EU:n rajavalvontaa tukevat tietojärjestelmät – tehokas väline, mutta tietojen ajantasaisuuteen ja täydellisyyteen on kiinnitettävä enemmän huomiota

Tiivistelmä

Schengen-alueen luominen poisti EU:n 22 jäsenvaltion ja Euroopan neljän muun Schengenin säännöstöön osallistuvan maan väliset rajatarkastukset. Sisärajojen poistaminen kuitenkin lisää Schengen-alueen ulkorajojen tehokkaan valvonnan merkitystä. Ulkorajojen valvonta on EU:n kansalaisten ja muiden sidosryhmien kannalta erittäin tärkeää.

EU on kehittänyt rajavartijoiden avuksi Schengen-alueen ulkorajojen valvontaan seuraavat tietojärjestelmät tai yhteiset puitteet tiedonvaihtoa varten: toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II); viisumitietojärjestelmän (VIS); Eurodacin (European Asylum Dactyloscopy Database – EU:n järjestelmä sormenjälkien vertailua varten). Rajavalvontaviranomaiset saavat tukea myös Euroopan rajavalvontajärjestelmästä (Eurosur) ja matkustajarekisterijärjestelmistä (PNR).

Näiden järjestelmien perustaminen ja ylläpitäminen on vaatinut huomattavia investointeja sekä EU:lta että Schengen-säännöstöön osallistuvilta valtioilta. Tilintarkastustuomioistuin arvioi saatavilla olevien tietojen perusteella, että EU:n talousarviosta suunnattiin yli 600 miljoonaa euroa näiden järjestelmien perustamiseen. Koska viimeaikaiset turvallisuuteen ja muuttoliikkeeseen liittyvät tilanteet ovat aiheuttaneet EU:n ulkorajoilla entistä enemmän paineita, tilintarkastustuomioistuimen tekemän tarkastuksen tavoitteena oli tunnistaa näiden järjestelmien suunnittelun ja käytön näkökohtia, jotka voivat auttaa rajavartijoita tekemään työnsä tehokkaammin. Tilintarkastustuomioistuimen havainnot ja suositukset voivat myös auttaa kohdentamaan seuraavassa monivuotisessa rahoituskehyksessä näiden järjestelmien tukemiseen käytettävissä olevaa EU:n rahoitusta.

Tarkastuksen pääkysymys oli seuraava: ”Tukevatko EU:n tärkeimmät sisäisen turvallisuuden tietojärjestelmät rajatarkastuksia tehokkaasti?” Tilintarkastustuomioistuimen johtopäätös on, että rajavartijat käyttävät näitä järjestelmiä entistä enemmän ja tukeutuvat niihin rajatarkastuksissa. Järjestelmistä kuitenkin puuttuu tällä hetkellä joitakin tietoja, ja osa tiedoista on joko puutteellisia tai niitä ei ole syötetty järjestelmään ajoissa. Tämä vähentää joidenkin rajatarkastusten tehokkuutta.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että järjestelmät oli yleisesti ottaen suunniteltu hyvin edistämään tehokkaita rajatarkastuksia ja tarkastuksen kohteena olleet jäsenvaltiot (Italia, Luxemburg, Puola, Ranska ja Suomi) noudattivat yleensä sovellettavaa lainsäädäntökehystä. Joidenkin maiden kansalliset SIS II- ja VIS-komponentit edistävät kuitenkin tehokkaita rajatarkastuksia enemmän kuin joidenkin muiden maiden komponentit.

Eurosurin ja PNR:n tietoteknisten ratkaisujen toteutuksessa oli pitkiä viivästyksiä sekä EU:n että kansallisella tasolla. Se esti rajavartijoita ja muita viranomaisia hyödyntämästä järjestelmien etuja.

Schengenin arviointimekanismit ovat tärkeässä asemassa EU:n ulkorajojen turvaamisessa. Arvioinnit ovat yleensä perusteellisia ja järjestelmällisiä, ja ne koskevat järjestelmien keskeisiä osia. Kestää kuitenkin kauan, ennen kuin jäsenvaltiot saavat korjattua tunnistetut puutteet. Se johtuu siitä, että arviointikertomusten hyväksymiselle ja korjaavien toimien toteuttamiselle ei ole asetettu sitovia määräaikoja.

Vaikka jäsenvaltiot hyödyntävät tietojärjestelmiä aiempaa enemmän, niiden käyttö voisi olla järjestelmällisempää. Tilintarkastustuomioistuin teki rajavartijoille kyselyn ja havaitsi, että yli puolet heistä oli jossakin vaiheessa päästänyt ihmisiä rajan yli katsomatta heidän tietojaan järjestelmistä. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin totesi, että myönnettyjen viisumien ja tarkastettujen viisumien määrien välillä on eroja.

Rajavartijat tekevät järjestelmien tietojen perusteella päätöksiä, jotka vaikuttavat Euroopan unionin kansalaisten turvallisuuteen. Siksi tietojen laatu on äärimmäisen tärkeää. EU:n lainsäädännön mukaisesti vastuu tietojen laadusta on jäsenvaltioilla. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että eurooppalaisia tietojärjestelmiä koskevissa säädöksissä viitataan vain harvoin tietojen laadunvalvontaan. Eu-LISA tekee kuukausittain SIS II:n tietojen automaattisia laaduntarkastuksia, mutta tarkastusten tulokset ovat vain niiden kohteena olleiden jäsenvaltioiden saatavilla. Viraston tai komission ei näin ollen ole mahdollista arvioida yksittäisten maiden edistymistä tietojen laatuun liittyvien ongelmien ratkaisemisessa. Eu-LISAlla tai komissiolla ei kummallakaan ole täytäntöönpanovaltuuksia sen varmistamiseen, että jäsenvaltiot korjaavat tietojen laatuun liittyvät ongelmat ajoissa.

Rajavartijat eivät aina saa tietojärjestelmistä ajantasaisia ja täydellisiä tietoja. Esimerkiksi tarkistaessaan jonkin nimen SIS II:sta he saattavat saada satoja tuloksia (useimmiten vääriä positiivisia osumia), jotka heillä on lakisääteinen velvollisuus tarkistaa käsin. Tämä vähentää rajatarkastusten tehokkuutta ja lisää myös riskiä sille, että todellisia osumia ei huomata. SIS II:n puutteelliset tietueet vaikuttavat myös muihin siihen kytkettyihin järjestelmiin.

Eurodacia lukuun ottamatta tietojen tallentamiselle ei yleensä ole pakollisia määräaikoja. Esimerkiksi Eurosurin on tarkoitus antaa tosiaikaista tietoa tilanteesta rajoilla. Joissakin tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kohteena olleissa maissa tiedot tallennetaan Eurosuriin tosiaikaisesti, mutta joissakin se tehdään vain kerran viikossa. Sen jälkeen, kun Eurodacin toiminta alkoi vuonna 2003, kaikki jäsenvaltiot eivät ole yhtenäkään vuotena siirtäneet vaadittuja tietoja ajoissa. Siirron viivästyminen voi johtaa siihen, että väärä maa nimetään vastuulliseksi turvapaikkahakemuksen käsittelystä.

Tilintarkastustuomioistuin esittää komissiolle seuraavat suositukset:

• Edistetään SIS II- ja VIS‑järjestelmien koulutusympäristöjen käyttöä.
• Nopeutetaan Schengen-arviointien aikana havaittujen puutteiden korjaamista.
• Analysoidaan viisumitarkastusten eroja.
• Parannetaan tietojen laadunvalvontamenettelyjä.
• Vähennetään tietojen tallennuksen viivästyksiä.

Johdanto

Schengen-alue

Tällä hetkellä 26 Schengen-valtiota kattavan Schengen-alueen (ks. kaavio 1) luominen mahdollisti sen, että kaikki matkailijat voivat ylittää sisärajat ilman rajatarkastusta. Rajatarkastusten poistamisen lisäksi Schengenin säännöstöön osallistuvat maat ovat sopineet yhteisestä viisumipolitiikasta ja virallisesta poliisi- ja oikeudellisesta yhteistyöstä.

Lähde: Euroopan parlamentti.

