Desinformation und ihre Auswirkungen auf die EU: Problem erkannt, aber nicht gebannt

Zusammenfassung

Desinformation ist seit Menschengedenken und der Bildung organisierter Gesellschaften Bestandteil der menschlichen Kommunikation. Verändert haben sich in den letzten Jahren jedoch ihr gewaltiges Ausmaß und die Geschwindigkeit, mit der falsche oder irreführende Informationen über soziale Medien und neue Technologien ihre jeweils anvisierte Zielgruppe sowie auch nicht intendierte Zielgruppen erreichen können. Dies kann öffentlichen Schaden anrichten.

Der Europäische Rat ersuchte in seinen Schlussfolgerungen vom 28. Juni 2018 die Hohe Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik und die Kommission, einen Aktionsplan mit konkreten Vorschlägen für ein koordiniertes Vorgehen gegen Desinformation vorzulegen. Der am 5. Dezember 2018 vorgelegte EU-Aktionsplan gegen Desinformation umfasst zehn spezifische Maßnahmen, die sich auf vier Schwerpunktbereiche bzw. „Säulen“ stützen, und konsolidiert die Bemühungen der EU im Hinblick auf die Bekämpfung von Desinformation. Die Ausgaben der EU für die Bekämpfung von Desinformation waren bislang relativ niedrig: Zwischen 2015 und 2020 beliefen sie sich auf 50 Millionen Euro.

Ziel der Prüfung war es, zu beurteilen, ob der EU-Aktionsplan gegen Desinformation zum Zeitpunkt seiner Erstellung relevant war und ob mit ihm die angestrebten Ergebnisse erzielt wurden. Die Prüfung erstreckte sich auf den Zeitraum von den Vorbereitungen für die Annahme des EU-Aktionsplans gegen Desinformation im Dezember 2018 bis September 2020. Dieser Bericht stellt die erste umfassende unabhängige Bewertung seiner Relevanz und der erzielten Ergebnisse dar. Insgesamt gelangt der Hof zu dem Schluss, dass der Aktionsplan der EU relevant, aber unvollständig war, und dass einige Ergebnisse nicht wie geplant erzielt wurden, obwohl seine Umsetzung weitgehend planmäßig verläuft und es Anzeichen für positive Entwicklungen gibt.

Der EU-Aktionsplan enthält relevante, proaktive und reaktive Maßnahmen zur Bekämpfung von Desinformation. Obwohl sich Taktiken, Akteure und Technologien im Bereich der Desinformation ständig weiterentwickeln, ist der EU-Aktionsplan seit seiner Vorlage im Jahr 2018 nicht aktualisiert worden. Es mangelt ihm an umfassenden Regelungen, um sicherzustellen, dass jedes Vorgehen der EU gegen Desinformation gut koordiniert und wirksam ist sowie in einem angemessenen Verhältnis zu Art und Ausmaß der Bedrohung steht. Außerdem fehlte es dem Aktionsplan an einem Monitoring-, Bewertungs- und Berichterstattungsrahmen, wodurch die Rechenschaftspflicht beeinträchtigt wird.

Die drei Taskforces für strategische Kommunikation des Europäischen Auswärtigen Dienstes haben die Befähigung der Union, Desinformation in den Nachbarländern vorherzusehen und abzuwehren, verbessert. Die Taskforces verfügen jedoch nicht über ausreichende Ressourcen, werden keiner angemessenen Bewertung unterzogen und decken mit ihren Mandaten einige neu auftretende Bedrohungen nicht ab.

Das Projekt EUvsDisinfo hat maßgeblich dazu beigetragen, das Bewusstsein für russische Desinformation zu schärfen. Der Umstand, dass die Website vom Europäischen Auswärtigen Dienst gehostet wird, wirft jedoch einige Fragen hinsichtlich der Unabhängigkeit des Projekts und seines letztendlichen Zwecks auf, da es den Eindruck erwecken könnte, den offiziellen Standpunkt der EU zu repräsentieren. Das Frühwarnsystem hat den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten und den EU-Organen erleichtert. Die Mitgliedstaaten schöpfen das Potenzial des Systems jedoch nicht voll aus, um das gemeinsame Vorgehen gegen Desinformation und gemeinsame Maßnahmen zu koordinieren.

Mit dem Verhaltenskodex hat die Kommission einen wegweisenden Rahmen für die Zusammenarbeit mit Online-Plattformen geschaffen. Der Hof stellte fest, dass der Verhaltenskodex sein Ziel, von Online-Plattformen für ihr Handeln und ihre Rolle bei der aktiven Bekämpfung von Desinformation Rechenschaft einzufordern, verfehlt hat.

In dem Bericht wird ferner auf das Fehlen einer Strategie für Medienkompetenz hingewiesen, die auch die Bekämpfung von Desinformation umfasst, sowie auf die Fragmentierung der politischen Strategien und Maßnahmen zur Erleichterung des Zugangs zu, Verständnisses von und der Interaktion mit Medien und Kommunikation. Schließlich bestand nach Einschätzung des Hofes das Risiko, dass die neu geschaffene Europäische Beobachtungsstelle für digitale Medien ihre Ziele nicht erreichen würde.

Auf der Grundlage dieser Schlussfolgerungen empfiehlt der Hof dem Europäischen Auswärtigen Dienst und der Kommission,

• die Koordinierung der EU-Maßnahmen zur Bekämpfung von Desinformation zu verbessern und die diesbezügliche Rechenschaftspflicht zu erhöhen (Europäischer Auswärtiger Dienst und Kommission);
• die operativen Regelungen des StratCom-Referats und seiner Taskforces zu verbessern (Europäischer Auswärtiger Dienst);
• die Beteiligung der Mitgliedstaaten und der Online-Plattformen am Frühwarnsystem zu stärken (Europäischer Auswärtiger Dienst);
• die Überwachung von Online-Plattformen zu verbessern und ihre Rechenschaftspflicht zu erhöhen (Kommission);
• eine EU-Strategie für Medienkompetenz einzuführen, die auch die Bekämpfung von Desinformation umfasst (Kommission);
• Schritte zu unternehmen, um die Europäische Beobachtungsstelle für digitale Medien zu befähigen, ihre ehrgeizigen Ziele zu erreichen (Kommission).

Einleitung

Die Europäische Kommission¹ definiert Desinformation als „nachweislich falsche oder irreführende Informationen, die mit dem Ziel des wirtschaftlichen Gewinns oder der vorsätzlichen Täuschung der Öffentlichkeit konzipiert, vorgelegt und verbreitet werden und öffentlichen Schaden anrichten können“. Unter „öffentlichem Schaden“ sind Bedrohungen für die demokratischen politischen Prozesse und die politische Entscheidungsfindung sowie für den Schutz der Gesundheit der EU-Bürgerinnen und -Bürger, der Umwelt und der Sicherheit zu verstehen.

Laut der Definition der Kommission handelt es sich bei irreführender Werbung, Fehlern in der Berichterstattung, Satire und Parodien oder eindeutig gekennzeichneten parteilichen Nachrichten oder Kommentaren nicht um Desinformation. Anders als beispielsweise Hassrede oder terroristisches Material sind falsche oder irreführende Informationen an sich nicht illegal.

Legitimation und Zweck der EU stützen sich auf ein demokratisches Fundament, dass davon abhängig ist, dass gut informierte Wähler ihrem demokratischen Willen in freien und fairen Wahlen Ausdruck verleihen. Jeder Versuch, die öffentliche Meinung böswillig und absichtlich zu untergraben oder zu manipulieren, stellt für die EU selbst daher eine ernsthafte Bedrohung dar. Gleichzeitig erweist sich die Bekämpfung von Desinformation als große Herausforderung, da sie das in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerte Recht auf Meinungsfreiheit und freie Meinungsäußerung nicht beeinträchtigen darf.

Der Begriff „Desinformation“ kam Anfang des 20. Jahrhunderts auf und findet seither breite Verwendung. In den letzten Jahren hat das Internet das Ausmaß und die Geschwindigkeit erhöht, mit denen falsche Informationen ihre Zielgruppen – oft anonym und zu minimalen Kosten – erreichen.

Die Bemühungen der EU zur Bekämpfung von Desinformation gehen bis auf März 2015 zurück, als der Europäische Rat² die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (im Folgenden „Hohe Vertreterin“) ersuchte, „in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und den Organen der EU bis Juni einen Aktionsplan über strategische Kommunikation auszuarbeiten“, um „Russlands laufenden Desinformationskampagnen entgegenzuwirken“. Dies führte zur Einrichtung des Referats für strategische Kommunikation („StratCom“) und der ersten seiner Taskforces – der EU East StratCom Task Force – innerhalb des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) mit dem Mandat, Desinformation aus Drittländern (Russland) entgegenzuwirken und positive strategische Botschaften in der östlichen Nachbarschaft der EU zu entwickeln und zu verbreiten. Im Jahr 2017 wurden zwei weitere Stratcom-Taskforces eingesetzt: eine für die südliche Nachbarschaft und eine für den Westbalkan (siehe auch Ziffern 45-49).

Die Kommission setzte Ende 2017 eine hochrangige Expertengruppe ein, die konkrete Ratschläge zur Bekämpfung von Desinformation geben sollte. Die Gruppe legte am 12. März 2018 ihren Bericht³ vor, der die Grundlage für die Mitteilung der Kommission „Bekämpfung von Desinformation im Internet: ein europäisches Konzept“⁴ (April 2018) bildete. In dieser Mitteilung wurden die wichtigsten übergeordneten Grundsätze und Ziele für Maßnahmen zur Sensibilisierung der Öffentlichkeit für Desinformation angeführt sowie die spezifischen Maßnahmen, die die Kommission zu ergreifen gedenkt.

Der Europäische Rat ersuchte in seinen Schlussfolgerungen vom 28. Juni 2018⁵ die Hohe Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik und die Kommission, „bis Dezember 2018 […] einen Aktionsplan vorzulegen, der konkrete Vorschläge für eine koordinierte Reaktion der EU auf die Herausforderung der Desinformation, einschließlich geeigneter Mandate und ausreichender Ressourcen für die entsprechenden Teams für strategische Kommunikation des EAD, enthält“.

Auf der Grundlage der Mitteilung von April 2018 veröffentlichte die Kommission im Dezember 2018 einen EU-Aktionsplan gegen Desinformation (im Folgenden „EU-Aktionsplan“). Darin sind zehn spezifische Maßnahmen beschrieben, die sich auf vier Schwerpunktbereiche bzw. „Säulen“ stützen und auf die Gesellschaft als Ganzes ausgerichtet sind (siehe Tabelle 1 ).

Abgesehen von Artikel 11 der Charta der Grundrechte über die Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit und einer Reihe politischer Initiativen gibt es keinen für Desinformation geltenden EU-Rechtsrahmen. Die Bekämpfung von Desinformation fällt in erster Linie in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten⁶. Die Rolle der EU besteht darin, die Mitgliedstaaten durch eine gemeinsame Vision und Maßnahmen zu unterstützen, die auf eine bessere Koordinierung, Kommunikation und die Übernahme bewährter Verfahren abzielen. In Anhang I sind die wichtigsten Dienststellen und Büros der EU-Organe aufgeführt, die an der Umsetzung des Aktionsplans der EU beteiligt sind. Wie aus Anhang II hervorgeht, waren die EU-Ausgaben für die Bekämpfung von Desinformation bislang relativ niedrig: Zwischen 2015 und 2020 beliefen sie sich auf 50 Millionen Euro.

Im Dezember 2019⁷ bestätigte der Rat, dass der EU-Aktionsplan „auch weiterhin im Mittelpunkt der Anstrengungen der EU“ im Hinblick auf die Bekämpfung von Desinformation steht, und forderte die regelmäßige Überprüfung und bei Bedarf Aktualisierung des Plans. Außerdem forderte er den EAD auf, seine strategische Kommunikationstätigkeit in anderen Regionen, einschließlich der afrikanischen Länder südlich der Sahara, zu verstärken. Das Europäische Parlament hat ebenfalls bei zahlreichen Gelegenheiten darauf hingewiesen, wie wichtig es ist, die Anstrengungen zur Bekämpfung von Desinformation zu verstärken⁸.

Anfang 2020, fast unmittelbar nach dem COVID-19-Ausbruch, kam es im Internet zu einer beispiellosen Welle von Falschinformationen, Desinformation und digitalen Falschmeldungen, die die Weltgesundheitsorganisation als „Infodemie“ bezeichnete⁹. Dies stellte eine unmittelbare Bedrohung für die öffentliche Gesundheit und die wirtschaftliche Erholung dar. Im Juni 2020 veröffentlichten die Europäische Kommission und die Hohe Vertreterin die Mitteilung „Bekämpfung von Desinformation im Zusammenhang mit COVID-19 – Fakten statt Fiktion“¹⁰, in der die bereits unternommenen Schritte und konkrete Folgemaßnahmen zur Bekämpfung von Desinformation im Zusammenhang mit COVID-19 betrachtet wurden.

Am 4. Dezember 2020 legte die Kommission den „Europäischen Aktionsplan für Demokratie“¹¹ vor, der unter anderem die verstärkte Bekämpfung von Desinformation vorsieht. Er baut auf bestehenden Initiativen auf, die im EU-Aktionsplan gegen Desinformation enthalten sind. Außerdem legte die Kommission einen Vorschlag für ein Gesetz über digitale Dienste¹² vor, mit dem ein horizontaler Rahmen für Regulierungsaufsicht, Rechenschaftspflicht und Transparenz des Online-Raums vorgeschlagen werden soll, um aufkommenden Risiken zu begegnen.

