Az Éghajlatváltozás elleni globális szövetség(+) Az eredmények elmaradtak az ambícióktól

Összefoglaló

I Az üvegházhatású gázok kibocsátásában a legkevésbé fejlett országok és a fejlődő kis szigetállamok részaránya a legkisebb, mégis őket érintik leginkább az éghajlatváltozás hatásai. 2007-ben az Unió elindította az „Éghajlatváltozás elleni globális szövetség” nevű kezdeményezést, hogy segítse ezeket az országokat az éghajlatváltozás hatásaival szembeni reziliencia növelésében. 2014-ben a kezdeményezés a második szakaszába lépett: a 2014 és 2020 közötti időszakban „Éghajlatváltozás elleni globális szövetség+” néven működött tovább. Az Unió összesen 729 millió euró értékben biztosított támogatást a két szakaszra.

II 2020-ban a Bizottság úgy határozott, hogy nem hosszabbítja meg a kezdeményezést egy további szakaszra. A 2021 és 2027 közötti időszakban a Bizottság a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz keretében nyújtott tematikus és földrajzi támogatás révén fogja finanszírozni a fejlődő országokban az éghajlatváltozás kezelését célzó intézkedéseket. Ellenőrzésünk célja az volt, hogy levonjuk a tanulságokat az Éghajlatváltozás elleni globális szövetség két szakaszából, mind az éghajlatváltozással kapcsolatos jövőbeli intézkedések, mind a jövőbeli globális fejlesztési kezdeményezések tekintetében. Ellenőrzésünkkel azt igyekeztünk értékelni, hogy az intézkedések révén hatékonyan lehetett-e elérni a kívánt eredményeket, és hogy a Bizottság maximalizálta-e a kezdeményezés hozzáadott értékét.

III Összességében azt állapítottuk meg: nem kimutatható, hogy a kezdeményezés hatást gyakorolt volna az egyes országok éghajlatváltozással szembeni rezilienciájára. Ami a hatékonyságot illeti, a véghez vitt intézkedések általában megvalósították outputjaikat, de ez néha magas költséggel járt.

IV A kezdeményezés során nem mérték fel, hogy mennyiben javult a kedvezményezettek helyzete, és nem összpontosítottak kellőképpen a legrászorultabbak szükségleteire. Az új technológiák használatának költségei megnehezítették, hogy a legszegényebb háztartások is részesüljenek a program előnyeiből. Emellett kevés intézkedés tartalmazott kifejezetten a nők szükségleteire irányuló tevékenységeket.

V A kezdeményezés az intézményi kapacitás kiépítésére összpontosított, de az alkalmazottak nagy fluktuációja miatt ez kevéssé bizonyult fenntarthatónak. Ezért – a várakozásokkal ellentétben – nem sikerült szisztematikusan eljutni odáig, hogy a kapacitásépítés és a kísérleti tevékenységek szakasza után az alkalmazkodási intézkedések szélesebb körűvé váljanak és több kedvezményezettet érjenek el.

VI Az Éghajlatváltozás elleni globális szövetség két szakaszának egyike sem vonzotta be a tagállamok és a magánszektor részéről várt további finanszírozást. E jelentős finanszírozási hiány ellenére a Bizottság a kezdeményezés 15 éves időtartama során nem vizsgálta felül eredeti ambiciózus célkitűzéseit. Ráadásul a második szakaszban a Bizottság forráselosztási kritériumai azt eredményezték, hogy az éghajlatváltozásnak leginkább kitett országok arányosan kevesebb támogatásban részesültek.

VII A Bizottság a mintában szereplő intézkedések többsége esetében nem elemezte megfelelően a költségvetésben előirányzott kiadások észszerűségét. Elemzésünk azt mutatta, hogy az egyes intézkedések irányítási költségei erősen eltértek egymástól, és különösen magasak voltak a csendes-óceáni térségben. Megállapítottuk, hogy a Bizottság a költségek részletesebb elemzésével megtakarításokat érhetett volna el.

VIII Bár a kezdeményezés 2007-ben indult és több mint 80 országot támogatott, ismertsége továbbra is szerény a fejlődő országokban és az Unió tagállamaiban egyaránt. Ezt részben az okozta, hogy a finanszírozott intézkedéseket nem lehetett megkülönböztetni a fejlődő országokban az éghajlatváltozásra irányuló egyéb uniós intézkedésektől. A kezdeményezés hatékonyságát befolyásolta ezenkívül szervezeti felépítésének összetettsége, különösen a támogatási eszközök és a finanszírozási források megkettőződése.

IX Az Éghajlatváltozás elleni globális szövetségnek nem lesz újabb szakasza, de a kezdeményezés hasznos tanulságokkal szolgál az Unió által a jövőben esetleg végrehajtandó más globális fejlesztési kezdeményezések számára.

X E következtetések alapján az alábbiakat javasoljuk a Bizottságnak:

1. összpontosítson az éghajlatváltozás által leginkább sújtott személyekre;
2. a tanulságokat vegye figyelembe a jövőbeli globális fejlesztési kezdeményezések kapcsán.

Bevezetés

Az éghajlatváltozás aránytalanul sújtja a fejlődő országokat

01 A 13. fenntartható fejlődési cél az éghajlatváltozás és annak hatásai elleni küzdelemre irányul, alkalmazkodási és enyhítő intézkedések révén. Különösen a fejlődő országokban van sürgős szükség alkalmazkodási intézkedésekre. Az ENSZ Éghajlatváltozási Kormányközi Testülete (IPCC) elismeri, hogy az éghajlatváltozás mérséklésére irányuló fő erőfeszítéseket a fejlett országokban kell megtenni, ahol az egy főre jutó kibocsátás magasabb¹.

02 Az éghajlatváltozás következményei a világon a legszegényebbeket és a legkiszolgáltatottabbakat érintik a legsúlyosabban, mivel ők olyan területeken élnek, ahol nagyobb az áradások, a földcsuszamlások, az aszályok és más katasztrófák veszélye². A kormányok és a társadalmak az ismert fenyegetések kezelése érdekében várhatóan kiterjesztik az alkalmazkodással és rezilienciával kapcsolatos intézkedéseket, de ezek hatása aligha oszlik meg egyenletesen, így egyes népességcsoportok lemaradhatnak a többiektől³.

Az Éghajlatváltozás elleni globális szövetség célja az éghajlatváltozásnak leginkább kitett szegény fejlődő országok megsegítése volt

A kezdeményezés az országok széles körét támogatta

03 A fő tematikus program, amelynek révén uniós fejlesztési segéllyel lehetett támogatni az éghajlatváltozásra való reagálást, az „Éghajlatváltozás elleni globális szövetség” nevű, 2007-ben indított kezdeményezés volt⁴. A kezdeményezés az éghajlatváltozásnak leginkább kitett szegény fejlődő országokat igyekezett segíteni abban, hogy növeljék képességüket az éghajlatváltozás hatásaihoz való alkalmazkodásra. További célja volt, hogy segítse az országokat részt venni az éghajlatváltozás mérséklésére irányuló fellépésekben. A kezdeményezés elsősorban a legkevésbé fejlett országokra (LDC-országok)⁵ és a fejlődő kis szigetállamokra (SIDS)⁶ irányult. 2014-ben a kezdeményezés a második szakaszába lépett: a 2014 és 2020 közötti időszakban „Éghajlatváltozás elleni globális szövetség+” néven működött tovább.

04 2020-ban a Bizottság úgy határozott, hogy a kezdeményezést nem hosszabbítja meg egy harmadik szakaszra a 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi kereten belül. Ehelyett a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszközről (NDICI – Globális Európa) szóló 2021. évi rendelettel összhangban a Bizottság elsősorban a többéves indikatív programok által nyújtott tematikus és földrajzi támogatás révén finanszírozná a fejlődő országokban az éghajlatváltozás kezelését célzó intézkedéseket.

05 A kezdeményezés számos országban támogatott éghajlatváltozással kapcsolatos intézkedéseket (lásd: 1. ábra).

A kezdeményezés két komponensből állt és több kiemelt ágazatra terjedt ki

06 A kezdeményezés mindkét szakasza két külön komponensből állt:

1. az összes fejlődő országra kiterjedő globális komponens. Ez a Fejlesztési Együttműködési Eszköz (DCI) által finanszírozott komponens főként egyetlen országra kiterjedő intézkedéseknek nyújtott támogatást;
2. az AKCS-n belüli komponens, amely az afrikai, karibi és csendes-óceáni (AKCS) országokra terjed ki. Ez az Európai Fejlesztési Alap (EFA) által finanszírozott komponens főként az egész régióra kiterjedő intézkedéseknek nyújtott támogatást.