Kaksi kolmasosaa EU:n kansalaisista on sitä mieltä, että Schengen-alue on yksi EU:n tärkeimmistä saavutuksista. Lähes 70 prosenttia kansalaisista kuitenkin odottaa EU:n suojelevan paremmin ulkorajojaan.¹

Schengen-alueen ulkorajojen valvonnassa käytettävät tietojärjestelmät

Sisärajojen poistaminen edellyttää ulkorajojen tehokasta valvontaa rikollisuuden ja terrorismin estämiseksi ja muuttoliikkeen hallitsemiseksi. EU on perustanut useita tietojärjestelmiä sekä yhteisiä puitteita tiedonvaihtoa varten rajavartijoiden avuksi Schengen-alueen ulkorajojen valvonnassa. Yleisimmin käytetyt tietojärjestelmät ovat Schengenin tietojärjestelmä (SIS II), viisumitietojärjestelmä (VIS), Eurodac (järjestelmä sormenjälkien vertailua varten), Euroopan rajavalvontajärjestelmä (Eurosur) ja matkustajarekisterijärjestelmät (PNR) (ks. kaavio 2). EU kehittää myös kahta rajaturvallisuuden kannalta olennaista lisätietojärjestelmää, rajanylitystietojärjestelmää ja EU:n matkustustieto- ja ‑lupajärjestelmää, joista ensimmäinen on tarkoitus ottaa käyttöön vuonna 2020 ja jälkimmäinen vuonna 2021.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Schengen-valtioiden rajavartijat tarkastavat henkilöitä rajanylityspaikalla SIS II-, VIS- ja Eurodac-järjestelmien avulla. Eurosur- ja PNR-järjestelmien avulla hankitaan tietoja tapahtumista EU:n ulkorajoilla ja niiden ulkopuolella sekä rajoille saapuvien lentojen matkustajista. Ne auttavat ennakoimaan rajaturvallisuuden kannalta olennaisia tapahtumia. Kaaviossa 3 esitetään, miten rajavartijoiden on tarkoitus käyttää näitä järjestelmiä rajatarkastusten aikana. Liitteessä kuvataan tarkemmin muun muassa sitä, mitkä tietojärjestelmät ovat käytössä missäkin maassa.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Järjestelmiä käyttävät myös eri kansalliset lainvalvontavirastot sekä tullit ja viisumi- ja oikeusviranomaiset. Ne vastaavat myös asiaankuuluvien tietojen tallentamisesta järjestelmiin. PNR-järjestelmään tiedot toimittavat lentoyhtiöt.

Järjestelmiä jäsenvaltioissa käyttävillä rajavartijoilla (ja muilla viranomaisilla) on pääsy EU:n keskusjärjestelmiin omien kansallisten järjestelmiensä kautta, jotka on kehitetty nimenomaan tätä tarkoitusta varten. EU:n lainsäätäjät ovat asettaneet näiden kansallisten tietojärjestelmien täytäntöönpanon vähimmäisvaatimukset EU:n lainsäädännössä.²

EU:n tasolla Euroopan komissiolla ja erityisesti muuttoliike- ja sisäasioiden pääosastolla (PO HOME) on kokonaisvastuu tietojärjestelmien kehittämisestä ja rahoittamisesta PNR-järjestelmää lukuun ottamatta, koska siinä ei ole EU:n tason keskuskomponenttia (mutta se voi saada EU:n rahoitusta). Komissio on vuodesta 2012 lähtien antanut vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaavan Euroopan unionin viraston (”eu-LISA”) tehtäväksi tietojen tallentamisen SIS II-, Eurodac- ja VIS-järjestelmiin sekä niiden ylläpidon. Eurosur-järjestelmää puolestaan hallinnoivat Euroopan raja- ja rannikkovartiovirasto, joka tunnetaan nimellä Frontex, sekä jäsenvaltiot.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi saatavilla olevien tietojen perusteella, että EU:n talousarviosta suunnattiin yli 600 miljoonaa euroa³ tarkastuksen kohteena olleiden järjestelmien EU:n tason komponenttien perustamiskustannuksiin. Järjestelmien käytön vuotuiset kokonaiskustannukset olivat noin 61,5 miljoonaa euroa.⁴ Lisäksi jäsenvaltiot osallistuvat kansallisten järjestelmien kehittämisen ja ylläpidon kustannuksiin omien budjettiensa avulla. Vaikka tietoja jäsenvaltioiden kansallisiin järjestelmiin suuntaamista varoista ei aina ole saatavilla, on viitteitä siitä, että nämä summat ovat huomattavia. Jäsenvaltiot käyttivät esimerkiksi SIS II ‑järjestelmän perustamiseen noin 235 miljoonaa euroa EU:n talousarviosta maksettujen 95 miljoonan euron lisäksi⁵.

Tarkastuksen sisältö ja tarkastustapa

EU pyrkii jatkuvasti parantamaan rajojensa turvallisuutta, jota EU:n kansalaiset pitävät tärkeänä. Koska viimeaikaiset turvallisuuteen ja muuttoliikkeeseen liittyvät tilanteet ovat aiheuttaneet EU:n ulkorajoilla entistä enemmän paineita, tilintarkastustuomioistuimen tekemän tarkastuksen tavoitteena oli tunnistaa näiden järjestelmien suunnittelun ja käytön näkökohtia, jotka voivat auttaa rajavartijoita tekemään työnsä tehokkaammin. Tilintarkastustuomioistuimen havainnot ja suositukset voivat myös auttaa kohdentamaan seuraavassa monivuotisessa rahoituskehyksessä näiden järjestelmien tukemiseen käytettävissä olevaa EU:n rahoitusta.

Tarkastuksessa käsiteltiin seuraavaa pääkysymystä:

• Tukevatko EU:n tärkeimmät sisäisen turvallisuuden tietojärjestelmät rajavalvontaa tehokkaasti?

Tarkastuskysymys jaettiin seuraaviksi osakysymyksiksi:

• Onko EU:n sisäisen turvallisuuden tietojärjestelmät suunniteltu hyvin edistämään tehokkaita rajatarkastuksia?
• Antavatko EU:n sisäisen turvallisuuden tietojärjestelmät rajavartijoille asiaankuuluvia, ajantasaisia ja täydellisiä tietoja rajatarkastusten aikana?

Tarkastuksen kohteena olivat seuraavat viisi tietojärjestelmää: Schengenin tietojärjestelmä (SIS II), viisumitietojärjestelmä (VIS), Eurodac (järjestelmä sormenjälkien vertailua varten), Euroopan rajavalvontajärjestelmä (Eurosur) ja matkustajarekisterijärjestelmät (PNR).

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten hyvin rajavartijat ja muut viranomaiset pystyivät tarkastamaan Schengen-alueelle saapuvia henkilöitä valtuutetuilla laillisilla rajanylityspaikoilla näiden järjestelmien (sekä kansallisten että EU:n järjestelmien keskuskomponenttien) avulla⁶. Rajanylityspaikkoja ovat maarajojen ylityspaikat, satamat ja lentoasemat (jotka ovat joissakin jäsenvaltioissa ainoita EU:n ulkorajoja).

Tarkastuksessa tarkastettiin ja analysoitiin viiteen tarkastettuun järjestelmään liittyviä strategisia asiakirjoja, arviointeja ja tilastoja sekä useita niiden kansallisen tason ja EU:n tason täytäntöönpanon kannalta tärkeitä asiakirjoja. Lisäksi käytiin rajanylityspaikoilla ja haastateltiin rajaviranomaisia Italiassa, Luxemburgissa, Puolassa, Ranskassa ja Suomessa. Tarkastuksen yhteydessä haastateltiin myös muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston, Frontexin ja eu-LISAn henkilöstöä.

Tilintarkastustuomioistuin teki myös kyselytutkimuksen EU:n rajavartijoille EU:n 28 jäsenvaltiossa ja neljässä Schengeniin liittyneessä valtiossa (Islannissa, Liechtensteinissa, Norjassa ja Sveitsissä) kuullakseen heidän näkemyksiään järjestelmien käyttäjinä. Vastauksia saatiin 951.