Abbildung 1 enthält eine Zeitschiene der wichtigsten EU-Initiativen zur Bekämpfung von Desinformation seit 2015.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Dieser Prüfungsbericht erscheint zwei Jahre nach der Annahme des EU-Aktionsplans gegen Desinformation. Es handelt sich dabei um die erste umfassende und unabhängige Bewertung der Relevanz des Plans und der erzielten Ergebnisse. Damit leistet der Bericht einen Beitrag zu der vom Rat geforderten regelmäßigen Überprüfung des EU-Aktionsplans.

Ziel der Prüfung des Hofes war es, zu ermitteln, ob der EU-Aktionsplan gegen Desinformation relevant ist und zu den angestrebten Ergebnissen führt. Zur Beantwortung dieser Frage untersuchte der Hof zwei Unterfragen:

• Ist der EU-Aktionsplan für die Bekämpfung von Desinformation relevant und stützt er sich auf einen soliden Rechenschaftsrahmen?
• Werden die Maßnahmen des EU-Aktionsplans plangemäß umgesetzt? Zur Beantwortung dieser Unterfrage bewertete der Hof den aktuellen Stand der Maßnahmen unter jeder der vier Säulen des Plans.

Die Prüfung erstreckte sich auf den Zeitraum von den Vorarbeiten zur Annahme des EU-Aktionsplans gegen Desinformation im Dezember 2018 bis September 2020. Soweit möglich wurden in diesem Bericht auch die jüngsten nach diesem Zeitraum eingetretenen Entwicklungen in diesem Bereich mit einbezogen, wie die Vorlage des Europäischen Aktionsplans für Demokratie durch die Kommission und der Vorschlag für ein Gesetz über digitale Dienste im Dezember 2020 (siehe Ziffer 12). Da diese Dokumente jedoch erst nach Abschluss unserer Prüfungstätigkeit veröffentlicht wurden, sind sie nicht Gegenstand dieser Prüfung.

Zum Prüfungsumfang gehörten eine umfassende Aktenprüfung und Analyse aller verfügbaren Unterlagen über die eingerichteten Strukturen und die im Rahmen des EU-Aktionsplans geplanten und umgesetzten Maßnahmen. Der Hof übermittelte den Kontaktstellen des Frühwarnsystems der 27 Mitgliedstaaten eine Umfrage und erzielte eine Rücklaufquote von 100 %. Darüber hinaus fanden Treffen mit zahlreichen Interessenträgern wie dem EAD und einschlägigen Generaldirektionen (GD) der Kommission statt sowie mit dem Europäischen Parlament, dem Rat, den Vertretungen der Kommission, der NATO, dem mit der NATO verbundenen Exzellenzzentrum für strategische Kommunikation in Lettland, nationalen Behörden, Online-Plattformen, Journalisten- und Faktenprüfungsorganisationen, Regulierungsstellen für audiovisuelle Medien, die die Kommission, Wissenschaftler und Sachverständige beraten, Projektmanagern/Koordinatoren und einem externen Sachverständigen.

Außerdem bewertete der Hof 20 der 23 Projekte, die den Feststellungen der Kommission zufolge unmittelbar mit der Bekämpfung von Desinformation durch die Förderung der Medienkompetenz in Zusammenhang standen. Anhang III enthält eine Zusammenfassung der Bewertung dieser Projekte durch den Hof.

Bemerkungen

Der EU-Aktionsplan gegen Desinformation war zum Zeitpunkt seiner Erstellung relevant, aber unvollständig

Für diesen Abschnitt untersuchte der Hof, ob der EU-Aktionsplan bei der Erstellung relevant war, d. h. ob er dem von den Sachverständigen und anderen Interessenträgern ermittelten Bedarf entsprach. Der Hof bewertete ferner, ob der Plan überprüft und aktualisiert worden war. Er untersuchte die Ereignisse und Quellen, auf denen er beruhte, und bewertete, ob er angemessene Regelungen zur Koordinierung der Kommunikation und die für die Messung der Umsetzungsleistung und die Gewährleistung der Rechenschaftspflicht erforderlichen Elemente enthält.

Der EU-Aktionsplan stimmte mit den Standpunkten der Sachverständigen und Interessenträger in Bezug auf Desinformation weitgehend überein

Die Bekämpfung von Desinformation ist ein hochgradig technischer Bereich, der Beiträge und Fachwissen eines breiten Spektrums von Fachleuten erfordert. Zudem ist eine öffentliche Konsultation von entscheidender Bedeutung, um die Standpunkte und Prioritäten der Interessenträger zu ermitteln und die Bedrohung besser zu verstehen.

Der Hof stellte fest, dass die Kommission als Grundlage für den EU-Aktionsplan auf angemessenes externes Fachwissen zurückgegriffen und eine umfassende öffentliche Konsultation¹³ durchgeführt hatte. Im Aktionsplan wurden die in diesen Dokumenten formulierten Anregungen und Anliegen weitgehend berücksichtigt.

Zum Zeitpunkt seiner Veröffentlichung im Dezember 2018 enthielt der EU-Aktionsplan einen strukturierten Ansatz, um Probleme anzugehen, die sowohl reaktive (Widerlegung und Verringerung der Sichtbarkeit von Desinformationsinhalten) als auch proaktive längerfristige Anstrengungen (Medienkompetenz und Maßnahmen zur Stärkung der Widerstandsfähigkeit der Gesellschaft gegenüber Desinformation) erfordern. In dem Plan wurde das Ziel hervorgehoben, die bevorstehende Europawahl 2019 zu schützen, und auf die langfristigen gesellschaftlichen Herausforderungen hingewiesen, die die Einbeziehung vieler unterschiedlicher Akteure notwendig machen.

Außer im Bereich Medienkompetenz ermittelte die Kommission konkrete Maßnahmen, um den wichtigsten Empfehlungen aus dem Bericht der unabhängigen hochrangigen Expertengruppe zu Fake News und Desinformation im Internet zu folgen. Die hochrangige Expertengruppe, die sich aus 39 Sachverständigen mit unterschiedlichem Hintergrund zusammensetzt, wurde im Januar 2018 von der Kommission eingerichtet, um Ratschläge zu politischen Initiativen zur Bekämpfung von Desinformation im Internet zu geben. Zusammen mit der Mitteilung der Kommission von April 2018 bildete dieser Bericht die Grundlage für den EU-Aktionsplan.

Dass mit den Maßnahmen des EU-Aktionsplans eine breite Palette wichtiger Interessenträger in diesem Bereich einbezogen werden sollte, darunter nicht nur die EU-Organe und die Mitgliedstaaten, sondern auch andere Akteure wie der Privatsektor, die Zivilgesellschaft, Faktenprüfer, Journalisten und Hochschulen, ist ein weiterer Beleg für seine Relevanz.

Der EAD und die Kommission haben keine klaren Koordinierungsmodalitäten für die Umsetzung des EU-Aktionsplans festgelegt

Der EU-Aktionsplan zur Bekämpfung von Desinformation ging nicht mit einem allgemeinen Koordinierungsrahmen einher, der gewährleisten würde, dass jede Reaktion der EU wirksam ist und in einem angemessenen Verhältnis zu Art und Ausmaß der Bedrohung steht. So könnte durch die Festlegung und Koordinierung von Kommunikationsabläufen beispielsweise ermittelt werden, wann mit lokalen Akteuren und der Zivilgesellschaft partnerschaftlich zusammengearbeitet werden muss, um das Bewusstsein für Bedrohungen durch Desinformation zu schärfen.

Eine Kommunikationsstrategie gewährleistet eine kohärente Reaktion, wenn verschiedene Akteure beteiligt sind. Für jede der vier Säulen des EU-Aktionsplans ist eine andere Generaldirektion der Kommission oder der EAD zuständig. Dies birgt die Gefahr, dass bei der Kommunikation eine Kultur des „Silodenkens“ vorherrscht, d.h. jede Stelle arbeitet einzeln vor sich hin, ohne mit den anderen zusammenzuarbeiten oder sich mit ihnen abzustimmen und es gibt keine zentrale Stelle, die zuständig ist oder die gesamte Kommunikation zur Bekämpfung von Desinformation vollständig im Blick hat.

Die Generaldirektion Kommunikation (GD COMM) der Kommission ist für die externe Kommunikation des Organs zuständig. Im Managementplan der GD COMM für 2019 wird ihre Rolle bei der Bekämpfung von Desinformation anerkannt und die Notwendigkeit einer Zusammenarbeit zwischen den Generaldirektionen und anderen Einrichtungen hervorgehoben, wobei insbesondere auf die Generaldirektion Kommunikationsnetze, Inhalte und Technologien (GD CNECT) und die Gemeinsame Forschungsstelle verwiesen wird. Allerdings werden weder der EAD noch die Stratcom-Taskforces erwähnt, die ebenfalls sehr aktiv an der positiven Kommunikation und der Bekämpfung von Desinformation beteiligt sind.

Die GD COMM hat ein internes Netz zur Abwehr von Desinformation (IND) eingerichtet. Zu seinen Zielen gehören die Verbesserung der Koordinierung der Kommunikationsaktivitäten zur Bekämpfung von Desinformation, die Einrichtung eines Online-Archivs für validierte Gegendarstellungen, die systematische Aufdeckung von Falschinformationen und die Koordinierung der Reaktion sowie die Förderung positiver Botschaften. Zwischen seiner Einrichtung im Mai 2018 und Januar 2020 fanden 11 Sitzungen statt. An diesen – weitgehend inklusiven – Sitzungen nehmen Vertreter zahlreicher Kommissionsdienststellen und -vertretungen, des EAD und anderer Organe sowie sonstige Sachverständige teil. Bisher haben die an den Sitzungen teilnehmenden Vertreter jedoch lediglich Informationen über die ergriffenen Maßnahmen ausgetauscht, ohne dass über die Politikgestaltung gesprochen oder konkrete Folgemaßnahmen oder Beschlüsse getroffen worden wären, um das IND zu einem wirksamen Koordinierungsmechanismus zu machen.

Im Managementplan der GD COMM für 2019 gab es nur einen Indikator für Desinformation (von insgesamt 102 Indikatoren), und mit diesem Indikator wurde lediglich die Zahl der IND-Sitzungen gemessen.

Die Vertretungen der Kommission spielen zudem eine entscheidende Rolle bei der Außenkommunikation der Kommission: durch positive Botschaften und Öffentlichkeitsarbeit, Medienbriefings, die Widerlegung von Mythen und die Bekämpfung von Desinformation. Außerdem wird erwartet, dass sie sich aktiv am IND beteiligen. Ihre Aktivitäten zur Widerlegung von Mythen sind auf einer Seite der jeweiligen offiziellen Website der Vertretungen aufgelistet. Diese Seiten waren oftmals schwer zu finden, da sie sich in unterschiedlichen Bereichen der Website befanden: Bei einigen Vertretungen (z. B. Griechenland und Spanien) waren sie dem Bereich Nachrichten zugeordnet, bei anderen (z. B. Polen und Irland) war dies nicht der Fall. Außerdem wurden diese Seiten nicht regelmäßig aktualisiert. Einige Seiten enthielten nur begrenzte Informationen, die oft anekdotischer Art waren, und es lagen keine Statistiken über die Zahl der Besucher dieser Seiten vor.

Schließlich arbeitete die GD COMM an der Entwicklung einer Internet-Plattform für Desinformation, die als zentrales Portal dienen sollte, in dem alle Aspekte der Arbeit der EU-Organe im Bereich Desinformation zusammengeführt werden. Der Start dieser Plattform war eigentlich für Anfang 2020 vorgesehen, wurde aber aus unbekannten Gründen abgesagt.

Ein fragmentierter Monitoring- und Berichterstattungsrahmen und das Fehlen einer langfristigen Finanzierung untergraben die Rechenschaftspflicht im Rahmen des EU-Aktionsplans

Um die Rechenschaftspflicht zu gewährleisten, sollte ein Aktionsplan klare Ziele, zeitlich begrenzte Maßnahmen sowie eine Reihe von Indikatoren für die Leistungsüberwachung enthalten. Bestimmungen über Finanzierung, regelmäßige Berichterstattung, Bewertung und Überarbeitung sind ebenfalls wesentliche Bestandteile eines Aktionsplans.

Einige Ziele des Aktionsplans der EU enthalten allgemeine Formulierungen wie „verstärken“, die für eine Messung nicht geeignet sind. Für den EU-Aktionsplan als Ganzes gibt es keine allgemeinen zentralen Leistungsindikatoren. Darüber hinaus umfasst die Hälfte der Maßnahmen (Maßnahmen 1, 2, 4, 5 und 8) keine zentralen Leistungsindikatoren, und die Maßnahmen sind entweder nicht eindeutig definiert oder nicht terminiert (siehe auch Anhang IV).

Der Zeitrahmen der Maßnahmen variiert von kurz- bis langfristig, einige sind konkret und terminiert („Bis März 2019 werden die Kommission und die Hohe Vertreterin in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ein Frühwarnsystem […] einrichten“), während andere vage gehalten sind („[…] die Mitgliedstaaten sollten ihre eigenen Anstrengungen zur Vermittlung der Werte und Strategien der Union erheblich verstärken“).