07 A Nemzetközi Partnerségek Főigazgatóságát (DG INTPA) és az uniós képviseleteket a következő két, környezetvédelmi tanácsadó csoportok vezetése alatt álló konzorciumok által működtetett támogató eszköz segítette abban, hogy segítségére legyenek a partnerországoknak a kezdeményezés által finanszírozott éghajlat-politikai intézkedések végrehajtására irányuló munkájukban:

1. A Globális támogatási eszköz az éghajlatváltozással kapcsolatos párbeszéd és tapasztalatcsere előmozdításával támogatta a kezdeményezés globális ágát. Segítette az uniós képviseleteket az éghajlatváltozással kapcsolatos intézkedések kidolgozásában, valamint eseti technikai segítségnyújtással is szolgált, azaz támogatást és tanácsadást nyújtott a kedvezményezett országokban az éghajlatváltozással kapcsolatos intézkedések megtervezéséhez és végrehajtásához. Emellett támogatta a tudás létrehozását és terjesztését, és irányította a kezdeményezés programjainak dokumentációját tartalmazó együttműködési platformot.
2. Az AKCS-n belüli támogatási eszköz a kezdeményezés AKCS-n belüli ágának koordinálásában segítette az Afrikai, Karibi és Csendes-óceáni Államok Szervezetének (AKCSÁSZ) titkárságát, valamint irányította az éghajlatváltozás elleni küzdelmet támogató eszközt (CSF), amely technikai segítségnyújtással szolgált az AKCS regionális szervezeteinek⁷, kormányzati szerveinek és nem állami szereplőinek. Technikai segítségnyújtás alatt többek között olyan tevékenységek értendők, mint megvalósíthatósági tanulmányok, projektek azonosítása és kidolgozása, képzések és munkaértekezletek.

08 Az országok éghajlatváltozásra való reagálását segítendő a kezdeményezés erre a két pillérre alapozta megközelítését:

1. a párbeszéd és a tudásmegosztás előmozdítása, például nemzeti vagy nemzetközi konferenciák és munkaértekezletek révén;
2. technikai és pénzügyi támogatás nyújtása az alkalmazkodási, enyhítési és katasztrófakockázat-csökkentési intézkedésekhez. Ez a támogatás a nemzeti, regionális vagy helyi hatóságoknak nyújtott kapacitásépítési vagy technikai segítségnyújtástól az új megközelítéseket tesztelő konkrét intézkedésekig és sikeres kísérleti projektek szélesebb körű alkalmazásáig terjedt.

09 A kezdeményezés számos különböző ágazatra kiterjedő intézkedések révén nyújtott technikai és pénzügyi támogatást (lásd: 2. ábra). A két fő támogatott ágazat a „környezetvédelem és természeti erőforrások”, valamint a „mezőgazdaság és élelmezésbiztonság (a halászatot is beleértve)” volt.

Az intézkedéseket többnyire ENSZ-szervezeteken és az uniós tagállamok segélyszervezetein keresztül hajtották végre

10 A kezdeményezésnek nem volt saját költségvetési sora a Bizottság számviteli rendszerében. A Bizottság több DCI- és EFA-finanszírozású, éghajlatváltozással kapcsolatos intézkedésnek is odaítélte az Éghajlatváltozás elleni globális szövetség címkéjét. A kezdeményezésre előirányzott teljes finanszírozás 728,8 millió euró volt, beleértve az uniós tagállamok hozzájárulásait is. A teljes allokáció az első szakaszra (2007–2013) 308,8 millió euró volt, a második szakaszra (2014–2020) pedig 420 millió euró (lásd: 3. ábra).

11 A 4. ábra bemutatja a fő globális programon és az AKCS-n belüli programon keresztül nyújtott finanszírozást, valamint a két támogatási eszköz finanszírozását. A 2022 áprilisáig szerződésbe vett összegek összesen 587 millió eurót tesznek ki.

12 Az intézkedéseket különböző végrehajtási módokon keresztül valósították meg, amelyek közül a legfontosabbak az ENSZ szervezeteivel és a tagállamok fejlesztési segélyszervezeteivel kötött finanszírozási megállapodások (lásd: 5. ábra).

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Az ellenőrzés hatóköre

13 Mivel az Éghajlatváltozás elleni globális szövetség nem folytatódik, ellenőrzésünk azzal a céllal vizsgálta, hogy a Bizottság hogyan kezelte annak két szakaszát, hogy le lehessen vonni a tanulságokat mind az éghajlatváltozással kapcsolatos jövőbeli intézkedések, mind a jövőbeli globális fejlesztési kezdeményezések tekintetében. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a forrásokat hatékonyan és eredményesen használták-e fel, valamint ajánlások megfogalmazása az éghajlatváltozással kapcsolatos jövőbeli uniós intézkedések javítása érdekében.

14 Fő ellenőrzési kérdésként azt fogalmaztuk meg, hogy a kezdeményezés hatékony és eredményes volt-e. Ezt a kérdést a következő két alkérdésre bontottuk:

• A fellépések hatékonyan érték-e el a kívánt eredményeket?
• Maximalizálta-e a Bizottság a kezdeményezés hozzáadott értékét?

15 14 intézkedést vizsgáltunk meg: ötöt a csendes-óceáni térségből, kettőt Bangladesből, kettőt Etiópiából, kettőt Bhutánból, egyet-egyet Nigerből és Kubából, valamint egy Afrika egészére kiterjedő regionális intézkedést. Ezen intézkedések összértéke 95,4 millió euró volt, ami a kezdeményezés keretében 2007 és 2022 áprilisa között lekötött források 16%-át teszi ki.

16 Ezeket az országokat a kezdeményezés által biztosított finanszírozás összege alapján választottuk ki, valamint úgy, hogy figyelembe vegyük mind a globális, mind az AKCS-n belüli komponenst, illetve a különböző régiókat és végrehajtási módokat. Egyaránt bevontunk lezárt, illetve folyamatban lévő intézkedéseket. Értékeltük a két támogatási eszköz hozzájárulását is. Az 1. táblázat és a Melléklet áttekintést nyújt a mintában szereplő mind a 16 intézkedésről.

Az ellenőrzés módszere

17 A Covid19-cel kapcsolatos utazási korlátozások miatt nem tudtunk az eredetileg tervezetteknek megfelelően helyszíni ellenőrzést végezni Bhutánban, Etiópiában és a csendes-óceáni térségben. Az észrevételeinket megalapozó bizonyítékokat a következő forrásokból szereztük:

1. a fejlődő országok éghajlatváltozással kapcsolatos dokumentációjának és internetes információinak áttekintése;
2. a kezdeményezés tevékenységeire vonatkozóan a DG INTPA és a két támogató eszköz által szolgáltatott dokumentáció (pl. szerződések, költségvetések, monitoringjelentések, zárójelentések, értékelések) áttekintése;
3. videokonferenciák uniós képviseletek munkatársaival, végrehajtó partnerekkel és kedvezményezettekkel Etiópiában, Bhutánban és a csendes-óceáni térségben. Szintén tartottunk videokonferenciákat a következőkkel: DG INTPA, Éghajlatpolitikai Főigazgatóság (DG CLIMA), Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) és a kezdeményezés támogató eszközei. Ezenkívül eszmecserét folytattunk hat uniós tagállam, valamint a nemzetileg meghatározott hozzájárulásokkal (NDC) foglalkozó partnerség⁸ képviselőivel is, amely utóbbi segíti az országokat az éghajlat-politikai intézkedések felgyorsításához szükséges erőforrásokhoz való hozzáférésben;
4. a kezdeményezés uniós képviseleteken működő 65 kapcsolattartó pontja számára megküldött felmérés. A válaszadási arány 86% volt (56 uniós képviselet). A felmérés az intézkedések hatékonyságával és eredményességével, valamint a kezdeményezés erősségeivel és gyengeségeivel kapcsolatos kérdéseket tartalmazott;
5. a DG INTPA és a két támogató eszköz részére az intézkedések megtervezésével és végrehajtásával, valamint a kezdeményezés irányításával kapcsolatban megküldött kérdőívek.

Észrevételek

A kezdeményezés a kapacitásépítésre összpontosított, ugyanakkor több lehetőség lett volna a költségek csökkentésére és a hatások kimutatására

18 Az Éghajlatváltozás elleni globális szövetség mindkét szakaszának egyik pillére volt az alkalmazkodási és mérséklési intézkedésekhez nyújtott technikai és pénzügyi támogatás (lásd: 08. bekezdés). Megvizsgáltuk e támogatás hatékonyságát és eredményességét. Vizsgálatunk elsősorban a következőkre irányult:

1. úgy összpontosította-e a kezdeményezést a Bizottság, hogy az az éghajlatváltozás hatásai által sújtott személyek, különösen a nők szükségleteinek kielégítésére irányuljon, és kiterjesztette-e a sikeres kísérleti intézkedéseket úgy, hogy annak előnyeiből többen részesülhessenek;
2. sikerült-e észszerű szinten tartani az irányítási költségeket, hogy minél nagyobb támogatási összeg juthasson el a kedvezményezettekhez;
3. elérték-e az intézkedések a várt eredményeket;
4. hoztak-e létre szinergiákat az intézkedések, és a támogatás megszűnését követően is kielégítették-e az azok által megcélzott szükségleteket;
5. növelte-e a kezdeményezés az országok rezilienciáját az éghajlatváltozás hatásaival szemben.