Huomautukset

Tietojärjestelmät on suunniteltu tehostamaan rajatarkastuksia, mutta niiden puutteiden korjaaminen kestää kauan

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, olivatko tarkastuksen kohteena olleet Schengen-valtiot perustaneet tietojärjestelmiä EU:n asiaankuuluvan lainsäädännön vaatimusten mukaisesti. Tarkastuksessa tutkittiin myös Schengenin arviointimekanismia sekä sitä, miten laajasti Schengen-valtiot olivat käyttäneet saatavilla olevaa EU:n rahoitusta kansallisten järjestelmiensä perustamiseen ja parantamiseen.

Tietojärjestelmät olivat yleisesti ottaen EU:n vaatimusten mukaisia, mutta ne eivät toimineet kaikki yhtä tehokkaasti

Kaikki Schengen-valtiot vastaavat yksin omien rajojensa suojelemisesta, ja niiden välinen tehokas yhteistyö alueen suojelemiseksi edellyttää tietyn tasoista rajatarkastusten yhdenmukaistamista. Hallinnoinnin vähimmäisvaatimukset auttavat varmistamaan rajatarkastusten ja tietojärjestelmiin tallennettavien tietojen johdonmukaisuuden ja laadun.

Kaikkien Schengen-valtioiden on perustettava omat täydentävät kansalliset järjestelmänsä, jotka ovat yhteydessä EU:n keskusjärjestelmiin. Kaikki tarkastetut Schengen-valtiot olivat tehneet tämän asiaankuuluvassa lainsäädännössä määriteltyjen vaatimusten mukaisesti. Silti tarkastuksessa havaittiin, että vaikka kaikki kansalliset järjestelmät täyttivät yhteiset vähimmäisvaatimukset, ne eivät olleet keskenään yhtä tehokkaita. Seuraavissa kohdissa annetaan joitakin esimerkkejä tästä.

Kaikki maat eivät anna kansallisten järjestelmiensä kautta käyttöön kaikkia EU:n keskusjärjestelmien tarjoamia toimintoja, mikä heikentää rajatarkastusten tehoa. Esimerkiksi SIS II:n keskusjärjestelmässä on vaihtoehto sormenjälkien tallentamiseen ja tarkistamiseen. Se on tärkeää, koska henkilöä ei aina voida tunnistaa yksiselitteisesti perushenkilötietojen, kuten nimen tai syntymäajan, perusteella. Nämä tiedot voivat olla väärennettyjä, tai henkilö voi kieltäytyä antamasta niitä. Sormenjälkien avulla henkilö voidaan tunnistaa paljon varmemmin. Biometristen hakujen vaihtoehto, joka perustuu SIS-järjestelmään tallennettuihin sormenjälkiin, ei kuitenkaan ole vielä käytettävissä kaikkien Schengen-valtioiden kansallisissa järjestelmissä, koska joissakin niistä tarvitaan enemmän aikaa tarvittavien teknisten ratkaisujen toteuttamiseen. Tapauksissa, joissa sormenjälkien tunnistaminen oli käytettävissä keskustasolla, vain kymmenen Schengen-valtiota vahvisti olevansa valmiita käyttämään sitä.

Viisumia tai passia tarkastavat rajavartijat saavat järjestelmistä joskus virhesanomia. Syitä voi olla useita, kuten sormenjälkien huono laatu, yhteysongelmat tai viisumien lukemiseen liittyvät ongelmat. EU:n keskusjärjestelmät yleensä ilmoittavat virheen luonteen, mutta jotkin kansalliset järjestelmät, kuten Luxemburgin ja Suomen järjestelmät, ilmoittavat vain, että on tapahtunut virhe, mutta eivät anna siitä diagnoosia. Tämä tarkoittaa, että rajavartijoiden täytyy tutkia virheen syytä ja mahdollisesti ohjata matkustaja lisävarmennukseen (tunnetaan ”toisen linjan tarkastuksena”), mikä viivästyttää tarkastuksia ja matkustajan matkaa.

SIS II ‑järjestelmässä Schengen-valtiot voivat käyttää keskustietokantaa ja tehdä siellä kyselyjä tai luoda omat kansalliset kopionsa tätä tarkoitusta varten. Suurin osa niistä käyttää omia kansallisia kopioita, mutta jotkin (Liechtenstein, Norja, Slovenia, Suomi ja Tanska) ovat suoraan yhteydessä eurooppalaiseen tietokantaan. Silloin kun Schengen-valtiot käyttävät SIS II ‑järjestelmän kansallisia kopioita, ne on aina synkronoitava EU:n keskustietokannan kanssa, jotta varmistetaan, että rajatarkastukset perustuvat ajantasaisimpaan tietoon. Tarkastusotannan kahdessa maassa (Puolassa ja Ranskassa) tehdyt arvioinnit kuitenkin osoittivat, että kansallisten kopioiden ja keskustietokannan tietueissa oli eroja.

Tarkastuksessa havaittiin myös, että tietyt jäsenvaltioiden tasolla ilmenevät oikeudelliset rajoitukset (tietosuojaa ja kansallista turvallisuutta koskevat säännöt) estivät henkilöstön tehokkaan jakamisen. Tosi asiassa toisessa Schengen-maassa vierailevat rajavartijat (esimerkiksi muuttoliikekriisin aikana tehostetuissa tarkastuksissa Kreikassa ja Italiassa avustajina toimineet rajavartijat) eivät saa käyttää kyseisen maan kansallisia järjestelmiä. Periaatteena on, että he eivät voi tehdä tarkastuksia itsenäisesti vaan ainoastaan avustaa kansallisia rajavartijoita. He voivat antaa eritasoista apua toisella tarkastuslinjalla (esimerkiksi Schengen-valtio voisi käyttää avuksi toisesta Schengen-valtiosta tulevaa väärennettyjen asiakirjojen asiantuntijaa), mutta he voivat auttaa vain rajoitetusti asiakirjatarkastuksissa rajanylityspaikoilla (ensimmäisen linjan tarkastus). Auttamista hankaloittavat myös toisessa Schengen-valtiossa työskentelyyn liittyvät kielelliset haasteet.

Rajavartijoiden järjestelmistä saama hyöty on kiinni siitä, miten hyvin heidät on koulutettu niiden käyttöön. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa ei ollut perustettu SIS II- ja VIS-järjestelmille kansallisen tason koulutusympäristöä, joten rajavartijoiden oli harjoiteltava niitä tosielämässä sen sijaan, että he voisivat kokeilla turvallisessa ympäristössä toimintoja ja työssään harvemmin eteen tulevia tilanteita (esimerkiksi epäillyn terroristin tunnistava osuma rajanylityspaikalla tai kadonnut alaikäinen).

Viivästykset Eurosurin ja PNR:n käyttöönotossa estivät rajaviranomaisia jakamasta tärkeitä tietoja

Eurosurin ja PNR:n käyttöönottojärjestelyt poikkesivat eu-LISAn kehittämien ja hallinnoimien järjestelmien järjestelyistä. Kummankin järjestelmän käyttöönotto kärsi joistakin ylitetyistä määräajoista ja viivästyksistä mutta eri syistä. Siksi näiden järjestelmien tarjoamat tärkeät tiedot eivät olleet käytettävissä useaan kuukauteen.

Eurosurin kehittämisestä vastasivat Frontex (eurooppalainen komponentti) ja jäsenvaltiot (kansalliset komponentit). Sen käyttöliittymä on sama kaikille osallistuville kansallisille viranomaisille. Järjestelmän tarkoituksena on tehostaa Frontexin ja EU:n jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä, jotta voidaan lisätä niiden tietoisuutta EU:n ulkorajojen tilanteesta ja parantaa niiden reagointikykyä siihen. Jäsenvaltioiden olisi annettava tietoja tilanteesta rajoillaan (niin sanotut ”kansalliset tilannekuvat”, joissa annetaan tietoja luvattomista rajanylityksistä, rajat ylittävästä rikollisuudesta, kriisitilanteista ja muista ulkorajojen valvonnan kannalta olennaisista tapahtumista) yhteisen tiedustelutiedon keräämiseksi ja kokonaiskuvan muodostamiseksi Euroopan tilanteesta. Tästä on hyötyä esimerkiksi silloin, kun priorisoidaan rajavartijoiden käyttöä tai havaitaan epäilyttäviä ajoneuvoja tai aluksia.

