Systèmes d'information de l'UE utilisés dans le cadre du contrôle aux frontières – Un outil solide, mais trop peu axé sur l'exhaustivité et la disponibilité en temps opportun des données

Synthèse

La création de l'espace Schengen a entraîné la suppression des contrôles aux frontières entre les pays participants (22 États membres et quatre autres pays européens). Cependant, l'abolition des frontières intérieures renforce l'importance d'une surveillance et d'un contrôle efficaces aux frontières extérieures de l'espace Schengen. Le contrôle de ces dernières intéresse au plus haut point les citoyens de l'UE ainsi que d'autres parties prenantes.

Pour aider les gardes-frontières à contrôler les frontières extérieures de l'espace Schengen, l'UE a mis en place les systèmes d'information ou cadres communs d'échange d'informations suivants: le système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II), le système d'information sur les visas (VIS) et le système européen de comparaison des signalements dactyloscopiques des demandeurs d'asile (Eurodac). Le système européen de surveillance des frontières (Eurosur) et les systèmes de dossiers passagers (PNR) s'y ajoutent pour apporter une aide supplémentaire aux autorités frontalières.

La mise en place et le maintien en service de ces systèmes ont exigé un investissement considérable de la part de l'UE et des États Schengen. Sur la base des informations disponibles, nous estimons à plus de 600 millions d'euros le budget dépensé par l'Union pour les mettre en place. Compte tenu de la pression croissante aux frontières extérieures de l'UE après les récents problèmes de sécurité et de migration, notre audit visait à cerner, au niveau de la conception et de l'utilisation de ces systèmes, les aspects susceptibles d'aider les gardes-frontières à faire leur travail de manière plus efficiente. Par ailleurs, nos observations et recommandations peuvent contribuer à mieux cibler les fonds de l'UE qui seront prévus dans le prochain cadre financier pluriannuel pour soutenir ces systèmes.

Notre question d'audit principale était libellée comme suit: «Les principaux systèmes d'information de l'UE relatifs à la sécurité intérieure soutiennent-ils le contrôle aux frontières de manière efficiente?» Nous sommes arrivés à la conclusion que les gardes-frontières recouraient et se fiaient de plus en plus à ces systèmes pour effectuer leurs contrôles aux frontières. Toutefois, certaines données ne sont actuellement pas incluses dans les systèmes, et d'autres ne sont pas complètes ou saisies en temps utile. L'efficience de certains contrôles aux frontières s'en trouve dès lors réduite.

Nous avons constaté que les systèmes étaient généralement bien pensés pour faciliter les contrôles aux frontières et que les États membres que nous avons visités (Finlande, France, Italie, Luxembourg et Pologne) se conformaient en général au cadre juridique applicable. Néanmoins, dans certains pays, les composantes SIS II et VIS nationales facilitent plus que dans d'autres l'efficience des contrôles aux frontières.

La mise en œuvre de solutions informatiques pour Eurosur et les systèmes PNR a subi des retards importants, tant au niveau de l'UE que des différents pays, ce qui a empêché les gardes-frontières et les autres autorités de bénéficier des avantages promis par ces systèmes.

Le mécanisme d'évaluation de Schengen joue un rôle important dans la sécurisation des frontières extérieures de l'UE. En règle générale, les évaluations sont approfondies et méthodiques et couvrent les aspects essentiels des systèmes. Les États membres mettent toutefois beaucoup de temps à remédier aux faiblesses constatées. Cela s'explique par le manque d'échéances contraignantes pour l'adoption des rapports d'évaluation et pour la mise en œuvre des plans de mesures correctrices.

Bien que les États membres fassent un usage croissant des systèmes d'information, ce dernier pourrait être plus systématique. Nous avons effectué une enquête auprès des gardes-frontières et nous avons constaté que plus de la moitié d'entre eux avaient, à un moment ou à un autre, autorisé des gens à traverser la frontière sans consulter les systèmes au préalable. En outre, nous avons relevé une différence entre le nombre de visas émis et le nombre de visas contrôlés.

Les gardes-frontières se basent sur les données contenues dans les systèmes pour prendre des décisions qui concernent la sécurité des citoyens européens. Par conséquent, la qualité de ces données est de la plus haute importance. Comme la législation de l'UE le prévoit, la qualité des données est de la responsabilité des États membres. Nous avons trouvé peu de références à la qualité des données dans les actes juridiques régissant les systèmes d'information européens. Même si l'agence eu-LISA procède à des contrôles de qualité mensuels automatisés des données dans le SIS II, les résultats obtenus ne sont accessibles qu'aux États membres concernés, si bien qu'il n'est pas possible pour l'agence ou pour la Commission d'évaluer les progrès accomplis par les différents pays pour remédier aux problèmes de qualité des données. Ni eu-LISA ni la Commission n'ont le moindre pouvoir d'exécution pour obliger un État membre à régler les problèmes de qualité des données en temps utile.

Les gardes-frontières ne reçoivent pas toujours à temps des données complètes de la part des systèmes d'information. À titre d'exemple, lorsque des gardes-frontières contrôlent un nom dans le SIS II, ils peuvent recevoir des centaines de résultats (il s'agit le plus souvent de «faux positifs»), qu'ils sont juridiquement tenus de vérifier manuellement. Cela rend non seulement le travail des gardes-frontières moins efficient, mais augmente aussi le risque de négliger des réponses réellement positives. Les enregistrements incomplets dans le SIS II ont également un impact sur les autres systèmes qui y sont reliés.

Sauf dans le cas d'Eurodac, il n'y a pas, en général, d'échéances obligatoires pour la saisie des données. Ainsi, Eurosur est supposé fournir des informations en temps réel sur la situation aux frontières. Or, si certains des pays couverts par notre audit entrent effectivement des informations en temps réel dans le système, d'autres n'effectuent leur saisie qu'une fois par semaine. Depuis le lancement d'Eurodac en 2003, il n'y a pas eu une seule année où tous les États membres ont transmis à temps les informations demandées. Un retard dans la transmission des données peut avoir pour effet de ne pas désigner le bon pays comme responsable du traitement de la demande d'asile.

Nous recommandons à la Commission:

• d'encourager l'utilisation d'environnements de formation pour le SIS II et le VIS;
• d'accélérer la correction des faiblesses décelées lors des évaluations de Schengen;
• d'analyser les différences dans les contrôles de visas;
• d'améliorer les procédures de contrôle de la qualité des données;
• de réduire les retards dans la saisie des données.

Introduction

L'espace Schengen

La création de l'espace Schengen, qui englobe actuellement 26 États (les «États Schengen» – voir figure 1), a permis à tous les voyageurs de traverser les frontières intérieures sans être soumis à des contrôles frontaliers. Non contents de supprimer ces derniers, les pays participants se sont accordés sur une politique commune en matière de visas et ont donné un caractère formel à la coopération policière et judiciaire.

Source: Parlement européen.

Deux tiers des citoyens de l'UE considèrent l'espace Schengen comme l'une des principales réalisations de l'Union. Toutefois, ils sont près de 70 % à attendre davantage de celle-ci pour ce qui est de la protection des frontières extérieures¹.

Les systèmes d'information utilisés pour contrôler les frontières extérieures de l'espace Schengen

La suppression des frontières intérieures impose une surveillance et un contrôle efficaces des frontières extérieures afin de contrer les actes criminels et terroristes et de contrôler les flux migratoires. L'UE a mis en place un certain nombre de systèmes d'information ou de cadres communs d'échange d'informations afin d'aider les gardes-frontières à remplir cette mission. Les systèmes les plus couramment utilisés sont le système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II), le système d'information sur les visas (VIS), le système européen de comparaison des signalements dactyloscopiques des demandeurs d'asile (Eurodac), le système européen de surveillance des frontières (Eurosur) et les systèmes de dossiers passagers (PNR) (voir figure 2). Par ailleurs, l'UE s'attache à développer deux autres systèmes d'information utiles pour assurer la sécurité aux frontières, à savoir le système d'entrée/de sortie (EES) et le système européen d'information et d'autorisation concernant les voyages, lesquels devraient être opérationnels respectivement en 2020 et en 2021.

Source: Cour des comptes européenne.

Dans les États Schengen, les gardes-frontières recourent au SIS II, au VIS et à Eurodac pour contrôler les personnes au niveau des postes-frontières. Eurosur et les systèmes PNR sont utilisés pour obtenir des informations sur des événements se produisant aux frontières extérieures de l'UE et au-delà, ainsi que sur les passagers dont les vols arrivent aux frontières. Ils aident à anticiper les événements qui concernent la sécurité aux frontières. La figure 3 montre comment les gardes-frontières sont censés utiliser ces systèmes lors de leurs contrôles aux frontières. L'annexe présente les différents systèmes d'information de manière plus détaillée, en précisant les pays dans lesquels ils sont opérationnels.

Source: Cour des comptes européenne.

Différents services répressifs nationaux ainsi que les autorités douanières, judiciaires et chargées de la délivrance des visas utilisent également ces systèmes, dans lesquels ils sont d'ailleurs tenus de saisir les données pertinentes. Dans le cas des systèmes PNR, les informations sont fournies par les compagnies aériennes.

