzoruje, in/ali medije, ki temeljijo na ruskem diskurzu ter ki delujejo v EU in njenem sosedstvu. Vendar je bilo v analizi ESZD ugotovljeno, da so se v različnem obsegu kot pomembne grožnje na področju dezinformacij pojavili tudi drugi akterji, kot je Kitajska. V zvezi s tem je tudi nov odbor Evropskega parlamenta o tujem vmešavanju organiziral razprave o morebitnih grožnjah iz tretjih držav¹⁸.

Mandati projektnih skupin StratCom so politični ter ne vključujejo izrecne opredelitve njihovih ciljev politike in ne temeljijo na trdni pravni podlagi. V okviru ukrepa 2 akcijskega načrta EU naj bi visoka predstavnica pregledala mandata projektnih skupin South StratCom in StratCom za Zahodni Balkan (ne pa tudi mandata projektne skupine East StratCom). Vendar ta pregled ni bil nikoli izveden. ESZD meni, da sklepi Sveta, ki so bili sprejeti decembra 2019 in v katerih je izrecno navedeno, da bi „[v]se tri projektne skupine […] morale biti zmožne stalno odkrivati, analizirati in preprečevati dejavnosti dezinformiranja”¹⁹, pomenijo zadostno podlago za (ponovno) potrditev njihovih mandatov. Svet je ESZD pozval tudi, naj oceni svoje potrebe in možnosti za razširitev na druga geografska območja, iz česar je razvidno, da obstaja politična podpora za razširitev področja delovanja projektnih skupin StratCom.

Projektne skupine StratCom nimajo namenskega in stabilnega vira financiranja

Projektna skupina East StratCom ob ustanovitvi leta 2015 ni imela lastnih virov in je bila financirana iz upravnih odhodkov ESZD in Službe Komisije za instrumente zunanje politike. Z akcijskim načrtom EU so bila povečana finančna sredstva, ki so na voljo projektnim skupinam StratCom ESZD. Strateško komuniciranje je dejansko edini del akcijskega načrta, katerega specifični proračun se je povečal. Kot je prikazano na diagramu 2, se je proračun za projektne skupine StratCom in strateško komuniciranje od sprejetja akcijskega načrta povečal skoraj za štirikrat.

Čeprav dezinformacije niso le kratkoročna grožnja, projektne skupine StratCom nimajo stabilnega vira financiranja, kar bi lahko ogrozilo njihovo vzdržnost. Pomemben vir financiranja za projektne skupine StratCom je bil na primer pripravljalni ukrep Evropskega parlamenta, imenovan StratCom Plus (glej Prilogo II). Pripravljalni ukrepi so po svoji naravi namenjeni pripravi novih ukrepov, kot so politike, zakonodaja in programi. Na diagramu 3 je prikazano, kako so bila dodatna finančna sredstva dodeljena za izboljšanje različnih zmogljivosti.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov ESZD

Pomembnost financiranja in zadostnih virov je bila poudarjena ob več priložnostih²⁰, med drugim so jo poudarili tudi Evropski parlament²¹, države članice²² in civilna družba²³. Vendar se mnenja deležnikov o tem, kako prednostno dodeliti razpoložljiva finančna sredstva EU za boj proti dezinformacijam, razlikujejo. Pri razgovorih, ki jih je opravilo Sodišče, so predstavniki nekaterih držav članic navedli, da bi bilo treba večji poudarek nameniti analiziranju in spremljanju tistih virov in akterjev, ki jim je laže pripisati dezinformacije. Predstavniki drugih držav članic pa so menili, da bi bilo treba več finančnih sredstev nameniti pozitivnemu komuniciranju.

Kadrovske potrebe še niso izpolnjene

V akcijskem načrtu EU je bila še pred evropskimi volitvami predvidena okrepitev oddelka StratCom z 11 delovnimi mesti, srednjeročno pa zaposlitev novih uslužbencev v delegacijah EU in stalnih uradnikov, „s čimer se bo [do konca leta 2020] skupno število zaposlenih povečalo za 50 do 55“. Načrt zaposlovanja je bil izveden v treh fazah: (1) prerazporeditev pogodbenih uslužbencev znotraj ESZD; (2) zaposlitev uslužbencev v skupini StratCom in (3) povečanje števila uslužbencev v 27 delegacijah EU v sosedstvu EU.

Zaposlovanje in razporejanje uslužbencev v oddelku StratCom še ni končano. Ker je imel oktobra 2020 oddelek StratCom 37 uslužbencev, še ni dosegel skupnega povečanja števila uslužbencev za 50 do 55, kot je navedeno v akcijskem načrtu EU. Eden od razlogov za težave pri doseganju te ciljne vrednosti je, da je veliko uslužbencev StratCom napotenih iz Sveta, Komisije in držav članic, nekateri pa so bili z napotitve odpoklicani.

Skoraj vsa povečanja števila uslužbencev (vključno z vsemi prerazporeditvami) so se nanašala na pogodbene uslužbence: ESZD je priznal, da ni lahko zaposliti stalnih uradnikov s strokovnim znanjem in spretnostmi, potrebnimi za opravljanje zahtevanih nalog. Vendar se lahko pogodbeni uslužbenci kljub njihovemu pomembnemu prispevku zaposlijo za največ šest let.

Druga skupina, ki pomeni znaten del zmogljivosti StratCom, so napoteni nacionalni strokovnjaki. Ti so v glavnem podpirali delo projektne skupine East StratCom, v zadnjem času pa tudi projektne skupine StratCom za Zahodni Balkan. Njihova napotitev ne koristi le ESZD, temveč tudi njihovim domačim državam, saj jim omogoča, da pridobijo več strokovnega znanja in poglobijo stike z ESZD. Vendar lahko prekomerno opiranje na napotitve zaradi pogostih menjav privede do negotovosti glede števila uslužbencev ter ponavljajoče se izgube institucionalnega spomina in strokovnega znanja. Vsi ti dejavniki bi lahko ogrozili razvoj institucionalnega spomina in strokovnega znanja.

Zaradi pandemije COVID-19 in z njo povezane dodatne delovne obremenitve projektnih skupin obstaja tveganje, da ESZD s sedanjo razporeditvijo in številom uslužbencev ne bo imel zadostnih zmogljivosti za sledenje novim trendom in razvoju dogodkov, kot so nastajajoči viri groženj ter strategije in taktike dezinformiranja. Poleg tega lahko zahteva Sveta za okrepitev dela na področju strateškega komuniciranja v drugih regijah (glej odstavek 10) pomeni dodaten pritisk za omejene kadrovske zmogljivosti ESZD.

Uspešna analiza podatkov je ključna ne le pri spremljanju, odkrivanju in analiziranju dezinformacij, temveč tudi kot podlaga za zanesljiva in na dokazih temelječa strateška spoznanja in oblikovanje politik. V času revizije je celica oddelka StratCom za analizo podatkov vključevala notranje analitike s polnim delovnim časom, ki so jih podpirali zunanji izvajalci. Celica, ki je bila vzpostavljena sredi leta 2019, podpira delo projektnih skupin StratCom in sistema hitrega opozarjanja v okviru stebra II akcijskega načrta EU. Njene analize se izvajajo predvsem na zahtevo in priložnostno. Poleg tega njeno delo ni strukturirano vključeno v delo vseh projektnih skupin StratCom. Opiranje na zunanje izvajalce sicer omogoča fleksibilnost, vendar je za zagotavljanje občutljivih analiz v kratkem času ter razvoj institucionalnega spomina in strokovnega znanja ključna notranja zmogljivost.

Merjenje učinka dela projektnih skupin StratCom je še vedno izziv

Največji izzivi na področju strateškega komuniciranja so še vedno merjenje izpostavljenosti dezinformacijam in njihovega učinka ter prizadevanja za razumevanje in analiziranje dezinformacij in odzivanje nanje. Komisija za oceno tega, kako uspešno strateško komuniciranje vpliva na dojemanje EU v javnosti, med drugim uporablja javnomnenjske raziskave. Vendar je rezultate teh raziskav težko pripisati ukrepom EU.

