A határellenőrzést támogató uniós információs rendszerek: hatékony eszköz, de nagyobb figyelmet kell fordítani az időszerű és hiánytalan adatokra

Összefoglaló

A schengeni térség létrehozásával megszűntek a résztvevő országok (22 uniós tagállam és négy egyéb európai ország) közötti határellenőrzések. A belső határok eltörlése ugyanakkor a schengeni térség külső határai eredményes ellenőrzésének és őrizetének fontosságát is megnövelte. A külső határok ellenőrzése az uniós polgárok és más érdekelt felek érdekét szolgálja.

Annak érdekében, hogy segítse a határőröket a schengeni térség külső határainak ellenőrzésében, az Unió a következő információs rendszereket, illetve az információcseréhez szükséges közös kereteket hozta létre: Schengeni Információs Rendszer (SIS II); Vízuminformációs Rendszer (VIS); Eurodac (európai ujjnyomat-azonosító rendszer). Emellett az európai határőrizeti rendszer (Eurosur) és az utas-nyilvántartási adatállomány (PNR) kezelésére szolgáló rendszerek is támogatást nyújtanak a határforgalom-ellenőrzést végző hatóságoknak.

E rendszerek létrehozásához és fenntartásához jelentős beruházásokra volt szükség mind az Unió, mind a résztvevő schengeni államok részéről. Az elérhető információk alapján elvégzett becslésünk szerint az uniós költségvetés több mint 600 millió eurót bocsátott rendelkezésre e rendszerek létrehozásához. Tekintettel arra, hogy a közelmúltban kialakult biztonsági és migrációs helyzetből fakadóan az Unió külső határaira növekvő nyomás nehezedik, ellenőrzésünk révén olyan szempontokat igyekeztünk feltárni e rendszerek kialakítását és használatát illetően, amelyek révén nőhet a határőrök munkájának hatékonysága. Megállapításaink és ajánlásaink ezenkívül segítséget nyújthatnak az e rendszerek támogatására a következő többéves pénzügyi keretben rendelkezésre bocsátandó uniós források céljainak meghatározásában is

Fő ellenőrzési kérdésünk a következő volt: „Hatékonyan támogatják az uniós belső biztonsági információs rendszerek a határellenőrzést?” Következtetésünk szerint a határforgalom-ellenőrzések elvégzése során a határőrök egyre gyakrabban veszik igénybe e rendszereket, illetve egyre jobban támaszkodnak ezekre. Bizonyos adatokat azonban a rendszer jelenleg nem tartalmaz, más adatok pedig vagy hiányosak, vagy nem kerülnek időben a rendszerekbe. Ez bizonyos esetekben csökkenti a határforgalom-ellenőrzések hatékonyságát.

Megállapításunk szerint a rendszereket általánosságban megfelelően alakították ki ahhoz, hogy megkönnyítsék a határforgalom-ellenőrzéseket, és az általunk felkeresett tagállamok (Finnország, Franciaország, Olaszország, Luxemburg és Lengyelország) általában véve megfeleltek az alkalmazandó jogi keretnek. Meg kell hagyni azonban, hogy néhány ország nemzeti SIS II és VIS alkotóeleme a többiekéhez képest hatékonyabb határforgalom-ellenőrzést tesz lehetővé.

Az Eurosur és a PNR tekintetében – uniós és nemzeti szinten egyaránt – jelentős késedelmek léptek fel az informatikai megoldások végrehajtásában. Emiatt a határőrök és más hatóságok nem tudták kihasználni az e rendszerektől várt előnyöket.

A schengeni értékelési mechanizmus fontos szerepet játszik az Unió külső határainak biztosításában. Az értékelések rendszerint mélyrehatóak és módszeresek, és a rendszerek fő elemeire irányulnak. Az azonosított hiányosságokat a tagállamok azonban csak sokára tudják orvosolni. Ennek oka, hogy nem írtak elő kötelező határidőket az értékelő jelentések elfogadására és a korrekciós intézkedések végrehajtására.

A tagállamok ugyan egyre gyakrabban veszik igénybe az információs rendszereket, ezek alkalmazása azonban még szisztematikusabb is lehetne. A határőrök körében végzett felmérésünk tanúsága szerint a határőrök több mint felével megesett már, hogy a rendszereket figyelmen kívül hagyva engedett át embereket a határon. Azt is megjegyeztük továbbá, hogy eltérés van a kibocsátott és az ellenőrzött vízumok száma között.

A határőrök a rendszerbe bevitt adatok alapján hoznak olyan döntéseket, amelyek hatással vannak az európai polgárok biztonságára. Ezen adatok minősége tehát rendkívül fontos. Az uniós jogszabályok értelmében az adatok minőségével kapcsolatos felelősséget a tagállamok viselik. Megállapításunk szerint az európai információs rendszerekre vonatkozó jogi aktusokban azonban kevés szó esik az adatok minőségének ellenőrzéséről. Noha az eu-LISA havonta automatikusan ellenőrzi a SIS II rendszerben található adatok minőségét, az ellenőrzések eredményei csak az érintett tagállamok számára elérhetők, így az Ügynökség vagy a Bizottság nem tudja értékelni, hogy az egyes országok előreléptek-e az adatminőséggel kapcsolatos problémák megoldásában. Sem az eu-LISA, sem a Bizottság nem rendelkezik jogérvényesítési hatáskörrel annak biztosításához, hogy a tagállamok időben orvosolják az adatminőséggel kapcsolatos problémákat.

A határőrök az információs rendszerekből nem mindig kapnak időszerű és hiánytalan adatokat. Egy név ellenőrzésekor például akár több száz eredmény is feljöhet a SIS II rendszerben (többnyire téves találatok), és a jogszabály értelmében ezeket manuálisan mind ellenőrizniük kell. Ez nemcsak a határforgalom-ellenőrzések hatékonyságát csökkenti, hanem a valódi találatok figyelmen kívül hagyásának kockázatát is növeli. Ha a SIS II rendszer adatsorai hiányosak, az a kapcsolódó egyéb rendszerekre is hatással van.

Az Eurodac kivételével általában nincs kötelező határidő az adatok bevitelére. Az Eurosur célja szerint például valós idejű információkkal szolgál a határokon kialakult helyzetről. Míg azonban az ellenőrzésünk által érintett országok némelyike csakugyan valós időben viszi be az információkat az Eurosur rendszerbe, más országok ezt csak hetente egyszer teszik meg. Az Eurodac működésének 2003-as megkezdése óta nem volt egyetlen olyan év sem, amikor az összes tagállam időben továbbította volna a szükséges adatokat. A késedelmes adattovábbítás miatt előfordulhat, hogy nem a megfelelő országot jelölik ki a menedékjog iránti kérelem elbírálására.

A következő ajánlásokat fogalmazzuk meg a Bizottság részére:

• ösztönözze a SIS II és a VIS képzési környezetének alkalmazását
• gyorsítsa fel a schengeni értékelések során feltárt hiányosságok kijavítását
• elemezze a vízumellenőrzésekkel kapcsolatos eltéréseket
• fejlessze tovább az adatok minőségének ellenőrzésére szolgáló eljárásokat
• csökkentse az adatok bevitelével kapcsolatos késedelmeket

Bevezetés

A schengeni térség

A jelenleg 26 schengeni államból álló schengeni térség (lásd: 1. ábra) létrehozása lehetővé tette minden utazó számára, hogy a belső határokat határforgalom-ellenőrzés nélkül lépje át. A határellenőrzés eltörlése érdekében a részt vevő országok közös vízumpolitikában is megállapodtak, továbbá hivatalos formába öntötték a rendőrségi és igazságügyi együttműködést.

Forrás: Európai Parlament.

A schengeni térséget az uniós polgárok kétharmada az Unió legfőbb vívmányai egyikének tartja. Közel 70%-uk azonban azt is elvárja az Uniótól, hogy többet tegyen a külső határok védelme érdekében¹.

A schengeni térség külső határainak ellenőrzéséhez használt információs rendszerek

A belső határok eltörlése szükségessé teszi, hogy a bűnözés és a terrorizmus megelőzése és a migráció ellenőrzése érdekében a külső határok ellenőrzése és őrizete eredményes legyen. Annak érdekében, hogy segítse a határőröket a schengeni térség külső határainak ellenőrzésében, az Unió több információs rendszert, illetve az információcseréhez szükséges közös keretet hozott létre. A legszélesebb körben használt rendszerek a következők: Schengeni Információs Rendszer (SIS II); Vízuminformációs Rendszer (VIS); Eurodac (európai ujjnyomat-azonosító rendszer); európai határőrizeti rendszer (Eurosur) és az utas-nyilvántartási adatállomány (PNR) kezelésére szolgáló rendszerek (lásd: 2. ábra). Ezenfelül az Unió két további, a határbiztonság szempontjából fontos információs rendszer – a határregisztrációs rendszer, valamint az Európai Utasinformációs és Engedélyezési Rendszer – létrehozásán fáradozik, amelyek közül az előbbi várhatóan 2020-ban, az utóbbi várhatóan 2021-ben lép működésbe.

Forrás: Európai Számvevőszék.

A schengeni államok határátkelőhelyein a határőrök a SIS II, a VIS és az Eurodac rendszert használják személyi ellenőrzésre. Az Eurosur és a PNR rendszer az Unió külső határain vagy azokon túl bekövetkező eseményekről, valamint a határra érkező légi járatok utasairól szolgál információkkal. E két rendszer révén előre lehet látni a határbiztonság szempontjából lényeges eseményeket. A 3. ábra részletesebben ábrázolja, hogyan használják elvben a határőrök e rendszereket a határforgalom-ellenőrzések során, valamint azt is, hogy a Mellékletben ismertetettek szerint mely országok számára mely információs rendszerek elérhetőek.

Forrás: Európai Számvevőszék.

A különböző nemzeti bűnüldöző hatóságok, valamint a vám-, vízum- és igazságügyi hatóságok szintén használják e rendszereket. Ugyanakkor ők felelnek a vonatkozó adatok e rendszerekbe való beviteléért is. A PNR esetében az információkat a légitársaságok szolgáltatják.

Az e rendszereket a tagállamokban használó határőrök (és más hatóságok) a külön erre a célra kifejlesztett saját nemzeti rendszereiken keresztül férnek hozzá a központi uniós rendszerekhez. Az uniós jogalkotók az uniós jogban² minimumkövetelményeket határoztak meg e nemzeti információs rendszerek végrehajtására vonatkozóan.