Les gardes-frontières (et les autres autorités) qui utilisent les systèmes dans les États membres ont accès aux systèmes centraux de l'UE via leurs propres systèmes nationaux, qui ont été spécialement mis au point à cette fin. Les législateurs de l'UE ont posé, dans la législation européenne, des exigences minimales concernant la mise en œuvre de ces systèmes d'information nationaux².

Au niveau de l'UE, la Commission européenne, à travers sa direction générale de la migration et des affaires intérieures (DG HOME), assume la responsabilité globale du développement et du financement des systèmes d'information, à l'exception des systèmes PNR (qui ne s'articulent pas autour d'une composante centrale européenne, mais peuvent bénéficier de fonds de l'UE). Depuis 2012, elle confie le stockage des données ainsi que la maintenance du SIS II, d'Eurodac et du VIS à l'Agence de l'Union européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle au sein de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (eu-LISA). Quant à la gestion d'Eurosur, elle est assurée par l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) et par les États membres.

Sur la base des informations disponibles, nous estimons à plus de 600 millions d'euros³ le budget consacré par l'Union à la mise en place des composantes UE des systèmes concernés par notre audit. Le coût annuel total d'exploitation des systèmes a avoisiné 61,5 millions d'euros⁴. En outre, les États membres participent aux coûts de développement et de maintenance des systèmes nationaux sur leurs budgets propres. Bien que les informations sur les dépenses des États membres pour leurs systèmes nationaux ne soient pas toujours disponibles, certaines indications donnent à penser que les montants en jeu sont considérables. À titre d'exemple, les États membres ont consacré quelque 235 millions d'euros à la mise en place du SIS II, en sus des 95 millions déjà versés pour ce projet sur le budget de l'UE⁵.

Étendue et approche de l'audit

L'UE s'emploie en permanence à améliorer la sécurité à ses frontières extérieures, une mission de première importance aux yeux des citoyens de l'Union. Compte tenu de la pression croissante aux frontières extérieures de l'UE en raison des récents problèmes de sécurité et de migration, notre audit visait à cerner, au niveau de la conception et de l'utilisation de ces systèmes, les aspects susceptibles d'aider les gardes-frontières à faire leur travail de manière plus efficiente. Par ailleurs, nos observations et recommandations peuvent contribuer à mieux cibler les fonds de l'UE qui seront prévus dans le prochain cadre financier pluriannuel pour soutenir ces systèmes.

La question d'audit principale était la suivante:

• Les principaux systèmes d'information de l'UE relatifs à la sécurité intérieure soutiennent-ils le contrôle aux frontières de manière efficiente?

Cette question a été scindée en deux sous-questions, à savoir:

• Les systèmes d'information de l'UE axés sur la sécurité intérieure sont-ils pensés de manière à renforcer l'efficience des contrôles aux frontières?
• Les systèmes d'information de l'UE axés sur la sécurité intérieure fournissent-ils en temps utile des informations pertinentes et complètes aux gardes-frontières lors de leurs contrôles?

Notre audit a couvert les cinq systèmes suivants: le système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II), le système d'information sur les visas (VIS), le système européen de comparaison des signalements dactyloscopiques des demandeurs d'asile (Eurodac), le système européen de surveillance des frontières (Eurosur) et les systèmes de dossiers passagers (PNR).

Nous avons évalué la mesure dans laquelle les systèmes (les composantes tant nationales que centrales des systèmes de l'UE) permettaient aux gardes-frontières et aux autres agents de contrôler les personnes qui pénètrent dans l'espace Schengen par l'un des points de passage frontaliers autorisés⁶, que ce soit sur terre, dans les ports maritimes ou dans les aéroports (qui, pour certains États membres, sont les seules frontières extérieures de l'UE).

Nous avons examiné et analysé les documents stratégiques, les évaluations et les statistiques concernant les cinq systèmes couverts par notre audit, ainsi que différents documents relatifs à leur mise en œuvre aux niveaux national et européen. Par ailleurs, nous avons visité des postes-frontières et nous sommes entretenus avec des représentants des autorités frontalières de Finlande, de France, d'Italie, du Luxembourg et de Pologne. Nous avons également rencontré des agents de la DG HOME, de Frontex et d'eu-LISA.

Enfin, nous avons procédé à une enquête auprès des gardes-frontières des 28 États membres et des quatre États associés à Schengen (Islande, Liechtenstein, Norvège et Suisse) pour connaître leur opinion en tant qu'utilisateurs des systèmes. Nous avons reçu 951 réponses.

Observations

Les systèmes d'information sont conçus de manière à renforcer l'efficience des contrôles aux frontières, mais la résolution des faiblesses prend beaucoup de temps

Nous avons vérifié si les États Schengen dans lesquels nous nous sommes rendus avaient mis en place les systèmes d'information conformément aux exigences et au calendrier imposés par la législation correspondante de l'UE. Nous avons également examiné le mécanisme d'évaluation de Schengen ainsi que la mesure dans laquelle les États Schengen avaient utilisé les fonds de l'UE disponibles pour mettre en place et améliorer leurs systèmes nationaux.

En règle générale, les systèmes d'information étaient conformes aux exigences de l'UE, mais présentaient une efficience variable

S'il est vrai que chaque État Schengen est seul responsable de la protection de ses propres frontières, la coopération entre les différents pays afin de protéger l'espace requiert, pour être efficace, un certain degré d'harmonisation des contrôles aux frontières. Des exigences minimales en matière de gouvernance contribuent à garantir la cohérence et la qualité de ces contrôles et des données saisies dans les systèmes d'information.

Chaque État Schengen doit mettre en place ses propres systèmes nationaux complémentaires, connectés aux systèmes centraux de l'UE. Les États Schengen que nous avons visités avaient tous respecté les exigences définies dans la législation applicable. Néanmoins, nous avons constaté que, si l'ensemble des systèmes satisfaisaient aux exigences minimales communes, tous les systèmes nationaux ne présentaient pas la même efficience. Les points ci-après en fournissent des exemples.

Les systèmes nationaux de certains pays ne permettent pas de disposer de toutes les fonctions offertes par les systèmes centraux de l'UE, ce qui réduit l'efficience des contrôles aux frontières. Ainsi, le système SIS II central offre la possibilité de stocker et de vérifier les empreintes digitales. C'est important, parce qu'il n'est pas toujours possible d'identifier formellement une personne sur les seules données personnelles de base, comme le nom ou la date de naissance. Ces données peuvent être falsifiées ou l'individu concerné peut refuser de les communiquer. Les empreintes digitales permettent d'identifier une personne avec un degré de certitude nettement supérieur. Pourtant, l'option des recherches biométriques sur la base des empreintes digitales enregistrées dans le SIS n'est pas encore disponible dans tous les systèmes nationaux des États Schengen, dont certains réclament plus de temps que d'autres pour mettre en œuvre les solutions techniques nécessaires. Lorsque l'identification sur la base des empreintes digitales est devenue disponible au niveau central, dix États Schengen à peine ont confirmé qu'ils étaient prêts à l'utiliser.

Les gardes-frontières qui vérifient un visa ou un passeport à l'aide des systèmes reçoivent parfois un message d'erreur. Ce dernier peut être lié à différents problèmes, qui concernent par exemple la qualité des empreintes digitales, la connectivité ou la lecture du visa. Si les systèmes centraux de l'UE précisent généralement la nature de l'erreur, certains systèmes nationaux, comme au Luxembourg et en Finlande, se contentent de signaler qu'une erreur s'est produite sans fournir de diagnostic. Dans ce cas, les gardes-frontières doivent chercher la cause de l'erreur et parfois soumettre le passager à un contrôle complémentaire (la «vérification de deuxième ligne»), ce qui retarde leurs contrôles et le voyage du passager.

Dans le cas du SIS II, les États Schengen peuvent accéder à la base de données centrale et lui soumettre leurs questions ou bien créer leur propre «copie» nationale à cette fin. Si la plupart des pays concernés ont fait le choix de la deuxième option, certains autres (le Danemark, la Finlande, le Liechtenstein, la Norvège et la Slovénie) se connectent directement à la base de données centrale européenne. Lorsque des États Schengen utilisent une version nationale du SIS II, celle-ci doit être synchronisée en permanence avec la base de données européenne afin de garantir que les contrôles aux frontières s'appuient sur les informations les plus actuelles. Toutefois, dans deux des pays de notre échantillon (la Pologne et la France), les évaluations ont indiqué des différences entre les données saisies dans les doubles nationaux et celles figurant dans la base de données centrale.