Projektne skupine StratCom niso izčrpno merile učinka svojega dela, razen za komunikacijske kampanje. Poleg tega nobena od njih ni imela funkcije za vrednotenje, da bi ocenjevala svojo uspešnost in opredelila področja, na katerih so možne izboljšave.

Zaradi gostovanja EUvsDisinfo pri ESZD obstaja negotovost v zvezi z dejanskim namenom projekta

EUvsDisinfo je javno spletišče in vodilni projekt prizadevanj EU v boju proti dezinformacijam ter glavni produkt projektne skupine East Stratcom proti dezinformacijam. Ima odprtokodno podatkovno zbirko, ki omogoča iskanje in ki je do 1. oktobra 2020 vsebovala več kot 9 700 primerov dezinformacij. Ključno gradivo na spletišču EUvsDisinfo je objavljeno v petih jezikih EU, ostalo pa samo v angleščini in ruščini. Po navedbah ESZD je bil prvotni poudarek na ruskih dezinformacijah temelj za edinstven in pionirski pristop; vlade držav članic nimajo primerljivih pobud.

Prepoznavnost EUvsDisinfo na spletu se je od začetkov te platforme leta 2015 zaradi katalogizacije, analiziranja in objave primerov ruskih dezinformacij stalno povečevala (glej diagram 4). Več deležnikov je potrdilo, da je imel EUvsDisinfo ključno vlogo pri ozaveščanju o grožnji ruskega dezinformiranja za EU in njene države članice ter vplivanju na dojemanje te grožnje.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij ESZD

Vendar je bil EUvsDisinfo v preteklosti tudi kritiziran. Nizozemski parlament²⁴ ga je na primer leta 2018 cenzuriral zaradi napačnega pripisovanja ruskih dezinformacij neki publikaciji, ki je izhajala na Nizozemskem. Poleg tega nekateri primeri, objavljeni na spletišču EUvsDisinfo, ne pomenijo grožnje demokracijam EU.

Razen zagotavljanja več primerov ruskih dezinformacij, ki sedaj pomenijo zelo prisotno in dobro prepoznano grožnjo, sta prihodnja vloga in poslanstvo EUvsDisinfo nejasna. Kljub trditvam ESZD, da je EUvsDisinfo neodvisen in ne odraža uradnega stališča EU, je to zaradi njegove umestitve v okviru ESZD vprašljivo. Pri tem se zastavlja vprašanje, ali naj tak instrument gosti in upravlja javni organ (kot je ESZD) ali naj bo za njegovo izvajanje odgovorna organizacija civilne družbe.

Države članice so sodelovale v sistemu hitrega opozarjanja, vendar njegov potencial ni bil v celoti izkoriščen

Vzpostavitev sistema hitrega opozarjanja je ključni ukrep v okviru stebra II akcijskega načrta EU (ukrep 3). Glede na načrt so „[p]rve ure po objavi dezinformacij […] ključne za odkrivanje, analiziranje in odzivanje nanje”. Sistem hitrega opozarjanja je bil vzpostavljen marca 2019, in sicer do roka, določenega v načrtu. Ima dva glavna elementa: mrežo nacionalnih kontaktnih točk in spletno platformo, katerih cilj je „prek namenske tehnološke infrastrukture v realnem času zagotavlja[ti] opozorila glede dezinformacijskih kampanj”, kar naj bi „olajšalo izmenjavo podatkov in ocen, omogočalo skupno situacijsko zavedanje, usklajeno pripisovanje in odziv ter zagotavljalo učinkovito porabo časa in virov”²⁵. ESZD zagotavlja sekretariat za sistem hitrega opozarjanja in gosti spletno stran.

Sistem hitrega opozarjanja je sicer koristno orodje za izmenjavo informacij, vendar do časa izvajanja revizije še ni bil uporabljen za izdajanje opozoril niti za usklajevanje skupnih ukrepov

Da bi sistem hitrega opozarjanja deloval uspešno, mora omogočati pravočasno izdajanje opozoril, usklajevanje skupnega pripisovanja in odziva ter lažjo izmenjavo informacij med državami članicami in institucijami EU. Sodišče je preučilo, ali je sistem hitrega opozarjanja deloval pred evropskimi volitvami leta 2019, kot je določeno v akcijskem načrtu EU. Poleg tega je ocenilo njegovo dejavnost in stopnjo angažiranosti tistih, ki so pri njem sodelovali.

Sodišče je ugotovilo, da je bil sistem hitrega opozarjanja vzpostavljen hitro, in sicer marca 2019, kot je predvideno v akcijskem načrtu EU. V okviru sistema so sodelovale države članice in institucije EU, izmenjava informacij pa je bila lažja. Vendar sistem do časa izvajanja revizije še ni bil uporabljan za izdajanje opozoril niti za usklajevanje skupnega pripisovanja in odzivov, kot je bilo to sprva predvideno.

Večina deležnikov, s katerimi se je Sodišče med revizijo posvetovalo, je imela o sistemu hitrega opozarjanja pozitivno mnenje. Menili so, da se z njim zaradi oblikovanja skupnosti zapolnjuje pomembna vrzel v ekosistemu boja proti dezinformacijam. To je bilo potrjeno tudi v anketi Sodišča med državami članicami, ki so menile, da jim sistem hitrega opozarjanja omogoča pridobivanje novih spoznanj in vzajemno krepitev njihovih zmogljivosti. Na diagramu 5 so predstavljeni vidiki, ki so za nacionalne kontaktne točke sistema hitrega opozarjanja najpomembnejši.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Kljub temu pozitivnemu mnenju o sistemu hitrega opozarjanja kot orodju za izmenjavo informacij Sodišče ni našlo dokazov o tem, da bi se zaradi informacij, izmenjanih v okviru sistema, politike držav članicah bistveno spremenile. Razvoj skupnega situacijskega zavedanja v okviru sistema hitrega opozarjanja še vedno ni zaključen, ovirajo pa ga to, da ni usklajenih in doslednih opredelitev (npr. že samega izraza dezinformacije) in skupne ocene tveganja (ter različna mnenja o virih dezinformacij, odzivih, ravni pripravljenosti itd.).

Ko je bil sistem hitrega opozarjanja vzpostavljen, je za njegov glavni namen štelo zagotavljanje opozoril v realnem času za hiter odziv na dezinformacijske kampanje, kar je bilo nujno zaradi bližnjih evropskih volitev. Za skupino StratCom pa je bil glavni cilj povezati strokovnjake in vzpostaviti skupnost, saj v EU tak mehanizem prej ni obstajal. Ti različni motivi so prispevali k slabšemu razumevanju nalog sistema pri deležnikih in širši javnosti.

Razvit je bil mehanizem opozarjanja, ki se lahko uporabi v izjemno nujnih primerih, vendar do časa izvajanja revizije še ni bil aktiviran. Prag za uporabo sistema opozarjanja je bil opredeljen v kvalitativnem smislu: kampanja dezinformiranja s pomembnim nadnacionalnim učinkom (tj. ciljno usmerjen napad na več držav). Kvantitativna ocena tega praga pa ni mogoča.

Poleg funkcije opozarjanja je bil sistem hitrega opozarjanja zasnovan tudi za to, da bi bil v pomoč pri pripisovanju dezinformacijskih napadov njihovemu viru in spodbujanju usklajenega odziva. Vendar ta usklajevalna zmogljivost sistema še ni bila preizkušena.

V sistemu hitrega opozarjanja je dejavno le omejeno število držav članic

V sistemu hitrega opozarjanja medsebojno sodelujejo kontaktne točke držav članic, obveščevalni in situacijski center ESZD, Evropska komisija (zlasti GD CNECT, GD JUST in GD COMM), Evropski parlament in generalni sekretariat Sveta. V njem sodelujejo tudi predstavniki Nata in mehanizma skupine G7 za hitro odzivanje. Na sestankih v okviru sistema hitrega opozarjanja so včasih prisotni tudi zunanji strokovnjaki, vključno s tistimi iz civilne družbe ali s spletnih platform. Sestanki nacionalnih kontaktnih točk so v splošnem organizirani vsako četrtletje, vendar vse države članice niso enako dejavne. Večina dejavnosti se izvaja na pobudo tretjine držav članic, ki sodeluje pogosteje in je na sestankih bolj dejavna.