Uniós szinten az Európai Bizottság, ezen belül a Migrációügyi és Uniós Belügyi Főigazgatóság (DG HOME) visel általános felelősséget az információs rendszerek fejlesztéséért és finanszírozásáért, a PNR kivételével, amelynek nincs uniós szintű központi eleme (de részesülhet uniós támogatásban). A Bizottság 2012-től kezdődően megbízta a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség nagyméretű IT-rendszereinek üzemeltetési igazgatását végző európai uniós ügynökséget (eu‑LISA) az adatok tárolásával, valamint a SIS II, az Eurodac és a VIS rendszerek fenntartásával. Az Eurosur kezelését időközben az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség, más néven Frontex, illetve a tagállamok vették át.

A rendelkezésre álló adatok alapján végzett becslésünk szerint az uniós költségvetés több mint 600 millió eurót³ bocsátott az ellenőrzésünk tárgyát képező rendszerek uniós szintű elemeinek létrehozásával kapcsolatos költségek fedezésére. A rendszerek üzemeltetésének éves költsége összesen megközelítőleg 61,5 millió euró volt⁴. Ezenfelül saját költségvetésükből a tagállamok is hozzájárulnak a nemzeti rendszerek kifejlesztésével és fenntartásával járó költségekhez. Habár a nemzeti rendszerekkel járó tagállami kiadásokra vonatkozó információk nem állnak minden esetben rendelkezésre, a jelek szerint jelentős összegekről van szó. A SIS II létrehozására például a tagállamok az uniós költségvetésből kifizetett 95 millió eurón felül megközelítőleg 235 millió eurót fordítottak⁵.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Az Unió folyamatosan törekszik az uniós határok biztonságának javítására, ami fontos kérdés az uniós polgárok számára. Tekintettel arra, hogy a közelmúltban kialakult biztonsági és migrációs helyzetből fakadóan az Unió külső határaira növekvő nyomás nehezedik, ellenőrzésünk révén olyan szempontokat igyekeztünk feltárni e rendszerek kialakítását és használatát illetően, amelyek révén nőhet a határőrök munkájának hatékonysága Észrevételeink és ajánlásaink segítséget nyújthatnak az e rendszerek támogatására a következő többéves pénzügyi keretben rendelkezésre bocsátandó uniós források céljainak meghatározásában is.

A fő ellenőrzési kérdés a következő volt:

• Hatékonyan támogatják a fő uniós belső biztonsági információs rendszerek a határellenőrzést?

Ezt az ellenőrzési kérdést a következő részkérdésekre bontottuk fel:

• Megfelelően alakították ki az uniós belső biztonsági információs rendszereket ahhoz, hogy elősegítsék a hatékony határforgalom-ellenőrzést?
• Releváns, időszerű és hiánytalan információkkal látják el az uniós belső biztonsági információs rendszerek a határőröket a határforgalom-ellenőrzések során?

Ellenőrzésünk a következő öt rendszerre terjedt ki: Schengeni Információs Rendszer (SIS II); Vízuminformációs Rendszer (VIS); Eurodac (európai ujjnyomat-azonosító rendszer); európai határőrizeti rendszer (Eurosur) és az utas-nyilvántartási adatállomány (PNR) kezelésére szolgáló rendszerek.

Megvizsgáltuk, hogy e rendszerek (az uniós rendszerek tagállami és központi elemei egyaránt) révén mennyire hatékonyan tudják a határőrök és más tisztviselők ellenőrizni a schengeni térségbe az engedélyezett határátkelőhelyeken belépő személyeket⁶. Ilyen átkelőhelyek a szárazföldi határátkelőhelyek, a tengeri kikötők és a repülőterek (amelyek bizonyos tagállamok esetében azok egyedüli külső uniós határai).

Áttekintettük és elemeztük az ellenőrzésünk tárgyát képező öt rendszerhez kapcsolódó stratégiai dokumentumokat, értékeléseket és statisztikákat, valamint azok nemzeti és uniós szintű végrehajtásához kapcsolódó számos dokumentumot. Emellett felkerestünk határátkelőhelyeket Finnországban, Franciaországban, Olaszországban, Luxemburgban és Lengyelországban, és interjút készítettünk a határforgalom-ellenőrzést végző hatóságokkal. Készítettünk interjúkat a Migrációügyi és Uniós Belügyi Főigazgatóság, a Frontex és az eu-LISA munkatársaival is.

A 28 uniós tagállamban és a 4 schengeni társult államban (Izland, Liechtenstein, Norvégia és Svájc) felmérést végeztünk továbbá az uniós határőrök körében, hogy megtudjuk, használóként hogyan vélekednek a rendszerekről. Felmérésünkre 951 választ kaptunk.

Megállapítások

Az információs rendszerek kialakítása hatékony határforgalom-ellenőrzést tesz lehetővé, de a hiányosságok felszámolása soká tart

Megvizsgáltuk, hogy az általunk felkeresett schengeni államok a vonatkozó uniós jogszabályokban előírtaknak megfelelő módon és időben hozták-e létre az információs rendszereket. Megvizsgáltuk továbbá a schengeni értékelési mechanizmust és azt, hogy a schengeni államok milyen mértékben vették igénybe a rendelkezésre álló uniós forrásokat saját nemzeti rendszereik létrehozásához és fejlesztéséhez.

Az információs rendszerek általában megfeleltek az uniós követelményeknek, de nem egyforma hatékonysággal működtek

Míg az egyes schengeni államok egyedül felelnek saját határaik védelméért, a térség védelme érdekében folytatott eredményes együttműködésükhöz a határforgalom-ellenőrzések bizonyos fokú összehangolására van szükség. A határforgalom-ellenőrzések, valamint az információs rendszerekbe bevitt adatok egységességét és minőségét irányítási minimumkövetelmények segítenek biztosítani.

Minden schengeni államnak létre kell hoznia az uniós központi rendszerekhez kapcsolódó saját kiegészítő nemzeti rendszereit. Az általunk felkeresett schengeni államok mindegyike megtette ezt, a vonatkozó jogszabályokban meghatározott követelményeknek megfelelően. Megállapítottuk azonban, hogy bár az összes rendszer eleget tesz a közös minimumkövetelményeknek, nem minden nemzeti rendszer egyformán hatékony. Ezzel kapcsolatban a következő bekezdésekben bemutatunk néhány példát.

Egyes tagállamokban a nemzeti rendszereken keresztül nem érhető el az uniós központi rendszerek által kínált összes funkció, ami csökkenti a határforgalom-ellenőrzések hatékonyságát. A központi SIS II rendszer például lehetőséget kínál az ujjnyomatok tárolására és ellenőrzésére. Ez azért fontos, mert nem mindig lehetséges egyedileg azonosítani egy személyt az alapvető személyes adatok, azaz a név vagy a születési dátum alapján. Ezek az adatok meghamisíthatók, illetve az érintett megtagadhatja azok megadását. Az ujjnyomatok sokkal nagyobb bizonyosággal teszik lehetővé egy adott személy azonosítását. Nem minden schengeni állam nemzeti rendszerén keresztül lehet azonban még biometrikus keresést végezni a SIS-ben tárolt ujjnyomatok alapján, mivel a szükséges műszaki megoldások végrehajtása egyes országokban tovább tart, mint másutt. Amikor központilag elérhetővé vált az ujjnyomat-azonosítás, csupán tíz schengeni állam erősítette meg, hogy kész annak használatára.

A vízumokat vagy útleveleket ellenőrző határőrök időnként hibaüzeneteket kapnak a rendszerekből. Ennek számos oka lehet, például az ujjnyomatok nem megfelelő minősége, rossz összeköttetés, vagy a vízumok beolvasásánál felmerülő problémák. Míg a központi uniós rendszerek rendszerint kijelzik, hogy milyen jellegű a hiba, egyes nemzeti rendszerek – például a luxemburgi és a finn rendszer – csupán azt jelzik, hogy hiba történt, de nem adják meg annak okát. Ez azt jelenti, hogy a hiba okát a határőröknek kell kideríteniük, és előfordulhat, hogy az utasokat további ellenőrzésre (ún.„elkülönített helyen történő ellenőrzés”) küldik, ami lassítja az ellenőrzést és feltartja az utasokat.

A SIS II esetében a schengeni államoknak lehetőségük van vagy belépni a központi adatbázisba és onnan adatokat lekérdezni, vagy e célból saját nemzeti másolatokat létrehozni. Az államok többsége saját nemzeti másolatot használ, néhányuk (Dánia, Finnország, Liechtenstein, Norvégia és Szlovénia) viszont közvetlenül kapcsolódik az európai adatbázishoz. Amennyiben egy schengeni állam a SIS II nemzeti másolatát használja, azt mindenkor össze kell hangolni a központi európai adatbázissal, hogy a határforgalom-ellenőrzések a legfrissebb információkra támaszkodhassanak. A mintánk részét képező országok közül kettő (Lengyelország és Franciaország) esetében azonban az értékelésekből az derült ki, hogy eltérések vannak a nemzeti másolatokban és a központi adatbázisban szereplő adatok között.

Megállapítottuk azt is, hogy bizonyos tagállami szintű jogi akadályok (adatvédelmi és nemzetbiztonsági szabályok) gátolják az emberi erőforrások hatékony elosztását. Ha egy határőr egy másik schengeni országba látogat (pl. hogy segítséget nyújtson a görögországi és olaszországi migrációs válság során bevezetett fokozott ellenőrzésekhez), akkor nem használhatja az adott ország nemzeti rendszereit. Az alapelv az, hogy önállóan nem folytathatnak ellenőrzéseket, csak segítséget nyújthatnak az adott ország határőreinek. Míg az elkülönített helyen történő ellenőrzéseknek különböző mértékben segítségére lehetnek (pl. egy adott schengeni állam igénybe veheti egy másik schengeni állam hamisított okmányokkal foglalkozó szakértőjét), a határátkelőhelyeken végzett okmányellenőrzések (ellenőrzési ponton történő ellenőrzés) során csak korlátozott segítséget nyújthatnak. Akadályt jelent az is, hogy a valamely más schengeni államban való munkavégzés nyelvi nehézségekkel jár.