Nous avons également constaté que certaines contraintes juridiques au niveau des États membres (règles en matière de protection des données ou de sécurité nationale) empêchaient un partage efficient des ressources humaines. En effet, les gardes-frontières qui se rendent dans un autre pays de l'espace Schengen, comme ce fut le cas par exemple pour prêter main-forte lors de contrôles renforcés durant la crise migratoire en Grèce et en Italie, ne sont pas autorisés à utiliser les systèmes nationaux du pays en question. En principe, ils ne peuvent pas effectuer de contrôles de manière indépendante, mais sont cantonnés dans le rôle d'assistants des gardes-frontières nationaux. Bien qu'ils puissent être d'une certaine utilité pour la vérification de deuxième ligne (à titre d'exemple, un État Schengen pourrait utiliser un expert en documents falsifiés d'un autre État Schengen), ils ne peuvent fournir qu'une aide limitée lors des contrôles des papiers aux postes-frontières (c'est-à-dire lors de la vérification de première ligne). Les difficultés linguistiques posées par une collaboration avec un autre État Schengen constituent un autre obstacle.

L'avantage que les gardes-frontières tirent des systèmes dépend de la qualité de la formation qu'ils ont suivie pour les utiliser. Nous avons constaté qu'aucun environnement de formation pour les systèmes SIS II et VIS n'était en place au niveau national dans les États membres où nous nous sommes rendus, si bien que les gardes-frontières devaient s'y familiariser «sur le tas» plutôt que dans un environnement «sûr», qui leur permettrait de découvrir des particularités et des scénarios qu'ils ne rencontrent pas souvent en situation réelle (par exemple une réponse permettant d'identifier un terroriste présumé ou un mineur porté disparu à un point de contrôle frontalier).

Les retards dans la mise en œuvre d'Eurosur et des systèmes PNR ont empêché les autorités frontalières de partager des informations importantes

Dans le cas d'Eurosur et des systèmes PNR, les modalités de mise en œuvre n'étaient pas les mêmes que celles régissant les systèmes développés et gérés par eu-LISA. Pour des raisons différentes, la mise en œuvre de ces deux outils a accusé certains retards. Par conséquent, des informations importantes qu'ils étaient censés fournir n'ont pas été disponibles pendant plusieurs mois.

En ce qui concerne Eurosur, la composante européenne a été mise au point par Frontex, tandis que les États membres ont développé les composantes nationales. Son interface utilisateur final est identique pour l'ensemble des autorités nationales participantes. Ce système vise à améliorer la coopération entre Frontex et les États membres de l'UE afin de les sensibiliser davantage à la situation aux frontières extérieures de l'Union et de renforcer leur réactivité. La contribution des États membres consiste à fournir des informations sur la situation à leurs frontières – ces «tableaux de situation nationaux» donnent des informations sur les franchissements non autorisés des frontières, la criminalité transfrontalière, les situations de crise et d'autres événements pertinents pour le contrôle des frontières extérieures – afin de développer l'échange de renseignements et d'obtenir une vue d'ensemble de la situation à l'échelle de l'Europe. C'est utile, par exemple pour fixer des priorités dans le déploiement des gardes-frontières ou pour repérer des véhicules ou navires suspects.

Dans le cas d'Eurosur, les retards ont concerné la création des centres nationaux de coordination (CNC). Ces derniers coordonnent les échanges d'informations entre toutes les autorités chargées de la surveillance des frontières extérieures. Le règlement Eurosur imposait aux États membres de mettre en place leur CNC pour décembre 2014. Cependant, une évaluation effectuée près de quatre ans plus tard a montré que plusieurs États membres ne respectaient toujours pas pleinement cette exigence⁷. En outre, la moitié des États membres à peine partageaient des informations facultatives sur le déploiement de leurs ressources de surveillance ainsi que des informations supplémentaires provenant de leur tableau de situation national.

La mise en œuvre d'Eurosur a également pris du retard au niveau de l'UE. Frontex n'a obtenu le certificat de sécurité relatif à son réseau qu'à la fin de 2017, soit trois ans après l'entrée en vigueur de la législation. Sans cette certification, il n'était pas possible de partager des informations classifiées en passant par le réseau Eurosur. Les retards enregistrés dans la mise en œuvre de ce dernier ont eu comme corollaire que le tableau de situation européen était incomplet, ce qui a miné la coopération entre les États membres.

Les systèmes PNR ne sont toujours pas pleinement opérationnels. Contrairement aux autres systèmes, ils ont été instaurés par une directive et non par un règlement. Par conséquent, il revenait aux États membres de mettre en place, chacun de leur côté, leur propre système PNR, sans la moindre plateforme européenne commune. La décision en faveur d'une mise en œuvre décentralisée a été principalement dictée par l'absence de consensus sur la protection, le stockage et la divulgation des données à caractère personnel.

De nombreux États membres n'ont pas déployé leur système PNR en temps utile. Quatorze États membres n'ont pas réussi à mettre en œuvre dans le délai imparti les règles relatives aux données des dossiers passagers⁸. Ils étaient censés se conformer à la directive⁹ pour le 25 mai 2018. Or, à la fin du mois de mars 2019, soit dix mois après l'échéance, l'Espagne, les Pays-Bas et la Finlande n'avaient toujours pas fait part à la Commission de quelconques mesures prises au niveau national pour mettre en œuvre leur système PNR¹⁰.

Un système PNR impose la transmission des données passagers de tous les vols à destination et en provenance de l'espace Schengen. Au moment de notre audit, aucun des États membres visités, à l'exception du Luxembourg, n'avait conclu d'accord en ce sens avec toutes les compagnies aériennes concernées.

Ce type de système a été conçu comme un outil important pour prévenir et détecter les infractions terroristes et d'autres formes graves de criminalité, ainsi que pour réaliser des enquêtes en la matière. En comparant les données PNR avec les informations contenues dans les bases de données de sécurité, les autorités compétentes sont en mesure de repérer les individus dangereux. Le fait que certains systèmes PNR ne soient toujours pas en place prive les autorités frontalières de ces pays d'informations préalables sur des individus à haut risque qui franchissent leurs frontières.

Étant donné qu'un système PNR ne collecte que des données relatives à l'identité et au déplacement des passagers, il a besoin d'autres bases de données pour vérifier si tel ou tel passager représente une menace pour la sécurité. La plupart des États membres utilisent le SIS II à cette fin. Or le règlement ouvre la porte à des interprétations différentes. Ainsi, la lecture que fait la France du règlement SIS II ne lui permet pas d'utiliser des demandes SIS II relatives aux listes de passagers. Cela signifie dans la pratique que, lors du contrôle des listes de passagers pour la recherche de terroristes présumés, les autorités françaises n'utilisent que les informations de leurs bases de données nationales. En cas de signalement dans le SIS II d'un suspect connu d'autres autorités européennes mais inconnu des autorités françaises, le contrôle PNR de celles-ci ne permettra pas de le repérer.

Les évaluations de Schengen permettent d'apprécier la qualité des contrôles nationaux aux frontières, mais la résolution des faiblesses prend beaucoup de temps

Depuis 2013, les États Schengen et la Commission sont conjointement responsables de la mise en œuvre du mécanisme de suivi et d'évaluation prévu dans les règles sur l'espace Schengen (l'«acquis de Schengen»). Ce mécanisme vise à assurer que les États Schengen appliquent les règles de Schengen de manière efficace, cohérente et transparente. Nous avons examiné si ce but était atteint.

Le programme d'évaluation pluriannuel actuel a été établi en 2014 pour la période 2015‑2019 et couvre les 26 pays de l'espace Schengen. Chaque pays est évalué une fois au cours de cette période de cinq ans.

L'encadré 1 décrit une visite d'évaluation type. Les membres composant l'équipe d'évaluation sont désignés par les États Schengen sur la base d'un appel à désignations lancé par la Commission, chaque évaluation faisant l'objet d'un appel distinct qui laisse deux semaines aux pays de l'espace Schengen pour désigner leurs représentants. Des évaluateurs provenant d'eu-LISA prennent part à ces visites, mais pas d'une manière régulière. Le coût des évaluations de Schengen est relativement peu élevé en regard des dépenses consacrées aux systèmes d'information. Pendant la période 2014‑2018, la Commission a alloué 11,9 millions d'euros à ces évaluations. Le programme pluriannuel actuel a été mis en œuvre comme prévu au moyen de programmes d'évaluation annuels.

Nous avons examiné les évaluations de Schengen des pays que nous avons visités. Nous avons trouvé qu'elles étaient approfondies et méthodiques et qu'elles couvraient les principaux aspects des systèmes. Elles fournissaient une liste détaillée de recommandations opérationnelles et de recommandations spécifiques sur l'amélioration des systèmes d'information. Cela étant, il faut parfois plusieurs années pour remédier aux faiblesses constatées.

Le projet de rapport d'évaluation est achevé six semaines après la mission d'évaluation, mais il faut parfois un an avant que la Commission n'adopte le rapport et que le Conseil fasse de même avec les recommandations. Ce processus implique de nombreuses procédures de consultation de l'État Schengen concerné et de la Commission. Aucune échéance n'a été convenue pour ces consultations.

Une fois les recommandations adoptées par le Conseil, l'État Schengen dispose de trois mois pour présenter un plan d'action afin de les appliquer. Ce plan doit être examiné et approuvé par la Commission et par l'équipe d'évaluation.