19 A 6. ábra és a Melléklet összefoglalja az ellenőrzésünk idején a mintába beemelt 14 intézkedés értékeléséből származó megállapításokat. A fenntarthatóságot csak a hét befejezett intézkedés esetében elemeztük. A két támogatási eszközt a 62. bekezdés vizsgálja.

A Bizottság nem terjesztette ki megfelelően az alkalmazkodási intézkedéseket, és nem elégítette ki az éghajlatváltozás hatásai által leginkább sújtott személyek szükségleteit

20 Az intézkedések és a programértékelések vizsgálata, a felmérésünkre adott válaszok, valamint a Bizottság munkatársaival, az uniós képviseletekkel és a kedvezményezettekkel folytatott megbeszélések alapján megállapítottuk, hogy a kezdeményezés az alábbi okok miatt nem elégítette ki az éghajlatváltozás hatásai által sújtott személyek szükségleteit:

1. nem történt meg az Éghajlatváltozás elleni globális szövetség+ stratégiai dokumentumban⁹ előirányzott szisztematikus elmozdulás a kapacitásépítéstől (pl. az éghajlatváltozás nemzeti és helyi tervekbe történő integrálásáról szóló képzés, az éghajlatváltozásra irányuló műhelyfoglalkozások a fő munkatársak számára stb.), illetve a kísérleti tevékenységektől a lakosságot közvetlenül támogató konkrét alkalmazkodási intézkedések kiterjesztése felé;
2. nem irányult elég figyelem a nőkre, pedig őket aránytalanul sújtották az éghajlatváltozás hatásai¹⁰, például azért, mert ők a falvakban maradtak, miközben a férfiak városi területekre vándoroltak;
3. Egyes tevékenységek megfizethetetlenek voltak a legszegényebb háztartások számára.

Nem került sor szisztematikusan arra a várt fejlődésre, hogy a kapacitásépítéstől és a kísérleti tevékenységektől el lehessen jutni az alkalmazkodási intézkedések kiterjesztéséig

21 A felmérésünkre válaszoló uniós képviseletek 86%-a arra számított, hogy a támogatás elmozdul a nemzeti, regionális vagy helyi hatóságok kapacitásépítésétől az éghajlatváltozás által leginkább sújtott lakosságot közvetlenül támogató konkrét alkalmazkodási intézkedések felé. A Bizottság szerint a nemzeti partnerek nagyra értékelték a konkrét alkalmazkodási tevékenységeket, mivel a polgárok világosan láthatták, hogy lépések történnek az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás érdekében.

22 A kapacitásépítés azonban a kezdeményezés mindkét szakaszában továbbra is a támogatás jelentős részét képezte az érintett országokban, ahonnan nagy számban távoztak a jól képzett munkatársak. Felmérésünk azért emelte ki ezt a témát, mivel a válaszadók 52%-a érezte úgy, hogy a képzett alkalmazottak fluktuációja magas. A Bizottság végrehajtó partnerei kifejtették, hogy ez a nagymértékű fluktuáció folyamatos kapacitásépítést tesz szükségessé. Amint a csendes-óceáni térségben működő uniós képviselet kiemelte, fennállt az a kockázat, hogy az intézkedések a kapacitást nem építik, csak áthelyezik. Egyes esetekben inkább továbbra is a kapacitásépítésre összpontosítottak, mintsem az első szakaszban sikeresként azonosított konkrét alkalmazkodási intézkedések kiterjesztését támogatták volna, így reagálva ezen országok továbbra is fennálló szükségleteire. Ennek eredményeképp kevesebb forrás állt rendelkezésre az első szakaszban sikeresként azonosított konkrét alkalmazkodási intézkedések kiterjesztésének támogatására.

23 A mintánkban szereplő 14 intézkedés közül csak háromnak (az 5. intézkedésnek a csendes-óceáni térségben, a 6. és 7. intézkedésnek Bangladesben) volt része néhány kísérleti alkalmazkodási tevékenység kiterjesztése új helyszínekre és több kedvezményezettre. Továbbá a felmérésünk válaszadóinak mindössze 38%-a ítélte úgy, hogy a kísérleti alkalmazkodási projekteket szisztematikusan kiterjesztik. A gyakorlatban nem mindig történt meg a kapacitásépítési tevékenységektől a konkrétabb alkalmazkodási tevékenységek felé a kezdeményezés második szakaszában várt elmozdulás. Az 1. háttérmagyarázat két példát mutat be a mintánkban szereplő intézkedések közül, ahol a kiterjesztés lehetséges lett volna, de nem valósult meg.

Nem irányult elég figyelem a nőkre, pedig őket aránytalanul sújtották az éghajlatváltozás hatásai

24 A mintánkban szereplő intézkedésekre vonatkozó bizottsági tervezési dokumentumok szerint a nőket aránytalanul sújtották az éghajlatváltozás hatásai. Az intézkedések mégsem összpontosítottak szisztematikusan a nőkre. A mintánkban csak három olyan intézkedés¹¹ volt, amelyben kifejezetten szerepelt a nők szükségleteire irányuló tevékenység. A válaszadók 84%-a úgy vélte, hogy az intézkedéseknek nagyobb hangsúlyt kell fektetniük a nők segítésére. A 2. háttérmagyarázat példákat hoz a nőkre való összpontosítás hiányára.

Egyes tevékenységek megfizethetetlenek voltak a legszegényebb háztartások számára

25 A kezdeményezésnek célja volt, hogy az éghajlatváltozás elleni küzdelmet beépítse a szegénység csökkentésére irányuló erőfeszítésekbe, és különös figyelmet fordítson azokra az intézkedésekre, amelyek közvetlenül a mélyszegénységben élők javát szolgálják¹³. Az intézkedésektől azt várták, hogy a kiszolgáltatott helyzetben lévő háztartások rezilienciájának fejlesztésével elősegítsék a szegénység csökkentését.

26 A Globális támogatási eszköz által készített 2021. évi hatásvizsgálati és fenntarthatósági jelentés¹⁴ azonban megállapította, hogy egyes intézkedések nem jutottak el a legszegényebb háztartásokhoz. Ezt az okozza, hogy ezek a háztartások a kísérleti tevékenységekhez csatlakozva magasabb megélhetési kockázatokkal szembesülnek, illetve az, hogy nem tudják megfizetni az új technológiák reprodukálását. A Kambodzsában, Nepálban, a csendes-óceáni térségben és Tanzániában végrehajtott intézkedésekről szóló tanulmányok szerint az alkalmazkodási beavatkozások költségei rendszerint ahhoz vezettek, hogy a legkiszolgáltatottabb helyzetben lévő háztartások kimaradtak azokból. Például a csendes-óceáni térségben a 3. intézkedés esetében az esővíztároló tartályok Palau távolabbi szigeteire történő elszállításának költsége megfizethetetlen volt a kisebb és szegényebb háztartások számára.

A költségek nagyfokú változékonysága azt jelzi, hogy egyes intézkedések hatékonysága javítható

27 Az intézkedések tervezését és költségvetését az uniós képviseletek és az INTPA Főigazgatóságon belüli minőség-felülvizsgálati csoport értékelték. Bangladesben a 6. és 7. intézkedés (LoGIC) esetében az uniós képviselet a költségek észszerűségét a tervezett eredményekhez képest értékelte. Célja az volt, hogy körülbelül 20%-ra korlátozza az irányítási költségeket, azaz a vezetők, a koordinátorok, valamint az adminisztratív, pénzügyi, kommunikációs és informatikai munkatársak fizetését, utazási és ellátási költségeit, az irodahelyiségek és berendezések költségét, valamint a szervezeti általános költségekhez való hozzájárulást. Az uniós képviselet szerint egy hasonló beavatkozással összehasonlítva kedvező volt a kép, amely utóbbi némileg magasabb irányítási költségekkel járt. Egy, a LoGIC-ról szóló, 2020. márciusi tanulmány megállapítása szerint az intézkedés egyik erőssége az volt, hogy a finanszírozás nagyrészt közvetlenül a helyi lakosság javát szolgálta.

28 A mintánkban szereplő intézkedések közül kilenc esetében azonban a Bizottság nem értékelte megfelelően a költségek észszerűségét. Három esetben nem elemezték, hogy a személyzeti és szállítási költségek szükségesek, illetve észszerűek voltak-e (lásd: 3. háttérmagyarázat).

29 Mivel a Bizottság nem végzett megfelelő költségelemzést és -összevetést, ezért a költségvetésekben és jelentésekben rendelkezésre álló információk alapján saját elemzést készítettünk az irányítási költségekről. A mintában szereplő intézkedések elemzése során nagy eltérések mutatkoztak az irányítási költségekben, akárcsak abban, hogy a tervezési szakaszban milyen hatékonyságnövelési potenciál mutatkozott (lásd: 7. ábra).