Az, hogy a rendszerek mennyire hasznosak a határőrök számára, attól függ, hogy mennyire képzettek azok használatához. Megállapítottuk, hogy az általunk felkeresett tagállamokban a SIS II és a VIS esetében semmilyen képzési környezet nem áll rendelkezésre nemzeti szinten, így a határőröknek "élesben” kell gyakorolniuk, nem pedig olyan biztonságos környezetben, ahol a munkájuk során ritkán előforduló olyan különleges esetekkel és forgatókönyvekkel kapcsolatban is tapasztalatot szerezhetnének, mint pl. a határátkelőhelyen terrorizmussal gyanúsított személy vagy eltűnt kiskorú gyermek azonosítását lehetővé tevő találat.

Az Eurosur és a PNR késedelmes végrehajtása miatt a határforgalom-ellenőrzést végző hatóságok fontos információkat nem osztottak meg

Az Eurosur és a PNR rendszerre vonatozó végrehajtási szabályok eltértek az eu-LISA által létrehozott és kezelt rendszerekre vonatkozó szabályoktól. Eltérő okokból ugyan, de mindkét rendszer végrehajtását egyes határidők túllépése és késedelmek nehezítették. Ennek következtében több hónapig elérhetetlenek maradtak olyan fontos információk, amelyeket e rendszereknek kellett volna szolgáltatniuk.

Az Eurosurt a Frontex és a tagállamok fejlesztették ki, előbbi az uniós, utóbbi a nemzeti szintű alkotóelemeket. Végfelhasználói interfésze az összes részt vevő nemzeti hatóság esetében megegyezik. A rendszer célja, hogy a Frontex és az uniós tagállamok közötti együttműködés fokozása révén javítsa az Unió külső határainak helyzetével kapcsolatos tájékozottságukat és reakcióképességüket. A tagállamoknak információkat kell nyújtaniuk saját határaik helyzetéről (úgynevezett „nemzeti helyzetképek”, amelyek szemléltetik a jogellenes határátlépéseket, a határokon átnyúló bűnözést, a válsághelyzeteket és a külső határok ellenőrzése szempontjából lényeges más eseményeket) annak érdekében, hogy kiépítsék a közös hírszerzést és képet adjanak egész Európa helyzetéről. Ez fontos például a határőrök bevetésével kapcsolatos prioritások meghatározása, illetve a gyanús járművek/hajók észlelése szempontjából.

Az Eurosurral kapcsolatos késedelmek a nemzeti koordinációs központok létrehozását is érintették. A nemzeti koordinációs központok koordinálják a külső határok őrizetéért felelős valamennyi hatóság közötti információcserét. Az Eurosurról szóló rendelet értelmében a tagállamoknak 2014 decemberéig kellett létrehozniuk nemzeti koordinációs központjukat. Egy közel négy évvel később készült elemzésből azonban az derült ki, hogy számos tagállam még mindig nem tett teljes körűen eleget a kötelezettségeknek⁷. Ezenfelül csupán a tagállamok fele osztott meg önkéntesen a felügyeleti erőforrások felhasználására vonatkozó, illetve a nemzeti helyzetképeikkel kapcsolatos további információkat.

Az Eurosur uniós szinten ugyancsak késéssel valósult meg. A Frontex 2017 végéig – amikor a jogszabály hatályba lépésétől már három év telt el – nem szerezte meg a hálózatához szükséges biztonsági tanúsítást. E tanúsítás nélkül minősített adatokat nem lehetett megosztani az Eurosur hálózaton keresztül. Az Eurosur végrehajtásával kapcsolatos késedelmek miatt nem volt teljes az uniós szintű helyzetkép, ami akadályozta a tagállamok közötti együttműködést.

A PNR még mindig nem teljesen működőképes. A többi rendszertől eltérően azt rendelet helyett irányelv útján hozták létre, vagyis a tagállamokra bízták, hogy külön-külön, bármiféle közös európai platform nélkül hozzák létre saját PNR rendszereiket. Főként azért döntöttek a decentralizált végrehajtás melletti, mert nem született konszenzus a személyes adatok védelmét, tárolását és közzétételét illetően.

Sok tagállam nem hozta létre időben a PNR-t. Tizennégy tagállam nem hajtotta végre időben az utas-nyilvántartási adatállományra vonatkozó szabályokat⁸. Az irányelvnek⁹ 2018. május 25-ig kellett volna megfelelniük, 2019. március végén, 10 hónappal a határidőt követően azonban Spanyolország, Hollandia és Finnország még mindig nem értesítette a Bizottságot arról, hogy nemzeti szinten bármiféle intézkedést hoztak volna a PNR végrehajtása céljából¹⁰.

A PNR értelmében a schengeni térségbe érkező és onnan induló minden járat esetében továbbítani kell az utasokkal kapcsolatos adatokat. Ellenőrzésünk idejéig – Luxemburg kivételével – a felkeresett tagállamok egyike sem kötött e célból megállapodást az érintett légitársaságok mindegyikével.

A PNR fontos eszközt jelent, amelynek célja a terrorizmus és a súlyos bűncselekmények egyéb formáinak megelőzése, felderítése és kivizsgálása. A PNR-adatok biztonsági adatbázisokban szereplő adatokkal való összevetése lehetővé teszi az érintett hatóságok számára a veszélyes személyek felderítését. Amiatt, hogy néhány PNR rendszer még mindig nem működik, az érintett országokban a határforgalom-ellenőrzést végző hatóság nem értesül előre a határait átlépő, nagy kockázatot jelentő személyekről.

Mivel a PNR csupán utasok személyazonosító és utazási adatait gyűjti, más adatbázisokra van szükség annak ellenőrzéséhez, hogy az adott utas biztonsági fenyegetést jelent-e. Erre a célra a legtöbb tagállam a SIS II rendszert használja. A rendelet azonban eltérő értelmezéseket tesz lehetővé. Franciaország például úgy értelmezte a SIS II rendeletet, hogy az nem teszi lehetővé, hogy az utaslistákkal kapcsolatban lekérdezést hajtsanak végre a SIS II rendszerben. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy amikor az utaslistákat terrorizmussal gyanúsított személyek tekintetében ellenőrzik, Franciaország csak a nemzeti adatbázisaiból nyert információkat használja. Ha tehát a SIS II rendszer gyanúval kapcsolatos riasztást tartalmaz, és e gyanúról a többi európai hatóság értesül, csak a francia hatóságok nem, akkor a PNR rendszer keretében végzett ellenőrzés során nem észlelik az adott személyt.

A schengeni értékelések keretében megvizsgálják a nemzeti határforgalom-ellenőrzéseket, de a hiányosságok felszámolása sok időbe telik

2013 óta a schengeni államok és a Bizottság közösen felelnek a schengeni térségre vonatkozó szabályokban („schengeni vívmányok”) előírt nyomonkövetési és értékelési mechanizmus végrehajtásáért. A mechanizmus célja annak biztosítása, hogy a schengeni államok eredményesen, következetesen és átláthatóan alkalmazzák a schengeni szabályokat. Megvizsgáltuk, hogy a mechanizmus eléri-e a célját.

A jelenlegi, 2015–2019-es időszakra vonatkozó többéves értékelési programot 2014-ben hozták létre, és az mind a 26 schengeni országra kiterjed. Az ötéves időszak alatt minden országot egyszer értékelnek.

A standard helyszíni értékelést az 1. háttérmagyarázat mutatja be. Az értékelő csoport tagjait a schengeni államok jelölik ki a Bizottság kijelölésről szóló felhívása alapján (minden értékeléshez külön kijelölésről szóló felhívás kapcsolódik, és a schengeni államoknak két hét áll rendelkezésükre, hogy kijelöljék az értékelést végző személyeket). Az eu-LISA értékelői részt vehetnek a látogatásokon, de ezt nem teszik rendszeresen. A schengeni értékelések költsége az információs rendszerek kiadásaihoz képest viszonylag alacsony. A 2014–2018-as időszak tekintetében a Bizottság 11,9 millió eurót különített el a schengeni értékelésekre. A jelenlegi többéves programot az éves értékelési programokban kidolgozott tervek szerint hajtották végre.

Miután megvizsgáltuk az általunk felkeresett országokra vonatkozó schengeni értékeléseket, megállapítottuk, hogy ezek mélyrehatóak és módszeresek voltak, és a rendszerek fő elemeire irányultak. Az értékelések részletes operatív ajánlásokat tartalmaztak, az információs rendszerek javítására vonatkozóan külön is. Több évig is eltarthat azonban, mire a feltárt hiányosságokat orvosolják.

Az értékelő jelentés tervezetét a helyszíni értékeléstől számított hat héten belül elkészítik, de az, hogy a Bizottság elfogadja a jelentést, illetve a Tanács az ajánlásokat, egy évig is eltarthat, az elfogadáshoz ugyanis számos konzultációs eljárásra van szükség a schengeni állam és a Bizottság között, és e konzultációk tekintetében nem állapítanak meg határidőket.

Az ajánlások tanácsi elfogadását követően az érintett schengeni államoknak három hónap áll rendelkezésükre, hogy a tanácsi ajánlások végrehajtására irányuló cselekvési tervet nyújtsanak be. A cselekvési tervet a Bizottságnak és az értékelő csoportnak meg kell vizsgálnia, majd el kell fogadnia.

A cselekvési tervek végrehajtására ugyan nincs kitűzve határidő, de a schengeni államoknak a terv elfogadásától számított hat hónap elteltével meg kell kezdeniük a beszámolást a tervek végrehajtásáról. Más szóval a hiányosság feltárásának időpontjától csaknem két év is eltelhet, mire a schengeni állam elkezd beszámolni a meghozott korrekciós intézkedéseiről. A 4. ábra a helyszíni értékelést követő eljárást mutatja be.

Forrás: Európai Számvevőszék.

A jelenlegi értékelési ciklus keretében eddig egyetlen schengeni állam sem vett részt egynél több előre bejelentett helyszíni értékelésben. A Bizottság a schengeni államoknak az elfogadott cselekvési tervük végrehajtásával kapcsolatos saját beszámolására támaszkodik. Fennáll tehát annak a kockázata, hogy az öt év múlva esedékes következő értékelési fordulóig egyes hiányosságok megoldatlanok maradnak. További két évig eltarthat, míg az ország hatóságai végrehajtják a korrekciós intézkedéseket.