Eurosuriin liittyvät viivästykset koskivat kansallisten koordinointikeskusten perustamista. Keskukset koordinoivat tietojen vaihtoa kaikkien ulkorajojen valvonnasta vastaavien viranomaisten välillä. Eurosur-asetuksessa edellytettiin, että jäsenvaltioiden oli perustettava kansalliset koordinointikeskuksensa joulukuuhun 2014 mennessä. Lähes neljä vuotta myöhemmin tehdyssä arvioinnissa havaittiin kuitenkin, että useat jäsenvaltiot eivät olleet vielä täyttäneet vaatimuksia kokonaisuudessaan.⁷ Lisäksi vain puolet jäsenvaltioista jakoi vapaaehtoisesti tietoja valvontaresurssien käyttöönotosta ja antoi lisätietoja kansallisista tilannekuvista.

Eurosurin käyttöönotto oli aikataulusta jäljessä myös EU:n tasolla. Frontex sai verkolleen vaaditun tietoturvasertifioinnin vasta vuoden 2017 lopussa eli kolme vuotta lainsäädännön voimaantulon jälkeen. Ilman tätä sertifiointia ei ollut mahdollista jakaa turvallisuusluokiteltuja tietoja Eurosur-verkon kautta. Eurosurin käyttöönoton viivästysten vuoksi EU:n laajuinen tilannekuva oli puutteellinen, mikä haittasi jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä.

PNR ei ole vielä täydessä toimintakunnossa. Se perustettiin direktiivillä eikä asetuksella, kuten muut järjestelmät. Näin ollen jäi jäsenvaltioiden tehtäväksi perustaa omat erilliset PNR-järjestelmänsä ilman EU:n yhteistä alustaa. Hajautettua käyttöönottoa suosiva päätös tehtiin pääasiassa siksi, että henkilötietojen suojelusta, tallennuksesta ja paljastamisesta ei päästy yksimielisyyteen.

Moni jäsenvaltio ei ottanut PNR:ää käyttöön kohtuullisessa ajassa. Neljätoista jäsenvaltiota ei pannut matkustajatietorekisteritietoja koskevia sääntöjä ajallaan täytäntöön.⁸ Niiden odotettiin panevan direktiivin⁹ täytäntöön 25. toukokuuta 2018 mennessä. Alankomaat, Espanja ja Suomi eivät kuitenkaan olleet vielä vuoden 2019 maaliskuun loppuun mennessä eli 10 kuukautta määräajan jälkeen ilmoittaneet komissiolle mistään kansallisista PNR:n täytäntöönpanotoimenpiteistä.¹⁰

PNR edellyttää, että kaikkien Schengen-alueelle saapuvien ja sieltä lähtevien lentojen matkustajatiedot siirretään järjestelmään. Tarkastusajankohtana tarkastetut jäsenvaltiot eivät Luxemburgia lukuun ottamatta olleet tehneet tätä tarkoitusta varten sopimuksia kaikkien asiaankuuluvien lentoyhtiöiden kanssa.

PNR suunniteltiin tärkeäksi välineeksi, jolla ehkäistään, paljastetaan ja tutkitaan terrorismia ja muita vakavan rikollisuuden muotoja. Asiaankuuluvat viranomaiset voivat paljastaa vaarallisia henkilöitä vertaamalla PNR:n tietoja turvallisuuden alan tietokantojen tietoihin. Kun kaikki PNR-järjestelmät eivät vielä ole käytössä, asianomaisten maiden rajaviranomaiset eivät saa etukäteen tietoja niiden rajat ylittävistä suuren riskin henkilöistä.

Koska PNR kerää vain matkustajien tunniste- ja matkustustietoja, tarvitaan muita tietokantoja sen tarkistamiseen, aiheuttaako joku tietty matkustaja turvallisuusuhkan. Useimmat jäsenvaltiot käyttävät tähän tarkoitukseen SIS II ‑järjestelmää. Asetus mahdollistaa kuitenkin erilaiset tulkinnat. Esimerkiksi Ranska on tulkinnut SIS II ‑asetusta niin, että se ei salli matkustajaluetteloita koskevien SIS II ‑kyselyjen tekemistä. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että Ranska käyttää matkustajaluetteloiden tarkastamiseen epäiltyjen terroristien varalta vain kansallisten tietokantojensa tietoja. Jos epäillystä henkilöstä on tehty kuulutus SIS II ‑järjestelmässä ja henkilö on muiden eurooppalaisten viranomaisten mutta ei Ranskan viranomaisten tiedossa, kyseistä henkilöä ei tunnisteta Ranskan PNR-tietojen perusteella.

Schengen-arviointien kohteena ovat kansalliset rajatarkastukset, mutta niiden puutteiden korjaaminen kestää kauan

Schengen-valtiot ja komissio ovat vuodesta 2013 lähtien vastanneet yhdessä Schengen-aluetta koskeviin sääntöihin (”Schengen-säännöstö”) sisältyvien seuranta- ja arviointimekanismien täytäntöönpanosta. Mekanismin tarkoituksena on varmistaa, että Schengen-valtiot soveltavat Schengen-sääntöjä tehokkaasti, yhdenmukaisesti ja avoimesti. Tilintarkastustuomioistuin tutki, saavutetaanko mekanismin tavoite.

Nykyinen monivuotinen, vuosia 2015–2019 koskeva arviointiohjelma perustettiin vuonna 2014, ja se kattaa kaikki 26 Schengen-maata. Jokainen maa arvioidaan viiden vuoden jaksolla kerran.

Laatikossa 1 kuvataan vakiomuotoista arviointikäyntiä. Schengen-valtiot nimeävät arviointiryhmän jäsenet komission nimeämispyynnön perusteella (kullakin arvioinnilla on oma erillinen nimeämispyyntönsä, ja Schengen-valtioilla on kaksi viikkoa aikaa nimetä arvioijat). Eu-LISAn tarkastajat voivat osallistua näihin käynteihin, mutta he eivät osallistu niihin säännöllisesti. Schengen-arviointien kustannukset ovat suhteellisen pienet verrattuna tietojärjestelmien menoihin. Komissio osoitti kaudella 2014–2018 Schengen-arviointeihin 11,9 miljoonaa euroa. Nykyinen monivuotinen ohjelma on toteutettu suunnitelman mukaisesti vuosittaisilla arviointiohjelmilla.

Tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastuksen kohteena olleiden maiden Schengen-arviointeja. Tutkinnan perusteella havaittiin, että arvioinnit olivat perusteellisia ja järjestelmällisiä ja ne koskivat järjestelmien keskeisiä osia. Niissä annettiin yksityiskohtaisia operatiivisia suosituksia ja erityissuosituksia tietojärjestelmien parantamiseksi. Voi kuitenkin kestää useita vuosia, ennen kuin tunnistetut puutteet saadaan korjattua.

Arviointikertomusluonnos laaditaan kuusi viikkoa arviointikäynnin jälkeen, mutta voi kestää jopa vuoden, ennen kuin komissio on hyväksynyt kertomuksen ja neuvosto suositukset. Hyväksymistä edeltävät lukuisat kuulemismenettelyt Schengen-valtion ja komission kanssa. Näille kuulemisille ei ole sovittuja määräaikoja.

Kun neuvosto on hyväksynyt suositukset, kyseisellä Schengen-valtiolla on kolme kuukautta aikaa esittää toimintasuunnitelma neuvoston suositusten toteuttamiseksi. Komission ja arviointiryhmän on tarkistettava ja hyväksyttävä tämä toimintasuunnitelma.

