Disinformaation vaikutus Euroopan unioniin: ongelmaan on tartuttu, mutta sitä ei ole vielä taltutettu

Tiivistelmä

Disinformaatio on ollut osa ihmisten välistä viestintää sivistyksen aamuhämäristä ja järjestäytyneiden yhteiskuntien luomisesta lähtien. Viime vuosina on kuitenkin tapahtunut muutos siinä laajuudessa ja nopeudessa, jolla väärä tai harhaanjohtava tieto voi tavoittaa kohdeyleisönsä ja muutakin yleisöä sosiaalisen median ja uusien teknologioiden avulla. Tämä voi aiheuttaa vahinkoa yleiselle edulle.

Eurooppa-neuvosto pyysi 28. kesäkuuta 2018 antamissaan päätelmissä EU:n ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkeaa edustajaa ja komissiota esittämään toimintasuunnitelman, joka sisältää erityisiä ehdotuksia disinformaatioon vastaamista koskevista koordinoiduista toimista. Joulukuun 5 päivänä 2018 julkaistu EU:n disinformaation torjuntaa koskeva toimintasuunnitelma sisältää kymmenen erityistä toimea, jotka perustuvat neljään painopistealueeseen eli ”pilariin”, ja siinä vahvistetaan EU:n toimet disinformaation torjumiseksi. EU:n menot disinformaation torjumiseksi ovat olleet tähän mennessä suhteellisen pieniä: 50 miljoonaa euroa vuosina 2015–2020.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tarkoituksena oli arvioida, oliko EU:n disinformaation torjuntaa koskeva toimintasuunnitelma merkityksellinen, kun se laadittiin, ja tuottiko se tavoiteltuja tuloksia. Tarkastus kattoi ajanjakson EU:n disinformaation torjuntaa koskevan toimintasuunnitelman valmistelusta ja joulukuussa 2018 tapahtuneesta hyväksymisestä syyskuuhun 2020. Tämä kertomus on ensimmäinen kattava ja riippumaton arviointi toimintasuunnitelman merkityksellisyydestä ja saavutetuista tuloksista. Tilintarkastustuomioistuimen yleinen johtopäätös oli, että EU:n toimintasuunnitelma oli merkityksellinen mutta epätäydellinen, ja vaikka sen täytäntöönpano etenee yleisesti ottaen suunnitelman mukaan ja myönteisestä kehityksestä on näyttöä, joitakin tuloksia ei ole saavutettu aiotulla tavalla.

EU:n toimintasuunnitelma sisältää merkityksellisiä, ennakoivia ja reaktiivisia toimenpiteitä disinformaation torjumiseksi. Vaikka disinformaatiotaktiikka, ‑toimijat ja ‑teknologia kehittyvät jatkuvasti, EU:n toimintasuunnitelmaa ei ole päivitetty sen jälkeen, kun se julkaistiin vuonna 2018. Se ei sisällä kattavia järjestelyjä sen varmistamiseksi, että EU:n toimet disinformaation torjumiseksi ovat hyvin koordinoituja, vaikuttavia ja oikeassa suhteessa uhan tyyppiin ja laajuuteen. EU:n toimintasuunnitelmaan ei myöskään liittynyt seuranta-, arviointi- ja raportointikehystä, mikä heikentää tilivelvollisuutta.

Euroopan ulkosuhdehallinnon kolme strategisen viestinnän työryhmää ovat parantaneet EU:n valmiuksia ennustaa ja torjua disinformaatiota naapurimaissa. Työryhmiä ei kuitenkaan ole varustettu riittävillä resursseilla tai arvioitu, eivätkä niiden toimeksiannot kata joitakin uusia uhkia.

EUvsDisinfo-hanke on lisännyt ratkaisevasti tietoisuutta Venäjän disinformaatiosta. Hankkeen sijoittaminen Euroopan ulkosuhdehallintoon herättää kuitenkin kysymyksiä sen riippumattomuudesta ja lopullisesta tarkoituksesta, koska sen voidaan katsoa edustavan EU:n virallista kantaa. Nopea hälytysjärjestelmä on helpottanut tiedonvaihtoa jäsenvaltioiden ja EU:n toimielinten välillä. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan hyödynnä järjestelmää täysimääräisesti koordinoidakseen yhteisiä vastatoimia disinformaation torjumiseksi ja yhteistä toimintaa.

Komissio on luonut käytännesääntöjen avulla uudenlaisen kehyksen sille, miten verkkoalustojen kanssa toimitaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että käytännesäännöt eivät täyttäneet niille asetettua tavoitetta saattaa verkkoalustat vastuuseen toimistaan ja roolistaan disinformaation aktiivisessa torjunnassa.

Kertomuksessa myös korostetaan, että ei ole olemassa sellaista medialukutaitoa koskevaa strategiaa, joka käsittäisi disinformaation torjunnan. Lisäksi kertomuksessa tuodaan esiin toimintapolitiikan ja toimenpiteiden hajanaisuus parannettaessa valmiuksia käyttää ja ymmärtää mediaa ja viestintää ja olla vuorovaikutuksessa niiden kanssa. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että oli olemassa riski, että äskettäin perustettu eurooppalainen digitaalisen median seurantafoorumi ei saavuttaisi tavoitteitaan.

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa näiden johtopäätösten perusteella, että Euroopan ulkosuhdehallinnon ja komission olisi

• parannettava disinformaation torjuntaa koskevien EU:n toimien koordinointia ja tilivelvollisuutta (Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio)
• parannettava strategisen viestinnän osaston ja sen työryhmien operatiivisia järjestelyjä (Euroopan ulkosuhdehallinto)
• lisättävä jäsenvaltioiden ja verkkoalustojen osallistumista nopeaan hälytysjärjestelmään (Euroopan ulkosuhdehallinto)
• parannettava verkkoalustojen seurantaa ja tilivelvollisuutta (komissio)
• laadittava medialukutaitoa koskeva EU:n strategia, johon sisältyy disinformaation torjunta (komissio)
• toteutettava toimia, joiden avulla eurooppalainen digitaalisen median seurantafoorumi voi saavuttaa kunnianhimoiset tavoitteensa (komissio).

Johdanto

Euroopan komission¹ mukaan ”disinformaatiolla tarkoitetaan todennettavasti väärää tai harhaanjohtavaa tietoa, jota luodaan, esitetään tai levitetään taloudellisen hyödyn saamiseksi tai suuren yleisön johtamiseksi harhaan tarkoituksella ja joka saattaa aiheuttaa vahinkoa yleiselle edulle”. Yleiselle edulle aiheutuvalla vahingolla tarkoitetaan muun muassa uhkia, jotka kohdistuvat demokraattisiin poliittisiin prosesseihin ja päätöksentekoon sekä EU:n kansalaisten terveyden, ympäristön tai turvallisuuden suojeluun.

Komission määritelmän mukaan disinformaatioksi ei luokitella harhaanjohtavaa mainontaa, raportointivirheitä, satiiria ja parodiaa eikä selkeästi yksilöityjä puolueellisia uutisia ja kommentteja. Toisin kuin esimerkiksi vihapuhe tai terroristinen aineisto, väärä tai harhaanjohtava tieto ei ole itsessään laitonta.

EU:n legitimiteetti ja tarkoitus nojautuvat demokraattiseen perustaan, joka on riippuvainen valveutuneista äänestäjistä, jotka ilmaisevat demokraattisen tahtonsa vapaissa ja oikeudenmukaisissa vaaleissa. Kaikki yritykset heikentää ja manipuloida haitallisesti ja tahallisesti yleistä mielipidettä ovat siksi vakava uhka itse EU:lle. Samalla disinformaation torjuminen on suuri haaste, sillä sen ei pitäisi heikentää EU:n perusoikeuskirjassa vahvistettua mielipiteen- ja sananvapautta.

Termi ”disinformaatio” syntyi 1900-luvun alussa, ja sitä on käytetty laajasti siitä lähtien. Viime vuosina internet on auttanut levittämään väärää tietoa laajemmalle ja nopeammin kuin ennen, usein anonyymisti ja minimaalisin kustannuksin.

EU:n toimet disinformaation torjumiseksi käynnistettiin maaliskuussa 2015, jolloin Eurooppa-neuvosto² kehotti unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkeaa edustajaa (jäljempänä ’korkea edustaja’) yhteistyössä jäsenvaltioiden ja EU:n toimielinten kanssa laatimaan strategisen viestinnän toimintaohjelman, jolla reagoitaisiin Venäjän käynnissä olleisiin disinformaatiokampanjoihin. Tämä johti siihen, että Euroopan ulkosuhdehallintoon (EUH) perustettiin strategisen viestinnän osasto (StratCom) ja sen ensimmäinen työryhmä, jonka tehtävänä on torjua EU:n ulkopuolelta (Venäjältä) peräisin olevaa disinformaatiota sekä suunnitella ja levittää myönteistä strategista viestintää EU:n itäiselle naapurialueelle. Työryhmästä käytetään nimeä East StratCom -työryhmä. Vuonna 2017 perustettiin vielä kaksi uutta strategisen viestinnän työryhmää: toinen eteläistä naapurialuetta ja toinen Länsi-Balkania varten (ks. myös kohdat 45–49).

Komissio perusti vuoden 2017 loppupuolella korkean tason asiantuntijaryhmän tarjoamaan konkreettisia neuvoja disinformaation torjuntaan. Ryhmä antoi maaliskuussa 2018 raporttinsa³, joka muodosti perustan komission tiedonannolle ”Eurooppalainen lähestymistapa disinformaation torjuntaan verkossa”⁴ (huhtikuu 2018). Tiedonannossa esitetään tärkeimmät yleiset periaatteet ja tavoitteet, jotka muodostavat pohjan toimille, joilla lisätään yleistä tietoisuutta disinformaatiosta, sekä erityiset toimenpiteet, jotka komissio aikoo toteuttaa.

Eurooppa-neuvosto pyysi 28. kesäkuuta 2018 antamissaan päätelmissä⁵ unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkeaa edustajaa ja komissiota esittämään ”joulukuuhun 2018 mennessä toimintasuunnitelman, joka sisältää erityisiä ehdotuksia EU:n koordinoiduiksi toimiksi disinformaation haasteeseen vastaamiseksi, mukaan lukien asianmukaiset toimeksiannot ja riittävät resurssit asiaankuuluvia EUH:n strategisen kommunikaation työryhmiä varten”.

Komissio julkaisi huhtikuussa 2018 annetun tiedonannon perusteella joulukuussa 2018 disinformaation torjuntaa koskevan EU:n toimintasuunnitelman, jäljempänä ’EU:n toimintasuunnitelma’.Siinä esitetään kymmenen erityistä toimea, jotka perustuvat neljään koko yhteiskuntaa koskevaan painopistealueeseen tai ”pilariin”, kuten jäljempänä olevasta taulukosta 1 ilmenee.

Ei ole olemassa EU:n oikeudellista kehystä, jolla säännellään disinformaatiota, lukuun ottamatta perusoikeuskirjan 11 artiklaa sananvapaudesta ja tiedonvälityksen vapaudesta sekä joukkoa toimintapoliittisia aloitteita. Vastuu disinformaation torjunnasta on ensisijaisesti jäsenvaltioilla.⁶ EU:n tehtävänä on tukea jäsenvaltioita yhteisellä visiolla ja toimilla, joilla pyritään vahvistamaan koordinointia, viestintää ja hyvien käytäntöjen käyttöönottoa. Liitteessä I esitetään tärkeimmät EU:n toimintasuunnitelman täytäntöönpanoon osallistuvat EU:n toimielinten osastot ja toimistot. Kuten liitteestä II käy ilmi, EU:n menot disinformaation torjumiseksi ovat olleet tähän mennessä suhteellisen vähäisiä: 50 miljoonaa euroa vuosina 2015–2020.

Neuvosto totesi joulukuussa 2019⁷, että EU:n toimintasuunnitelma ”on edelleen keskeisellä sijalla EU:n pyrkimyksissä” torjua disinformaatiota ja että sitä on tarkistettava säännöllisesti ja tarvittaessa päivitettävä. Se myös kehotti EUH:ta vahvistamaan strategista viestintätyötään muilla alueilla, kuten Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Myös Euroopan parlamentti on useaan otteeseen todennut, että on tärkeää tehostaa toimia disinformaation torjumiseksi.⁸

Vuoden 2020 alussa, melkein heti covid-19-taudin puhkeamisen jälkeen, internetissä levisi ennennäkemätön misinformaation, disinformaation ja digihuijausten aalto, jota Maailman terveysjärjestö kuvaili ”infodemiaksi”.⁹ Se oli välitön uhka kansanterveydelle ja talouden elpymiselle. Euroopan komissio ja korkea edustaja julkaisivat kesäkuussa 2020 tiedonannon ”Covid-19-disinformation torjunta – Faktat oikein”¹⁰, jossa tarkasteltiin jo toteutettuja toimia ja konkreettisia toimia covid-19-disinformaation torjumiseksi.

Komissio julkaisi 4. joulukuuta 2020 ”Euroopan demokratiatoimintasuunnitelman”¹¹, jonka osana pyritään tehostamaan disinformaation torjuntaa. Se perustuu disinformaation torjuntaa koskevan EU:n toimintasuunnitelman aloitteisiin. Komissio laati myös ehdotuksen digitaalisia palveluja koskevaksi säädökseksi¹². Ehdotuksessa esitettiin, että vastatoimena uusille riskeille otettaisiin käyttöön horisontaalinen kehys verkkotilan lakisääteistä valvontaa, tilivelvollisuutta ja avoimuutta varten.

