Sistemas de informação da UE que apoiam o controlo das fronteiras – um instrumento sólido, mas os dados precisam de ser mais completos e atempados

Síntese

A criação do espaço Schengen suprimiu os controlos nas fronteiras entre os países participantes (22 Estados-Membros da UE e quatro outros países europeus). No entanto, a supressão das fronteiras internas salienta a importância de um controlo e de uma vigilância eficazes das fronteiras externas do espaço Schengen. Esse controlo reveste‑se de grande interesse para os cidadãos da UE e outras partes interessadas.

A fim de ajudar os guardas de fronteira a controlar as fronteiras externas do espaço Schengen, a UE criou os seguintes sistemas de informação ou quadros comuns para o intercâmbio de informações: o Sistema de Informação de Schengen (SIS II), o Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) e o Sistema «Eurodac» de comparação de impressões digitais. Além disso, o Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (Eurosur) e os sistemas de registo de identificação dos passageiros (PNR) prestam apoio suplementar às autoridades fronteiriças.

A criação e a manutenção destes sistemas exigiram investimentos substanciais quer da UE quer dos Estados Schengen participantes. Com base nas informações disponíveis, o Tribunal estima que a UE disponibilizou mais de 600 milhões de euros para a sua criação. Tendo em conta a pressão crescente nas fronteiras externas da UE causada pelas recentes situações de segurança e migração, a auditoria do Tribunal visou determinar, a nível da conceção e utilização destes sistemas, os aspetos que podem ajudar os guardas de fronteira a desempenhar as suas funções de forma mais eficiente. Além disso, as observações e recomendações do Tribunal podem ajudar a orientar o financiamento da UE que será disponibilizado no próximo quadro financeiro plurianual para apoiar estes sistemas.

A principal questão de auditoria foi a seguinte: «Os principais sistemas de informação da UE no domínio da segurança interna estão a apoiar os controlos fronteiriços de um modo eficiente?» O Tribunal conclui que os guardas de fronteira estão a utilizar cada vez mais estes sistemas, e a confiar neles, quando realizam controlos de fronteira. No entanto, alguns dados não estão atualmente incluídos nos sistemas e outros estão incompletos ou não foram introduzidos em tempo útil, o que reduz a eficiência de alguns controlos de fronteira.

O Tribunal constatou que os sistemas são geralmente bem concebidos de maneira a facilitar os controlos fronteiriços e que os Estados-Membros visitados (Finlândia, França, Itália, Luxemburgo e Polónia) respeitaram, de um modo geral, o quadro jurídico aplicável. Não obstante, as componentes nacionais do SIS II e do VIS de certos países facilitam mais a eficiência dos controlos fronteiriços do que as de outros.

Verificaram‑se atrasos consideráveis na aplicação das soluções informáticas para o Eurosur e o PNR, tanto a nível da UE como a nível nacional, o que impediu os guardas de fronteira e outras autoridades de beneficiar das vantagens pretendidas por estes sistemas.

O mecanismo de avaliação de Schengen desempenha um papel importante na segurança das fronteiras externas da UE. De um modo geral, as avaliações são exaustivas e metódicas e incidem sobre aspetos fundamentais dos sistemas. No entanto, é necessário muito tempo até que os Estados-Membros corrijam as insuficiências detetadas. Esta situação deve‑se à falta de prazos vinculativos para a adoção de relatórios de avaliação e para a execução de medidas corretivas.

Embora os Estados-Membros estejam a utilizar cada vez mais os sistemas de informação, esta utilização poderá ser mais sistemática. O Tribunal realizou um inquérito aos guardas de fronteira e constatou que mais de metade deles já permitiu que pessoas atravessassem as fronteiras sem consultar os sistemas. Constatou, além disso, uma discrepância entre o número de vistos emitidos e o número de vistos verificados.

Os guardas de fronteira baseiam‑se nos dados dos sistemas para tomar decisões que afetam a segurança dos cidadãos europeus. A qualidade destes dados é, por conseguinte, da maior importância. Em conformidade com a legislação da UE, a responsabilidade pela qualidade dos dados cabe aos Estados-Membros. O Tribunal encontrou poucas referências ao controlo de qualidade dos dados nos atos jurídicos que regem os sistemas de informação europeus. Embora a eu‑LISA efetue controlos de qualidade mensais automatizados dos dados no SIS II, os resultados só estão disponíveis para os Estados-Membros em causa e, por conseguinte, nem a Agência nem a Comissão podem avaliar os progressos realizados por cada um dos países em matéria de qualidade dos dados. Nem a eu‑LISA nem a Comissão dispõem de poderes de execução para assegurar que os Estados-Membros corrigem atempadamente as questões relativas à qualidade dos dados.

Os guardas de fronteira nem sempre obtêm dados atempados e completos dos sistemas de informação. Por exemplo, quando controlam um nome no SIS II, podem receber centenas de resultados (na sua maioria falsos positivos), que são juridicamente obrigados a verificar manualmente. Esta situação não só torna os controlos nas fronteiras menos eficientes, como também aumenta o risco de se ignorarem verdadeiras respostas positivas. Os registos incompletos no SIS II afetam igualmente outros sistemas que lhe estão associados.

Exceto no caso do Eurodac, não existem em geral prazos obrigatórios para a introdução de dados. Por exemplo, cabe ao Eurosur fornecer informações em tempo real sobre a situação nas fronteiras. No entanto, embora alguns dos países abrangidos pela auditoria do Tribunal introduzam efetivamente informações no Eurosur em tempo real, outros fazem‑no apenas uma vez por semana. Desde que o Eurodac iniciou a sua atividade em 2003, não houve um ano em que todos os Estados-Membros tenham transmitido atempadamente as informações exigidas. O atraso na transmissão pode levar o país errado a ser designado responsável pelo tratamento do pedido de asilo.

O Tribunal formula as seguintes recomendações à Comissão:

• promover a utilização dos ambientes de formação do SIS II e do VIS;
• acelerar a correção das insuficiências detetadas durante as avaliações de Schengen;
• analisar discrepâncias nos controlos de vistos;
• melhorar os procedimentos de controlo de qualidade dos dados;
• reduzir os atrasos na introdução dos dados.

Introdução

O espaço Schengen

A criação do espaço Schengen, que abrange atualmente 26 Estados (ver figura 1), permitiu a todos os viajantes atravessar fronteiras internas sem serem sujeitos a controlos de fronteira. Para além da supressão destes controlos, os países participantes chegaram a acordo sobre uma política comum de vistos e formalizaram a sua cooperação policial e judiciária.

Fonte: Parlamento Europeu.

Dois terços dos cidadãos da UE consideram o espaço Schengen uma das principais realizações da União. No entanto, quase 70% esperam que esta faça mais para proteger as suas fronteiras externas¹.

Sistemas de informação utilizados para controlar as fronteiras externas do espaço Schengen

A supressão das fronteiras internas requer um controlo e uma vigilância eficazes das fronteiras externas, a fim de evitar a criminalidade e o terrorismo e de controlar a migração. Para ajudar os guardas de fronteira a controlar as fronteiras externas do espaço Schengen, a UE criou vários sistemas de informação ou quadros comuns para o intercâmbio de informações. Os utilizados com mais frequência são o Sistema de Informação de Schengen (SIS II), o Sistema de Informação sobre Vistos (VIS), o Sistema «Eurodac» de comparação de impressões digitais, o Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (Eurosur) e os sistemas de registo de identificação dos passageiros (PNR) (ver figura 2). Além disso, a UE está a desenvolver mais dois sistemas de informação relevantes para a segurança das fronteiras, o Sistema de Entrada/Saída e o Sistema Europeu de Informação e Autorização de Viagem, que deverão estar operacionais em 2020 e 2021, respetivamente.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Os guardas de fronteira dos Estados Schengen utilizam o SIS II, o VIS e o Eurodac para controlar as pessoas nos postos fronteiriços. O Eurosur e o PNR são utilizados para obter informações sobre os acontecimentos ocorridos nas fronteiras externas da UE e além delas, bem como sobre os passageiros dos voos que chegam às fronteiras. Estes sistemas ajudam a antecipar acontecimentos relevantes para a segurança das fronteiras. A figura 3 mostra a forma como os guardas de fronteira devem utilizar estes sistemas durante os controlos de fronteira. No anexo é apresentada uma descrição mais pormenorizada dos diferentes sistemas de informação, bem como os países em que estão disponíveis

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Estes sistemas são também utilizados pelas diferentes entidades nacionais responsáveis pela aplicação da lei, bem como pelas autoridades aduaneiras, judiciais e emissoras de vistos, que, ao mesmo tempo, são responsáveis pela introdução de dados pertinentes nos sistemas. No caso do PNR, as informações são fornecidas pelas companhias aéreas.