Ha a schengeni állam nem hajtja végre cselekvési tervét, a Bizottság ugyan javasolhat a helyszíni értékelést követő újabb vizsgálatot, de a végrehajtás kikényszerítésére nem áll rendelkezésére más mechanizmus. Elméletben, ha valamely schengeni államban tartósan fennálló súlyos hiányosságokat tárnak fel a külső határok igazgatása területén, a Tanács a Bizottság javaslata alapján ajánlhatja, hogy az ország a más schengeni államokkal közös határain ismét vezesse be az ellenőrzéseket.

A schengeni értékelési mechanizmusról szóló 2013. évi rendelet¹¹ értelmében a Bizottság köteles évente jelentést tenni az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a végrehajtott értékelésekről, a megfogalmazott ajánlásokról és a hiányosságok orvoslására irányuló intézkedések aktuális állásáról. A Bizottság még nem készített ilyen jelentést.

Finnország kivételével, amelynek értékelő jelentése ellenőrzésünk időpontjáig még nem készült el, az általunk felkeresett összes schengeni állam átesett az értékelésen. Megvizsgáltuk a cselekvési tervük végrehajtása terén elért előrehaladást, és úgy találtuk, hogy a végrehajtás eltérő ütemben zajlik. A kapott bizonyítékok tanúsága szerint Lengyelország az ajánlások 79%-át hajtotta végre két évvel a helyszíni értékelést követően, Franciaország négy évvel a helyszíni értékelést követően az ajánlások 87%-át hajtotta végre, míg a 2018-ban értékelt Luxemburg az ajánlások 92%-ának tett eleget. Az Olaszországtól kapott bizonyítékok arra utaltak, hogy az ország két évvel a helyszíni értékelést követően az ajánlások 15%-ának végrehajtásánál tartott.

Az uniós tagállamok kevéssé veszik igénybe a határellenőrzést szolgáló információs rendszerek javítására rendelkezésre álló uniós forrásokat

A határellenőrzés támogatására szolgáló legfőbb uniós eszköz a Belső Biztonsági Alap (ISF), amely a 2014–2020-as időszakra 3,8 milliárd eurós kezdeti keretösszeggel rendelkezik. Az Alap a következő eszközökből áll:

• a határigazgatást támogató eszköz (2,76 milliárd euró), amely támogatást nyújt a külső határok és a közös vízumpolitika igazgatásához. Írország és az Egyesült Királyság kivételével az összes uniós állam részt vesz a határigazgatást támogató eszköz végrehajtásában. A négy schengeni társult ország (Izland, Liechtenstein, Norvégia és Svájc) szintén részt vesz a külső határok és a vízumügy pénzügyi támogatására szolgáló eszköz végrehajtásában.
• a rendőrségi együttműködést támogató eszköz (1,04 milliárd euró), amely pénzügyi támogatást nyújt a rendőrségi együttműködéshez, a bűnmegelőzéshez és a bűnözés (többek között a migránsok csempészése) elleni küzdelemhez. Dánia és az Egyesült Királyság kivételével az összes uniós állam részt vesz a rendőrségi együttműködést támogató eszköz végrehajtásában.

A legtöbb tagállam 2017-ig semmilyen jelentős kiadásról nem számolt be. Mivel a kiadások késedelmesen indultak meg, a tagállamok lassú ütemben használták fel a pénzeszközöket. A Bizottság szerint ennek elsődleges oka az alkalmazott közbeszerzési eljárások nehézkes volta. Az ellenőrzés által érintett tagállamok emellett az adminisztratív többletterheket is megemlítették. Megjegyezték például, hogy valamely nemzeti program számára előirányzott összeg akár csekély mértékű növeléséhez is szükség van az adott program teljes körű felülvizsgálatára.

Az ellenőrzésünk által érintett országok a Belső Biztonsági Alapból kiosztott pénzeszközeik (61,2 millió euró) 3–29%-át kívánták az ellenőrzött öt rendszerre fordítani (lásd: 5. ábra). Ennek 43%-át (26,5 millió euró) a projektek fenntartására, 57%-át (34,7 millió euró) pedig a projektek bővítésére különítették el. E pénzeszközöket főként a SIS II és a VIS fenntartására, valamint az Eurosur és a PNR bővítésére fordították.

Forrás: Európai Számvevőszék, az Európai Bizottság adatai alapján.

A határőrök az információs rendszerekből nem mindig kapnak hiánytalan adatokat, ami csökkenti az ellenőrzések hatékonyságát

Értékeltük, hogy az tagállamok milyen mértékben osztanak meg releváns, időszerű és hiánytalan adatokat az ellenőrzésünk által érintett információs rendszereken keresztül. A rendelkezésre álló statisztikai adatokat megvizsgálva értékeltük, hogy a schengeni országok milyen mértékben veszik igénybe a rendszereket határforgalom-ellenőrzéseikhez és az információcseréhez. Emellett azt is megvizsgáltuk, hogy ezek az országok késedelem nélkül és hiánytalanul viszik-e be az adatokat a rendszerbe.

A tagállamok egyre gyakrabban használják a rendszereket információmegosztásra, de az ellenőrzések szisztematikusabbak is lehetnének

Attól kezdve, hogy egy egyén megjelenik a schengeni térség valamely határátkelőhelyén, a határőröknek európai információs rendszereket kell igénybe venniük az egyén személyazonosságának megerősítéséhez és annak ellenőrzéséhez, hogy az beléphet-e a schengeni térségbe.

SIS II

Ha egy schengeni állam információkkal bír egy (a vonatkozó jogszabályok értelmében) a határon feltartóztatandó személyről, riasztást kell létrehoznia a SIS II rendszerben. Ez minden részt vevő országban lehetővé teszi a határőrök számára, hogy fellépjenek, ha a határforgalom-ellenőrzések során találkoznak az adott személlyel (lásd: 2. háttérmagyarázat).

Megállapítottuk, hogy 2013 és 2017 között a más országokból származó riasztásokon alapuló, keresett személyekkel és tárgyakkal kapcsolatos találatok száma csaknem megháromszorozódott (lásd: 6. ábra).

Forrás: Európai Számvevőszék, az eu-LISA adatai alapján.

A találatok növekvő száma összhangban van a SIS II rendszeren belüli riasztások számának folyamatos növekedésével: ez utóbbi 2013 és 2017 között megközelítőleg 50 millióról 76 millió fölé emelkedett. A legtöbb riasztás (76%) elvesztett vagy ellopott okmányokkal kapcsolatos.

Az Eurostat adatai¹² szerint az olyan harmadik országbeli állampolgárok száma, akiktől megtagadták a beléptetést a külső határoknál, a legalacsonyabb, 2017-es érték – 440 000 – és a legmagasabb, 2009-es érték – 500 000 – között mozgott. Az információs rendszerek megfelelő módon lehetővé teszik annak megállapítását, hogy melyek a beléptetés megtagadásának legtipikusabb okai. A schengeni államok azonban nem mindig határozzák meg vagy rögzítik annak okát, hogy miért utasítottak el valakit a külső határnál.

Ahogy azt fentebb is kifejtettük, az információs rendszerekhez benyújtott lekérdezések száma folyamatosan növekszik. A nemzeti hatóságok az ellenőrzésünk során készített interjúk során azt állították, hogy mindenkit ellenőriznek, aki megpróbálja átlépni a külső határt. A felmérésünkből azonban az derült ki, hogy a határőröknek több mint a fele volt már olyan helyzetben, amikor a rendszerekben végzett keresés nélkül kellett döntenie arról, hogy átengedjen-e valakit a határon.

Forrás: Az Európai Számvevőszék felmérése.

Az információs rendszerek használata attól is függ, hogy milyen külső környezetben végzik az ellenőrzéseket. A határátlépések bizonyos típusai a többihez képest több nehézséget okoznak. Hajók fedélzetén végzett ellenőrzéseknél például gyakran merülnek fel összeköttetési problémák. Helyszíni vizsgálataink során két ország esetében figyeltük meg, hogy ilyen problémák akadályozzák a teljes körű vizsgálatot. A mozgó vonaton végzett ellenőrzések hasonló technikai nehézségekkel járnak.

Eurodac

A schengeni államok közötti fokozott adatcsere másik példája az Eurodac-rendszeren keresztüli adatcsere, amely lehetővé teszi, hogy ujjnyomatuk levételével vegyék nyilvántartásba a menedékkérőket és a szabálytalan határátlépéssel próbálkozó személyeket. 2003 óta megállapodás¹³ van érvényben az uniós tagállamok között, amely szerint a menedékjog iránti kérelmeket abban az országban kell elbírálni, ahol a kérelmező először nyilatkozik, hogy menedékért kíván folyamodni. Valahányszor egy tagállami közigazgatási szerv összeveti valaki ujjnyomatát az Eurodac nyilvántartásában szereplő ujjnyomatokkal, a rendszer találatot jelez, ha az adott személy már korábban, egy másik uniós országban folyamodott menedékért. Ebben az esetben az érintett személyt oda kell visszaküldeni.

2016-ig, a migrációs válság tetőfokáig jelentősen nőtt az olyan személyek által benyújtott, menedékjog iránti kérelmek száma, akik korábban már egy másik tagállamban is nyújtottak be ilyet. Az eredetileg egy másik uniós országba érkező kérelmezők nagy többsége Franciaországban vagy Németországban próbált menedéket kérni (lásd: 8. ábra).

Forrás: Európai Számvevőszék, az eu-LISA adatai alapján.

Utas-nyilvántartási adatállomány (PNR)

A PNR egy új rendszer. Ahogy azt már a 28. bekezdésben is kifejtettük, jóllehet a rendszer végrehajtása közös jogalapon nyugszik az egyes tagállamokban, azok továbbra is kevéssé tudják információcserére használni a rendszert.