Der EU-Aktionsplan ging nicht mit einem speziellen Monitoring- und Bewertungsrahmen einher (dies gilt ebenfalls für den jüngst veröffentlichten Europäischen Aktionsplan für Demokratie). Eine Bewertung des Plans als Ganzes war nicht vorgesehen, und eine Gesamtbewertung wurde bisher noch nicht durchgeführt. Rückmeldungen zur Umsetzung des Plans in den Mitgliedstaaten werden nicht zentral erfasst und nicht zusammengeführt. Jede Vertretung führt ihre eigene Kommunikationskampagne durch und erhebt Statistiken. Der Hof hat jedoch keine Hinweise dafür gefunden, dass diese Statistiken von der Kommission als Ausgangswert oder dazu verwendet werden, gewonnene Erkenntnisse zu nutzen oder bewährte Verfahren zu ermitteln. Es gibt keine Berichterstattung, die über die Aussage hinausgeht, dass einige Aktivitäten zur Kategorie der Bemühungen zur Bekämpfung von Desinformation gehören. Beispielsweise werden Instrumente wie das interne Wiki der Kommission zur Widerlegung von Mythen oder der Newsletter gegen Desinformation nicht im Hinblick auf das Engagement der Mitgliedstaaten überwacht (z. B. mit Hilfe von Umfragen, Nutzerstatistiken oder Indikatoren).

Die Kommission und der EAD stellen verschiedenen Arbeitsgruppen und Vorbereitungsgremien des Rates regelmäßig aktualisierte Informationen über die bei der Durchführung von Maßnahmen im Rahmen spezifischer Säulen des EU-Aktionsplans erzielten Fortschritte zur Verfügung. Diese Berichterstattung ist jedoch nicht öffentlich zugänglich und umfasst nicht den gesamten Aktionsplan der EU.

Zwar wurden zu bestimmten Aspekten des EU-Aktionsplans gesonderte Berichte erstellt (eine Bewertung des Verhaltenskodex und ein Bericht der Kommission über die Europawahl), jedoch wurde nur ein Bericht über die Umsetzung des EU-Aktionsplans als Ganzes veröffentlicht. Dies erfolgte am 14. Juni 2019, also sechs Monate nach der Vorstellung des EU-Aktionsplans selbst.

Dieser erste Durchführungsbericht deckt zwar alle Säulen des EU-Aktionsplans ab, weist jedoch eine Reihe von Mängeln auf:

• Er stellt keine Leistungsmessgröße zur Verfügung.
• Mit Ausnahme des Verhaltenskodex erfolgt die Berichterstattung für jede Säule vorwiegend in Form einer allgemeinen Beschreibung, während es für die jeweiligen Maßnahmen keine ausführliche Berichterstattung gibt.
• Es gibt keinen Anhang zur Berichterstattung, der sich auf einzelne Projekte im Zusammenhang mit dem EU-Aktionsplan bezieht.
• Die Angabe, wann mit dem nächsten Durchführungsbericht zu rechnen ist, fehlt.

Die Bekämpfung von Desinformation ist ein Bereich, der sich ständig weiterentwickelt und über den regelmäßig Bericht erstattet werden sollte. In der Gemeinsamen Mitteilung über die Bekämpfung von Desinformation im Zusammenhang mit COVID-19 wurde die Notwendigkeit einer regelmäßigen Berichterstattung anerkannt¹⁴.

Dem EU-Aktionsplan mangelt es an einem speziellen Finanzierungsplan, der die Kosten aller Aktivitäten abdeckt, die verschiedenen Einrichtungen übertragen wurden. Die Mittel stammen aus unterschiedlichen Quellen, und der EU-Aktionsplan enthält keine Bestimmungen zur Sicherung einer langfristigen Finanzierung, obwohl einige der in dem Plan genannten Veranstaltungen wiederholt stattfinden. Anhang II gibt einen Überblick über die Haushaltsmittel, die für die verschiedenen Maßnahmen zur Bekämpfung von Desinformation bereitgestellt wurden. Daraus geht hervor, dass die Hauptfinanzierungsquelle von Jahr zu Jahr unterschiedlich ist und ein Mangel an finanzieller Planung besteht (siehe auch Ziffern 50-51). Die Kommission und der EAD weisen Ausgaben im Zusammenhang mit der Bekämpfung von Desinformation nicht immer gesondert als solche aus (sie erhalten keinen spezifischen Interventionscode) – solche Informationen sind nur für diese Prüfung erhoben worden. Abbildung 2 gibt einen Überblick über alle EU-Mittel zur Bekämpfung von Desinformation im Zeitraum 2015-2020 (ausgenommen Tätigkeiten, die indirekt zur Bekämpfung von Desinformation beitragen, wie etwa die proaktiven Kommunikationsaktivitäten in der Nachbarschaft der EU).

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Kommission und des EAD.

Außerdem ist der EU-Aktionsplan seit seiner Vorlage im Jahr 2018 noch nicht aktualisiert worden. Beispielsweise stehen einige Maßnahmen ausschließlich im Zusammenhang mit der Europawahl 2019 oder der Europäischen Woche der Medienkompetenz 2019 – beides Veranstaltungen, die bereits der Vergangenheit angehören. Desinformation ist ein Bereich, der sich stetig weiterentwickelt. Die eingesetzten Taktiken, die hinter Desinformationskampagnen stehende Technologie und die beteiligten Akteure ändern sich ständig¹⁵. Der Rat hob ferner hervor, dass der EU-Aktionsplan regelmäßig überprüft und aktualisiert werden muss (siehe Ziffer 10).

Bestimmte Maßnahmen, die ursprünglich im EU-Aktionsplan enthalten waren, werden zwar in der Mitteilung zur Bekämpfung von Desinformation im Zusammenhang mit COVID-19 (Juni 2020), im Europäischen Aktionsplan für Demokratie und im Vorschlag für ein Gesetz über digitale Dienste ausgeweitet, doch kann dies nicht als umfassende Aktualisierung des Plans betrachtet werden. Dass Maßnahmen mit ähnlichen Zielen in mehrere Aktionspläne und Initiativen aufgenommen wurden, erschwert zudem die Koordinierung und erhöht dadurch das Risiko von Ineffizienzen.

Die Umsetzung des EU-Aktionsplans verläuft zwar weitgehend planmäßig, es zeigten sich dabei jedoch auch eine Reihe von Mängeln

In diesem Abschnitt wird die Umsetzung der Maßnahmen im Rahmen jeder der vier Säulen des EU-Aktionsplans bewertet und beurteilt, inwieweit sie die Art und Weise, wie die EU gegen Desinformation vorgeht, verbessert haben.

Die Taskforces für strategische Kommunikation spielen zwar eine wichtige Rolle, sind aber weder personell noch finanziell hinreichend ausgestattet, um auf neu auftretende Bedrohungen reagieren zu können

Im Rahmen der ersten Säule des EU-Aktionsplans untersuchte der Hof die Stratcom-Taskforces des EAD. Er betrachtete ihr Mandat und ermittelte, ob sie über ausreichende personelle und finanzielle Ressourcen verfügten. In diesem Zusammenhang untersuchte der Hof auch Rolle und Position von EUvsDisinfo, einem Vorzeigeprojekt der EU bei der Bekämpfung von Desinformation.

Die Mandate der Stratcom-Taskforces decken nicht das gesamte Spektrum der Desinformationsakteure ab

Die Stratcom-Taskforces haben nicht nur die Fähigkeit der EU verbessert, externe Desinformationsaktivitäten vorherzusehen und darauf zu reagieren (die Mandate der Stratcom-Taskforces erstrecken sich nicht auf Desinformation, die innerhalb der EU erzeugt wird), sondern auch in erheblichem Maße zur wirksamen Kommunikation und Förderung der EU-Politik in den Nachbarregionen beigetragen.

Die Mandate der drei Stratcom-Taskforces (East, Westbalkan und South) sind aus einer Reihe von Schlussfolgerungen des Rates hervorgegangen, wobei es Unterschiede bei den Aufgaben und der Ausrichtung gibt. So umfasst beispielsweise das Mandat der East StratCom Task Force ausdrücklich die Aufgabe, „Russlands laufenden Desinformationskampagnen entgegenzuwirken“¹⁶. Das Mandat der East StratCom Task Force war auf einen einzigen externen böswilligen Akteur und nicht auf den Schutz Europas vor Desinformation unabhängig von ihrer Quelle ausgerichtet.

Dies war bei den beiden anderen Stratcom-Taskforces, die ursprünglich auf eine Verstärkung der Kommunikationsaktivitäten in ihren jeweiligen Regionen abzielten, nicht der Fall. Die South StratCom Task Force wurde eingerichtet, um die südliche Nachbarschaft der EU und die Golfregion abzudecken, während die Taskforce für den Westbalkan geschaffen wurde, um die strategische Kommunikation in der Region zu verbessern. Bis zu den Schlussfolgerungen des Rates von Dezember 2019¹⁷ war die Bekämpfung von Desinformation keine zentrale Priorität der beiden Taskforces. Nur für die East StratCom Task Force wurde die Befähigung, Desinformationsaktivitäten vorherzusehen, anzugehen und abzuwehren, als ausdrückliches Ziel festgelegt. In Tabelle 2 sind die Ziele der einzelnen Stratcom-Taskforces zum Zeitpunkt der Prüfung aufgeführt.

Quelle: EAD.

Die drei Stratcom-Taskforces sind breit über verschiedene Regionen verteilt und auf verschiedene Desinformationsakteure ausgerichtet. Dennoch konzentrieren sich die Medienbeobachtungsaktivitäten der Stratcom-Taskforces weitgehend auf international präsente russische Medien, offizielle russische Kommunikationskanäle, prorussische Medien sowie Medien, die vom russischen Narrativ inspiriert sind und in der EU und ihrer Nachbarschaft tätig sind. Aus der Analysetätigkeit des EAD geht jedoch hervor, dass von anderen Akteuren wie China inzwischen in unterschiedlichem Ausmaß ebenfalls eine ernste Bedrohung im Hinblick auf Desinformation ausgeht. In diesem Zusammenhang hat der neue Sonderausschuss des Europäischen Parlaments zu Einflussnahme aus dem Ausland auf alle demokratischen Prozesse in der Europäischen Union, einschließlich Desinformation (INGE) auch Anhörungen abgehalten, in denen potenzielle von Drittländern ausgehende Bedrohungen erörtert wurden¹⁸.

Das Mandat der Stratcom-Taskforces ist politischer Natur, ohne aber eine ausdrückliche Darlegung der politischen Ziele zu enthalten und durch eine solide Rechtsgrundlage untermauert zu werden. Gemäß Maßnahme 2 des EU-Aktionsplans sollte die Hohe Vertreterin die Mandate der Taskforces Westbalkan und South überarbeiten, nicht aber das der East Stratcom Task Force. Diese Überarbeitung ist jedoch ausgeblieben. Der EAD ist der Auffassung, dass die im Dezember 2019 verabschiedeten Schlussfolgerungen des Rates, in denen ausdrücklich festgehalten ist, dass es „zu den Aufgaben aller drei Taskforces gehört […], Desinformationsaktivitäten ausländischer staatlicher Akteure und externer nicht-staatlicher Akteure kontinuierlich erkennen, untersuchen und gegen sie vorgehen zu können“¹⁹, eine hinreichende Grundlage für eine (erneute) Bestätigung ihres Mandats bieten. Der Rat ersuchte den EAD ferner, zu ermitteln, welcher Bedarf und welche Möglichkeiten bestehen, seine Aktivitäten in anderen Regionen zu verstärken, was zeigt, dass die politische Unterstützung für die Erweiterung des Aktionsradius der Stratcom-Taskforces vorhanden ist.

Die Stratcom-Taskforces verfügen über keine spezifische und stabile Finanzierungsquelle

Bei ihrer Einrichtung im Jahr 2015 erhielt die East StratCom Task Force keine eigene Mittelausstattung, sondern wurde im Rahmen der Verwaltungsausgaben des EAD und des Dienstes für außenpolitische Instrumente der Kommission finanziert. Durch den EU-Aktionsplan wurden die Mittel für die Stratcom-Taskforces des EAD aufgestockt. Der Bereich der strategischen Kommunikation ist sogar der einzige Teil des Aktionsplans, bei dem die spezifische Mittelausstattung erhöht wurde. Wie aus Abbildung 2 zu ersehen ist, hat sich die Mittelausstattung für die Stratcom-Taskforces und die strategische Kommunikation seit Einführung des Aktionsplans fast vervierfacht.

Obwohl Desinformation nicht nur kurzfristig eine Bedrohung darstellt, mangelt es den Stratcom-Taskforces an einer stabilen Finanzierungsquelle, was ihre Nachhaltigkeit gefährden könnte. Eine wichtige Finanzierungsquelle für die Stratcom-Taskforces war beispielsweise die vorbereitende Maßnahme „StratCom Plus“ des Europäischen Parlaments (siehe Anhang II). Vorbereitende Maßnahmen sind naturgemäß darauf ausgerichtet, neue Maßnahmen wie Politiken, Rechtsvorschriften und Programme vorzubereiten. Abbildung 3 veranschaulicht, wie die zusätzlichen Mittel für die Verbesserung der verschiedenen Kapazitäten zugewiesen wurden.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten des EAD.

Die Bedeutung der Finanzierung und einer angemessenen Ressourcenausstattung wurde bei zahlreichen Gelegenheiten²⁰ betont, unter anderem vom Europäischen Parlament²¹, den Mitgliedstaaten²² und der Zivilgesellschaft²³. Die Interessenträger sind jedoch unterschiedlicher Meinung darüber, welche Prioritäten bei der Verwendung der verfügbaren EU-Mittel zur Bekämpfung von Desinformation gesetzt werden sollten. Bei den vom Hof durchgeführten Befragungen äußerten einige Mitgliedstaaten die Ansicht, dass mehr Gewicht auf die Analyse und das Monitoring derjenigen Quellen und Akteure gelegt werden sollte, denen Desinformation eher zugeschrieben werden kann. Andere plädierten dafür, die Mittelausstattung für positive Kommunikation zu erhöhen.