Toimintasuunnitelmien täytäntöönpanolle ei ole määräaikaa, mutta Schengen-valtioiden on aloitettava niiden täytäntöönpanosta raportoiminen kuusi kuukautta suunnitelman hyväksymisestä. Tämä tarkoittaa, että puutteen havaitsemisesta voi kestää lähes kaksi vuotta, ennen kuin Schengen-valtio alkaa raportoida toteuttamistaan korjaavista toimista. Kaaviossa 4 esitetään arviointikäyntiä seuraava menettely.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Yhteenkään Schengen-valtioon ei ole tähän mennessä kohdistettu enempää kuin yksi ilmoitettu arviointikäynti nykyisen arviointisyklin aikana. Komissio luottaa Schengen-valtioiden omaan raportointiin sovitun toimintasuunnitelman täytäntöönpanosta. Siksi on vaarana, että puutteita ei korjata viiden vuoden kuluttua tehtävään seuraavaan arviointikierrokseen mennessä. Sen jälkeen voi kestää vielä kaksi vuotta, ennen kuin asianomaisen maan viranomaiset toteuttavat korjaavan toimen.

Jos Schengen-valtio ei pane toimintasuunnitelmaansa täytäntöön, komissio voi ehdottaa seurantakäyntejä, mutta täytäntöönpanon valvomiseksi ei ole olemassa muita mekanismeja. Jos Schengen-valtiossa havaitaan jatkuvia vakavia puutteita ulkorajan hallinnassa, neuvosto voi teoriassa suositella komission ehdotuksen perusteella, että maa palauttaa rajavalvonnan muiden Schengen-valtioiden vastaisille rajoilleen.

Vuonna 2013 annetun Schengenin arviointimekanismia koskevan asetuksen¹¹ mukaan komission on esitettävä Euroopan parlamentille ja neuvostolle vuosittain kertomus suoritetuista arvioinneista, annetuista suosituksista ja korjaavien toimien toteuttamistilanteesta. Komissio ei ole vielä laatinut tällaista kertomusta.

Kaikki muut tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleet Schengen-valtiot oli arvioitu paitsi Suomi, jonka arviointikertomusta ei ollut saatu valmiiksi tarkastusajankohtaan mennessä. Tilintarkastustuomioistuin seurasi valtioiden edistymistä toimintasuunnitelmien toteuttamisessa ja havaitsi, että toteutumisasteet vaihtelivat. Saadun evidenssin mukaan Puola oli pannut täytäntöön 79 prosenttia sille esitetyistä suosituksista kahden vuoden kuluttua arviointikäynnistä, Ranska oli pannut täytäntöön 87 prosenttia suosituksista neljän vuoden kuluttua arviointikäynnistä ja Luxemburg, jota arvioitiin vuonna 2018, oli pannut täytäntöön 92 prosenttia suosituksista. Italiasta saatu evidenssi osoitti, että maa oli kahden vuoden kuluttua arviointikäynnistä panemassa täytäntöön 15 prosenttia suosituksista.

EU:n jäsenvaltiot hyödyntävät käytettävissä olevaa EU:n rahoitusta vain vähän rajavalvonnan tietojärjestelmien parantamiseen

EU:n tärkein väline rajavalvonnan tukemiseen on sisäisen turvallisuuden rahasto (ISF), jonka alustavat määrärahat kaudelle 2014–2020 olivat 3,8 miljardia euroa. Määrä koostuu seuraavista:

• Ulkorajojen rahoitusväline (2,76 miljardia euroa), josta tuetaan ulkorajojen valvontaa ja yhteistä viisumipolitiikkaa. Kaikki muut EU:n jäsenvaltiot paitsi Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta osallistuvat ulkorajojen rahoitusvälineen täytäntöönpanoon. Ulkorajojen ja viisumipolitiikan rahoitusvälineeseen osallistuvat myös neljä Schengenin säännöstöön osallistuvaa valtiota (Islanti, Liechtenstein, Norja ja Sveitsi).
• Poliisin rahoitusväline, joka tarjoaa rahoitusta (1,04 miljardia euroa) poliisiyhteistyötä sekä rikollisuuden ehkäisemistä ja torjumista varten, maahanmuuttajien salakuljetus mukaan luettuna. Poliisin rahoitusvälineen täytäntöönpanoon osallistuvat kaikki muut EU:n jäsenvaltiot paitsi Tanska ja Yhdistynyt kuningaskunta.

Useimmat jäsenvaltiot eivät raportoineet merkittävistä menoista vuoteen 2017 mennessä. Koska menoja alkoi syntyä vastaa myöhään, jäsenvaltiot ovat käyttäneet rahoja hitaasti. Komission mukaan tähän oli pääsyynä hankintamenettelyjen raskaus. Myös tarkastuksen kohteena olleet jäsenvaltiot panivat merkille lisääntyneen hallinnollisen rasitteen. Ne havaitsivat esimerkiksi, että jo pienikin kansalliseen ohjelmaan varatun määrän lisäys edellyttää kyseisen ohjelman arvioimista kokonaan uudelleen.

Tarkastuksen kohteena olleet maat käyttivät viiteen tarkastettuun järjestelmään 3–29 prosenttia sisäisen turvallisuuden rahaston varoistaan (61,2 miljoonaa euroa) (ks. kaavio 5). Niistä 43 prosenttia (26,5 miljoonaa euroa) kohdennettiin ylläpitohankkeisiin ja 57 prosenttia (34,7 miljoonaa euroa) laajennushankkeisiin. Nämä maat ovat käyttäneet rahoja pääasiassa SIS II- ja VIS-järjestelmien ylläpitoon sekä Eurosurin ja PNR:n laajentamiseen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan komission tietojen perusteella.

Rajavartijat eivät saa aina järjestelmistä täydellisiä tietoja, mikä heikentää tarkastusten tehoa

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten laajalti jäsenvaltiot jakavat asiaankuuluvia, ajantasaisia ja täydellisiä tietoja tarkastuksen kohteena olleiden tietojärjestelmien kautta. Tarkastuksessa tutkittiin käytettävissä olevia tilastoja sen arvioimiseksi, miten paljon Schengen-maat käyttävät järjestelmiä rajatarkastuksissa ja tietojen vaihdossa. Lisäksi tutkittiin, tallensivatko nämä maat kaikki tiedot nopeasti.

Jäsenvaltiot hyödyntävät järjestelmiä yhä enemmän tietojen vaihtoon, mutta tarkastukset voisivat olla järjestelmällisempiä

Siitä hetkestä lähtien, kun henkilöt tulevat Schengen-alueen rajanylityspisteeseen, rajavartijat tarvitsevat EU:n tietojärjestelmiä, jotka auttavat vahvistamaan henkilöllisyyden ja varmistamaan, että heillä on lupa tulla Schengen-alueelle.

SIS II

Jos jollakin Schengen-valtiolla on tietoja henkilöstä, joka on pysäytettävä rajalla (sovellettavan lainsäädännön mukaisesti), valtion olisi tehtävä hänestä SIS II ‑järjestelmään kuulutus. Näin kaikkien osallistujamaiden rajavartijat voivat toimia sen mukaisesti, kun he kohtaavat kyseisen henkilön rajatarkastuksessa (ks. laatikko 2).

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että muissa maissa tehtyjen kuulutusten perusteella saatujen, etsittyihin henkilöihin ja esineisiin liittyvien osumien määrä lähes kolminkertaistui vuosina 2013–2017 (ks. kaavio 6).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin eu-LISAn tietojen perusteella.

Osumien lisääntynyt määrä on johdonmukaista sen kanssa, että SIS II:n kuulutusten määrä lisääntyi tasaisesti: kuulutuksia tehtiin vuonna 2013 noin 50 miljoonaa ja vuonna 2017 yli 76 miljoonaa. Suurin osa kuulutuksista (76 prosenttia) koskee kadonneita tai varastettuja asiakirjoja.

Eurostatin tietojen¹² mukaan niiden kolmansien maiden kansalaisten määrä, joilta evättiin maahanpääsy ulkorajoilla, vaihteli: vuonna 2017 se oli vain 440 000, kun se oli ollut vuonna 2009 lähes 500 000. Tietojärjestelmät tarjoavat tarvittavaa tukea tyypillisimpien ilmoitettujen epäämiseen johtavien syiden tunnistamiseen. Schengen-valtiot eivät kuitenkaan aina määrittele tai tallenna syytä siihen, miksi joltain tietyltä henkilöltä on evätty maahanpääsy ulkorajalla.