Os guardas de fronteira (e outras autoridades) que utilizam os sistemas nos Estados-Membros têm acesso aos sistemas centrais da UE através dos seus próprios sistemas nacionais, que são especificamente desenvolvidos para o efeito. Os legisladores da UE estabeleceram na legislação² requisitos mínimos para a aplicação destes sistemas de informação nacionais.

A nível da UE, compete à Comissão Europeia, especificamente a Direção‑Geral da Migração e dos Assuntos Internos (DG HOME), a responsabilidade geral pelo desenvolvimento e financiamento dos sistemas de informação, com exceção do PNR, que não tem uma componente central a nível da UE (mas que pode beneficiar do financiamento da UE). Desde 2012, a Comissão incumbiu a Agência da União Europeia para a Gestão Operacional de Sistemas Informáticos de Grande Escala no Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça («eu‑LISA») do armazenamento de dados e da manutenção do SIS II, do Eurodac e do VIS. Paralelamente, o Eurosur é gerido pela Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira, conhecida como Frontex, e pelos Estados-Membros.

Com base nas informações disponíveis, o Tribunal estima que a UE disponibilizou mais de 600 milhões de euros³ para cobrir o custo da criação das componentes a nível da UE que fazem parte dos sistemas abrangidos pela auditoria do Tribunal. O custo anual total da exploração dos sistemas foi de cerca de 61,5 milhões de euros⁴. Além disso, os Estados-Membros contribuem para os custos de desenvolvimento e manutenção dos sistemas nacionais a partir dos seus próprios orçamentos. Embora nem sempre estejam disponíveis informações sobre as despesas dos Estados-Membros relativas aos seus sistemas nacionais, há indicações de que estes montantes são significativos. Por exemplo, os Estados-Membros despenderam cerca de 235 milhões de euros na criação do SIS II, para além dos 95 milhões de euros pagos pelo orçamento da UE⁵.

Âmbito e método de auditoria

A UE trabalha continuamente para melhorar a segurança das suas fronteiras, o que constitui uma questão importante para os seus cidadãos. Tendo em conta a pressão crescente nas fronteiras externas da UE causada pelas recentes situações de segurança e migração, a auditoria do Tribunal visou determinar, a nível da conceção e utilização destes sistemas, os aspetos que podem ajudar os guardas de fronteira a desempenhar as suas funções de forma mais eficiente. Além disso, as observações e recomendações do Tribunal podem ajudar a orientar o financiamento da UE que será disponibilizado no próximo quadro financeiro plurianual para apoiar estes sistemas.

A principal questão de auditoria foi a seguinte:

• Os principais sistemas de informação da UE no domínio da segurança interna estão a apoiar o controlo fronteiriço de um modo eficiente?

Esta questão de auditoria foi dividida nas subquestões que se seguem:

• Os sistemas de informação da UE em matéria de segurança interna são bem concebidos de maneira a facilitar a eficiência dos controlos de fronteira?
• Os sistemas de informação da UE em matéria de segurança interna fornecem aos guardas de fronteira informações pertinentes, atempadas e completas durante os seus controlos?

A auditoria do Tribunal incidiu sobre os cinco sistemas que se seguem: o Sistema de Informação de Schengen (SIS II), o Sistema de Informação sobre Vistos (VIS), o Sistema «Eurodac» de comparação de impressões digitais, o Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (Eurosur) e os sistemas de registo de identificação dos passageiros (PNR).

O Tribunal avaliou de que forma os sistemas (tanto as componentes nacionais como centrais dos sistemas da UE) permitiram aos guardas de fronteira e a outros funcionários controlar os indivíduos que entram no espaço Schengen através dos pontos de passagem fronteiriços autorizados⁶, que incluem as fronteiras terrestres, os portos marítimos e os aeroportos (que, para alguns Estados-Membros, são as únicas fronteiras externas da UE).

O Tribunal examinou e analisou os documentos estratégicos, as avaliações e as estatísticas relativas aos cinco sistemas abrangidos pela auditoria, bem como vários documentos relacionados com a sua aplicação, tanto a nível nacional como a nível da UE. Além disso, o Tribunal visitou postos de controlo de fronteira e entrevistou as autoridades fronteiriças na Finlândia, França, Itália, Luxemburgo e Polónia, bem como o pessoal da DG HOME, da Frontex e da eu‑LISA.

Realizou também um inquérito junto dos guardas de fronteira dos 28 Estados-Membros da UE e de quatro Estados associados de Schengen (Islândia, Listenstaine, Noruega e Suíça), a fim de obter os respetivos pontos de vista enquanto utilizadores dos sistemas. Foram recebidas 951 respostas.

Observações

A conceção dos sistemas de informação facilita a eficiência dos controlos de fronteira, mas a superação das insuficiências é morosa

O Tribunal avaliou se os Estados Schengen visitados tinham criado os sistemas de informação em conformidade com as exigências e o calendário impostos pela legislação correspondente da UE. Examinou igualmente o mecanismo de avaliação de Schengen e em que medida os Estados Schengen utilizaram os fundos disponíveis da UE para criar e melhorar os seus sistemas nacionais.

De um modo geral, os sistemas de informação estavam em conformidade com os requisitos da UE, mas não funcionaram com a mesma eficiência

Embora cada Estado Schengen seja o único responsável pela proteção das suas próprias fronteiras, uma cooperação eficaz entre eles para proteger a zona exige um certo nível de harmonização dos controlos de fronteira. Os requisitos mínimos de governação destinam‑se a assegurar a coerência e a qualidade dos controlos de fronteira e dos dados introduzidos nos sistemas de informação.

Cada Estado Schengen deve criar os seus próprios sistemas nacionais complementares, que estão ligados aos sistemas centrais da UE. Todos os Estados Schengen visitados o tinham feito em conformidade com os requisitos definidos na legislação aplicável. No entanto, o Tribunal constatou que, embora todos os sistemas cumprissem os requisitos mínimos comuns, nem todos os sistemas nacionais tinham a mesma eficiência. Os pontos que se seguem apresentam alguns exemplos.

Alguns países não disponibilizam, nos seus sistemas nacionais, todas as funções oferecidas pelos sistemas centrais da UE, reduzindo assim a eficiência dos controlos de fronteira. Por exemplo, o sistema central SIS II dá a possibilidade de armazenar e verificar as impressões digitais. Este elemento é importante porque nem sempre é possível identificar univocamente uma pessoa com base nos dados pessoais básicos, como o nome ou a data de nascimento. Esses dados podem ser falsificados ou a pessoa pode recusar‑se a fornecê‑los. As impressões digitais permitem identificar uma pessoa com um grau de certeza muito mais elevado. No entanto, a possibilidade de realizar pesquisas biométricas com base nas impressões digitais armazenadas no SIS ainda não está disponível em todos os sistemas nacionais dos Estados Schengen, já que alguns requerem mais tempo do que outros para aplicar as soluções técnicas necessárias. Quando a identificação com base nas impressões digitais estava disponível ao nível central, apenas 10 Estados Schengen confirmaram que estavam prontos a utilizá‑la.

Os guardas de fronteira que procedem à verificação de um visto ou passaporte recebem, por vezes, mensagens de erro dos sistemas, que podem dever‑se a vários motivos, como a má qualidade das impressões digitais, problemas de ligação ou problemas na leitura do visto. Embora os sistemas centrais da UE indiquem normalmente a natureza do erro, alguns sistemas nacionais, como o do Luxemburgo e o da Finlândia, limitam‑se a assinalar que ocorreu um erro sem apresentar um diagnóstico. Se assim acontecer, os guardas de fronteira têm de investigar a causa do erro e encaminhar o passageiro para uma verificação mais aprofundada (conhecida por «controlo de segunda linha»), atrasando assim os seus controlos e a viagem do passageiro.

No caso do SIS II, os Estados Schengen podem aceder à base de dados central e consultá‑la ou criar as suas próprias cópias nacionais para o efeito. Embora a maioria dos Estados utilize as suas próprias cópias nacionais, outros (Dinamarca, Finlândia, Listenstaine, Noruega e Eslovénia) estão diretamente ligados à base de dados europeia. Sempre que os Estados Schengen utilizam cópias nacionais do SIS II, estas devem estar sempre sincronizadas com a base de dados central europeia, a fim de assegurar que os controlos de fronteira se baseiam nas informações mais atualizadas. No entanto, em dois dos países da amostra (Polónia e França), as avaliações revelaram discrepâncias entre os registos nas cópias nacionais e na base de dados central.

