El impacto de la desinformación en la UE: una cuestión abordada, pero no atajada

Resumen

La desinformación ha estado presente en la comunicación humana desde el nacimiento de nuestra civilización y la creación de sociedades organizadas. Sin embargo, en los últimos años se ha producido un cambio en la escala y la velocidad a la que la información falsa o engañosa puede llegar a sus destinatarios y otros públicos a través de las redes sociales y las nuevas tecnologías, lo que puede suponer un perjuicio público.

El Consejo Europeo, en sus conclusiones de 28 de junio de 2018, invitó a la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y a la Comisión a que presentaran un plan de acción con propuestas específicas para ofrecer una respuesta coordinada a la desinformación. El Plan de Acción de la Unión Europea contra la desinformación, presentado el 5 de diciembre de 2018, incluye diez acciones específicas basadas en cuatro áreas prioritarias o «pilares», y consolida los esfuerzos de la Unión para hacer frente a la desinformación. El gasto de la UE destinado a combatir la desinformación ha sido relativamente bajo hasta la fecha: 50 millones de euros entre 2015 y 2020.

El objetivo de la presente auditoría era evaluar si el Plan de Acción de la UE contra la desinformación resultaba pertinente en el momento de su elaboración y si estaba logrando los resultados deseados. La auditoría abarcó el período desde las fases previas a la elaboración del Plan de Acción de la UE contra la desinformación hasta su adopción: de diciembre de 2018 a septiembre de 2020. El presente informe constituye la primera evaluación completa e independiente relativa a su pertinencia y a los resultados alcanzados. En general, concluimos que el Plan de Acción de la UE resultó pertinente, pero incompleto y, a pesar de que su aplicación se ajusta en gran medida a las previsiones y de que existen pruebas que demuestran que se están produciendo avances positivos, determinados resultados no se han alcanzado según lo previsto.

El Plan de Acción de la UE contiene medidas pertinentes, proactivas y reactivas para luchar contra la desinformación. Sin embargo, a pesar de que las tácticas, agentes y tecnologías de la desinformación se encuentran en constante evolución, el Plan de Acción de la UE no se ha actualizado desde su presentación en 2018. No incluye disposiciones exhaustivas para garantizar que cualquier respuesta adoptada por parte de la UE contra la desinformación esté bien coordinada y sea eficaz y proporcionada al tipo y a la escala de la amenaza. Tampoco se establecieron marcos de seguimiento, evaluación e información complementarios al Plan de Acción de la UE, lo que socava la rendición de cuentas.

Los tres grupos de trabajo sobre comunicación estratégica del Servicio Europeo de Acción Exterior han mejorado la capacidad de la UE para pronosticar y responder a la desinformación en los países vecinos. Sin embargo, no disponen de los recursos adecuados ni se evalúan de forma apropiada, y sus mandatos no incluyen algunas amenazas emergentes.

El proyecto «EUvsDisinfo» ha resultado fundamental para sensibilizar acerca de la desinformación procedente de Rusia. Sin embargo, el hecho de que se integre dentro del Servicio Europeo de Acción Exterior plantea algunos interrogantes acerca de su independencia y propósito final, ya que podría percibirse como representante de la posición oficial de la UE. El sistema de alerta rápida ha facilitado el intercambio de información entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión. Aun así, los Estados miembros no están aprovechando todo el potencial de este sistema para coordinar respuestas conjuntas contra la desinformación y medidas comunes.

Mediante el Código de buenas prácticas, la Comisión ha establecido un marco pionero para colaborar con las plataformas en línea. Constatamos que el Código de buenas prácticas no alcanzó su objetivo de que las plataformas en línea rindieran cuentas por sus actuaciones y su papel en la lucha activa contra la desinformación.

El informe resalta además la ausencia de una estrategia de alfabetización mediática que incluya la lucha contra la desinformación, así como la fragmentación de las políticas y medidas para aumentar la capacidad de acceder, comprender e interactuar con los medios y las comunicaciones. Por último, constatamos que existe el riesgo de que el Observatorio Europeo de Medios Digitales recientemente creado no logre sus objetivos.

Con arreglo a las conclusiones expuestas, recomendamos al Servicio Europeo de Acción Exterior y a la Comisión:

• mejorar la coordinación y la rendición de cuentas relativas a las medidas de la UE contra la desinformación (Servicio Europeo de Acción Exterior y Comisión);
• mejorar las disposiciones operativas del departamento de comunicación estratégica y sus grupos de trabajo (Servicio Europeo de Acción Exterior);
• aumentar la participación de los Estados miembros y de las plataformas en línea en el sistema de alerta rápida (Servicio Europeo de Acción Exterior);
• mejorar la vigilancia y la rendición de cuentas de las plataformas en línea (Comisión);
• adoptar una estrategia de alfabetización mediática a escala de la UE que incluya la lucha contra la desinformación (Comisión);
• adoptar medidas para asegurar que el Observatorio Europeo de Medios Digitales cumpla sus ambiciosos objetivos (Comisión).

Introducción

La Comisión Europea¹ define el término «desinformación» como «información verificablemente falsa o engañosa que se crea, presenta y divulga con fines lucrativos o para engañar deliberadamente a la población, y que puede causar un perjuicio público». El perjuicio público comprende amenazas contra los procesos democráticos políticos y de elaboración de políticas, así como contra la protección de la salud, el medio ambiente o la seguridad de los ciudadanos de la UE.

La definición de «desinformación» de la Comisión no contiene la publicidad engañosa, los errores de información, la sátira y la parodia ni las noticias y los comentarios claramente identificados como partidistas. A diferencia del discurso de odio o del material terrorista, por ejemplo, la información falsa o engañosa no es ilegal de por sí.

La legitimidad y el propósito de la Unión se apoyan sobre unos pilares democráticos que dependen de un electorado informado que exprese su voluntad democrática mediante elecciones libres y justas. Cualquier intento de socavar o manipular la opinión pública de forma maliciosa e intencionada representa, por tanto, una grave amenaza para la propia UE. Al mismo tiempo, combatir la desinformación supone un gran reto, ya que no debería afectar a la libertar de opinión y de expresión recogida en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

El término «desinformación» surgió a comienzos del siglo XX y se ha utilizado ampliamente desde entonces. En los últimos años, internet ha intensificado la escala y la velocidad a la que la información falsa llega al público, a menudo de forma anónima y con un coste mínimo.

Los esfuerzos de la Unión por combatir la desinformación se remontan a marzo de 2015, cuando el Consejo Europeo² invitó a la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (la «Alta Representante»), en colaboración con los Estados miembros y las instituciones de la UE, a preparar un plan de acción sobre comunicación estratégica para contrarrestar las actuales campañas de desinformación de Rusia. Esto condujo a la creación de una división de comunicaciones estratégicas («StratCom») y al primero de sus grupos de trabajo en el seno del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), con el mandato de contrarrestar la desinformación procedente de fuera de la Unión (Rusia) y diseñar y difundir comunicaciones estratégicas positivas en los países de la vecindad oriental de la UE. Este departamento del SEAE se conoce como «Grupo de Trabajo East Stratcom». En 2017 se crearon otros dos grupos de trabajo StratCom: uno para los países de la vecindad meridional y otro para los Balcanes Occidentales (véanse los apartados 45 a 49).

Al final de 2017, la Comisión creó un grupo de expertos de alto nivel encargado de asesorar sobre la lucha contra la desinformación. El grupo presentó su informe en marzo de 2018³, en el que se asentaron las bases para la «Comunicación de la Comisión sobre la lucha contra la desinformación en línea: un enfoque europeo»⁴ (abril de 2018). Esta Comunicación describió los principios y objetivos globales más importantes que deben guiar las medidas para sensibilizar a la opinión pública sobre la desinformación, así como las medidas específicas que la Comisión prevé adoptar al respecto.

El Consejo Europeo, en sus conclusiones de 28 de junio de 2018⁵, invitó a la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y a la Comisión a que presentaran [a más tardar en diciembre de 2018] «un plan de acción con propuestas concretas para ofrecer una respuesta coordinada de la UE al desafío de la desinformación, en el que se prevean los mandatos oportunos y recursos suficientes para los equipos del Servicio Europeo de Acción Exterior encargados de las comunicaciones estratégicas».

Con arreglo a la Comunicación de abril de 2018, la Comisión publicó un Plan de Acción de la UE contra la desinformación en diciembre de 2018 (en lo sucesivo, el «Plan de Acción de la UE») en el que se establecen diez acciones específicas basadas en cuatro áreas prioritarias o «pilares» dirigidas a la sociedad en su conjunto, tal y como se muestra en el cuadro 1 a continuación.

No existe un marco jurídico de la Unión para regular la desinformación más allá del artículo 11 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, relativo a la libertad de expresión y de información, y una serie de iniciativas políticas. La responsabilidad de combatir la desinformación reside en los Estados miembros⁶. El papel de la UE es apoyar a estos Estados miembros aportando una visión común y medidas destinadas a reforzar la coordinación, la comunicación y la adopción de buenas prácticas. El Anexo I presenta los principales departamentos y oficinas de las instituciones de la Unión que participan en la aplicación del Plan de Acción de la UE. Tal y como muestra el Anexo II, el gasto de la UE destinado a combatir la desinformación ha sido relativamente bajo hasta la fecha: 50 millones de euros entre 2015 y 2020.

En diciembre de 2019⁷, el Consejo confirmó que el Plan de Acción de la UE «sigue ocupando un lugar central en los esfuerzos de la UE» para combatir la desinformación y reclamó que se revisara periódicamente y se actualizara en caso necesario. Asimismo, invitó al SEAE a reforzar su labor de comunicación estratégica en otras regiones, como el África subsahariana. El Parlamento Europeo también ha expresado en numerosas ocasiones la importancia de reforzar los esfuerzos dirigidos a combatir la desinformación⁸.

A comienzos de 2020, casi inmediatamente después del brote de COVID-19, surgió en internet una ola de informaciones erróneas, desinformación y bulos digitales, que la Organización Mundial de la Salud calificó como «infodemia»⁹. Esto planteó una amenaza directa para la salud pública y la reactivación de la economía. En junio de 2020, la Comisión Europea y el Alto Representante publicaron una Comunicación titulada «La lucha contra la desinformación acerca de la COVID-19: contrastando los datos»¹⁰ que examinaba las medidas ya adoptadas y las acciones concretas que debían seguirse para luchar contra la desinformación relativa al COVID-19.

El 4 de diciembre de 2020, la Comisión presentó el «Plan de Acción para la Democracia Europea»¹¹, una parte del cual está dedicada a reforzar la lucha contra la desinformación. Dicho plan se basa en las iniciativas existentes en el Plan de Acción de la UE contra la desinformación. Además, la Comisión también publicó una propuesta de Ley de servicios digitales¹² que propondrá un marco horizontal para la supervisión reglamentaria, la rendición de cuentas y la transparencia del ciberespacio en respuesta a los riesgos emergentes.

En la ilustración 1 se muestra una cronología de las principales iniciativas de la Unión desde 2015.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Alcance y enfoque de la auditoría

Este informe de auditoría se presenta dos años después de la adopción del Plan de Acción de la UE contra la desinformación. Se trata de la primera evaluación completa e independiente de su pertinencia y de los resultados logrados, por lo que contribuye a la revisión periódica del Plan de Acción de la UE exigida por el Consejo.