Kuten edellä kuvattiin, tietojärjestelmiin tehtyjen kyselyjen määrä kasvaa jatkuvasti. Kansalliset viranomaiset totesivat tarkastushaastatteluissa, että he tarkistavat kaikki henkilöt, jotka yrittävät ylittää ulkorajan. Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksessa kuitenkin paljastui, että yli puolet rajavartijoista oli ollut tilanteessa, jossa heidän oli täytynyt päättää jonkun henkilön maahanpääsystä pystymättä tarkistamaan tämän tietoja järjestelmistä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus.

Tietojärjestelmien käyttö on myös kiinni siitä, millaisessa ulkoisessa ympäristössä tarkastukset tehdään. Jotkin rajanylitystavat ovat haastavampia kuin toiset. Esimerkiksi laivoilla tehtävissä tarkastuksissa ilmenee usein yhteysongelmia. Tilintarkastustuomioistuimen käynnillä kahdessa maassa havaittiin tällaisia ongelmia, jotka estivät täydelliset rajatarkastukset. Vastaavia teknisiä haasteita on liikkuvissa junissa tehtävissä tarkastuksissa.

Eurodac

Toinen esimerkki lisääntyneestä tietojen vaihdosta Schengen-valtioiden välillä on Eurodac-järjestelmä, jonka avulla ne voivat rekisteröidä turvapaikanhakijoita ja luvatonta rajanylitystä yrittäviä henkilöitä ottamalla heidän sormenjälkensä. EU:n jäsenvaltioiden välillä on ollut vuodesta 2003 lähtien sopimus¹³ siitä, että turvapaikkahakemukset olisi käsiteltävä siinä maassa, jossa hakija ensimmäisen kerran ilmoittaa aikovansa hakea turvapaikkaa. Kun kansalliset viranomaiset vertailevat henkilön sormenjälkiä Eurodaciin tallennettuihin sormenjälkiin, sieltä tulee osuma, jos kyseinen hakija on hakenut aiemmin turvapaikkaa toisesta EU‑maasta ja hänet pitäisi palauttaa sinne.

Turvapaikkahakemuksen jo aiemmin toisessa jäsenvaltiossa tehneiden henkilöiden turvapaikkahakemusten määrä kasvoi huomattavasti vuoteen 2016 asti, jolloin muuttoliikekriisi oli pahimmillaan. Suurin osa hakijoista yritti hakea turvapaikkaa Ranskasta tai Saksasta, vaikka he olivat saapuneet ensin johonkin toiseen EU‑maahan (kaavio 8).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin eu-LISAn tietojen perusteella.

Matkustajarekisteri (PNR)

PNR on uusi järjestelmä. Jäsenvaltioilla on yhteinen oikeusperusta järjestelmän käyttöönotolle, mutta niiden kyky käyttää järjestelmää tietojen vaihtamiseen on rajallinen, kuten kohdassa 28 on selitetty.

Eurosur

Eurosurin käyttö vaihtelee eri jäsenvaltioissa hyvin paljon. Eurosuriin tallennettiin vuosina 2013–2017 yli 140 000 tapahtumaa. Useat osallistuvat maat jättivät kuitenkin huomattavan määrän tapahtumia tallentamatta.¹⁴ Alankomaat, Belgia, Itävalta, Kypros, Liettua, Luxemburg, Malta, Portugali, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovenia, Tanska ja Tšekki tallensivat kukin alle 5 000 tapahtumaa, kun taas aktiivisin maa Unkari tallensi yli 25 000 tapahtumaa. Jäsenvaltioiden jakamat tiedot vaihtelevat myös tyypiltään. Ne voivat valita, tallentavatko ne vain pakolliset tiedot (esim. laittomaan muuttoliikkeeseen ja rajat ylittävään rikollisuuteen liittyvät tiedot sekä maa- ja merirajojen valvonnasta saadut tiedot) vai myös laajemmat lisätiedot, kuten laittoman toiminnan pysäyttämistä seuraavia oikeudellisia tai hallinnollisia toimenpiteitä koskevat tiedot sekä tiedot ilmarajoilta ja rajanylityspaikoilla tehdyistä tarkastuksista. Esimerkiksi Suomi on päättänyt jakaa kaikki kansallisen tilannekuvansa tiedot, sekä pakolliset että valinnaiset, kun taas Puola ja Ranska tallentavat vain pakolliset tiedot.

Viisumitietojärjestelmä (VIS)

Schengen-valtioilla on yhteinen viisumipolitiikka. Ne voivat myöntää yhteisiä lyhytaikaisia viisumeja, joiden haltija voi oleskella enintään 90 päivää missä tahansa 26 Schengen-maasta. Schengen-valtiot myönsivät vuonna 2018 yli 14 miljoonaa lyhytaikaista Schengen-viisumia.¹⁵

Järjestelmän avulla on mahdollista todentaa Schengen-viisumin haltijan henkilöllisyys kaikkialla Schengen-alueella. Schengen-viisumin haltija voi ylittää alueen ulkorajat useita kertoja ja eri Schengen-valtioissa. VIS-tilastot osoittavat, kuinka monta kertaa viisumeja on pyydetty rajoilla. Vuoden 2017 yhdeksän ensimmäisen kuukauden aikana rajoilla tehtiin 35 miljoonaa viisumitarkastusta, kun viisumeita myönnettiin samalla ajanjaksolla 12 miljoonaa. Tarkastusten määrä vaihtelee huomattavasti eri Schengen-valtioissa.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että lokakuun 2015 ja syyskuun 2017 välisenä aikana viisi viisumeja eniten myöntänyttä maata (Espanja, Italia, Kreikka, Ranska ja Saksa) tekivät rajoillaan vähemmän viisumitarkastuksia kuin myönsivät viisumeita. Näissä maissa myönnettiin yhteensä lähes 18 miljoonaa viisumia mutta tehtiin alle 14 miljoonaa tarkastusta.

Teoriassa tämä voi johtua siitä, että huomattava määrä matkustajia, joille nämä maat myönsivät viisumin, saapui Schengen-alueelle toisen maan kautta tai siirsi tai peruutti matkansa. Koska useimmat matkustajat kuitenkin todennäköisesti hakevat viisumia siitä maasta, johon he aikovat matkustaa, ja koska Schengen-viisumi on maksullinen¹⁶, tämä voi tarkoittaa sitä, että viisumeja ei tarkasteta järjestelmällisesti kaikilla rajanylityspaikoilla.

Joidenkin järjestelmien tiedot olivat puutteellisia

Tietojärjestelmien tietojen laatu on äärimmäisen tärkeää. Tietojen tallentaminen järjestelmään on oikeus- ja lainvalvontaviranomaisten sekä jäsenvaltioiden kansallisten rajaviranomaisten vastuulla. Rajavartijat tekevät näiden tietojen perusteella päätöksiä, jotka vaikuttavat Euroopan unionin kansalaisten turvallisuuteen.

EU:n lainsäädännön mukaisesti vastuu tietojen laadusta on jäsenvaltioilla. Siksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi vain vähän viittauksia laadunvalvontamenettelyihin EU:n tasolla. Vain Eurodac-asetuksessa on luotu perusta sormenjälkien laadunvalvonnan kehykselle asettamalla eu-LISA vastuuseen laatuvaatimusten määrittämisestä.

SIS II ‑asetuksessa tietojen laadunvalvontaprosessiin ei otettu mukaan komissiota eikä eu-LISAa. Sen sijaan siinä asetettiin jäsenvaltiot vastuuseen järjestelmän tietojen paikkansapitävyydestä, ajantasaisuudesta ja asiaankuuluvuudesta.¹⁷ Kansalliset toimistot koordinoivat SIS II ‑järjestelmän toimintaa ja vastaavat järjestelmiin tallennettujen tietojen laadunvalvonnan koordinoinnista.¹⁸

Tietojen laatua painotettiin enemmän vuonna 2018 uudessa eu-LISA-asetuksessa¹⁹, jossa määritellään komission ja eu-LISAn vastuualueet tietojen laadunvarmistusprosessissa. Asetuksessa asetettiin eu-LISAlle vaatimus tehdä automaattisia tietojen laaduntarkastuksia ja raportoida SIS II:n, VIS:n ja Eurodacin tietojen laatuindikaattoreista.