O Tribunal constatou igualmente que determinadas restrições jurídicas ao nível do Estado‑Membro (regras em matéria de proteção de dados e regras nacionais de segurança) impediram uma partilha eficiente dos recursos humanos. De facto, os guardas de fronteira que visitam outro país Schengen (por exemplo, para ajudar a reforçar os controlos durante a crise migratória na Grécia e em Itália) não estão autorizados a utilizar os sistemas nacionais desse país. Por uma questão de princípio, não podem realizar controlos de forma independente, mas apenas prestar assistência aos guardas fronteiriços nacionais. Embora os guardas de fronteira possam proporcionar diferentes graus de auxílio no controlo de segunda linha (por exemplo, um Estado Schengen pode utilizar um perito em documentos falsos de outro Estado Schengen), não podem prestar mais do que uma assistência limitada durante os controlos documentais nos postos de controlo de fronteira (ou seja, no controlo de primeira linha). As dificuldades linguísticas relacionadas com o trabalho noutro Estado Schengen constituem outro obstáculo.

Os benefícios que os guardas de fronteira retiram dos sistemas depende da qualidade da formação que tiveram para a sua utilização. O Tribunal constatou que não era aplicado a nível nacional nos Estados-Membros visitados um ambiente de formação para os sistemas SIS II e VIS. Por conseguinte, os guardas de fronteira tinham de os aplicar «ao vivo» em vez de num ambiente «seguro», no qual poderiam experimentar características e cenários que não encontram com frequência no seu trabalho (por exemplo, uma resposta positiva que assinale um presumível terrorista num posto de controlo fronteiriço, ou um menor dado como desaparecido).

Atrasos na aplicação do Eurosur e do PNR impediram as autoridades responsáveis pelas fronteiras de partilhar informações importantes

No que se refere ao Eurosur e ao PNR, as modalidades de aplicação eram diferentes dos sistemas desenvolvidos e geridos pela eu‑LISA. Por diversas razões, a aplicação de ambos os sistemas registou alguns atrasos no cumprimento dos prazos. Em consequência, informações importantes que deveriam ser prestadas por estes sistemas permaneceram indisponíveis durante vários meses.

O Eurosur foi desenvolvido pela Frontex (componente europeia) e pelos Estados-Membros (componentes nacionais). A interface destinada aos utilizadores finais é a mesma para todas as autoridades nacionais participantes. O sistema destina‑se a reforçar a cooperação entre a Frontex e os Estados-Membros da UE para melhorar a sua sensibilização e capacidade de resposta à situação nas fronteiras externas da UE. Os Estados-Membros devem contribuir com informações sobre a situação nas suas fronteiras (conhecidas como os seus «quadros de situação nacionais», detalhando a passagem não autorizada das fronteiras, a criminalidade transfronteiriça, as situações de crise e outros eventos relevantes para o controlo das fronteiras externas), a fim de desenvolver uma informação partilhada e uma imagem da situação à escala europeia. Estes quadros são úteis, por exemplo, para dar prioridade ao destacamento de guardas de fronteira ou à deteção de veículos ou embarcações suspeitos.

Os atrasos em relação ao Eurosur foram provocados pela criação de centros nacionais de coordenação (CNC). Os CNC coordenam o intercâmbio de informações entre todas as autoridades responsáveis pela vigilância das fronteiras externas. O regulamento Eurosur exigia que os Estados-Membros estabelecessem os seus CNC até dezembro de 2014. No entanto, uma avaliação realizada quase quatro anos depois constatou que vários Estados-Membros ainda não cumpriam integralmente os requisitos⁷. Além disso, apenas metade dos Estados-Membros estava a partilhar voluntariamente informações sobre a sua utilização dos recursos de vigilância e informações adicionais provenientes dos seus quadros de situação nacionais.

A aplicação do Eurosur também registou atrasos a nível da UE. A Frontex só obteve a certificação de segurança necessária para a sua rede no final de 2017, três anos após a entrada em vigor da legislação. Sem esta certificação, não era possível partilhar informações classificadas através da rede Eurosur. Os atrasos na aplicação do Eurosur impediram que o quadro de situação à escala da UE ficasse completo, o que prejudicou a cooperação entre os Estados-Membros.

O PNR ainda não está totalmente operacional. Ao contrário dos outros sistemas, foi criado por uma diretiva em vez de um regulamento. Por conseguinte, competia aos Estados-Membros estabelecer os seus próprios sistemas PNR separadamente, sem qualquer plataforma europeia. A decisão a favor da execução descentralizada foi principalmente impulsionada pela falta de consenso sobre a proteção, o armazenamento e a divulgação de dados pessoais.

Muitos Estados-Membros não executaram os PNR em tempo útil. Catorze Estados-Membros não aplicaram no devido prazo as regras relativas aos dados dos registos de identificação dos passageiros⁸. Deviam ter cumprido a diretiva⁹ até 25 de maio de 2018. No entanto, no final de março de 2019, 10 meses após o prazo, a Espanha, os Países Baixos e a Finlândia ainda não tinham comunicado à Comissão quaisquer medidas tomadas a nível nacional para aplicar os PNR¹⁰.

O sistema PNR exige que os dados dos passageiros de todos os voos para dentro e fora do espaço Schengen sejam transmitidos. Quando da auditoria, nenhum dos Estados-Membros visitados, com exceção do Luxemburgo, tinha celebrado acordos para o efeito com todas as companhias aéreas em causa.

O PNR foi concebido como um instrumento importante para prevenir, detetar e investigar o terrorismo e outras formas de criminalidade grave. A comparação dos dados PNR com as informações constantes das bases de dados de segurança permite às autoridades competentes detetar indivíduos perigosos. O facto de alguns sistemas PNR ainda não terem sido aplicados priva as autoridades fronteiriças desses países de informações prévias sobre indivíduos de alto risco que atravessam as suas fronteiras.

Uma vez que o PNR apenas recolhe dados de identificação e de viagem dos passageiros, necessita de outras bases de dados para verificar se um determinado passageiro representa uma ameaça para a segurança. A maioria dos Estados-Membros utiliza o SIS II para esse efeito. No entanto, o regulamento permite diferentes interpretações. Por exemplo, a França interpretou o Regulamento SIS II de uma forma que não lhe permite consultar o SIS II relativamente às listas de passageiros. Assim sendo, na prática, ao verificar as listas de passageiros para detetar suspeitos de terrorismo, a França utiliza apenas as informações das suas bases de dados nacionais. Se existir uma indicação sobre um suspeito no SIS II e se esse suspeito for conhecido de outras autoridades europeias, mas não das autoridades francesas, o seu controlo PNR não irá detetar essa pessoa.

As avaliações Schengen incidem sobre os controlos nas fronteiras nacionais, mas a superação das insuficiências é morosa

Desde 2013, os Estados Schengen e a Comissão são conjuntamente responsáveis pela aplicação do mecanismo de acompanhamento e avaliação previsto nas regras do espaço Schengen (o «acervo de Schengen»). O objetivo do mecanismo é assegurar que os Estados Schengen aplicam as regras de Schengen de forma eficaz, coerente e transparente. O Tribunal examinou se esse objetivo está a ser alcançado.

O atual programa de avaliação plurianual foi criado em 2014 para o período de 2015‑2019 e abrange os 26 países Schengen. Cada país é avaliado uma vez durante o período de cinco anos.

A caixa 1 descreve uma visita normal de avaliação. Os elementos da equipa de avaliação são designados pelos Estados Schengen com base num convite da Comissão à apresentação de candidaturas para o efeito (cada avaliação tem um convite separado, com um prazo de duas semanas para os Estados Schengen designarem os examinadores). Os examinadores da eu‑LISA podem participar nestas visitas, mas não o fazem regularmente. O custo das avaliações de Schengen é relativamente baixo em comparação com as despesas resultantes dos sistemas de informação. Para o período de 2014‑2018, a UE afetou 11,9 milhões de euros às avaliações de Schengen. O atual programa plurianual foi executado como previsto através de programas de avaliação anuais.

O Tribunal examinou as avaliações de Schengen dos países que visitou, tendo constatado que foram exaustivas e metódicas e que incidiram aspetos fundamentais dos sistemas. As avaliações apresentaram um conjunto pormenorizado de recomendações operacionais e de recomendações específicas sobre a melhoria dos sistemas de informação. No entanto, a resolução das deficiências detetadas pode demorar vários anos.

O projeto de relatório de avaliação é concluído seis semanas após a missão de avaliação, mas pode demorar um ano até a Comissão o aprovar e o Conselho adotar as respetivas recomendações, o que implica numerosos processos de consulta com o Estado Schengen e a Comissão. Não há prazos acordados para estas consultas.

Depois de o Conselho adotar as recomendações, os Estados Schengen em causa dispõem de três meses para apresentar um plano de ação para dar resposta às recomendações do Conselho. Este plano de ação deve ser revisto e aprovado pela Comissão e pela equipa de avaliação.