Il n'y a pas d'échéance pour la mise en œuvre d'un plan d'action, bien que l'État Schengen en cause doive commencer à faire rapport à cet égard six mois après son adoption. En d'autres termes, dès l'instant où un manquement est décelé, près de deux années pourraient s'écouler avant qu'un État Schengen commence à rendre compte des mesures correctrices prises. La figure 4 illustre la procédure qui suit une visite d'évaluation.

Source: Cour des comptes européenne.

Jusqu'à présent, aucun État Schengen n'a été soumis à plus d'une évaluation annoncée dans le cadre du cycle d'évaluations actuel. La Commission se fie aux rapports établis par les États Schengen sur la mise en œuvre du plan d'action convenu. C'est la raison pour laquelle des insuffisances détectées risquent de persister jusqu'au cycle d'évaluation suivant, cinq ans plus tard. Deux années supplémentaires pourraient alors encore s'écouler avant de voir les autorités du pays concerné mettre en œuvre les mesures correctrices.

La Commission peut suggérer des visites de suivi si un État Schengen néglige d'appliquer son plan d'action, mais aucun autre mécanisme n'est en place pour forcer cette mise en œuvre. En théorie, si des manquements graves persistants en matière de gestion de la frontière extérieure sont constatés dans un État Schengen, le Conseil peut, sur proposition de la Commission, recommander au pays concerné de rétablir des contrôles à ses frontières avec les autres États Schengen.

En vertu des dispositions du règlement de 2013 sur le mécanisme d'évaluation de Schengen¹¹, la Commission est tenue de faire rapport une fois par an au Parlement et au Conseil sur les évaluations effectuées, les recommandations formulées et l'état d'avancement des mesures correctrices prises. Elle n'a pas encore produit le moindre rapport de ce type.

Tous les États Schengen dans lesquels nous nous sommes rendus avaient été soumis à une évaluation, mais le rapport d'évaluation de la Finlande n'était pas encore terminé au moment de notre audit. Nous avons suivi les progrès qu'ils ont accomplis dans la mise en œuvre de leurs plans d'action respectifs et avons constaté à cet égard une grande disparité d'un État à l'autre. Sur la base des informations probantes fournies, la Pologne a mis en œuvre 79 % des recommandations la concernant dans les deux ans de sa visite d'évaluation, contre 87 % dans le cas de la France dans les quatre ans de la visite et 92 % pour le Luxembourg, dont l'évaluation a eu lieu en 2018. Quant à l'Italie, les éléments recueillis ont montré que deux ans après la visite d'évaluation, 15 % des recommandations qui lui avaient été adressées étaient en cours de mise en œuvre.

Les États membres de l'UE ne font qu'un usage limité des fonds de l'Union disponibles pour améliorer les systèmes d'information axés sur le contrôle aux frontières

Le principal instrument de l'UE destiné à soutenir le contrôle aux frontières n'est autre que le Fonds pour la sécurité intérieure (FSI), avec une enveloppe budgétaire initiale de 3,8 milliards d'euros pour la période 2014‑2020. Ce Fonds se dédouble en:

• FSI-Frontières et visas (2,76 milliards d'euros): soutien financier à la gestion des frontières extérieures et à la politique commune des visas. Tous les États de l'UE, à l'exception de l'Irlande et du Royaume-Uni, participent à la mise en œuvre de l'instrument FSI-Frontières et visas. Les quatre pays associés à l'espace Schengen (Islande, Liechtenstein, Norvège et Suisse) y prennent également part;
• FSI-Police (1,04 milliard d'euros): soutien financier à la coopération policière, à la prévention et à la répression de la criminalité, y compris les activités liées au trafic de migrants, ainsi qu'à la gestion des crises. Tous les États de l'UE, à l'exception du Danemark et du Royaume-Uni, participent à la mise en œuvre de l'instrument FSI-Police.

La plupart des États membres n'ont pas fait état de dépenses importantes avant 2017. Comme les dépenses ont commencé tard, ils ont mis du temps à utiliser l'argent disponible. Selon la Commission, cette situation s'explique surtout par la lourdeur des procédures de passation de marchés nécessaires. Les États membres concernés par l'audit ont également souligné la charge administrative supplémentaire que cela entraîne. Ainsi, ils ont observé que la moindre petite augmentation du montant alloué à un programme national entraînait une révision complète de ce dernier.

Les pays couverts par notre audit ont consacré de 3 à 29 % du montant accordé au titre du FSI (61,2 millions d'euros) aux cinq systèmes contrôlés (voir figure 5). Ils ont affecté 43 % de ce montant (26,5 millions d'euros) à des projets de maintenance et les 57 % restants (34,7 millions d'euros) à des projets d'extension. L'essentiel de l'argent a été utilisé pour la maintenance du SIS II et du VIS et pour l'extension d'Eurosur et de leur système PNR.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données fournies par la Commission.

Les gardes-frontières n'obtiennent pas toujours des données complètes des systèmes, ce qui nuit à l'efficience des contrôles

Nous avons évalué la mesure dans laquelle les États membres partageaient en temps utile des informations pertinentes et complètes via les systèmes d'information couverts par l'audit. Nous avons examiné les statistiques disponibles afin de déterminer l'étendue de l'utilisation, par les États Schengen, de ces systèmes pour les contrôles aux frontières et les échanges d'informations. Par ailleurs, nous avons vérifié si ces pays introduisaient rapidement des données complètes.

Bien que les États membres fassent un usage croissant des systèmes pour partager l'information, les contrôles pourraient être plus systématiques

Dès l'instant où des personnes se présentent spontanément à un point de contrôle frontalier de l'espace Schengen, les gardes-frontières ont besoin de systèmes d'information européens pour les aider à confirmer l'identité des individus et vérifier s'ils sont autorisés à pénétrer dans ledit espace.

SIS II

Tout État Schengen disposant d'informations sur une personne à intercepter à la frontière (selon la législation en vigueur) est supposé créer un signalement dans le SIS II. Cela permet aux gardes-frontières de n'importe quel pays participant d'agir en conséquence s'ils rencontrent cette personne lors d'un contrôle à la frontière (voir encadré 2).

Nous avons constaté qu'entre 2013 et 2017, le nombre de réponses positives concernant des personnes et objets recherchés sur la base des signalements établis par d'autres pays avait quasiment triplé (voir figure 6).

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données fournies par eu-LISA.

L'augmentation du nombre de réponses positives suit la hausse continue du nombre de signalements dans le SIS II (de 50 millions en 2013 à plus de 76 millions en 2017). La plupart des signalements (76 %) concernent des documents perdus ou volés.

Selon les données d'Eurostat¹², le nombre de ressortissants de pays tiers refoulés aux frontières extérieures était compris entre 440 000 (en 2017) et près de 500 000 (en 2009). Les systèmes d'information fournissent le soutien nécessaire pour identifier les raisons le plus souvent invoquées pour justifier un refus d'entrée. Toutefois, les États Schengen ne précisent ou n'enregistrent pas toujours la raison pour laquelle un individu s'est vu refuser le passage à la frontière extérieure.

Comme nous l'avons indiqué plus haut, le nombre de demandes soumises aux systèmes d'information est en hausse permanente. Lors des entretiens d'audit, les autorités nationales ont déclaré qu'elles contrôlaient tout individu essayant de traverser la frontière extérieure. Or notre enquête a révélé que plus de la moitié des gardes-frontières avaient déjà connu une situation au cours de laquelle ils avaient dû décider de laisser passer ou non une personne sans consulter les systèmes.

Source: Enquête de la Cour des comptes européenne.

L'utilisation des systèmes d'information dépend également de l'environnement extérieur dans lequel les contrôles ont lieu. Certains types de passage de frontière sont plus difficiles que d'autres. Ainsi, les contrôles effectués à bord de navires sont souvent gênés par des problèmes de connectivité. Lors de nos visites dans deux pays, nous avons pu observer ce genre de problèmes qui empêchent un contrôle complet aux frontières. Les contrôles menés dans des trains en mouvement posent des difficultés techniques similaires.

Eurodac

Un autre exemple d'échange accru de données entre les États Schengen peut être trouvé dans le système Eurodac, qui permet à ces pays de prendre les empreintes digitales des demandeurs d'asile et des personnes qui essaient de franchir clandestinement les frontières et ainsi de les enregistrer. Depuis 2003, il existe un accord¹³ entre les États membres de l'UE aux termes duquel les demandes d'asile devraient être traitées par le pays où la personne déclare pour la première fois son intention de demander l'asile. Lorsqu'une administration nationale compare les empreintes digitales d'une personne avec celles enregistrées dans Eurodac, il reçoit une réponse positive du système si la personne en question a demandé précédemment l'asile dans un autre pays de l'UE et devrait y être renvoyée.

Le nombre de demandes d'asile effectuées par des individus qui en avaient déjà introduit une dans un autre État membre a fortement augmenté jusqu'en 2016, année au cours de laquelle la crise migratoire a atteint son paroxysme. La plupart des demandeurs ont essayé de trouver asile en France ou en Allemagne après être arrivés initialement dans un autre pays de l'UE, comme l'illustre la figure 8.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données fournies par eu-LISA.