Eu-LISA on huhtikuusta 2017 lähtien tehnyt kuukausittain automaattisia tiettyjen SIS II ‑kuulutusten laaduntarkastuksia (esim. koskien muita kuin latinalaisia aakkosia käyttävillä kielellä kirjoitettavien nimien translitterointiongelmia tai automaattisia tarkastuksia, jotka on ohitettu kirjoittamalla yleissanoja, kuten ”TUNTEMATON”). Näissä tarkastuksissa laaditaan luettelo yksittäisistä kuulutuksista, joissa on mahdollisia laatuongelmia, ja siirretään se suoraan kyseiselle maalle. Tietosuojaa koskevien oikeudellisten vaatimusten mukaisesti eu-LISA ei kuitenkaan näe itse yksittäisiä kuulutuksia – virasto näkee vain kunkin tyyppisen kuulutuksen ja kunkin maan laatuongelmien yhteenlasketut määrät.

Kuukausiraporteissa näkyy keskimäärin kolme miljoonaa varoitusta mahdollisista laatuongelmista (rekisterien kokonaismäärä on keskimäärin 82 miljoonaa). Tämä merkitsee, että tiedot eivät välttämättä täytä SIS II:n tietojen laatuvaatimuksia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että eu-LISAlla tai komissiolla ei kummallakaan ole täytäntöönpanovaltuuksia sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot korjaavat tietojen laatuun liittyvät ongelmat ajoissa. Kuukausiraporteista ei käykään ilmi, että SIS II ‑laatuvaroitukset olisivat merkittävästi vähentyneet. Koska eu-LISA ei näe yksittäisiä kuulutuksia, sillä ei myöskään ole mitään keinoa tietää, ovatko tiettynä kuukautena tehdyt kuulutukset uusia vai edellisten raporttien jälkeen ratkaisematta jääneitä. Lukuun ottamatta tätä yhteenvetoa, jonka käyttö laadunhallintavälineenä on rajoitettua, tarkastuksessa ei saatu mitään evidenssiä muista EU:n tasolla tehtävistä automaattisista tietojen laaduntarkastuksista.

Komission tekemän SIS II ‑järjestelmän arvioinnin²⁰ mukaan Schengen-valtiot ovat maininneet, että tietojen laatuongelmat ovat usein toistuvia. Tarkastuskäynnin kohteena olleissa maissa tuli esiin kaiken kaikkiaan kaksi keskeistä tietojen laatuongelmaa: toinen koskee tietojen täydellisyyttä ja toinen viivästyksiä tietojen tallentamisessa järjestelmiin.

Rajavartijoiden olisi voitava järjestelmän tietojen avulla tunnistaa tarkastettavat henkilöt ja päättää, voiko heidät päästää rajan yli. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että rajavartijat eivät aina saa järjestelmästä riittävästi tietoja päätöksentekoa varten.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi esimerkiksi kuulutuksia, joissa henkilön etunimi oli syötetty sukunimeksi. Lisäksi havaittiin tapauksia, joissa syntymäaikatiedot joko puuttuivat tai olivat puutteellisia. Nämä tekijät vaikeuttivat henkilöllisyyden määrittämistä²¹. Tällaisten ongelmien vuoksi rajavartijat saattavat jonkin nimen SIS II:sta tarkistaessaan saada satoja tuloksia (useimmiten vääriä positiivisia osumia), jotka heidän on tarkistettava käsin. Tämä vähentää rajatarkastusten tehokkuutta ja lisää myös riskiä sille, että todellisia osumia ei huomata.

SIS II ‑järjestelmän puutteelliset tietueet vähentävät myös muiden siihen kytkettyjen järjestelmien tehokkuutta. Esimerkiksi silloin, kun Schengen-valtioiden viranomaiset tarkistavat matkustajatietoja PNR-luettelosta, he vertaavat niitä tavallisesti SIS II ‑järjestelmän kuulutuksiin. Puutteelliset kuulutukset tuottavat suuren määrän vääriä positiivisia osumia, jotka osoittavat virheellisesti matkustajan kuuluvan epäiltyihin henkilöihin. Koska jokainen kuulutus on tarkistettava käsin, se aiheuttaa PNR-luetteloita käsitteleville matkustajatietoyksiköille huomattavan työkuorman. PNR-tiedot voivat myös olla puutteellisia. Niiden varausjärjestelmistä saadut tiedot saattavat sisältää pelkästään matkustajien nimet ja lennon numeron.

VIS-järjestelmään voidaan tallentaa vain lyhytaikaisia Schengen-viisumeita. Schengen-valtioissa on kuitenkin edelleen käytössä yli 200 erityyppistä kansallista viisumia ja oleskelulupaa, joiden avulla kolmansien maiden kansalaiset voivat päästä Schengen-alueelle ja liikkua siellä. Nämä luvat rekisteröidään vain kansallisiin tietokantoihin, joita ei jaeta muiden maiden kanssa. Schengen-alueella myönnettiin vuonna 2017 lähes 2,6 miljoonaa tällaista lupaa.²² Tällä hetkellä ei ole oikeusperustaa, jonka mukaisesti näitä lupia voitaisiin tallentaa VIS-keskusjärjestelmään.

Komissio on tunnistanut tämän tietoaukon olemassaolon ja työstää parhaillaan asetusta ongelman ratkaisemiseksi.²³ Koska nämä matkustusasiakirjat voivat kuitenkin olla voimassa jopa 10 vuotta, ne jäävät järjestelmän ulkopuolelle useiksi vuosiksi ennen kuin tietoaukko saadaan poistettua.

Eurosur-järjestelmän yksi puute on se, että jäsenvaltiot toimittavat kertomuksensa eri muodoissa. Siksi tietoja ei voida yhdistää helposti eivätkä ne teknisistä syistä ole välttämättä edes muiden jäsenvaltioiden käytettävissä.

Tiedot tallennetaan Eurosuriin yleensä käsin. Kun tapahtumat rajoilla lisääntyvät, käyttäjän voi olla vaikea tallentaa niitä nopeasti järjestelmään. Sen vuoksi tietojen laatu voi kärsiä.²⁴ Lisäksi jotkin jäsenvaltiot ilmoittavat tapahtumista tapauskohtaisesti ja jotkin toiset taas toimittavat tietoja vain yhdistetysti. Jotkin jäsenvaltiot laativat jokaisesta henkilöstä tapahtumakertomuksen, kun taas toiset laativat yhden useita ihmisiä koskevan tapahtumakertomuksen. Tämä tekee jäsenvaltioiden ilmoittamien tapahtumien määrää koskevista tilastoista epäolennaisia, koska ne eivät osoita ongelman todellista mittakaavaa. Siksi Frontexin on myös vaikea seurata tilanteen kehittymistä ja priorisoida tarvittaessa lisäresurssien kohdentamista.

Tapahtumia ei aina tallenneta nopeasti järjestelmiin

Voidakseen tehdä työnsä tehokkaasti rajavartijoilla on oltava käytettävissään ajantasaiset tiedot ihmisistä, jotka ylittävät rajan. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan aina tallenna tietoja heti ne saatuaan.

PNR-tiedot luodaan, kun tehdään varaus, ja lentoyhtiöt joutuvat maksamaan sakkoja, jos ne toimittavat matkustajaluettelot myöhässä. VIS-järjestelmää varten tiedot luodaan automaattisesti, kun viisumi myönnetään. Eurodacissa on lakisääteinen määräaika turvapaikanhakijoiden tietojen tallentamiselle. SIS II:ssa ja Eurosurissa ei ole sitä vastoin asetettu aikarajaa tietojen tallentamiselle.²⁵

Eurosurin on tarkoitus antaa tosiaikaisia tietoja tilanteesta rajoilla, mutta tietojen ajantasaisuus on kiinni siitä, miten nopeasti jäsenvaltiot tallentavat ne. Joissakin tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kohteena olleissa maissa tiedot tallennetaan Eurosuriin tosiaikaisesti, mutta joissakin se tehdään vain kerran viikossa. Tämä tarkoittaa, että tapahtuma rajalla (jos esimerkiksi sinne saapuu suuri muuttajaryhmä) saattaa näkyä EU:n järjestelmässä vasta viikkoa myöhemmin.