Não existe um prazo para a execução dos planos de ação, embora os Estados Schengen devam começar a apresentar um relatório sobre a sua execução seis meses após a aprovação do plano. Em consequência, a partir do momento em que uma lacuna é detetada, poderá levar quase dois anos até o Estado Schengen começar a comunicar as medidas corretivas que tomou. A figura 4 mostra o procedimento que se segue a uma visita de avaliação.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Até à data, nenhum Estado Schengen foi objeto de mais do que uma visita anunciada nos termos do atual ciclo de avaliações. A Comissão baseia‑se nos relatórios dos próprios Estados Schengen sobre a aplicação do plano de ação acordado. Por conseguinte, existe o risco de as deficiências permanecerem por corrigir até à próxima ronda de avaliações, cinco anos mais tarde. Poderá então levar mais dois anos para que as autoridades desse país apliquem medidas corretivas.

A Comissão pode sugerir visitas de acompanhamento se um Estado Schengen não executar o seu plano de ação, mas não existem outros mecanismos para garantir essa execução. Em teoria, caso se constate que persistem deficiências graves num Estado Schengen no âmbito da gestão das fronteiras externas, o Conselho pode, com base numa proposta da Comissão, recomendar que o país reintroduza controlos nas suas fronteiras com outros Estados Schengen.

Nos termos do regulamento de 2013 relativo ao mecanismo de avaliação Schengen¹¹, a Comissão deve apresentar anualmente ao Parlamento e ao Conselho um relatório sobre as avaliações efetuadas, as recomendações formuladas e o ponto da situação no que diz respeito às medidas corretivas. A Comissão ainda não elaborou esse relatório.

Com exceção da Finlândia, cujo relatório de avaliação não tinha sido concluído à data da auditoria, todos os Estados Schengen visitados pelo Tribunal tinham sido sujeitos a avaliação. O Tribunal acompanhou os progressos realizados na execução dos seus planos de ação e constatou que as taxas de execução eram variáveis. De acordo com as provas facultadas, a Polónia tinha executado 79% das suas recomendações dois anos após a visita de avaliação, a França 87% quatro anos após a visita e o Luxemburgo, que foi avaliado em 2018, executou 92% das recomendações. As provas relativas à Itália indicavam que, dois anos após a visita de avaliação, o país estava a aplicar 15% das suas recomendações.

Os Estados-Membros da UE utilizam pouco os fundos da UE disponíveis para melhorar os sistemas de informação para o controlo das fronteiras

O principal instrumento da UE para apoiar o controlo das fronteiras é o Fundo para a Segurança Interna (FSI), com uma dotação inicial de 3,8 mil milhões de euros para o período de 2014‑2020. Este fundo é constituído por:

• o FSI‑Fronteiras e Vistos (2,76 mil milhões de euros), que presta apoio à gestão das fronteiras externas e à política comum de vistos. Todos os Estados-Membros da UE, com exceção da Irlanda e do Reino Unido, participam na execução deste instrumento, bem como os quatro países associados a Schengen (Islândia, Listenstaine, Noruega e Suíça);
• o FSI‑Polícia (1,04 mil milhões de euros), que presta apoio financeiro à cooperação policial, à prevenção e à luta contra a criminalidade, incluindo o tráfico de migrantes. Todos os Estados-Membros da UE, com exceção da Dinamarca e do Reino Unido, participam na sua execução.

A maioria dos Estados-Membros não comunicou quaisquer despesas significativas até 2017. Uma vez que as despesas começaram tardiamente, os Estados-Membros têm sido lentos a utilizar o dinheiro. De acordo com a Comissão, o motivo prende‑se com os complexos procedimentos de contratação envolvidos. Os Estados-Membros abrangidos pela auditoria mencionaram também os encargos administrativos adicionais envolvidos. Por exemplo, observaram que mesmo um pequeno aumento do montante atribuído a um programa nacional exige uma revisão completa desse programa.

Os países abrangidos pela auditoria do Tribunal dedicaram entre 3% e 29% das suas dotações do Fundo para a Segurança Interna (61,2 milhões de euros) aos cinco sistemas auditados (ver figura 5). Deste montante, atribuíram 43% (26,5 milhões de euros) a projetos de manutenção e 57% (34,7 milhões de euros) a projetos de extensão. Estas verbas foram principalmente utilizadas para a manutenção do SIS II e do VIS e para a extensão do Eurosur e do PNR.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base em dados da Comissão Europeia.

Os guardas de fronteira nem sempre obtêm dados completos dos sistemas, o que compromete a eficiência dos controlos

O Tribunal avaliou em que medida os Estados-Membros partilham informações pertinentes, atempadas e completas através dos sistemas de informação abrangidos pela auditoria. Analisou as estatísticas disponíveis, a fim de avaliar em que medida os países Schengen estão a utilizar os sistemas para os seus controlos de fronteira e para o intercâmbio de informações. Além disso, o Tribunal examinou se estes países introduziram rapidamente dados completos.

Os Estados-Membros estão a utilizar cada vez mais os sistemas para partilhar informações, mas os controlos poderiam ser mais sistemáticos

A partir do momento em que as pessoas se apresentam num posto de controlo fronteiriço no espaço Schengen, os guardas de fronteira necessitam de sistemas de informação europeus que os ajudem a confirmar a identidade da pessoa e a verificar se esta está autorizada a entrar no espaço Schengen.

SIS II

Qualquer Estado Schengen que disponha de informações sobre uma pessoa a intercetar na fronteira (tal como previsto pela legislação aplicável) deve criar uma indicação no SIS II, o que permite que os guardas de fronteira de qualquer país participante atuem em conformidade se encontrarem essa pessoa durante os controlos de fronteira (ver caixa 2).

O Tribunal constatou que, entre 2013 e 2017, o número de respostas positivas relativo a pessoas e objetos procurados com base em indicações provenientes de outros países quase triplicou (ver figura 6).

Fonte: TCE, com base em dados da eu‑LISA.

O aumento do número de respostas positivas é consentâneo com o aumento constante do número de indicações no SIS II, que passou de cerca de 50 milhões em 2013 para mais de 76 milhões em 2017. A maioria das indicações (76%) diz respeito a documentos perdidos ou roubados.

De acordo com dados do Eurostat¹², o número de nacionais de países terceiros a quem foi recusada a entrada nas fronteiras externas variou entre 440 000 em 2017 e cerca de 500 000 em 2009. Os sistemas de informação fornecem o apoio necessário para determinar as razões invocadas com mais frequência para a recusa. No entanto, os Estados Schengen nem sempre especificam ou registam a razão pela qual foi recusada a uma pessoa a entrada nas fronteiras externas.

Como anteriormente descrito, o número de consultas dos sistemas de informação está em aumento constante. Durante as entrevistas de auditoria, as autoridades nacionais declararam que verificam qualquer pessoa que tente atravessar a fronteira externa. No entanto, o inquérito do Tribunal revelou que mais de metade dos guardas de fronteira já se encontraram na situação em que tiveram de decidir se permitem a travessia da fronteira a alguém sem consultar os sistemas.

Fonte: Inquérito do TCE.

A utilização dos sistemas de informação depende também do ambiente externo em que são efetuados os controlos. Alguns tipos de passagem da fronteira são mais problemáticos do que outros. Por exemplo, os controlos efetuados a bordo de embarcações são frequentemente afetados por problemas de ligação. Durante as visitas a dois países, o Tribunal observou este tipo de problemas que impedem a realização de controlos fronteiriços completos. Os controlos realizados em comboios em movimento colocam dificuldades técnicas semelhantes.

Eurodac

Outro exemplo de um maior intercâmbio de dados entre os Estados Schengen é constituído pelo sistema Eurodac, que lhes permite registar as impressões digitais dos requerentes de asilo e das pessoas que tentam atravessar as fronteiras irregularmente. Desde 2003, existe um acordo¹³ entre os Estados-Membros da UE segundo o qual os pedidos de asilo devem ser tratados no país onde o requerente declarou pela primeira vez a sua intenção de requerer asilo. Sempre que uma administração nacional compara as impressões digitais de uma pessoa com as registadas no Eurodac, recebe uma resposta positiva se essa pessoa tiver anteriormente apresentado um pedido de asilo noutro país da UE, devendo ser enviada a esse país.

O número de pedidos de asilo efetuados por pessoas que já tinham apresentado um pedido de asilo noutro Estado‑Membro aumentou significativamente até 2016, ano em que a crise migratória atingiu o seu auge. A maioria dos requerentes tentou obter asilo em França ou na Alemanha, depois de ter chegado inicialmente a outro país da UE, como mostra a figura 8.

Fonte: TCE, com base em dados da eu‑LISA.

Registo de identificação dos passageiros

O PNR é um novo sistema. Embora os Estados-Membros partilhem uma base jurídica comum para a sua aplicação, a sua capacidade de utilizar o sistema para o intercâmbio de informações continua a ser limitada, tal como explicado no ponto 28.