Dossiers passagers (PNR)

Le PNR est un nouveau système. Si les États membres partagent une base juridique commune pour sa mise en œuvre, leur capacité à l'utiliser pour échanger des informations reste limitée, comme nous l'avons expliqué au point 28.

Eurosur

L'utilisation d'Eurosur est très variable d'un État membre à l'autre. Entre 2013 et 2017, plus de 140 000 incidents ont été enregistrés dans ce système. Cependant, de nombreux pays participants n'y ont pas consigné un nombre élevé d'incidents¹⁴. L'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, Chypre, le Danemark, la France, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, le Portugal, la Suède, la Slovénie et la Tchéquie ont enregistré chacun moins de 5 000 incidents, tandis que la Hongrie, qui a été la plus active, en a consigné plus de 25 000. Le type d'informations que les États membres partagent varie également. Ils peuvent décider de n'entrer que les informations obligatoires (par exemple les données relatives à la migration illégale et à la criminalité transfrontalière ainsi que les informations tirées de la surveillance des frontières terrestres et maritimes) ou d'y ajouter des informations complémentaires étendues, comme celles concernant les mesures légales ou administratives après interception ou encore les informations relatives aux frontières aériennes et aux contrôles aux points de contrôle frontaliers. À titre d'exemple, la Finlande a choisi de partager toutes les informations relatives à son tableau de situation national, c'est-à-dire les informations obligatoires et facultatives, tandis que la Pologne et la France n'entrent que les renseignements obligatoires.

VIS

Les États Schengen suivent une politique commune en matière de visas. Ils peuvent délivrer des visas communs de court séjour (les «visas Schengen») qui permettent à leurs détenteurs de rester jusqu'à 90 jours dans l'un des 26 pays de l'espace Schengen. En 2018, les États Schengen ont émis plus de 14 millions de visas de ce type¹⁵.

Le système permet de vérifier l'identité du détenteur d'un visa Schengen n'importe où dans l'espace Schengen. Cette personne peut traverser les frontières extérieures à plusieurs reprises et circuler librement entre les États Schengen. Les statistiques du VIS indiquent le nombre de fois que des visas sont demandés aux points de contrôle frontaliers. Au cours des neuf premiers mois de 2017, 35 millions de contrôles de visa ont eu lieu aux postes-frontières, alors que le nombre de visas délivrés durant cette période était de 12 millions. Le nombre de contrôles effectués varie fortement d'un État Schengen à l'autre.

Nous avons constaté qu'entre octobre 2015 et septembre 2017, le nombre de contrôles de visas aux frontières effectués par les cinq pays qui avaient émis le plus de visas (la France, l'Allemagne, l'Italie, l'Espagne et la Grèce) était inférieur à celui des visas délivrés (18 millions de visas accordés au total, mais moins de 14 millions de contrôles).

En théorie, cet écart pourrait s'expliquer par le fait qu'un nombre élevé de voyageurs titulaires d'un visa délivré par l'un de ces cinq pays sont entrés dans l'espace Schengen en passant par un autre pays ou ont reporté, voire annulé leur déplacement. Toutefois, étant donné que la plupart des voyageurs demandent sans doute un visa auprès du pays dans lequel ils comptent se rendre et qu'un visa Schengen n'est pas gratuit¹⁶, cela pourrait indiquer que les visas ne sont pas systématiquement contrôlés aux postes-frontières.

Les informations n'étaient pas complètes dans certains systèmes

La qualité des données dans les systèmes d'information est de la plus haute importance. La saisie des données dans le système est de la responsabilité des autorités judiciaires et répressives, ainsi que des autorités frontalières nationales des États membres. Les gardes-frontières se basent sur ces données pour prendre des décisions qui concernent la sécurité des citoyens européens.

Comme la législation de l'UE le prévoit, la qualité des données est de la responsabilité des États membres. Nous avons dès lors trouvé peu de références aux procédures de contrôle de la qualité des données au niveau de l'UE. Seul le règlement Eurodac a jeté les bases d'un cadre de contrôle qualité des empreintes digitales en confiant à eu-LISA la mission de fixer des normes de qualité.

Le règlement SIS II n'a pas impliqué la Commission ni eu-LISA dans le processus qualitatif des données. Au lieu de cela, il a reporté sur les États membres la responsabilité de l'exactitude, de l'actualité et de la pertinence des données dans le système¹⁷. Les offices nationaux coordonnent le fonctionnement du SIS II et sont chargés de la coordination du contrôle qualité des informations entrées dans le système¹⁸.

La qualité des données a gagné en importance en 2018 avec le nouveau règlement eu-LISA¹⁹, qui confie à cette dernière et à la Commission des responsabilités dans le processus de garantie de la qualité des données. En vertu de ce règlement, eu-LISA est tenue d'effectuer des contrôles automatisés de la qualité des données et de faire rapport sur les indicateurs de qualité des données pour le SIS II, le VIS et Eurodac.

Depuis avril 2017, eu-LISA procède à des contrôles mensuels automatisés de la qualité des données relatives à certains signalements dans le SIS II (par exemple en cas de problèmes de translitération des noms écrits dans une langue n'utilisant pas l'alphabet latin, ou de contrôles automatisés omis en raison de la saisie de mots génériques comme «INCONNU»). Ces contrôles permettent d'établir un rapport qui dresse la liste des signalements caractérisés par de possibles problèmes de qualité, et de le transmettre directement au pays concerné. Cependant, compte tenu des exigences légales en matière de protection des données, eu-LISA ne peut voir elle-même les signalements détaillés: elle n'obtient que le nombre agrégé de problèmes de qualité par type de signalement et par pays.

Les rapports mensuels comportent environ 3 millions d'avertissements pointant de possibles problèmes de qualité des données (sur un total de 82 millions d'enregistrements en moyenne), ce qui signifie en clair que ces données risquent de ne pas satisfaire aux exigences du SIS II en la matière. Nous avons constaté que ni eu-LISA ni la Commission n'avaient le moindre pouvoir d'exécution pour obliger un État membre à régler les problèmes de qualité des données en temps utile. En effet, les rapports mensuels ne montrent aucune diminution notable du nombre d'avertissements relatifs à la qualité des données pour le SIS II. Par ailleurs, comme eu-LISA ne peut voir chaque signalement, elle n'a aucun moyen de savoir si les signalements d'un mois donné sont nouveaux ou s'il s'agit de signalements non résolus de rapports antérieurs. Hormis cette vue d'ensemble, qui est plutôt limitée comme outil de gestion de la qualité, nous n'avons obtenu aucune preuve d'autres contrôles automatisés de la qualité au niveau de l'UE.

Si nous nous fions à l'évaluation du SIS II effectuée par la Commission²⁰, les États Schengen estiment que le problème de la qualité des données est fréquent et récurrent. Globalement, les pays que nous avons visités ont cité deux gros points noirs en matière de qualité des données: l'un concerne l'exhaustivité des données, l'autre, les retards dans la saisie des données dans les systèmes.

Les données présentes dans le système devraient permettre aux gardes-frontières d'identifier de manière formelle la personne contrôlée et de déterminer si elle peut passer ou non. Nous constatons que, parfois, le système ne fournit pas aux gardes-frontières les informations qui leur permettent de prendre cette décision.

À titre d'exemple, nous avons constaté des signalements dans lesquels le prénom d'une personne avait été saisi comme patronyme et où la date de naissance était incomplète ou faisait défaut, rendant difficile toute identification²¹. À cause de ces problèmes, lorsque des gardes-frontières contrôlent un nom dans le SIS II, ils peuvent recevoir des centaines de résultats (il s'agit le plus souvent de «faux positifs»), qu'ils doivent vérifier manuellement. Cela rend non seulement le travail des gardes-frontières moins efficient, mais augmente aussi le risque de négliger des réponses réellement positives.

Les enregistrements incomplets dans le SIS II réduisent également l'efficience des autres systèmes qui y sont reliés. À titre d'exemple, lorsque les autorités des États Schengen vérifient les informations des passagers sur la liste PNR, elles les comparent en principe avec les signalements dans le SIS II. Les signalements incomplets engendrent un nombre élevé de faux positifs, qui indiquent à tort que tel ou tel passager est suspect. Le fait que chaque signalement doive être vérifié manuellement entraîne une charge de travail importante pour les unités d'informations passagers qui traitent les listes PNR. En outre, les données PNR peuvent elles aussi être incomplètes. Les données fournies par les systèmes de réservation sont parfois limitées aux noms des passagers et au numéro de leur vol.

Le VIS ne peut enregistrer que les visas de court séjour, c'est-à-dire les visas Schengen, bien que les États Schengen utilisent plus de 200 types de visas nationaux et de permis de séjour pour permettre aux ressortissants de pays tiers d'entrer dans l'espace Schengen et de s'y déplacer. Ces permis ne sont enregistrés que dans des bases de données nationales, qui ne sont pas partagées avec les autres pays. Près de 2,6 millions de permis ont été délivrés dans l'espace Schengen en 2017²². À l'heure actuelle, il n'existe aucune base juridique pour les enregistrer dans le système VIS central.