El objetivo de la auditoría era evaluar si el Plan de Acción de la UE contra la desinformación resultaba pertinente y estaba logrando los resultados deseados. Para responder a esta pregunta, formulamos dos subpreguntas:

• ¿Resulta pertinente el Plan de Acción de la UE para combatir la desinformación y se encuentra respaldado por un marco de rendición de cuentas sólido?
• ¿Se están ejecutando las acciones establecidas en el Plan de Acción de la UE según lo previsto? Para responder a esta subpregunta, se evaluó la situación de las acciones integradas en cada uno de los cuatro pilares del Plan.

La auditoría abarcó el período desde las fases previas a la elaboración del Plan de Acción de la UE contra la desinformación hasta su adopción: de diciembre de 2018 a septiembre de 2020. En la medida de lo posible, el presente informe hace referencia también a los acontecimientos recientes producidos en este ámbito con posterioridad a esta fecha, como la presentación realizada por la Comisión del Plan de Acción para la Democracia Europea y la propuesta relativa a la Ley de servicios digitales en diciembre de 2020 (véase el apartado 12). Sin embargo, puesto que estos documentos se publicaron una vez concluida nuestra auditoría, quedan fuera del presente informe.

La auditoría incluyó una extensa revisión y análisis documental de toda la documentación disponible relativa a las estructuras establecidas y las acciones planeadas y ejecutadas a lo largo del Plan de Acción de la UE. Enviamos un cuestionario a los puntos de contacto del sistema de alerta rápida de los veintisiete Estados miembros y obtuvimos una tasa de respuesta del 100 %. Asimismo, organizamos reuniones con numerosas partes interesadas, como el SEAE y las Direcciones Generales (DG) pertinentes de la Comisión, el Parlamento Europeo, el Consejo, las representaciones de la Comisión, la OTAN, el Centro de Excelencia de Comunicaciones Estratégicas asociado a la OTAN en Letonia, las autoridades nacionales, las plataformas en línea, los periodistas y las organizaciones de verificación de datos, los organismos de regulación de los servicios de comunicación audiovisual que proporcionan asesoramiento a la Comisión, representantes del mundo académico y expertos, directores y coordinadores de proyectos y un experto externo.

Además, evaluamos veinte de los veintitrés proyectos que la Comisión identificó como directamente relacionados con la lucha contra la desinformación a través de la alfabetización mediática. En el Anexo III se resume nuestra evaluación de estos proyectos.

Observaciones

El Plan de Acción de la UE contra la desinformación resultó pertinente en su concepción, pero incompleto

Para elaborar esta sección, examinamos hasta qué punto resultó pertinente el Plan de Acción de la UE en el momento de su concepción; esto es, si abordó las necesidades identificadas por los expertos y otras partes interesadas. También evaluamos si se llevaron a cabo revisiones y actualizaciones de dicho Plan. Estudiamos los acontecimientos y las fuentes en las que se basó y analizamos si contienen mecanismos de coordinación adecuados relativos a la comunicación y los elementos necesarios para determinar los resultados de la ejecución y garantizar la rendición de cuentas.

En general, el Plan de Acción de la UE concordaba con las opiniones en materia de desinformación de los expertos y las partes interesadas

La lucha contra la desinformación es un ámbito sumamente técnico que requiere de la contribución y los conocimientos de una amplia variedad de profesionales. La consulta pública también constituye un elemento esencial para establecer las opiniones y prioridades de las partes interesadas y para comprender mejor la amenaza.

El Tribunal constató que la Comisión se había apoyado en conocimientos externos adecuados y había celebrado una amplia consulta pública¹³ como base para el Plan de Acción de la UE. Dicho Plan abordaba ampliamente las sugerencias y preocupaciones expresadas en estos documentos.

En el momento de la publicación del Plan de Acción de la UE en diciembre de 2018, este presentaba un enfoque estructurado para abordar las cuestiones que exigieran esfuerzos a más largo plazo tanto de carácter reactivo (para contrarrestar y reducir la visibilidad del contenido de la desinformación) como proactivo (alfabetización mediática y medidas para mejorar la resiliencia social). Hizo hincapié en el objetivo de proteger las elecciones al Parlamento Europeo que se celebrarían en 2019, así como los desafíos sociales a largo plazo que requerirían la participación de diversos agentes.

Excepto en el ámbito de la alfabetización mediática, la Comisión identificó medidas concretas para seguir las principales recomendaciones plasmadas en el informe del Grupo independiente de Expertos de Alto Nivel sobre las noticias falsas y la desinformación en línea. Este Grupo, compuesto por 39 expertos procedentes de ámbitos diferentes, fue creado en enero de 2018 por la Comisión con el propósito de asesorar sobre iniciativas políticas para contrarrestar la desinformación en línea. Este informe, junto con la Comunicación de la Comisión de abril de 2018, sentó las bases para la elaboración del Plan de Acción de la UE.

Una prueba más de la pertinencia del Plan de Acción de la UE reside en que sus acciones pretendían involucrar a un amplio número de partes interesadas clave en este ámbito, incluidas no solo las instituciones de la UE y los Estados miembros, sino también el sector privado, la sociedad civil, los verificadores de datos, los periodistas y las instituciones académicas.

El SEAE y la Comisión no establecieron mecanismos de coordinación claros para poner en práctica el Plan de Acción de la UE

El Plan de Acción de la UE contra la desinformación no estuvo acompañado de un marco de coordinación general para garantizar que cualquier respuesta por parte de la Unión fuera eficaz y proporcionada al tipo y a la escala de la amenaza. Definir y coordinar los flujos de comunicación, por ejemplo, permitiría identificar las circunstancias que favorecerían la colaboración y asociación con agentes locales y con la sociedad civil con el objetivo de fomentar la sensibilización acerca de las amenazas de desinformación.

Una estrategia de comunicación garantiza una respuesta coherente cuando participan diversos agentes. Cada uno de los cuatro pilares del Plan de Acción de la UE es competencia de una DG de la Comisión o del SEAE. Esto genera el riesgo de que trabajen «de forma seccionada» (es decir, en paralelo, sin cooperación ni coordinación) en lo que respecta a la comunicación, sin un único organismo a cargo o que supervise de manera exhaustiva todas las comunicaciones para combatir la desinformación.

La Dirección General de Comunicación de la Comisión (DG Comunicación) es la responsable de la comunicación externa de la institución. El plan de gestión de la DG Comunicación para 2019 reconoce su papel en la lucha contra la desinformación y destaca la necesidad de cooperación entre las DG y otras instituciones, refiriéndose especialmente a la Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías (DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías) y al Centro Común de Investigación. Sin embargo, no se hace mención al SEAE ni a los grupos de trabajo StratCom, que se encuentran profundamente implicados en la producción de comunicación positiva y en la lucha contra la desinformación.

La DG Comunicación ha establecido una red interna contra la desinformación. Entre sus objetivos se cuentan la mejora de las actividades de coordinación y de comunicación sobre la lucha contra la desinformación, la creación de un registro en línea de refutaciones validadas, la detección sistemática de desinformación y la coordinación de la respuesta y la promoción de mensajes positivos. Se celebraron once reuniones desde su creación en mayo de 2018 hasta enero de 2020. Dichas reuniones fueron ampliamente inclusivas, con representantes pertenecientes a diversos servicios y representaciones de la Comisión, el SEAE y otras instituciones, así como una gran variedad de expertos. Aun así, hasta el momento, en estas reuniones los representantes tan solo han compartido información acerca de las medidas adoptadas, sin establecer conexión alguna con la formulación de políticas y sin aportar pruebas concretas sobre la adopción de medidas concretas o decisiones complementarias para asegurar que la red interna contra la desinformación sea un mecanismo de coordinación eficaz.

El plan de gestión de la DG Comunicación para 2019 tan solo contaba con un indicador relacionado con la desinformación (de un total de 102) y este solamente computaba el número de reuniones celebradas de la red interna contra la desinformación.

Además, las representaciones de la Comisión desempeñan una función esencial en las comunicaciones externas de la Comisión mediante mensajes y divulgación positivos, sesiones informativas para la prensa, la desacreditación de mitos y la lucha contra la desinformación. Asimismo, se espera que participen de forma activa en la red interna contra la desinformación. Sus actividades relativas a la desacreditación de mitos figuran enumeradas en una página en cada sitio web oficial de la representación. A menudo el acceso a estas páginas no resultaba nada sencillo, ya que su ubicación variaba en función de las representaciones: en algunas (en Grecia y España, por ejemplo) figuraba en su sección de noticias, mientras que no ocurría así en otras (Polonia e Irlanda, por ejemplo). A su vez, estos apartados no se actualizaban de forma periódica. Determinadas páginas proporcionaban una información limitada, a menudo anecdótica, y no disponían de estadísticas relativas al número de visitantes que recibían.

Por último, la DG Comunicación estaba en proceso de desarrollar una base de datos central en internet sobre desinformación, que actuaría como un portal centralizado que englobaría todos los aspectos de las labores de las instituciones de la UE en materia de desinformación. Su lanzamiento estaba previsto para comienzos de 2020, pero fue cancelado por razones indeterminadas.

Un marco de vigilancia e información fragmentado y la falta de financiación a largo plazo socavan la capacidad de rendición de cuentas del Plan de Acción de la UE

Para garantizar la rendición de cuentas, un plan de acción requiere objetivos claros y acciones acotadas en el tiempo, acompañados de una serie de indicadores para llevar a cabo un seguimiento de la ejecución. Asimismo, las disposiciones en materia de financiación, presentación de informes periódicos, evaluación y revisiones también constituyen elementos esenciales de un plan de acción.

Determinados objetivos del Plan de Acción de la UE cuentan con una formulación genérica, como «incrementar» o «reforzar», que no se prestan a una medición. No existen indicadores clave de resultados generales para el Plan de Acción de la UE en su conjunto. Además, la mitad de las acciones (acciones 1, 2, 4, 5 y 8) no cuentan con ningún indicador clave de resultados y las propias acciones no están claramente definidas o acotadas en el tiempo (véase también el Anexo IV).

El calendario establecido para las acciones varía entre corto y largo plazo; algunas de las acciones son específicas y acotadas en el tiempo (por ejemplo, «en marzo de 2019, la Comisión y la Alta Representante, en cooperación con los Estados miembros, crearán un sistema de alerta rápida»), mientras que otras resultan imprecisas (por ejemplo, «los Estados miembros deben reforzar significativamente sus propios esfuerzos de comunicación sobre los valores y las políticas de la Unión»).

El Plan de Acción de la UE no estuvo acompañado de un marco de seguimiento y evaluación específico (esto también se aplica en el caso del Plan de Acción para la Democracia Europea). No existían disposiciones para evaluar el plan en su conjunto y no se ha llevado a cabo ningún tipo de evaluación global hasta la fecha. Las observaciones acerca de su aplicación en los Estados miembros no se registran a nivel central ni son objeto de ningún tipo de agregación. Cada oficina de representación lleva a cabo su propia campaña de comunicación y recopila sus estadísticas, pero no hallamos ninguna prueba de que la Comisión utilice dichas estadísticas para extraer lecciones, mejorar sus prácticas o como referencia. La presentación de informes no va más allá de declarar que determinadas actividades pertenecen a la categoría de iniciativas contra la desinformación. Por ejemplo, no se realiza ningún seguimiento de la participación de los Estados miembros en herramientas como la wiki interna de la Comisión en materia de refutación de mitos o el boletín informativo contra la desinformación (por ejemplo, mediante cuestionarios, estadísticas de los usuarios o indicadores).