Personalbedarf noch nicht gedeckt

Im EU-Aktionsplan war vorgesehen, das StratCom-Referat noch vor der Wahl zum Europäischen Parlament um 11 Stellen zu verstärken; mittelfristig sollten Beamtenstellen sowie neue Stellen in den EU-Delegationen geschaffen werden, um bis Ende 2020 „einen Anstieg um insgesamt 50-55 Mitarbeiter zu erreichen“. Der Einstellungsplan wurde in drei Phasen umgesetzt: (1) Umverteilung von Vertragsbediensteten innerhalb des EAD, (2) Einstellung von Personal für das StratCom-Team und (3) Einstellung von zusätzlichem Personal in den 27 EU-Delegationen in der EU-Nachbarschaft.

Die Einstellung und Umverteilung von Personal im StratCom-Referat ist noch im Gange. Im Oktober 2020 waren dort 37 Mitarbeiter beschäftigt. Damit war der im EU-Aktionsplan vorgesehene Anstieg um insgesamt 50-55 Mitarbeiter noch nicht erreicht. Einer der Gründe, warum sich die Erreichung dieses Ziels als schwierig erwiesen hat, liegt darin, dass viele StratCom-Mitarbeiter vom Rat, von der Kommission und von den Mitgliedstaaten abgeordnet werden und die Abordnung einiger Mitarbeiter beendet wurde.

Fast alle Personalaufstockungen (einschließlich aller Personalumverteilungen) betrafen Vertragsbedienstete: Nach Angaben des EAD ist es nicht einfach, Beamte anzuwerben, die über die Fachkenntnisse und Fähigkeiten verfügen, die für die Wahrnehmung der jeweiligen Aufgaben erforderlich sind. Für Vertragsbedienstete gilt trotz ihres wichtigen Beitrags jedoch eine Dienstzeitbegrenzung von sechs Jahren.

Die andere Gruppe, auf die ein erheblicher Teil der Stratcom-Kapazitäten entfällt, besteht aus abgeordneten nationalen Sachverständigen. Letztere haben vor allem die Arbeit der East StratCom Task Force und in jüngster Zeit die Arbeit der Stratcom-Taskforce Westbalkan unterstützt. Ihre Abordnung kommt nicht nur dem EAD, sondern auch ihrem jeweiligen Herkunftsland zugute, da sie ihr Fachwissen erweitern und engere Verbindungen zum EAD herstellen. Ein übermäßiger Rückgriff auf Abordnungen kann jedoch zu Unsicherheit hinsichtlich der Personalausstattung und zu einem regelmäßigen Verlust des institutionellen Gedächtnisses und Fachwissens aufgrund häufiger Personalwechsel führen. All diese Faktoren könnten den Aufbau von institutionellem Gedächtnis und Fachwissen beeinträchtigen.

Angesichts der COVID-19-Pandemie und der zusätzlichen Arbeitsbelastung, die sie für die Taskforces mit sich gebracht hat, besteht die Gefahr, dass der EAD mit seiner derzeitigen Personalverteilung und -ausstattung nicht über ausreichende Kapazitäten verfügen wird, um mit neuen Trends und Entwicklungen, wie neuen Bedrohungsquellen und Desinformationsstrategien und -taktiken, Schritt zu halten. Darüber hinaus könnte die Forderung des Rates, die strategischen Kommunikationsaktivitäten in anderen Regionen zu verstärken (siehe Ziffer 10), seine begrenzten Personalkapazitäten noch weiter unter Druck setzen.

Eine wirksame Datenanalyse ist nicht nur für das Monitoring, die Aufdeckung und die Analyse von Desinformation von entscheidender Bedeutung, sondern auch als Grundlage für fundierte, faktengestützte strategische Erkenntnisse und politische Entscheidungen. Zum Zeitpunkt der Prüfung gehörten der Datenanalyseeinheit des StratCom-Referats in Vollzeit beschäftigte interne Analysten an, die von externen Auftragnehmern unterstützt wurden. Die Mitte 2019 eingerichtete Einheit unterstützt die Arbeit der Stratcom-Taskforces und das Frühwarnsystem im Rahmen der zweiten Säule des EU-Aktionsplans. Ihre Analysen werden hauptsächlich auf Anfrage und ad hoc durchgeführt. Darüber hinaus ist ihre Arbeit nicht in strukturierter Weise in die Arbeit aller Stratcom-Taskforces integriert. Der Rückgriff auf externe Auftragnehmer kann zwar Flexibilität bieten, doch sind interne Kapazitäten für die kurzfristige Bereitstellung sensibler Analysen und für den Aufbau von institutionellem Gedächtnis und Fachwissen von entscheidender Bedeutung.

Die Auswirkungen der Arbeit der Stratcom-Taskforces zu messen, bleibt eine Herausforderung

Die größten Herausforderungen im Bereich der strategischen Kommunikation sind nach wie vor die Messung der Anfälligkeit und der Auswirkungen von Desinformation sowie das Bestreben, diese zu verstehen, zu analysieren und darauf zu reagieren. U. a. mit Hilfe von Meinungsumfragen bewertet die Kommission die Wirksamkeit strategischer Kommunikation, die beeinflussen soll, wie die EU in der Öffentlichkeit wahrgenommen wird. Eine Zuordnung der Ergebnisse dieser Erhebungen zu den Maßnahmen der EU ist jedoch schwierig.

Über die Kommunikationskampagnen hinaus haben die Stratcom-Taskforces die Auswirkungen ihrer Arbeit nicht gemessen. Darüber hinaus verfügte keine von ihnen über eine Evaluierungsfunktion, um ihre Wirksamkeit zu bewerten und mögliche Bereiche mit Verbesserungsbedarf zu ermitteln.

Der Umstand, dass EUvsDisinfo beim EAD angesiedelt ist, führt zu Unsicherheit hinsichtlich des letztendlichen Zwecks des Projekts

EUvsDisinfo ist das öffentliche Gesicht und Vorzeigeprojekt der Bemühungen der Union zur Bekämpfung von Desinformation und das wichtigste Produkt der East StratCom Task Force gegen Desinformation. Es verfügt über eine durchsuchbare Open-Source-Datenbank, die am 1. Oktober 2020 mehr als 9 700 Fälle von Desinformation enthielt. Das Hauptmaterial auf der Website EUvsDisinfo wird in fünf EU-Sprachen veröffentlicht. Der Rest ist nur in englischer und russischer Sprache verfügbar. Dem EAD zufolge bildete die anfängliche Ausrichtung auf russische Desinformation die Grundlage für einen einzigartigen und bahnbrechenden Ansatz; vergleichbare Initiativen der Regierungen der Mitgliedstaaten gibt es nicht.

Seit seiner Einführung im Jahr 2015 hat EUvsDisinfo die Sichtbarkeit im Internet kontinuierlich erhöht (siehe Abbildung 4), indem es Beispiele für russische Desinformation katalogisiert, analysiert und veröffentlicht hat. Viele Interessenträger bestätigten, dass EUvsDisinfo maßgeblich dazu beigetragen hat, für die Gefahr zu sensibilisieren, die von russischer Desinformation für die EU und ihre Mitgliedstaaten ausgeht, und Einfluss darauf zu nehmen, wie diese wahrgenommen wird.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Informationen des EAD.

Allerdings erntete EUvsDisinfo in der Vergangenheit auch Kritik. So wurde sie im Jahr 2018 vom niederländischen Parlament dafür kritisiert²⁴, dass russische Desinformation fälschlicherweise einer Veröffentlichung der einheimischen niederländischen Presse zugeschrieben worden war. Darüber hinaus stellen einige auf EUvsDisinfo veröffentlichte Fälle für die Demokratien der EU keine Bedrohung dar.

Abgesehen davon, weitere Beispiele für russische Desinformation zu liefern – eine mittlerweile bekannte und identifizierte Bedrohung – ist unklar, welche Rolle EUvsDisinfo in Zukunft spielen und welchen Auftrag es erfüllen soll. Trotz der Behauptungen des EAD, dass EUvsDisinfo unabhängig sei und nicht den offiziellen Standpunkt der EU wiedergebe, ist seine Ansiedlung beim EAD fragwürdig. Dies wirft die Frage auf, ob ein solches Instrument von einer öffentlichen Behörde (wie dem EAD) gehostet und verwaltet werden sollte oder ob sein Betrieb unter der Verantwortung einer zivilgesellschaftlichen Organisation erfolgen sollte.

Das Frühwarnsystem hat die Mitgliedstaaten zwar zusammengeführt, sein Potenzial wurde jedoch nicht voll ausgeschöpft

Die Einrichtung des Frühwarnsystems ist die wichtigste Maßnahme im Rahmen der zweiten Säule des EU-Aktionsplans (Maßnahme 3). Im Plan wird konstatiert, dass die „ersten Stunden nach der Veröffentlichung der Desinformation […] für die Erkennung, Analyse und Abwehr dieser Desinformation entscheidend“ sind. Das Frühwarnsystem wurde im März 2019 innerhalb der im Plan festgelegten Frist eingerichtet. Es besteht aus zwei zentralen Elementen: einem Netzwerk nationaler Kontaktstellen und einer Internet-Plattform, die „über eine eigens dafür errichtete technologische Infrastruktur in Echtzeit vor Desinformationskampagnen warnt. So können Daten und Bewertungen leichter ausgetauscht werden, sodass ein gemeinsames Lagebewusstsein sowie eine koordinierte Zuweisung und Abwehr ermöglicht und ein zeit- und ressourceneffizientes Vorgehen sichergestellt werden“²⁵. Der EAD stellt das Sekretariat für das Frühwarnsystem und betreibt die Website.

Obwohl das Frühwarnsystem ein nützliches Instrument war, um Informationen auszutauschen, hatte es zum Zeitpunkt der Prüfung noch keine Warnmeldungen ausgegeben und wurde nicht genutzt, um gemeinsame Maßnahmen zu koordinieren

Um wirksam funktionieren zu können, muss das Frühwarnsystem rechtzeitig Warnmeldungen ausgeben, eine gemeinsame Zuweisung und Abwehr koordinieren und den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten und den EU-Organen erleichtern können. Der Hof untersuchte, ob das Frühwarnsystem, wie im EU-Aktionsplan vorgesehen, vor der Europawahl 2019 betriebsbereit war. Außerdem bewertete der Hof dessen Aktivitäten und den Grad des Engagements seiner Teilnehmer.

Der Hof stellte fest, dass das System, wie im EU-Aktionsplan vorgesehen, im März 2019 zügig eingerichtet wurde. Zwar hat es die Mitgliedstaaten und die EU-Organe zusammengebracht und den Informationsaustausch erleichtert, zum Zeitpunkt der Prüfung hatte es jedoch noch keine Warnmeldungen ausgegeben und anders als ursprünglich geplant keine koordinierte gemeinsame Zuweisung und Abwehr ermöglicht.

Die meisten der während der Prüfung des Hofes befragten Interessenträger äußerten sich positiv zum Frühwarnsystem. Ihrer Ansicht nach wurde damit eine große Lücke im Ökosystem zur Bekämpfung von Desinformation geschlossen, indem mit seiner Einrichtung eine Gemeinschaft geschaffen worden sei. Dies wurde auch durch die Umfrage des Hofes unter den Mitgliedstaaten bestätigt: Mit dem Frühwarnsystem erhalten diese die Möglichkeit, Informationen auszutauschen, neue Erkenntnisse zu gewinnen und ihre Möglichkeiten gegenseitig zu erweitern. Abbildung 5 zeigt die Aspekte, die von den nationalen Kontaktstellen für das Frühwarnsystem am meisten geschätzt werden.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Trotz dieser positiven Beurteilung des Frühwarnsystems als Instrument für den Informationsaustausch fand der Hof keine Hinweise darauf, dass die über das System ausgetauschten Informationen Auslöser für wesentliche politische Entwicklungen auf Ebene der Mitgliedstaaten gewesen wären. Die Entwicklung eines gemeinsamen Lagebewusstseins bleibt für das Frühwarnsystem eine Herausforderung, deren Bewältigung durch das Fehlen harmonisierter und kohärenter Definitionen, z. B. des Begriffs „Desinformation“, die unterschiedlichen Auffassungen in Bezug auf die Quellen der Desinformation, die zu ergreifenden Gegenmaßnahmen, den Grad der Abwehrbereitschaft usw. sowie durch das Fehlen einer gemeinsamen Risikobewertung erschwert wird.

Angesichts der bevorstehenden Wahlen zum Europäischen Parlament wurde bei Einführung des Frühwarnsystems die Ausgabe von Warnmeldungen in Echtzeit zur raschen Reaktion auf Desinformationskampagnen als vorrangiger Zweck des Systems betrachtet. Für das StratCom-Team ging es jedoch vor allem darum, Fachleute aus der Praxis zusammenzubringen und eine Gemeinschaft zu schaffen, da es in der EU zuvor keinen solchen Mechanismus gab. Diese unterschiedlichen Motive haben dazu geführt, dass den Interessenträgern und der breiten Öffentlichkeit nicht gänzlich klar ist, welche Aufgabe das Frühwarnsystem genau erfüllt.

Es wurde ein Warnmechanismus für extreme Notfallsituationen entwickelt, der zum Zeitpunkt der Prüfung jedoch noch nicht aktiviert war. Als qualitative Auslöseschwelle für das Warnsystem wurde festgelegt: jede Desinformationskampagne, die erhebliche grenzüberschreitende Auswirkungen hat (d. h. ein gezielter Angriff auf mehrere Länder). Eine quantitative Bewertung dieser Auslöseschwelle ist jedoch nicht möglich.