La Commission a repéré ce déficit d'information et travaille pour l'instant à un règlement qui permettrait de résoudre le problème²³. Toutefois, comme ces documents de voyage peuvent avoir une durée de validité de dix ans, ils resteront en dehors du système pendant des années avant que le déficit d'information soit comblé.

L'un des points faibles d'Eurosur est que les États membres soumettent leurs rapports dans différents formats. En d'autres termes, les informations sont difficiles à agréger et sont même parfois inaccessibles à d'autres États membres pour des raisons techniques.

En général, la saisie des données dans Eurosur s'effectue manuellement. Lorsque les événements se multiplient à la frontière, il peut être difficile pour un opérateur de tous les enregistrer dans le système, ce qui peut avoir une incidence négative sur la qualité des données²⁴. Par ailleurs, certains États membres rapportent les incidents au cas par cas, alors que d'autres ne fournissent que des données agrégées. Certains établissent un rapport d'incident pour chaque individu, tandis que d'autres proposent un rapport d'incident couvrant de nombreuses personnes. Cette différence rend inutiles les statistiques relatives au nombre d'incidents rapportés par les États membres, puisqu'elles ne permettent pas de voir l'ampleur réelle du problème. Elle complique également la tâche de Frontex lorsqu'il s'agit de suivre l'évolution de la situation et de fixer des priorités dans l'affectation des ressources supplémentaires en fonction des besoins.

Les événements ne sont pas toujours enregistrés rapidement dans les systèmes

Pour pouvoir être efficaces dans leur travail, les gardes-frontières doivent avoir accès à des informations actuelles sur les personnes qui traversent les frontières. Toutefois, il arrive parfois que les États membres n'entrent pas les informations dès qu'ils en ont connaissance.

Les données PNR sont générées au moment de la réservation, et les compagnies aériennes s'exposent à des amendes si elles fournissent en retard leurs listes de passagers. Dans le cas du VIS, les données sont produites automatiquement lorsqu'un visa est émis. En ce qui concerne Eurodac, il existe un délai légal pour la saisie des informations relatives aux demandeurs d'asile. Par contre, tant le SIS II qu'Eurosur ne sont pas soumis à de telles échéances pour la saisie des informations²⁵.

Eurosur est destiné à fournir en temps réel des informations sur la situation aux frontières, mais le caractère actuel de ces données est tributaire de la rapidité avec laquelle les États membres les saisissent. Certains des pays couverts par notre audit entrent effectivement des informations en temps réel dans le système, alors que d'autres n'effectuent leur saisie qu'une fois par semaine. En d'autres termes, un incident qui se produit à la frontière (par exemple l'arrivée d'un groupe important de migrants) pourrait n'apparaître dans le système européen qu'une semaine après les faits.

Le règlement de Dublin²⁶ dispose que le pays par lequel le demandeur d'asile est entré sur le territoire de l'Union européenne est chargé d'examiner la demande d'asile. Les États membres disposent d'un délai maximal de 72 heures²⁷ pour prendre les empreintes digitales et les transmettre à Eurodac, et ce, dès qu'une personne demande l'asile ou est arrêtée pour franchissement irrégulier de la frontière. Si le demandeur d'asile se rend dans un autre État membre, tout retard dans la transmission des empreintes peut avoir pour effet que l'État membre désigné pour traiter la demande d'asile ne soit pas le bon (voir points 55 et 56).

© UE, 2015 / Source: CE - Service audiovisuel / Photographe: Angelos Tzortzinis.

Depuis le lancement d'Eurodac, il n'y a pas eu une seule année où tous les États membres ont transmis à temps les informations demandées. Quinze pays ont présenté des retards dans la transmission des empreintes digitales en 2017 – voir figure 9. Le règlement prévoit certes des dérogations concernant les délais pour saisir les données, mais aucun mécanisme n'a été mis en place pour les distinguer des retards indus.

Source: Cour des comptes européenne sur la base des données fournies par eu-LISA; rapport annuel d'activité 2017 relatif au système central Eurodac.

Comme l'illustre la figure 9, en 2017, il a par exemple fallu 30 jours en moyenne à l'Espagne pour transmettre à Eurodac les empreintes digitales prélevées. Cela signifie qu'une personne interpellée pour franchissement illégal de la frontière espagnole a disposé en moyenne de 30 jours pour se rendre dans un autre État membre et y introduire une demande d'asile. Si, au cours de cette période, les autorités de cet autre pays ont vérifié les empreintes digitales dans Eurodac, elles n'auront trouvé aucune correspondance. Par conséquent, ce sont elles qui auront dû traiter la demande d'asile.

Conclusions et recommandations

Nous avons examiné si les principaux systèmes d'information de l'UE relatifs à la sécurité intérieure soutenaient le contrôle aux frontières de manière efficiente. Nous sommes arrivés à la conclusion que les gardes-frontières recouraient et se fiaient de plus en plus à ces systèmes pour effectuer leurs contrôles aux frontières. Toutefois, certaines données ne sont actuellement pas incluses dans les systèmes, et d'autres ne sont pas complètes ou saisies en temps utile. L'efficience de certains contrôles aux frontières s'en trouve dès lors réduite.

Nous avons constaté que les systèmes d'information de l'UE étaient globalement pensés de manière à renforcer l'efficience des contrôles aux frontières. Les pays que nous avons visités ont mis en place leurs systèmes dans le respect du cadre juridique applicable. Néanmoins, certaines composantes SIS II et VIS nationales facilitaient davantage l'efficience des contrôles aux frontières que d'autres (voir points 17 à 21).

Alors que les États membres partagent de plus en plus d'informations via les systèmes, les contraintes juridiques (règles en matière de protection des données et de sécurité nationale) empêchent le partage des ressources humaines. Les gardes-frontières qui se rendent dans un autre État membre ne peuvent accéder aux systèmes d'information du pays en question pour effectuer des contrôles aux frontières. Nous avons également constaté que les systèmes mis en place étaient dépourvus d'environnement de formation qui permettrait aux gardes-frontières d'être confrontés à des scénarios peu fréquents au quotidien (voir points 22 et 23).

La Commission devrait encourager l'utilisation, par les États membres, des environnements de formation centraux pour le SIS II et le VIS, afin de permettre aux gardes-frontières de simuler certaines situations.

Quand? D'ici fin 2020.

La mise en œuvre de solutions informatiques a parfois accusé des retards importants, tant au niveau de l'UE que dans les pays concernés. Quatre ans après l'entrée en vigueur du règlement Eurosur, la moitié seulement des États membres partageaient toutes les informations obligatoires et facultatives sur la plateforme Eurosur. Quatorze pays n'ont pas réussi à mettre en œuvre dans le délai imparti les règles relatives aux données des dossiers passagers. Les autorités ne pouvaient donc disposer ni d'une vue d'ensemble de la situation aux frontières extérieures de l'espace Schengen, ni d'informations préalables sur les individus à haut risque qui les franchissent (voir points 24 à 32).

Le mécanisme d'évaluation de Schengen joue un rôle important dans le contrôle du respect des règles de Schengen par les États qui en font partie. Nous avons trouvé que ces évaluations étaient approfondies et méthodiques et qu'elles couvraient les principaux aspects des systèmes. Les États membres mettent toutefois beaucoup de temps à remédier aux faiblesses constatées à cette occasion. Cela s'explique par le manque d'échéances pour l'adoption des rapports d'évaluation et pour la mise en œuvre des plans de mesures correctrices (voir points 33 à 41).

La Commission n'a pas satisfait à son obligation de faire rapport une fois par an au Parlement et au Conseil sur les évaluations effectuées. Nous avons constaté que jusqu'à quatre ans après celles-ci, aucun des États Schengen couverts par l'audit n'avait mis intégralement en œuvre son plan d'action. Cela montre que le processus d'évaluation ne permet pas de remédier rapidement aux faiblesses décelées (voir points 42 et 43).

La Commission devrait:

1. lorsque, conformément aux dispositions de l'article 22 du règlement (UE) n° 1053/2013, elle présente son rapport d'évaluation au Parlement et au Conseil, inclure les informations sur les retards accusés au niveau de la mise en œuvre, par les États Schengen évalués, de leurs plans d'action pour donner suite aux recommandations du Conseil;
2. proposer des mesures législatives et procédurales appropriées afin de raccourcir le calendrier du cycle d'évaluation de Schengen.

Quand? D'ici fin 2020.

L'UE se sert du Fonds pour la sécurité intérieure pour octroyer des financements à ses États membres aux fins du développement et de la maintenance des systèmes d'information couverts par notre audit. En moyenne, les pays que nous avons visités ont consacré 15 % de leurs allocations du FSI à ces cinq systèmes. Ils ont utilisé l'essentiel de l'argent pour la maintenance du SIS II et du VIS et pour l'extension d'Eurosur et de leur système PNR (voir points 44 à 46).

Nous avons relevé que les États membres faisaient un usage croissant des systèmes. Entre 2013 et 2017, le nombre de réponses positives dans le SIS II concernant des personnes et objets recherchés sur la base des signalements établis par d'autres pays avait quasiment triplé (voir points 47 à 58).