La Comisión y el SEAE actualizan e informan de manera periódica a diversos grupos de trabajo y órganos preparatorios del Consejo acerca de los avances en la ejecución de las acciones contempladas en pilares específicos del Plan de Acción de la UE. Sin embargo, esta información no es de dominio público y no abarca al Plan de Acción de la UE en su conjunto.

A pesar de que se han elaborado informes individuales relativos a aspectos específicos del Plan de Acción de la UE (una evaluación sobre el Código de buenas prácticas y un informe de la Comisión sobre las elecciones al Parlamento Europeo), tan solo se ha publicado un informe sobre la ejecución del Plan de Acción de la UE en su conjunto. Esto sucedió el 14 de junio de 2019, seis meses después de la presentación del propio Plan de Acción.

Aunque el primer informe sobre la ejecución abarcó todos los pilares del Plan de Acción de la UE, también presenta diversas deficiencias:

• no proporciona ningún tipo de medida relativa a la ejecución;
• a excepción del Código de buenas prácticas, la información sobre cada pilar se expone, principalmente, mediante una descripción general y no existe una información detallada para cada acción;
• no existen anexos detallados relativos a proyectos individuales vinculados al Plan de Acción de la UE;
• no hay indicación alguna sobre cuándo se elaborará el siguiente informe de ejecución.

La lucha contra la desinformación es un ámbito en constante evolución que merecería la publicación de informes periódicos. La Comunicación conjunta «La lucha contra la desinformación acerca de la COVID-19: contrastando los datos» reconoció la necesidad de desarrollar un sistema de publicación de informes periódicos¹⁴.

El Plan de Acción de la UE carece de un plan financiero específico que cubra el coste de todas las actividades asignadas a las diferentes entidades. La financiación procede de diferentes fuentes y no existen disposiciones para asegurar la dotación financiera a largo plazo, a pesar de que algunos de los eventos mencionados en el Plan de Acción de la UE son de naturaleza recurrente. El Anexo II presenta el presupuesto destinado a las diferentes acciones dedicadas a combatir la desinformación. Muestra que la principal fuente de financiación varía cada año y expone la falta de planificación financiera (véanse también los apartados 50 y 51). La Comisión y el SEAE no siempre asignan un destino específico al gasto vinculado a la lucha contra la desinformación (no cuenta con un código de intervención específico); esta información se ha recabado tan solo para la presente auditoría. La ilustración 2 proporciona un panorama general del conjunto de la financiación que la Unión ha destinado a la lucha contra la desinformación desde 2015 hasta 2020 (no incluye actividades que contribuyan de forma indirecta a combatir la desinformación, a saber, las actividades proactivas de comunicación en la vecindad de la UE).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de la información proporcionada por la Comisión y el SEAE.

Además, el Plan de Acción de la UE aún no se ha actualizado desde su presentación en 2018. Por ejemplo, algunas acciones están vinculadas solamente a las elecciones al Parlamento Europeo de 2019 o a la semana de la alfabetización mediática de ese mismo año, cuando ambos acontecimientos ya han sucedido. La desinformación evoluciona de manera constante. Las tácticas empleadas, la tecnología que sustenta las campañas de desinformación y los agentes involucrados cambian sin cesar¹⁵. El Consejo también hizo hincapié en la necesidad de revisar y actualizar de manera periódica el Plan de Acción de la UE (véase el apartado 10).

A pesar de que la Comunicación sobre la desinformación acerca de la COVID-19 (junio de 2020), el Plan de Acción para la Democracia Europea y la propuesta relativa a la Ley de Servicios Digitales amplían determinadas acciones originalmente dispuestas en el Plan de Acción de la UE, no pueden considerarse como una actualización completa de este. Además, el hecho de disponer de acciones que persigan objetivos similares en diferentes planes de acción e iniciativas contribuye a que la coordinación sea más compleja y aumenta el riesgo de que se produzcan ineficiencias.

El Plan de Acción de la UE se está ejecutando en gran medida de acuerdo con las previsiones, pero ha revelado una serie de deficiencias

En la presente sección se evalúa la ejecución de las acciones integradas en cada uno de los cuatro pilares del Plan de Acción de la UE y cómo estas acciones han mejorado la forma en la que la Unión combate la desinformación.

Los grupos de trabajo sobre comunicaciones estratégicas desempeñan un papel importante, pero no cuentan con el personal necesario o la financiación adecuada para enfrentarse a las amenazas emergentes

En el marco del pilar I del Plan de Acción de la UE, examinamos a los Grupos de Trabajo StratCom. Analizamos su mandato y determinamos si contaban con la suficiente dotación financiera y de personal. En este contexto, también estudiamos el papel y la posición de EUvsDisinfo, un proyecto estrella de la UE contra la desinformación.

Los mandatos de los Grupos de Trabajo StratCom no abarcan de forma adecuada la amplia gama de agentes involucrados en la desinformación

Más allá de mejorar la capacidad de la UE para pronosticar y dar respuesta a las actividades externas de desinformación (los mandatos de los Grupos de Trabajo StratCom no abarcan la desinformación generada dentro de la Unión), los Grupos de Trabajo StratCom han contribuido en gran medida a generar una comunicación eficaz y a promover las políticas europeas en las regiones vecinas.

Los mandatos de los tres Grupos de Trabajo StratCom (vecindad oriental, Balcanes Occidentales y vecindad meridional) surgieron de una serie de Conclusiones del Consejo, con diferencias en las tareas y en el enfoque. Por ejemplo, el mandato del Grupo de Trabajo East StratCom cubre específicamente la tarea de «contrarrestar las actuales campañas de desinformación de Rusia»¹⁶. El mandato de dicho Grupo de Trabajo se definió en términos de un agente maligno único y externo en lugar de centrarse en proteger a Europa contra la desinformación, independientemente de su procedencia.

Sin embargo, esto no fue así para los otros dos Grupos de Trabajo StratCom, cuyo enfoque original consistía en intensificar las actividades de comunicación en sus respectivas regiones. El Grupo de Trabajo StratCom para los países de la vecindad meridional se creó para cubrir a los países vecinos del sur de la Unión y la región del Golfo, mientras que el Grupo de Trabajo para los Balcanes Occidentales se estableció para mejorar las comunicaciones estratégicas en esa región. Antes de las Conclusiones del Consejo de diciembre de 2019¹⁷, la lucha contra la desinformación no constituía la prioridad central de ninguno de los grupos de trabajo. Solamente el Grupo de Trabajo East StratCom contaba con el objetivo explícito de reforzar la capacidad de prever, abordar y responder a la desinformación. En el cuadro 2 se presentan los objetivos de cada Grupo de Trabajo StratCom en el momento de realizar la auditoría.

Fuente: SEAE.

Los tres Grupos de Trabajo StratCom están distribuidos ampliamente por diferentes regiones y abarcan diversos agentes involucrados en la desinformación. No obstante, las actividades de seguimiento de los medios de comunicación realizadas por los Grupos de Trabajo StratCom se centran extensamente en los medios de comunicación internacionales rusos, en los canales de comunicación oficiales rusos y en los medios de comunicación cercanos a la narrativa rusa, inspirados en la misma o impulsados por ella que operan en la Unión y en su vecindad. Sin embargo, según el análisis elaborado por el SEAE, han aparecido otros agentes, como China, que plantean importantes amenazas de desinformación en diversos grados. La nueva comisión del Parlamento Europeo sobre injerencias extranjeras (INGE) también ha celebrado audiencias sobre esta cuestión para debatir posibles amenazas de terceros países¹⁸.

El mandato de los Grupos de Trabajo StratCom es de naturaleza política; no detalla específicamente sus objetivos estratégicos ni se encuentra respaldado por un fundamento jurídico sólido. En el marco de la acción 2 del Plan de Acción de la UE, la Alta Representante debía revisar los mandatos de los Grupos de Trabajo StratCom para los países de la vecindad meridional y para los Balcanes Occidentales (pero no para el Grupo de Trabajo East StratCom). No obstante, esta revisión nunca se produjo. El SEAE considera que las Conclusiones del Consejo adoptadas en diciembre de 2019, al declarar que «los tres grupos de trabajo deberían ser capaces de detectar, analizar y hacer frente de manera continua las actividades de desinformación»¹⁹, proporcionan una base suficiente para (re)afirmar sus mandatos. El Consejo también invitó al SEAE a que evaluara sus necesidades y opciones de expansión hacia otras zonas geográficas, lo que demuestra que existe un respaldo político para ampliar el alcance de los grupos de trabajo StratCom.

Los grupos de trabajo StratCom no cuentan con una fuente de financiación específica y estable

En el momento de su establecimiento, en 2015, al Grupo de Trabajo East StratCom no se le facilitaron recursos propios; se financió a través de los gastos administrativos del SEAE y del Servicio de Instrumentos de Política Exterior de la Comisión. El Plan de Acción de la UE incrementó la financiación disponible para los grupos de trabajo StratCom del SEAE. De hecho, la parte relativa a las comunicaciones estratégicas es la única del Plan cuyo presupuesto específico se ha visto aumentado. Como muestra la ilustración 2, el presupuesto para los grupos de trabajo StratCom y para las comunicaciones estratégicas prácticamente se ha cuadruplicado desde la aprobación del Plan de Acción de la UE.

A pesar de que la desinformación no constituye solamente una amenaza a corto plazo, los grupos de trabajo StratCom no cuentan con una fuente de financiación estable, lo que podría afectar a su sostenibilidad. Por ejemplo, una fuente importante de financiación destinada a los grupos de trabajo StratCom ha sido la acción preparatoria del Parlamento Europeo denominada «StratCom Plus» (véase el Anexo II). Por su naturaleza, las acciones preparatorias están diseñadas con el objetivo de preparar nuevas medidas, como políticas, legislación y programas. La ilustración 3 ilustra cómo se ha destinado la financiación añadida a mejorar diversas capacidades.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos del SEAE.

La importancia de la financiación y de una dotación de recursos adecuada se ha señalado en múltiples ocasiones²⁰, incluso por parte del Parlamento Europeo²¹, los Estados miembros²² y diversos sectores de la sociedad civil²³. Sin embargo, las partes interesadas exponen opiniones divergentes acerca de cómo priorizar la financiación de la Unión disponible para combatir la desinformación. A partir de nuestras entrevistas, algunos Estados miembros consideran que se debería poner mayor énfasis en el análisis y seguimiento de las fuentes y agentes a los que se puede atribuir más fácilmente la producción de desinformación. Otros consideran que deberían destinarse más fondos a la producción de comunicaciones positivas.

Las necesidades relativas a la dotación de personal todavía no se han cubierto

El Plan de Acción de la UE pretendía fortalecer el departamento de comunicación estratégica mediante la inclusión de once puestos de trabajo con vistas a las elecciones europeas, la contratación de funcionarios permanentes a medio plazo y de personal nuevo en las delegaciones de la UE «para totalizar unos 50 a 55 nuevos miembros de plantilla» al final de 2020. El plan de contratación se ha aplicado en tres fases: 1) reasignación de agentes contractuales dentro del SEAE; 2) contratación de personal para el equipo StratCom; y 3) incorporación de personal en las veintisiete delegaciones de la UE en la vecindad de la Unión.