Glede na najnovejše statistične podatke se ravni dejavnosti znižujejo

Iz statističnih podatkov, ustvarjenih s platformo, izhaja več trendov. Prvič, aktivno dejavnih je le majhno število uporabnikov, drugi uporabniki pa so veliko bolj pasivni. Drugič, od vzpostavitve sistema so ravni dejavnosti dosegle vrhunec v času dveh glavnih dogodkov: evropskih volitev in prvih tednov po splošnem zaprtju javnega življenja sredi marca 2020. Vendar so se v primeru zaprtja javnega življenja ravni dejavnosti od takrat znižale in konec avgusta 2020 ustalile na približno polovici ravni iz maja.

Glede na statistične podatke o uporabnikih je mogoče opaziti trend upadanja ravni dejavnosti. Kot je prikazano na diagramu 6, se je na primer povprečno število dnevnih ogledov zmanjšalo (celo v specifičnih delih sistema hitrega opozarjanja, osredotočenih na dezinformacije o COVID-19). Poleg tega se je od evropskih volitev konec maja 2019 število dejavnih uporabnikov stalno zmanjševalo. Na podlagi teh meril si sicer ni mogoče ustvariti celotne slike, vendar pa iz njih jasno izhaja, da potencial platforme ni v celoti izkoriščen.

Vir: StratCom ESZD; do dveh znižanj števila uporabnikov je prišlo zaradi politike, uvedene v avgustu, katere namen je bil deaktivirati uporabniške račune, ki niso bili uporabljeni več kot tri mesece.

Sodelovanje s spletnimi platformami in obstoječimi mrežami je v glavnem neformalno

V skladu z akcijskim načrtom EU bi morale spletne platforme sodelovati s kontaktnimi točkami sistema hitrega opozarjanja, zlasti v volilnem obdobju, in sicer za zagotovitev relevantnih in pravočasnih informacij. Vendar ni protokola, s katerim bi bilo urejeno sodelovanje med sistemom hitrega opozarjanja in spletnimi platformami, poleg tega pa na tem področju tudi ni mogoče oceniti smotrnosti sistema hitrega opozarjanja, ker skupina StratCom ne spremlja števila označenih primerov.

Spletne platforme sicer v skladu s kodeksom ravnanja nasprotujejo dezinformacijam, vendar na podlagi kodeksa od njih ni mogoče zahtevati odgovornosti

Eden od glavnih razlogov, zakaj je vprašanje dezinformacij tako pereče, je splošno razširjena uporaba interneta v kombinaciji s pojavom novih tehnologij in vse pogostejšo uporabo spletnih platform za dostop do informacij. Zaradi tega je ustvarjanje, krepitev in razširjanje napačnih informacij veliko lažje. Po podatkih indeksa digitalnega gospodarstva in družbe je leta 2020 85 % državljanov EU uporabljalo internet. Večina platform svoje storitve monetizira z obdelavo osebnih podatkov (v glavnem na podlagi oglaševalskih modelov). To je omogočilo dobro izhodišče za akterje na področju dezinformiranja, saj so lahko bolje usmerjali svoja dejanja.

Na spletnih platformah se dezinformacije pojavljajo predvsem takrat, ko uporabniki delijo lažne informacije, ki se lahko nato razširjajo na podlagi algoritmov za prednostno prikazovanje vsebin. Ti algoritmi temeljijo na poslovnem modelu spletnih platform, z njimi pa se daje prednost individualiziranim in priljubljenim vsebinam, saj je zanje verjetnost, da bodo pri uporabnikih vzbudile zanimanje, večja. Dezinformacije vplivajo tudi na rezultate spletnega iskanja, kar dodatno ovira uporabnike pri iskanju in branju verodostojnih spletnih informacij²⁶. Na sliki 1 je primer predlogov za iskanje na eni od spletnih platform za angleško besedno kombinacijo „The EU is” (EU je), ki so skoraj vsi negativni.

Vir: dejansko spletno iskanje, ki ga je Evropsko računsko sodišče izvedlo 18. oktobra 2019 ob 11.55 (GMT + 1). Google je blagovna znamka podjetja Google LLC.

K razširjanju napačnih informacij prispevajo tudi lažni računi ter t. i. spletni troli in zlonamerni boti.

S kodeksom ravnanja je bil zagotovljen okvir za sodelovanje Komisije s platformami družbenih medijev

Komisija se je na podlagi svojega sporočila iz aprila 2018 in predlogov strokovne skupine na visoki ravni za lažne novice in dezinformacije na spletu odločila, da bo na področju dezinformacij sodelovala s spletnimi platformami in drugimi panožnimi združenji. To je privedlo do oblikovanja kodeksa ravnanja (glej Prilogo V), s katerim je bil sprejet prostovoljni pristop, ki temelji na samoregulaciji podpisnikov. Kodeks ravnanja je bil podpisan oktobra 2018, nato pa vključen v steber III akcijskega načrta EU. Sedaj ima 16 podpisnikov.

S kodeksom ravnanja so se spletne platforme in panožna združenja, ki zastopajo oglaševalski sektor, zavezali, da bodo Evropski komisiji poročali o sedanjem stanju ukrepov, ki so jih sprejeli za izpolnitev svojih zavez. Ti ukrepi so zajemali od zagotavljanja transparentnosti v političnem oglaševanju do zaprtja lažnih računov in preprečevanja, da bi razširjevalci dezinformacij služili denar. Komisija je pozorno spremljala njihovo izpolnjevanje teh zavez.

Večina deležnikov, s katerimi je Sodišče med revizijo opravilo razgovore, je poudarila, da je bilo sodelovanje Komisije s spletnimi platformami edinstvena in potrebna pobuda. Mnogi iz držav zunaj EU, s katerimi se je Sodišče posvetovalo, pozorno spremljajo prizadevanja Komisije. Menijo, da je EU prvi svetovni akter, ki poskuša doseči občutljivo ravnovesje med zaščito svobode izražanja in omejevanjem zlonamernega razširjanja škodljivih dezinformacij.

S kodeksom ravnanja je bil zagotovljen okvir za sodelovanje Komisije s platformami družbenih medijev pred evropskimi volitvami maja 2019 in pozneje med pandemijo COVID-19, njegov namen pa je bil ublažitev negativnih učinkov s tem povezane „infodemije”. V okviru 1 so predstavljena prizadevanja EU v okviru kodeksa ravnanja za omejitev dezinformacij, povezanih s COVID-19 (glej tudi Prilogo VI).

Pri oceni kodeksa ravnanja so se pokazale omejitve zahtev glede poročanja

Kodeks ravnanja je bil ocenjen z vrsto pregledov in vrednotenj, s katerimi je bilo odkritih več pomanjkljivosti v zvezi s tem, kako je Komisija določila zahteve glede poročanja podpisnikov kodeksa ravnanja (glej okvir 2). Ta vrednotenja niso privedla do nobenih sprememb kodeksa ravnanja.

Sodišče je s svojim delom potrdilo, da se poročanje podpisnikov razlikuje glede na stopnjo njihove angažiranosti in to, ali so spletna platforma ali panožno združenje. Poleg tega poročila spletnih platform niso vedno primerljiva, njihova dolžina pa se zelo razlikuje.

Ta razlika med podpisniki kodeksa ravnanja je bila problem tudi pri določanju splošnih ključnih kazalnikov smotrnosti, s katerimi ni bilo mogoče spremljati ukrepov vseh podpisnikov. Komisija je na primer za postavko celovitost storitev predlagala kazalnik število objav, slik, videoposnetkov ali komentarjev, v zvezi s katerimi se je ukrepalo zaradi kršitve politik platform o zlorabi avtomatiziranih botov. Ta kazalnik izložka je relevanten samo za specifične spletne platforme.