30 Az irányítási költségek különösen magasak voltak a csendes-óceáni térségben. Az 1., 2. és 5. intézkedés irányítási költségei például a teljes költségvetés 43%-át, 59%-át, illetve 53%-át tették ki. Annak, hogy az irányítási költségek különösen magasak voltak a csendes-óceáni térségben, két fő oka volt:

1. az, hogy egyidejűleg két különálló, a kezdeményezés különböző komponenseiből finanszírozott intézkedés (pl. 1. és 5.) zajlott, megnövelte azokat;
2. a második szakasz intézkedéseit (1., 2. és 5.) több végrehajtó partner irányította, ami több különböző regionális szervezettől származó szakértelmet jelentett, de egyben magas irányítási költségeket eredményezett.

31 A Bizottság rámutatott, hogy egyes költségek az irányítási költségek és a tevékenységekhez kapcsolódó költségek közötti szürke zónába estek. Azt azonban nem tudta meghatározni, hogy milyen arányban költöttek az egyikre és a másikra. A 4. háttérmagyarázat két példát mutat be ezzel kapcsolatban.

A befejezett intézkedések általában jártak bizonyos közvetlen eredményekkel, de azt nem mérték, hogy javult-e a kedvezményezettek helyzete

32 Az eredmények két kategóriába sorolhatók:

1. outputok: egy adott intézkedéshez rendelt erőforrásoknak köszönhetően előállított vagy teljesített közvetlen eredmények, pl. képzésben részt vett személyek száma, az új gazdálkodási technikákat alkalmazó háztartások száma, megjelentetett kiadványok, végrehajtott alkalmazkodási tevékenységek;
2. végeredmények: a kedvezményezettek helyzetének a beavatkozásból eredő javulása, például jobb éghajlatváltozási politikák, a biztonságos vízhez való jobb hozzáférés, a tengerpartok fokozottabb védelme, több védett földterület, a termelés és a jövedelem növekedése, a kedvezményezettek egészségi állapotának javulása.

33 A mintánkban szereplő 14 intézkedés jellemzően kapacitásbővítés és konkrét alkalmazkodási tevékenységek (partiövezet-gazdálkodás, vízbiztonság, egészségügy és fenntartható gazdálkodás) végrehajtását célozta, főként kísérleti projektekét. Nyolc intézkedés¹⁶ elsősorban az alkalmazkodásra irányult, két intézkedés főleg kapacitásépítésre¹⁷, míg négy intézkedés¹⁸ mindkettőre egyenlő arányban.

34 Mintánkban hét befejezett intézkedés¹⁹ szerepelt, amelyek közül öt²⁰ általában véve megvalósította tervezett outputjait, mint például nemzeti éghajlat-változási stratégiák kidolgozását vagy közösségek segítését abban, hogy innovatív alkalmazkodási intézkedéseket hajtsanak végre. Etiópiában a 11. intézkedés, valamint a csendes-óceáni térségben a 3. intézkedés kapcsán nem a tervek szerint hajtották végre a tevékenységeket. A 11. intézkedés megszüntette a kapacitásépítési tevékenységeket, míg a fennmaradó rész esetében a bejelentett outputokat (fizikai eredményeket) nem lehetett a 34 woreda (körzet) valamely meghatározott helyszínéhez kötni. A 3. intézkedés keretében nem sikerült megépíteni a tervezett nemzeti víztároló tartályt Nauruban.

35 A kezdeményezés 15 éves időtartama alkalmat adott a végeredmények (vagyis a kedvezményezettek helyzetében beállt javulás) mérésére. A végrehajtó partnerek elmondása szerint a végeredmények középpontba helyezése ösztönözné a felelősségvállalást, és elősegítené a kívánt hosszabb távú változások bekövetkezését. A végeredmények nyomon követése szükséges volt azért is, hogy fel lehessen mérni, mely intézkedések vezetnek tartós előnyökhöz, mert ennek ismerete kihat a politika jövőbeli alakítására és segít kiválasztani a szélesebb körű megvalósításra legalkalmasabb intézkedéseket.

36 Megállapítottuk azonban, hogy a Bizottság nem hozta létre a legtöbb tevékenység végeredményeinek méréséhez szükséges mutatók, alapértékek és célértékek rendszerét (lásd: 5. háttérmagyarázat).

37 A csendes-óceáni térségben a végrehajtó partnerek azzal a gondolattal álltak elő, hogy a végeredmény-mutatókat vagy monitoringintézkedések alkalmazásával, vagy az intézkedés forrásainak részleges visszatartásával lehetne mérni. Megállapításunk szerint azonban a kezdeményezés nem vizsgálta a korábbi intézkedések végeredmény-mutatóinak utóéletét.

A kezdeményezés szinergiák révén törekedett az intézkedések fenntarthatóságára, de nem fordított kellő figyelmet a kilépési stratégiákra

38 A hatás- és fenntarthatósági tanulmány kiemelte a fenntarthatóságra irányuló egyéb intézkedésekhez való kapcsolódás fontosságát. Felmérésünk válaszadóinak 80%-a érezte úgy, hogy a kezdeményezés intézkedései szinergiát hoztak létre más éghajlatváltozással kapcsolatos intézkedésekkel. Az intézkedéseket vizsgálva mi is számos szinergiát tártunk fel. Három esetben²¹ azonban nem került sor koordinációra, illetve nem volt kölcsönhatás a hasonló intézkedésekkel. Felmérésünk több kérdésére az uniós képviseletek olyan választ adtak, amely sejtetni engedte, hogy egyes esetekben nehéz volt megőrizni az intézkedések eredményeinek fenntarthatóságát:

1. a válaszadók 28%-a ítélte meg úgy, hogy az intézkedések nem fektettek kellő hangsúlyt a fenntarthatóságra;
2. 34%-uk szerint az éghajlatváltozás ágazati politikákba való horizontális beépítéséből nem születtek költségvetések, jogi aktusok és rendeletek;
3. felmérésünk válaszadóinak 52%-a ítélte meg úgy, hogy az alkalmazottak fluktuációja magas volt (lásd: 22. bekezdés).

39 A 2021. évi hatásvizsgálati és fenntarthatósági jelentés megállapítása szerint az intézkedések általában nem fordítottak nagy figyelmet az azt biztosító kilépési stratégiák kidolgozására, hogy a tevékenységek a finanszírozás megszűnését követően is folytatódjanak (lásd: 6. háttérmagyarázat).

40 Mintánkban hét lezárt intézkedés szerepelt. Fenntarthatósági céllal közülük öt²² részesült további uniós finanszírozásban akár a kezdeményezésből, akár más uniós programokból. A fennmaradó két lezárt intézkedésnek²³ viszont nem voltak forrásai ahhoz, hogy a finanszírozás megszűnését követően folytatni lehessen a tevékenységeket. Különösen rosszak voltak a 11. intézkedés fenntarthatósági kilátásai Etiópiában, mivel nem tartották karban a szerszámokat és a berendezéseket (lásd: 7. háttérmagyarázat).

Nem bizonyosodott be, hogy a kezdeményezés növelte volna az országok rezilienciáját az éghajlatváltozás hatásaival szemben

41 Hatásnak azokat a hosszabb távú társadalmi-gazdasági következményeket tekintjük, amelyeket bizonyos idővel a kezdeményezés befejezését követően lehet megfigyelni. Az Éghajlatváltozás elleni globális szövetség várható hosszabb távú hatása az országok éghajlatváltozás hatásaival szembeni rezilienciájának fokozódása volt. A kezdeményezés eredményeinek és hatásainak méréséhez szükséges megbízható monitoring- és értékelési rendszert azonban nem hozták létre a globális értékelésben²⁴ és a stratégiai dokumentumban 2015-ben javasoltak szerint (lásd: 35., 36. és 37. bekezdés, valamint 5. háttérmagyarázat.). Nem volt olyan értékelési keret közös mutatókkal, amelyet valamennyi intézkedés alkalmazhatott volna. Ezért a Bizottság nem tudta összesíteni valamennyi intézkedés eredményeit a kezdeményezés általános teljesítményének nyomon követése érdekében, és így nem tud elszámolni az elért eredményekkel. Ehelyett a támogatás hatását nem mérhető módon fejezték ki. Példák:

1. A 2013-ban a COP 19 konferencián elfogadott varsói határozat²⁵ létrehozta az éghajlatváltozással kapcsolatos veszteségek és károk orvoslására szolgáló Varsói Nemzetközi Mechanizmust. A 12. intézkedés (ClimDev) keretében készült 2014. évi, Loss and Damage in Africa című kiadvány a mechanizmus végrehajtási eljárásainak kialakításakor figyelembe veendő értékelést nyújtott. Hozzájárulásának mértéke azonban nem volt mérhető.
2. Egy, az Éghajlatváltozás elleni globális szövetségről szóló 2019. évi cikk leírja, hogyan segítette elő a szövetség az Unió és a kedvezményezett országok közötti progresszív koalíció megalakítását, amely lehetővé tette a Párizsi Megállapodást²⁶. A kezdeményezésnek a Párizsi Megállapodáshoz való hozzájárulása azonban nem volt mérhető.