El departamento de comunicación estratégica sigue aún inmerso en el proceso de contratar y desplegar al personal. En octubre de 2020 contaba con 37 empleados y, por lo tanto, todavía no había alcanzado el incremento total de entre 50 y 55 empleados establecido en el Plan de Acción de la UE. Este objetivo ha resultado difícil de alcanzar, ya que un gran número de empleados del departamento de comunicación estratégica proceden del Consejo, de la Comisión y de los Estados miembros, y una parte importante de ellos ha sido trasladada de sus comisiones de servicios.

La mayoría del personal suplementario (incluida la totalidad de los reasignados) han sido agentes contractuales: el SEAE reconoció que no resulta fácil contratar a funcionarios permanentes que reúnan los conocimientos y las capacidades necesarias para ejercer las funciones requeridas. Sin embargo, a pesar de su importante contribución, los agentes contractuales pueden ejercer un máximo de seis años.

El otro grupo que representa una parte significativa del personal del departamento de comunicación estratégica son los expertos nacionales en comisión de servicios. Este colectivo se ha encargado principalmente de apoyar la labor del Grupo de Trabajo East StratCom y, recientemente, también del Grupo de Trabajo para los Balcanes Occidentales. Además de beneficiar al SEAE, la comisión de servicios de estos trabajadores favorece a sus países de origen al permitirles obtener más conocimientos y experiencia y forjar conexiones más profundas con el SEAE. Sin embargo, la dependencia excesiva de la fórmula de la comisión de servicios puede generar incertidumbre en la dotación de personal y provocar pérdidas periódicas de memoria y conocimientos institucionales debido a la frecuente sustitución de empleados. Todos estos factores podrían socavar la construcción de la memoria y del conocimiento institucionales.

Habida cuenta de la pandemia de COVID-19 y de la carga adicional que ha generado para los grupos de trabajo, existe el riesgo de que el SEAE, con la actual distribución y número de empleados, no cuente con la capacidad suficiente para adaptarse a las nuevas tendencias y cambios, como las fuentes de amenazas emergentes y las nuevas estrategias y tácticas de desinformación. Además, la petición del Consejo de que se refuercen los trabajos en materia de comunicaciones estratégicas en otras regiones (véase el apartado 10) podría reducir aún más su limitada dotación de personal.

Por ello, resulta fundamental llevar a cabo un análisis de datos eficaz, no solo para el seguimiento, la detección y el análisis de la desinformación, sino también como base para la obtención y la elaboración de conocimientos y la formulación de políticas sólidas, basadas en datos y estratégicas. En el momento de la realización de la auditoría, la célula de análisis de datos del departamento de comunicación estratégica incluye analistas internos a tiempo completo, que cuentan con el apoyo de contratistas externos. La célula, que se puso en marcha a mediados de 2019, respalda la labor de los grupos de trabajo StratCom y del sistema de alerta rápida (RAS) en el marco del pilar II del Plan de Acción de la UE. Sus análisis se elaboran, principalmente, ad hoc y a demanda. Asimismo, su trabajo no se encuentra integrado de manera estructurada dentro de la labor de los grupos de trabajo StratCom en su conjunto. A pesar de que el hecho de recurrir a contratistas externos puede proporcionar una determinada flexibilidad, la capacidad interna es fundamental para proporcionar análisis precisos a corto plazo y para desarrollar la memoria y el conocimiento institucionales.

Determinar el impacto de los grupos de trabajo StratCom continúa suponiendo un desafío

Los mayores retos en el ámbito de las comunicaciones estratégicas continúan siendo determinar la vulnerabilidad a la desinformación y el impacto de esta, así como los esfuerzos dirigidos a entenderla, analizarla y responder a ella. La Comisión emplea sondeos de opinión como uno de los métodos de evaluación de la eficacia de las comunicaciones estratégicas para influir en las percepciones acerca de la UE. Sin embargo, resulta difícil atribuir los resultados de dichos sondeos a las acciones emprendidas por la Unión.

Más allá de las campañas de comunicación, los grupos de trabajo StratCom no medían de forma exhaustiva las repercusiones de su labor. Asimismo, ninguno de ellos contaba con una función de evaluación para valorar su eficacia e identificar ámbitos susceptibles de mejora.

La integración de EUvsDisinfo dentro del SEAE genera incertidumbre acerca del propósito final del proyecto

EUvsDisinfo representa el rostro público y la iniciativa estrella de los esfuerzos de la UE para combatir la desinformación, así como el principal producto contra la desinformación elaborado por el Grupo de Trabajo East Stratcom. Cuenta con una base de datos de código abierto que admite búsquedas, con más de 9 700 casos de desinformación a fecha de 1 de octubre de 2020. Los materiales clave que aparecen en el sitio web de EUvsDisinfo se publican en cinco lenguas de la Unión; el resto, tan solo en inglés y ruso. Según el SEAE, el enfoque original en la desinformación rusa asentó los cimientos para concebir un método único y pionero; no existen iniciativas comparables emprendidas por los Gobiernos de los Estados miembros.

Desde su comienzo en 2015, EUvsDisinfo ha ido aumentando ininterrumpidamente su visibilidad en línea (véase la ilustración 4) mediante la catalogación, el análisis y la publicación de ejemplos sobre la desinformación rusa. Numerosas partes interesadas confirmaron que EUvsDisinfo ha sido determinante para fomentar la sensibilización e influir en las percepciones acerca de la amenaza que supone la desinformación rusa para la UE y sus Estados miembros.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de información del SEAE.

Sin embargo, EUvsDisinfo también ha sido objeto de críticas en el pasado. Por ejemplo, el Parlamento neerlandés²⁴ censuró el portal en 2018 por haber atribuido de forma errónea desinformación rusa a una publicación nacional neerlandesa. Además, algunos de los casos publicados en EUvsDisinfo no representan una amenaza para las democracias de la UE.

De cara al futuro, la función y la misión de EUvsDisinfo no están claramente definidas, más allá de producir nuevos ejemplos de desinformación rusa; una amenaza que actualmente ya está determinada y reconocida. A pesar de las afirmaciones del SEAE de que el portal EUvsDisinfo es independiente y no representa la posición oficial de la UE, su integración dentro del propio SEAE pone en duda esta declaración. Esto plantea la cuestión de si un instrumento de estas características debería formar parte de un poder público (como el SEAE) y estar bajo su dirección, o si debería estar a cargo de una organización de la sociedad civil.

El sistema de alerta rápida ha reunido a los Estados miembros, pero no ha alcanzado su máximo potencial

El establecimiento del sistema de alerta rápida (RAS) es la acción principal integrada en el marco del pilar II del Plan de Acción de la UE (acción 3). Como expone el Plan, «las primeras horas tras la divulgación de la desinformación son fundamentales para detectarla, analizarla y contrarrestarla». El sistema de alerta rápida se estableció en marzo de 2019, cumpliendo el plazo dispuesto en el Plan. Cuenta con dos elementos clave: una red de puntos de contacto nacionales y una plataforma en internet cuyo objetivo es «alertar instantáneamente sobre campañas de desinformación a través de una infraestructura tecnológica específica» para «facilitar la puesta en común de datos y la evaluación, a fin de permitir un conocimiento común de la situación, una atribución y una respuesta coordinada y rápida, y de garantizar la eficiencia en el uso de los recursos»²⁵. El SEAE presta las funciones de secretaría para el RAS y aloja su página web.

A pesar de constituir una herramienta útil para compartir información, el RAS todavía no había emitido alerta alguna en el momento de realizarse la auditoría y tampoco se ha utilizado para coordinar las acciones comunes

Para poder funcionar de forma eficaz, el RAS debe tener la capacidad de emitir alertas oportunas, coordinar las competencias y la respuesta comunes y facilitar el intercambio de información entre los Estados miembros y las instituciones de la UE. Examinamos si el RAS se encontraba en funcionamiento con anterioridad a las elecciones al Parlamento Europeo de 2019, tal como se estipulaba en el Plan de Acción de la UE. Asimismo, evaluamos su actividad y el grado de implicación de sus participantes.

Constatamos que el RAS se estableció rápidamente en marzo de 2019, como establecía el Plan de Acción de la UE. Este mecanismo ha reunido a los Estados miembros y a las instituciones de la UE, además de facilitar la puesta en común de información. Sin embargo, hasta el momento de llevar a cabo la auditoría no había emitido ninguna alerta, y tampoco ha coordinado las competencias y respuestas comunes, como se había previsto inicialmente.

La mayoría de las partes interesadas consultadas durante la realización de la presente auditoría manifestó una opinión positiva del RAS. En su opinión, logra cubrir un importante vacío en el entorno de la lucha contra la desinformación mediante la creación de una comunidad. Así lo confirmó también el cuestionario enviado a los Estados miembros: el RAS les permite compartir información, obtener nuevos conocimientos y fortalecer mutuamente sus capacidades. La ilustración 5 presenta los aspectos más valorados por los puntos de contacto nacionales del RAS.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

A pesar de esta opinión positiva en favor del RAS como herramienta de intercambio de información, no hallamos pruebas de que la información compartida a través del RAS haya dado lugar a cambios significativos en las políticas de los Estados miembros. La construcción de un conocimiento común de la situación continúa siendo una obra inconclusa para el RAS, obstaculizada por la ausencia de definiciones armonizadas y coherentes (por ejemplo, del propio término «desinformación», y las opiniones divergentes acerca de sus fuentes, respuestas, niveles de preparación, etc.) y la carencia de una evaluación de riesgos común.

Cuando se puso en marcha el RAS, su propósito principal, impulsado por la urgencia de las cercanas elecciones al Parlamento Europeo, consistía en proporcionar alertas en tiempo real para reaccionar rápidamente ante las campañas de desinformación. No obstante, para el equipo StratCom, el objetivo principal consistía en unir a los expertos y desarrollar una comunidad, ya que no había existido un mecanismo de este tipo previamente en la Unión. Esta divergencia en los propósitos ha dificultado el entendimiento entre las partes interesadas y el público en general acerca de la función del RAS.

Se ha desarrollado un mecanismo de alerta, que puede utilizarse en casos extremadamente urgentes, pero no se había activado hasta el momento de realizar la auditoría. Se ha definido en términos cualitativos un umbral para activar el sistema de alerta: una campaña de desinformación que suponga un «impacto transnacional significativo» (por ejemplo, un ataque dirigido a varios países). Sin embargo, no es posible llevar a cabo una evaluación cuantitativa de dicho umbral.

Además de la función de alerta, el RAS fue diseñado para ayudar a detectar las fuentes de los ataques de desinformación y promover una respuesta coordinada ante los mismos. Sin embargo, no se ha podido comprobar esta capacidad de coordinación del RAS.