Eurosur

Az Eurosur használata terén jelentős eltérések mutatkoznak a tagállamok között. 2013 és 2017 között több mint 140 000 eseményt rögzítettek az Eurosur rendszerben. Számos részt vevő ország azonban az események egy jelentős részét nem rögzítette¹⁴. Ausztria, Belgium, Ciprus, a Cseh Köztársaság, Németország, Dánia, Franciaország, Litvánia, Luxemburg, Málta, Hollandia, Portugália, Svédország és Szlovénia egyenként 5000-nél kevesebb eseményt rögzített, miközben a legaktívabb ország, Magyarország több mint 25 000 eseményt vett nyilvántartásba. Az is eltérő, hogy a tagállamok milyen típusú információkat osztanak meg. A tagállamok választhatnak, hogy csak a kötelező információkat (pl. az irreguláris migrációhoz és a határokon átnyúló bűnözéshez kapcsolódó adatokat, valamint a szárazföldi és tengeri határok őrizete során szerzett információkat) viszik-e be a rendszerbe, vagy ennél bővebb olyan információkat is, mint például a feltartóztatás után hozott jogi vagy közigazgatási intézkedésekre vonatkozó információk, valamint a légi határokkal és a határátkelőhelyeken végzett ellenőrzésekkel kapcsolatos információk. Finnország például úgy döntött, hogy nemzeti helyzetképéről minden információt megoszt, a kötelezőt és a választhatót egyaránt, Lengyelország és Franciaország viszont csak a kötelező információkat viszi be.

VIS

A schengeni államok vízumpolitikája közös. Rövid távú tartózkodásra jogosító közös vízumot adhatnak ki, amelynek birtokosa 90 napig tartózkodhat a 26 schengeni ország bármelyikében. 2018-ban a schengeni államok több mint 14 millió, rövid távú tartózkodásra jogosító schengeni vízumot adtak ki¹⁵.

A rendszer lehetővé teszi, hogy a schengeni térségen belül bárhol ellenőrizzék a schengeni vízum birtokosának személyazonosságát. A schengeni vízum birtokosa többször is átlépheti a terület külső határait, és ezt több különböző schengeni államban is megteheti. A VIS-re vonatkozó statisztikákból kiderül, hogy a határokon hányszor végeztek lekérdezést a vízumok kapcsán. 2017 első kilenc hónapjában 35 millió vízumellenőrzést végeztek a határokon, míg ugyanebben az időszakban a kiadott vízumok száma 12 millió volt. A schengeni államok között jelentős eltérések vannak az elvégzett ellenőrzések számát tekintve.

Megállapítottuk, hogy 2015 októbere és 2017 szeptembere között a legtöbb vízumot kiadó öt ország (Franciaország, Németország, Olaszország, Spanyolország és Görögország) kevesebb vízumellenőrzést végzett a határain, mint ahány vízumot kiadott. Az említett országok által mindösszesen kiadott közel 18 millió vízumhoz képest ellenőrzést csak kevesebb, mint 14 millió esetben végeztek.

Elméletben ennek lehet az az oka, hogy az ezen országok által kiadott vízummal utazók közül meglehetősen sokan más országon keresztül léptek be a schengeni térségbe, vagy elhalasztották utazásukat, illetve mégsem utaztak. Mivel azonban a legtöbb utazó azon ország vízumáért folyamodott, amelybe belépni kíván, és tekintve, hogy a schengeni vízum pénzbe kerül¹⁶, ez arra enged következtetni, hogy a vízumokat nem ellenőrzik szisztematikusan a határátkelőhelyeken.

Egyes rendszerekben hiányosak voltak az információk

Rendkívül fontos, hogy az információs rendszerekben milyen minőségű adatok találhatók. Az adatok rendszerbe való bevitele az igazságügyi és bűnüldöző hatóságok, valamint a tagállamok nemzeti határforgalom-ellenőrzést végző hatóságainak feladata. A határőrök ezen adatok alapján hoznak olyan döntéseket, amelyek hatással vannak az európai polgárok biztonságára.

Az uniós jogszabályok értelmében az adatok minőségével kapcsolatos felelősséget a tagállamok viselik. Uniós szinten ezért kevés a hivatkozás az adatok minőségének ellenőrzésére. Az Eurodac-rendelet az egyetlen, amely minőség-ellenőrzési keretet szabott meg az ujjnyomatokra nézve azzal, hogy az eu-LISA-ra bízta a minőségi standardok meghatározásának feladatát.

A SIS II rendelet sem a Bizottságot, sem az eu-LISA-t nem vonta be az adatminőséggel kapcsolatos eljárásokba, ehelyett a tagállamokat tette felelőssé azért, hogy a rendszerben található adatok pontosak, időszerűek és relevánsak legyenek¹⁷. A SIS II működését a nemzeti hivatalok koordinálják, és ők felelnek a rendszerbe bevitt információk minőség-ellenőrzéséért is¹⁸.

Az adatminőség 2018-ban nagyobb hangsúlyt kapott az eu-LISA-ról szóló új rendelet¹⁹ keretében, amely az adatminőséget biztosító eljárást a Bizottság és az eu-LISA hatáskörébe utalja. A rendelet előírta, hogy az eu-LISA-nak a SIS II, a VIS és az Eurodac rendszerre nézve automatikusan ellenőriznie kell az adatminőséget és be kell számolnia ezek adatminőségi mutatóról.

2017. április óta az eu-LISA havonta végez automatizált adatminőség-ellenőrzést olyan SIS II riasztások tekintetében, mint pl. a nem latin ábécét használó nyelvekből való névátírásból adódó problémák, vagy az, hogy általánosan használatos szavak – pl. „UNKNOWN” – bevitelekor elmaradnak az automatizált ellenőrzések. Az ilyen ellenőrzések egy jelentést generálnak, amely felsorolja a potenciálisan problémás minőségű riasztásokat, és a rendszer azt közvetlenül továbbítja az érintett országnak. Az adatvédelemmel kapcsolatos jogi követelményekkel összhangban azonban az eu-LISA maga nem láthatja az egyes riasztásokat – az Ügynökség csupán az egyes riasztástípusok és az egyes országok tekintetében felmerült minőségi problémák összesített számát látja.

A havi jelentések szerint átlagosan megközelítőleg 3 millió esetben merül fel potenciális adatminőségi probléma (az összesen átlagosan 82 milliós adatállományból), amikor az adatok esetleg nem felelnek meg a SIS II adatminőségi követelményeinek. Megállapítottuk, hogy sem az eu-LISA, sem a Bizottság nem rendelkezik jogérvényesítési hatáskörrel annak biztosításához, hogy a tagállamok időben korrigálják az adatminőséggel kapcsolatos problémákat. A havi jelentések csakugyan nem azt mutatják, hogy jelentős mértékben csökkent volna a SIS II minőségi figyelmeztetéseinek száma. Ráadásul mivel az eu-LISA nem látja az egyes riasztásokat, nem tudható, hogy egy adott hónapon belül új riasztásokról vagy a korábbi jelentésekből megoldatlanul maradt riasztásokról van-e szó. Ezen az áttekintésen felül, amely minőségirányítási eszközként kevéssé használható, nem találtunk semmilyen bizonyítékot arra, hogy uniós szinten lenne más automatizált adatminőségi ellenőrzés.

A SIS II rendszer bizottsági értékelése²⁰ szerint a schengeni államok az adatminőségi problémákat gyakori és visszatérő gondként említették. Mindent összevetve két fő adatminőségi probléma rajzolódik ki az általunk felkeresett országokat illetően: az egyik az adatok teljeskörűsége, a másik az adatok késedelmes bevitele a rendszerekbe.

A rendszerben található adatoknak lehetővé kéne tenniük, hogy a határőrök egyedileg azonosítani tudják az éppen ellenőrzött személyeket, és meg tudják állapítani, hogy átengedhetik-e őket. Azt tapasztaltuk, hogy a határőrök olykor nem kapnak megfelelő információkat a rendszerből e döntés meghozatalához.

Megállapítottuk például, hogy egyes riasztásoknál a személyek keresztneve vezetéknévként szerepelt, illetve nem vagy hiányosan volt megadva a születési dátum, ami megnehezítette a személy azonosítását²¹. Ilyen problémákból kifolyólag a határőrök egy név ellenőrzésekor akár több száz eredményt is kaphatnak a SIS II rendszerben (többnyire téves találatokat), és ezeket manuálisan kell ellenőrizniük. Ez nemcsak a határforgalom-ellenőrzések hatékonyságát csökkenti, hanem a valódi találatok figyelmen kívül hagyásának kockázatát is növeli.

A SIS II rendszer adatsorainak hiányos volta a kapcsolódó egyéb rendszerek hatékonyságát is csökkenti. Amikor például a schengeni államok hatóságai ellenőrzik az utas-nyilvántartási adatlista az utasinformációit, rendszerint a SIS II rendszer riasztásaival is összevetik azokat. A hiányos riasztások sok téves találatot eredményeznek, és tévesen gyanúsként jelölik meg az utast. Mivel minden riasztást manuálisan kell ellenőrizni, ez jelentős munkaterhelést jelent az utas-nyilvántartási adatlistákat feldolgozó utasadat-információs egységek számára. Ráadásul a PNR-adatok is lehetnek hiányosak. Előfordulhat, hogy a helyfoglalási rendszerekből származó adatok mindössze az utasok nevét és a járatszámot foglalják magukban.

A VIS rendszer csak a rövid távú tartózkodásra jogosító schengeni vízumokat tartja nyilván, pedig a schengeni államok még mindig több mint 200 különböző fajta nemzeti vízumot és tartózkodási engedélyt használnak, amelyekkel a harmadik országbeli állampolgárok beléphetnek a schengeni térségbe és azon belül utazhatnak. Ezeket az engedélyeket csak a nemzeti adatbázisokban tartják nyilván, amelyeket nem osztanak meg más országokkal. 2017-ben csaknem 2,6 millió ilyen engedélyt adtak ki a schengeni térségben²². Jelenleg nincs jogalap arra, hogy ezeket az engedélyeket a központi VIS rendszerben is rögzítsék.

Ezt az információs hiányosságot a Bizottság azonosította, és jelenleg rendeletet dolgoz ki a probléma megoldása érdekében²³. Mivel azonban ezek az úti okmányok akár 10 évig is érvényesek lehetnek, még évekig a rendszeren kívül maradnak, amíg ez az információs hiányosság meg nem oldódik.

Az Eurosur egyik gyenge pontja, hogy a tagállamok különböző formátumban nyújtják be jelentéseiket. Emiatt az információkat nem könnyű összesíteni, és akár az is előfordulhat, hogy valamely más tagállam technikai okokból nem fér hozzá az információkhoz.