Glede na analizo poročil podpisnikov kodeksa ravnanja, ki jo je opravila Komisija, je z do zdaj zagotovljenimi merili mogoče meriti le kazalnike izložkov. Platforme tako na primer poročajo, da so zavrnile oglase ali odstranile več računov ali sporočil, s katerimi so se razširjale dezinformacije v zvezi s COVID-19 (glej tudi okvir 1). Vendar je uporaba teh informacij omejena, če niso sporočene v kontekstu (tj. tako da se pravočasno primerjajo z izhodiščnimi podatki in drugimi relevantnimi informacijami, kot je skupno število ustvarjenih računov) in če Komisija ne more preveriti njihove točnosti.

V okviru ocene kodeksa ravnanja, opravljene v imenu Komisije, se ne obravnava le sedanje stanje poročanja, temveč se tudi priporočajo možna merila za prihodnost. V dokumentu sta predlagani dve ravni kazalnikov:

1. strukturni kazalniki za kodeks kot celoto za merjenje splošnih izidov, razširjenosti dezinformacij na spletu in splošnega učinka kodeksa. Z njimi bi bilo na splošni ravni lažje spremljati, ali dezinformacije naraščajo, so stabilne ali upadajo;
2. prilagojeni kazalniki na ravni storitev, razčlenjeni po stebrih, za merjenje rezultatov platform posameznih podpisnikov v boju proti dezinformacijam.

Komisija do časa izvajanja revizije podpisnikom ni zagotovila nove predloge za poročanje ali bolj smiselnih novih kazalnikov.

Iz zgoraj opisanih problemov izhaja, da se od spletnih platform ne zahteva odgovornosti za njihova ravnanja in vlogo pri dejavnem boju proti dezinformacijam.

Ker ni koherentne strategije za medijsko pismenost in ker so ukrepi EU razdrobljeni, je njihov učinek manjši

Steber IV akcijskega načrta EU je osredotočen na ozaveščanje in krepitev družbene odpornosti proti dezinformacijam. Njegov namen je izboljšati ukrepe za medijsko pismenost, kot je bil teden medijske pismenosti leta 2019, ter podpirati neodvisne medije in preiskovalne novinarje. V okviru stebra IV so bile države članice pozvane, naj hitro izvedejo določbe o medijski pismenosti iz direktive o avdiovizualnih medijskih storitvah in zaradi evropskih volitev leta 2019 oblikujejo skupine večdisciplinarnih neodvisnih preverjevalcev dejstev.

Medijska pismenost pomeni spretnosti, znanje in razumevanje, ki državljanom omogočajo uspešno in varno uporabo medijev ter na podlagi katerih državljani pridobijo spretnosti kritičnega razmišljanja, ki ga potrebujejo, da bi lahko presojali in analizirali kompleksne realnosti ter razlikovali med mnenji in dejstvi³³. Za medijsko pismenost, ki je na presečišču izobraževalne politike in digitalne agende EU, so odgovorne države članice. Vloga Komisije je spodbujati sodelovanje in lajšati doseganje napredka na tem področju. Vendar se dezinformacije razširjajo ne glede meje, zaradi česar je pomembno razviti skupna orodja in izmenjevati najboljše prakse na ravni EU.

Sodišče je za oceno ukrepov tega stebra preučilo teden medijske pismenosti EU leta 2019 in to, ali za različne pobude na tem področju obstaja dobro opredeljena strategija. Pregledalo je poročilo Komisije o evropskih volitvah leta 2019³⁴ in ocenilo 20 projektov, ki so neposredno povezani z medijsko pismenostjo in bojem proti dezinformacijam.

V poročilu Komisije o evropskih volitvah leta 2019 je navedeno, da „[č]eprav so bila […] manipulativna prizadevanja pogosto osredotočena na politično občutljive teme in usmerjena na občinstvo EU pred volitvami, do zdaj na volitvah leta 2019 ni bila odkrita nobena obsežna dejavnost tajnega vmešavanja”.

Države članice niso enakomerno sodelovale v okviru tedna medijske pismenosti EU

Evropski teden medijske pismenosti je vrsta ukrepov za ozaveščanje o medijski pismenosti po vsej EU (glej okvir 3). Vendar ni jasno, kako odraža koherentno strategijo EU za medijsko pismenost. Vključuje sicer nekaj razprav na visoki ravni, vendar je namenjen predvsem predstavitvi nekaterih specifičnih pobud EU in držav članic. Leta 2020 naj bi ga organizirala Komisija in Svet skupaj, kar bi lahko dodatno spodbudilo ukrepanje in sodelovanje držav članic, vendar je bil zaradi pandemije COVID-19 preklican.

Okvir 3

Evropski teden medijske pismenosti

Teden medijske pismenosti leta 2019 je bil eden od dveh specifičnih ukrepov za medijsko pismenost v okviru akcijskega načrta EU. Organiziran je bil marca 2019 v Bruslju in državah članicah ter je vključeval konferenco na visoki ravni. Takrat je bilo organiziranih več kot 320 prireditev, do konca septembra 2020 pa skupno 360.

Skoraj polovica vseh prireditev je bila organizirana v Franciji, daleč za katero pa je sledila Belgija (predvsem Bruselj). Kot je razvidno iz geografske porazdelitve prireditev (glej sliko na desni), majhno število držav članic ni gostilo niti ene prireditve. Večina prireditev je bila po pričakovanjih organizirana v času uradnega začetka izvajanja. Vendar ni na voljo nobenih drugih statističnih podatkov o številu ljudi, doseženih v okviru teh prireditev, tematski porazdelitvi prireditev in o tem, koliko so bile s prireditvami posebej obravnavane dezinformacije.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Komisije

Ni krovne strategije za medijsko pismenost, ki bi vključevala boj proti dezinformacijam

Sodišče je ugotovilo, da je bilo zelo veliko pobud EU in držav članic, s katerimi je bila obravnavana medijska pismenost, ter obilica dokumentov o politiki. To je razvidno tudi iz sklepov Sveta o medijski pismenosti³⁵, ki vključujejo prilogo z glavnimi dokumenti o politiki. Vendar ti ukrepi niso usklajeni v okviru krovne strategije za krepitev družbene odpornosti, zlasti na področju medijske pismenosti, ki bi vključevala boj proti dezinformacijam. Ukrepi za reševanje specifičnih izzivov držav članic na področju medijske pismenosti so sicer pomembni tudi za doseganje učinka na lokalni ravni, vendar pa podpora EU za medijsko pismenost nima naslednjih osnovnih elementov, ki bi prispevali k njenemu dobremu finančnemu poslovodenju:

• rednega posodabljanja najpomembnejših praks in ukrepov na področju medijske pismenosti v EU in državah članicah, ki bi se izvajalo v sodelovanju s strokovno skupino za medijsko pismenost Media Literacy Expert Group (prvi takšen pregled je leta 2016 pripravil Svet Evrope, vendar ga od takrat ni posodobil³⁶),
• jasnega določanja ciljev na podlagi sistematičnih in rednih raziskav medijske pismenosti ter učinka medijev in digitalnih platform, vključno z nizom kazalnikov za merjenje smotrnosti,
• potrebnih usklajevalnih mehanizmov za ustvarjanje sinergij in preprečevanje prekrivanja med pobudami in ukrepi, na primer v sklopu direktive o avdiovizualnih medijskih storitvah, akcijskega načrta za digitalno izobraževanje, programa Ustvarjalna Evropa, okvira digitalnih kompetenc in programa znanj in spretnosti ter nedavno objavljenega akcijskega načrta za evropsko demokracijo, akta o digitalnih storitvah, akcijskega načrta za medijski in avdiovizualni sektor itd.,
• enotnega spremljanja pobud EU za medijsko pismenost.

Po navedbah Komisije je za naslednji večletni finančni okvir (2021–2027) za podporo medijske pismenosti iz programa Ustvarjalna Evropa namenjenih približno 14 milijonov EUR sredstev EU³⁷, tj. 2 milijona EUR letno. Vendar pa bo treba razviti dodatne vire financiranja, kar je navedeno tudi v sklepih Sveta o medijski pismenosti.