Neben seiner Warnfunktion sollte das Frühwarnsystem auch dazu beitragen, Desinformationsangriffe einer Quelle zuzuordnen und eine koordinierte Reaktion zu fördern. Diese Koordinierungsfähigkeit des Frühwarnsystems wurde jedoch noch nicht getestet.

Am Frühwarnsystem und seinen Aktivitäten ist nur eine begrenzte Anzahl von Mitgliedstaaten beteiligt

Das Frühwarnsystem bringt die Kontaktstellen der Mitgliedstaaten, das Zentrum für Informationsgewinnung und -analyse des EAD, die Europäische Kommission (insbesondere die Generaldirektionen CNECT, JUST und COMM), das Europäische Parlament und das Generalsekretariat des Rates zusammen. Vertreter der NATO und des Krisenreaktionsmechanismus der G7 sind am Frühwarnsystem beteiligt. Auch externe Sachverständige, u. a. aus der Zivilgesellschaft, sowie Online-Plattformen nehmen gelegentlich an den Sitzungen zum Frühwarnsystem teil. In der Regel finden die Sitzungen der nationalen Kontaktstellen vierteljährlich statt, doch der Grad des Engagements ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich. Der Großteil der Aktivitäten wird auf Initiative eines Drittels der Mitgliedstaaten durchgeführt, das regelmäßiger und aktiver an den Sitzungen teilnimmt.

Jüngste Statistiken deuten auf einen Rückgang der Aktivitäten hin

Aus den von der Plattform erstellten Statistiken geht eine Reihe von Trends hervor. Erstens werden die Aktivitäten von einer kleinen Zahl von Kernnutzern durchgeführt, während die übrigen Nutzer deutlich passiver sind. Zweitens erreichte das Ausmaß der Aktivitäten seit Einführung des Systems um zwei wichtige Ereignisse herum einen Höchststand: während der Wahl zum Europäischen Parlament und in den ersten Wochen nach dem allgemeinen Lockdown Mitte März 2020. Im letzteren Fall waren die Aktivitäten jedoch seitdem rückläufig und stabilisierten sich Ende August 2020 auf einem Niveau, das etwa halb so hoch war wie im Mai.

Die Nutzerstatistiken deuten auf einen Rückgang der Aktivitäten hin. Wie aus Abbildung 6. hervorgeht, ist beispielsweise die durchschnittliche Anzahl der Seitenaufrufe pro Tag zurückgegangen (sogar in den spezifischen Teilen des Frühwarnsystems, deren Fokus auf Desinformation zu COVID-19 liegt). Darüber hinaus hat die Zahl der aktiv teilnehmenden Nutzer seit der Wahl zum Europäischen Parlament Ende Mai 2019 kontinuierlich abgenommen. Auch wenn diese Parameter kein vollständiges Bild der Situation vermitteln, weisen sie darauf hin, dass das Potenzial der Plattform nicht voll ausgeschöpft wird.

Quelle: StratCom-Team des EAD. Die beiden Einbrüche bei der Anzahl der Nutzer sind das Ergebnis der Vorgabe vom August, Nutzerkonten, die länger als drei Monate inaktiv waren, zu deaktivieren.

Die Zusammenarbeit mit Online-Plattformen und bestehenden Netzwerken ist überwiegend informell

Dem EU-Aktionsplan zufolge sollten Online-Plattformen – insbesondere in Wahlkampfzeiten – mit den Kontaktstellen für das Frühwarnsystem zusammenarbeiten, um zeitnah einschlägige Informationen bereitzustellen. Ein Protokoll, in dem die Zusammenarbeit zwischen dem Frühwarnsystem und den Online-Plattformen festgelegt ist, gibt es jedoch nicht. Da das StratCom-Team die Zahl der gemeldeten Fälle nicht überwacht, ist es zudem nicht möglich, die Leistung des Systems in diesem Bereich zu bewerten.

Der Verhaltenskodex hat zwar dazu geführt, dass Online-Plattformen sich gegen Desinformation positionieren, ihre Rechenschaftspflicht hat er jedoch nicht erhöht

Einer der Hauptgründe für die Dringlichkeit des Problems der Desinformation ist die weit verbreitete Nutzung des Internets in Verbindung mit der Einführung neuer Technologien und der Tatsache, dass Online-Plattformen immer stärker als Informationsquellen herangezogen werden. Dadurch wird die Erstellung, Verstärkung und Verbreitung von Falschmeldungen erheblich erleichtert. Dem Index für die digitale Wirtschaft und Gesellschaft (Digital Economy and Society Index, DESI) zufolge nutzten 85 % der EU-Bürgerinnen und Bürger im Jahr 2020 das Internet. Die meisten Plattformen verwendeten die erhobenen personenbezogenen Daten, um mit ihren Diensten Geld zu verdienen (hauptsächlich im Rahmen werbebasierter Geschäftsmodelle). Dadurch wurde auch für Desinformationsakteure ein fruchtbarer Boden geschaffen, der ihnen eine gezieltere Ausrichtung ihrer Maßnahmen ermöglicht.

Im Fall von Online-Plattformen kommt es vor allem dann zu Desinformation, wenn Nutzer falsche Informationen austauschen, die dann durch die Algorithmen der Plattformen gefördert werden können, um der Darstellung bestimmter Inhalte Priorität einzuräumen. Diese Algorithmen, die durch das Geschäftsmodell der jeweiligen Plattform bestimmt werden, räumen personalisierten und populären Inhalten Vorrang ein, da diese in der Regel am ehesten Aufmerksamkeit generieren. Desinformation wirkt sich auch auf Suchergebnisse im Internet aus, was es den Nutzern wiederum erschwert, im Internet zuverlässige Informationen zu finden und zu lesen²⁶. Abbildung 1 zeigt ein Beispiel für die von einer Online-Plattform bereitgestellten Suchprognosen für die Wortkombination „Die EU ist“, die fast alle negativ sind.

Quelle: Effektive Internetrecherche des Hofes am 18. Oktober 2019 um 11:55 Uhr (GMT +1).
Google ist eine Marke von Google LLC.

Gefälschte Accounts, Internet-Trolle und bösartige Bots tragen ebenfalls zur Verbreitung falscher Informationen bei.

Der Verhaltenskodex stellt einen Rahmen zur Verfügung, in dem die Kommission mit den Social-Media-Plattformen interagieren kann

Im Anschluss an ihre Mitteilung von April 2018 und die Vorschläge der hochrangigen Expertengruppe beschloss die Kommission, mit Online-Plattformen und Berufsverbänden in einen Dialog über Desinformation zu treten. Dies führte zur Erarbeitung des Verhaltenskodex (siehe Anhang V), mit dem ein freiwilliger Ansatz eingeführt wurde, der auf der Selbstregulierung der Unterzeichner beruht. Der Verhaltenskodex wurde im Oktober 2018 unterzeichnet und anschließend im Rahmen der dritten Säule in den EU-Aktionsplan aufgenommen. Derzeit hat er 16 Unterzeichner.

Mit der Unterzeichnung des Verhaltenskodex verpflichten sich Online-Plattformen und Berufsverbände der Werbebranche, der Europäischen Kommission über den Stand der Maßnahmen Bericht zu erstatten, die sie ergriffen haben, um ihren Verpflichtungen nachzukommen. Diese Maßnahmen beinhalteten u. a., dass die Transparenz politischer Werbung gewährleistet wird, gefälschte Accounts geschlossen werden und verhindert wird, dass durch die Verbreitung von Falschinformationen Einnahmen erzielt werden. Die Kommission hat die Einhaltung dieser Verpflichtungen durch die Unterzeichner genau überwacht.

Die meisten der im Rahmen der Prüfung befragten Interessenträger bezeichneten die Zusammenarbeit der Kommission mit den Online-Plattformen als einzigartige und notwendige Initiative. Viele Akteure außerhalb der EU, die der Hof konsultiert hat, verfolgen die Bemühungen der Kommission aufmerksam. Ihrer Ansicht nach ist die EU der erste globale Akteur, der versucht, ein sorgsam austariertes Gleichgewicht zwischen dem Schutz der Meinungsfreiheit und der Eindämmung der böswilligen Verbreitung schädlicher Falschinformationen herzustellen.

Mit dem Verhaltenskodex wurde der Kommission ein Rahmen zur Verfügung gestellt, um vor der Wahl zum Europäischen Parlament im Mai 2019 und später während der COVID-19-Pandemie mit Social-Media-Plattformen interagieren zu können und so die negativen Auswirkungen der damit verbundenen sogenannten „Infodemie“ abzumildern. In Kasten 1 sind die Bemühungen der EU zur Eindämmung von Desinformation im Zusammenhang mit COVID-19 auf der Grundlage des Verhaltenskodex dargestellt (siehe auch Anhang VI).

Die Bewertung des Verhaltenskodex ergab Einschränkungen bei den Berichterstattungsauflagen

Der Verhaltenskodex wurde mehrfach überprüft und bewertet. Dabei traten mehrere Mängel zutage bezüglich der Art und Weise, wie die Kommission die Berichterstattungsauflagen der Unterzeichner des Verhaltenskodex festgelegt hat (siehe Kasten 2). Diese Bewertungen hatten nicht zu Änderungen am Verhaltenskodex geführt.

Die Arbeit des Hofes bestätigt, dass die Berichterstattung der Unterzeichner unterschiedlich ist, je nachdem, in welchem Umfang sie sich engagieren und ob es sich um eine Online-Plattform oder einen Berufsverband handelt. Darüber hinaus sind die Berichte von Online-Plattformen nicht immer vergleichbar und ihre Länge variiert erheblich.

Diese Diskrepanzen zwischen den Unterzeichnern des Verhaltenskodex haben sich auch bei der Definition allgemeiner zentraler Leistungsindikatoren als problematisch erwiesen. Mit den zentralen Leistungsindikatoren konnten die Maßnahmen einiger, aber nicht aller Unterzeichner überwacht werden. So hat die Kommission unter der Rubrik „Diensteintegrität“ den Indikator „Zahl der Beiträge, Bilder, Videos oder Kommentare, gegen die aufgrund von Verletzungen der für die Plattform bezüglich des Missbrauchs automatisierter Bots geltenden Regelungen vorgegangen wird“ vorgeschlagen. Dieser Outputindikator ist nur für bestimmte Online-Plattformen relevant.

Aus der von der Kommission selbst durchgeführten Analyse der Berichte der Unterzeichner des Verhaltenskodex geht hervor, dass die bisher angegebenen Parameter nur für die Outputindikatoren zufriedenstellend sind. So berichten die Plattformen beispielsweise, Werbeanzeigen abgelehnt oder eine Reihe von Accounts oder Nachrichten gelöscht zu haben, die Träger von Desinformation im Zusammenhang mit COVID-19 waren (siehe auch Kasten 1). Diese Informationen sind jedoch nur von begrenztem Nutzen, wenn sie nicht in ihren Kontext gestellt werden (d. h. im zeitlichen Vergleich mit Ausgangsdaten und anderen relevanten Informationen wie der Gesamtzahl der erstellten Accounts) und die Kommission sie nicht überprüfen kann.

Bei der im Auftrag der Kommission durchgeführten Bewertung des Verhaltenskodex wird nicht nur der aktuelle Stand der Berichterstattung betrachtet, sondern es werden auch mögliche Parameter empfohlen, die künftig verwendet werden können. In dem Dokument werden zwei Ebenen von Indikatoren vorgeschlagen:

1. „Strukturindikatoren“ für den Kodex als Ganzes, mit denen die Gesamtwirkung, die Verbreitung von Desinformation im Internet und die Auswirkungen des Kodex im Allgemeinen gemessen werden können. Diese Indikatoren würden es ermöglichen, auf einer allgemeinen Ebene zu überwachen, ob die Desinformation zunimmt, stabil bleibt oder abnimmt;
2. maßgeschneiderte, nach Säulen gegliederte Indikatoren „auf Ebene der Dienste“, mit denen die von der jeweiligen Unterzeichnerplattform bei der Bekämpfung von Desinformation erzielten Ergebnisse gemessen werden können.

Zum Zeitpunkt der Prüfung hatte die Kommission den Unterzeichnern keine neuen Berichtsvorlagen oder aussagekräftigeren neuen Indikatoren zur Verfügung gestellt.

Die oben beschriebenen Probleme zeigen, dass von Online-Plattformen für ihr Handeln und ihre Rolle bei der aktiven Bekämpfung von Desinformation keine Rechenschaft eingefordert wird.

Das Fehlen einer kohärenten Strategie für Medienkompetenz und die Fragmentierung der EU-Maßnahmen verwässern deren Wirkung

Säule IV des EU-Aktionsplans konzentriert sich auf die Sensibilisierung der Gesellschaft und den Ausbau ihrer Widerstandsfähigkeit gegenüber Desinformation. Sie zielt darauf ab, Maßnahmen zur Förderung der Medienkompetenz, wie etwa die Woche der Medienkompetenz 2019, zu verbessern und unabhängige Medien und investigative Journalisten zu unterstützen. Die Mitgliedstaaten werden ferner aufgefordert, die mit Medienkompetenz zusammenhängenden Bestimmungen der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste rasch umzusetzen und im Hinblick auf die Wahl zum Europäischen Parlament 2019 Teams aus multidisziplinären unabhängigen Faktenprüfern aufzubauen.