La actividad y la participación en el RAS vienen impulsadas por un número limitado de Estados miembros

El RAS reúne a los puntos de contacto de los Estados miembros, al Centro de Inteligencia y de Situación del SEAE, a la Comisión Europea (especialmente a las DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías, Justicia y Consumidores y Comunicación), al Parlamento Europeo y a la Secretaría General del Consejo. Los representantes de la OTAN y del Mecanismo de Respuesta Rápida del G7 también participan en el sistema de alerta rápida. Expertos externos, entre ellos miembros de la sociedad civil y de plataformas en línea, también asisten, en ocasiones, a las reuniones del RAS. Generalmente, los encuentros de los puntos de contacto nacionales se celebran cada trimestre, pero el nivel de participación varía entre los distintos Estados miembros. La mayoría de la actividad viene impulsada por un tercio de los Estados miembros, que participan con más frecuencia y de forma más activa en las reuniones.

Las últimas estadísticas señalan una tendencia descendente en los niveles de actividad

Las estadísticas generadas por la plataforma apuntan a una serie de tendencias. En primer lugar, la actividad viene impulsada por un número reducido de usuarios principales, mientras que los demás participan de forma mucho más pasiva. En segundo lugar, desde su puesta en marcha, los niveles de actividad alcanzaron su punto máximo en dos acontecimientos importantes: las elecciones al Parlamento Europeo y las primeras semanas tras el confinamiento general impuesto a mediados de marzo de 2020. Sin embargo, en este último caso, los niveles de actividad se redujeron y estabilizaron al final de agosto de 2020 en torno a la mitad de los registrados en mayo.

Las estadísticas de usuarios señalan una tendencia descendente en los niveles de actividad. Por ejemplo, el promedio de visitas diarias —incluso en las partes específicas del RAS que se centran en la desinformación relativa al COVID-19— se ha reducido, como se muestra en la ilustración 6. Asimismo, el número de usuarios que participan de forma activa ha experimentado un declive constante desde las elecciones al Parlamento Europeo al final de mayo de 2019. Si bien estos parámetros no lo explican todo, sí indican claramente que la plataforma no está alcanzando su máximo potencial.

Fuente: StratCom del SEAE. Los dos descensos en el número de usuarios son resultado de la política introducida en agosto para desactivar las cuentas de aquellos usuarios que llevaban más de tres meses inactivas.

La cooperación con las plataformas en línea y las redes existentes es, mayoritariamente, informal

Según el Plan de Acción de la UE, las plataformas en línea deberían cooperar con los puntos de contacto del RAS, especialmente durante los períodos electorales, para proporcionar información pertinente y oportuna. Sin embargo, no existe ningún protocolo que establezca la cooperación entre el RAS y las plataformas en línea y, puesto que el equipo de StratCom no realiza un seguimiento del número de casos señalados, no es posible evaluar el rendimiento del RAS en este ámbito.

El Código de buenas prácticas contribuyó a que las plataformas en línea se pronunciaran en contra de la desinformación, pero no logró que rindieran cuentas

Una de las principales razones por las que la desinformación es tan grave se debe al uso generalizado de internet, combinado con la llegada de las nuevas tecnologías y la utilización cada vez mayor de plataformas en línea para acceder a la información. Esto facilita enormemente la creación, intensificación y divulgación de informaciones falsas. Según el Índice de la Economía y la Sociedad Digitales, en 2020, el 85 % de los ciudadanos de la Unión era usuario de internet. La mayoría de las plataformas monetiza sus servicios mediante la gestión de los datos personales de sus usuarios (principalmente basada en modelos publicitarios). Esto ha creado un terreno abonado para los agentes de la desinformación, que les ha permitido orientar mejor sus actuaciones.

En el caso de las plataformas en línea, la desinformación se produce, generalmente, como resultado de la puesta en común de informaciones falsas por parte de los usuarios, que, a continuación, pueden verse promocionadas por los algoritmos de las plataformas encargados de priorizar la presentación del contenido. Dichos algoritmos están gestionados por el modelo de negocio de las plataformas en línea y favorecen el contenido personalizado y popular, ya que es más probable que atraiga la atención de los usuarios. La desinformación también afecta a los resultados de las búsquedas en la web, lo que dificulta aún más la localización y lectura de información fiable en línea por parte de los usuarios²⁶. La imagen 1 muestra un ejemplo de las predicciones de búsqueda proporcionadas por una plataforma en línea para la expresión «The EU is» (la UE es), la mayoría de las cuales son negativas.

Fuente: Búsqueda real en internet realizada por el Tribunal de Cuentas Europeo el 18 de octubre de 2019 a las 11:55 horas (GMT +1).
Google es una marca de Google LLC.

Las cuentas falsas y los troles y bots maliciosos en internet también contribuyen a la divulgación de información falsa.

El Código de buenas prácticas proporciona un marco a la Comisión para guiar sus interacciones con las plataformas de las redes sociales

Tras la Comunicación de la Comisión de abril de 2018 y las propuestas del Grupo independiente de Expertos de Alto Nivel sobre las noticias falsas y la desinformación en línea, la Comisión decidió abordar con las plataformas en línea y otros organismos profesionales el tema de la desinformación. Esto condujo a la creación del Código de buenas prácticas (el «Código») (véase el Anexo V) y a la adopción de un enfoque voluntario basado en la autorregulación por parte de los signatarios. El Código se firmó en octubre de 2018, antes de ser incorporado al Plan de Acción de la UE en el marco del pilar III. En la actualidad cuenta con dieciséis signatarios.

El Código exige que las plataformas en línea y los organismos profesionales representantes del sector publicitario presenten informes a la Comisión Europea con el objetivo de exponer la situación relativa a las medidas que estas partes adoptaron para cumplir sus compromisos. Estas medidas consistieron en garantizar la transparencia en la publicidad de carácter político, cerrar cuentas falsas e impedir que los proveedores de desinformación pudieran obtener beneficios económicos de sus actividades. La Comisión vigiló estrechamente el cumplimiento de estos compromisos.

La mayoría de las partes interesadas entrevistadas durante la realización de la auditoría destacó que la colaboración de la Comisión con las plataformas en línea constituyó una iniciativa única y necesaria. Un gran número de las partes consultadas procedentes de terceros países observa de cerca los esfuerzos de la Comisión. Perciben a la Unión como el primer agente mundial que está intentando alcanzar el delicado equilibrio entre la protección de la libertad de expresión y la limitación de la difusión maligna de desinformaciones dañinas.

El Código proporcionó un marco a la Comisión para que orientara sus interacciones con las plataformas de las redes sociales antes de las elecciones al Parlamento Europeo de mayo de 2019 y posteriormente durante la pandemia de COVID-19, con el objetivo de mitigar los efectos negativos de la «infodemia» correspondiente. El recuadro 1 presenta los esfuerzos de la Unión para limitar la propagación de la desinformación relacionada con el COVID-19 mediante el Código de buenas prácticas (véase también el Anexo VI).

La evaluación del Código reveló carencias en los requisitos en materia de presentación de informes

El Código se ha sometido a una serie de revisiones y evaluaciones que revelaron varias deficiencias relativas a los requisitos establecidos por la Comisión en materia de presentación de informes para los signatarios del Código (véase el recuadro 2). Estas evaluaciones no habían dado lugar a ninguna modificación del Código.

Nuestro trabajo confirma que la presentación de informes por parte de los signatarios varía en función de su nivel de compromiso y de si representan a una plataforma en línea o a un organismo profesional. Asimismo, los informes elaborados por las plataformas en línea no siempre son comparables y sus extensiones varían considerablemente.

Esta variación entre los signatarios del Código también supuso un problema a la hora de establecer indicadores clave de resultados generales. Estos indicadores posibilitaron el seguimiento de las acciones de algunos de los signatarios, pero no de todos. Por ejemplo, bajo el epígrafe «Integridad de los servicios», la Comisión propuso el indicador «Número de publicaciones, imágenes, vídeos o comentarios que requirieron adoptar medidas en contra por violación de las políticas de la plataforma en materia de uso indebido de bots automáticos». Este indicador de resultados resulta pertinente únicamente para plataformas en línea específicas.

Según el propio análisis efectuado por la Comisión sobre los informes elaborados por los signatarios del Código, los parámetros proporcionados hasta la fecha únicamente aportan indicadores de resultados. Por ejemplo, las plataformas informan de que han rechazado campañas publicitaras o eliminado una serie de cuentas o mensajes que constituían vectores de desinformación en el contexto del COVID-19 (véase también el recuadro 1). Si esta información no se contextualiza (es decir, no se compara en el tiempo con datos de referencia y otra información pertinente, como el número total de cuentas creadas) y la Comisión no es capaz de verificar su exactitud, su utilidad se verá limitada.

La evaluación del Código efectuada en nombre de la Comisión no solo examina el estado actual de la presentación de informes, sino que también recomienda posibles parámetros con vistas al futuro. El documento propone dos niveles de indicadores:

1. indicadores «estructurales» relativos al Código en su conjunto, midiendo los resultados totales, la prevalencia de la desinformación en línea y el impacto general del Código. Estos ayudan a vigilar, a escala general, si la desinformación aumenta, permanece estable o disminuye;
2. indicadores adaptados a «nivel del servicio», desglosados en función del pilar para medir los resultados de cada plataforma signataria en la lucha contra la desinformación.

En el momento de realizar la auditoría, la Comisión no había proporcionado a los signatarios ninguna plantilla nueva para la presentación de informes, ni nuevos indicadores ilustrativos.

Las cuestiones descritas muestran que las plataformas en línea no rinden cuentas por sus acciones y por el papel que desempeñan en la lucha activa contra la desinformación.

La ausencia de una estrategia de alfabetización mediática coherente y la fragmentación de las acciones de la Unión diluye su impacto

El pilar IV del Plan de Acción de la UE se centra en el fomento de la sensibilización y el refuerzo de la resiliencia social para combatir la desinformación. Su objetivo es mejorar las medidas enfocadas a la alfabetización mediática, tales como la semana de la alfabetización mediática, celebrada en 2019, y apoyar a los medios de comunicación independientes y a los periodistas de investigación. A su vez, insta a los Estados miembros a que apliquen con celeridad las disposiciones en materia de alfabetización mediática recogidas en la Directiva de servicios de comunicación audiovisual y a que creen equipos de verificadores de datos multidisciplinarios independientes con vistas a las elecciones al Parlamento Europeo de 2019.

La «alfabetización mediática» abarca las competencias, los conocimientos y las capacidades de comprensión que permiten a los ciudadanos utilizar con eficacia y seguridad los medios y aportarles el pensamiento crítico necesario para discernir, analizar realidades complejas y reconocer la diferencia entre opiniones y hechos³³. La responsabilidad en materia de alfabetización mediática, que se encuentra en el punto transversal entre la política de educación y la Agenda Digital para Europa, recae en los Estados miembros. El papel de la Comisión consiste en fomentar la colaboración y facilitar los avances sobre el terreno. Sin embargo, la desinformación no entiende de fronteras, por lo que también es esencial desarrollar herramientas comunes e intercambiar mejores prácticas a escala de la Unión.

Con el objetivo de evaluar las acciones adoptadas bajo este pilar, examinamos el evento organizado en torno a la semana de la alfabetización mediática de 2019 y si existía una estrategia bien definida en relación con las diversas iniciativas de este ámbito. Revisamos el informe de la Comisión sobre las elecciones al Parlamento Europeo de 2019³⁴ y evaluamos los veinte proyectos directamente relacionados con la alfabetización mediática y la lucha contra la desinformación.