42 A hatás mérésére az 5. intézkedés keretében a csendes-óceáni térségben történt kísérlet: többek között azt vették figyelembe a részt vevő országokra vonatkozó mutatóként, hogy a Notre Dame Egyetem Globális Alkalmazkodási Kezdeményezésében (ND-GAIN) hogyan változott az országindexük²⁷. Ez az index azt mutatja, hogy egy ország mennyire reziliens az éghajlatváltozás hatásaival szemben, és 45 olyan mutatót alkalmaz, amely az adott ország éghajlati zavarokkal szembeni sebezhetőségét méri, illetve azt, hogy a ország mennyire felkészült az alkalmazkodási intézkedésekbe való beruházásra. A Bizottságnak a hatás mérésére tett kísérletére támaszkodva elemeztük az ND-GAIN országindexek változását a kezdeményezés folyamán, 2007-től egészen napjainkig. Megállapítottuk, hogy a kezdeményezésből finanszírozásban részesülő országok többségében az ND-GAIN index javult (lásd: 8. ábra), habár a legtöbb esetben négy pontnál kevesebbel.

43 Az e kezdeményezéstől kapott támogatás csak egyike azon tényezőknek, amelyek befolyásolhatják az országok éghajlatváltozással szembeni sebezhetőségét tükröző ND-GAIN indexet. A kezdeményezés hatását nem lehet a nemzeti kormányok, más adományozók és külső események hatásaitól elszigetelten szemlélni. Hatással lehetnek más uniós finanszírozások is, különösen mivel a többéves indikatív programokban az éghajlattal kapcsolatos intézkedések ma már nagyobb hangsúlyt kapnak. Például az Európai Fejlesztési Alap és a Fejlesztési Együttműködési Eszköz hozzájárult a 9., 10., 11. és 12. intézkedéshez, amelyeket az Éghajlatváltozás elleni globális szövetség kezdeményezés is finanszírozott.

44 Azt, hogy az ND-GAIN index esetleges javulása nem a kezdeményezésnek tulajdonítható, az is jelzi, hogy hasonló javulás tapasztalható az éghajlatváltozásnak kitett legtöbb olyan ország esetében is, amely nem részesült finanszírozásban. Hasonlóképpen: az a három ország, ahol a legtöbbet romlott az ND-GAIN index (Nigéria, Banglades és Mianmar/Burma), mind részesült támogatásban a kezdeményezésből.

A Bizottság nem maximalizálta a kezdeményezés hozzáadott értékét

45 Ebben a részben azt vizsgáljuk, hogy a Bizottság:

1. az Éghajlatváltozás elleni globális szövetség mindkét szakaszában az éghajlatváltozásnak leginkább kitett szegény fejlődő országokra, különösen a legkevésbé fejlett országokra és a fejlődő kis szigetállamokra összpontosított-e;
2. a kezdeményezés hatásának maximalizálása érdekében bevonzott-e a szándékoknak megfelelően további finanszírozást az uniós tagállamoktól, a magánszektortól és más innovatív finanszírozási mechanizmusoktól;
3. előmozdította-e a kezdeményezés általános ismertségét;
4. megbízható globális áttekintéssel bírt-e a kezdeményezés költségeit és tevékenységeit illetően, és valósított-e meg szinergiákat a globális és az AKCS-n belüli komponensek között;
5. kidolgozott-e kilépési stratégiát annak érdekében, hogy az új többéves pénzügyi keret hasznosítsa a kezdeményezésből levont tanulságokat, elősegítve a fejlődő országokban az éghajlatváltozás kezelésére irányuló tevékenységek megtervezését.

A második szakasz kevésbé összpontosított az éghajlatváltozásnak leginkább kitett országokra

46 A kezdeményezés célja az volt, hogy segítse az éghajlatváltozásnak leginkább kitett szegény fejlődő országokat, különösen a legkevésbé fejlett országokat és a fejlődő kis szigetállamokat abban, hogy növeljék az éghajlatváltozás hatásaihoz való alkalmazkodási képességüket²⁸. Az első szakaszban a Bizottság saját, éghajlatváltozással szembeni kiszolgáltatottsági indexet dolgozott ki, hogy így válassza ki, mely országoknak válna leginkább hasznára a támogatás. Ebben a szakaszban az éghajlatváltozásnak leginkább kitett legkevésbé fejlett országok és fejlődő kis szigetállamok – 29 állam közül 24 – részesültek támogatásban (lásd: 9. ábra)²⁹.

47 A Bizottság mutatója az alábbi három tényezőn alapult: az egy főre jutó bruttó nemzeti jövedelem (GNI), az éghajlatváltozásnak való kitettség és az éghajlatváltozással kapcsolatos politikai párbeszéd iránti elkötelezettség. Nem vette azonban figyelembe a mutató az országoknak juttatott más, az éghajlatváltozás kezelésére szolgáló forrásokat. Emiatt a Bizottság nem tudta, hogy olyan országokat támogat-e, amelyek a többéves indikatív programok (lásd: 04. bekezdés) vagy más adományozók révén már jelentős finanszírozásban részesültek az éghajlatváltozás hatásaihoz való alkalmazkodás segítésére.

48 A második szakaszban a Bizottság központi részlegei már nem frissítették kiszolgáltatottsági mutatójukat, és a Bizottság már nem hasznosította azt az országok kiválasztásánál. A Bizottság ehelyett az ND-GAIN indexre hivatkozott az országok éghajlatváltozással szembeni kiszolgáltatottságának értékelésénél, de nem használta fel azt kiválasztási eszközként.

49 A második szakaszban a Bizottság az uniós képviseleteknek a fogadó országok kormányai által is támogatott kéréseire reagálva különített el forrásokat. E keresletvezérelt hozzáállás alapján azonban nem lehetett sikeresen megcélozni azokat a kiszolgáltatott országokat, amelyek az első szakaszban nem részesültek finanszírozásban. Így például:

1. Néhány kevésbé kiszolgáltatott ország a második szakaszban további finanszírozásban részesült, pedig már az első szakaszban is kapott támogatást (lásd: 10. ábra). Elsősorban olyan kis fejlődő szigetállamokról volt szó, mint például Mauritius (a finanszírozásban részesültek közül a legmagasabb ND-GAIN indexű ország, amely a többi kedvezményezettnél lényegesen kevésbé van kitéve az éghajlatváltozásnak), a Maldív-szigetek, a Seychelle-szigetek és Kelet-Timor, de ide tartozott Bhután is, amely 2023-ban már nem fog bekerülni a legkevésbé fejlett országok csoportjába.
2. A második szakaszban egyes olyan országok is részesültek finanszírozásban, amelyek nem tartoztak sem a legkevésbé fejlett országok, sem a fejlődő kis szigetállamok közé. Ilyen volt Elefántcsontpart, Namíbia, Nigéria és Srí Lanka. Ezenkívül a második szakaszban két nagy, több országra kiterjedő program is biztosított finanszírozást egyes olyan országok számára, amelyek nem tartoztak e két országcsoport egyikébe sem (pl. Brazília, amely a közepes jövedelmű országok felső sávjában található).
3. Több, az éghajlatváltozás hatásaival szemben rendkívül kiszolgáltatott, de az első szakaszban támogatásban nem részesülő legkevésbé fejlett ország a második szakaszban továbbra sem részesült országfinanszírozásban. Így járt Afganisztán, Angola, Burundi, a Közép-afrikai Köztársaság, Eritrea, Guinea és Jemen (lásd: 10. ábra). Ezen országok némelyikében instabil a politikai helyzet, ennek ellenére a többéves indikatív programok révén egyéb kétoldalú uniós támogatásban részesültek (lásd: 04. bekezdés).
4. Mind a Bizottság saját indexe, mind az ND-GAIN index szerint a fejlődő kis szigetállamok általában kevésbé érzékenyek az éghajlatváltozás hatásaival szemben, mint a legkevésbé fejlett országok. Ez ellentmondásnak tűnhet, ha arra gondolunk, hogy a tengerszint emelkedése miatt az előbbiek végveszélybe kerülhetnek. A tengerszint emelkedése azonban a Bizottság saját indexén az országok végső pontszámának csak 10%-át, az ND-GAIN indexén a 4%-át tette ki. Az indexek számos más tényezőt is figyelembe vettek az országok éghajlatváltozással szembeni kiszolgáltatottságának felmérésénél, ilyenek például az árvizek, az aszályok, a viharok és a mezőgazdaságtól való függés, amely utóbbi különösen erős a legkevésbé fejlett országok esetében. Mind az első, mind a második szakaszban a támogatott országok egyharmada fejlődő kis szigetállam volt, noha az index szerint ezek jóval kevésbé kiszolgáltatottak az éghajlatváltozással szemben, mint a legkevésbé fejlett országok. Ráadásul a csendes-óceáni fejlődő kis szigetállamok egy főre vetítve 16-szor annyi támogatást kaptak, mint Afrika legkevésbé fejlett országai. A Bizottság úgy ítélte meg, hogy kis méretük és elszigeteltségük miatt helyénvaló volt a fejlődő kis szigetállamok viszonylagos kedvezményezése és egy főre vetítve magas finanszírozása.