Kaaviossa 1 esitetään EU:n tärkeimpien aloitteiden aikataulu vuodesta 2015.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tämä tarkastuskertomus ilmestyy kaksi vuotta EU:n disinformaation torjuntaa koskevan toimintasuunnitelman hyväksymisen jälkeen. Kertomus on ensimmäinen kattava ja riippumaton arviointi toimintasuunnitelman merkityksellisyydestä ja saavutetuista tuloksista, ja se tuo siten oman panoksensa neuvoston pyytämään EU:n toimintasuunnitelman säännölliseen tarkistamiseen.

Tarkastuksen tarkoituksena oli arvioida, oliko EU:n disinformaation torjuntaa koskeva toimintasuunnitelma merkityksellinen ja tuottaako se tavoiteltuja tuloksia. Vastauksen saamiseksi käsiteltiin kahta alakysymystä:

• Onko EU:n toimintasuunnitelmalla merkitystä disinformaation torjunnassa ja tukeutuuko se vakaaseen tilivelvollisuuden kehykseen?
• Toteutetaanko EU:n toimintasuunnitelman toimet suunnitellusti? Tähän alakysymykseen vastaamiseksi tilintarkastustuomioistuin arvioi suunnitelman kunkin neljän pilarin toimien tilannetta.

Tarkastus kattoi ajanjakson joulukuusta 2018 syyskuuhun 2020 eli siitä ajankohdasta, jolloin disinformaation torjuntaan liittyvää EU:n toimintasuunnitelmaa alettiin valmistella, siihen, kun se hyväksyttiin. Kertomuksessa viitataan mahdollisuuksien mukaan myös viimeaikaiseen kehitykseen tällä alalla kyseisen ajankohdan jälkeen, kuten komission esittämään Euroopan demokratiatoimintasuunnitelmaan ja ehdotukseen digitaalisia palveluja koskevaksi säädökseksi joulukuussa 2020 (ks. kohta 12). Koska kyseiset asiakirjat on kuitenkin julkaistu tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyön päätyttyä, ne eivät kuulu tarkastuksen piiriin.

Tarkastus käsitti kattavan asiakirjatarkastuksen ja analyysin kaikista saatavilla olevia asiakirjoista, jotka koskevat käyttöön otettuja rakenteita sekä EU:n toimintasuunnitelmassa suunniteltuja ja täytäntöön pantuja toimia. Tilintarkastustuomioistuin lähetti 27 jäsenvaltion nopean hälytysjärjestelmän yhteyspisteille kyselyn, ja vastausprosentti oli 100. Tilintarkastustuomioistuin järjesti myös kokouksia useiden sidosryhmien, kuten EUH:n ja asianomaisten komission pääosastojen, Euroopan parlamentin, neuvoston, komission edustustojen, Naton, Latviassa sijaitsevan Naton strategisen viestinnän osaamiskeskuksen, kansallisten viranomaisten, verkkoalustojen, toimittaja- ja tiedontarkistusorganisaatioiden, komissiota neuvovien audiovisuaalisia mediapalveluja sääntelevien elinten, tutkijoiden ja asiantuntijoiden, hankkeiden päälliköiden/koordinaattorien ja ulkopuolisten asiantuntijoiden kanssa.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös 20 hanketta 23 hankkeesta, joiden komissio totesi liittyvän suoraan disinformaation torjuntaan medialukutaidon avulla. Liitteessä III esitetään yhteenveto kyseisten hankkeiden arvioinnista.

Huomautukset

EU:n disinformaation torjuntaa koskeva toimintasuunnitelma oli laadintahetkellä merkityksellinen mutta puutteellinen

Tätä osiota varten tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko EU:n toimintasuunnitelma ollut merkityksellinen, kun se alun perin laadittiin, eli vastasiko se asiantuntijoiden ja muiden sidosryhmien määrittelemiä tarpeita. Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös, oliko sitä tarkistettu ja päivitetty. Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli tapahtumia ja lähteitä, joihin toimintasuunnitelma perustui, ja arvioi, sisälsikö se riittävät viestinnän koordinointia koskevat järjestelyt sekä täytäntöönpanon tuloksellisuuden mittaamiseen ja tilivelvollisuuden varmistamiseen tarvittavat tekijät.

EU:n toimintasuunnitelma oli pitkälti asiantuntijoiden ja sidosryhmien disinformaatiota koskevien näkemysten mukainen.

Disinformaation torjunta on erittäin tekninen ala, joka edellyttää erilaisten ammattilaisten panosta ja asiantuntemusta. Myös julkinen kuuleminen on olennaisen tärkeää sidosryhmien näkemysten ja prioriteettien selvittämiseksi ja uhan ymmärtämiseksi paremmin.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio oli käyttänyt asianmukaista ulkopuolista asiantuntemusta ja toteuttanut kattavan julkisen kuulemisen¹³ EU:n toimintasuunnitelman perustaksi. EU:n toimintasuunnitelmassa käsiteltiin suurelta osin näissä asiakirjoissa esitettyjä ehdotuksia ja huolenaiheita.

Kun EU:n toimintasuunnitelma julkaistiin joulukuussa 2018, siinä esitettiin jäsennelty lähestymistapa, jolla puututaan kysymyksiin, jotka edellyttävät sekä reaktiivisia (disinformaatiosisällön paljastaminen ja sen näkyvyyden vähentäminen) että ennakoivia pitkän aikavälin toimia (medialukutaito ja toimenpiteet yhteiskunnan selviytymiskyvyn parantamiseksi). Siinä korostettiin tavoitetta suojella lähestyviä vuoden 2019 EU‑vaaleja sekä pitkän aikavälin yhteiskunnallisia haasteita, jotka edellyttävät monien eri toimijoiden osallistumista.

Komissio määritteli – medialukutaidon alaa lukuun ottamatta – konkreettisia toimenpiteitä vastatakseen suosituksiin, jotka sisältyivät valeuutisia ja verkossa olevaa disinformaatiota käsittelevän riippumattoman korkean tason asiantuntijaryhmän laatimaan raporttiin. Komissio perusti tammikuussa 2018 korkean tason asiantuntijaryhmän, joka koostuu 39:stä erilaisen taustan omaavasta asiantuntijasta, jotka tukevat neuvoillaan disinformaation torjumista verkossa koskevia toimintapoliittisia aloitteita. Kyseinen raportti muodosti yhdessä komission huhtikuussa 2018 antaman tiedonannon kanssa perustan EU:n toimintasuunnitelmalle.

Lisänäyttönä EU:n toimintasuunnitelman merkityksellisyydestä on se, että sen toimiin pyrittiin ottamaan mukaan laaja joukko alan keskeisiä sidosryhmiä, EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden lisäksi muun muassa yksityinen sektori, kansalaisyhteiskunta, faktantarkistajat, toimittajat ja tiedeyhteisö.

EUH ja komissio eivät toteuttaneet selkeitä koordinointijärjestelyjä EU:n toimintasuunnitelman täytäntöön panemiseksi

EU:n disinformaation torjuntaa koskevaan toimintasuunnitelmaan ei liittynyt yleistä koordinointikehystä sen varmistamiseksi, että EU:n toimenpiteet ovat vaikuttavia ja oikeasuhteisia uhan tyyppiin ja laajuuteen nähden. Esimerkiksi viestinnän työnkulkujen määrittely ja koordinointi mahdollistaisi sen, että pystyttäisiin toteamaan, milloin toimitaan yhdessä ja yhteistyössä paikallisten toimijoiden ja kansalaisyhteiskunnan kanssa disinformaatiouhkia koskevan tietoisuuden lisäämiseksi.

Viestintästrategialla varmistetaan johdonmukainen reagointi, kun mukana on eri toimijoita. Kukin EU:n toimintasuunnitelman neljästä pilarista on eri komission pääosaston tai Euroopan ulkosuhdehallinnon vastuulla. Tämä aiheuttaa riskin, että ne tekevät viestintätyötä ”siiloissa” (eli rinnakkain ilman yhteistyötä tai koordinointia) ilman, että yksikään elin on vastuussa kaikesta viestinnästä disinformaation torjumiseksi tai valvoo sitä.

Komission viestinnän pääosasto vastaa toimielimen ulkoisesta viestinnästä. Viestinnän pääosaston vuoden 2019 hallintosuunnitelmassa tunnustetaan sen rooli disinformaation torjunnassa ja korostetaan pääosastojen ja muiden toimielinten välisen yhteistyön tarvetta, millä viitataan erityisesti viestintäverkkojen, sisältöjen ja teknologian pääosastoon ja Yhteiseen tutkimuskeskukseen. Siinä ei kuitenkaan mainita EUH:ta tai strategisen viestinnän työryhmiä, jotka myös osallistuvat aktiivisesti myönteiseen viestintään ja disinformaation torjuntaan.

Viestinnän pääosasto on perustanut sisäisen verkoston disinformaation torjuntaa varten. Sen tavoitteena on muun muassa parantaa disinformaation torjuntaa koskevien viestintätoimien koordinointia, perustaa vahvistettujen vastaväitteiden sähköinen hakemisto, havaita järjestelmällisesti disinformaatiota ja koordinoida torjuntaa sekä edistää myönteistä viestintää. Sen toukokuussa 2018 tapahtuneen perustamisen ja tammikuun 2020 välisenä aikana järjestettiin 11 kokousta. Kokoukset ovat laajasti osallistavia, ja niihin osallistuu edustajia monista komission yksiköistä ja edustustoista, EUH:sta ja muista toimielimistä sekä muita asiantuntijoita. Tähän mennessä kokouksiin on kuitenkin osallistunut vain edustajia, jotka jakavat tietoa toteutetuista toimista ja joilla ei ole mitään yhteyttä päätöksentekoon eikä näyttöä konkreettisista jatkotoimista tai päätöksistä, joiden tarkoituksena on tehdä verkostosta tehokas koordinointimekanismi.

Viestinnän pääosaston vuoden 2019 hallintosuunnitelmassa oli vain yksi disinformaatioon liittyvä indikaattori (102 indikaattorista), jolla mitattiin vain sisäisen verkoston kokousten määrää.

Myös komission edustustot ovat keskeisessä asemassa komission ulkoisessa viestinnässä. Ne viestivät ja tiedottavat myönteisessä hengessä, järjestävät tiedotustilaisuuksia, kumoavat myyttejä ja torjuvat disinformaatiota. Lisäksi niiden odotetaan osallistuvan aktiivisesti verkoston työhön. Se, että edustustot kumoavat myyttejä, mainitaan kunkin virallisen edustuston verkkosivustolla. Näille sivuille oli usein vaikea löytää, koska niiden sijainti vaihteli edustustosta toiseen: osa edustustoista (esimerkiksi Kreikassa ja Espanjassa) sisällytti sivuston uutisosioon, kun taas osa (esimerkiksi Puolassa ja Irlannissa) ei tehnyt niin. Niitä ei myöskään päivitetty säännöllisesti. Joillakin sivuilla annettiin rajallisia, usein anekdoottisia tietoja, eikä näiden sivujen kävijämääristä ollut saatavilla tilastoja.

Viestinnän pääosasto kehitteli verkkopohjaista disinformaatiokeskusta keskusportaaliksi, jossa käsiteltäisiin kaikkia EU:n toimielinten disinformaatiotyön näkökohtia. Sen oli määrä käynnistyä vuoden 2020 alussa, mutta se on peruttu epäselvistä syistä.

Hajanainen seuranta- ja raportointikehys sekä pitkän aikavälin rahoituksen puute heikentävät EU:n toimintasuunnitelman tilivelvollisuutta

Tilivelvollisuuden varmistamiseksi toimintasuunnitelmassa on oltava selvät tavoitteet ja aikasidonnaisia toimia sekä useita tuloksellisuuden seurantaa koskevia indikaattoreita. Myös rahoitusta, säännöllistä raportointia, arviointia ja tarkistuksia koskevat määräykset ovat toimintasuunnitelman keskeisiä osia.

Joillakin EU:n toimintasuunnitelman tavoitteilla on yleisluonteinen sanamuoto, kuten ”lisääminen” tai ”vahvistaminen”, joita ei voida mitata. Koko EU:n toimintasuunnitelmaa koskevia keskeisiä suorituskykyindikaattoreita ei ole. Lisäksi puolella toimista (toimet 1, 2, 4, 5 ja 8) ei ole keskeisiä suorituskykyindikaattoreita, ja toimet on määritelty epäselvästi tai ne eivät olet aikasidonnaisia (ks. myös liite IV).

Toimenpiteiden aikataulu vaihtelee lyhyestä pitkään aikaväliin, ja jotkin niistä ovat konkreettisia ja aikasidonnaisia (esimerkiksi ”komissio ja korkea edustaja perustavat maaliskuuhun 2019 mennessä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa nopean hälytysjärjestelmän”), kun taas toiset ovat epämääräisiä (esimerkiksi ”jäsenvaltioiden olisi vahvistettava merkittävästi omaa viestintäänsä unionin arvoista ja politiikoista.”).