„Medienkompetenz“ bezieht sich auf die Fähigkeiten, Kenntnisse und das Verständnis, die es Bürgerinnen und Bürgern ermöglichen, Medien wirksam und sicher zu nutzen, und ihnen Kompetenzen des kritischen Denkens vermitteln, die notwendig sind, um Bewertungen vorzunehmen, komplexe Realitäten zu analysieren und zwischen Meinungen und Tatsachen zu unterscheiden³³. Die Zuständigkeit für Medienkompetenz, die sich an der Schnittstelle von Bildungspolitik und digitaler Agenda der EU befindet, liegt bei den Mitgliedstaaten. Aufgabe der Kommission ist es, die Zusammenarbeit zu fördern und Fortschritte in dem Bereich zu erleichtern. Desinformation macht jedoch nicht an Grenzen halt. Deshalb ist es wichtig, gemeinsame Instrumente zu entwickeln und bewährte Verfahren auf EU-Ebene auszutauschen.

Um die Maßnahmen im Rahmen dieser Säule zu bewerten, untersuchte der Hof die Europäische Woche der Medienkompetenz 2019 und ging der Frage nach, ob es eine genau definierte Strategie für die verschiedenen Initiativen in diesem Bereich gab. Der Hof analysierte den Bericht der Kommission über die Wahlen zum Europäischen Parlament 2019³⁴ und bewertete 20 Projekte, die unmittelbar mit Medienkompetenz und der Bekämpfung von Desinformation in Zusammenhang standen.

Im Bericht der Kommission über die Wahlen zum Europäischen Parlament 2019 wurde Folgendes festgestellt: „Während sich diese manipulativen Bemühungen immer wieder auf politisch heikle Themen und auf Zielgruppen in der EU im Vorfeld der Wahlen konzentrierten, wurden bei den Wahlen 2019 bislang keine groß angelegten verdeckten Einmischungen festgestellt“.

Die Beteiligung der Mitgliedstaaten an der Europäischen Woche der Medienkompetenz ist unterschiedlich stark ausgeprägt

Die Europäische Woche der Medienkompetenz besteht aus einer Reihe von Maßnahmen, mit denen in der gesamten EU das Bewusstsein für die Bedeutung der Medienkompetenz geschärft werden soll (siehe Kasten 3). Unklar ist jedoch, inwieweit sie eine kohärente EU-Strategie für Medienkompetenz widerspiegelt; zwar umfasst sie eine Reihe von Diskussionen auf hoher Ebene, vor allem dient sie jedoch dazu, einigen spezifischen Initiativen der EU und der Mitgliedstaaten Sichtbarkeit zu verschaffen. Die Ausgabe 2020 sollte von der Kommission und dem Rat gemeinsam organisiert werden, um den Maßnahmen und der Beteiligung der Mitgliedstaaten einen weiteren Schub zu geben. Aufgrund von COVID-19 wurde sie jedoch abgesagt.

Kasten 3

Europäische Woche der Medienkompetenz

Die Woche der Medienkompetenz 2019 war eine von zwei im EU-Aktionsplan enthaltenen spezifischen Maßnahmen zur Förderung der Medienkompetenz. Sie fand im März 2019 in Brüssel und in den Mitgliedstaaten statt und umfasste eine Konferenz auf hoher Ebene. Damals wurden über 320 Veranstaltungen abgehalten, und bis Ende September 2020 waren insgesamt 360 Veranstaltungen organisiert worden.

Fast die Hälfte aller Veranstaltungen fand in Frankreich statt, weit dahinter folgte Belgien (zumeist Brüssel). Eine kleine Zahl von Mitgliedstaaten hielt überhaupt keine Veranstaltungen ab – wie die geografische Verteilung der Veranstaltungen zeigt (siehe nebenstehendes Bild). Es überrascht nicht, dass die meisten Veranstaltungen rund um den offiziellen Startzeitpunkt stattfanden. Es liegen jedoch keine weiteren Statistiken zur Zahl der Personen vor, die durch diese Veranstaltungen erreicht wurden, zu ihrer thematischen Verteilung oder dazu, in welchem Ausmaß sie sich speziell mit Desinformation befasst haben.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Es gibt keine übergreifende Strategie für Medienkompetenz, die auch die Bekämpfung von Desinformation umfasst

Der Hof stellte fest, dass das Thema Medienkompetenz in einer Vielzahl von Initiativen der EU und der Mitgliedstaaten sowie in zahlreichen Politikdokumenten behandelt wurde. Dies geht auch klar aus den Schlussfolgerungen des Rates zur Medienkompetenz³⁵ hervor, die im Anhang eine Liste der wichtigsten Politikdokumente enthalten. Diese Maßnahmen werden jedoch nicht im Rahmen einer umfassenden Strategie zur Stärkung der Widerstandsfähigkeit der Gesellschaft, insbesondere im Bereich der Medienkompetenz, koordiniert, die auch die Bekämpfung von Desinformation umfasst. Maßnahmen zur Bewältigung der spezifischen Herausforderungen der Mitgliedstaaten im Bereich der Medienkompetenz sind zwar auch wichtig, um lokale Auswirkungen zu erzielen, die EU-Unterstützung für Medienkompetenz wird aber nicht durch folgende Elemente ergänzt, die zu einer wirtschaftlichen Haushaltsführung der EU beitragen würden:

• eine regelmäßige Aktualisierung der wichtigsten Verfahren und Maßnahmen im Bereich der Medienkompetenz auf EU-Ebene und in den Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit der Expertengruppe für Medienkompetenz (der Europarat erstellte eine solche Bestandsaufnahme – die erste ihrer Art – im Jahr 2016; seitdem ist sie jedoch nicht aktualisiert worden³⁶);
• klare Festlegung von Zielen auf der Grundlage systematischer und regelmäßiger Untersuchungen der Medienkompetenz und der Auswirkungen von Medien- und Digitalplattformen, ergänzt durch eine Reihe von Indikatoren zur Leistungsmessung;
• die erforderlichen Koordinierungsmechanismen, um Synergien zu schaffen und Überschneidungen zwischen Initiativen und Maßnahmen zu vermeiden, beispielsweise im Rahmen der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste, des Aktionsplans für digitale Bildung, des Programms Kreatives Europa, des Rahmens für digitale Kompetenzen und der Kompetenzagenda, des kürzlich veröffentlichten Aktionsplans für Demokratie, des Gesetzes über digitale Dienste, des Aktionsplans für die Medien und den audiovisuellen Sektor usw.;
• einheitliche Überwachung der EU-Initiativen zur Medienkompetenz.

Für den nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen (2021-2027) wurden nach Angaben der Kommission EU-Mittel in Höhe von rund 14 Millionen Euro – zwei Millionen Euro pro Jahr –aus dem Programm Kreatives Europa³⁷ zur Förderung der Medienkompetenz bereitgestellt. In den Schlussfolgerungen des Rates zur Medienkompetenz wird jedoch auch festgestellt, dass zusätzliche Finanzierungsquellen erschlossen werden müssen.

Die meisten untersuchten Projekte führten zwar zu greifbaren Ergebnissen, Umfang und Reichweite der Projekte waren jedoch in vielen Fällen unzureichend

Von den 20 vom Hof bewerteten Projekten wurden zehn im Rahmen von Horizont 2020 finanziert. Bei den übrigen zehn handelte es sich um Pilotprojekte und vorbereitende Maßnahmen, die vom Europäischen Parlament finanziert wurden (siehe Tabelle in Anhang III).

Die Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen zum Thema „Medienkompetenz für alle“, die 2016 vom Europäischen Parlament veröffentlicht wurde, umfasst Pilotprojekte und vorbereitende Maßnahmen zur Kofinanzierung innovativer Start-up-Ideen aus der gesamten EU im Bereich Medienkompetenz. Ein Pilotprojekt läuft über zwei Jahre; daran schließt sich eine dreijährige vorbereitende Maßnahme an. Bei den Horizont 2020-Projekten handelt es sich um Forschungs- und Innovationsprojekte, die hochgradig technische Aspekte der Bekämpfung von Desinformation abdecken, wie etwa den Einsatz und die Aufdeckung von Bots oder die Entwicklung einer neuen Generation von Instrumenten zur Überprüfung von Inhalten.

Die Analyse des Hofes (siehe Anhang III) ) ergab bei 12 von 20 Projekten greifbare Ergebnisse. Die meisten positiven Ergebnisse wurden durch Projekte erzielt, die auf den Ergebnissen früherer Projekte zur Entwicklung von Instrumenten zur Faktenprüfung aufbauten, oder durch Projekte zur Erstellung von Unterrichts- und Lernmaterial zur Bekämpfung von Desinformation (siehe Kasten 4).

Der Hof stellte jedoch bei 10 der 20 Projekte Mängel fest, die hauptsächlich ihren geringen Umfang und ihre begrenzte Reichweite betrafen. Bei sieben Projekten wurde die angestrebte Zielgruppe nicht erreicht bzw. wird sie wahrscheinlich nicht erreicht werden, während die Ergebnisse von drei Projekten schwer zu reproduzieren waren, was ihre Auswirkungen begrenzte. Kasten 5 enthält eine Reihe von Projekten, die von diesen Problemen betroffen sind:

Insgesamt fand der Hof kaum Hinweise auf eine vergleichende Analyse der Projektergebnisse, insbesondere in Bezug auf die Frage, welche Aspekte des Projekts funktioniert haben und warum. Ebenso wenig lagen Nachweise dafür vor, dass die Kommission den Austausch von bewährten Verfahren und Material zur Medienkompetenz in der gesamten EU koordiniert hat. An einem Bewertungsrahmen fehlt es ebenfalls. Ein solcher Rahmen ist für die langfristige Entwicklung der Widerstandsfähigkeit der Gesellschaft von entscheidender Bedeutung, da er sicherstellt, dass die gewonnenen Erkenntnisse unmittelbar in künftige Maßnahmen, Politiken und Strategien einfließen. Direkte Auswirkungen von Maßnahmen im Bereich Medienkompetenz nachzuweisen, ist schwierig, und die diesbezüglichen Bemühungen stehen noch ganz am Anfang³⁸. In den Schlussfolgerungen des Rates zur Medienkompetenz wurde auch die Entwicklung systematischer Kriterien und Bewertungsverfahren sowie die Erarbeitung einer einheitlichen und vergleichbaren Methode für die Berichterstattung der Mitgliedstaaten über die Fortschritte im Bereich Medienkompetenz gefordert³⁹.

Die Projekte SOMA und EDMO stießen bei Medienkompetenzexperten und Faktenprüfern nur auf begrenztes Interesse

Wie in Säule IV des EU-Aktionsplans dargelegt ist, tragen unabhängige Faktenprüfer und Forscher entscheidend dazu bei, ein besseres Verständnis der Strukturen, auf denen Desinformation aufbaut, und der für ihre Online-Verbreitung verantwortlichen Mechanismen zu schaffen. Die Kommission hat das Projekt SOMA (Social Observatory for Disinformation and Social Media Analysis – Sozialbeobachtungsstelle für Desinformation und Analyse der sozialen Medien) finanziert. Dabei handelt es sich um eine digitale Plattform, die die Grundlage für ein europäisches Netzwerk von Faktenprüfern bilden soll. Die SOMA wird im Rahmen von Horizont 2020 mit einer Gesamtmittelausstattung von knapp 990 000 Euro finanziert. Das Projekt wurde im November 2018 gestartet und soll am 30. April 2021 enden.

Die Analyse des Hofes ergab, dass die SOMA nur zwei Faktenprüfer anwerben konnte, die vom International Fact Checking Network⁴⁰ anerkannt sind. Zum Zeitpunkt der Prüfung (Oktober 2020) hatte die SOMA 48 eingetragene Mitglieder. Mehrere der von uns kontaktierten Personen gaben an, die SOMA-Plattform nie zu nutzen. Während die SOMA-Technologie positiv bewertet wurde, wird das Projekt von der Faktenprüfungsgemeinschaft immer noch nicht umfassend genutzt.

Lange vor dem Ende des SOMA-Projekts leitete die Kommission im Juni 2020 die erste Phase des Betriebs der Europäischen Beobachtungsstelle für digitale Medien (mit einer Mittelausstattung von 2,5 Millionen Euro bis Ende 2022) ein, ohne eine Bewertung abzuwarten, um gewonnene Erkenntnisse zusammenzutragen und anzuwenden. Ziel ist es, die Widerstandsfähigkeit der Gesellschaft zu stärken, indem Faktenprüfer, Medienkompetenzexperten und Wissenschaftler zusammengebracht werden, um Desinformation in Zusammenarbeit mit Medienorganisationen, Online-Plattformen und Medienkompetenzakteuren zu verstehen und zu analysieren.

Die Ziele von SOMA und EDMO überschneiden sich also in Teilen, und die meisten Auftragnehmer sind gleichzeitig an beiden Projekten beteiligt. Die Bewerter des SOMA schlugen zwar vor, die beiden Projekte miteinander zu verschmelzen, bislang wurde jedoch noch keine formelle Verbindung zwischen ihnen hergestellt. Auch bei ihrer Finanzierung gibt es ein Risiko von Überschneidungen, da beide Projekte auf derselben Technologie beruhen und dieselben kommerziellen Produkte nutzen.

Die Europäische Beobachtungsstelle für digitale Medien (EDMO) wurde als ganzheitliche Lösung zur Bewältigung zahlreicher gesellschaftlicher Herausforderungen in Zusammenhang mit Desinformation vorgestellt. Da sie jedoch noch in ihren Kinderschuhen steckt, ist ihre Außenwirkung bei den Interessenträgern nach Angaben der Leitungsebene der Beobachtungsstelle nach wie vor begrenzt. Für eine Beurteilung der Wirksamkeit der EDMO ist es noch zu früh. Angesichts des geringen Bekanntheitsgrads der EDMO unter den Interessenträgern kann es jedoch sein, dass ihre Ergebnisse nicht den zu hoch gesteckten Zielen entsprechen. Derzeit liegt ihr Hauptaugenmerk auf dem Aufbau der erforderlichen Infrastruktur. Um ihre Ziele zu erreichen, wird sie mehr Ressourcen benötigen.