Az adatokat rendszerint manuálisan viszik be az Eurosur rendszerbe. Amikor sűrűsödnek az események a határokon, a rendszerkezelők számára nehéz lehet az adatok kellően gyors bevitele, s emiatt romolhat az adatminőség²⁴. Ráadásul míg egyes tagállamok eseti alapon számolnak be az eseményekről, más tagállamok csak összesített adatokat bocsátanak rendelkezésre. Egyes tagállamok minden személyről külön eseményjelentést készítenek, míg más tagállamoknál egyetlen eseményjelentés több személyre vonatkozik. Ily módon a tagállamok által jelentett események számára vonatkozó statisztikai adatok használhatatlanná válnak, hiszen nem tükrözik a probléma valódi mértékét. Ez a Frontex számára is megnehezíti, hogy nyomon kövesse a fejleményeket és a további források elosztásával kapcsolatos prioritásokat az igényeknek megfelelően határozza meg.

Az eseményeket nem mindig rögzítik késedelem nélkül a rendszerekben

Ahhoz, hogy eredményesen végezhessék a munkájukat, a határőröknek naprakész információkhoz kell hozzáférniük a határt átlépő személyekről. A tagállamok azonban néha később viszik be az adatokat, mint ahogy azok a tudomásukra jutnak.

A PNR-adatok a helyfoglalás során keletkeznek, és a légitársaságokat bírsággal sújtják, ha késve küldik meg az utaslistákat. A VIS esetében az adatok a vízum kiadásával automatikusan keletkeznek. Az Eurodac esetében törvényes határidő vonatkozik a menedékkérőkkel kapcsolatos információk bevitelére. A SIS II és az Eurosur esetében azonban nincsen ilyen, az információk bevitelére vonatkozó konkrét időkeret²⁵.

Az Eurosur célja szerint valós idejű információkkal szolgál a határokon kialakult helyzetről, az információk időszerűsége azonban attól függ, hogy a tagállamok milyen gyorsan viszik be azokat. A számvevőszéki ellenőrzés által érintett országok némelyike csakugyan valós időben viszi be az információkat az Eurosur rendszerbe, míg más országok ezt csak hetente egyszer teszik meg. Emiatt előfordulhat, hogy valamely határon bekövetkező esemény (pl. nagy migránscsoport érkezése) akár egy héttel később jelenik meg az európai rendszerben.

A dublini rendelet²⁶ értelmében az az ország felel a menedékjog iránti kérelem elbírálásáért, amelybe belépve a menedékkérő először találta magát az Európai Unió területén. Attól a pillanattól kezdve, hogy az adott személy menedékjogot kér vagy szabálytalan határátlépés során előállítják, a tagállamoknak legfeljebb 72 óra áll a rendelkezésükre²⁷, hogy levegyék az ujjnyomatokat és továbbítsák azokat az Eurodac rendszerbe. Ha a menedékkérő másik tagállamba megy, az adatok késedelmes továbbítása ahhoz vezethet, hogy nem a megfelelő országot jelölik ki a menedékjog iránti kérelem feldolgozására (lásd: 55–56. bekezdés).

© EU, 2015/Forrás: Az Európai Bizottság Audiovizuális Szolgálata/Fotó: Angelos Tzortzinis

Az Eurodac működésének kezdete óta nem volt egyetlen olyan év sem, amikor az összes tagállam időben továbbította volna a szükséges adatokat. Tizenöt ország esetében az átlagos továbbítási idő 2017-ben meghaladta az ujjnyomatok bevitelére előírt határidőt – lásd: 9. ábra. Noha a rendelet lehetővé teszi az adatbeviteli határidő alóli mentességet, nincs olyan mechanizmus, amely az ilyen eseteket megkülönböztetné a rendeletben nem szereplő késedelmektől.

Forrás: Európai Számvevőszék, az eu-LISA által az Eurodac központi rendszer 2017. évi tevékenységeiről készített éves jelentése alapján.

Amint a 9. ábra is mutatja, Spanyolország esetében például 2017-ben átlagosan 30 napig tartott, hogy továbbítsa az ujjnyomatokat az Eurodac számára. Ez azt jelenti, hogy a Spanyolország területére való szabálytalan belépés során előállított személyeknek átlagosan 30 napjuk volt, hogy elérjenek egy másik tagállamot és ott kérjenek menedékjogot. Ha abban a másik országban a hatóságok összevetették az ujjnyomatokat az Eurodac rendszerben található adatokkal, nem találtak egyezést. Ilyen esetben az a másik ország lett volna elbírálni az adott személy menedékjog iránti kérelemét.

Következtetések és ajánlások

Megvizsgáltuk, hogy az Unió belső biztonsági információs rendszerei hatékonyan támogatják-e a határellenőrzést. Arra a következtetésre jutottunk, hogy a határőrök egyre gyakrabban veszik igénybe e rendszereket, illetve egyre jobban támaszkodnak rájuk a határforgalom-ellenőrzések során. Bizonyos adatokat azonban a rendszerek jelenleg nem tartalmaznak, más adatok pedig vagy hiányosak, vagy nem kerülnek időben a rendszerekbe. Ez bizonyos esetekben csökkenti a határforgalom-ellenőrzések hatékonyságát.

Úgy találtuk, hogy a rendszereket általánosságban megfelelően alakították ki ahhoz, hogy megkönnyítsék a határforgalom-ellenőrzéseket. Az általunk felkeresett országok az alkalmazandó jogi kerettel összhangban hozták létre rendszereiket. Meg kell hagyni azonban, hogy néhány ország nemzeti SIS II és VIS alkotóelemei a többiekéhez képest hatékonyabb határforgalom-ellenőrzést tesznek lehetővé (lásd: 17–21. bekezdés).

Míg a tagállamok egyre több információt osztanak meg a rendszereken keresztül, az emberi erőforrások megosztását jogi akadályok (adatvédelmi és nemzetbiztonsági szabályok) gátolják. A más tagállamokat felkereső határőrök nem férhetnek hozzá a fogadó országok információs rendszereihez azzal a céllal, hogy határforgalom-ellenőrzéseket végezzenek. Azt is megállapítottuk, hogy a rendszerek esetében semmilyen képzési környezet nem áll rendelkezésre, amelyben a határőrök a munkájuk során ritkán előforduló forgatókönyvekkel kapcsolatban is tapasztalatot szerezhetnének (lásd: 22–23. bekezdés).

A Bizottság ösztönözze a központi SIS II és a VIS képzési környezetének tagállamok általi alkalmazását, ami lehetővé tenné, hogy a határőrök megtapasztaljanak egyes valós élethelyzeteket a képzés során.

Határidő: 2020 vége.

Az informatikai megoldásokat olykor késedelmesen hajtották végre uniós és nemzeti szinten egyaránt. Négy évvel az Eurosur-rendelet hatálybalépését követően csupán a tagállamok fele osztott meg minden kötelező és önkéntesen megosztható információt az Eurosur platformon. Tizennégy tagállam nem hajtotta végre időben az utas-nyilvántartási adatállományra vonatkozó szabályokat. Emiatt a határforgalom-ellenőrzést végző hatóságok nem kaphattak teljes képet a schengeni térség külső határain kialakult helyzetről, és nem értesülhettek előre az e határokat átlépő, nagy kockázatot jelentő személyekről (lásd: 24–32. bekezdés).

A schengeni értékelési mechanizmus fontos szerepet játszik annak nyomon követésében, hogy a schengeni államok megfelelnek-e a schengeni szabályoknak. Megállapításunk szerint ezek az értékelések rendszerint mélyrehatóak és módszeresek voltak és a rendszerek fő elemeivel foglalkoztak. Az azonosított hiányosságokat a schengeni államok azonban csak sokára tudják orvosolni. Ennek oka, hogy nem írtak elő határidőket az értékelő jelentések elfogadására és a korrekciós cselekvési tervek végrehajtására (lásd: 33–41. bekezdés).

A Bizottság nem teljesítette arra irányuló kötelezettségét, hogy évente jelentést tegyen az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az elvégzett értékelésekről. Úgy tapasztaltuk, hogy az ellenőrzésünk által érintett schengeni államok egyike sem hajtotta végre teljes körűen cselekvési terveit, akár az értékelésüktől számított négy év elteltével sem. Ez arról tanúskodik, hogy az értékelési folyamat nem orvosolja gyorsan a feltárt hiányosságokat (lásd: 42–43. bekezdés).

A Bizottság

1. az Európai Parlament és Tanács részére az 1053/2013/EU rendelet 22. cikke értelmében benyújtandó értékelő jelentésbe az olyan késedelmekkel kapcsolatos információkat is foglaljon bele, amelyek az értékelt schengeni államoknak a tanácsi ajánlások végrehajtására irányuló cselekvési tervük végrehajtása terén merülnek fel;
2. javasoljon megfelelő jogalkotási és eljárási intézkedéseket annak érdekében, hogy lerövidüljön a schengeni értékelési ciklus időtartama.

Határidő: 2020 vége.

Az Unió a Belső Biztonsági Alapból forrásokat bocsát a tagállamok rendelkezésére az ellenőrzésünk által érintett információs rendszerek fejlesztésére és fenntartására. A felkeresett országok átlagosan a Belső Biztonsági Alapból kiosztott pénzeszközeik 15%-át szánták erre az öt rendszerre. Ezen uniós pénzeszközöket főként a SIS II és a VIS fenntartására, valamint az Eurosur és a PNR bővítésére fordították (lásd: 44–46. bekezdés).

Megállapítottuk, hogy a tagállamok egyre gyakrabban használják a rendszereket. A SIS II rendszerben 2013 és 2017 között a más országokból származó riasztásokon alapuló, keresett személyekkel és tárgyakkal kapcsolatos találatok száma csaknem megháromszorozódott (lásd: 47–58. bekezdés).

A rendszer használata azonban lehetne szisztematikusabb. A felmérésünkből az derült ki, hogy a határőröknek több mint a fele volt már olyan helyzetben, amikor a rendszerekben végzett keresés nélkül kellett döntenie arról, hogy átengedjen-e valakit a határon. Főként azt állapítottuk meg, hogy eltérés van a kibocsátott és az ellenőrzött vízumok száma között. Ezenfelül a VIS rendszer csak a rövid távú tartózkodásra jogosító schengeni vízumokat tudja kezelni – jelenleg nem alkalmas arra, hogy fogadja az olyan nemzeti vízumokkal kapcsolatos adatokat, amelyek szintén lehetővé teszik birtokosuk számára, hogy bármelyik schengeni államba belépjenek. Csak 2017-ben csaknem 2,6 millió ilyen vízumot adtak ki (lásd: 59–62. bekezdés). Ezt a hiányosságot a Bizottság feltárta, és javaslatot tett a VIS jogi keretének átdolgozására.