El informe de la Comisión sobre las elecciones al Parlamento Europeo de 2019 declaró que «[aunque los] esfuerzos de manipulación se centraron reiteradamente en temas políticamente sensibles y dirigidos a los públicos de la UE antes de las elecciones, hasta la fecha no se ha identificado ninguna operación encubierta de interferencia a gran escala en las elecciones de 2019».

La participación de los Estados miembros en la semana de la alfabetización mediática no es uniforme

La semana europea de la alfabetización mediática consiste en una serie de acciones concebidas para fomentar la sensibilización acerca de la alfabetización mediática en toda la UE (véase el recuadro 3). No obstante, se desconoce cómo puede esta reflejar una estrategia coherente de alfabetización mediática a escala de la Unión; aunque sí incluye algunos debates de alto nivel, su propósito principal es ilustrar determinadas iniciativas específicas de la UE y de los Estados miembros. La edición de 2020 debería haberse organizado de forma conjunta entre la Comisión y el Consejo, lo que podría haber estimulado aún más la acción y la participación de los Estados miembros. Sin embargo, esta se vio cancelada a causa del COVID-19.

Recuadro 3

Semana europea de la alfabetización mediática

La semana europea de la alfabetización mediática de 2019 constituyó una de las dos acciones específicas relativas a la alfabetización mediática recogidas en el Plan de Acción de la UE. Se celebró en marzo de 2019 en Bruselas y en los Estados miembros, e incluyó una conferencia de alto nivel. Se organizaron más de 320 eventos en aquellas fechas y, en total, se han organizado 360 eventos hasta el final de septiembre de 2020.

Casi la mitad de estos eventos se celebró en Francia, con Bélgica (principalmente Bruselas) ocupando la segunda posición. Un número reducido de Estados miembros no organizaron ningún tipo de evento, tal como muestra su distribución geográfica (véase la imagen contigua). Como cabría esperar, la gran mayoría de estos eventos se celebró durante el período del lanzamiento oficial. Sin embargo, no se dispone de estadísticas adicionales acerca del número de personas que participó en ellos, su distribución temática y la medida en que abordaron de forma específica el tema de la desinformación.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

No existe una estrategia de alfabetización mediática global que incluya la lucha contra la desinformación

Constatamos que existía una multitud de iniciativas y documentos de orientación elaborados por la UE y los Estados miembros en los que se abordaba la alfabetización mediática. Prueba de ello son las Conclusiones del Consejo sobre la alfabetización mediática³⁵, que incluyen un anexo en el que se recopilan los principales documentos de orientación. Sin embargo, dichas acciones no se encuentran coordinadas bajo una estrategia global dirigida a fortalecer la resiliencia social, especialmente en lo relativo a la alfabetización mediática, que incluiría la lucha contra la desinformación. Aunque las medidas para abordar los retos específicos de los Estados miembros sobre la alfabetización mediática también son importantes para lograr un impacto a nivel local, el apoyo de la UE a dicha alfabetización carece de los siguientes elementos subyacentes, que favorecerían su buena gestión financiera:

• una actualización periódica, en cooperación con el Grupo de Expertos en Alfabetización Mediática (MLEG) de las prácticas y acciones más importantes en materia de alfabetización mediática puestas en marcha en la UE y los Estados miembros (el Consejo de Europa elaboró un esquema de estas características en 2016, el primero de este tipo, pero no se ha actualizado desde entonces³⁶);
• objetivos claramente definidos, basados en investigaciones sistemáticas y periódicas sobre la alfabetización mediática y el impacto de las plataformas digitales y los medios de comunicación, acompañados por un conjunto de indicadores para determinar el rendimiento;
• mecanismos de coordinación necesarios para crear sinergias y evitar el solapamiento entre iniciativas y acciones integradas bajo, por ejemplo, la Directiva de servicios de comunicación audiovisual, el Plan de Acción de Educación Digital, el Programa Europa Creativa, el Marco de Competencias Digitales y la Agenda de Capacidades, el Plan de Acción para la Democracia Europea y la Ley de Servicios Digitales recientemente publicados, el Plan de Acción para los Medios de Comunicación y Audiovisuales, etc.;
• un seguimiento unitario de las iniciativas de la UE sobre alfabetización mediática.

Según la Comisión, para el próximo marco financiero plurianual (2021-2027) se han asignado aproximadamente 14 millones de euros de financiación de la UE procedente del Programa Europa Creativa³⁷ (2 millones de euros anuales) con el objetivo de apoyar la alfabetización mediática. Sin embargo, como se manifiesta en las Conclusiones del Consejo sobre la alfabetización mediática, será necesario encontrar fuentes de financiación adicionales.

La mayoría de los proyectos analizados produjeron resultados tangibles, pero muchos no demostraron una escala y alcance suficientes

De los veinte proyectos que examinamos, diez estaban financiados por el programa Horizonte 2020 y los otros diez consistían en proyectos piloto y acciones preparatorias financiadas por el Parlamento Europeo (véase el cuadro del Anexo III).

La convocatoria de propuestas «Alfabetización mediática para todos», lanzada en 2016 por el Parlamento Europeo, incluye proyectos piloto y acciones preparatorias para cofinanciar ideas innovadoras y de puesta en marcha pertenecientes al ámbito de la alfabetización mediática en el territorio de la Unión. La duración de un proyecto piloto es de dos años, seguido de una acción preparatoria de tres años. Los proyectos adscritos al programa Horizonte 2020 consisten en proyectos de investigación e innovación que abarcan aspectos sumamente técnicos relativos a la lucha contra la desinformación, como el uso y la detección de bots o el desarrollo de una nueva generación de mecanismos para la verificación de contenidos.

El análisis elaborado por el Tribunal (véase el Anexo III) reveló la consecución de resultados tangibles en doce de los veinte proyectos. Los resultados más positivos correspondieron a proyectos que se basaron en los resultados de proyectos anteriores para producir herramientas relacionadas con la verificación de datos, o a proyectos centrados en crear materiales de enseñanza y aprendizaje contra la desinformación (véase el recuadro 4).

No obstante, identificamos deficiencias en diez de los veinte proyectos, relacionadas principalmente con su reducida escala y su limitado alcance. Siete proyectos no llegaron o es poco probable que lleguen a su público previsto y los resultados obtenidos por tres proyectos resultaron difíciles de reproducir, lo que limitó su impacto. El recuadro 5 presenta una serie de proyectos que ilustran estos problemas:

En general, se observaron pocos indicios de que se efectuara ningún tipo de análisis comparativo sobre los resultados de los proyectos, especialmente en términos de qué aspectos habían funcionado y por qué. Tampoco se observaron excesivas señales de coordinación por parte de la Comisión de los intercambios de materiales sobre buenas prácticas y alfabetización mediática a escala de la UE. Asimismo, se constató la carencia de un marco de evaluación. Un marco de este tipo resulta fundamental para el desarrollo a largo plazo de la resiliencia social, ya que garantiza que las lecciones aprendidas influyan directamente en las acciones, políticas y estrategias futuras. La obtención de pruebas sobre el impacto directo de las medidas de alfabetización mediática resulta complicada y los esfuerzos aún se encuentran en una etapa inicial de desarrollo³⁸. Las Conclusiones del Consejo sobre la alfabetización mediática también reclamaron el desarrollo de criterios y procesos de evaluación sistemáticos, así como una metodología uniforme y comparativa para los informes de los Estados miembros sobre el desarrollo de la alfabetización mediática³⁹.

Los proyectos SOMA y EDMO suscitaron un interés limitado por parte de los expertos en alfabetización mediática y verificadores de datos

Tal como expone el Plan de Acción de la UE en el marco del pilar IV, los verificadores de datos y los investigadores independientes desempeñan un papel clave a la hora de fomentar la comprensión de las estructuras que apoyan la desinformación y los mecanismos que determinan cómo se difunde en línea. La Comisión financió el proyecto del Observatorio Social para el Análisis de la Información y los Medios de Comunicación Sociales (SOMA), una plataforma digital con el objetivo de configurar las bases de una red europea de verificadores de datos. El SOMA está financiado por el programa Horizonte 2020, con un presupuesto global de aproximadamente 990 000 euros. El proyecto comenzó en noviembre de 2018 y se prevé que finalice el 30 de abril de 2021.

Nuestro análisis reveló que el SOMA logró atraer tan solo a dos verificadores de datos reconocidos por la Red Internacional de Verificación de Datos⁴⁰. En el momento de elaborar la presente auditoría (octubre de 2020), el SOMA cuenta con 48 miembros registrados. Varios de aquellos con los que nos pusimos en contacto admitieron no haber utilizado jamás la plataforma del SOMA. A pesar de que la tecnología que subyace al SOMA ha recibido una evaluación positiva, el uso del proyecto no está aún ampliamente extendido entre la comunidad de verificadores de datos.

Mucho antes de la finalización del proyecto SOMA y sin haber esperado a que se evaluara para reunir y aplicar las lecciones aprendidas, la Comisión, en junio de 2020, lanzó la primera fase (con un presupuesto de 2,5 millones de euros y que se desarrollará hasta el final de 2022) del Observatorio Europeo de Medios Digitales (EDMO). Su objetivo es fortalecer la resiliencia social mediante la reunión de verificadores de datos, expertos en alfabetización mediática e investigadores universitarios para comprender y analizar la desinformación, en colaboración con las organizaciones de los medios de comunicación, las plataformas en línea y los profesionales de la alfabetización mediática.

Por lo tanto, los objetivos del SOMA y del EDMO se solapan parcialmente, y la mayoría de contratistas participa en ambos proyectos a la vez. Los evaluadores del SOMA sugirieron fusionar los dos proyectos, pero aún no se han establecido vínculos formales entre ambos. Asimismo, también existe un riesgo de solapamiento en su financiación, ya que ambos proyectos se basan en la misma tecnología y los mismos productos comerciales y se valen de ellos.

El EDMO se ha presentado como una solución holística para combatir muchos de los desafíos sociales en torno a la desinformación. Sin embargo, como se encuentra en una fase inicial, su visibilidad entre las partes interesadas todavía es limitada, según su dirección. Aún es demasiado pronto para juzgar la eficacia del EDMO. Sin embargo, debido al limitado conocimiento acerca del EDMO entre las partes interesadas, sus logros podrían no corresponderse con sus objetivos, excesivamente ambiciosos. Su enfoque actual se centra en establecer la infraestructura necesaria y precisará de más recursos para lograr sus propósitos.

Los expertos en alfabetización mediática a los que entrevistamos comentaron que la comunidad de la alfabetización mediática no se sentía lo suficientemente involucrada en el EDMO. El comité consultivo del EDMO cuenta con un amplio conjunto de integrantes de los ámbitos académico y periodístico, lo que refleja el énfasis clave del Plan de Acción de la UE en fortalecer la verificación de datos y apoyar el periodismo. Sin embargo, la comunidad de alfabetización mediática o la sociedad civil, que podrían aportar vínculos útiles entre el ámbito académico y el de formulación de políticas, se encuentran infrarrepresentadas (dos expertos de un total de diecinueve).

Conclusiones y recomendaciones

Analizamos si el Plan de Acción de la UE contra la desinformación resultaba pertinente en el momento de su concepción y si estaba logrando los resultados deseados. Concluimos que el Plan de Acción de la UE resultó pertinente, pero incompleto, y a pesar de que su aplicación se ajusta en gran medida a las previsiones y de que existen pruebas que demuestran que se están produciendo avances positivos, determinados resultados no se han alcanzado según lo establecido.