A kezdeményezés nem vonzott be a várakozások szerinti további finanszírozást

50 A Bizottság, az Európai Parlament és a Tanács egyaránt elismerte, hogy a kezdeményezés sikere attól függ, sikerül-e jelentős forrásokat mozgósítani (lásd: 8. háttérmagyarázat).

51 A Bizottság több kísérletet tett a részvétel ösztönzésére, mégsem sikerült kiszélesítenie a kezdeményezéshez nyújtott uniós támogatás alapját. Végül a 2007-től 2020-ig tartó 14 éves időszakban a Bizottság 728,8 millió eurót tudott mozgósítani, annak ellenére, hogy a második szakasz kiemelt uniós kezdeményezésnek számított. Az összfinanszírozás így jóval elmaradt a Bizottság várakozásaitól. Míg az első szakaszban néhány uniós tagállam (Észtország, Írország, Ciprus és Svédország) nyújtott korlátozott (28,8 millió eurós³¹) kiegészítő hozzájárulást a kezdeményezéshez, a második szakaszban elmaradtak a kétoldalú hozzájárulások.

52 Az uniós tagállamok hozzájárulásainak növelése mellett a kezdeményezésnek célja volt az innovatív finanszírozási módok előmozdítása is, valamint a partnerországokban az érdekelt felek, a nem állami szereplők és a magánszektor sokkal szélesebb körének bevonzása. A Parlament emellett zöld adók, köz- és magánszféra közötti partnerségek és egyéb innovatív finanszírozási mechanizmusok létrehozására is felszólított. A Bizottság a különböző forrásokból (kormányzatok, adományozók, magánszektor stb.) származó finanszírozás összevonása érdekében vagyonkezelői alapok vagy közös alapok létrehozását irányozta elő³². Ez azonban nem valósult meg. A kezdeményezés 2015. évi értékelése megállapította, hogy a magánszektor részvétele továbbra is viszonylag gyenge.

53 Összességében a kezdeményezés rendelkezésére álló finanszírozás szintje meggátolta a Bizottságot abban, hogy megvalósítsa a globális szövetség létrehozására irányuló kezdeti törekvését, és korlátozta, hogy mit érhet el a fejlődő országokban az éghajlatváltozás kezelése terén. Egy, az Éghajlatváltozás elleni globális szövetségről szóló 2019. évi cikk szerint „a GCCA 2007. szeptemberi elindítása után igen gyorsan kiviláglott, hogy az Európai Bizottság nem tud annyi többletforrást mozgósítani, hogy az jelentősen befolyásolhatná a legkevésbé fejlett országok és a fejlődő kis szigetállamok mintegy 70 tagot számláló csoportjának az éghajlatváltozási tárgyalásokon képviselt álláspontját”³³.

A kezdeményezés számos országot elért, de ismertsége és láthatósága csekély

54 Az uniós képviseletek világszerte tudtak a kezdeményezésről, és rendszeresen kaptak tájékoztató anyagokat és hírleveleket a Globális Támogatási Eszköztől. Felmérésünk megállapítása szerint számos uniós képviselet (46%) mégis úgy ítélte meg, hogy a kezdeményezés nem túl jól ismert a fejlődő országokban. Ezenkívül a válaszadók 77%-a szerint egyes kiszolgáltatott országok többek között azért nem kértek pénzügyi támogatást, mert nem is tudtak az igényelhető finanszírozásról.

55 Az uniós tagállamok állandó képviseletei kevéssé ismerték a kezdeményezést. Ehhez hozzájárult, hogy a végrehajtási keretben eredetileg tervezettől eltérően a Bizottság nem készített éves jelentéseket a Tanács számára a kezdeményezés főbb eredményeinek összefoglalójával³⁴.

56 A több mint 80 országban végrehajtott finanszírozási intézkedések ellenére a kezdeményezés az alábbi okok miatt is kevéssé ismert maradt:

1. a kommunikációs tevékenységek egyes országokban (11. intézkedés Etiópiában és 13. intézkedés Nigerben) biztosították az Unió láthatóságát, de a kezdeményezését nem;
2. az információterjesztés számos különböző forrás, köztük több honlap³⁵ útján történt, így a kezdeményezésre vonatkozó tájékoztatás szétszórtan, különböző kommunikációs csatornákon jelent meg;
3. a „globális” (DCI-finanszírozású) és az „AKCS-n belüli” (EFA-finanszírozású) komponens párhuzamos végrehajtása rontotta a kezdeményezés imázsát és láthatóságát, és zavaró tényezőt jelenthetett, különösen a külső érdekelt felek számára.

A kezdeményezés hozzáadott értékét korlátozta annak összetett felépítése és kiterjedésének meghatározatlansága

57 A kezdeményezés nem kapcsolódott sem egy konkrét támogatási módhoz, sem pedig egy olyan konkrét ágazathoz/intézkedéshez, amelyet más (uniós és nem uniós) alapokból még ne támogattak volna.

58 2007. évi közleményében és a kapcsolódó 2008. évi szolgálati munkadokumentumban a Bizottság felvázolta a kezdeményezéssel kapcsolatos elképzeléseit. Megítélése szerint az kiegészíti a már meglévő számos éghajlatváltozási alapot és kezdeményezést, konkrétan a legkevésbé fejlett országok alapját, a Különleges Éghajlatváltozási Alapot, az Alkalmazkodási Alapot és a Globális Környezetvédelmi Eszközt. A Bizottság szándéka az volt, hogy a kezdeményezés finanszírozásának zömét közvetlenül a kormányoknak nyújtsa általános vagy ágazati költségvetés-támogatás révén, ne pedig projektalapú megközelítést alkalmazzon az ENSZ végrehajtó ügynökségein keresztül, amint az a többi alap esetében történt.

59 Ennek ellenére a kezdeményezés túlnyomórészt projektalapon működött, a már meglévő alapokhoz hasonlóan, és sok segélyt az ENSZ szervezetein vagy az uniós tagállamok fejlesztési ügynökségein keresztül folyósítottak (lásd: 5. ábra és 12. bekezdés). Következésképpen nem volt egyértelmű különbség a kezdeményezés és a fejlődő országokban az éghajlatváltozás kezelésével már foglalkozó számos tematikus alap között.

60 A Bizottság nem tudott megbízható átfogó képet alkotni a kezdeményezés költségeiről és tevékenységeiről, pedig ez megkönnyítette volna az erőforrások stratégiai tervezését. A finanszírozott intézkedéseket nem lehetett megkülönböztetni a fejlődő országokban az éghajlatváltozásra irányuló egyéb uniós intézkedésektől. Egyes esetekben a forrásokat más uniós programok által már finanszírozott intézkedések kiegészítésére használták fel. Ez felveti azt a kérdést, hogy milyen hozzáadott értéket képvisel egy saját irányítási struktúrával rendelkező külön kezdeményezés, amely ugyanazon tevékenységeket finanszírozza. Miután valamennyi intézkedést ugyanazok az alapok (a DCI és az EFA) támogatták, nem volt egyértelmű, hogy egyes esetekben miért ítélték oda az Éghajlatváltozás elleni globális szövetség címkéjét, máskor pedig miért nem.

61 Nem határozták meg egyértelműen a kezdeményezés kiterjedését, és emellett szükségtelenül bonyolult volt a kezdeményezést két komponensre és két támogató eszközre felosztani (lásd: 06. és 07. Bekezdés, valamint 2. táblázat). Nemcsak a szinergia hiányáról van szó, hanem a hatékonyság szempontjából sem volt sok értelme az intézkedések (például a csendes-óceáni térségben a 3. és 4. intézkedés) elkülönítésének. Méretgazdaságos megoldás lett volna az intézkedések összevonása – ugyanez vonatkozik a csendes-óceáni térség 1. és 5. intézkedésére is –, ami elősegítette volna a magas irányítási költségek csökkentését (lásd: 30. bekezdés). A kezdeményezés összetett felépítése csorbította a nagy egész koherenciáját.

62 A két támogató eszköz által szervezett regionális találkozók segítettek megosztani az intézkedések körében a tanulságokat és a tapasztalatokat. A támogató eszközök kivették részüket az intézkedések megtervezéséből, és saját webalapú tudásmegosztási eszközöket fejlesztettek ki. Nem találtunk azonban alapos indokot a struktúrák (és a hozzájuk kapcsolódó weboldalak stb.) megkettőzésére, ami az átfedések és a hatékonyság esetleges hiányának kockázatával járt. Például egy 2021 májusában tartott regionális munkaértekezletbe csak a Globális Támogatási Eszközt vonták be. Ezzel elszalasztottak egy lehetőséget, mivel a munkaértekezlet hasznosíthatta volna az AKCS-n belüli támogatási eszköznek a regionális szervezetekkel kapcsolatos tapasztalatait.