EU:n toimintasuunnitelmaan ei liittynyt erityistä seuranta- ja arviointikehystä (tämä koskee myös äskettäin julkaistua eurooppalaista demokratiatoimintasuunnitelmaa). Määräystä koko suunnitelman arvioinnista ei ole annettu eikä kokonaisarviointia ole tähän mennessä tehty. Palautetta sen täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa ei ole kirjattu keskitetysti eikä koottu yhteen. Jokainen edustusto toteuttaa oman viestintäkampanjansa ja kerää tilastoja, mutta tilintarkastustuomioistuin ei löytänyt mitään näyttöä siitä, että komissio olisi hyödyntänyt näitä tilastoja saatuina kokemuksina, parhaina käytäntöinä tai lähtökohtana. Muuta raportointia ei ole kuin toteamus, että jotkin toimet luokitellaan disinformaation torjuntaa koskeviksi toimiksi. Esimerkiksi sellaisia välineitä kuin komission sisäinen myyttien kumoamista koskeva wikisivusto tai disinformaation vastainen uutiskirje ei seurata niin, että jäsenvaltiot osallistuisivat siihen (esimerkiksi kyselytutkimusten, käyttäjätilastojen tai indikaattoreiden avulla).

Komissio ja EUH pitävät neuvoston eri työryhmät ja valmisteluelimet säännöllisesti ajan tasalla EU:n toimintasuunnitelman pilarien toimien täytäntöönpanon edistymisestä ja raportoivat niille siitä. Tämä raportointi ei kuitenkaan ole julkista, eikä se kata koko EU:n toimintasuunnitelmaa.

Vaikka EU:n toimintasuunnitelman yksittäisistä erityisistä näkökohdista (käytännesääntöjen arviointi ja komission kertomus EU‑vaaleista) on laadittu erillisiä kertomuksia, koko EU:n toimintasuunnitelman täytäntöönpanosta on julkaistu vain yksi kertomus. Tämä tapahtui 14. kesäkuuta 2019, kuusi kuukautta itse toimintasuunnitelman julkaisemisen jälkeen.

Vaikka tämä ensimmäinen täytäntöönpanokertomus kattaa EU:n toimintasuunnitelman kaikki pilarit, siinä on useita puutteita:

• siinä ei mitata tuloksellisuutta millään tavalla
• käytännesääntöjä lukuun ottamatta kutakin pilaria koskeva raportointi on pääosin yleisluonteista, eikä kustakin toimesta ole yksityiskohtaista raportointia
• EU:n toimintasuunnitelmaan liittyvistä yksittäisistä hankkeista ei ole raportointiliitettä
• siinä ei ilmoiteta, milloin seuraavaa täytäntöönpanokertomusta voidaan odottaa.

Disinformaation torjunta on jatkuvasti kehittyvä ala, joka edellyttää säännöllistä raportointia. Yhteisessä tiedonannossa covid-19-disinformaation torjunnasta tunnustetaan tarve kehittää säännöllistä raportointia.¹⁴

EU:n toimintasuunnitelmasta puuttuu erityinen rahoitussuunnitelma, joka kattaa eri yksiköille osoitettujen toimien kustannukset. Rahoitus tulee eri lähteistä, eikä rahoituksen pitkän aikavälin turvaamisesta ole määräyksiä, vaikka osa EU:n toimintasuunnitelmassa mainituista tapahtumista toistuu edelleen. Liitteessä II esitetään disinformaation torjunnan eri toimenpiteille osoitetut määrärahat. Se osoittaa, että pääasiallinen rahoituslähde vaihtelee joka vuosi, ja paljastaa rahoitussuunnittelun puuttumisen (ks. myös kohdat 50–51). Komissio ja EUH eivät aina varaa menoja disinformaation torjuntaan (sillä ei ole erityisiä toimintakoodia) – nämä tiedot on koottu vain tätä tarkastusta varten. Kaaviossa 2 esitetään yleiskuva kaikesta disinformaation torjuntaan osoitetusta EU:n rahoituksesta vuosina 2015–2020 (se ei sisällä toimia, joilla edistetään välillisesti disinformaation torjuntaa, eli ennakoivaa viestintää EU:n naapurialueilla).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komissiolta ja EUH:lta saatujen tietojen perusteella.

EU:n toimintasuunnitelmaa ei ole vieläkään päivitetty sen vuonna 2018 tapahtuneen julkaisen jälkeen. Jotkin toimet liittyvät esimerkiksi vain vuoden 2019 EU‑vaaleihin tai vuoden 2019 medialukutaitoviikkoon, jotka molemmat ovat jo ohi. Disinformaatio kehittyy jatkuvasti. Käytetty taktiikka, disinformaatiokampanjoiden taustalla oleva teknologia ja toimijat muuttuvat jatkuvasti.¹⁵ Myös neuvosto korosti tarvetta tarkistaa ja päivittää EU:n toimintasuunnitelmaa säännöllisesti (ks. kohta 10).

Vaikka covid-19-disinformaatiota koskevassa tiedonannossa (kesäkuu 2020), Euroopan demokratiatoimintasuunnitelmassa ja digitaalisia palveluja koskevassa säädösehdotuksessa laajennetaan tiettyjä alun perin EU:n toimintasuunnitelmassa esitettyjä toimia, niitä ei voida pitää sen kattavana päivityksenä. Lisäksi samankaltaisten tavoitteiden tavoittelu eri toimintasuunnitelmissa ja aloitteissa mutkistaa koordinointia ja lisää tehottomuuden riskiä.

EU:n toimintasuunnitelman täytäntöönpano etenee yleisesti ottaen suunnitelman mukaisesti, mutta siinä on havaittu useita puutteita

Tässä osiossa arvioidaan EU:n toimintasuunnitelman kunkin neljään pilariin kuuluvien toimien täytäntöönpanoa ja sitä, missä määrin niillä on parannettu tapaa, jolla EU torjuu disinformaatiota.

Strategisen viestinnän työryhmillä on tärkeä rooli, mutta niillä ei ole riittävästi henkilöstöä tai rahoitusta uusien uhkien käsittelemiseksi

Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli EU:n toimintasuunnitelman ensimmäisessä pilarissa mainittuja EUH:n strategisen viestinnän työryhmiä. Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli niiden toimeksiantoja ja sitä, oliko niillä riittävästi henkilöstöä ja rahoitusta. Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli tässä yhteydessä myös EU:n disinformaation torjunnan lippulaivahankkeen EUvsDisinfon roolia ja asemaa.

Strategisen viestinnän työryhmien toimeksiannot eivät kata riittävästi kaikkia disinformaatiotoimijoita

Sen lisäksi, että strategisen viestinnän työryhmät ovat parantaneet EU:n valmiuksia ennustaa ulkoisia disinformaatiotoimia ja vastata niihin (työryhmien toimeksiannot eivät kata EU:ssa tuotettua disinformaatiota), ne ovat merkittävästi edistäneet EU:n politiikkoja koskevaa tehokasta viestintää ja niistä tiedottamista naapurialueille.

Kolmen (itäisen, Länsi-Balkanin ja eteläisen) strategisen viestinnän työryhmän toimeksiantoja on kehitetty useilla neuvoston päätelmillä, ja niillä on erilaisia tehtäviä ja painopisteitä. Esimerkiksi itäisen strategisen viestinnän työryhmän toimeksiantona on reagoida nimenomaan ”Venäjän käynnissä oleviin disinformaatiokampanjoihin”.¹⁶ Sen toimeksianto määriteltiin yhden ulkoisen vihamielisen toimijan perusteella sen sijaan, että se koskisi Euroopan suojelemista disinformaatiolta lähteestä riippumatta.

Kahden muun strategisen viestinnän työryhmän alkuperäinen painopiste oli sen sijaan viestintätoimien tehostaminen niiden alueilla. Eteläisen alueen strategisen viestinnän työryhmä perustettiin kattamaan EU:n eteläinen naapurialue ja Persianlahden alue, kun taas Länsi-Balkanin työryhmä perustettiin lisäämään strategista viestintää kyseisellä alueella. Ennen joulukuussa 2019 annettuja neuvoston päätelmiä¹⁷ disinformaation käsittely ei ollut kummankaan työryhmän keskeinen painopiste. Vain itäisen strategisen viestinnän työryhmän nimenomaisena tavoitteena oli vahvistaa valmiuksia ennustaa ja käsitellä disinformaatiota sekä vastata siihen. Alla olevassa taulukossa 2 esitetään kunkin strategisen viestinnän työryhmän tavoitteet tarkastuksen aikaan.

Lähde: EUH.

Kolme strategisen viestinnän työryhmää on jaettu laajalti eri alueille, ja ne kattavat erilaisia disinformaatiota levittäviä toimijoita. Strategisen viestinnän työryhmien mediaseurantatoimissa keskitytään kuitenkin pitkälti Venäjän kansainvälisiin tiedotusvälineisiin, Venäjän virallisiin viestintäkanaviin, välittäjinä toimiviin tiedotusvälineisiin ja/tai tiedotusvälineisiin, jotka ovat Venäjän narratiivin innoittamia tai ohjaamia ja jotka toimivat EU:ssa ja sen naapurialueilla. EUH:n analyysin mukaan kuitenkin muistakin toimijoista, kuten Kiinasta, on tullut vaihtelevassa määrin merkittäviä disinformaatiouhkia. Myös uusi ulkomaista sekaantumista käsittelevä Euroopan parlamentin erityisvaliokunta (INGE) on järjestänyt kuulemisia, joissa on keskusteltu kolmansista maista tulevista potentiaalisista uhkista¹⁸.

Strategisen viestinnän työryhmillä on poliittinen toimeksianto, jossa ei mainita erikseen niiden toimintapolitiikkatavoitteita ja jolla ei ole tukenaan vakaata oikeusperustaa. EU:n toimintasuunnitelman toimessa 2 korkean edustajan oli määrä tarkastella uudelleen eteläisen ja Länsi-Balkanin strategisen viestinnän työryhmien toimeksiantoja (mutta ei itäisen strategisen viestinnän työryhmän toimeksiantoa). Tätä tarkistusta ei kuitenkaan ole koskaan tehty. EUH katsoo, että joulukuussa 2019 hyväksytyt neuvoston päätelmät tarjoavat riittävän perustan kyseisten työryhmien toimeksiantojen (uudelleen)vahvistamiselle. Kyseisissä päätelmissä todetaan nimenomaisesti, että kaikkien kolmen työryhmän tehtäviin tulisi kuulua ”disinformaatiotoimien jatkuva havainnointi, analysointi ja vastustaminen”¹⁹. Neuvosto kehotti myös EUH:ta arvioimaan tarpeitaan ja mahdollisuuksia laajentua muille maantieteellisille alueille, mikä osoittaa, että strategisen viestinnän työryhmien soveltamisalan laajentamiselle löytyy poliittista tukea.

Strategisen viestinnän työryhmillä ei ole erityistä ja vakaata rahoituslähdettä

Kun itäisen strategisen viestinnän työryhmä perustettiin vuonna 2015, sille ei annettu omia varoja, vaan se rahoitettiin EUH:n ja komission ulkopolitiikan välineiden hallinnon hallintomenoista. EU:n toimintasuunnitelma lisäsi EUH:n strategisen viestinnän työryhmien käytettävissä olevaa rahoitusta. Strateginen viestintä on itse asiassa toimintasuunnitelman ainoa osa, jonka talousarvio on kasvanut. Kuten kaaviosta 2 käy ilmi, strategisen viestinnän työryhmien ja strategisen viestinnän talousarvio on kasvanut lähes nelinkertaiseksi toimintasuunnitelman hyväksymisen jälkeen.

Vaikka disinformaatio ei ole vain lyhyen aikavälin uhka, strategisen viestinnän työryhmillä ei ole vakaata rahoituslähdettä, mikä voi uhata niiden kestävyyttä. Merkittävä rahoituslähde strategisen viestinnän työryhmille on ollut esimerkiksi Euroopan parlamentin valmistelutoimi ”StratCom Plus” (ks. liite II). Valmistelutoimet on tarkoitettu uusien toimien, kuten toimintapolitiikkojen, lainsäädännön ja ohjelmien, valmisteluun. Kaaviossa 3 esitetään, miten lisärahoitus on kohdennettu erilaisten valmiuksien parantamiseen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin EUH:n toimittamien tietojen perusteella.

Muun muassa Euroopan parlamentti²⁰, jäsenvaltiot²¹ ja kansalaisyhteiskunta²² ovat korostaneet useaan otteeseen²³ rahoituksen ja riittävien resurssien merkitystä. Sidosryhmät ovat kuitenkin eri mieltä siitä, miten disinformaation torjuntaan käytettävissä oleva EU:n rahoitus olisi priorisoitava. Tilintarkastustuomioistuimen haastattelujen perusteella jotkin jäsenvaltiot katsovat, että olisi painotettava enemmän niiden lähteiden ja toimijoiden analysointia ja seurantaa, joilta disinformaation voidaan helpoimmin osoittaa tulevan. Toiset katsovat, että myönteiseen viestintään olisi osoitettava enemmän rahoitusta.