Eurosur

O recurso ao Eurosur é muito variável consoante os Estados-Membros. Entre 2013 e 2017, foram registados mais de 140 000 incidentes no Eurosur. No entanto, muitos países participantes não registaram um número significativo de incidentes¹⁴. A Áustria, a Bélgica, o Chipre, a República Checa, a Alemanha, a Dinamarca, a França, a Lituânia, o Luxemburgo, Malta, os Países Baixos, Portugal, a Suécia e a Eslovénia registaram menos de 5 000 incidentes cada um, ao passo que a Hungria, o país mais ativo, registou mais de 25 000. O tipo de informação que os Estados-Membros partilham também varia. Podem optar por introduzir apenas informações obrigatórias (por exemplo, dados relativos à migração ilegal e à criminalidade transfronteiriça, bem como informações resultantes da vigilância das fronteiras terrestres e marítimas) ou informações suplementares mais alargadas (por exemplo, sobre medidas legais ou administrativas após a interceção ou sobre as fronteiras aéreas e os controlos nos postos fronteiriços). Por exemplo, a Finlândia optou por partilhar todas as informações constantes do seu quadro de situação nacional, tanto obrigatórias como facultativas, enquanto a Polónia e a França apenas introduzem as informações obrigatórias.

VIS

Os Estados Schengen dispõem de uma política comum em matéria de vistos. Podem emitir vistos comuns de curta duração que permitam ao seu titular permanecer até 90 dias em qualquer dos 26 países Schengen. Em 2018, os Estados Schengen emitiram mais de 14 milhões de vistos Schengen deste tipo¹⁵.

O sistema permite verificar a identidade de um titular de visto Schengen em qualquer ponto do espaço Schengen. Essa pessoa pode atravessar várias vezes as fronteiras externas do espaço e pode fazê‑lo em diferentes Estados Schengen. As estatísticas do VIS mostram o número de vezes que os vistos são consultados nas fronteiras. Nos primeiros nove meses de 2017, foram realizados 35 milhões de controlos de vistos nas fronteiras, contra os 12 milhões de vistos emitidos nesse período. O número de controlos efetuados varia significativamente entre os Estados Schengen.

O Tribunal constatou que, entre outubro de 2015 e setembro de 2017, os cinco países (França, Alemanha, Itália, Espanha e Grécia) que emitiram o maior número de vistos efetuaram menos controlos de vistos nas suas fronteiras do que o número de vistos emitidos. Para um total combinado de cerca de 18 milhões de vistos emitidos, estes países efetuaram menos de 14 milhões de controlos.

Em teoria, esta diferença pode dever‑se ao facto de um número significativo de viajantes com vistos emitidos por esses países ter entrado no espaço Schengen através de outro país, ou de as suas viagens terem sido adiadas ou canceladas. No entanto, dado que a maioria dos viajantes é suscetível de solicitar um visto no país em que pretende entrar e que um visto Schengen custa dinheiro¹⁶, esta situação pode indicar que os vistos não são sistematicamente controlados em todos os postos fronteiriços.

As informações não estavam completas em alguns sistemas

A qualidade dos dados introduzidos nos sistemas de informação é da maior importância. A introdução de dados no sistema é da responsabilidade das autoridades judiciárias e policiais, bem como das autoridades nacionais dos Estados-Membros responsáveis pelas fronteiras. Os guardas de fronteira baseiam‑se nestes dados para tomar decisões que afetam a segurança dos cidadãos europeus.

Em conformidade com a legislação da UE, a responsabilidade pela qualidade dos dados incumbe aos Estados-Membros. Por conseguinte, o Tribunal encontrou poucas referências a nível da UE ao controlo de qualidade dos dados. Apenas o Regulamento Eurodac estabeleceu a base para um quadro de controlo da qualidade das impressões digitais, tornando a eu‑LISA responsável pela definição das normas de qualidade.

O Regulamento SIS II não envolveu a Comissão nem a eu‑LISA no processo de qualidade dos dados. Em vez disso, conferiu aos Estados-Membros a responsabilidade pelo rigor, tempestividade e pertinência dos dados no sistema¹⁷. Os serviços nacionais coordenam o funcionamento do SIS II e são responsáveis pela coordenação do controlo de qualidade das informações introduzidas nos sistemas¹⁸.

A qualidade dos dados ganhou maior proeminência em 2018 com o novo regulamento da eu‑LISA¹⁹, que atribui à Comissão e à eu‑LISA responsabilidades no processo de garantia da qualidade dos dados. O regulamento introduziu a obrigação de a eu‑LISA realizar controlos automatizados da qualidade dos dados e apresentar um relatório sobre os indicadores de qualidade dos dados para o SIS II, o VIS e o Eurodac.

Desde abril de 2017, a eu‑LISA realiza controlos mensais automatizados da qualidade dos dados relativos a determinadas indicações do SIS II (por exemplo, em caso de problemas de transliteração de nomes de línguas com alfabetos não latinos, ou de controlos automatizados omitidos por causa da introdução de palavras genéricas como «DESCONHECIDO»). Estes controlos geram um relatório que enumera cada indicação com potenciais problemas de qualidade, que é transmitida diretamente ao país em causa. No entanto, em conformidade com os requisitos legais em matéria de proteção de dados, a eu‑LISA não pode ver as diferentes indicações; a agência só pode ver o número agregado de problemas de qualidade para cada tipo de indicação e cada país.

Os relatórios mensais revelam cerca de 3 milhões de alertas de potenciais problemas de qualidade dos dados (de um total médio de 82 milhões de registos), o que significa que os dados podem não cumprir os requisitos de qualidade dos dados do SIS II. O Tribunal constatou que nem a eu‑LISA nem a Comissão dispõem de poderes de execução para assegurar que os Estados-Membros corrigem atempadamente as questões relativas à qualidade dos dados. De facto, os relatórios mensais não revelam uma redução significativa do número de alertas relativos à qualidade do SIS II. Além disso, uma vez que a eu‑LISA não pode ver as diferentes indicações, não tem qualquer forma de saber se as indicações de um determinado mês são novas ou se já foram comunicadas em relatórios anteriores e continuam por resolver. Para além desta visão global, que é de utilidade limitada como instrumento de gestão da qualidade, o Tribunal não obteve provas de outros controlos automatizados da qualidade dos dados a nível da UE.

De acordo com a avaliação do SIS II efetuada pela Comissão²⁰, os Estados Schengen referiram que os problemas de qualidade dos dados são uma questão frequente e recorrente. Globalmente, os países visitados pelo Tribunal mencionaram duas questões principais relacionadas com a qualidade dos dados: uma diz respeito à exaustividade dos dados e a outra a atrasos na introdução dos dados nos sistemas.

Os dados constantes do sistema devem permitir aos guardas de fronteira identificar univocamente a pessoa controlada e determinar se a deixam passar ou não. O Tribunal constatou que, por vezes, os guardas de fronteira não obtêm informações adequadas do sistema para tomar esta decisão.

Por exemplo, o Tribunal deparou‑se com indicações em que o nome próprio da pessoa foi inserido como sendo o apelido e em que as datas de nascimento faltavam ou estavam incompletas, dificultando assim a identificação dessa pessoa²¹. Devido a estas questões, quando os guardas de fronteira controlam um nome no SIS II, podem receber centenas de resultados (na sua maioria falsos positivos), que têm de verificar manualmente. Esta situação não só torna os controlos nas fronteiras menos eficientes, como também aumenta o risco de verdadeiras respostas positivas serem ignoradas.

Os registos incompletos no SIS II também reduzem a eficiência de outros sistemas que lhe estão associados. Por exemplo, quando as autoridades dos Estados Schengen controlam as informações relativas aos passageiros constantes da lista PNR, comparam‑nas normalmente com as indicações do SIS II. As indicações incompletas geram um grande número de falsos positivos que assinalam erradamente que um passageiro é suspeito. Dado que cada indicação deve ser verificada manualmente, esta situação gera um volume de trabalho significativo para as unidades de informações de passageiros que processam as listas PNR. Além disso, os dados PNR também podem estar incompletos. Os dados fornecidos pelos seus sistemas de reserva podem conter apenas os nomes dos passageiros e o número dos voos.

O VIS só pode registar vistos Schengen de curta duração, embora os Estados Schengen continuem a utilizar mais de 200 tipos diferentes de vistos nacionais e de autorizações de residência que permitem aos nacionais de países terceiros entrar e viajar no espaço Schengen. Estas autorizações são registadas apenas em bases de dados nacionais, que não são partilhadas com outros países. Em 2017, foram emitidas quase 2,6 milhões de autorizações desse tipo no espaço Schengen²². Não existe atualmente qualquer base jurídica para registar estas autorizações no sistema central do VIS.