A Bizottság elemezze a kibocsátott és az ellenőrzött schengeni vízumok száma közötti eltérések okait, és javasoljon korrekciós intézkedéseket.

Határidő: 2020 vége.

A határőrök a rendszerben lévő adatok alapján hoznak olyan döntéseket, amelyek hatással vannak az európai polgárok biztonságára. Ezen adatok minősége tehát rendkívül fontos. Megállapításunk szerint azonban az európai információs rendszerekre vonatkozó jogi aktusokban kevés szó esik az adatminőség kérdéséről. A SIS II rendelet a Bizottságot és az eu-LISA-t kihagyva a tagállamokra ruházta az adatminőséggel kapcsolatos felelősséget (lásd: 63–65. bekezdés).

Noha az eu-LISA havonta automatikusan ellenőrzi a SIS II rendszerben található adatok minőségét és az eredményeket továbbítja az érintett országoknak, az Ügynökség csupán az egyes riasztástípusok és az egyes országok tekintetében felmerült minőségi problémák összesített számát látja. E jelentés nem elég részletes ahhoz, hogy lássuk, milyen előrelépések történtek az adatminőség kérdésének kezelése terén. Ezenfelül sem az eu-LISA, sem a Bizottság nem rendelkezik jogérvényesítési hatáskörrel annak biztosításához, hogy a schengeni országok időben korrigálják az adatminőséggel kapcsolatos problémákat (lásd: 67–70. bekezdés).

Úgy találtuk, hogy a határőrök az információs rendszerekből nem mindig kapnak időszerű és hiánytalan adatokat, ami csökkenti a határforgalom-ellenőrzések hatékonyságát. Például a határőrök egy név ellenőrzésekor akár több száz eredményt is kaphatnak a SIS II rendszerben (többnyire téves találatokat), és ezeket manuálisan kell ellenőrizniük. Ez nemcsak a határforgalom-ellenőrzések hatékonyságát csökkenti, hanem a valódi találatok figyelmen kívül hagyásának kockázatát is növeli (lásd: 71–76. bekezdés).

A Bizottság

1. kérje fel az eu-LISA-t, hogy havi monitoringjelentéseibe vegyen fel a schengeni államok által végrehajtott korrekciós intézkedésekre vonatkozó statisztikai adatokat is;
2. ha az adatminőség nyomon követése nem mutat javulást, hozza meg a szükséges intézkedéseket, pl. iránymutatás vagy a meglévő tanácsadó csoportok révén ösztönözze arra a schengeni államokat, hogy gyorsítsák fel a korrekciós intézkedések végrehajtását.

Határidő: 2020 végéig.

Az Eurodac kivételével általában nincs kötelező határidő az adatok bevitelére. Az Eurosur célja szerint például valós idejű információkkal szolgál a külső határokon kialakult helyzetről. Míg azonban az ellenőrzésünk által érintett egyes országok csakugyan valós időben viszik be az információkat az Eurosur rendszerbe, más országok ezt csak hetente egyszer teszik meg. Az Eurodac működésének 2003-as megkezdése óta nem volt egyetlen olyan év sem, amikor az összes tagállam időben továbbította volna a szükséges adatokat. A késedelmes adattovábbítás miatt előfordulhat, hogy nem a megfelelő országot jelölik ki a menedékjog iránti kérelem elbírálására (lásd: 77–82. bekezdés).

A Bizottság

1. elemezze az Eurodac adatbevitele szabálytalan késedelmeinek az okait és lépjen fel megfelelően az érintett tagállamokat illetően;
2. az Eurosur tekintetében alkalmazandó jogszabályok következő felülvizsgálata során javasolja, hogy vezessenek be kötelező határidőket az adatbevitelt illetően.

Határidő: 2021 vége.

A jelentést 2019. október 8-i luxembourgi ülésén fogadta el a Bettina JAKOBSEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Klaus-Heiner Lehne
elnök

Melléklet

A kiválasztott információs rendszerek rövid ismertetése

SIS II

A Schengeni Információs Rendszer (SIS) a biztonság és határigazgatás területén a legszélesebb körben használt és a legnagyobb információmegosztási rendszer Európában. A SIS II lehetővé teszi az illetékes nemzeti hatóságok, köztük a rendőrség és a határőrök számára, hogy személyekkel és tárgyakkal kapcsolatos riasztásokat vigyenek be és keressenek. A SIS riasztása nemcsak a konkrét személlyel vagy tárggyal kapcsolatos információkat tartalmazza, hanem útmutatással is szolgál a hatóságok számára, hogy mit tegyenek, ha megtalálják az adott személyt vagy tárgyat.

A SIS II három fő elemből áll: központi rendszer, nemzeti rendszerek és a rendszerek közötti kommunikációs infrastruktúra (hálózat). A SIS II rendszerbe az egyik tagállamban bevitt riasztást valós időben továbbítják a központi rendszernek, majd az az összes többi schengeni állam számára elérhetővé válik.

A SIS II-t használó valamennyi schengeni állam felel saját nemzeti rendszerének és nemzeti SIRENE-irodájának létrehozásáért, működtetéséért és fenntartásáért. A SIRENE-iroda egyedüli kapcsolattartó pontként szolgál a kiegészítő információk megosztása és a SIS II riasztásaihoz kapcsolódó tevékenységek összehangolása terén.

A nagyméretű informatikai rendszerekkel foglalkozó uniós ügynökség (eu-LISA) felel a központi rendszer és a kommunikációs infrastruktúra üzemeltetési igazgatásáért.

Az Európai Bizottság felel a rendszer általános felügyeletéért és értékeléséért, valamint a végrehajtási intézkedések elfogadásáért.

A SIS II 30 európai országban működik, köztük 26 uniós tagállamban (csak Írország és Ciprus nem csatlakozott még a SIS II rendszerhez) és 4 schengeni társult országban (Svájc, Norvégia, Liechtenstein és Izland).

VIS

A Vízuminformációs Rendszer (VIS) támogatja a közös vízumpolitika végrehajtását. A rendszer révén a schengeni államok adatokat tudnak cserélni a vízumokkal kapcsolatban. A rendszer azonosítási és ellenőrzési céllal biometrikus megfeleltetést tud végezni, elsősorban az ujjnyomatok esetében.

A VIS segítségével a határőrök ellenőrizni tudják, hogy a vízumot bemutató személy-e a vízum jogos birtokosa, hogy a vízum valódi-e, és hogy az érintett személy az adott időpontban továbbra is eleget tesz-e a vízumkövetelményeknek.

A vízumért folyamodó személyekről digitális fotó készül, valamint 10 ujjnyomatot vesznek tőlük. Ezeket a biometrikus adatokat a vízumkérelmi formanyomtatványban megadott adatokkal együtt rögzítik egy biztonságos központi adatbázisban. Biometrikus adatok használatával az ellenőrzések során gyorsabban, pontosabban és biztonságosabban megállapítható a vízumbirtokos személyazonossága. A rendszer a vízumkiadási folyamatot is megkönnyíti.

A VIS egy központi informatikai rendszerből és egy kommunikációs infrastruktúrából áll, amely utóbbi összekapcsolja a központi rendszert a nemzeti rendszerekkel. A VIS összeköti a schengeni államok nem uniós országokban található konzulátusait és valamennyi külső határátkelőhelyét. Kezeli és tárolja a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumok iránti kérelmekkel kapcsolatos adatokat és határozatokat.

A VIS schengeni eszköz, a schengeni térség valamennyi országában alkalmazandó. A VIS üzemeltetési irányításáért a nagyméretű informatikai rendszerekkel foglalkozó uniós ügynökség (eu-LISA) felel.

Eurodac

Az EURODAC az Unió menekültügyi ujjnyomat-adatbázisa. Elsődleges célja a 604/2013/EU rendelet (a „dublini rendelet”) végrehajtása. Ha valaki menedékjog iránti kérelmet nyújt be, függetlenül attól, hogy az Unión belül hol tartózkodik, ujjnyomatait továbbítják az EURODAC központi rendszerébe.

Az EURODAC 2003-as létrehozása óta segít meghatározni, hogy mely tagállam felel a menedékjog iránti kérelem feldolgozásáért.

Az EURODAC csak ujjnyomatokat tartalmaz (a nyilvántartásba vétel helyével és egyéb adataival együtt), más személyes adatot nem. A rendszert a 28 uniós tagállam és a schengeni társult országok használják: Izland, Liechtenstein, Norvégia és Svájc.

Eurosur

Az európai határőrizeti rendszer (EUROSUR) a tagállamok és a Frontex közötti együttműködést szolgáló irányítási keretet hoz létre a külső határokkal kapcsolatos európai szintű helyzetismeret és reagálási képesség javítása céljából. Célja, hogy elejét vegye a határokon átnyúló bűnözésnek és irreguláris migrációnak, valamint hogy kivegye részét a migránsok életének védelméből.

Az Eurosur-rendelet értelmében minden schengeni állam rendelkezik egy nemzeti koordinációs központtal, amely koordinálja a külső határőrizetért felelős valamennyi hatóság közötti, valamint a többi nemzeti koordinációs központtal és a Frontex-szel folytatott információcserét.

A Frontex felel a megfigyelési eszközök közös alkalmazásának koordinálásáért: a tagállamok a Frontex segítségét kérhetik ahhoz, hogy műholdképek, hajózási adatszolgáltatási rendszerek vagy egyéb eszközök használatával meg lehessen figyelni az Eurosur tekintetében figyelmet érdemlő kiválasztott területeket vagy hajókat. Ennek segítségével felderíthetőek az irreguláris migráció vagy a határokon átnyúló bűnözés egyes esetei, de súlyos vészhelyzetben lévő hajók helyét is meg lehet határozni így.

Az Eurosurt a schengeni térség minden országában, valamint Bulgáriában, Romániában és Horvátországban is használják.