Henkilöstötarpeita ei ole vielä tyydytetty

EU:n toimintasuunnitelmassa suunniteltiin strategisen viestinnän osaston vahvistamista lisäämällä 11 virkaa ennen EU‑vaaleja, palkkaamalla vakituisia virkamiehiä keskipitkällä aikavälillä ja uutta henkilöstöä EU:n edustustoihin tavoitteena ”lisätä henkilöstömäärää yhteensä 50–55 henkilöllä” vuoden 2020 loppuun mennessä. Rekrytointisuunnitelma on toteutettu kolmessa vaiheessa: 1) sopimussuhteisen henkilöstön uudelleensijoittaminen EUH:ssa, 2) henkilöstön palkkaaminen strategisen viestinnän tiimiin ja 3) henkilöstön lisääminen 27:ssä EU:n lähialueilla sijaitsevassa EU:n edustustossa.

Strategisen viestinnän osasto palkkaa ja lähettää henkilöstöä edelleen. Lokakuussa 2020 sillä oli 37 työntekijää, joten se ei ollut vielä saavuttanut 50–55 työntekijän kokonaislisäystä, joka mainitaan EU:n toimintasuunnitelmassa. Tämän tavoitteen saavuttaminen on ollut vaikeaa muun muassa siksi, että monet strategisen viestinnän työntekijät on lähetetty neuvostosta, komissiosta ja jäsenvaltioista ja osa heistä on palannut takaisin.

Lähes kaikki henkilöstön vahvistukset (mukaan lukien kaikki uudelleensijoittamiset) ovat olleet sopimussuhteista henkilöstöä: EUH on myöntänyt, että ei ole helppoa palkata pysyviä virkamiehiä, joilla on vaadittujen tehtävien suorittamisessa tarvittava asiantuntemus ja osaaminen. Sopimussuhteisten toimihenkilöiden toimikausi on kuitenkin enintään kuusi vuotta, vaikka heidän panoksensa onkin tärkeä.

Toinen ryhmä, joka muodostaa merkittävän osan strategisen viestinnän kapasiteetista, ovat komennuksella olevat kansalliset asiantuntijat. He ovat ensisijaisesti tukeneet työtä idässä ja viime aikoina myös Länsi-Balkanin strategisen viestinnän työryhmää. EUH:n lisäksi heidän lähettämisensä hyödyttää heidän kotimaitaan, koska he voivat hankkia lisää asiantuntemusta ja luoda tiiviimpiä yhteyksiä EUH:hon. Jos komennukselle lähettämistä käytetään liiallisessa määrin henkilöstökapasiteetin täyttämiseen, siihen liittyvä henkilöstön tiheä vaihtuminen voi kuitenkin johtaa henkilöstötilanteen epävarmuuteen sekä institutionaalisen muistin ja asiantuntemuksen ajoittaiseen menetykseen. Kaikki nämä tekijät saattavat heikentää institutionaalisen muistin ja asiantuntemuksen kehittymistä.

Covid-19-pandemia ja sen työryhmille tuottama lisätyömäärä aiheuttaa riskin, että EUH ei pysty nykyisellä henkilöstöjakaumalla ja ‑määrällä pysymään riittävästi uusien suuntausten ja kehityskulkujen, kuten uusien uhkalähteiden sekä disinformaatiostrategioiden ja ‑taktiikoiden, tasalla. Lisäksi neuvoston pyyntö vahvistaa strategista viestintää koskevaa työtä muilla alueilla (ks. kohta 10) voi venyttää entisestään sen rajallista henkilöstökapasiteettia.

Tehokas tietojen analysointi ei ole ratkaisevan tärkeää pelkästään disinformaation seurannan, havaitsemisen ja analysoinnin kannalta, vaan sitä tarvitaan myös luotettavien, näyttöön perustuvien strategisten näkemysten ja päätöksenteon perustana. Tarkastuksen aikaan strategisen viestinnän osaston data-analyysikeskuksessa toimi päätoimisia sisäisiä analyytikoita, joita ulkopuoliset toimeksisaajat tukivat. Vuoden 2019 puolivälissä perustettu keskus tukee strategisen viestinnän työryhmien ja EU:n toimintasuunnitelman toiseen pilariin kuuluvan nopean hälytysjärjestelmän toimintaa. Sen analyysit tehdään yleensä tilauksesta ja tapauskohtaisesti. Sen työtä ei ole myöskään integroitu järjestelmällisesti kaikkien strategisen viestinnän työryhmien työhön. Vaikka ulkopuolisten toimeksisaajien käyttö voi tarjota joustavuutta, omat sisäiset resurssit ovat ratkaisevan tärkeitä tarkan analyysin tekemiseksi lyhyellä varoitusajalla sekä institutionaalisen muistin ja asiantuntemuksen kehittämiseksi.

Strategisen viestinnän työryhmien työn vaikutuksen mittaaminen on edelleen haaste

Strategisen viestinnän suurimpia haasteita ovat edelleen disinformaatiota koskevan haavoittuvuuden ja disinformaation vaikutusten mittaaminen sekä pyrkimykset ymmärtää ja analysoida disinformaatiota ja vastata siihen. Komissio käyttää mielipidetutkimuksia yhtenä keinona arvioida strategisen viestinnän vaikuttavuutta EU:ta koskevissa näkemyksissä. On kuitenkin vaikea yhdistää näiden tutkimusten tuloksia EU:n toimenpiteisiin.

Viestintäkampanjoita lukuun ottamatta strategisen viestinnän työryhmät eivät mitanneet työnsä vaikutusta kattavasti. Mikään niistä ei myöskään arvioinut vaikuttavuuttaan tai määritellyt kehittämisen tarpeessa olevia aloja.

EUvsDisinfo-sivuston ylläpito EUH:ssa herättää epävarmuutta hankkeen lopullisesta tarkoituksesta

EUvsDisinfo-sivusto on disinformaation torjuntaa koskevien EU:n toimien julkinen keulakuva ja lippulaiva sekä itäisen työryhmän tärkein tuote disinformaation torjumiseksi. Siinä on avoimen lähdekoodin hakutietokanta, jossa on yli 9 700 disinformaatiotapausta ajalta 1. lokakuuta 2020 lähtien. EUvsDisinfo-sivuston keskeinen aineisto julkaistaan viidellä EU‑kielellä, loput vain englanniksi ja venäjäksi. EUH:n mukaan keskittyminen alun perin Venäjän disinformaatioon loi perustan ainutlaatuiselle ja uudenlaiselle lähestymistavalle; jäsenvaltioiden hallitukset eivät ole toteuttaneet vastaavia aloitteita.

EUvsDisinfo on vuodesta 2015 lähtien lisännyt jatkuvasti näkyvyyttä verkossa (ks. kaavio 4 jäljempänä) luetteloimalla, analysoimalla ja julkaisemalla esimerkkejä Venäjän disinformaatiosta. Monet sidosryhmät vahvistivat, että EUvsDisinfo on ollut keskeisessä asemassa lisäämässä tietoisuutta ja vaikuttamassa näkemyksiin Venäjän EU:lle ja sen jäsenvaltioille aiheuttamasta disinformaatiouhasta.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin EUH:n toimittamien tietojen perusteella.

EUvsDisinfo-hanke on aikanaan saanut osakseen myös arvostelua. Esimerkiksi Alankomaiden parlamentti²⁴ arvosteli sitä vuonna 2018 alankomaalaisen julkaisun yhdistämisestä virheellisesti Venäjän disinformaatioon. Lisäksi jotkin EUvsDisinfo-sivustolla julkaistut tapaukset eivät ole olleet uhka EU:n demokratioille.

Sen lisäksi, että EUvsDisinfo-hanke tuottaa lisää esimerkkejä Venäjän disinformaatiosta – uhka on nyt selvästi havaittu ja tunnustettu – sen tuleva rooli ja tehtävä ovat epäselviä. Huolimatta EUH:n väitteestä, että EUvsDisinfo on riippumaton eikä edusta EU:n virallista kantaa, sen sijainti EUH:ssa asettaa väitteen kyseenalaiseksi. Tämä herättää kysymyksen siitä, pitäisikö tällaisen välineen olla julkisen viranomaisen (kuten EUH:n) ylläpitämä ja hallinnoima vai pitäisikö sen hallinnointi jättää jonkin kansalaisjärjestön vastuulle.

Nopea hälytysjärjestelmä on yhdistänyt jäsenvaltiot, mutta kaikkia sen mahdollisuuksia ei ole hyödynnetty

Nopean hälytysjärjestelmän perustaminen on EU:n toimintasuunnitelman toisen pilarin keskeinen toimi (toimi 3). Toimintasuunnitelmassa todetaan: ”disinformaation levittämisen jälkeiset ensimmäiset tunnit ovat ratkaisevan tärkeitä sen havaitsemisen, analysoinnin ja torjumisen kannalta”. Nopea hälytysjärjestelmä perustettiin maaliskuussa 2019, toimintasuunnitelmassa asetettuun määräaikaan mennessä. Siinä on kaksi keskeistä osaa: kansallisten yhteyspisteiden verkosto ja verkkoalusta, jonka tavoitteena on ”varoittaa disinformaatiokampanjoista reaaliaikaisesti teknisen infrastruktuurin välityksellä”, jotta helpotetaan ”tietojen ja arvioiden jakamista, mikä mahdollistaa yhteisen tilannetietoisuuden, disinformaation koordinoidun arvioinnin ja sen torjumisen. Näin varmistetaan ajan ja resurssien käytön tehokkuus.”²⁵ EUH toimii nopean hälytysjärjestelmän sihteeristönä ja ylläpitää verkkosivustoa.

Vaikka nopea hälytysjärjestelmä on hyödyllinen väline tietojen jakamisessa, se ei ollut tarkastuksen suorittamisajankohtaan mennessä vielä antanut varoituksia eikä sitä ole käytetty yhteisen toiminnan koordinointiin

Jotta nopea hälytysjärjestelmä toimisi tehokkaasti, sen on voitava antaa oikea-aikaisia hälytyksiä, koordinoida yhteisiä disinformaation levittäjien yksilöintitoimia ja vastatoimia sekä helpottaa jäsenvaltioiden ja EU:n toimielinten välistä tiedonvaihtoa. Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko nopeaa hälytysjärjestelmää käytetty ennen vuoden 2019 EU‑vaaleja EU:n toimintasuunnitelman mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös sen toimintaa ja osallistujien osallistumisen tasoa.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että nopea hälytysjärjestelmä oli perustettu nopeasti maaliskuussa 2019 EU:n toimintasuunnitelman mukaisesti. Se on tuonut jäsenvaltiot ja EU:n toimielimet yhteen ja helpottanut tiedonjakoa, mutta se ei ollut antanut hälytyksiä tarkastuksen suorittamisajankohtaan mennessä eikä se ole koordinoinut yksilöinti- ja vastatoimia alun perin suunnitellulla tavalla.

Useimmilla tarkastuksen yhteydessä kuulluilla sidosryhmillä oli myönteinen näkemys nopeasta hälytysjärjestelmästä. Niiden mukaan se täyttää huomattavan aukon disinformaation torjunnan ekosysteemissä luomalla yhteisön. Tämä vahvistettiin myös jäsenvaltioille lähetetyssä tilintarkastustuomioistuimen kyselyssä: nopean hälytysjärjestelmän avulla ne voivat jakaa tietoa, saada uusia näkemyksiä ja vahvistaa valmiuksiaan vastavuoroisesti. Seuraavassa kaaviossa 5 esitetään nopean hälytysjärjestelmän kansallisten yhteyspisteiden eniten arvostamat osa-alueet.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Vaikka käsitys nopeasta hälytysjärjestelmästä tiedonvaihtovälineenä oli yönteinen, tilintarkastustuomioistuin ei löytänyt näyttöä siitä, että nopean hälytysjärjestelmän kautta jaetut tiedot olisivat johtaneet merkittävään toimintapoliittiseen kehitykseen jäsenvaltioiden tasolla. Yhteisen tilannetietoisuuden kehittäminen on nopeassa hälytysjärjestelmässä edelleen kesken, ja sitä vaikeuttavat yhteisen riskinarvioinnin puuttuminen sekä yhdenmukaisten ja johdonmukaisten määritelmien puuttuminen (esimerkiksi itse termi disinformaatio ja erilaiset näkemykset sen lähteistä, siihen vastaamisesta ja valmiustasoista).

Kun nopea hälytysjärjestelmä perustettiin, sen ensisijaiseksi tavoitteeksi katsottiin lähestyvien EU‑vaalien alla reaaliaikaisten hälytysten antaminen, jotta disinformaatiokampanjoihin voitaisiin reagoida nopeasti. Strategisen viestinnän tiimin keskeisenä tavoitteena oli kuitenkin koota yhteisö ja kehittää sitä, koska EU:ssa ei ollut siihen mennessä ollut tällaista mekanismia. Nämä erilaiset motiivit ovat hämärtäneet sidosryhmien ja laajemman yleisön käsitystä siitä, mikä on nopean hälytysjärjestelmän tehtävä.

On kehitetty hälytysmekanismi, jota voidaan käyttää erittäin kiireellisissä tapauksissa, mutta sitä ei ollut käytetty tarkastuksen ajankohtaan mennessä. Hälytysjärjestelmän käynnistämisen kynnys on määritelty laadullisesti disinformaatiokampanjaksi, jolla on ”merkittävä rajat ylittävä vaikutus” (useaan maahan kohdennettu hyökkäys). Tätä kynnystä on mahdotonta arvioida määrällisesti.

Hälyttämisen lisäksi nopea hälytysjärjestelmä suunniteltiin tukemaan disinformaatiohyökkäysten lähteen määrittämistä ja edistämään koordinoitua vastausta. Tätä nopean hälytysjärjestelmän koordinointivalmiutta ei kuitenkaan ole testattu.