Cette utilisation pourrait toutefois être plus systématique. Notre enquête révèle que plus de la moitié des gardes-frontières ont déjà connu une situation au cours de laquelle ils ont dû décider de laisser passer ou non une personne sans consulter les systèmes. Nous avons relevé en particulier une différence entre le nombre de visas émis et le nombre de visas contrôlés. En outre, le VIS ne peut traiter que les visas de court séjour (dits «visas Schengen») et n'est pas conçu, dans l'état actuel des choses, pour recevoir les données des visas nationaux, qui permettent eux aussi d'entrer sur le territoire de tout État Schengen. Rien qu'en 2017, près de 2,6 millions de visas de ce type ont été délivrés (voir points 59 à 62). La Commission a cerné ce déficit d'information et a déposé une proposition de révision du cadre juridique du VIS.

La Commission devrait analyser les raisons des différences entre le nombre de visas Schengen émis et le nombre de visas vérifiés, et proposer des mesures correctrices.

Quand? D'ici fin 2020.

Les gardes-frontières se basent sur les données contenues dans les systèmes pour prendre des décisions qui concernent la sécurité des citoyens européens. Par conséquent, la qualité de ces données est de la plus haute importance. Nous avons trouvé peu de références à la question de la qualité des données dans les actes juridiques régissant les systèmes d'information européens. En vertu du règlement SIS II, les États membres sont responsables de la qualité des données; la Commission et eu-LISA ne sont pas concernées (voir points 63 à 65).

Bien qu'eu-LISA effectue des contrôles qualité mensuels automatisés des données figurant dans le SIS II et en transmette les résultats aux pays concernés, elle ne peut voir que les nombres agrégés de problèmes de qualité relevés pour chaque type de signalement et pour chaque pays. Le présent rapport n'est pas suffisamment détaillé pour refléter les avancées enregistrées dans la résolution des problèmes de qualité des données. Par ailleurs, ni eu-LISA ni la Commission n'ont le moindre pouvoir d'exécution pour obliger un État membre à régler ces problèmes en temps utile (voir points 67 à 70).

Nous avons constaté que les gardes-frontières n'obtenaient pas toujours en temps utile des données complètes des systèmes, ce qui nuit à l'efficience des contrôles aux frontières. À titre d'exemple, lorsque des gardes-frontières contrôlent un nom dans le SIS II, ils peuvent recevoir des centaines de résultats (il s'agit le plus souvent de «faux positifs»), qu'ils doivent vérifier manuellement. Cela rend non seulement le travail des gardes-frontières moins efficient, mais augmente aussi le risque de négliger des réponses réellement positives (voir points 71 à 76).

La Commission devrait:

1. demander à eu-LISA d'inclure, dans son suivi mensuel, les statistiques relatives aux corrections apportées par les États Schengen;
2. si le suivi de la qualité des données ne présente pas d'amélioration, prendre les mesures qui s'imposent, par exemple en formulant des orientations ou en recourant à des groupes consultatifs existants, pour encourager les États Schengen à renforcer leurs actions correctrices.

Quand? D'ici fin 2020.

Sauf dans le cas d'Eurodac, il n'y a pas, en général, d'échéances obligatoires pour la saisie des données. Ainsi, Eurosur est supposé fournir des informations en temps réel sur la situation aux frontières extérieures. Or, si certains des pays couverts par notre audit entrent effectivement des informations en temps réel dans le système, d'autres n'effectuent leur saisie qu'une fois par semaine. Depuis le lancement d'Eurodac en 2003, il n'y a pas eu une seule année où tous les États membres ont transmis à temps les informations demandées. Un retard dans la transmission des données peut avoir pour effet de ne pas désigner le bon pays comme responsable du traitement d'une demande d'asile (voir points 77 à 82).

La Commission devrait:

1. analyser les causes des retards indus dans la saisie des données Eurodac et prendre les mesures qui s'imposent à l'égard des États membres concernés;
2. à l'occasion de la prochaine révision de la législation applicable à Eurosur, proposer d'établir des échéances contraignantes pour la saisie des données.

Quand? D'ici fin 2021.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M^me Bettina JAKOBSEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 8 octobre 2019.

Par la Cour des comptes,

Klaus-Heiner Lehne
Président

Annexe

Brève description des systèmes d'information sélectionnés

SIS II

Le système d'information Schengen (SIS) est le système de partage d'information le plus étendu et le plus largement utilisé dans le domaine de la sécurité et de la gestion des frontières en Europe. Le SIS II permet aux autorités nationales compétentes, telles que la police et le corps des gardes-frontières, de saisir et de consulter des signalements de personnes ou d'objets. Un signalement SIS contient non seulement des informations sur une personne ou un objet particulier, mais aussi des instructions claires sur ce que les autorités sont censées faire une fois la personne ou l'objet retrouvé.

Le SIS II s'articule autour de trois composantes majeures: un système central, les systèmes nationaux et une infrastructure de communication (réseau) entre les systèmes. Tout signalement saisi dans le SIS II dans un État Schengen est transmis en temps réel au système central. Il devient alors disponible dans tous les autres États Schengen.

Tout État Schengen utilisant le SIS II est chargé de mettre en place, d'utiliser et d'entretenir son système national et son bureau Sirene, qui fait office de point de contact unique pour l'échange d'informations supplémentaires et la coordination des activités en lien avec les signalements SIS II.

L'agence de l'Union européenne qui s'occupe des systèmes d'information à grande échelle (eu-LISA) est chargée de la gestion opérationnelle du système central et de l'infrastructure de communication.

La Commission européenne assure quant à elle la supervision générale et l'évaluation du système. C'est également elle qui adopte les mesures de mise en œuvre.

Le SIS II est opérationnel dans 30 pays européens, dont 26 États membres de l'UE (seules l'Irlande et Chypre ne sont pas encore connectées au SIS II) et quatre pays associés à l'espace Schengen (la Suisse, la Norvège, le Liechtenstein et l'Islande).

VIS

Le système d'information sur les visas (VIS) soutient la mise en œuvre de la politique commune de l'UE en matière de visas. Il permet aux États Schengen d'échanger des données relatives aux visas. Le système est en mesure d'établir des correspondances biométriques, principalement d'empreintes digitales, à des fins d'identification et de vérification.

Le VIS permet aux gardes-frontières de vérifier si la personne qui présente un visa en est bien le titulaire légitime, si ce document est authentique et si son détenteur satisfait toujours aux exigences en la matière.

Toute personne demandant un visa est prise en photo (numérique) et voit ses dix empreintes digitales prélevées. Ces données biométriques ainsi que les renseignements fournis via le formulaire de demande du visa sont enregistrés dans une base de données centrale sécurisée. L'utilisation des données biométriques pour confirmer l'identité d'un détenteur de visa permet des contrôles plus rapides, plus précis et plus sûrs. Le système facilite également le processus de délivrance des visas.

Le VIS se compose d'un système informatique central et d'une infrastructure de communication qui relie le système central aux systèmes nationaux. Les consulats dans les pays hors UE ainsi que tous les points de contrôle aux frontières extérieures des États Schengen y sont connectés. Il traite et stocke les données et les décisions relatives aux demandes de visas de court séjour.

En tant qu'instrument de Schengen, le VIS est utilisé par tous les pays de l'espace Schengen. L'agence de l'Union européenne qui s'occupe des systèmes d'information à grande échelle (eu-LISA) est chargée de la gestion opérationnelle du VIS.

Eurodac

Eurodac est une base de données de l'UE dans laquelle sont stockées les empreintes digitales des demandeurs d'asile. Son objectif principal est de soutenir la mise en œuvre du règlement (UE) n° 604/2013 (le «règlement de Dublin»). Lorsqu'une personne demande l'asile, où qu'elle se trouve sur le territoire de l'UE, ses empreintes digitales sont transmises au système central Eurodac.

Depuis sa création en 2003, Eurodac contribue à déterminer l'État membre qui doit traiter la demande d'asile.

Eurodac ne contient que les empreintes digitales (ainsi que la date et le lieu du prélèvement) mais aucune autre information personnelle. Les pays qui utilisent ce système sont les 28 États membres de l'UE ainsi que les pays associés à l'espace Schengen (l'Islande, le Liechtenstein, la Norvège et la Suisse).

Eurosur

Le système européen de surveillance des frontières (Eurosur) constitue un cadre de gouvernance favorisant la coopération entre les États membres et l'agence Frontex afin d'améliorer la connaissance de la situation européenne et d'accroître la capacité de réaction aux frontières extérieures. Il vise à prévenir la criminalité transfrontalière et la migration clandestine, mais aussi à contribuer à protéger la vie des migrants.

En vertu du règlement Eurosur, chaque État Schengen dispose d'un centre national de coordination (CNC), qui, comme son nom l'indique, coordonne et échange des informations avec l'ensemble des autorités chargées de la surveillance des frontières extérieures ainsi qu'avec les autres CNC et Frontex.