Rezultati večine preučenih projektov so bili konkretni, vendar obseg in doseg mnogih projektov nista bila zadostna

Od 20 projektov, ki jih je ocenilo Sodišče, jih je bilo deset financiranih v okviru programa Obzorje 2020, preostalih deset pa je bilo pilotnih projektov in pripravljalnih ukrepov, ki jih je financiral Evropski parlament (glej tabelo v Prilogi III).

Razpis za zbiranje predlogov „Medijska pismenost za vse”, ki ga je leta 2016 objavil Evropski parlament, vključuje pilotne projekte in pripravljalne ukrepe za sofinanciranje inovativnih zagonskih zamisli na področju medijske pismenosti iz celotne EU. Pilotni projekti trajajo dve leti, sledijo pa jim triletni pripravljalni ukrepi. Projekti programa Obzorje 2020 so raziskovalni in inovacijski projekti, ki vključujejo zelo tehnične vidike boja proti dezinformacijam, kot so uporaba in odkrivanje botov ali razvoj nove generacije orodij za preverjanje vsebin.

Sodišče je z analizo (glej Prilogo III) pri 12 od 20 projektov odkrilo konkretne rezultate. Večina pozitivnih rezultatov je bila dosežena s projekti, ki so temeljili na rezultatih prejšnjih projektov za izdelavo orodij v zvezi s preverjanjem dejstev, ali s projekti za pripravo gradiva za poučevanje in učenje, namenjenega boju proti dezinformacijam (glej okvir 4).

Vendar je Sodišče pri desetih od 20 projektov ugotovilo pomanjkljivosti, ki so se nanašale predvsem na njihov majhen obseg in omejen doseg. Pri sedmih projektih ciljne skupine niso bile dosežene ali verjetno ne bodo, dosežene rezultate treh projektov pa je bilo težko ponoviti, kar je omejilo njihov učinek. V okviru 5 je predstavljenih več projektov z omenjenimi težavami.

Na splošno je bilo le malo dokazov o tem, da bi se izvedla kakršna koli primerjalna analiza rezultatov projektov – zlasti v smislu tega, kaj je delovalo in zakaj. Prav tako ni bilo veliko dokazov, da je Komisija po celotni EU usklajevala izmenjavo najboljših praks in gradiva za medijsko pismenost. Vzpostavljen ni bil niti okvir za vrednotenje, ki je ključen za dolgoročni razvoj družbene odpornosti, saj se z njim zagotavlja, da se pridobljene izkušnje neposredno upoštevajo pri prihodnjih ukrepih, politiki in strategiji. Neposredni učinek ukrepov za medijsko pismenost je težko dokazati, prizadevanja pa so še vedno v zgodnji fazi razvoja³⁸. Svet je v svojih sklepih o medijski pismenosti pozval tudi k razvoju sistematičnih meril in postopkov za vrednotenje ter enotne in primerjalne metodologije za poročanje držav članic o razvoju medijske pismenosti³⁹.

Interes strokovnjakov za medijsko pismenost in preverjevalcev dejstev za projekta SOMA in EDMO je bil omejen

Kot je navedeno v okviru stebra IV akcijskega načrta EU, imajo neodvisni preverjevalci dejstev in raziskovalci ključno vlogo pri poglabljanju razumevanja struktur, s katerimi se podpirajo dezinformacije, in mehanizmov, s katerimi se prispeva k načinu njihovega razširjanja na spletu. Komisija je financirala projekt SOMA (socialni observatorij za analizo dezinformacij in družbenih medijev), tj. digitalna platforma, namenjena pripravi podlage za evropsko mrežo preverjevalcev dejstev. Projekt SOMA je financiran v okviru programa Obzorje 2020 in ima skupni proračun v višini skoraj 990 000 EUR. Začel se je izvajati novembra 2018, končal pa naj bi se 30. aprila 2021.

Sodišče je z analizo ugotovilo, da je projektu SOMA uspelo privabiti samo dva preverjevalca dejstev, priznana v okviru mednarodne mreže za preverjanje dejstev International Fact Checking Network⁴⁰. V času revizije (oktobra 2020) je imel projekt SOMA 48 registriranih članov. Nekateri člani, ki jih je Sodišče kontaktiralo, so priznali, da platforme SOMA nikoli ne uporabljajo. Tehnologija, na kateri temelji projekt SOMA, je sicer bila ocenjena pozitivno, vendar pa skupnost za preverjanje dejstev projekta še vedno ne uporablja veliko.

Komisija je junija 2020, precej pred koncem projekta SOMA, začela izvajati prvo fazo evropske opazovalnice digitalnih medijev (EDMO) (ki je vredna 2,5 milijona EUR in se bo izvajala do konca leta 2022), ne da bi počakala na vrednotenje, na podlagi katerega bi zbrala in upoštevala pridobljene izkušnje. Cilj projekta EDMO je okrepiti družbeno odpornost z združevanjem preverjevalcev dejstev, strokovnjakov za medijsko pismenost in akademskih raziskovalcev z namenom razumevanja in analiziranja dezinformacij, in sicer v sodelovanju z medijskimi organizacijami, spletnimi platformami in akterji s področja medijske pismenosti.

Cilji projektov SOMA in EDMO se zato deloma prekrivajo, večina izvajalcev pa je hkrati vključena v oba projekta. Izvajalci vrednotenja projekta SOMA so predlagali združitev obeh projektov, vendar doslej med njima še ni vzpostavljenih nobenih formalnih povezav. Obstaja tudi tveganje v zvezi s prekrivanjem njunega financiranja, saj oba projekta temeljita na enaki tehnologiji in komercialnih proizvodih, ki se v okviru projektov tudi uporabljajo.

Projekt EDMO je bil predstavljen kot celovita rešitev za obravnavanje več družbenih izzivov v zvezi z dezinformacijami. Vendar je po navedbah tistih, ki z njim upravljajo, njegova prepoznavnost med deležniki še vedno omejena, saj je projekt v začetni fazi. Poleg tega je za presojo njegove uspešnosti še prezgodaj. Kljub temu zaradi omejene ozaveščenosti deležnikov o projektu EDMO z njim morda ne bodo doseženi njegovi prekomerno ambiciozni cilji. Projekt je sedaj osredotočen na izgradnjo potrebne infrastrukture, za dosego njegovih ciljev pa bo potrebnih več virov.

Strokovnjaki za medijsko pismenost, s katerimi je Sodišče opravilo razgovore, so pripomnili, da skupnost za medijsko pismenost meni, da ni dovolj vključena v projekt EDMO. Svetovalni odbor projekta EDMO vključuje veliko različnih strokovnjakov iz akademskih krogov in novinarstva, kar odraža ključni poudarek akcijskega načrta EU, ki je na krepitvi preverjanja dejstev in podpori novinarstvu. Vendar sta skupnost za medijsko pismenost ali civilna družba, ki bi lahko zagotovili koristne povezave med akademskimi krogi in oblikovanjem politik, premalo zastopani (in sicer z dvema od 19 strokovnjakov).

Zaključki in priporočila

Sodišče je preučilo, ali je bil akcijski načrt EU proti dezinformacijam relevanten, ko je bil pripravljen, in ali so bili z njim doseženi načrtovani rezultati. Prišlo je do zaključka, da je bil akcijski načrt EU relevanten, vendar nepopoln, in da kljub izvajanju, ki v glavnem poteka v skladu z načrti, in dokazom o pozitivnem razvoju nekateri načrtovani rezultati niso bili doseženi.

Sodišče je ugotovilo, da je bil akcijski načrt EU skladen s stališči in prioritetami strokovnjakov in deležnikov. Vsebuje relevantne, proaktivne in reaktivne ukrepe za boj proti dezinformacijam. Čeprav se taktike, akterji in tehnologija na področju dezinformacij nenehno spreminjajo, pa akcijski načrt EU od predstavitve leta 2018 ni bil posodobljen. Komisija je decembra 2020 objavila akcijski načrt za evropsko demokracijo, ki vključuje ukrepe proti dezinformacijam, ne da bi natančno razjasnila, kako je povezan z akcijskim načrtom EU proti dezinformacijam (glej odstavke 20 do 24 ter 41 in 42).