A Comissão detetou esta lacuna nas informações e está atualmente a trabalhar num regulamento para resolver a questão²³. No entanto, como a validade destes documentos pode chegar aos 10 anos, permanecerão fora do sistema durante anos, até a lacuna nas informações ser colmatada.

Em relação ao Eurosur, um dos pontos fracos é o facto de os Estados-Membros apresentarem os seus relatórios em diferentes formatos, o que significa que as informações não podem ser facilmente agregadas e podem nem sequer ser acessíveis a outros Estados-Membros por razões técnicas.

Em geral, os dados são introduzidos no Eurosur manualmente. Quando há um aumento de acontecimentos nas fronteiras, pode ser difícil para um operador registá‑los rapidamente no sistema. A qualidade dos dados pode, por conseguinte, ser prejudicada²⁴. Além disso, alguns Estados-Membros comunicam incidentes caso a caso, ao passo que outros apenas apresentam dados agregados. Alguns Estados-Membros criam um relatório de incidentes para cada pessoa, ao passo que outros criam um relatório de incidentes que abrange várias pessoas. Por isso, as estatísticas sobre o número de incidentes comunicados pelos Estados-Membros são irrelevantes, já que não mostram a verdadeira dimensão do problema. Fica também difícil para a Frontex acompanhar a evolução da situação e estabelecer prioridades em termos de afetação de recursos suplementares, caso necessário.

Os acontecimentos nem sempre são rapidamente registados nos sistemas

Para poderem desempenhar eficazmente as suas funções, os guardas de fronteira devem ter acesso a informações atualizadas sobre as pessoas que atravessam a fronteira. No entanto, por vezes, os Estados-Membros não introduzem as informações logo que as recebem.

Os dados PNR são gerados durante a reserva e as companhias aéreas estão sujeitas a multas se entregarem tardiamente as listas de passageiros. No caso do VIS, os dados são automaticamente gerados no momento da emissão do visto. O Eurodac é sujeito a um prazo jurídico para a introdução de informações sobre os requerentes de asilo. No entanto, o SIS II e o Eurosur não têm de cumprir prazos específicos deste tipo para a introdução de informações²⁵.

Cabe ao Eurosur fornecer informações em tempo real sobre a situação nas fronteiras, mas a atualidade das informações depende da rapidez com que os Estados-Membros as introduzem no sistema. Alguns dos países abrangidos pela auditoria do Tribunal introduzem efetivamente informações no Eurosur em tempo real, mas outros fazem‑no apenas uma vez por semana, o que significa que um incidente na fronteira (p. ex. a chegada de um grande grupo de migrantes) poderá aparecer no sistema europeu apenas uma semana mais tarde.

O Regulamento de Dublim²⁶ estabelece que o país através do qual o requerente de asilo entrou pela primeira vez na União Europeia é responsável pela análise do pedido de asilo. Os Estados-Membros dispõem de um prazo máximo de 72 horas²⁷ para recolher as impressões digitais e transmiti‑las ao Eurodac, a contar do momento em que uma pessoa solicita asilo ou é detida durante uma passagem da fronteira irregular. Se o requerente de asilo se deslocar para outro Estado‑Membro, o atraso na transmissão o Estado‑Membro errado a ser designado responsável pelo tratamento do pedido de asilo (ver pontos 55 e 56).

© UE, 2015 / Fonte: CE - Serviço Audiovisual / Fotógrafo: Angelos Tzortzinis

Desde que o Eurodac iniciou a sua atividade, não houve um ano em que todos os Estados-Membros tenham transmitido atempadamente as informações exigidas. Em 2017, quinze países excederam o prazo limite para a introdução das impressões digitais – ver figura 9. Embora o regulamento preveja derrogações aos prazos de introdução dos dados, não existe qualquer mecanismo para as distinguir dos atrasos irregulares.

Fonte: TCE, com base em dados da eu‑LISA, Relatório Anual de 2017 sobre as atividades do sistema central «Eurodac».

Como ilustra a figura 9, em 2017, a Espanha por exemplo demorou, em média, 30 dias para a transmitir as impressões digitais ao Eurodac, o que significa que uma pessoa detida durante uma passagem irregular da fronteira espanhola dispôs, em média, de 30 dias para chegar a outro Estado‑Membro e aí apresentar um pedido de asilo. Se as autoridades desse outro país tivessem comparado as impressões digitais com os dados constantes do Eurodac, não teriam encontrado qualquer correspondência. Por conseguinte, o outro país teria sido obrigado a tratar o pedido de asilo da pessoa.

Conclusões e recomendações

O Tribunal examinou se os principais sistemas de informação da UE no domínio da segurança interna estão a apoiar o controlo fronteiriço de um modo eficiente, tendo concluído que os guardas de fronteira estão a utilizar cada vez mais estes sistemas, e a confiar neles, quando realizam controlos de fronteira. No entanto, alguns dados não estão atualmente incluídos nos sistemas e outros estão incompletos ou não foram introduzidos em tempo útil, o que reduz a eficiência de alguns controlos de fronteira.

O Tribunal constatou que os sistemas de informação da UE foram geralmente bem concebidos de maneira a facilitar os controlos de fronteira. Os países visitados estabeleceram os seus sistemas em conformidade com o quadro jurídico aplicável. Não obstante, algumas componentes nacionais do SIS II e do VIS facilitaram mais a eficiência dos controlos fronteiriços do que outras (ver pontos 17 a 21).

Embora os Estados-Membros estejam a partilhar cada vez mais informações através dos sistemas, as restrições jurídicas (proteção de dados e regras nacionais de segurança) impedem a partilha de recursos humanos. Os guardas de fronteira que visitam outros Estados-Membros não podem aceder aos sistemas de informação desses países para efetuar controlos de fronteira. O Tribunal constatou igualmente que os sistemas foram criados sem prever um ambiente de formação em que os guardas de fronteira pudessem praticar cenários que não encontram com frequência no seu trabalho (ver pontos 22 e 23).

A Comissão deve promover a utilização pelos Estados-Membros dos ambientes de formação centrais do SIS II e do VIS, que permitiriam aos guardas de fronteira vivenciar situações reais durante a sua formação.

Prazo: final de 2020.

A aplicação das soluções informáticas sofreu por vezes atrasos, tanto a nível da UE como a nível nacional. Quatro anos após a entrada em vigor do regulamento Eurosur, apenas metade dos Estados-Membros estava a partilhar todas as informações obrigatórias e voluntárias nessa plataforma. Catorze países não aplicaram atempadamente as regras relativas aos dados dos registos de identificação dos passageiros, impedindo as autoridades fronteiriças de ter uma imagem integral da situação nas fronteiras externas do espaço Schengen, bem como informações prévias sobre os indivíduos de alto risco que as atravessam (ver pontos 24 a 32).

O mecanismo de avaliação de Schengen desempenha um papel importante no controlo do cumprimento das regras de Schengen pelos Estados participantes. O Tribunal constatou que estas avaliações foram exaustivas e metódicas e que incidiram sobre aspetos fundamentais dos sistemas. No entanto, é necessário muito tempo para que os Estados Schengen corrijam as insuficiências detetadas durante as avaliações, o que se deve à falta de prazos para a adoção de relatórios de avaliação e para a execução de planos de medidas corretivas (ver pontos 33 a 41).

A Comissão não cumpriu a sua obrigação de apresentar anualmente ao Parlamento e ao Conselho um relatório sobre as avaliações efetuadas. O Tribunal constatou que, quatro anos após as suas avaliações, nenhum dos Estados Schengen abrangidos pela auditoria tinha executado totalmente os seus planos de ação. Esta situação mostra que o processo de avaliação não permite uma correção rápida das insuficiências detetadas (ver pontos 42 a 43).

A Comissão deve:

1. ao apresentar o relatório de avaliação previsto no artigo 22.º do Regulamento (UE) n.º 1053/2013 ao Parlamento e ao Conselho, incluir informações sobre os atrasos registados na execução, pelos Estados Schengen avaliados, dos planos de ação destinados a dar resposta às recomendações do Conselho;
2. propor medidas legislativas e processuais adequadas para reduzir o calendário do ciclo de avaliação de Schengen.

Prazo: final de 2020.

A UE concede aos Estados-Membros financiamento do Fundo para a Segurança Interna para o desenvolvimento e a manutenção dos sistemas de informação abrangidos pela auditoria do Tribunal. Em média, os países visitados dedicaram 15% das suas dotações do Fundo para a Segurança Interna a estes cinco sistemas. Estas verbas da UE foram principalmente utilizadas para a manutenção do SIS II e do VIS e para a extensão do Eurosur e do PNR (ver pontos 44 a 46).

O Tribunal constatou que os Estados-Membros estão a utilizar os sistemas cada vez mais. Entre 2013 e 2017, o número de correspondências no SIS II relativo a pessoas e objetos procurados com base em indicações provenientes de outros países quase triplicou (ver pontos 47 a 58).