Nopean hälytysjärjestelmän toimintaa ja siihen osallistumista johtaa rajallinen määrä jäsenvaltioita

Nopea hälytysjärjestelmä yhdistää jäsenvaltioiden yhteyspisteet, EUH:n tiedusteluanalyysikeskuksen, Euroopan komission (erityisesti pääosastot CNECT, JUST ja COMM), Euroopan parlamentin ja neuvoston pääsihteeristön. Naton edustajia ja G7-ryhmän nopean toiminnan mekanismi osallistuvat nopean toiminnan hälytysjärjestelmään. Joskus nopean hälytysjärjestelmän kokouksissa on läsnä myös ulkopuolisia asiantuntijoita, jotka edustavat esimerkiksi kansalaisyhteiskuntaa ja verkkoalustoja. Yleensä kansallisten yhteyspisteiden kokoukset pidetään neljännesvuosittain, mutta osallistumisen taso vaihtelee jäsenvaltiosta toiseen. Suurimmasta osasta toimintaa vastaa yksi kolmannes jäsenvaltioista; tämän kolmanneksen osallistuminen on muita säännöllisempää, ja se on aktiivisempi kokouksissa.

Viimeisimmät tilastot viittaavat laskusuuntaukseen toiminnan tasossa

Alustan tuottamat tilastot viittaavat useisiin eri suuntauksiin. Ensinnäkin toimintaa pyörittää pieni joukko keskeisiä käyttäjiä muiden käyttäjien ollessa paljon passiivisempia. Toiseksi toiminnan taso on sen käynnistämisen jälkeen ollut huipussaan kahteen kertaan: EU‑vaalien aikaan ja maaliskuun puolivälissä 2020 alkaneen yleiseen sulkutilan ensiviikkoina. Viimeksi mainitussa tapauksessa toiminta on sittemmin vähentynyt ja vakiintunut elokuun 2020 lopussa noin puoleen toukokuun tasosta.

Käyttäjätilastot viittaavat laskusuuntaukseen toiminnan tasossa. Esimerkiksi keskimääräiset päivittäiset katselut – jopa nopean hälytysjärjestelmän covid-19-disinformaatioon keskittyvissä erityisosissa – ovat vähentyneet, kuten kaaviosta 6 käy ilmi. Lisäksi aktiivisten käyttäjien määrä on vähentynyt tasaisesti toukokuun 2019 lopussa järjestetyistä EU‑vaaleista lähtien. Vaikka nämä mittarit eivät kerro koko totuutta, ne osoittavat selvästi, että alustan kaikkia mahdollisuuksia ei ole hyödynnetty.

Lähde: EUH StratCom. Käyttäjämäärän kaksi pudotusta ovat seurausta elokuussa käyttöön otetusta käytännöstä deaktivoida käyttäjätilit, jotka eivät ole olleet aktiivisia yli kolmeen kuukauteen.

Yhteistyö verkkoalustojen ja olemassa olevien verkostojen kanssa on pääosin epävirallista

EU:n toimintasuunnitelman mukaan verkkoalustojen olisi tehtävä yhteistyötä nopean hälytysjärjestelmän yhteyspisteiden kanssa erityisesti vaalien alla relevanttien ja oikea-aikaisten tietojen tarjoamiseksi. Nopean hälytysjärjestelmän ja verkkoalustojen väliselle yhteistyölle ei ole kuitenkaan sovittu yhteyskäytäntöä, ja koska strategisen viestinnän tiimi ei seuraa paljastettujen tapausten määrää, nopean hälytysjärjestelmän tuloksellisuutta tällä alalla ei ole mahdollista arvioida.

Käytännesäännöt saivat verkkoalustat omaksumaan disinformaation vastaisen kannan mutta eivät riitä tekemään niistä vastuuvelvollisia

Yksi suurimmista syistä, miksi disinformaatio on niin akuuttia, on internetin yleinen käyttö yhdistettynä uusien teknologioiden käyttöönottoon ja verkkoalustojen lisääntyvään käyttöön tiedon saamiseksi. Tämä helpottaa huomattavasti väärien tietojen luomista, vahvistamista ja levittämistä. Digitaalitalouden ja ‑yhteiskunnan indeksin mukaan 85 prosenttia EU:n kansalaisista oli internetin käyttäjiä vuonna 2020. Useimmat alustat muuttavat palvelunsa rahaksi henkilötietojen avulla (pääasiassa mainosmallien perusteella). Se on luonut hedelmällisen pohjan myös disinformaatiotoimijoille, niin että ne voivat kohdentaa toimensa entistä paremmin.

Verkkoalustoilla disinformaatiota esiintyy lähinnä silloin, kun siellä jaetaan vääriä tietoja, jota alustojen algoritmit saattavat edistää sisällön esittämisen priorisoimiseksi. Algoritmit perustuvat verkkoalustojen liiketoimintamalliin, ja niissä suositaan yksilöllistä ja suosittua sisältöä, koska se herättää todennäköisimmin huomiota. Disinformaatio vaikuttaa myös verkkohaun tuloksiin, mikä estää edelleen käyttäjiä löytämästä ja lukemasta luotettavaa verkkotietoa.²⁶ Jäljempänä kuvassa 1 on esimerkki verkkoalustan termille ”The EU is” (EU on) tarjoamista hakuennusteista, jotka ovat lähes kaikki kielteisiä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen todellinen internethaku 18.10.2019 klo 11.55 (GMT+1).
Google on Google LLC:n tavaramerkki.

Valetilit, verkkotrollit ja haitalliset botit edistävät myös väärien tietojen levittämistä.

Käytännesäännöt tarjoavat komissiolle puitteet olla vuorovaikutuksessa sosiaalisen median alustojen kanssa

Komissio päätti huhtikuussa 2018 antamansa tiedonannon ja korkean tason asiantuntijaryhmän ehdotusten perusteella tehdä disinformaatiota koskevaa yhteistyötä verkkoalustojen ja toimialajärjestöjen kanssa. Sen seurauksena laadittiin käytännesäännöt (ks. liite V), joiden mukaisesti allekirjoittajat omaksuivat itsesääntelyyn perustuvan vapaaehtoisen lähestymistavan. Käytännesäännöt allekirjoitettiin lokakuussa 2018, ennen kuin ne sisällytettiin EU:n toimintaohjelman kolmanteen pilariin. Tällä hetkellä allekirjoittajia on 16.

Käytännesäännöissä verkkoalustat ja mainostajia edustavat toimialajärjestöt sitoutuvat toimittamaan Euroopan komissiolle raportteja, joissa esitetään sitoumusten noudattamiseksi toteutettujen toimenpiteiden tilanne. Nämä toimenpiteet ovat vaihdelleet poliittisen mainonnan avoimuuden varmistamisesta valetilien sulkemiseen ja disinformaation levittäjien rahanansainnan estämiseen. Komissio on seurannut tiiviisti näiden sitoumusten noudattamista.

Suurin osa tarkastuksen aikana haastatelluista sidosryhmistä korosti, että komission toiminta verkkoalustojen kanssa oli ainutlaatuinen ja tarpeellinen aloite. Monet tilintarkastustuomioistuimen kuulemista EU:n ulkopuolisista tahoista seuraavat tiiviisti komission toimia. Ne pitävät EU:ta ensimmäisenä maailmanlaajuisena toimijana, joka pyrkii löytämään herkän tasapainon sananvapauden suojelun ja haitallisen disinformaation leviämisen rajoittamisen välillä.

Käytännesäännöt ovat tarjonneet komissiolle puitteet olla vuorovaikutuksessa sosiaalisen median alustojen kanssa ennen toukokuun 2019 EU‑vaaleja ja myöhemmin covid-19-pandemian aikana tähän liittyvän ”infodemian” kielteisten vaikutusten rajoittamiseksi. Laatikossa 1 esitellään EU:n pyrkimyksiä rajoittaa covid-19:ään liittyvää disinformaatiota käytännesääntöjen avulla (ks. myös liite VI).

Käytännesääntöjen arviointi paljasti rajoitteita raportointivaatimuksissa

Käytännesääntöjä on arvioitu useilla tarkastuksilla ja arvioinneilla. Ne paljastivat useita puutteita tavassa, jolla komissio vahvisti käytännesääntöjen allekirjoittajia koskevat raportointivaatimukset (ks. laatikko 2). Nämä arvioinnit eivät olleet johtaneet muutoksiin käytännesäännöissä.

Tilintarkastustuomioistuin vahvistaa, että allekirjoittajien raportointi vaihtelee riippuen niiden sitoutumisesta ja siitä, ovatko ne verkkoalustoja vai toimialajärjestöjä. Verkkoalustojen raportit eivät myöskään ole aina vertailukelpoisia ja niiden pituus vaihtelee huomattavasti.

Tämä vaihtelu käytännesääntöjen allekirjoittajien välillä on osoittautunut ongelmaksi myös yleisten keskeisten suorituskykyindikaattoreiden määrittämisessä. Näillä keskeisillä suorituskykyindikaattoreilla voidaan seurata joidenkin allekirjoittajien, muttei kaikkien toimia. Esimerkiksi otsikon ”Palvelujen eheys” alla komissio ehdotti indikaattoria ”Automaattisten bottien väärinkäyttöä koskevien alustapolitiikkojen rikkomisesta johtuvien viestien, kuvien, videoiden tai kommenttien määrä”. Tämä tuotosindikaattori on merkityksellinen vain tietyille verkkoalustoille.

Komission omassa analyysissä käytännesääntöjen allekirjoittajien raporteista katsotaan, että tähän mennessä käytetyt mittarit vastaavat vain tuotosindikaattoreita. Esimerkiksi alustat ilmoittavat hylänneensä mainoksia tai poistaneensa useita tilejä tai viestejä, jotka olivat disinformaation levittäjiä covid-19:n yhteydessä (ks. myös laatikko 1). Jos näitä ilmoitettuja tietoja ei aseteta asiayhteyteensä (eli vertaamalla niitä ajoissa perustietoihin ja muihin merkityksellisiin tietoihin, kuten yleiseen tilien luontiin) eikä komissio voi tarkistaa niiden paikkansapitävyyttä, niistä on vain vähän hyötyä.

Komission puolesta tehdyssä käytännesääntöjen arvioinnissa tarkastellaan raportoinnin nykytilaa mutta myös suositellaan mahdollisia mittareita tulevaisuutta varten. Asiakirjassa ehdotetaan kahden tason indikaattoreita:

1. koko käytännesääntöjen ”rakenteellisia” indikaattoreita, joilla mitataan kokonaistuloksia, disinformaation yleisyyttä verkossa sekä käytännesääntöjen yleistä vaikutusta. Niiden avulla voidaan seurata yleisellä tasolla, onko disinformaatio lisääntymässä, samalla tasolla vai vähenemässä
2. räätälöidyt ”palvelutason” indikaattorit pilareittain eriteltyinä, jotta voidaan mitata kunkin yksittäisen allekirjoittaja-alustan tuloksia disinformaation torjunnassa.

Komissio ei ollut tarkastuksen aikaan antanut allekirjoittajille uutta raporttimallia tai uusia, mielekkäämpiä indikaattoreita.

Edellä kuvatut ongelmat osoittavat, että verkkoalustoja ei saateta vastuuseen toimistaan ja roolistaan disinformaation aktiivisessa torjunnassa.

Johdonmukaisen medialukutaitoa koskevan strategian puuttuminen ja EU:n toimien hajanaisuus heikentää niiden vaikutusta

EU:n toimintasuunnitelman neljännessä pilarissa keskitytään lisäämään tietoisuutta ja parantamaan yhteiskuntien kykyä selviytyä disinformaatiosta. Siinä pyritään parantamaan medialukutaitoa koskevia toimia, kuten vuoden 2019 medialukutaitoviikkoa, ja tukemaan riippumattomia tiedotusvälineitä ja tutkivia journalisteja. Lisäksi siinä kehotetaan jäsenvaltioita panemaan nopeasti täytäntöön audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin medialukutaitoa koskevat säännökset ja perustamaan monialaisia, riippumattomia faktantarkistajien tiimejä vuoden 2019 Euroopan parlamentin vaalien silmällä pitäen.

Medialukutaito tarkoittaa taitoja, tietoja ja ymmärrystä, joiden avulla kansalaiset voivat käyttää tiedotusvälineitä tehokkaasti ja turvallisesti, ja se varustaa heidät kriittisen ajattelun taidolla, jota tarvitaan harkinnan käyttämiseen, monimutkaisten tosiasioiden analysoimiseen sekä mielipiteiden ja tosiasioiden välisen eron tunnistamiseen.³³ Medialukutaito sijoittuu koulutuspolitiikan ja EU:n digitaalistrategian leikkauspisteeseen, ja vastuu siitä on jäsenvaltioilla. Komission tehtävänä on edistää yhteistyötä ja alalla tapahtuvaa kehitystä. Disinformaatio ei kuitenkaan kunnioita rajoja, ja siksi on tärkeää kehittää yhteisiä välineitä ja jakaa parhaita käytäntöjä EU:n tasolla.