Akcijski načrt EU ne vključuje usklajevalnih ureditev, s katerimi bi bilo zagotovljeno, da so odzivi EU na dezinformacije koherentni in sorazmerni glede na vrsto in obseg grožnje. Za vsakega od stebrov akcijskega načrta EU je odgovoren drug generalni direktorat Komisije ali Evropska služba za zunanje delovanje, poleg tega pa ni enotnega organa, ki bi bil odgovoren za dejavnosti komuniciranja ali ki bi imel nad njimi popoln nadzor (glej odstavke 25 do 31).

Akcijski načrt EU in akcijski načrt za evropsko demokracijo ne vsebujeta okvira za spremljanje, vrednotenje in poročanje, kar ogroža odgovornost. Načrta namreč vključujeta splošne cilje, ki jih ni mogoče meriti, in več ukrepov, ki niso časovno opredeljeni, poleg tega pa ne vsebujeta nobenih določb za vrednotenje. Objavljeno je bilo le eno poročilo o izvajanju akcijskega načrta EU, ki je vsebovalo omejene informacije o smotrnosti. Brez celovitega in rednega pregledovanja in posodabljanja je težko zagotoviti, da so prizadevanja EU na tem področju uspešna in še naprej relevantna. Poleg tega ni bilo izčrpnih informacij o virih financiranja in ocenjenih stroških načrtovanih ukrepov (glej odstavke 32 do 40).

Evropska komisija naj izboljša okvir za usklajevanje in odgovornost, ki se uporablja za njene ukrepe proti dezinformacijam, in sicer z vključitvijo:

1. jasnih ureditev usklajevanja in komuniciranja med ustreznimi službami, ki izvajajo ukrepe EU proti dezinformacijam;
2. namenskega okvira za spremljanje in vrednotenje, ki bo vseboval jasne, merljive in časovno opredeljene ukrepe, kazalnike za merjenje smotrnosti ter določbe o vrednotenju;
3. rednega poročanja o izvajanju ukrepov, vključno z morebitnimi potrebnimi posodobitvami;
4. povzetka glavnih virov financiranja in odhodkov, nastalih pri izvajanju ukrepov.

Časovni okvir: do konca leta 2021 za priporočili a) in b) ter do sredine leta 2023 za priporočili c) in d).

V okviru stebra I akcijskega načrta EU so tri projektne skupine ESZD za strateško komuniciranje izboljšale zmogljivost EU za napovedovanje dejavnosti dezinformiranja in odzivanje nanje ter znatno prispevale k uspešnemu komuniciranju in spodbujanju politik EU v sosednjih državah. Mandati projektnih skupin ne zajemajo ustrezno vseh akterjev na področju dezinformacij, vključno z novimi nastajajočimi grožnjami (glej odstavke 45 do 49).

Zaposlovanje v projektnih skupinah je v glavnem odvisno od napotitve nacionalnih strokovnjakov, zaradi česar ESZD težje upravlja in obdrži uslužbence. Skupina StratCom še ni izpolnila svojih ciljev zaposlovanja, s krizo zaradi COVID-19 pa so nastale dodatne delovne obremenitve. Poleg tega projektne skupine nimajo funkcije za vrednotenje, da bi ocenile svojo uspešnost in opredelile področja, na katerih so možne izboljšave (glej odstavke 53 do 58 in 60).

ESZD naj:

1. seznani Svet z nastajajočimi grožnjami na področju dezinformacij. Nato naj pregleda in razjasni cilje politike, ki naj bi jih dosegli oddelek za strateško komuniciranje in njegove projektne skupine;
2. doseže ciljne vrednosti glede zaposlovanja, določene v akcijskem načrtu EU;
3. svoje človeške vire usmeri k najobčutljivejšim nalogam, kot sta analiza in razvoj groženj, manj občutljive dejavnosti komuniciranja, ki jih ni mogoče izvesti z lastnimi uslužbenci, pa naj odda v zunanje izvajanje;
4. izvaja redna vrednotenja operativnih dejavnosti projektnih skupin, ne samo za komunikacijske kampanje.

Časovni okvir: do sredine leta 2022.

Projekt EUvsDisinfo je bil ključen za ozaveščanje o ruskih dezinformacijah. Vendar to, da deluje v okviru ESZD, vzbuja nekatera vprašanja o njegovi neodvisnosti in dejanskem namenu, saj bi lahko štelo, da odraža uradno stališče EU (glej odstavke 61 do 64).

ESZD je v okviru stebra II hitro vzpostavil sistem hitrega opozarjanja. Sodišče je ugotovilo, da se je z njim olajšala izmenjava informacij med državami članicami in institucijami EU. Vendar sistem hitrega opozarjanja ni bil nikoli uporabljen za izdajanje opozoril, posledično pa tudi ne za usklajevanje skupnega pripisovanja in odziva, kot je bilo sprva predvideno. Poleg tega iz nedavnih statističnih podatkov izhaja, da je v sistemu hitrega opozarjanja dejavno le omejeno število držav članic. Ravni dejavnosti se znižujejo, sodelovanje s spletnimi platformami in obstoječimi mrežami pa je v glavnem neformalno. Poleg tega ni protokola, s katerim bi bilo vzpostavljeno sodelovanje med sistemom hitrega opozarjanja in spletnimi platformami (glej odstavke 65 do 76).

ESZD naj:

1. od držav članic zahteva podrobne povratne informacije o razlogih za njihovo nizko stopnjo angažiranosti in sprejme operativne ukrepe, potrebne za njihovo obravnavo;
2. sistem hitrega opozarjanja uporablja kot sistem za skupne odzive na dezinformacije in za usklajeno ukrepanje, kot je bilo sprva predvideno;
3. spletnim platformam in državam članicam predlaga okvir za sodelovanje med sistemom hitrega opozarjanja in spletnimi platformami.

Časovni okvir: do sredine leta 2022.

Edini ukrep v okviru stebra III je zagotavljanje stalnega spremljanja kodeksa ravnanja, v katerem je določenih več prostovoljnih ukrepov, ki naj bi jih sprejele spletne platforme in panožna združenja, ki zastopajo oglaševalski sektor. Komisija je s kodeksom ravnanja vzpostavila pionirski okvir za sodelovanje s spletnimi platformami. V začetnih fazah pandemije COVID-19 so platforme zaradi kodeksa ravnanja bolj poudarjale informacije iz verodostojnih virov.

Pri oceni kodeksa ravnanja in vrednotenj Komisije, ki jo je opravilo Sodišče, se je pokazalo, da se poročanje med platformami razlikuje in je odvisno od stopnje njihove angažiranosti. Poleg tega se z merili, o katerih morajo poročati platforme, merijo le kazalniki izložkov. Ker platforme ne zagotavljajo dostopa do podatkovnih naborov, Komisija sporočenih informacij ne more preveriti. Zato cilj kodeksa ravnanja, da se od spletnih platform zahteva odgovornost za njihovo ravnanje in vlogo pri dejavnem boju proti dezinformacijam, ni bil dosežen (glej odstavke 77 do 89).

Komisija naj na podlagi nedavnih pobud, kot je nov akcijski načrt za evropsko demokracijo:

1. podpisnikom predlaga dodatne zaveze za odpravo slabosti, ugotovljenih v okviru vrednotenj kodeksa ravnanja;
2. z določitvijo smiselnih ključnih kazalnikov smotrnosti izboljša spremljanje dejavnosti spletnih platform, namenjenih boju proti dezinformacijam;
3. vzpostavi postopek za potrjevanje informacij, ki jih zagotovijo spletne platforme.

Časovni okvir: do konca leta 2021.

Sodišče je v okviru stebra IV akcijskega načrta EU odkrilo mnogo pobud EU in držav članic za medijsko pismenost ter obilico dokumentov o politiki, ki pa niso organizirani v okviru splošne strategije za medijsko pismenost, ki bi vključevala boj proti dezinformacijam (glej odstavek 95).