No entanto, esta utilização poderia ser mais sistemática. O inquérito do Tribunal revela que mais de metade dos guardas de fronteira já se encontraram na situação de ter de decidir se permitem a travessia da fronteira a alguém sem consultar os sistemas. Constatou, em especial, uma discrepância entre o número de vistos emitidos e o número de vistos verificados. Além disso, o VIS só pode processar vistos Schengen de curta duração, não estando neste momento concebido para receber dados sobre vistos nacionais, que também permitem aos titulares entrar em qualquer Estado Schengen. Só em 2017, foram emitidos quase 2,6 milhões de vistos (ver pontos 59 a 62). A Comissão detetou esta lacuna nas informações e apresentou uma proposta de revisão do quadro jurídico do VIS.

A Comissão deve analisar os motivos das discrepâncias entre o número de vistos Schengen emitidos e o número controlado e propor medidas corretivas.

Prazo: final de 2020.

Os guardas de fronteira baseiam‑se nos dados dos sistemas para tomar decisões que afetam a segurança dos cidadãos europeus. A qualidade destes dados é, por conseguinte, da maior importância. O Tribunal encontrou poucas referências à questão da qualidade dos dados nos atos jurídicos que regem os sistemas de informação europeus. O Regulamento SIS II conferiu aos Estados-Membros a responsabilidade pela qualidade dos dados e não envolveu a Comissão ou a eu‑LISA (ver pontos 63 a 65).

Embora a eu‑LISA efetue controlos de qualidade mensais automatizados dos dados do SIS II e transmita os resultados aos países em causa, a Agência só pode ver o número agregado de questões de qualidade para cada tipo de indicação e cada país. Este relatório não é suficientemente pormenorizado para ver os progressos realizados na resolução dos problemas em matéria de qualidade dos dados. Além disso, nem a eu‑LISA nem a Comissão dispõem de poderes de execução para assegurar que os Estados Schengen corrigem atempadamente as questões relativas à qualidade dos dados (ver pontos 67 a 70).

O Tribunal constatou que os guardas de fronteira nem sempre obtêm dados atempados e completos dos sistemas de informação, o que compromete a eficiência dos controlos fronteiriços. Por exemplo, quando controlam um nome no SIS II, podem receber centenas de resultados (na sua maioria falsos positivos), que têm de verificar manualmente. Esta situação não só torna os controlos nas fronteiras menos eficientes, como também aumenta o risco de se ignorarem verdadeiras respostas positivas (ver pontos 71 a 76).

A Comissão deve:

1. solicitar à eu‑LISA que inclua, no seu controlo mensal, estatísticas sobre as correções efetuadas pelos Estados Schengen;
2. se o controlo da qualidade dos dados não indicar melhorias, tomar as medidas necessárias, por exemplo, formulando orientações ou recorrendo a grupos consultivos existentes, para incentivar os Estados Schengen a intensificar as suas medidas corretivas.

Prazo: até ao final de 2020.

Exceto no caso do Eurodac, não existem em geral prazos obrigatórios para a introdução de dados. Por exemplo, cabe ao Eurosur fornecer informações em tempo real sobre a situação nas fronteiras externas. No entanto, embora alguns dos países abrangidos pela auditoria do Tribunal introduzam efetivamente informações no Eurosur em tempo real, outros fazem‑no apenas uma vez por semana. Desde que o Eurodac iniciou a sua atividade em 2003, não houve um ano em que todos os Estados-Membros tenham transmitido atempadamente as informações exigidas. O atraso na transmissão pode levar o país errado a ser designado responsável pelo tratamento de um pedido de asilo (ver pontos 77 a 82).

A Comissão deve:

1. analisar as causas dos atrasos irregulares na introdução dos dados do Eurodac e tomar as medidas adequadas no que diz respeito aos Estados-Membros em causa;
2. propor, quando da próxima revisão da legislação aplicável ao Eurosur, o estabelecimento de prazos vinculativos para a introdução de dados.

Prazo: final de 2021.

O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Bettina JAKOBSEN, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 8 de outubro de 2018.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexo

Breve descrição dos sistemas de informação selecionados

SIS II

O Sistema de Informação de Schengen (SIS) é o maior sistema de partilha de informações para a gestão da segurança e das fronteiras na Europa, bem como o mais utilizado. O SIS II permite às autoridades nacionais competentes, como a polícia e os guardas de fronteira, introduzir e consultar indicações sobre pessoas ou objetos. Uma indicação do SIS contém não só informações acerca de determinado indivíduo ou objeto, mas também instruções, destinadas às autoridades, quanto aos procedimentos a efetuar se esse indivíduo ou objeto for encontrado.

O SIS II é constituído por três componentes: um sistema central, os sistemas nacionais e uma infraestrutura (rede) de comunicação entre os sistemas. Uma indicação inserida no SIS II num Estado Schengen é transferida em tempo real para o sistema central, ficando, em seguida, disponível para todos os outros Estados Schengen.

Cada Estado Schengen que utilize o SIS II é responsável pela criação, funcionamento e manutenção do seu sistema nacional e do gabinete SIRENE nacional, que funciona como ponto de contacto único para o intercâmbio de informações suplementares e a coordenação de atividades relacionadas com as indicações do SIS II.

A Agência da UE para sistemas informáticos de grande escala (eu‑LISA) é responsável pela gestão operacional do sistema central e da infraestrutura de comunicação.

A Comissão Europeia é responsável pela supervisão geral e avaliação do sistema e pela adoção de medidas de execução.

O SIS II está em disponível em 30 países europeus, incluindo 26 Estados-Membros da UE (apenas a Irlanda e o Chipre ainda não estão ligados) e 4 países associados a Schengen (Suíça, Noruega, Listenstaine e Islândia).

VIS

O Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) apoia a execução da política comum de vistos da UE. Permite aos Estados Schengen proceder ao intercâmbio de dados sobre vistos. O sistema pode efetuar correspondências biométricas, principalmente de impressões digitais, para efeitos de identificação e verificação.

Permite aos guardas de fronteira verificar se a pessoa que apresenta o visto é o seu titular legítimo, se o visto é autêntico e se a pessoa continua a cumprir os requisitos em matéria de vistos.

É tirada uma fotografia digital e são recolhidas 10 impressões digitais de cada requerente de visto. Estes dados biométricos, juntamente com os dados indicados no formulário de pedido de visto, são registados numa base de dados central segura. A utilização de dados biométricos para confirmar a identidade do titular de um visto permite um controlo mais rápido, mais exato e mais seguro. O sistema também facilita o processo de emissão de vistos.

O VIS é constituído por um sistema informático central e uma infraestrutura de comunicação que liga o sistema central aos sistemas nacionais. Estão ligados a ele consulados situados em países não pertencentes à UE e todos os postos de controlo das fronteiras externas dos Estados Schengen. O VIS trata e armazena dados e decisões relacionados com pedidos de vistos de curta duração.

Enquanto instrumento de Schengen, o VIS aplica‑se a todos os países do espaço Schengen. A Agência da UE para sistemas informáticos de grande escala, eu‑LISA, é responsável pela gestão operacional do VIS.

Eurodac

O Eurodac é uma base de dados de impressões digitais da UE para requerentes de asilo, cujo principal objetivo é aplicar o Regulamento (UE) n.º 604/2013 («Regulamento de Dublim»). Quando alguém apresenta um pedido de asilo na UE, independentemente do local em que o faça, as suas impressões digitais são enviadas ao sistema central do Eurodac.

Desde a sua criação em 2003, o Eurodac ajuda a determinar o Estado‑Membro responsável pelo tratamento de um pedido de asilo.

Este sistema contém apenas impressões digitais (juntamente com a data e o local de registo), mas não contém outras informações pessoais. É utilizado pelos 28 Estados-Membros da UE e pelos países associados a Schengen: Islândia, Liechtenstein, Noruega e Suíça.

Eurosur

O Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (Eurosur) estabelece um quadro de governação para a cooperação entre os Estados-Membros e a Frontex, a fim de melhorar o conhecimento da situação europeia e aumentar a capacidade de reação nas fronteiras externas. O seu objetivo é prevenir a criminalidade transfronteiriça e a migração irregular e contribuir para a proteção da vida dos migrantes.

Nos termos do Regulamento Eurosur, cada Estado Schengen dispõe de um Centro Nacional de Coordenação (CNC) que organiza e troca informações entre todas as autoridades responsáveis pela vigilância das fronteiras externas, bem como com outros CNC e a Frontex.

A Frontex é responsável pela coordenação da chamada aplicação comum dos instrumentos de vigilância: os Estados-Membros podem solicitar a assistência da Frontex no acompanhamento de determinadas zonas ou navios de interesse para fins do Eurosur, utilizando instrumentos como imagens de satélite ou sistemas de notificação de navios. Estes instrumentos podem ser utilizados para detetar casos de migração irregular ou criminalidade transfronteiriça, mas também para localizar uma embarcação em perigo.