A kezdeményezés proaktívan levonta a tanulságokat, de a Bizottság nem határozott meg egyértelmű kilépési stratégiát

63 A kezdeményezés által finanszírozott intézkedések számos tanulsággal jártak, többek között az alábbiakkal:

1. fel kell mérni, hogy a szakpolitikai döntéshozóknak milyen, az intézkedések által nyújtott éghajlat-politikai információkra van igényük;
2. fenntarthatóvá kell tenni az éghajlatváltozással kapcsolatos intézkedések tervezésére szolgáló közösségi eszközöket úgy, hogy azok épüljenek be az iskolai és egyetemi tantervekbe;
3. szükséges kifejezetten a nők, a fiatalok és az idősek számára tervezni tevékenységeket;
4. meg kell erősíteni az egyes szakminisztériumok és a pénzügyminisztériumok közötti együttműködést;
5. nagyobb figyelmet kell fordítani a sikeres intézkedések eredményeinek továbbfejlesztésére.

64 Felmérésünk válaszadóinak 76%-a vélte úgy, hogy a kezdeményezés hasznos tanulságokkal járt, amelyek révén javítható az országokban a 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves indikatív programok támogatása. 2021-ben a Bizottság a Globális Támogatási Eszköz révén osztotta meg – regionális munkaértekezletek keretében – a tanulságokat az uniós képviseletekkel, illetve építette be azokat a 2021–2027-es többéves indikatív programba. A Bizottságnak a tanulságok levonásában segítségére lesz a hatás- és fenntarthatósági tanulmány, valamint az a tanulmány is, amely a kezdeményezésnek az alkalmazkodás nyomon követésével és értékelésével kapcsolatos tapasztalatait vizsgálja. Az intézkedésspecifikus tanulságokat megosztják a kezdeményezés weboldalain, az együttműködési platformokon és a Cap4Dev közösségi platformon. A Globális támogatási eszköz a honlapján osztja meg az ismereteket és a tanulságokat, amely három éven belül 8000-ről 30 000-re növelte felhasználóinak számát (lásd: 11. ábra).

65 Megállapítottuk, hogy a Bizottság nem határozott meg egyértelmű kilépési stratégiát a kezdeményezés számára. A Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszközről (NDICI – Globális Európa) szóló, a 2021–2027-es időszakra vonatkozó 2021. évi rendelet meghatározza, hogy a globális kezdeményezéseket a tematikus költségvetési sorokból, míg a konkrét országspecifikus vagy regionális intézkedéseket kétoldalú együttműködési keretekből finanszírozzák. Ezzel összefüggésben a Bizottság úgy határozott, hogy megszünteti a kezdeményezést.

66 Jelenleg a kezdeményezéssel kapcsolatban rendelkezésre álló információ szétszórtan, különböző dokumentumokban található. A Bizottság nem határozott meg egyértelmű kilépési stratégiát, amely vázolná a kezdeményezéssel kapcsolatos jövőbeli lépéseket. Az is bizonytalan, hogy mi fog történni a különböző weboldalakkal, valamint a globális, illetve az AKCS-n belüli támogató eszköz által készített technikai és háttérdokumentumokkal, valamint a képzések és műhelyfoglalkozások anyagaival.

67 A Bizottság nem fejtette ki, hogy a kezdeményezés lezárultát követően hogyan szándékozik rendelkezésre bocsátani a tudásalapú termékeket, és hogy miként kívánja továbbadni a tapasztalatokat a nemzetileg meghatározott hozzájárulásokra vonatkozó uniós Globális támogatási eszköznek (NDC), amely 2021 októberében kezdte meg működését. Az sem világos, hogy ez az új eszköz hogyan fogja támogatni a folyamatban lévő tevékenységeket, amelyek a tervek szerint 2025-ig folytatódni fognak.

Következtetések és ajánlások

68 Összességében azt állapítottuk meg: nem kimutatható, hogy a kezdeményezés hatást gyakorolt volna az egyes országok éghajlatváltozással szembeni rezilienciájára. Ami a hatékonyságot illeti, a véghez vitt intézkedések általában megvalósították outputjaikat, de ez néha magas költséggel járt.

69 A kezdeményezés során nem mérték fel, hogy mennyiben javult a kedvezményezettek helyzete, és nem összpontosítottak kellőképpen a legrászorultabbak szükségleteire. Az új technológiák használatának költségei megnehezítették, hogy a legszegényebb háztartások is részesüljenek a program előnyeiből. Emellett kevés intézkedés tartalmazott kifejezetten a nők szükségleteire irányuló tevékenységeket.

70 A kezdeményezés az intézményi kapacitás kiépítésére összpontosított, de az alkalmazottak nagy fluktuációja miatt ez kevéssé bizonyult fenntarthatónak. Ezért – a várakozásokkal ellentétben – nem sikerült szisztematikusan eljutni odáig, hogy a kapacitásépítés és a kísérleti tevékenységek szakasza után az alkalmazkodási intézkedések szélesebb körűvé váljanak és több kedvezményezettet érjenek el (20–26. és 32–44. bekezdés).

1. ajánlás. Az éghajlatváltozás által leginkább sújtott személyekre való összpontosítás

A fejlődő országok éghajlatváltozással kapcsolatos intézkedéseinek finanszírozása során a Bizottság:

1. válasszon ki mutatókat, alapértékeket és célértékeket a tevékenységek eredményeinek mérésére;
2. tűzzön ki ambiciózus, az egyes országok körülményeit figyelembe vevő célértékeket az intézkedésekből közvetlenül részesülő nők arányára vonatkozóan, és összpontosítsa intézkedéseit a legszegényebb háztartásokra;
3. egymást követő intézkedések esetén javítsa a kapacitásépítés és az egyéb tevékenységek közötti egyensúlyt, hogy a konkrét alkalmazkodási intézkedések több olyan embert tudjanak elérni, akiket az éghajlatváltozás hatásai közvetlenül sújtanak.

Megvalósítás céldátuma: a 2024 januárjától finanszírozott intézkedések

71 Az Éghajlatváltozás elleni globális szövetség két szakaszának egyike sem vonzotta be a tagállamok és a magánszektor részéről várt további finanszírozást. E jelentős finanszírozási hiány ellenére a Bizottság a kezdeményezés 15 éves időtartama során nem vizsgálta felül eredeti ambiciózus célkitűzéseit. Ráadásul a második szakaszban a Bizottság forráselosztási kritériumai azt eredményezték, hogy az éghajlatváltozásnak leginkább kitett országok arányosan kevesebb támogatásban részesültek.

72 A Bizottság a mintában szereplő intézkedések többsége esetében nem elemezte megfelelően a költségvetésben előirányzott kiadások észszerűségét. Elemzésünk azt mutatta, hogy az egyes intézkedések irányítási költségei erősen eltértek egymástól, és különösen magasak voltak a csendes-óceáni térségben. Megállapítottuk, hogy a Bizottság a költségek részletesebb elemzésével megtakarításokat érhetett volna el.

73 Bár a kezdeményezés 2007-ben indult és több mint 80 országot támogatott, ismertsége továbbra is szerény a fejlődő országokban és az Unió tagállamaiban egyaránt. Ezt részben az okozta, hogy a finanszírozott intézkedéseket nem lehetett megkülönböztetni a fejlődő országokban az éghajlatváltozásra irányuló egyéb uniós intézkedésektől. A kezdeményezés hatékonyságát befolyásolta ezenkívül szervezeti felépítésének összetettsége, különösen a támogatási eszközök és a finanszírozási források megkettőződése.

74 Az Éghajlatváltozás elleni globális szövetségnek nem lesz újabb szakasza, de a kezdeményezés hasznos tanulságokkal szolgál az Unió által a jövőben végrehajtandó más globális fejlesztési kezdeményezések számára (27–31. és 45–67. bekezdés).

2. ajánlás. A tanulságok beépítése a jövőbeli globális fejlesztési kezdeményezésekbe

A jövőbeli globális fejlesztési kezdeményezések kialakításakor a Bizottság használja fel az Éghajlatváltozás elleni globális szövetség tanulságait, különösen a következőket:

1. felül kell vizsgálni a célkitűzéseket, ha a végrehajtás során kitűnik, hogy nem áll rendelkezésre elegendő finanszírozás;
2. a forráselosztás során stratégiailag kell eljárni, olyan objektív kritériumok alkalmazásával, amelyek figyelembe veszik a partnerországok által ugyanarra az ágazatra más forrásokból kapott támogatást is;
3. szisztematikusan elemezni és dokumentálni kell az intézkedések költségvetésben szereplő kiadásainak észszerűségét;
4. a kedvezményezett országokat és potenciális adományozókat célzó kommunikációs tevékenységek révén biztosítani kell a kezdeményezés általános ismertségét.

Megvalósítás céldátuma: 2024. április

A jelentést 2023. január 10-i luxembourgi ülésén fogadta el a Bettina Jakobsen számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

Melléklet

A mintában szereplő intézkedések áttekintése

Rövidítések

AKCS: Afrikai, karibi és csendes-óceáni államok

AKCSÁSZ: Afrikai, Karibi és Csendes-óceáni Államok Szervezete

DCI: Fejlesztési együttműködési eszköz

DG INTPA: A Nemzetközi Partnerségek Főigazgatósága

EFA: Európai Fejlesztési Alap

GCCA(+): Az Éghajlatváltozás elleni globális szövetség(+)

IPCC: Az ENSZ Éghajlatváltozási Kormányközi Testülete

LDC: Legkevésbé fejlett országok

LOGIC: Helyi önkormányzati éghajlatváltozási kezdeményezés

MIP: Többéves indikatív program

NDC: Nemzetileg meghatározott hozzájárulások

ND-GAIN: Notre Dame Globális Alkalmazkodási Kezdeményezés

NDICI: Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz

SIDS: Fejlődő kis szigetállamok

TPK: Többéves pénzügyi keret

Glosszárium

Az éghajlatváltozás mérséklése: Az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentése vagy korlátozása az éghajlatra gyakorolt hatásuk miatt.