Constatamos que el Plan de Acción de la UE concordaba de forma general con las opiniones y prioridades en materia de desinformación de los expertos y las partes interesadas. Contiene medidas pertinentes, proactivas y reactivas para luchar contra la desinformación. Sin embargo, a pesar de que las tácticas, agentes y tecnologías de la desinformación se encuentran en constante evolución, el Plan de Acción de la UE no se ha actualizado desde su presentación en 2018. En diciembre de 2020, la Comisión publicó el Plan de Acción para la Democracia Europea, que contiene acciones para combatir la desinformación, sin esclarecer exactamente cómo se relaciona con el Plan de Acción de la UE contra la desinformación (véanse los apartados 20 a 24 y 41 a 42).

El Plan de Acción de la UE no incluye disposiciones en materia de coordinación para garantizar que las respuestas adoptadas por parte de la UE contra la desinformación sean coherentes y proporcionadas al tipo y a la escala de la amenaza. Cada uno de los pilares del Plan de Acción de la UE se encuentra bajo la responsabilidad de una Dirección General distinta de la Comisión o del Servicio Europeo de Acción Exterior, sin un único organismo a cargo o encargado de supervisar todas las actividades de comunicación (véanse los apartados 25 a 31).

No se establecieron marcos de vigilancia, evaluación e información complementarios al Plan de Acción de la UE y al Plan de Acción para la Democracia Europea, lo que socava la rendición de cuentas. En particular, los planes incluyen objetivos genéricos que no pueden medirse, diversas acciones que no son concretas y ninguna disposición referente a la evaluación. Tan solo se ha publicado un informe sobre la aplicación del Plan de Acción de la UE, con información limitada en lo relativo a la ejecución. Sin una revisión y actualización completas y periódicas, resulta difícil garantizar que los esfuerzos de la Unión en este ámbito sean eficaces y sigan siendo pertinentes. Por otra parte, no se pudo obtener información exhaustiva acerca de las fuentes de financiación y las previsiones de costes de las acciones previstas (véanse los apartados 32 a 40).

La Comisión Europea debería mejorar el marco de coordinación y rendición de cuentas para sus acciones contra la desinformación mediante la incorporación de:

1. mecanismos de coordinación y comunicación claros entre los servicios pertinentes encargados de ejecutar las acciones de la UE contra la desinformación;
2. un marco de seguimiento y evaluación específico que contenga acciones claras, cuantificables y acotadas en el tiempo, así como indicadores para determinar el rendimiento y disposiciones en materia de evaluación;
3. la presentación periódica de informes sobre la ejecución de las acciones, con las actualizaciones necesarias;
4. un resumen de las principales fuentes de financiación y de gasto realizado en la ejecución de las medidas.

Plazo: para las recomendaciones a) y b), final de 2021, y para las recomendaciones c) y d), mediados de 2023

En el marco del pilar I del Plan de Acción de la UE, los tres grupos de trabajo sobre comunicación estratégica del SEAE han mejorado la capacidad de la Unión para pronosticar y responder a las actividades de desinformación y han contribuido sustancialmente a la comunicación y promoción efectivas de las políticas de la UE en los países vecinos. Los mandatos de los grupos de trabajo no abarcan de forma adecuada la amplia gama de agentes involucrados en la desinformación, además de las nuevas amenazas emergentes (véanse los apartados 45 a 49).

La dotación de personal de los grupos de trabajo depende, en gran medida, de las comisiones de servicios de los expertos nacionales, lo que dificulta aún más la gestión y la retención de personal por parte del SEAE. El equipo StratCom todavía no ha alcanzado sus objetivos de contratación y la crisis de COVID-19 ha creado una carga de trabajo adicional. Asimismo, los equipos de trabajo no disponen de una función de evaluación para estimar su eficacia e identificar ámbitos susceptibles de mejora (véanse los apartados 53 a 58 y 60).

El SEAE debería:

1. dirigir la atención del Consejo hacia las amenazas de desinformación emergentes. Posteriormente debería revisar y esclarecer los objetivos de las políticas que deben lograr su división de comunicaciones estratégicas y sus grupos de trabajo;
2. alcanzar los objetivos de contratación establecidos en el Plan de Acción de la UE;
3. centrar sus recursos humanos en las tareas más delicadas, como el análisis y la evolución de las amenazas, y externalizar un número inferior de actividades relativas a comunicaciones sensibles cuando estas no puedan ser realizadas internamente debido a la carencia de efectivos;
4. llevar a cabo evaluaciones periódicas de las actividades operativas de los grupos de trabajo, al margen de sus campañas de comunicación.

Plazo: mediados de 2022

El proyecto «EUvsDisinfo» ha resultado fundamental para fomentar la sensibilización acerca de la desinformación de Rusia. Sin embargo, su integración en el SEAE plantea algunos interrogantes acerca de su independencia y su propósito último, ya que podría percibirse como representante de la posición oficial de la UE (véanse los apartados 61 a 64).

En el marco del pilar II, el SEAE estableció con celeridad el sistema de alerta rápida (RAS). Constatamos que el RAS ha facilitado el intercambio de información entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión. Sin embargo, el RAS no ha emitido jamás alerta alguna y, por consiguiente, no se ha empleado para coordinar las competencias y la respuesta conjuntas, tal como se había previsto inicialmente. Asimismo, las estadísticas más recientes muestran que la actividad y la participación en el RAS están impulsadas por un número limitado de Estados miembros. Existe una tendencia descendente en los niveles de actividad y la cooperación con las plataformas en línea y las redes existentes es de carácter mayoritariamente informal. Además, no existe ningún protocolo que regule la cooperación entre el RAS y las plataformas en línea (véanse los apartados 65 a 76).

El SEAE debería:

1. solicitar información detallada de los Estados miembros sobre los motivos que explican su bajo nivel de participación y adoptar las medidas operativas necesarias para abordarlos;
2. emplear el RAS como un sistema para proporcionar respuestas conjuntas a la desinformación y acciones coordinadas, como se había previsto inicialmente;
3. proponer a las plataformas en línea y a los Estados miembros un marco de cooperación entre el RAS y las plataformas en línea.

Plazo: mediados de 2022

La única acción integrada en el marco del pilar III consiste en garantizar un seguimiento continuo del Código de buenas prácticas. Esta fija una serie de medidas voluntarias que deberían adoptar las plataformas en línea y las asociaciones empresariales que representan al sector publicitario. Mediante el Código, la Comisión ha establecido un marco pionero para colaborar con las plataformas en línea. Durante las etapas iniciales de la pandemia de COVID-19, el Código condujo a que las plataformas otorgaran una mayor importancia a la información procedente de fuentes fidedignas.

Nuestra evaluación del Código de buenas prácticas y las valoraciones de la Comisión revelaron divergencias en los informes presentados por las plataformas, que varían en función de su nivel de compromiso. Además, los parámetros sobre los que deben informar las plataformas únicamente aportan indicadores de resultados. Las plataformas no proporcionan acceso a conjuntos de datos, por lo que la Comisión no puede verificar la información notificada. Por consiguiente, el Código de buenas prácticas no cumple su objetivo de exigir responsabilidades a las plataformas en línea por sus actuaciones y su papel en la lucha activa contra la desinformación (véanse los apartados 77 a 89).

Basándose en iniciativas recientes como el nuevo Plan de Acción para la Democracia Europea, la Comisión debería:

1. proponer compromisos adicionales a los signatarios para abordar las vulnerabilidades identificadas en las evaluaciones del Código de buenas prácticas;
2. mejorar el seguimiento de las actividades que realizan las plataformas en línea para combatir la desinformación mediante el establecimiento de indicadores clave de resultados significativos;
3. establecer un procedimiento para validar la información proporcionada por las plataformas en línea.

Plazo: final de 2021

En el marco del pilar IV del Plan de Acción de la UE, constatamos que existía una multitud de iniciativas y de documentos de orientación elaborados por la UE y los Estados miembros en los que se abordaba la alfabetización mediática. Estos no están organizados en virtud de ninguna estrategia de alfabetización mediática general que incluya la lucha contra la desinformación (véase el apartado 95).

La mayoría de las actividades llevadas a cabo durante la semana europea de la alfabetización mediática de 2019 se celebraron en solo dos Estados miembros, lo que limitó de forma significativa el potencial de sensibilización de la iniciativa. Los análisis que realizamos de una muestra de veinte proyectos dirigidos a combatir la desinformación encontraron resultados tangibles en doce de ellos. Los resultados más positivos correspondieron a proyectos que se basaron en los resultados de proyectos anteriores para producir herramientas relacionadas con la verificación de datos o materiales de enseñanza. Las principales deficiencias identificadas en diez proyectos están relacionadas con su reducida escala y el limitado alcance de sus actividades (véanse el recuadro 3 y los apartados 94 y 97 a 101).

La Comisión debería adoptar una estrategia de alfabetización mediática que incluya la lucha contra la desinformación como componente integral de dicha estrategia. Con el fin de poder combatir mejor la desinformación mediante acciones relativas a la alfabetización mediática y reducir su fragmentación, dicha estrategia debería incluir:

1. una actualización periódica, en cooperación con el Grupo de Expertos en Alfabetización Mediática (MLEG), de las prácticas y acciones más importantes relativas a la alfabetización mediática en la UE y en los Estados miembros;
2. objetivos claramente definidos, basados en investigaciones sistemáticas y periódicas sobre la alfabetización mediática y el impacto de las plataformas digitales y los medios de comunicación, acompañados por un conjunto de indicadores para determinar el rendimiento;
3. los mecanismos de coordinación necesarios para crear sinergias entre los proyectos.

Plazo: final de 2022

Los verificadores de datos y los investigadores independientes desempeñan un papel clave en el fomento de la comprensión de la desinformación. Hasta la fecha, los esfuerzos de la Comisión por desarrollar una red europea de verificadores de datos [el Observatorio Social para el Análisis de la Información y los Medios de Comunicación Sociales (SOMA)] no han logrado despertar un interés excesivo entre los miembros de esta comunidad. El Observatorio Europeo de Medios Digitales (EDMO) pretende sustituir al SOMA, pero ambos proyectos se solapaban unos con otros en el momento de elaborar la presente auditoría. La visibilidad del EDMO entre las partes interesadas sigue siendo limitada, lo que contrasta con su ambición de proporcionar una solución holística a los desafíos sociales en torno a la desinformación. Asimismo, la comunidad de alfabetización mediática y la sociedad civil, que podrían aportar vínculos importantes entre el ámbito académico y el de formulación de políticas, no cuentan con una representación adecuada en el comité consultivo del EDMO (véanse los apartados 102 a 107).

Para garantizar que el EDMO alcance sus ambiciosos objetivos, la Comisión debería:

1. reunir las lecciones aprendidas en el marco del proyecto del SOMA una vez concluya y aplicarlas en el EDMO;
2. aumentar la representación de expertos en alfabetización mediática y de la sociedad civil en el comité consultivo del EDMO;
3. fomentar la visibilidad del EDMO entre las partes interesadas, especialmente entre los verificadores de datos y los expertos en alfabetización mediática.