PNR

Az utas-nyilvántartási adatállomány alatt az utasok által a helyfoglalás és az utasfelvétel során a légitársaságoknak megadott információkat értjük. Ilyen információ lehet többek között az utazás időpontja, az utazási útvonal, a jegyre vonatkozó információk, az elérhetőségek, az utazási iroda, a fizetési mód, az ülőhely száma és a poggyászinformáció. 2016. április 27-én az Európai Parlament és a Tanács elfogadta az utas-nyilvántartási adatállománynak (PNR) a terrorista bűncselekmények és súlyos bűncselekmények megelőzése, felderítése, nyomozása és a vádeljárás lefolytatása érdekében történő felhasználásáról szóló (EU) 2016/681 irányelvet.

Dánia kivételével²⁸ valamennyi uniós tagállam köteles létrehozni a PNR-adatok gyűjtéséért, tárolásáért és kezeléséért felelős külön szervezetet, az utasadat-információs egységet (PIU). Ezek az egységek egy erre a célra létrehozott informatikai rendszeren keresztül gyűjtik a PNR-adatokat a légi fuvarozóktól, és összevetik azokat a releváns bűnüldözési adatbázisokkal. Emellett az adatokat előre meghatározott kritériumok szerint is feldolgozzák olyan személyek azonosítása érdekében, akik érintettek lehetnek terrorista vagy más súlyos bűncselekményben. Az utasadat-információs egységek feladata az is, hogy a PNR-adatokat továbbítsák határőröknek és más nemzeti illetékes hatóságoknak, az Europolnak, valamint a többi tagállam utasadat-információs egységeinek.

Betűszavak és rövidítések

DG HOME: Migrációügyi és Uniós Belügyi Főigazgatóság

eu-LISA: A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség nagyméretű IT-rendszereinek üzemeltetési igazgatását végző európai uniós ügynökség

Eurodac: Európai ujjnyomat-azonosító rendszer

Eurosur: Európai határőrizeti rendszer

Frontex: Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség

ISF: Belső Biztonsági Alap

NCC: Nemzeti koordinációs központ

PNR: Utas-nyilvántartási adatállomány

SIS II: A Schengeni Információs Rendszer második generációja

VIS: Vízuminformációs Rendszer

Glosszárium

A schengeni térség országai: 26 európai ország, amelyek a közös határaikon megszüntettek minden útlevél-ellenőrzést, ezek közül 22 uniós tagállam, 4 pedig EFTA-ország: Belgium, Cseh Köztársaság, Dánia, Németország, Észtország, Görögország, Spanyolország, Franciaország, Olaszország, Lettország, Litvánia, Luxemburg, Magyarország, Málta, Hollandia, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Szlovénia, Szlovákia, Finnország, Svédország, Izland, Liechtenstein, Norvégia, Svájc.

Elkülönített helyen történő ellenőrzés: a megkezdett ellenőrzés folytatása, amelyet esetleg az összes ellenőrzött személy ellenőrzésének helyétől (az ellenőrzési ponttól) elkülönített helyen végeznek.

Ellenőrzési pont: az a hely, ahol valamely határátkelőhelyen az összes személy ellenőrzése folyik.

Határátkelőhely: az illetékes hatóságok által a külső határok átlépése céljára engedélyezett átkelőhely.

Határőr: olyan tisztviselő, aki a nemzeti joggal összhangban a határátkelőhelyen, a határon vagy a határ közvetlen közelében teljesít szolgálatot, és aki határellenőrzési feladatokat végez.

Interoperabilitás: interoperabilitás alatt általában a különböző információs rendszerek azon képességét értjük, hogy kommunikáljanak egymással, adatokat cseréljenek és felhasználják az egymással megosztott információkat.

Schengeni társult államok: az Európai Szabadkereskedelmi Társulás (EFTA) négy tagállama (Izland, Liechtenstein, Norvégia és Svájc), amelyek az Európai Uniónak nem tagjai, de megállapodásokat írtak alá a Schengeni Megállapodáshoz kapcsolódóan.

Ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések, biztonságpolitika és jogérvényesülés kiadási területeiért felelős, Bettina Jakobsen számvevőszéki tag elnökölte és vezette III. Kamara végezte Katja Mattfolk kabinetfőnök és Kim Storup kabinetattasé, Alejandro Ballester Gallardo ügyvezető, valamint Piotr Senator, Alexandre Tan és Mirko Iaconisi számvevők támogatásával. Nyelvi támogatás: Michael Pyper.

Balról jobbra: Mirko Iaconisi, Piotr Senator, Michael Pyper, Bettina Jakobsen, Alejandro Ballester Gallardo, Katja Mattfolk.

Végjegyzetek

¹ Eurobarométer 89.2, 2018.

² A SIS II-ről szóló 1987/2006/EK rendelet, a SIS II-ről szóló 2007/533/IB határozat, a VIS-ről szóló 767/2008/EK rendelet, az Eurodacról szóló 603/2013/EU rendelet és az Eurosurról szóló 1052/2013/EU rendelet. A PNR-ről szóló (EU) 2016/681 irányelv.

³ A Bizottság által közzétett dokumentumokban szereplő, illetve a SIS II és a VIS bizottsági számviteli rendszeréből szerzett információk alapján. Az összegbe nem tartoznak bele az Eurodac fejlesztési költségei, amelyekre nézve nem állnak rendelkezésre összesített adatok.

⁴ Ez magában foglalja az eu-LISA keretében az ellenőrzésünk által érintett információs rendszerekhez közvetlenül kapcsolódó kiadásokra vállalt 2017. évi kötelezettségeket és a Frontex Eurosurhoz kapcsolódó 2017. évi kötelezettségvállalásait, valamint a Migrációügyi és Uniós Belügyi Főigazgatóság SIS/VIS/Eurodac rendszerhez kapcsolódó 2017. évi kifizetési előirányzatainak végrehajtását.

⁵ Az Európai Számvevőszék 03/2014. sz., „A Schengeni Információs Rendszer második generációjának (SIS II) az Európai Bizottság általi kifejlesztése: tanulságok” című különjelentése.

⁶ „Az EU válasza a menekültválságra: a hotspot-rendszer” című 6/2017. sz. különjelentésünkben már foglalkoztunk az irreguláris migrációhoz kapcsolódó néhány kérdéssel, és azokat későbbi kiadványainkban is tovább fogjuk vizsgálni.

⁷ A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az európai határőrizeti rendszer (EUROSUR) értékeléséről, COM(2018) 632 final.

⁸ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hu/MEMO_18_4486.

⁹ Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/681 irányelve (2016. április 27.) az utas-nyilvántartási adatállománynak (PNR) a terrorista bűncselekmények és súlyos bűncselekmények megelőzése, felderítése, nyomozása és a vádeljárás lefolytatása érdekében történő felhasználásáról.

¹⁰ http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-19-1472_hu.htm.

¹¹ A 2013. október 7-i 1053/2013/EU tanácsi rendelet 20. cikke.

¹² https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/-/migr_eirfs.

¹³ A Tanács 343/2003/EK rendelete (2003. február 18.) egy harmadik ország állampolgára által a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról („Dublin II rendelet”).

¹⁴ Az európai határőrizeti rendszer létrehozásáról szóló, 2013. október 22-i 1052/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet értékelése, SWD(2018) 410, 2018.12.19.

¹⁵ https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/visa-policy#stats.

¹⁶ A schengeni vízum 60 euróba kerül.

¹⁷ A 2006. december 20-i 1987/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 34. cikke.

¹⁸ 7. cikk, ugyanott.

¹⁹ A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség nagyméretű IT-rendszereinek üzemeltetési igazgatását végző európai uniós ügynökségről (eu-LISA) szóló (EU) 2018/1726 rendelet 12. cikke.

²⁰ A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az 1987/2006/EK rendelet 24. cikkének (5) bekezdésével, 43. cikkének (3) bekezdésével és 50. cikkének (5) bekezdésével, valamint a 2007/533/IB határozat 59. cikkének (3) bekezdésével és 66. cikkének (5) bekezdésével összhangban a Schengeni Információs Rendszer második generációjának (SIS II) értékeléséről, 2016.12.21., 11. o.

²¹ A SIS II rendszerről szóló bizottsági értékelés szerint sok tagállam számolt be arról, hogy az adatminőségi kérdések gyakori és visszatérő problémát jelentenek. A Bizottság jelentése a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek az 1987/2006/EK rendelet 24. cikkének (5) bekezdésével, 43. cikkének (3) bekezdésével és 50. cikkének (5) bekezdésével, valamint a 2007/533/IB határozat 59. cikkének (3) bekezdésével és 66. cikkének (5) bekezdésével összhangban a Schengeni Információs Rendszer második generációjának (SIS II) értékeléséről, 2016.12.21.

²² Az Eurostat statisztikai adatai (első engedélyek 2017-ben): http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_resfirst&lang=en.

²³ COM(2018) 302, Javaslat – az Európai Parlament és a Tanács rendelete a 767/2008/EK rendelet, a 810/2009/EK rendelet, az (EU) 2017/2226 rendelet, az (EU) 2016/399 rendelet, a(z) XX/2018 rendelet [interoperabilitási rendelet], valamint a 2004/512/EK határozat módosításáról és a 2008/633/IB tanácsi határozat hatályon kívül helyezéséről.

²⁴ Forrás: Az európai határőrizeti rendszer létrehozásáról szóló, 2013. október 22-i 1052/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet értékelése, 2018.9.12., 44. o.

²⁵ A PNR-adatok a helyfoglalás során keletkeznek, és a légitársaságokat bírsággal sújtják, ha késve küldik meg az utaslistákat. A VIS esetében az adatok a vízum kiadásával automatikusan keletkeznek.

²⁶ A 604/2013/EU rendelet.

²⁷ Az Eurodac-rendelet 9. cikkének (1) bekezdése és 14. cikkének (2) bekezdése.

²⁸ A Szerződésekhez csatolt 22. jegyzőkönyv alapján Dániára a PNR-irányelv nem alkalmazandó.

Kronológia

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2019

© Európai Unió, 2019

A többszörözés a forrás feltüntetésével engedélyezett.
Az európai uniós szerzői jogi védelem alatt nem álló fényképeket és más anyagokat közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától származó előzetes hozzájárulás birtokában lehet csak felhasználni vagy többszörözni.

Kapcsolatba szeretne lépni az EU-val?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: (+32 2) 29-99-696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Információkat keres az EU-ról?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
A következő címen uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: https://op.europa.eu/hu/publications. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1952-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.