Večina dejavnosti med evropskim tednom medijske pismenosti leta 2019 je bila izvedena v samo dveh državah članicah, s čimer je bil potencial pobude za ozaveščanje znatno omejen. Sodišče je z analizo vzorca 20 projektov, s katerimi so se obravnavale dezinformacije, ugotovilo, da je imelo 12 projektov konkretne rezultate. Večina pozitivnih rezultatov je bila dosežena s projekti, ki so temeljili na rezultatih prejšnjih projektov za izdelavo orodij v zvezi s preverjanjem dejstev ali pripravo gradiva za poučevanje in učenje. Ključne pomanjkljivosti, ugotovljene pri desetih projektih, se nanašajo na majhen obseg in doseg njihovih dejavnosti (glej okvir 3 ter odstavke 94 in 97 do 101).

Komisija naj sprejme strategijo za medijsko pismenost, ki bo vključevala boj proti dezinformacijam. Za boljšo usmerjenost ukrepov za medijsko pismenost k dezinformacijam in zmanjšanje njihove razdrobljenosti naj strategija vključuje:

1. redno posodabljanje najpomembnejših praks in ukrepov na področju medijske pismenosti v EU in državah članicah, in sicer v sodelovanju s strokovno skupino za medijsko pismenost Media Literacy Expert Group;
2. jasno določanje ciljev na podlagi sistematičnih in rednih raziskav medijske pismenosti ter učinka medijev in digitalnih platform, vključno z nizom kazalnikov za merjenje smotrnosti;
3. potrebne usklajevalne mehanizme za ustvarjanje sinergij med projekti.

Časovni okvir: do konca leta 2022.

Neodvisni preverjevalci dejstev in raziskovalci imajo ključno vlogo pri poglabljanju znanja o dezinformacijah. Ozaveščenost o prizadevanjih Komisije za razvoj evropske mreže preverjevalcev dejstev (socialnega observatorija za analizo dezinformacij in družbenih medijev (SOMA)) je med predstavniki te skupnosti še vedno nizka. Evropsko opazovalnico digitalnih medijev (EDMO) naj bi nadomestil projekt SOMA, vendar sta se v času revizije projekta izvajala vzporedno. Prepoznavnost projekta EDMO med deležniki je še vedno omejena, kar je v nasprotju z njegovim ciljem zagotoviti celovito rešitev za obravnavanje družbenih izzivov v zvezi z dezinformacijami. Poleg tega skupnost za medijsko pismenost in civilna družba, ki bi lahko zagotovili pomembne povezave med akademskimi krogi in oblikovanjem politik, v svetovalnem odboru projekta EDMO nista dobro zastopani (glej odstavke 102 do 107).

Za izpolnitev ambicioznih ciljev projekta EDMO naj Komisija:

1. zbere izkušnje, pridobljene ob koncu projekta SOMA, in jih upošteva pri projektu EDMO;
2. v svetovalnem odboru projekta EDMO okrepi zastopanost strokovnjakov za medijsko pismenost in strokovnjakov iz civilne družbe;
3. poveča ozaveščenost deležnikov o projektu EDMO, zlasti med preverjevalci dejstev in strokovnjaki za medijsko pismenost.

Časovni okvir: do konca leta 2021.

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Bettina Jakobsen, v Luxembourgu na zasedanju 27. aprila 2021.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner Lehne
Predsednik

Priloge

Priloga I – Glavni oddelki in uradi institucij EU v boju proti dezinformacijam

Vir: Evropska komisija

Priloga II – Poraba EU za ukrepe proti dezinformacijam (v EUR)

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij Komisije in ESZD

Priloga III – Ocena projektov v zvezi z bojem proti dezinformacijam (pilotni projekti, pripravljalni ukrepi, program Obzorje 2020)

Vir: Evropsko računsko sodišče

Priloga IV – Ocena ukrepov iz akcijskega načrta EU proti dezinformacijam

Vir: Evropsko računsko sodišče

Priloga V – Kodeks ravnanja v zvezi z dezinformacijami

Kodeks ravnanja v zvezi z dezinformacijami je sklop zavez za boj proti dezinformacijam, o katerem so se prostovoljno dogovorili predstavniki spletnih platform, vodilnih družbenih omrežij, oglaševalcev in oglaševalske industrije. Spodbujala in omogočala ga je Evropska komisija, v okviru njega pa so se veliki panožni akterji prvič odločili, da bodo skupaj ukrepali proti širjenju dezinformacij na spletu.

Med prvotnimi podpisniki oktobra 2018 so bili Facebook, Google, Twitter in Mozilla ter več oglaševalcev in organov oglaševalskega sektorja. Maja 2019 je kodeks ravnanja podpisal še Microsoft, junija 2020 pa TikTok. Sedaj je podpisnikov 16.

Kodeks ravnanja vključuje vrsto zavez v okviru petih stebrov:

• nadzor nad prikazovanjem oglasov,
• politično in tematsko oglaševanje,
• celovitost storitev,
• ozaveščanje potrošnikov,
• ozaveščanje raziskovalne skupnosti.

Kodeks ravnanja vključuje tudi prilogo, v kateri so opredeljene najboljše prakse, ki naj bi jih podpisniki uporabljali za izvajanje zavez iz kodeksa. Podpisniki so pripravili individualne časovne načrte za izvajanje kodeksa ravnanja.

Ker je izvajanje zavez iz kodeksa ravnanja prostovoljno, za njihovo neizpolnjevanje ni kazni. Zato je pomembno spremljati napredek podpisnikov pri izvajanju njihovih zavez. Evropska komisija je med januarjem in majem 2019 preverjala, kako Facebook, Google in Twitter izvajajo te zaveze, zlasti v zvezi s celovitostjo evropskih volitev. Omenjene platforme so mesečno poročale o ukrepih, ki so jih sprejele v zvezi z nadzorom nad prikazovanjem oglasov, transparentnostjo političnega in tematskega oglaševanja ter lažnimi računi in zlonamerno uporabo botov. Poleg tega je Komisija na podlagi kodeksa ravnanja zaprosila, naj podpisniki predložijo pet sklopov poročil o ukrepih, ki so jih med pandemijo COVID-19 sprejeli za boj proti dezinformacijam.

Ta poročila so z oceno Komisije na voljo na njenem spletišču.

Priloga VI – Kronologija glavnih ukrepov EU, sprejetih v odziv na pandemijo COVID-19 v letu 2020 in „infodemijo”

Vir: Evropsko računsko sodišče

Kratice in okrajšave

Akcijski načrt EU: akcijski načrt EU proti dezinformacijam.

EDMO: evropska opazovalnica digitalnih medijev.

ESZD: Evropska služba za zunanje delovanje.

EUvsDisinfo: vodilni projekt v okviru projektne skupine East StratCom Evropske službe za zunanje delovanje, vzpostavljen leta 2015 za boljše napovedovanje in obravnavanje takratnih kampanj dezinformiranja Ruske federacije, ki vplivajo na EU, njene države članice in države v skupnem sosedstvu, ter za odzivanje na te kampanje.

SOMA: socialni observatorij za analizo dezinformacij in družbenih medijev.

StratCom: strateško komuniciranje.

Glosar

Algoritmi: proces ali sklop pravil, ki ga računalnik uporablja pri izračunih ali drugih operacijah za reševanje problemov.

Bot: avtomatizirana programska aplikacija, ki je programirana za opravljanje določenih nalog.

Dezinformacije: napačne ali zavajajoče informacije, ki se sporočajo z namenom prevare.

Infodemija: prekomerna količina informacij – od katerih so nekatere točne in nekatere ne – ki jo je mogoče uporabiti za zakrivanje ali izkrivljanje dejstev.

Medijska pismenost: sposobnost dostopa do medijev in komunikacij, njihovega razumevanja ter interakcije z njimi.

Napačne informacije: napačne ali zavajajoče informacije, ki se sporočajo v dobri veri ali z namenom prevare.

Spletni trol: oseba, ki na družbenih omrežjih objavlja žaljiva, pogosto opolzka sporočila.

Strateško komuniciranje: usklajeno in koherentno komuniciranje organizacije pri doseganju specifičnih ciljev.

Wiki: kolaborativno spletišče, na katerem lahko vsak uporabnik dodaja in ureja vsebino.