Tämän pilarin toimien arvioimiseksi tilintarkastustuomioistuin tutki vuonna 2019 järjestettyä EU:n medialukutaitoviikkoa ja sitä, oliko tämän alan eri aloitteille laadittu hyvin määritelty strategia. Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli komission kertomusta vuoden 2019 EU‑vaaleista³⁴ ja arvioi 20:tä suoraan medialukutaitoon ja disinformaation torjuntaan liittyvää hanketta.

Komission kertomuksessa vuoden 2019 EU‑vaaleista todetaan, että vaikka nämä manipulaatiotoimet keskittyivät toistuvasti poliittisesti arkaluonteisiin aiheisiin ja niitä kohdennettiin EU:n kansalaisryhmiin ennen vaaleja, laajamittaista salaista vaikuttamista vuoden 2019 vaaleihin ei ole toistaiseksi havaittu.

Jäsenvaltiot eivät osallistu samantasoisesti EU:n medialukutaitoviikkoon

Euroopan medialukutaitoviikko käsittää joukon toimia, joilla lisätään tietoisuutta medialukutaidosta kaikkialla EU:ssa (ks. laatikko 3). On kuitenkin epäselvää, miten se kuvastaa johdonmukaista medialukutaitoa koskevaa EU:n strategiaa; vaikka se sisältää joitakin korkean tason keskusteluja, sen avulla havainnollistetaan pääasiassa joitakin EU:n ja jäsenvaltioiden erityisiä aloitteita. Komission ja neuvoston oli tarkoitus järjestää yhdessä vuoden 2020 medialukutaitoviikko, jolla olisi voitu edistää jäsenvaltioiden toimia ja osallistumista. Se kuitenkin peruttiin covid-19:n vuoksi.

Laatikko 3

Euroopan medialukutaitoviikko

Vuoden 2019 medialukutaitoviikko oli toinen kahdesta erityisestä medialukutaitoa koskevasta toimesta EU:n toimintasuunnitelmassa. Se järjestettiin maaliskuussa 2019 Brysselissä ja jäsenvaltioissa, ja siihen sisältyi korkean tason konferenssi. Tuolloin järjestettiin yli 320 tapahtumaa, ja syyskuun 2020 loppuun mennessä oli järjestetty yhteensä 360 tapahtumaa.

Lähes puolet kaikista tapahtumista järjestettiin Ranskassa, ja Belgia (lähinnä Bryssel) oli toisena, selvästi Ranskaa jäljessä. Muutamassa jäsenvaltiossa ei järjestetty lainkaan tapahtumia – kuten tapahtumien maantieteellinen jakauma osoittaa (ks. viereinen kuva). Kuten saattoi odottaa, useimmat tapahtumat järjestettiin virallisen käynnistyksen aikoihin. Saatavilla ei kuitenkaan ole tilastoja siitä, kuinka monta ihmistä näillä tapahtumilla saavutettiin, eikä niiden temaattisesta jakautumisesta tai siitä, missä määrin niissä käsiteltiin erityisesti disinformaatiota.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

Ei ole yleistä medialukutaitoa koskevaa strategiaa, johon sisältyisi disinformaation torjunta

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi monia EU:n ja jäsenvaltioiden aloitteita, joissa käsiteltiin medialukutaitoa, sekä lukuisia toimintapoliittisia asiakirjoja. Tämä käy selvästi ilmi myös medialukutaitoa koskevista neuvoston päätelmistä³⁵, joka sisältää liitteen tärkeimmistä politiikka-asiakirjoista. Näitä toimia ei kuitenkaan koordinoida yleisellä strategialla, jolla vahvistettaisiin yhteiskuntien selviytymiskykyä, erityisesti medialukutaidon alalla, ja johon sisältyisi disinformaation torjunta. Toimet, joilla pyritään vastaamaan jäsenvaltioiden kohtaamiin erityisiin medialukutaitoa koskeviin haasteisiin, ovat tärkeitä myös paikallisen tason vaikutuksen aikaansaamiseksi. EU:n medialukutaidon edistämiseen osoittamasta tuesta puuttuvat kuitenkin seuraavat perustekijät, jotka olisivat ratkaisevan tärkeitä moitteettoman varainhoidon kannalta:

• tärkeimpien medialukutaitoa koskevien EU:n ja jäsenvaltioiden käytäntöjen ja toimien säännöllinen päivitys yhteistyössä medialukutaitoa käsittelevän asiantuntijaryhmän kanssa (Euroopan neuvosto teki vuonna 2016 tällaisen kartoituksen, joka oli ensimmäinen laatuaan, mutta sitä ei ole päivitetty sen jälkeen³⁶)
• selkeä tavoitteenasettelu, joka perustuu järjestelmälliseen ja säännölliseen medialukutaitoa ja media- ja digitaalialustojen vaikutusta koskevaan tutkimukseen, sekä indikaattorit tuloksellisuuden mittaamiseksi
• tarvittavat koordinointimekanismit synergioiden luomiseksi ja päällekkäisyyksien välttämiseksi esimerkiksi audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin, digitaalisen koulutuksen toimintasuunnitelman, Luova Eurooppa ‑ohjelman, digitaalisten taitojen puitekehyksen ja osaamisohjelman, äskettäin julkaistun Euroopan demokratiatoimintasuunnitelman, digitaalisia palveluja koskevan säädöksen sekä media- ja audiovisuaalialan toimintasuunnitelman mukaisten aloitteiden ja toimien välillä
• EU:n medialukutaitoaloitteiden yhtenäinen seuranta.

Komission mukaan seuraavassa monivuotisessa rahoituskehyksessä (2021–2027) varataan medialukutaidon tukemiseen noin 14 miljoonaa euroa EU:n rahoitusta Luova Eurooppa ‑ohjelmasta³⁷. Tämä tekee 2 miljoonaa euroa vuotta kohti. Kuten myös medialukutaitoa koskevissa neuvoston päätelmissä todetaan, on kuitenkin kehitettävä lisärahoituslähteitä.

Useimmat tarkastetuista hankkeista tuottivat konkreettisia tuloksia, mutta monet eivät osoittautuneet riittävän laajoiksi ja kattaviksi

Tilintarkastustuomioistuimen arvioimista 20 hankkeesta kymmenen rahoitettiin Horisontti 2020 ‑puiteohjelmasta ja loput kymmenen Euroopan parlamentin rahoittamista pilottihankkeista ja valmistelutoimista (ks. liitteessä III oleva taulukko).

Euroopan parlamentin vuonna 2016 käynnistämä ”Medialukutaito kaikille” ‑ehdotuspyyntö käsittää pilottihankkeita ja valmistelutoimia, jotka koskevat innovatiivisten startup-ideoiden yhteisrahoitusta eri puolilla EU:ta medialukutaidon alalla. Pilottihanke kestää kaksi vuotta, ja valmistelutoimi sen jälkeen kolme vuotta. Horisontti 2020 ‑puiteohjelman hankkeet ovat tutkimus- ja innovointihankkeita, jotka kattavat disinformaation torjumiseen liittyviä erittäin teknisiä näkökohtia, kuten bottien käytön ja havaitsemisen tai uuden sukupolven sisällöntarkistustyökalujen kehittämisen.

Tilintarkastustuomioistuimen analyysissä (ks. liite III) havaittiin konkreettisia tuloksia 12 hankkeessa 20:stä. Eniten myönteisiä tuloksia saavutettiin hankkeissa, jotka perustuivat aiempien, faktatarkistukseen liittyvien työkalujen kehittämiseksi toteutettujen hankkeiden tuloksiin, tai hankkeissa, joilla luotiin opetus- ja oppimismateriaalia disinformaation torjuntaa varten (ks. laatikko 4).

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin kymmenessä hankkeessa 20:stä puutteita, jotka koskivat lähinnä niiden pienimuotoisuutta ja rajallista kattavuutta. Seitsemän hanketta ei ole tavoittanut tai ei todennäköisesti tavoita kohdeyleisöään, ja kolmen hankkeen tuloksia oli vaikea toistaa, mikä rajoitti niiden vaikutusta. Laatikossa 5 esitellään useita hankkeita, jotka havainnollistavat näitä kysymyksiä:

Kaiken kaikkiaan ei ollut juurikaan näyttöä vertailevasta analyysistä, joka kohdistuisi hankkeiden tuloksiin – erityisesti siihen, mikä oli toiminut ja miksi. Ei ollut paljoa näyttöä siitäkään, että komissio koordinoisi parhaiden käytäntöjen ja medialukutaitoaineiston vaihtoa EU:ssa. Myös arviointikehys puuttuu. Tällainen kehys on ratkaisevan tärkeä yhteiskuntien selviytymiskyvyn pitkän aikavälin kehittämisessä, koska sillä varmistetaan, että saadut kokemukset otetaan suoraan huomioon tulevissa toimissa, toimintapolitiikassa ja strategiassa. Medialukutaitoa koskevien toimenpiteiden suorista vaikutuksista on vaikea saada näyttöä, ja ponnistelut ovat vielä alkuvaiheessa.³⁸ Myös medialukutaitoa koskevissa neuvoston päätelmissä kehotettiin kehittämään systemaattiset kriteerit ja arviointiprosessit sekä yhdenmukaiset ja vertailukelpoiset menetelmät, joiden avulla jäsenvaltiot voivat raportoida medialukutaidon kehittymisestä³⁹.

SOMA- ja EDMO-hankkeet herättivät vain vähän medialukutaidon asiantuntijoiden ja faktantarkistajien kiinnostusta

Kuten EU:n toimintasuunnitelman neljännessä pilarissa todetaan, riippumattomat faktantarkistajat ja tutkijat ovat avainasemassa lisättäessä ymmärrystä disinformaatiota edistävistä rakenteista ja mekanismeista, jotka vaikuttavat sen levittämistapoihin verkossa. Komissio rahoitti SOMA-hankkeen (Social Observatory for Disinformation and Social Media Analysis), digitaalisen alustan, jolla pyritään luomaan perusta eurooppalaiselle faktantarkistajien verkostolle. SOMA-hanke rahoitetaan Horisontti 2020 ‑puiteohjelmasta, ja sen kokonaistalousarvio on lähes 990 000 euroa. Hanke käynnistettiin marraskuussa 2018, ja sen on määrä päättyä 30. huhtikuuta 2021.

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi paljasti, että SOMA onnistui houkuttelemaan vain kaksi kansainvälisen faktantarkistusverkoston⁴⁰ tunnustamaa faktantarkistajaa. Tarkastushetkellä (lokakuussa 2020) SOMA-hankkeessa oli 48 rekisteröityä jäsentä. Useat niistä, joihin otettiin yhteyttä, myönsivät etteivät koskaan käyttäneet SOMA-alustaa. Vaikka SOMA-hankkeen teknologia on saanut myönteisiä arvioita, faktantarkistusyhteisö ei vieläkään käytä sitä laajalti.

Komissio käynnisti kesäkuussa 2020, hyvissä ajoin ennen SOMA-hankkeen päättymistä ja odottamatta arviointia saatujen kokemusten keräämiseksi ja soveltamiseksi, eurooppalaisen digitaalisen median seurantafoorumin (EDMO) ensimmäisen vaiheen (jonka arvo on 2,5 miljoonaa euroa ja joka kestää vuoden 2022 loppuun). Sen tavoitteena on vahvistaa yhteiskuntien selviytymiskykyä kokoamalla yhteen faktantarkistajia, medialukutaidon asiantuntijoita ja akateemisia tutkijoita ymmärtämään ja analysoimaan disinformaatiota yhteistyössä viestintäalan organisaatioiden, verkkoalustojen ja mediakasvatusta harjoittavien tahojen kanssa.

SOMA- ja EDMO-hankkeiden tavoitteet ovat siis osittain päällekkäisiä, ja suurin osa toimeksisaajista osallistuu molempiin hankkeisiin samanaikaisesti. SOMA-hankkeen arvioijat ehdottivat näiden kahden hankkeen yhdistämistä, mutta niiden välille ei ole vielä luotu virallisia yhteyksiä. Lisäksi on vaarana, että niiden rahoitus muodostuu päällekkäiseksi, sillä molemmat hankkeet perustuvat samaan teknologiaan ja samoihin kaupallisiin tuotteisiin ja ne myös käyttävät kyseistä teknologiaa ja kyseisiä tuotteita.

EDMO on esitetty kokonaisvaltaisena ratkaisuna monien disinformaatioon liittyvien yhteiskunnallisten haasteiden ratkaisemiseksi. Hanke on kuitenkin vielä lapsenkengissä, ja sen näkyvyys sidosryhmien keskuudessa on hankkeen johdon mukaan edelleen rajallista. Vielä on liian aikaista arvioida EDMO-hankkeen vaikuttavuutta. EDMO-hanke tunnettuus on kuitenkin vähäistä sidosryhmien keskuudessa, ja siksi sen saavutukset eivät välttämättä vastaa sille asetettuja liian kunnianhimoisia tavoitteita. Sen nykyinen painopiste on tarvittavan infrastruktuurin rakentamisessa, ja se tarvitsee lisää resursseja saavuttaakseen tavoitteensa.

Tilintarkastustuomioistuimen haastattelemat medialukutaidon asiantuntijat totesivat, että medialukutaitoyhteisö ei katsonut osallistuvansa riittävästi EDMO-hankkeeseen. EDMO-hankkeen neuvoa-antavassa komiteassa on runsaasti tieteen ja journalismin asiantuntemusta, mikä heijastaa EU:n toimintasuunnitelman keskeistä painopistettä vahvistaa faktantarkistamista ja tukea journalismia. Medialukutaitoyhteisö tai kansalaisyhteiskunta, jotka voisivat luoda hyödyllisiä yhteyksiä tiedeyhteisön ja päätöksenteon välille, ovat kuitenkin aliedustettuna (kaksi asiantuntijaa 19:stä).