Die vom Hof befragten Medienkompetenzexperten merkten an, dass die Gemeinschaft der Medienkompetenzakteure die Zusammenarbeit mit der EDMO als nicht ausreichend empfindet. Das beratende Gremium der EDMO verfügt über ein breites Spektrum an wissenschaftlicher und journalistischer Expertise, was den zentralen Schwerpunkt des EU-Aktionsplans widerspiegelt, der auf der Stärkung der Faktenprüfung und der Unterstützung des Journalismus liegt. Medienkompetenzakteure oder Angehörige der Zivilgesellschaft, die nützliche Verbindungen zwischen Wissenschaft und Politik herstellen könnten, sind jedoch unterrepräsentiert (zwei der 19 dem Gremium angehörenden Experten).

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Der Hof untersuchte, ob der EU-Aktionsplan gegen Desinformation zum Zeitpunkt seiner Erstellung relevant war und ob mit ihm die angestrebten Ergebnisse erzielt wurden. Er gelangt zu dem Schluss, dass der Aktionsplan der EU relevant, aber unvollständig war, und dass einige Ergebnisse nicht wie geplant erzielt wurden, obwohl seine Umsetzung weitgehend planmäßig verläuft und es Anzeichen für positive Entwicklungen gibt.

Der Hof stellte fest, dass der EU-Aktionsplan mit den Standpunkten und der Prioritätensetzung der Sachverständigen und Interessenträger übereinstimmte. Er enthält relevante, proaktive und reaktive Maßnahmen zur Bekämpfung von Desinformation. Obwohl sich Taktiken, Akteure und Technologien im Bereich der Desinformation ständig weiterentwickeln, ist der EU-Aktionsplan seit seiner Vorlage im Jahr 2018 nicht aktualisiert worden. Im Dezember 2020 veröffentlichte die Kommission den Europäischen Aktionsplan für Demokratie, der Maßnahmen gegen Desinformation enthält, ohne genau zu erläutern, wie dieser mit dem EU-Aktionsplan gegen Desinformation zusammenhängt (siehe Ziffern 20-24 und 41-42).

Der EU-Aktionsplan enthält keine Koordinierungsregelungen, mit denen sichergestellt wird, dass die Maßnahmen der EU zur Abwehr von Desinformation kohärent sind und in einem angemessenen Verhältnis zu Art und Ausmaß der Bedrohung stehen. Statt einer einzigen Stelle, die für alle Säulen zuständig ist oder die Kommunikationsaktivitäten vollständig im Blick hat, ist für jede der vier Säulen des EU-Aktionsplans eine andere Generaldirektion der Kommission oder der EAD zuständig (siehe Ziffern 25-31).

Außerdem fehlt es dem Aktionsplan gegen Desinformation und dem Europäischen Aktionsplan für Demokratie an einem Monitoring-, Bewertungs- und Berichterstattungsrahmen, wodurch die Rechenschaftspflicht beeinträchtigt wird. Insbesondere enthalten die Pläne allgemeine Ziele, die nicht messbar sind, mehrere Maßnahmen, die nicht terminiert sind, und keine Bestimmungen für eine Bewertung. Nur ein Bericht über die Umsetzung des EU-Aktionsplans wurde veröffentlicht, der zudem nur begrenzte Informationen über die Leistung enthält. Ohne eine umfassende regelmäßige Überprüfung und Aktualisierung lässt sich nur schwer sicherstellen, dass die Bemühungen der EU in diesem Bereich wirksam sind und relevant bleiben. Außerdem lagen keine umfassenden Informationen über die Finanzierungsquellen und die geschätzten Kosten der geplanten Maßnahmen vor (siehe Ziffern 32-40).

Die Europäische Kommission sollte den Koordinierungs- und Rechenschaftsrahmen für ihre Maßnahmen gegen Desinformation verbessern, indem sie Folgendes darin aufnimmt:

1. klare Regelungen für die Abstimmung und Kommunikation zwischen den Dienststellen, die für die Durchführung der EU-Maßnahmen gegen Desinformation zuständig sind;
2. einen speziellen Monitoring- und Bewertungsrahmen mit klaren, messbaren und terminierten Maßnahmen sowie Indikatoren zur Messung der Leistung und Bewertungsbestimmungen;
3. eine regelmäßige Berichterstattung über die Durchführung der Maßnahmen, einschließlich erforderlicher Aktualisierungen;
4. eine Zusammenfassung der wichtigsten Finanzierungsquellen und bei der Umsetzung der Maßnahmen getätigten Ausgaben.

Zeitrahmen: bis Ende 2021 für die Empfehlungen a) und b) und bis Mitte 2023 für die Empfehlungen c) und d)

Die drei Taskforces für strategische Kommunikation des EAD, die Teil der ersten Säule des EU-Aktionsplans sind, haben die Fähigkeit der EU verbessert, Desinformationsaktivitäten vorherzusehen und darauf zu reagieren, und haben wesentlich zu einer wirksamen Kommunikation der EU und zur Förderung ihrer Politik in den Nachbarländern beigetragen. Das gesamte Spektrum der Desinformationsakteure und neu auftretende Bedrohungen werden durch die Mandate der Taskforces nicht angemessen abgedeckt (siehe Ziffern 45-49).

Die Personalausstattung der Taskforces ist größtenteils von der Abordnung nationaler Sachverständiger abhängig, was es dem EAD erschwert, das Personal zu verwalten und zu halten. Das StratCom-Team hat seine Einstellungsziele noch nicht erreicht, und die COVID-19-Krise hat die Arbeitsbelastung erhöht. Die Taskforces verfügen ferner über keine Bewertungsfunktion, um ihre Wirksamkeit zu bewerten und Bereiche zu ermitteln, in denen Verbesserungsbedarf besteht (siehe Ziffern 53-58 und 60).

Der EAD sollte

1. dem Rat neu auftretende Bedrohungen durch Desinformation zur Kenntnis zu bringen. Anschließend sollte er die Ziele des Referats für strategische Kommunikation und seiner Taskforces überprüfen und präzisieren.
2. die im EU-Aktionsplan festgelegten Einstellungsziele erreichen;
3. sein Personal schwerpunktmäßig mit den sensibelsten Aufgaben wie der Analyse der Bedrohung und der Entwicklung der Bedrohungslage betrauen und weniger sensible Kommunikationstätigkeiten, die mangels ausreichender Personalausstattung nicht intern durchgeführt werden können, auslagern;
4. regelmäßige Bewertungen der operativen Tätigkeiten der Taskforces, die über ihre Kommunikationskampagnen hinausgehen, vornehmen.

Zeitrahmen: bis Mitte 2022

EUvsDisinfo hat maßgeblich dazu beigetragen, das Bewusstsein für russische Desinformation zu schärfen. Seine Ansiedlung beim EAD wirft jedoch einige Fragen hinsichtlich der Unabhängigkeit des Projekts und seines letztendlichen Zwecks auf, da es den Eindruck erwecken könnte, den offiziellen Standpunkt der EU zu repräsentieren (siehe Ziffern 61-64).

Im Rahmen der zweiten Säule hat der EAD rasch das Frühwarnsystem eingerichtet. Der Hof stellte fest, dass das Frühwarnsystem den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten und den EU-Organen erleichtert hatte. Das Frühwarnsystem hat jedoch nie Warnmeldungen ausgegeben und wurde daher entgegen der ursprünglichen Planung nicht dazu genutzt, eine gemeinsame Zuweisung und Abwehr von Desinformation zu koordinieren. Außerdem geht aus den jüngsten Statistiken hervor, dass sich nur eine begrenzte Anzahl von Mitgliedstaaten am Frühwarnsystem und seinen Aktivitäten beteiligt. Bei den Aktivitäten ist ein Abwärtstrend zu verzeichnen, und die Zusammenarbeit mit Online-Plattformen und bestehenden Netzwerken erfolgt überwiegend auf informeller Basis. Darüber hinaus fehlt es an einem Protokoll, in dem die Zusammenarbeit zwischen dem Frühwarnsystem und den Online-Plattformen festgelegt ist (siehe Ziffern 65-76).

Der EAD sollte

1. von den Mitgliedstaaten Rückmeldungen zu den Gründen für ihr geringes Engagement anfordern und entsprechende operative Maßnahmen ergreifen, um dieser Situation abzuhelfen;
2. das Frühwarnsystem wie ursprünglich vorgesehen als System für ein gemeinsames Vorgehen gegen Desinformation und für koordinierte Maßnahmen nutzen;
3. den Online-Plattformen und den Mitgliedstaaten einen Rahmen für die Zusammenarbeit zwischen dem Frühwarnsystem und den Online-Plattformen vorschlagen.

Zeitrahmen: bis Mitte 2022

Bei der einzigen Maßnahme im Rahmen der dritten Säule geht es darum, eine kontinuierliche Überwachung der Einhaltung des Verhaltenskodex sicherzustellen. Hierzu sind eine Reihe von Maßnahmen vorgesehen, die von Online-Plattformen und Berufsverbänden der Werbebranche auf freiwilliger Basis ergriffen werden können. Mit dem Verhaltenskodex hat die Kommission einen wegweisenden Rahmen für die Zusammenarbeit mit Online-Plattformen geschaffen. Zu Beginn der COVID-19-Pandemie veranlasste der Kodex die Plattformen dazu, Informationen aus vertrauenswürdigen Quellen stärker ins Blickfeld zu rücken.

Die Bewertung des Verhaltenskodex durch den Hof und die Bewertungen durch die Kommission ergaben, dass die Berichterstattung der Plattformen je nach dem Grad ihres Engagements unterschiedlich war. Darüber hinaus beziehen sich die von den Plattformen zu übermittelnden Parameter nur auf Outputindikatoren. Die Plattformen gewähren keinen Zugang zu Datensätzen, so dass die Kommission die gemeldeten Informationen nicht überprüfen kann. Somit verfehlt der Verhaltenskodex sein Ziel, von Online-Plattformen für ihr Handeln und ihre Rolle bei der aktiven Bekämpfung von Desinformation Rechenschaft einzufordern (siehe Ziffern 77-89).

Auf jüngsten Initiativen wie dem neuen Europäischen Aktionsplan für Demokratie aufbauend, sollte die Kommission

1. den Unterzeichnern zusätzliche Verpflichtungen vorschlagen, um Mängel zu beheben, die bei der Bewertung des Verhaltenskodex festgestellt wurden;
2. die Überwachung der Maßnahmen der Online-Plattformen zur Bekämpfung von Desinformation verbessern, indem aussagekräftige zentrale Leistungsindikatoren festgelegt werden;
3. ein Verfahren für die Validierung der von Online-Plattformen bereitgestellten Informationen einführen.

Zeitrahmen: bis Ende 2021

In Bezug auf die vierte Säule des Aktionsplans stellte der Hof fest, dass es eine Vielzahl von Medienkompetenzinitiativen der EU und der Mitgliedstaaten sowie eine Unmenge an Politikdokumenten gab, die nicht Teil einer umfassenden Strategie für Medienkompetenz waren (siehe Ziffer 95).

Die meisten Aktivitäten im Rahmen der Europäischen Woche der Medienkompetenz fanden in nur zwei Mitgliedstaaten statt, wodurch das Sensibilisierungspotenzial der Initiative erheblich eingeschränkt wurde. Die vom Hof durchgeführte Analyse einer Stichprobe von 20 Projekten zur Bekämpfung von Desinformation ergab, dass 12 von ihnen greifbare Ergebnisse erbracht hatten. Die meisten positiven Ergebnisse wurden durch Projekte erzielt, die auf den Ergebnissen früherer Projekte zur Entwicklung von Instrumenten zur Faktenprüfung oder Unterrichtsmaterial aufbauten. Die wichtigsten bei 10 Projekten festgestellten Mängel beziehen sich auf den geringen Umfang und die geringe Reichweite ihrer Aktivitäten (siehe Kasten 3, sowie Ziffern 94 und 97-101).

Die Kommission sollte eine Strategie für die Medienkompetenz verabschieden, die die Bekämpfung von Desinformation als integralen Bestandteil umfasst. Um Desinformation durch Maßnahmen zur Förderung der Medienkompetenz gezielter anzugehen und die Fragmentierung dieser Maßnahmen zu verringern, sollte diese Strategie Folgendes umfassen:

1. eine regelmäßige Aktualisierung der wichtigsten Verfahren und Maßnahmen im Bereich der Medienkompetenz auf EU-Ebene und in den Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit der Expertengruppe für Medienkompetenz;
2. eine klare Festlegung von Zielen auf der Grundlage systematischer und regelmäßiger Untersuchungen der Medienkompetenz und der Auswirkungen von Medien- und Digitalplattformen, ergänzt durch eine Reihe von Indikatoren zur Leistungsmessung;
3. die erforderlichen Koordinierungsmechanismen, um Synergien zwischen den Projekten zu schaffen.

Zeitrahmen: bis Ende 2022

Unabhängige Faktenprüfer und Forscher tragen entscheidend dazu bei, ein besseres Verständnis von Desinformation zu schaffen. Die Bemühungen der Kommission, ein europäisches Netzwerk von Faktenprüfern (die Sozialbeobachtungsstelle für Desinformation und Analyse der sozialen Medien – SOMA) aufzubauen, sind in der betreffenden Gemeinschaft bislang auf kein größeres Interesse gestoßen. Die Europäische Beobachtungsstelle für digitale Medien (EDMO) soll die SOMA ersetzen, aber beide Projekte wurden zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes parallel durchgeführt. Die Sichtbarkeit der EDMO unter den Interessenträgern ist nach wie vor begrenzt, was ihrem Bestreben, eine ganzheitliche Lösung für die gesellschaftlichen Herausforderungen im Zusammenhang mit Desinformation zu finden, entgegensteht. Darüber hinaus sind die Gemeinschaft der Medienkompetenzakteure und die zivilgesellschaftlichen Akteure, die wichtige Verbindungen zwischen Wissenschaft und Politik herstellen könnten, im beratenden Gremium der EDMO nicht ausreichend vertreten (siehe Ziffern 102-107).