Plazo: final de 2021

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión de 27 de abril de 2021.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I — Principales departamentos y oficinas de las instituciones de la UE encargados de combatir la desinformación

Fuente: Comisión Europea.

Anexo II — Gasto de la UE destinado a acciones para combatir la desinformación (en euros)

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos proporcionados por la Comisión y el SEAE.

Anexo III — Evaluación de proyectos contra la desinformación (proyectos piloto, acciones preparatorias, Horizonte 2020)

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Anexo IV — Evaluación de las acciones incluidas en el Plan de Acción de la UE contra la desinformación

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Anexo V — Código de buenas prácticas contra la desinformación

El Código de buenas prácticas contra la desinformación es un conjunto de compromisos para combatir la desinformación, acordados de forma voluntaria por representantes de las plataformas en línea, las principales redes sociales, los anunciantes y la industria publicitaria. La Comisión Europea alentó y facilitó la elaboración del Código. Esta fue la primera vez que los agentes más importantes del sector decidieron actuar de forma conjunta para combatir la difusión de la desinformación en línea.

Entre los primeros signatarios, en octubre de 2018, se encontraban Facebook, Google, Twitter y Mozilla, así como una serie de anunciantes y organismos de la industria publicitaria. Microsoft firmó el Código en mayo de 2019, seguido de TikTok en junio de 2020. En la actualidad cuenta con dieciséis signatarios.

El Código consiste en una serie de compromisos integrados dentro de cinco pilares:

• análisis de la colocación de los anuncios;
• publicidad política y publicidad sobre aspectos concretos;
• integridad de los servicios;
• capacitación de los consumidores;
• capacitación de la comunidad investigadora.

Cuenta, a su vez, con un anexo que identifica las mejores prácticas que los signatarios adoptarán para cumplir los compromisos recogidos en el Código. Los signatarios prepararon hojas de ruta individuales para aplicar el Código.

Puesto que el Código es de carácter voluntario, no se establecen sanciones en caso de incumplimiento de dichos compromisos. Por ello, resulta fundamental realizar un seguimiento del progreso de los signatarios en el cumplimiento de sus compromisos. Entre enero y mayo de 2019, la Comisión Europea verificó dicho cumplimiento por parte de Facebook, Google y Twitter, especialmente con respecto a la integridad de las elecciones al Parlamento Europeo. Las tres plataformas informaron mensualmente sobre las medidas que habían adoptado en relación con el análisis de la colocación de los anuncios, la transparencia sobre publicidad política y publicidad sobre aspectos concretos y el uso malintencionado de cuentas falsas y bots. La Comisión también invocó el Código de buenas prácticas para solicitar cinco conjuntos de informes por parte de los signatarios sobre las medidas que habían adoptado para contrarrestar la desinformación durante la pandemia de COVID-19.

Estos informes se encuentran disponibles en la página web de la Comisión, junto con la evaluación de la Comisión.

Anexo VI — Cronología de las principales acciones de la UE adoptadas como respuesta a la pandemia de COVID-19 y a la «infodemia» de 2020

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Siglas y acrónimos

Código: Código de buenas prácticas.

EDMO: Observatorio Europeo de Medios Digitales.

EUvsDisinfo: Proyecto estrella del Grupo de Trabajo East StratCom del Servicio Europeo de Acción Exterior. Se estableció en 2015 para prever, abordar y responder mejor a las campañas en curso de desinformación de la Federación de Rusia que afectan a la UE, a sus Estados miembros y a los países en la vecindad compartida.

Plan de Acción de la UE: Plan de Acción de la UE contra la desinformación.

RAS: Sistema de alerta rápida.

SEAE: Servicio Europeo de Acción Exterior.

SOMA: Observatorio Social para el Análisis de la Información y los Medios de Comunicación Sociales.

StratCom: Comunicación estratégica.

Glosario

Alfabetización mediática: Capacidad de acceder, comprender e interactuar con los medios y la comunicación.

Algoritmos: Proceso o conjunto de reglas que aplica un ordenador en cálculos o en otras operaciones de resolución de problemas.

Bot: Programa informático automatizado programado para llevar a cabo determinadas tareas.

Comunicaciones estratégicas: Comunicación coordinada y coherente realizada por una organización con el propósito de alcanzar objetivos específicos.

Desinformación: Comunicación de información falsa o engañosa con el propósito de causar confusión.

Infodemia: Cantidad excesiva de información (veraz o no) que puede emplearse para ocultar datos o tergiversarlos.

Información engañosa: Comunicación de información falsa o engañosa, ya sea de buena fe o con el propósito de causar confusión.

Trol de internet: Persona que publica insultos, a menudo mezclados con obscenidades y otro tipo de lenguajes ofensivos, en páginas de redes sociales.

Wiki: Espacio web colaborativo en el que cualquier usuario puede añadir y editar contenido.

Equipo de auditoría

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal de Cuentas Europeo selecciona y diseña estas tareas de auditoría con el fin de que tengan la máxima repercusión teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, al nivel de ingresos y de gastos correspondiente, a las futuras modificaciones y al interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala III, presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal, que se encarga de la auditoría de los ámbitos de gastos de acciones exteriores, seguridad y justicia. La auditoría fue dirigida por Baudilio Tomé Muguruza, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Daniel Costa de Magalhaes, jefe de Gabinete, e Ignacio García de Parada, agregado de Gabinete; Alejandro Ballester Gallardo, gerente principal; Emmanuel-Douglas Hellinakis, jefe de tarea, y los auditores Piotr Senator y Alexandre Tan. Michael Pyper prestó asistencia lingüística.

Notas finales

¹ Comunicación sobre la lucha contra la desinformación en línea, COM(2018) 236  final de 26 de abril de 2018.

² EUCO 11/15 (apartado 13) Reunión del Consejo Europeo (19 y 20 de marzo de 2015) ‒ Conclusiones.

³ Final report of the High Level Expert Group on Fake News and Online Disinformation.

⁴ Véase la nota 1.

⁵ EUCO 9/18 – Reunión del Consejo Europeo (28 de junio de 2018) – Conclusiones.

⁶ Artículos 2 a 6 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

⁷ Conclusiones del Consejo sobre las acciones complementarias para aumentar la resiliencia y luchar contra las amenazas híbridas, apartado 30 (10 de diciembre de 2019).

⁸ Resolución del Parlamento Europeo, de 15 de junio de 2017, sobre las plataformas en línea y el mercado único digital (2016/2276(INI)); Resolución del Parlamento Europeo, de 3 de mayo de 2018, sobre pluralismo y libertad de los medios de comunicación en la Unión Europea (2017/2209(INI)); Resolución del Parlamento Europeo, de 25 de octubre de 2019, sobre la utilización de los datos de los usuarios de Facebook por parte de Cambridge Analytica y el impacto en la protección de los datos (2018/2855(RSP)); Resolución del Parlamento Europeo, de 10 de octubre de 2019, sobre la injerencia electoral extranjera y la desinformación en los procesos democráticos nacionales y europeos (2019/2810(RSP)).

⁹ Organización Mundial de la Salud, Aplanemos la curva de la infodemia.

¹⁰ JOIN(2020) 8 final, de 10 de junio de 2020.

¹¹ Comunicación sobre el Plan de Acción para la Democracia Europea, COM(2020) 790  final, de 3 de diciembre de 2020.

¹² Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a un mercado único de servicios digitales (Ley de servicios digitales) y por el que se modifica la Directiva 2000/31/CE, COM(2020) 825 final de 15 de diciembre de 2020.

¹³ Consulta pública de la Comisión Europea sobre noticias falsas y desinformación en línea.

¹⁴ «La lucha contra la desinformación acerca de la COVID-19: contrastando los datos», p. 7, JOIN(2020) 8 final de 10 de junio de 2020.

¹⁵ Automated Tackling of disinformation, estudio elaborado por el Servicio de Estudios del Parlamento Europeo (EPRS), marzo de 2019.

¹⁶ Conclusiones del Consejo Europeo sobre relaciones exteriores (19 de marzo de 2015), documento del Consejo EUCO 11/15.

¹⁷ Conclusiones del Consejo sobre las acciones complementarias para aumentar la resiliencia y luchar contra las amenazas híbridas (10 de diciembre de 2019), documento del Consejo 14972/19.

¹⁸ Audiencia del Parlamento Europeo sobre injerencias extranjeras de 25 y 26 de enero de 2021: Arabia Saudí, China, Emiratos Árabes Unidos, Irán e India; Audiencia del Parlamento Europeo sobre injerencia extranjera de 1 de febrero de 2021: Turquía y Rusia.

¹⁹ Acciones complementarias para aumentar la resiliencia y luchar contra las amenazas híbridas, Conclusiones del Consejo (10 de diciembre de 2019), documento del Consejo 14972/19.

²⁰ Conclusiones del Consejo Europeo de junio de 2018 y Conclusiones del Consejo de diciembre de 2019 sobre las acciones complementarias para aumentar la resiliencia y luchar contra las amenazas híbridas.

²¹ P8_TA(2019) 0187, P9_TA(2019) 0031.

²² Information Manipulation: a Challenge for Our Democracies. A report by the Policy Planning Staff (CAPS, Ministry for Europe and Foreign Affairs) and the Institute for Strategic Research (IRSEM; Ministry of the Armed Forces), Francia, agosto de 2018.

²³ Por ejemplo, Atlantic Council (febrero de 2018), Democratic Defense against Disinformation; GMF Policy Paper No. 21, agosto de 2019; CEPA (agosto de 2016), Winning the Information War.

²⁴ Officiele bekendmakingen.

²⁵ Mandato del RAS.

²⁶ «Automated Tackling of disinformation», estudio elaborado por el EPRS, marzo de 2019.

²⁷ First baseline reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme.

²⁸ Second set of reports – Fighting COVID-19 disinformation Monitoring Programme.

²⁹ Foro Multilateral sobre Desinformación.

³⁰ ERGA Report on disinformation: Assessment of the implementation of the Code of Practice.

³¹ Informe de evaluación propio de la Comisión sobre el Código de buenas prácticas.

³² Assessment of the Code of Practice on Disinformation – Achievements and areas for further improvement.

³³ Directiva de servicios de comunicación audiovisual (UE) 2018/1808.

³⁴ COM(2020) 252 final de 19 de junio de 2020.

³⁵ Véase el anexo de las Conclusiones del Consejo sobre la alfabetización mediática en un mundo en constante transformación (2020/C 193/06).

³⁶ Mapping of media literacy practices and actions in EU-28, Observatorio Audiovisual Europeo, Consejo de Europa, enero de 2016.

³⁷ De un proyecto de presupuesto total de 61 millones de euros procedentes del capítulo intersectorial del Programa Europa Creativa (línea presupuestaria 07 05 03).

³⁸ Exploring Media Literacy Education as a Tool for Mitigating Truth Decay, RAND Corporation, enero de 2019.

³⁹ Conclusiones del Consejo sobre la alfabetización mediática en un mundo en constante transformación (2020/C 193/06).

⁴⁰ Creada por el Instituto Poynter. En la actualidad cuenta con 82 miembros activos.

⁴¹ https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/3/2018/ES/C-2018-5949-F1-ES-MAIN-PART-1.PDF; véase el informe posterior en https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0252&from=ES.

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