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat III – zunanji ukrepi, varnost in pravica –, ki mu predseduje članica Evropskega računskega sodišča Bettina Jakobsen. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Baudilio Tomé Muguruza, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Daniel Costa de Magalhaes in ataše v njegovem kabinetu Ignacio Garcia de Parada, vodilni upravni uslužbenec Alejandro Ballester Gallardo, vodja naloge Emmanuel-Douglas Hellinakis ter revizorja Piotr Senator in Alexandre Tan. Jezikovno podporo je zagotovil Michael Pyper.

Končne opombe

¹ Sporočilo o boju proti dezinformacijam na spletu, COM(2018) 236 final z dne 26. aprila 2018.

² EUCO 11/15 (točka 13) zasedanje Evropskega sveta (19. in 20. marca 2015) – sklepi.

³ Final report of the High Level Expert Group on Fake News and Online Disinformation.

⁴ Glej sprotno opombo 1.

⁵ EUCO 9/18 – zasedanje Evropskega sveta (28. junija 2018) – sklepi.

⁶ Členi 2 do 6 Pogodbe o delovanju Evropske unije.

⁷ Sklepi Sveta o dopolnilnih prizadevanjih za krepitev odpornosti in preprečevanje hibridnih groženj, odstavek 30 (10. december 2019).

⁸ Resolucija Evropskega parlamenta z dne 15. junija 2017 o spletnih platformah in enotnem digitalnem trgu (2016/2276(INI)); resolucija Evropskega parlamenta z dne 3. maja 2018 o pluralnosti in svobodi medijev v Evropski uniji (2017/2209(INI); resolucija Evropskega parlamenta z dne 25. oktobra 2018 o uporabi podatkov uporabnikov Facebooka s strani Cambridge Analytica in vplivu na varstvo podatkov (2018/2855(RSP)); resolucija Evropskega parlamenta z dne 10. oktobra 2019 o tujem vmešavanju v volitve ter dezinformacijah v nacionalnih in evropskih demokratičnih procesih (2019/2810(RSP)).

⁹ Svetovna zdravstvena organizacija, Let’s flatten the infodemic curve.

¹⁰ JOIN(2020) 8 final, 10. junij 2020.

¹¹ Sporočilo o akcijskem načrtu za evropsko demokracijo, COM(2020) 790 final z dne 3. decembra 2020.

¹² Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o enotnem trgu digitalnih storitev (akt o digitalnih storitvah) in spremembi Direktive 2000/31/ES, COM/2020/825 final z dne 15. decembra 2020.

¹³ European Commission public consultation on fake news and online disinformation.

¹⁴ Boj proti dezinformacijam v zvezi s COVID-19 – kaj je res in kaj ne, str. 7, JOIN(2020) 8 final, z dne 10. junija 2020.

¹⁵ Automated tackling of disinformation, študija službe Evropskega parlamenta za raziskave, marec 2019.

¹⁶ Sklepi Evropskega sveta o zunanjih odnosih (19. marec 2015), dokument Sveta EUCO 11/15.

¹⁷ Sklepi Sveta o dopolnilnih prizadevanjih za krepitev odpornosti in preprečevanje hibridnih groženj (10. december 2019), dokument Sveta 14972/19.

¹⁸ European Parliament Hearing on foreign interference on 25 and 26 January 2021: China, Iran, India and Saudi Arabia and UAE; European Parliament Hearing on Foreign Interference on 1 February 2021: Turkey and Russia.

¹⁹ Dopolnilna prizadevanja za krepitev odpornosti in preprečevanje hibridnih groženj – sklepi Sveta (10. december 2019), dokument Sveta 14972/19.

²⁰ Sklepi Evropskega sveta iz junija 2018 in sklepi Sveta iz decembra 2019 o dopolnilnih prizadevanjih za krepitev odpornosti in preprečevanje hibridnih groženj.

²¹ P8_TA(2019) 0187, P9_TA(2019) 0031.

²² Information Manipulation: a Challenge for Our Democracies, A report by the Policy Planning Staff (CAPS, Ministry for Europe and Foreign Affairs) and the Institute for Strategic Research (IRSEM; Ministry of the Armed Forces), Francija, avgust 2018.

²³ Na primer Democratic Defense against Disinformation, Atlantic Council, februar 2018; Policy Paper, GMF, št. 21, avgust 2019; Winning the Information War, CEPA, avgust 2016.

²⁴ Officiele bekendmakingen.

²⁵ Opis nalog sistema hitrega opozarjanja.

²⁶ Automated Tackling of Disinformation, študija službe Evropskega parlamenta za raziskave, marec 2019.

²⁷ First baseline reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme.

²⁸ Second set of reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme.

²⁹ Forum različnih deležnikov o dezinformacijah.

³⁰ ERGA Report on disinformation: Assessment of the implementation of the Code of Practice.

³¹ Lastno vrednotenje kodeksa ravnanja, ki ga je opravila Komisija.

³² Assessment of the Code of Practice on Disinformation – Achievements and areas for further improvement.

³³ Direktiva (EU) 2018/1808 o avdiovizualnih medijskih storitvah.

³⁴ COM(2020) 252 final z dne 19. junija 2020.

³⁵ Glej Prilogo k Sklepom Sveta o medijski pismenosti v svetu, ki se nenehno spreminja (2020/C 193/06).

³⁶ Mapping of media literacy practices and actions in EU‑28, Evropski avdiovizualni observatorij, Svet Evrope, januar 2016.

³⁷ Od predlaganega skupnega proračuna medsektorskega sklopa programa Ustvarjalna Evropa v višini 61 milijonov EUR (proračunska vrstica 07 05 03).

³⁸ Exploring Media Literacy Education as a Tool for Mitigating Truth Decay, RAND Corporation, januar 2019.

³⁹ Sklepi Sveta o medijski pismenosti v svetu, ki se nenehno spreminja (2020/C 193/06).

⁴⁰ Mrežo, ki ima sedaj 82 aktivnih članov, je ustanovil institut Poynter.

⁴¹ https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/3/2018/SL/C-2018-5949-F1-SL-MAIN-PART-1.PDF; sporočeno v https://ec.europa.eu/info/files/com_2020_252_en.pdf_sl

Časovnica

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu. (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2021

AVTORSKE PRAVICE

© Evropska unija, 2021

Politika Evropskega računskega sodišča (Sodišča) glede ponovne uporabe se izvaja s sklepom Decision of the European Court of Auditors No 6-2019 o politiki odprtih podatkov in ponovni uporabi dokumentov.

Če ni drugače navedeno (npr. v posameznih obvestilih o avtorskih pravicah), so vsebine Sodišča, ki so v lasti EU, pod licenco Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To pomeni, da je ponovna uporaba dovoljena, če se ustrezno navede vir in označijo spremembe. Oseba, ki dokumente ponovno uporabi, ne sme potvoriti njihovega prvotnega pomena ali sporočila. Sodišče ni odgovorno za morebitne posledice ponovne uporabe.

Če so na gradivu prikazane določljive fizične osebe, npr. na fotografijah uslužbencev Sodišča, ali če gradivo vsebuje dela tretjih strani, je treba pridobiti dodatne pravice. Kadar je pridobljeno dovoljenje, se z njim razveljavi zgoraj omenjeno splošno dovoljenje, zato morajo biti v njem jasno navedene omejitve glede uporabe.

Za uporabo in prikazovanje vsebin, katerih lastnica ni EU, je morda treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic.

Programska oprema ali dokumenti, za katere veljajo pravice industrijske lastnine, kot so patenti, blagovne znamke, registrirani modeli, logotipi in imena, niso vključeni v politiko Sodišča glede ponovne uporabe in vam niso dani na voljo v okviru licence.

Na spletiščih institucij Evropske unije znotraj domene europa.eu so povezave do spletišč tretjih oseb. Ker Sodišče na ta spletišča ne more vplivati, vas poziva, da preberete njihove dokumente o politiki glede varstva osebnih podatkov in avtorskih pravic.

Uporaba logotipa Evropskega računskega sodišča

Logotip Sodišča se ne sme uporabiti brez njegove predhodne privolitve.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s http://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1952 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.