Um sicherzustellen, dass die EDMO ihre hochgesteckten Ziele erreicht, sollte die Kommission

1. die im Rahmen des SOMA-Projekts gewonnenen Erkenntnisse nach seinem Ende zusammentragen und in Bezug auf die EDMO anwenden;
2. dafür sorgen, dass Experten aus der Gemeinschaft der Medienkompetenzakteure und der Zivilgesellschaft im beratenden Gremium der EDMO stärker vertreten sind;
3. die Interessenträger für EDMO sensibilisieren und sich dabei insbesondere auf Faktenprüfer und Medienkompetenzexperten konzentrieren.

Zeitrahmen: bis Ende 2021

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Frau Bettina Jakobsen, Mitglied des Rechnungshofs, am 27. April 2021 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner Lehne
Präsident

Anhänge

Anhang I — Die wichtigsten an der Bekämpfung von Desinformation beteiligten Dienststellen und Büros der EU-Organe

Quelle: Europäische Kommission.

Anhang II — Ausgaben der EU für Maßnahmen gegen Desinformation (in Euro)

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Informationen der Kommission und des EAD.

Anhang III — Bewertung von Projekten zur Bekämpfung von Desinformation (Pilotprojekte, vorbereitende Maßnahmen, Horizont 2020)

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Anhang IV — Bewertung der im EU-Aktionsplan gegen Desinformation enthaltenen Maßnahmen

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Anhang V — Verhaltenskodex für den Bereich der Desinformation

Der Verhaltenskodex für den Bereich der Desinformation besteht aus einer Reihe von Verpflichtungen zur Bekämpfung von Desinformation, die von Vertretern von Online-Plattformen, führenden sozialen Netzwerken, Werbetreibenden und der Werbebranche auf freiwilliger Basis eingegangen wurden. Die Erstellung des Verhaltenskodex wurde von der Europäischen Kommission angeregt und gefördert. Dies war das erste Mal, dass große Akteure aus der Industrie beschlossen, gemeinsam gegen die Verbreitung von Desinformation im Internet vorzugehen.

Zu den Erstunterzeichnern im Oktober 2018 gehörten Facebook, Google, Twitter und Mozilla sowie eine Reihe von Werbetreibenden und Verbänden der Werbebranche. Microsoft unterzeichnete den Verhaltenskodex im Mai 2019, TikTok folgte im Juni 2020. Derzeit gibt es 16 Unterzeichner.

Die Verpflichtungen des Verhaltenskodex beruhen auf fünf Säulen:

• Kontrolle der Werbeplatzierungen,
• politische und themenbezogene Werbung,
• Diensteintegrität,
• Stärkung der Position der Verbraucher,
• Stärkung der Forschungsgemeinschaft.

Der Verhaltenskodex umfasst auch einen Anhang mit bewährten Verfahren, die die Unterzeichner anwenden werden, um die Verpflichtungen des Kodex umzusetzen. Die Unterzeichner haben individuelle Fahrpläne für die Umsetzung des Kodex ausgearbeitet.

Da der Kodex auf Freiwilligkeit basiert, sind keine Sanktionen für die Nichteinhaltung dieser Verpflichtungen vorgesehen. Daher ist es wichtig, die Fortschritte der Unterzeichner bei der Einhaltung ihrer Verpflichtungen zu überwachen. Zwischen Januar und Mai 2019 überprüfte die Europäische Kommission die Umsetzung dieser Verpflichtungen durch Facebook, Google und Twitter, insbesondere im Hinblick auf die Integrität der Wahl zum Europäischen Parlament. Die drei Plattformen berichteten monatlich über die Maßnahmen, die sie in Bezug auf die Kontrolle der Werbeplatzierungen, die Transparenz von politischer und themenbezogener Werbung, gefälschte Accounts und die böswillige Nutzung von Bots ergriffen hatten. Auf der Grundlage des Verhaltenskodex forderte die Kommission von den Unterzeichnern fünf Berichte über die Maßnahmen, die diese während der COVID-19-Pandemie zur Bekämpfung von Desinformation ergriffen hatten.

Diese Berichte und ihre Bewertung durch die Kommission sind auf der Website der Kommission abrufbar.

Anhang VI — Chronologie der wichtigsten EU-Maßnahmen als Reaktion auf die COVID-19-Pandemie von 2020 und die damit verbundene „Infodemie“

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Akronyme und Abkürzungen

EAD: Europäischer Auswärtiger Dienst

EDMO: European Digital Media Observatory (Europäische Beobachtungsstelle für digitale Medien)

ERGA: European Regulators Group for Audio-visual Media Services (Gruppe europäischer Regulierungsstellen für audiovisuelle Mediendienste)

EU-Aktionsplan: EU-Aktionsplan gegen Desinformation

EUvsDisinfo: Vorzeigeprojekt der East StratCom Task Force des Europäischen Auswärtigen Dienstes. Es wurde im Jahr 2015 eingerichtet, um die laufenden Desinformationskampagnen der Russischen Föderation, die sich auf die EU, ihre Mitgliedstaaten und die Länder in der gemeinsamen Nachbarschaft auswirken, besser vorherzusagen, anzugehen und abzuwehren.

IND: Internal Network against Disinformation (Internes Netz zur Abwehr von Desinformation)

SOMA: Social Observatory for Disinformation and Social Media Analysis (Sozialbeobachtungsstelle für Desinformation und Analyse der sozialen Medien)

StratCom: Strategische Kommunikation

Glossar

Algorithmen: Verfahren oder eine Reihe von Regeln, die von einem Computer bei Berechnungen oder anderen Problemlösungsvorgängen angewandt werden.

Bot: Automatisierte Softwareanwendung, die programmiert ist, um bestimmte Aufgaben auszuführen.

Desinformation: Übermittlung falscher oder irreführender Informationen mit dem Ziel der Täuschung.

Falschinformationen: Übermittlung falscher oder irreführender Informationen, sei es in gutem Glauben oder mit dem Ziel der Täuschung.

Infodemie: Übermäßige Menge von – zutreffenden und unzutreffenden –Informationen, die zur Verschleierung oder Verfälschung der Fakten verwendet werden können.

Internet-Troll: Person, die in sozialen Netzwerken beleidigende Beiträge postet, die häufig mit Schimpfwörtern oder anderen anstößigen Äußerungen gespickt sind.

Medienkompetenz: Fähigkeit, sich Zugang zu Medien und Kommunikation zu verschaffen, sie zu verstehen und mit ihnen zu interagieren.

Strategische Kommunikation: Koordinierte und kohärente Kommunikation einer Organisation zur Verfolgung spezifischer Ziele.

Wiki: Kollaborative Website, auf der jeder Nutzer Inhalte hinzufügen und bearbeiten kann.

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politikbereichen und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer III „Externe Politikbereiche, Sicherheit und Justiz“ unter Vorsitz von Bettina Jakobsen, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Baudilio Tomé Muguruza, Mitglied des Hofes. Herr Muguruza wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Daniel Costa de Magalhaes, dem Attaché Ignacio Garcia de Parada, dem Leitenden Manager Alejandro Ballester-Gallardo, dem Aufgabenleiter Emmanuel-Douglas Hellinakis sowie den Prüfern Piotr Senator und Alexandre Tan. Michael Pyper leistete sprachliche Unterstützung.

Endnoten

¹ Mitteilung zur Bekämpfung von Desinformation im Internet, COM(2018) 236 final vom 26. April 2018.

² EUCO 11/15 (Punkt 13) Tagung des Europäischen Rates (19./20. März 2015) – Schlussfolgerungen.

³ Abschlussbericht der hochrangigen Expertengruppe zu Fake News und Desinformation im Internet (nur in englischer Sprache).

⁴ Siehe Fußnote 1.

⁵ EUCO 9/18 Tagung des Europäischen Rates (28. Juni 2018) – Schlussfolgerungen.

⁶ Artikel 2-6 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

⁷ Schlussfolgerungen des Rates „Zusätzliche Anstrengungen zur Stärkung der Resilienz und zur Abwehr hybrider Bedrohungen“, Ziffer 30, 10. Dezember 2019.

⁸ Entschließung des Europäischen Parlaments vom 15. Juni 2017 zu Online-Plattformen im digitalen Binnenmarkt (2016/2276(INI)); Entschließung des Europäischen Parlaments vom 3. Mai 2018 zu der Freiheit und Pluralismus der Medien in der Europäischen Union (2017/2209(INI)); Entschließung des Europäischen Parlaments vom 25. Oktober 2018 zu der Nutzung der Daten von Facebook-Nutzern durch Cambridge Analytica und den Auswirkungen auf den Datenschutz (2018/2855(RSP)); Entschließung des Europäischen Parlaments vom 10. Oktober 2019 zur Einmischung des Auslands in Wahlen und zur Desinformation in den demokratischen Prozessen der Mitgliedstaaten und Europas (2019/2810(RSP)).

⁹ Weltgesundheitsorganisation Let’s flatten the infodemic curve.

¹⁰ JOIN(2020) 8 final, 10. Juni 2020.

¹¹ Mitteilung der Kommission „Europäischer Aktionsplan für Demokratie“, COM(2020) 790 final vom 3. Dezember 2020.

¹² Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über einen Binnenmarkt für digitale Dienste (Gesetz über digitale Dienste) und zur Änderung der Richtlinie 2000/31/EG, COM(2020) 825 final vom 15. Dezember 2020.

¹³ European Commission public consultation on fake news and online disinformation.

¹⁴ Bekämpfung von Desinformation im Zusammenhang mit COVID-19 – Fakten statt Fiktion, JOIN(2020) 8 final, 10.6.2020, S. 7.

¹⁵ Automated tackling of disinformation, Studie des EPRS, März 2019.

¹⁶ Schlussfolgerungen des Europäischen Rates zu den Außenbeziehungen (19. März 2015), Ratsdokument EUCO 11/15.

¹⁷ Schlussfolgerungen des Rates „Zusätzliche Anstrengungen zur Stärkung der Resilienz und zur Abwehr hybrider Bedrohungen“ (10. Dezember 2019), Ratsdokument 14972/19.

¹⁸ European Parliament Hearing on foreign interference on 25 and 26 January 2021: China, Iran, India and Saudi Arabia and UAE; European Parliament Hearing on Foreign Interference on 1 February 2021: Turkey and Russia.

¹⁹ Zusätzliche Anstrengungen zur Stärkung der Resilienz und zur Abwehr hybrider Bedrohungen – Schlussfolgerungen des Rates (10. Dezember 2019), Ratsdokument 14972/19.

²⁰ Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Juni 2018 und Schlussfolgerungen des Rates von Dezember 2019 über zusätzliche Anstrengungen zur Stärkung der Resilienz und zur Abwehr hybrider Bedrohungen.

²¹ P8_TA(2019) 0187, P9_TA(2019) 0031.

²² Information Manipulation: a Challenge for Our Democracies. Bericht des im französischen Außenministerium angesiedelten Analyse-, Planungs- und Strategiezentrums (Centre d’analyse, de prévision et de stratégie, CAPS) und des zum französischen Verteidigungsministerium gehörenden Instituts für strategische Forschung (Institut de recherche stratégique de l'École militaire, IRSEM), Frankreich, August 2018.

²³ Beispielsweise Democratic Defense against Disinformation, Atlantic Council, Februar 2018; GMF Policy Paper No. 21, August 2019; Winning the Information War, CEPA, August 2016.

²⁴ Officiele bekendmakingen.

²⁵ Aufgabenbeschreibung des Frühwarnsystems.

²⁶ Automated tackling of disinformation, Studie des EPRS, März 2019.

²⁷ First baseline reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme.

²⁸ Second set of reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme.

²⁹ Multi-stakeholder forum on disinformation.

³⁰ ERGA Report on disinformation: Assessment of the implementation of the Code of Practice.

³¹ Bewertung des Verhaltenskodex durch die Kommission.

³² Assessment of the Code of Practice on Disinformation – Achievements and areas for further improvement.

³³ Richtlinie (EU) 2018/1808 über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-Richtlinie).

³⁴ COM(2020) 252 final vom 19. Juni 2020.

³⁵ Siehe Anhang zu den Schlussfolgerungen des Rates zur Medienkompetenz in einer sich ständig wandelnden Welt (2020/C 193/06).

³⁶ Mapping of media literacy practices and actions in EU‑28, Europäische Audiovisuelle Informationsstelle, Europarat, Januar 2016.

³⁷ Von der vorgeschlagenen Gesamtmittelausstattung in Höhe von 61 Millionen Euro für den sektorübergreifenden Aktionsbereich des Programms Kreatives Europa (Haushaltslinie 07 05 03).

³⁸ Exploring Media Literacy Education as a Tool for Mitigating Truth Decay, RAND Corporation, Januar 2019.

³⁹ Schlussfolgerungen des Rates zur Medienkompetenz in einer sich ständig wandelnden Welt (2020/C 193/06).

⁴⁰ Vom Poynter-Institut eingerichtet. Derzeit gehören ihm 82 aktive Mitglieder an.

⁴¹ https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/3/2018/DE/C-2018-5949-F1-DE-MAIN-PART-1.PDF; berichtet in https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0252&qid=1619606599511&from=DE.

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