Päätelmät ja suositukset

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko EU:n disinformaation torjuntaa koskeva toimintasuunnitelma merkityksellinen, kun se laadittiin, ja tuottiko se tavoiteltuja tuloksia. Tilintarkastustuomioistuimen päätelmänä oli se, että EU:n toimintasuunnitelma oli merkityksellinen mutta epätäydellinen, ja vaikka sen täytäntöönpano etenee yleisesti ottaen suunnitelman mukaan ja myönteisestä kehityksestä on näyttöä, joitakin tuloksia ei ole saavutettu aiotulla tavalla.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EU:n toimintasuunnitelma oli pitkälti asiantuntijoiden ja sidosryhmien näkemysten ja prioriteettien mukainen. Se sisältää merkityksellisiä, ennakoivia ja reaktiivisia toimenpiteitä disinformaation torjumiseksi. Vaikka disinformaatiotaktiikka, ‑toimijat ja ‑teknologia kehittyvät jatkuvasti, EU:n toimintasuunnitelmaa ei ole päivitetty sen jälkeen, kun se julkaistiin vuonna 2018. Komissio julkaisi joulukuussa 2020 Euroopan demokratiatoimintasuunnitelman, joka sisältää toimia disinformaation torjumiseksi. Siinä ei selvitetä tarkasti, miten se liittyy disinformaation vastaiseen EU:n toimintasuunnitelmaan (ks. kohdat 20–24 ja 41–42).

EU:n toimintasuunnitelma ei sisällä koordinoituja järjestelyjä sen varmistamiseksi, että EU:n toimet disinformaation torjumiseksi ovat johdonmukaisia ja oikeassa suhteessa uhan tyyppiin ja laajuuteen. Kukin EU:n toimintasuunnitelman pilari on komission eri pääosaston tai Euroopan ulkosuhdehallinnon vastuulla ilman, että yksikään elin on vastuussa kaikista viestintätoimista tai valvoo niitä (ks. kohdat 25–31).

EU:n toimintasuunnitelmaan ja Euroopan demokratiatoimintasuunnitelmaan ei liity seuranta-, arviointi- ja raportointikehystä, mikä heikentää tilivelvollisuutta. Toimintasuunnitelmat sisältävät yleisiä tavoitteita, joita ei voida mitata, ja useita toimia, jotka eivät ole aikasidonnaisia, mutta eivät arviointia koskevia määräyksiä. EU:n toimintasuunnitelman täytäntöönpanosta on julkaistu vain yksi kertomus, jonka tuloksellisuutta koskevat tiedot ovat rajallisia. Ilman kattavaa ja säännöllistä tarkistamista ja päivittämistä on vaikea varmistaa, että EU:n toimet tällä alalla ovat vaikuttavia ja edelleen merkityksellisiä. Kattavia tietoja ei ollut saatavilla myöskään suunniteltujen toimien rahoituslähteistä ja arvioiduista kustannuksista (ks. kohdat 32–40).

Euroopan komission olisi parannettava disinformaation torjuntaa koskevien toimiensa koordinointi- ja tilivelvollisuuskehystä seuraavilla:

1. selkeät koordinointi- ja viestintäjärjestelyt EU:n disinformaation torjuntaa koskevia toimia täytäntöön panevien yksiköiden välillä
2. erityinen seuranta- ja arviointikehys, joka sisältää selkeitä, mitattavissa olevia ja aikasidonnaisia toimia sekä tuloksellisuutta mittaavia indikaattoreita ja arviointia koskevia määräyksiä
3. säännöllinen raportointi toimenpiteiden täytäntöönpanosta, mukaan lukien tarvittavat päivitykset
4. yhteenveto pääasiallisista rahoituslähteistä ja toimien täytäntöönpanoon liittyvistä menoista.

Tavoiteajankohta: alakohtien a ja b suositusten osalta vuoden 2021 loppu ja alakohtien c ja d suositusten osalta vuoden 2023 puoliväli

EU:n toimintasuunnitelman ensimmäisessä pilarissa mainitut EUH:n kolme strategisen viestinnän työryhmää ovat parantaneet EU:n valmiuksia ennustaa disinformaatiotoimia ja vastata niihin sekä edistäneet merkittävästi EU:n toimintapolitiikkoja koskevaa tehokasta viestintää ja niistä tiedottamista naapurialueille. Strategisen viestinnän työryhmien tehtävät eivät kata riittävästi kaikkia disinformaatiotoimijoita, esimerkiksi uusia uhkia (ks. kohdat 45–49).

Työryhmien henkilöstökapasiteetti on pitkälti riippuvainen kansallisten asiantuntijoiden lähettämisestä, mikä vaikeuttaa EUH:n henkilöstön hallinnointia ja palveluksessa pitämistä. Strategisen viestinnän tiimi ei ole vielä saavuttanut rekrytointitavoitteitaan, ja covid-19-kriisi on lisännyt sen työmäärää. Työryhmät eivät myöskään suorita arviointeja vaikuttavuutensa arvioimiseksi ja parannuskohteiden määrittämiseksi (ks. kohdat 53–58 ja 60).

EUH:n olisi

1. tuotava uudet disinformaatiouhat neuvoston tietoon, ja tämän jälkeen sen olisi tarkasteltava ja selkeytettävä toimintapoliittisia tavoitteita, joihin sen strategisen viestinnän osasto ja työryhmät pyrkivät.
2. toteutettava EU:n toimintasuunnitelmassa asetetut rekrytointitavoitteet
3. keskitettävä henkilöresurssinsa kaikkein arkaluonteisimpiin tehtäviin, kuten uhka-analyysiin ja uhkien kehitykseen, ja ulkoistettava vähemmän arkaluonteisia viestintätoimia, jos niitä ei henkilöstön puutteen vuoksi voida toteuttaa sisäisesti
4. suoritettava säännöllisesti työryhmien operatiivisten toimien arviointeja työryhmien viestintäkampanjoiden lisäksi.

Tavoiteajankohta: vuoden 2022 puoliväli

EUvsDisinfo on lisännyt ratkaisevasti tietoa Venäjän disinformaatiosta. Sivuston sijoittaminen Euroopan ulkosuhdehallintoon herättää kuitenkin kysymyksiä sen riippumattomuudesta ja lopullisesta tarkoituksesta, koska sen voidaan katsoa edustavan EU:n virallista kantaa (ks. kohdat 61–64).

EUH perusti nopeasti nopean hälytysjärjestelmän toisen pilarin mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että nopea hälytysjärjestelmä on helpottanut tietojenvaihtoa jäsenvaltioiden ja EU:n toimielinten välillä. Nopea hälytysjärjestelmä ei kuitenkaan ole koskaan antanut hälytyksiä eikä sitä näin ollen ole käytetty yhteisen arvioinnin ja torjunnan koordinointiin niin kuin alun perin suunniteltiin. Viimeisimmät tilastot osoittavat lisäksi, että nopeaan hälytysjärjestelmään osallistuu ja siinä toimii rajallinen määrä jäsenvaltioita. Toiminnan taso on laskusuunnassa, ja yhteistyö verkkoalustojen ja olemassa olevien verkostojen kanssa on enimmäkseen epävirallista. Nopean hälytysjärjestelmän ja verkkoalustojen väliselle yhteistyölle ei ole myöskään olemassa yhteyskäytäntöä (ks. kohdat 65–76).

EUH:n olisi

1. pyydettävä jäsenvaltioilta yksityiskohtaista palautetta syistä, joiden vuoksi niiden osallistuminen on vähäistä, ja toteutettava tarvittavia operatiivisia toimia syiden korjaamiseksi
2. käytettävä nopeaa hälytysjärjestelmää yhteisen disinformaation torjunnan ja koordinoidun toiminnan järjestelmänä, kuten alun perin oli tarkoitus
3. ehdotettava verkkoalustoille ja jäsenvaltioille kehystä, jonka mukaisesti nopea hälytysjärjestelmä ja verkkoalustat tekisivät yhteistyötä.

Tavoiteajankohta: vuoden 2022 puoliväli

Ainoana kolmannen pilarin toimena on varmistaa, että käytännesääntöjen täytäntöönpanoa seurataan jatkuvasti. Siinä annetaan verkkoalustojen ja mainostajia edustavien toimialajärjestöjen toteutettavaksi useita vapaaehtoisia toimia. Komissio on luonut käytännesääntöjen avulla uudenlaisen kehyksen sille, miten verkkoalustojen kanssa toimitaan. Covid-19-pandemian alkuvaiheessa käytännesäännöt saivat alustat lisäämään virallisista lähteistä peräisin olevien tietojen näkyvyyttä.

Käytännesääntöjä koskeva tilintarkastustuomioistuimen arviointi ja komission arvioinnit paljastivat raportointieroja alustojen välillä sen mukaan, mikä oli alustojen sitoutumisen taso. Lisäksi mittarit, joista alustojen on raportoitava, vastaavat vain tuotosindikaattoreita. Alustat eivät tarjoa pääsyä datajoukkoihin, joten komissio ei voi tarkistaa raportoituja tietoja. Käytännesäännöt eivät siis täytä niille asetettua tavoitetta saattaa verkkoalustat vastuuseen toimistaan ja roolistaan disinformaation aktiivisessa torjunnassa (ks. kohdat 77–89).

Komission olisi viimeaikaisten aloitteiden, kuten uusi Euroopan demokratiatoimintasuunnitelma, pohjalta

1. ehdotettava allekirjoittajille uusia sitoumuksia käytännesääntöjen arvioinneissa havaittujen puutteiden korjaamiseksi
2. parannettava verkkoalustojen disinformaation torjuntaa koskevien toimien seurantaa määrittämällä tarkoituksenmukaisia keskeisiä suorituskykyindikaattoreita
3. otettava käyttöön menettely verkkoalustojen toimittamien tietojen validoimiseksi.

Tavoiteajankohta: vuoden 2021 loppu

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi EU:n toimintasuunnitelman neljännen pilarin yhteydessä useita sellaisia EU:n ja jäsenvaltioiden medialukutaitoaloitteita ja toimintapoliittisia asiakirjoja, joiden yhteydessä ei ole sovellettu yleistä medialukutaitoa koskevaa strategiaa, johon sisältyy disinformaation torjunta (ks. kohta 95).

Suurin osa EU:n medialukutaitoviikon 2019 toimista toteutettiin vain kahdessa jäsenvaltiossa, mikä rajoitti merkittävästi aloitteen mahdollisuuksia lisätä tietoisuutta. Tilintarkastustuomioistuimen analyysissä otoksesta, johon kuului 20 disinformaation torjuntaan liittyvää hanketta, havaittiin konkreettisia tuloksia 12 hankkeessa. Eniten myönteisiä tuloksia saavutettiin hankkeissa, jotka perustuivat sellaisten aiempien hankkeiden tuloksiin, joissa tuotettiin faktatarkistustyökaluja tai opetusmateriaalia. Kymmenessä hankkeessa havaitut keskeiset puutteet liittyvät hankkeiden sisältämien toimien pienimuotoisuuteen ja rajalliseen kattavuuteen (ks. laatikko 3, kohdat 94 ja 97–101).

Komission olisi laadittava medialukutaitoa koskeva strategia, johon sisältyy olennaisena osana disinformaation torjunta. Jotta disinformaatiota voitaisiin torjua entistä paremmin medialukutaitoa koskevilla toimilla ja voitaisiin vähentää kyseisten toimien hajanaisuutta, strategiaan olisi sisällyttävä

1. EU:n ja jäsenvaltioiden tärkeimpien medialukutaitoa koskevien käytäntöjen ja toimien säännöllinen päivitys yhteistyössä medialukutaitoa käsittelevän asiantuntijaryhmän kanssa
2. selkeä tavoitteenasettelu, joka perustuu järjestelmälliseen ja säännölliseen medialukutaitoa ja media- ja digitaalialustojen vaikutusta koskevaan tutkimukseen, sekä indikaattorit tuloksellisuuden mittaamiseksi
3. tarvittavat koordinointimekanismit synergioiden luomiseksi hankkeiden välille.

Tavoiteajankohta: vuoden 2022 loppu

Riippumattomilla faktantarkistajilla ja tutkijoilla on keskeinen rooli disinformaatiota koskevan tietämyksen lisäämisessä. Tähän mennessä komission pyrkimykset faktantarkistajaverkoston (Social Observatory for disinformation and Social Media Analysis (SOMA)) kehittämiseksi eivät ole saaneet osakseen paljon huomiota tältä yhteisöltä. Eurooppalaisen digitaalisen median seurantafoorumin (EDMO) on tarkoitus korvata SOMA, mutta molemmat hankkeet toimivat tarkastuksen aikaan rinnakkain. EDMO-hankkeen näkyvyys sidosryhmien keskuudessa on edelleen rajallista, mikä on vastoin sen tavoitetta tarjota kokonaisvaltainen ratkaisu disinformaatioon liittyviin yhteiskunnallisiin haasteisiin. Medialukutaitoyhteisö ja kansalaisyhteiskunta, jotka voisivat luoda hyödyllisiä yhteyksiä tiedeyhteisön ja päätöksenteon välille, eivät ole hyvin edustettuina EDMO-hankkeen neuvoa-antavassa komiteassa (ks. kohdat 102–107).