Frontex est chargée de coordonner l'application commune des outils de surveillance: les États membres peuvent demander son assistance lors du contrôle de zones ou de navires précis présentant un intérêt dans le cadre des objectifs d'Eurosur via l'utilisation d'outils comme l'imagerie satellite ou les systèmes de comptes rendus des navires. Ces outils peuvent servir à repérer des cas de migration illégale ou de criminalité transfrontalière, mais aussi à localiser un navire en détresse.

Eurosur est utilisé dans tous les pays de l'espace Schengen, ainsi qu'en Bulgarie, en Roumanie et en Croatie.

Dossiers passagers (PNR)

Les dossiers passagers ou PNR contiennent les informations fournies par les passagers aux compagnies aériennes lors de la réservation et au moment de l'enregistrement. Parmi les informations ainsi obtenues, citons les dates de voyage, l'itinéraire, les données des billets, les coordonnées, le nom de l'agence de voyages, le moyen de paiement, le numéro de siège et des précisions sur les bagages. Le 27 avril 2016, le Parlement européen et le Conseil ont adopté la directive (UE) 2016/681 relative à l'utilisation des données des dossiers passagers (PNR) pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière.

Tous les États membres de l'UE, à l'exception du Danemark²⁸, sont tenus de mettre en place des entités spécifiques chargées de la collecte, du stockage et du traitement des données PNR: les unités d'informations passagers (UIP). Celles-ci recueillent les données PNR auprès des compagnies aériennes au moyen d'un système informatique spécial et les comparent ensuite avec les bases de données pertinentes des services répressifs. Elles les traitent en outre en fonction de critères prédéterminés afin d'identifier les personnes susceptibles d'être impliquées dans une infraction terroriste ou un acte criminel grave. Les UIP sont également chargées de diffuser les données PNR aux gardes-frontières et aux autres autorités nationales compétentes, à Europol, ainsi qu'aux UIP des autres États membres.

Acronymes, sigles et abréviations

CNC: centre national de coordination

DG HOME: direction générale de la migration et des affaires intérieures

eu-LISA: Agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle au sein de l'espace de liberté, de sécurité et de justice

Eurodac: système européen de comparaison des empreintes digitales

Eurosur: système européen de surveillance des frontières

Frontex: Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes

FSI: Fonds pour la sécurité intérieure

PNR: dossier passager (Passenger Name Record)

SIS II: système d'information Schengen de deuxième génération

VIS: système d'information sur les visas (Visa Information System)

Glossaire

États (de l'espace) Schengen: 26 pays européens (22 États membres de l'UE et 4 pays de l'Association européenne de libre-échange (AELE)) qui ont supprimé tout contrôle des passeports à leurs frontières communes, à savoir la Belgique, la Tchéquie, le Danemark, l'Allemagne, l'Estonie, la Grèce, l'Espagne, la France, l'Italie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, la Hongrie, Malte, les Pays-Bas, l'Autriche, la Pologne, le Portugal, la Slovénie, la Slovaquie, la Finlande, la Suède, ainsi que l'Islande, le Liechtenstein, la Norvège et la Suisse.

Garde-frontière: agent public affecté, conformément au droit national, soit à un point de contrôle frontalier, soit le long de la frontière ou à proximité immédiate de cette dernière, et exerçant des fonctions de contrôle aux frontières.

Interopérabilité: terme désignant communément la capacité des différents systèmes d'information à communiquer, à échanger des données et à utiliser les informations échangées.

Pays associés à l'espace Schengen: quatre pays de l'Association européenne de libre-échange (AELE) – l'Islande, le Liechtenstein, la Norvège et la Suisse – qui ne sont pas membres de l'UE, mais qui ont signé des conventions pour être associés à l'Accord de Schengen.

Point de contrôle frontalier (poste-frontière): point de passage autorisé par les autorités compétentes pour le franchissement des frontières extérieures.

Première ligne: lieu où toutes les personnes sont contrôlées au niveau du poste-frontière.

Vérification de deuxième ligne: vérification supplémentaire pouvant être effectuée en un lieu spécial à l'écart de celui où toutes les personnes sont soumises à des vérifications (première ligne).

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre III (Action extérieure/Sécurité et justice), présidée par M^me Bettina Jakobsen, Membre de la Cour, assistée de: M^me Katja Mattfolk, chef de cabinet, et M. Kim Storup, attaché de cabinet; M. Alejandro Ballester Gallardo, manager principal; MM. Piotr Senator, Alexandre Tan et Mirko Iaconisi, auditeurs. L'assistance linguistique a été assurée par M. Michael Pyper.

De gauche à droite: Mirko Iaconisi, Piotr Senator, Michael Pyper, Bettina Jakobsen, Alejandro Ballester Gallardo et Katja Mattfolk.

Notes

¹ Eurobaromètre 89.2, 2018.

² Règlement (CE) n° 1987/2006 pour le SIS II, décision 2007/533/JAI du Conseil relative au SIS II, règlement (CE) n° 767/2008 pour le VIS, règlement (UE) n° 603/2013 pour Eurodac et règlement (UE) n° 1052/2013 pour Eurosur. Directive (UE) 2016/681 pour les systèmes PNR.

³ Ce montant est fondé sur des informations figurant dans des documents publiés par la Commission ou sur des informations tirées du système comptable (pour le SIS II et le VIS). Il ne couvre pas le coût du développement d'Eurodac, pour lequel aucun chiffre agrégé n'était disponible.

⁴ Ce montant inclut les engagements 2017 d'eu-LISA directement liés aux systèmes d'information couverts par l'audit, les engagements 2017 de Frontex concernant Eurosur, ainsi que l'exécution des crédits de paiement SIS/VIS/Eurodac 2017 provenant de la DG HOME.

⁵ Cour des comptes européenne, «Rapport spécial n° 3/2014 – Les enseignements tirés du développement par la Commission du système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II)».

⁶ Nous nous sommes déjà intéressés à certains aspects liés aux migrations illégales, dans notre rapport spécial n° 6/2017 intitulé «Réponse de l'UE à la crise des réfugiés: l'approche dite «des points d'accès»» et poursuivrons l'analyse de ces questions dans de futures publications.

⁷ Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil relatif à l'évaluation du système européen de surveillance des frontières (Eurosur), COM(2018) 632 final.

⁸ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/MEMO_18_4486

⁹ Directive (UE) 2016/681 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à l'utilisation des données des dossiers passagers (PNR) pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière.

¹⁰ http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-19-1472_fr.htm

¹¹ Article 20 du règlement (UE) n° 1053/2013 du Conseil du 7 octobre 2013.

¹² https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/-/migr_eirfs

¹³ Règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers (le «règlement de Dublin II»).

¹⁴ Évaluation du règlement (UE) n° 1052/2013 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013 portant création du système européen de surveillance des frontières (Eurosur), SWD(2018) 410 du 19.12.2018.

¹⁵ https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/visa-policy#stats

¹⁶ Un visa Schengen coûte 60 euros.

¹⁷ Article 34 du règlement (CE) n° 1987/2006 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006.

¹⁸ Article 7 du même règlement.

¹⁹ Article 12 du règlement (UE) 2018/1726 relatif à l'Agence de l'Union européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle au sein de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (eu-LISA).

²⁰ Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'évaluation du système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II), conformément à l'article 24, paragraphe 5, à l'article 43, paragraphe 3, et à l'article 50, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1987/2006, ainsi qu'à l'article 59, paragraphe 3, et à l'article 66, paragraphe 5, de la décision 2007/533/JAI du 21.12.2016, p. 11.

²¹ La Commission observe dans son évaluation du SIS II que de nombreux États membres ont mentionné les problèmes de qualité des données parmi les problèmes fréquents et récurrents. Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'évaluation du système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II), conformément à l'article 24, paragraphe 5, à l'article 43, paragraphe 3, et à l'article 50, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1987/2006, ainsi qu'à l'article 59, paragraphe 3, et à l'article 66, paragraphe 5, de la décision 2007/533/JAI du 21.12.2016.

²² Statistiques d'Eurostat (premiers permis en 2017): http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_resfirst&lang=fr.

²³ Document COM(2018) 302, Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 767/2008, le règlement (CE) n° 810/2009, le règlement (UE) 2017/2226, le règlement (UE) 2016/399, le règlement (UE) 2018/XX [règlement sur l'interopérabilité] et la décision 2004/512/CE et abrogeant la décision 2008/633/JAI du Conseil.

²⁴ Source: Évaluation du règlement (UE) n° 1052/2013 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013 portant création du système européen de surveillance des frontières (Eurosur), 12.9.2018, p. 44.

²⁵ Les données PNR sont générées au moment de la réservation, et les compagnies aériennes s'exposent à des amendes si elles fournissent en retard leurs listes de passagers. Dans le cas du VIS, les données sont produites automatiquement lorsqu'un visa est émis.

²⁶ Règlement (UE) n° 604/2013.

²⁷ Article 9, paragraphe 1, et article 14, paragraphe 2, du règlement Eurodac.

²⁸ En vertu du protocole n° 22 annexé aux traités, le Danemark ne participe pas à la directive PNR.

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