O Eurosur é utilizado em todos os países do espaço Schengen, bem como na Bulgária, na Roménia e na Croácia.

PNR

O registo de identificação dos passageiros descreve as informações fornecidas pelos passageiros às companhias aéreas quando da sua reserva e do registo de embarque. Pode conter informações como datas de viagem, itinerário, dados do bilhete, dados de contacto, agente de viagens, meios de pagamento utilizados, número do lugar e informações sobre a bagagem. Em 27 de abril de 2016, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram a Diretiva (UE) 2016/681 relativa à utilização dos dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR) para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão das infrações terroristas e da criminalidade grave.

À exceção da Dinamarca²⁸, todos os Estados-Membros da UE são obrigados a criar unidades de informações de passageiros (UIP), que são entidades específicas responsáveis pela recolha, armazenamento e tratamento dos dados PNR. As UIP recolhem os dados PNR junto das transportadoras aéreas através de um sistema informático específico e comparam os dados PNR com as bases de dados pertinentes das entidades nacionais responsáveis pela aplicação da lei. Procedem também ao seu tratamento em função de critérios predefinidos, a fim de identificar as pessoas suscetíveis de estarem implicadas numa infração terrorista ou num crime grave. As UIP são também responsáveis pela divulgação de dados PNR aos guardas de fronteira e a outras autoridades nacionais competentes, à Europol e às UIP de outros Estados-Membros.

Siglas e acrónimos

CNC: Centro nacional de coordenação

DG HOME: Direção‑Geral da Migração e dos Assuntos Internos

eu-LISA: Agência da União Europeia para a Gestão Operacional de Sistemas Informáticos de Grande Escala no Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça

Eurodac: Sistema europeu de comparação de impressões digitais

Eurosur: Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras

Frontex: Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira

FSI: Fundo para a Segurança Interna

PNR: Registo de identificação dos passageiros

SIS II: Sistema de Informação de Schengen II

VIS: Sistema de Informação sobre Vistos

Glossário

Controlo de segunda linha: controlo suplementar que pode ser efetuado num local específico, fora do local onde todas as pessoas são controladas (primeira linha).

Estados associados ao espaço Schengen: quatro Estados membros da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA) (Islândia, Listenstaine, Noruega e Suíça), que não são membros da UE, mas assinaram convenções para serem associados ao Acordo de Schengen.

Guarda de fronteira: qualquer agente público afetado, nos termos do direito nacional, quer a um posto de controlo de fronteira quer ao longo da fronteira ou proximidade imediata desta última, e que execute missões de controlo fronteiriço.

Interoperabilidade: capacidade dos diferentes sistemas de informação para comunicar, trocar dados e utilizar as informações trocadas.

Países do espaço Schengen: 26 países europeus que eliminaram os controlos de passaportes nas suas fronteiras comuns, dos quais 22 são Estados-Membros da UE e 4 são países da EFTA: Bélgica, República Checa, Dinamarca, Alemanha, Estónia, Grécia, Espanha, França, Itália, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Hungria, Malta, Países Baixos, Áustria, Polónia, Portugal, Eslovénia, Eslováquia, Finlândia, Suécia, Islândia, Listenstaine, Noruega, Suíça.

Posto de controlo de fronteira / posto fronteiriço: qualquer ponto de passagem autorizado pelas autoridades competentes para a passagem das fronteiras externas.

Primeira linha: local em que todas as pessoas são controladas no posto fronteiriço.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III – Ações externas, segurança e justiça, presidida pelo Membro do TCE Bettina Jakobsen, que foi também responsável pela auditoria e contou com a colaboração de Katja Mattfolk, chefe de gabinete; Kim Storup, assessor de gabinete; Alejandro Ballester Gallardo, responsável principal; Piotr Senator, Alexandre Tan e Mirko Iaconisi, auditores. Michael Pyper prestou assistência linguística.

Da esquerda para a direita: Mirko Iaconisi, Piotr Senator, Michael Pyper, Bettina Jakobsen, Alejandro Ballester Gallardo e Katja Mattfolk.

Notas

¹ Eurobarómetro n.º 89.2, 2018.

² Regulamento (UE) n.º 1987/2006 para o SIS II, Decisão 2007/533/JAI do Conselho para o SIS II, n.º 767/2008 para o VIS, Regulamento (UE) n.º 603/2013 para o Eurodac e Regulamento (UE) n.º 1052/2013 para o Eurosur. Diretiva (UE) 2016/681 para o PNR.

³ O montante baseia se nas informações incluídas nos documentos publicados pela Comissão ou nas informações recolhidas a partir dos respetivos sistemas contabilísticos (para o SIS II e o VIS) e exclui os custos do desenvolvimento do Eurodac, em relação aos quais não estavam disponíveis valores agregados.

⁴ Este valor inclui as autorizações de 2017 da eu LISA diretamente relacionadas com os sistemas de informação abrangidos pela auditoria e as autorizações de 2017 da Frontex relacionadas com o Eurosur, bem como a execução das dotações de pagamento do SIS/VIS/Eurodac provenientes da DG HOME de 2017.

⁵ Relatório Especial n.º 03/2014 do Tribunal de Contas Europeu, intitulado «Ensinamentos obtidos com o desenvolvimento do Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II) pela Comissão Europeia».

⁶ O Tribunal já cobriu questões relacionadas com a migração ilegal no Relatório Especial n.º 6/2017, intitulado «Resposta da UE à crise dos refugiados: a abordagem dos «centros de registo"» e continuará a analisar estas questões em futuras publicações.

⁷ Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a avaliação do Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (Eurosur), COM (2018) 632 final.

⁸ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/MEMO_18_4486

⁹ Diretiva (UE) 2016/681 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativa à utilização dos dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR) para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão das infrações terroristas e da criminalidade grave.

¹⁰ http://europa.eu/rapid/press release_MEMO-19 1472_pt.htm

¹¹ Artigo 20º do Regulamento (UE) n.º 1053/2013 do Conselho, de 7 de outubro de 2013.

¹² https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/-/migr_eirfs

¹³ Regulamento (CE) n.º 343/2003 do Conselho, de 18 de fevereiro de 2003, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados Membros por um nacional de um país terceiro («Regulamento Dublim II»).

¹⁴ Avaliação do Regulamento (UE) n.º 1052/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013, que cria o Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras, SDW (2018) 410, de 19.12.2018.

¹⁵ https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/visa-policy#stats

¹⁶ Um visto Schengen custa 60 euros.

¹⁷ Artigo 34.º do Regulamento (CE) n.º 1987/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 2006.

¹⁸ Artigo 7.º, idem.

¹⁹ Artigo 12.º do Regulamento (UE) 2018/1726 relativo à Agência da União Europeia para a Gestão Operacional de Sistemas Informáticos de Grande Escala no Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça (eu‑LISA).

²⁰ Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a avaliação do Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II) em conformidade com o artigo 24.º, n.º 5, o artigo 43.º, n.º 3, e o artigo 50º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1987/2006 e os artigos 59.º, n.º 3, e 66.º, n.º 5, da Decisão 2007/533/JAI de 21.12.2016, p. 12.

²¹ A Comissão observa, na sua avaliação do SIS II, que muitos Estados-Membros mencionaram os problemas de qualidade dos dados como uma questão frequente e recorrente. Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a avaliação do Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II) em conformidade com o artigo 24.º, n.º 5, o artigo 43.º, n.º 3, e o artigo 50º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1987/2006 e os artigos 59.º, n.º 3, e 66.º, n.º 5, da Decisão 2007/533/JAI de 21.12.2016.

²² Estatísticas do Eurostat (primeiras autorizações em 2017):
http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_resfirst&lang=en

²³ COM(2018) 302, Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.º 767/2008, o Regulamento (CE) n.º 810/2009, o Regulamento (UE) 2017/2226, o Regulamento (UE) 2016/399, o Regulamento XX/2018 («Regulamento Interoperabilidade») e a Decisão 2004/512/CE e que revoga a Decisão 2008/633/JAI do Conselho.

²⁴ Fonte: Avaliação do Regulamento (UE) n.º 1052/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013, que cria o Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (Eurosur), de 12.9.2018, p. 44.

²⁵ Os dados PNR são gerados durante a reserva e as companhias aéreas estão sujeitas a multas se entregarem tardiamente das listas de passageiros. No caso do VIS, os dados são automaticamente gerados no momento da emissão do visto.

²⁶ Regulamento (UE) n.º 604/2013.

²⁷ Artigo 9.º, n.º 1, e artigo 14.º, n.º 2 do Regulamento Eurodac.

²⁸ Com base do Protocolo n.º 22 dos Tratados, a Dinamarca não participa na Diretiva PNR.

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