Sen varmistamiseksi, että EDMO saavuttaa kunnianhimoiset tavoitteensa, komission olisi

1. kerättävä SOMA-hankkeesta saatuja kokemuksia sen päätyttyä ja soveltaa niitä EDMO-hankkeessa
2. lisättävä medialukutaidon ja kansalaisyhteiskunnan asiantuntijoiden edustusta EDMO-hankkeen neuvoa-antavassa komiteassa
3. lisättävä sidosryhmien, erityisesti faktantarkistajien ja medialukutaidon asiantuntijoiden, tietoisuutta EDMO-hankkeesta.

Tavoiteajankohta: vuoden 2021 loppu

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Bettina Jakobsenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 27. huhtikuuta 2021.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner Lehne
presidentti

Liitteet

Liite I – Tärkeimmät disinformaation torjunnasta vastaavat EU:n toimielinten osastot ja toimistot

Lähde: Euroopan komissio.

Liite II – EU:n menot disinformaation torjuntaa koskeviin toimiin (euroina)

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission ja EUH:n toimittamien tietojen perusteella.

Liite III – Disinformaation torjuntaa koskevien hankkeiden arviointi (pilottihankkeet, valmistelutoimet, Horisontti 2020)

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite IV – EU:n disinformaation torjuntaa koskevaan toimintasuunnitelmaan sisältyvien aloitteiden arviointi

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite V – Disinformaatiota koskevat EU:n käytännesäännöt

Disinformaatiota koskevat käytännesäännöt ovat disinformaation torjuntaa koskevia sitoumuksia, joista verkkoalustojen edustajat, johtavat sosiaaliset verkostot, mainostajat ja mainosala ovat sopineet vapaaehtoisesti. Euroopan komissio edisti ja helpotti käytännesääntöjen laatimista. Tämä oli ensimmäinen kerta, kun alan suuret toimijat päättivät toimia yhdessä verkossa olevan disinformaation leviämisen estämiseksi.

Ensimmäisiä allekirjoittajia lokakuussa 2018 olivat Facebook, Google, Twitter ja Mozilla sekä useat mainostajat ja mainosalan elimet. Microsoft allekirjoitti käytännesäännöt toukokuussa 2019 ja Tiktok kesäkuussa 2020. Tällä hetkellä allekirjoittajia on 16.

Käytännesäännöt koostuvat viiteen pilariin järjestetyistä sitoumuksista:

• mainossijoittelun valvonta
• poliittinen ja aihekohtainen mainonta
• palvelujen luotettavuus
• kuluttajien aseman vahvistaminen
• tutkimusyhteisön vaikutusmahdollisuuksien lisääminen.

Ne sisältävät myös liitteen, jossa yksilöidään parhaat käytännöt, joita allekirjoittajat soveltavat pannakseen täytäntöön käytännesääntöjen sitoumukset. Allekirjoittajat laativat yksilöllisiä etenemissuunnitelmia käytännesääntöjen täytäntöön panemiseksi.

Koska käytännesäännöt ovat vapaaehtoisia, sitoumusten noudattamatta jättämisestä ei ole seuraamuksia. Siksi on tärkeää seurata allekirjoittajien edistymistä sitoumusten täytäntöönpanossa. Euroopan komissio varmisti tammi–toukokuussa 2019, että Facebook, Google ja Twitter panivat nämä sitoumukset täytäntöön, erityisesti EU‑vaalien koskemattomuuden osalta. Kyseiset kolme alustaa raportoivat kuukausittain toimista, joita ne olivat toteuttaneet mainossijoittelun valvonnan, poliittisen ja aihekohtaisen mainonnan avoimuuden sekä valetilien ja haitallisen bottien käytön suhteen. Komissio kehotti myös pyytämään käytännesäännöissä allekirjoittajilta viittä raporttikokonaisuutta toimista, joita ne olivat toteuttaneet disinformaation torjumiseksi covid-19-pandemian aikana.

Nämä raportit ovat saatavilla komission verkkosivustolla yhdessä komission arvioiden kanssa.

Liite VI – EU:n tärkeimmät covid-19-pandemian ja ”infodemian” torjuntaan liittyvät toimet aikajärjestyksessä

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Lyhenteet

ERGA: Audiovisuaalisten mediapalvelujen eurooppalaisten sääntelyviranomaisten ryhmä (European Regulators Group for Audio-visual Media Services)

EU:n toimintasuunnitelma: EU:n disinformaation torjuntaa koskeva toimintasuunnitelma

EUH: Euroopan ulkosuhdehallinto

EUvsDisinfo: Euroopan ulkosuhdehallinnon itäisen strategisen viestinnän työryhmän lippulaivahanke. Se perustettiin vuonna 2015, jotta voitaisiin ennustaa ja käsitellä paremmin käynnissä olevia, EU:hun, sen jäsenvaltioihin ja yhteiseen naapurustoon vaikuttavia Venäjän federaation disinformaatiokampanjoita sekä vastata niihin.

SOMA: Social Observatory for Disinformation and Social Media Analysis

StratCom: Strateginen viestintä

Sanasto

Algoritmit: Prosessi tai säännöt, joita tietokone soveltaa laskennassa tai muissa ongelmanratkaisuoperaatioissa.

Botti: Automaattinen ohjelmistosovellus, joka on ohjelmoitu suorittamaan tiettyjä tehtäviä.

Disinformaatio: Väärän tai harhaanjohtavan tiedon välittäminen erehdyttämistarkoituksessa.

Infodemia: Liiallinen määrä tietoa, josta osa on oikeaa ja osa ei ja jota voidaan käyttää tosiasioiden hämärtämiseen tai vääristämiseen.

Medialukutaito: Taito käyttää ja ymmärtää mediaa ja viestintää ja olla vuorovaikutuksessa niiden kanssa.

Misinformaatio: Väärän tai harhaanjohtavan tiedon välittäminen hyvässä uskossa tai erehdyttämistarkoituksessa.

Strateginen viestintä: Organisaation koordinoitu ja johdonmukainen viestintä erityisten tavoitteiden saavuttamiseksi.

Verkkotrolli: Henkilö, joka julkaisee loukkauksia verkkoyhteisösivustoilla, usein häpäisevällä tai muuten loukkaavalla kielellä.

Wiki: Yhteistyöhön perustuva verkkosivusto, jossa kuka tahansa käyttäjä voi lisätä ja muokata sisältöä.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi III tarkastusjaosto, jonka erikoisalana ovat ulkoiset toimet, turvallisuus ja oikeus. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Bettina Jakobsen. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Baudilio Tomé Muguruzan johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Daniel Costa de Magalhaes ja kabinettiavustaja Ignacio Garcia de Parada, toimialapäällikkö Alejandro Ballester Gallardo, tehtävävastaava Emmanuel-Douglas Hellinakis sekä tarkastajat Piotr Senator ja Alexandre Tan. Kielellisissä kysymyksissä avusti Michael Pyper.

Loppuviitteet

¹ Tiedonanto eurooppalaisesta lähestymistavasta disinformaation torjuntaan verkossa, COM(2018) 236 final, 26.4.2018.

² EUCO 11/15 (13 kohta) Eurooppa-neuvoston kokous (19.–20.3.2015) – päätelmät.

³ Valeuutisia ja verkossa olevaa disinformaatiota käsittelevän korkean tason asiantuntijaryhmän loppuraportti.

⁴ Ks. alaviite 1.

⁵ EUCO 9/18 Eurooppa-neuvoston kokous (28.6.2018) – päätelmät.

⁶ Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 2–6 artikla.

⁷ Neuvoston päätelmät täydentävistä pyrkimyksistä parantaa selviytymiskykyä ja torjua hybridiuhkia, 30 kohta (10.12.2019).

⁸ Euroopan parlamentin 15. 6.2017 antama päätöslauselmaverkkoalustoista ja digitaalisista sisämarkkinoista (2016/2276(INI)), Euroopan parlamentin 3.5.2018 antama päätöslauselma tiedotusvälineiden moniarvoisuudesta ja vapaudesta Euroopan unionissa (2017/2209(INI), Euroopan parlamentin 25.10.2018 antama päätöslauselma Cambridge Analytican käyttöön luovutetuista Facebookin käyttäjien tiedoista ja tämän vaikutuksesta tietosuojaan (2018/2855(RSP)) ja Euroopan parlamentin päätöslauselma ulkomaisesta sekaantumisesta vaaleihin ja disinformaatiosta kansallisissa ja eurooppalaisissa demokraattisissa prosesseissa (2019/2810(RSP)).

⁹ World Health Organisation ”Let’s flatten the infodemic curve”.

¹⁰ JOIN(2020) 8 final, 10.6.2020.

¹¹ Tiedonanto Euroopan demokratiatoimintasuunnitelmasta, COM (2020) 790 final, 3.12.2020.

¹² Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi digitaalisten palvelujen sisämarkkinoista (digipalvelusäädös) ja direktiivin 2000/31/EY muuttamisesta, COM(2020) 825 final, 15.12.2020.

¹³ Euroopan komission julkinen kuuleminen valeuutisista ja verkossa olevasta disinformaatiosta.

¹⁴ Covid-19-disinfomaation torjunta – Faktat oikein, s. 7, JOIN(2020) 8 final, 10.6.2020.

¹⁵ ”Automated tackling of disinformation”, Euroopan parlamentin tutkimuspalvelujen pääosaston tutkimus, maaliskuu 2019.

¹⁶ Eurooppa-neuvoston päätelmät (19.3.2015), neuvoston asiakirja EUCO 11/15.

¹⁷ Neuvoston päätelmät täydentävistä pyrkimyksistä parantaa selviytymiskykyä ja torjua hybridiuhkia (10.12.2019), neuvoston asiakirja 14972/19.

¹⁸ Euroopan parlamentin kuuleminen ulkomaisesta sekaantumisesta 25. ja 26. tammikuuta 2021: Kiina, Iran, Intia, Saudi Arabia ja Arabiemiirikunnat; Euroopan parlamentin kuuleminen ulkomaisesta sekaantumisesta 1. helmikuuta 2021: Turkki ja Venäjä.

¹⁹ Täydentävät pyrkimykset parantaa selviytymiskykyä ja torjua hybridiuhkia – neuvoston päätelmät (10.12.2019), neuvoston asiakirja 14972/19.

²⁰ P8_TA(2019) 0187, P9_TA(2019) 0031.

²¹ Information Manipulation: a Challenge for Our Democracies. Centre d’analyse, de prévision et de stratégie (CAPS, Eurooppa- ja ulkoasiainministeriö) ja Institut de recherche stratégique de l’École militaire (IRSEM, asevoimaministeriö) raportti, Ranska, elokuu 2018.

²² Esimerkiksi Democratic Defense against Disinformation, Atlantic Council, helmikuu 2018; GMF Policy Paper No.21, elokuu 2019; Winning the Information War, CEPA, elokuu 2016.

²³ Kesäkuun 2018 Eurooppa-neuvoston päätelmät ja joulukuun 2019 neuvoston päätelmät täydentävistä pyrkimyksistä parantaa selviytymiskykyä ja torjua hybridiuhkia.

²⁴ Officiele bekendmakingen.

²⁵ Nopean hälytysjärjestelmän tehtävänkuvaus.

²⁶ ”Automated tackling of disinformation”, Euroopan parlamentin tutkimuspalvelujen pääosaston tutkimus, maaliskuu 2019.

²⁷ First baseline reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme.

²⁸ Second set of reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme.

²⁹ Disinformaatiota käsittelevä sidosryhmäfoorumi.

³⁰ ERGA Report on disinformation: Assessment of the implementation of the Code of Practice.

³¹ Komission oma arviointi käytännesäännöistä.

³² Assessment of the Code of Practice on Disinformation – Achievements and areas for further improvement.

³³ Audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi (EU) 2018/1808.

³⁴ COM(2020) 252 final, 19.6.2020.

³⁵ Ks. neuvoston päätelmät medialukutaidosta jatkuvasti muuttuvassa maailmassa (2020/C 193/06).

³⁶ Mapping of media literacy practices and actions in EU‑28, Euroopan audiovisuaalinen seurantakeskus, Euroopan neuvosto, tammikuu 2016.

³⁷ Luova Eurooppa ‑ohjelman monialaiselle toimintalinjalle ehdotetuista 61 miljoonan euron kokonaismäärärahoista (budjettikohta 07 05 03).

³⁸ Exploring Media Literacy Education as a Tool for Mitigating Truth Decay, RAND Corporation, tammikuu 2019.

³⁹ Neuvoston päätelmät medialukutaidosta jatkuvasti muuttuvassa maailmassa (2020/C 193/06).

⁴⁰ Verkoston on perustanut Poynter Institute. Sillä on tällä hetkellä 82 aktiivista jäsentä.

⁴¹ https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/soteu2018-cybersecurity-elections-recommendation-5949_en.pdf; vaaleja koskeva raportti: https://ec.europa.eu/info/files/com_2020_252_en.pdf_en

Tarkastuksen eteneminen

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2021

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2021.

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence‑käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu ja lisäoikeus korvaa sen. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitseEurope Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.