Az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás: Az országok és a közösségek éghajlatváltozással szembeni sebezhetőségének csökkentése az éghajlatváltozás hatásainak elnyelésére való képességük fokozása révén.

Költségvetés-támogatás: Bizonyos feltételek mellett közvetlenül a partnerország államkincstári számlájára utalt uniós támogatás.

Programbecslés: Valamely partnerország által összeállított és az Európai Bizottság által jóváhagyott dokumentum, amely meghatározza a végrehajtandó együttműködést vagy fejlesztési beruházást, valamint a szükséges pénzügyi, emberi és anyagi erőforrásokat.

A Bizottság válaszai

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=63424

Időrendi áttekintés

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=63424

Ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve megfelelőségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések, biztonságpolitika és jogérvényesülés kiadási területeiért felelős, Bettina Jakobsen számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara végezte. Az ellenőrzést Hannu Takkula számvevőszéki tag vezette Turo Hentila kabinetfőnök és Nita Tennilä kabinetattasé, Alejandro Ballester Gallardo ügyvezető, Loulla Puisais-Jauvin feladatfelelős, valamint Mark Marshall és Flavia Di Marco számvevők támogatásával. Nyelvi támogatás: Zoe Dennis. Grafikai tervezés: Alexandra Mazilu. A felméréssel kapcsolatos támogatás: Britta Gauckler és Roussalia Nikolova. Adminisztratív támogatás: Katja Dudzińska és Gitana Letukytė.

Végjegyzetek

¹ Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change, Working Group III Contribution to the IPCC Sixth Assessment Report.

² Európai Parlament, Jelentés az éghajlatváltozásnak a fejlődő országok veszélyeztetett lakosságára gyakorolt hatásairól, 2021. ápr. 7.

³ Global Trends 2040, 2021. március, National Intelligence Council.

⁴ A Bizottság közleménye: Éghajlatváltozás elleni globális szövetség kiépítése az Európai Unió és az éghajlatváltozásnak leginkább kitett szegény fejlődő országok között, COM(2007) 540.

⁵ United Nations Department of Economic and Social Affairs Economic Analysis.

⁶ Office of the High Representative for the Least Developed Countries, Landlocked Developing Countries and Small Island Developing States.

⁷ Például az Afrikai Unió, a Karibi Fórum és a Csendes-óceáni Környezetvédelmi Program Titkársága.

⁸ NDC Partnerség.

⁹ Az Éghajlatváltozás elleni globális szövetség+ stratégiai dokumentuma meghatározza a kezdeményezés 2015 és 2020 közötti második szakaszának prioritásait. (Lásd: The plus of GCCA+. The Global Climate Change Alliance Plus. An EU flagship initiative supporting climate resilience, 2015. dec. 18.).

¹⁰ UN WomenWatch: Women, Gender Equality and Climate Change.

¹¹ 6., 7., 13. intézkedés.

¹² National Commission for Women and Children, Royal Government of Bhutan, 2020: Gender and Climate Change in Bhutan.

¹³ A Bizottság közleménye, COM(2007) 540.

¹⁴ Az Éghajlatváltozás elleni globális szövetség+ hatásvizsgálati és fenntarthatósági jelentése, 2021.

¹⁵ Az Unió általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendelet 181. cikkének (6) bekezdése, 2018. július.

¹⁶ 1., 6., 7., 8., 9., 11., 13. és 14. intézkedés.

¹⁷ 2. és 10. intézkedés.

¹⁸ 3., 4., 5., 12. intézkedés.

¹⁹ 3., 4., 8., 9., 11., 12. és 13. intézkedés.

²⁰ 4., 8., 9., 12. és 13. intézkedés.

²¹ 3., 8. és 12. intézkedés.

²² 3., 4., 8., 9. és 12. intézkedés.

²³ 11. és 13. intézkedés.

²⁴ Evaluation of the Global Climate Change Alliance (GCCA) Global programme World-Wide: Final Report, 2015.

²⁵ Az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezménye (UNFCCC), veszteségek és károk.

²⁶ Walter Kennes, 2019: The origins of the GCCA: remembering how the alliance was born.

²⁷ A Notre Dame Egyetem Globális Alkalmazkodási Indexe.

²⁸ A Bizottság közleménye, COM(2007) 540.

²⁹ Walter Kennes, 2019.

³⁰ Anders Wijkman, az EP előadója: Jelentés az Európai Unió és az éghajlatváltozás által leginkább sebezhető szegény fejlődő országok közötti, Éghajlatváltozás elleni globális szövetség kiépítéséről, 2008. szept. 23.

³¹ Észtország (0,8 millió euró), Írország (23 millió euró), Ciprus (0,6 millió euró) és Svédország (4,4 millió euró).

³² Bizottsági szolgálati munkadokumentum az Éghajlatváltozás elleni globális szövetség végrehajtási keretéről, SEC(2008) 2319.

³³ Walter Kennes, 2019.

³⁴ A SEC(2008) 2319 bizottsági szolgálati munkadokumentum.

³⁵ www.gcca.eu, www.intraacpgccaplus.org, www.europa.eu/capacity4dev/gcca-community.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (https://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9473-7	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/8504	QJ-AB-23-005-HU-N
HTML	ISBN 978-92-847-9496-6	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/60109	QJ-AB-23-005-HU-Q

SZERZŐI JOGOK

© Európai Unió, 2023

Az Európai Számvevőszék dokumentumainak felhasználását a nyíltadat-politikáról és a dokumentumok további felhasználásáról szóló 6-2019. sz. számvevőszéki határozat szabályozza.

Ellenkező rendelkezés (pl. egyedi szerzői jogi nyilatkozatokban foglaltak) hiányában az Európai Unió tulajdonában lévő számvevőszéki tartalmak a Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licenc alá tartoznak. Ezért főszabály szerint a további felhasználás a forrás és a változtatások megfelelő feltüntetésével megengedett. A Számvevőszéktől származó tartalmak további felhasználásakor azok eredeti értelme és mondanivalója nem torzulhat. A Számvevőszék nem vonható felelősségre a továbbfelhasználás esetleges következményeiért.

Ha az adott tartalomban azonosítható magánszemélyek is érintettek (például ha egy kép a Számvevőszék munkatársait ábrázolja vagy harmadik fél is szerepel a források között), adott esetben további engedélyt is be kell szerezni.

Amennyiben ez megtörtént, akkor a vonatkozó engedély érvényteleníti a fenti általános érvényű engedélyt, és az abban foglalt, egyértelműen meghatározott felhasználási korlátozások érvényesek.

Az olyan tartalmak felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek nem az Európai Unió tulajdonát képezik, adott esetben közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni:

- 2. ábra és 1. táblázat– ikonok: az ábrák kidolgozása a https://flaticon.com eszközeinek felhasználásával történt. © Freepik Company S.L. Minden jog fenntartva.

Az iparjogvédelem alatt álló szoftverek és dokumentumok – pl. szabadalmak, márkajelzések, bejegyzett formatervezési minták, logók és nevek – nem tartoznak a Számvevőszék továbbfelhasználási politikájának hatókörébe.

Az Európai Uniónak az europa.eu címtartomány alá tartozó intézményi weboldalai külső oldalakra mutató hivatkozásokat is tartalmaznak. Ezek nem tartoznak a Számvevőszék hatáskörébe, ezért ajánlott elolvasni az ott közzétett adatvédelmi és szerzői jogi rendelkezéseket.

Az Európai Számvevőszék logójának használata

Az Európai Számvevőszék logója kizárólag a Számvevőszék előzetes hozzájárulásával használható fel.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct központ is működik. Keresse meg online az Önhöz legközelebb eső központot (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hu).

Telefonon vagy írásban
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696,
• az alábbi nyomtatvány használatával: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_hu.

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén (european-union.europa.eu).

Uniós kiadványok
Az op.europa.eu/hu/publications címen uniós kiadványok tekinthetők meg és rendelhetők. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi dokumentációs központjától (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálon bármelyik hivatalos nyelven hozzáférhetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai (eur-lex.europa.eu).

Uniós nyílt hozzáférésű adatok
A „data.europa.eu” portálon az uniós intézmények, szervek és ügynökségek nyílt hozzáférésű adatkészletei érhetők el. Az adatok ingyen letölthetők és felhasználhatók, úgy kereskedelmi, mint nem kereskedelmi célokra. Emellett a portálon keresztül a különböző európai országok számos adatkészlete elérhető.