Dublin-asetuksessa²⁶ todetaan, että turvapaikkahakemuksen käsittelystä on vastuussa se maa, jonka kautta turvapaikanhakija saapuu ensimmäisen kerran Euroopan unioniin. Siitä hetkestä lähtien, kun henkilö hakee turvapaikkaa tai hänet on otettu kiinni luvattoman rajanylityksen yhteydessä, jäsenvaltiolla on enintään 72 tuntia aikaa²⁷ ottaa sormenjäljet ja siirtää ne Eurodaciin. Jos turvapaikkaa hakeva henkilö siirtyy toiseen jäsenvaltioon, sormenjälkien viivästynyt siirto voi johtaa siihen, että väärä jäsenvaltio nimetään vastuulliseksi turvapaikkahakemuksen käsittelystä (ks. kohdat 55 ja 56).

© EU, 2015/Lähde: Euroopan komission audiovisuaalinen palvelu / valokuvaaja: Angelos Tzortzinis

Sen jälkeen, kun Eurodacin toiminta alkoi, kaikki jäsenvaltiot eivät ole yhtenäkään vuotena siirtäneet vaadittuja tietoja ajoissa. Viidentoista maan keskimääräiset siirtoajat ylittivät sormenjälkien tallentamiselle asetetun aikarajan vuonna 2017 – ks. kaavio 9. Asetuksessa määritetään poikkeuksia tietojen kirjaamista koskeville määräajoille, mutta käytössä ei ole mekanismia, jonka avulla ne voitaisiin erottaa sääntöjenvastaisista viivästyksistä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin eu-LISAn tietojen perusteella, vuoden 2017 vuosikertomus Eurodac-keskusjärjestelmän toiminnasta.

Kuten kaaviosta 9 käy ilmi, sormenjälkien siirtäminen Eurodaciin kesti vuonna 2017 esimerkiksi Espanjassa keskimäärin 30 päivää. Se tarkoittaa, että Espanjan rajan luvattoman ylityksen yhteydessä kiinni otetulla henkilöllä oli keskimäärin 30 päivää aikaa siirtyä toiseen jäsenvaltioon ja hakea sieltä turvapaikkaa. Kun viranomaiset tuossa toisessa maassa tarkistivat sormenjäljet Eurodacin tiedoista, he eivät saaneet osumia. Näin ollen toinen maa oli velvollinen käsittelemään henkilön turvapaikkahakemuksen.

Johtopäätökset ja suositukset

Tilintarkastustuomioistuin tutki, tukevatko EU:n tärkeimmät sisäisen turvallisuuden tietojärjestelmät rajatarkastusta tehokkaasti. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että rajavartijat käyttävät näitä järjestelmiä ja tukeutuvat niihin entistä enemmän rajatarkastuksissa. Järjestelmistä kuitenkin puuttuu tällä hetkellä joitakin tietoja, ja osa tiedoista on puutteellisia tai niitä ei ole syötetty järjestelmään ajoissa. Tämä vähentää joidenkin rajatarkastusten tehokkuutta.

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että EU:n tietojärjestelmät on yleisesti ottaen suunniteltu hyvin edistämään rajatarkastuksia. Tarkastetut maat ovat perustaneet järjestelmänsä sovellettavan oikeudellisen kehyksen mukaisesti. Jotkin kansalliset SIS II- ja VIS-komponentit edistävät kuitenkin tehokkaita rajatarkastuksia enemmän kuin joidenkin muiden maiden komponentit (ks. kohdat 17–21).

Jäsenvaltiot jakavat yhä enemmän tietoja järjestelmien kautta, mutta oikeudelliset rajoitukset (tietosuoja ja kansalliset turvallisuussäännöt) estävät henkilöresurssien jakamisen. Muissa jäsenvaltioissa vierailevat rajavartijat eivät saa käyttää isäntämaidensa tietojärjestelmiä tehdessään rajatarkastuksia. Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että järjestelmillä ei ollut koulutusympäristöä, jossa rajavartijat voisivat harjoitella työssään harvemmin eteen tulevia tilanteita (ks. kohdat 22 ja 23).

Komission olisi edistettävä SIS II- ja VIS-keskusjärjestelmien koulutusympäristöjen käyttöä jäsenvaltioissa. Näin rajavartijat voisivat simuloida tosielämän tilanteita.

Tavoiteajankohta: vuoden 2020 loppu.

Tietoteknisten ratkaisujen toteutus viivästyi joissakin tapauksissa sekä EU:n että kansallisella tasolla. Neljän vuoden kuluttua Eurosur-asetuksen voimaantulosta vain puolet jäsenvaltioista jakoi kaikki pakolliset ja vapaaehtoiset tiedot Eurosur-alustalla. Neljätoista maata ei pannut matkustajatietorekisteritietoja koskevia sääntöjä ajallaan täytäntöön. Tämä esti rajavartijoita saamasta täydellistä kuvaa tilanteesta Schengen-alueen ulkorajoilla ja etukäteistietoja nämä rajat ylittävistä suuren riskin henkilöistä (ks. kohdat 24–32).

Schengen-arviointimekanismi on tärkeä, jotta voidaan seurata Schengen-sääntöjen noudattamista Schengen-valtioissa. Tarkastuksessa havaittiin, että nämä arvioinnit olivat yleensä perusteellisia ja järjestelmällisiä ja koskivat järjestelmien keskeisiä osia. Kestää kuitenkin kauan, ennen kuin Schengen-valtiot saavat korjattua arviointien aikana tunnistetut puutteet. Tämä johtuu siitä, että arviointikertomusten hyväksymiselle ja korjaavia toimia koskevien suunnitelmien toteuttamiselle ei ole asetettu määräaikoja (ks. kohdat 33–41).

Komissio ei ole täyttänyt velvollisuuttaan antaa vuosittain parlamentille ja neuvostolle kertomus tehdyistä arvioinneista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yksikään tarkastuksen kohteena ollut Schengen-valtio ei ollut pannut toimintasuunnitelmaansa kaikilta osin täytäntöön, vaikka arvioinnista oli kulunut jo neljä vuotta. Tämä osoittaa, että tunnistettuja puutteita ei korjata kovinkaan nopeasti arviointiprosessin avulla (ks. kohdat 42 ja 43).

Komission olisi toteutettava seuraavat toimet:

1. sisällytettävä parlamentille ja neuvostolle asetuksen (EU) N:o 1053/2013 22 artiklan mukaisesti esittämäänsä arviointikertomukseen tiedot arvioiduissa Schengen-valtioissa havaituista viivästymisistä neuvoston suositusten toteuttamiseen tähtäävien toimintasuunnitelmien täytäntöönpanossa.
2. ehdotettava asiaankuuluvia lainsäädännöllisiä ja menettelyä koskevia toimenpiteitä Schengen-arviointisyklin aikataulun nopeuttamiseksi.

Tavoiteajankohta: vuoden 2020 loppu.

EU tarjoaa jäsenvaltioille sisäisen turvallisuuden rahastosta rahoitusta tarkastuksen kattamien tietojärjestelmien kehittämiseen ja ylläpitoon. Tarkastetut maat käyttivät näihin viiteen järjestelmään keskimäärin 15 prosenttia sisäisen turvallisuuden rahaston varoistaan. Ne käyttivät näitä EU:n varoja pääasiassa SIS II- ja VIS-järjestelmien ylläpitoon sekä Eurosurin ja PNR:n laajentamiseen (ks. kohdat 44–46).

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltiot hyödyntävät järjestelmiä yhä enemmän. Muissa maissa tehtyjen kuulutusten perusteella saatujen etsittyihin henkilöihin ja esineisiin liittyvien SIS II ‑osumien määrä lähes kolminkertaistui vuosina 2013–2017 (ks. kohdat 47–58).

Käyttö voisi kuitenkin olla järjestelmällisempää. Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksessa paljastui, että yli puolet rajavartijoista oli ollut tilanteessa, jossa heidän oli täytynyt päättää jonkun henkilön maahanpääsystä järjestelmiä käyttämättä. Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että myönnettyjen viisumien ja tarkastettujen viisumien määrien välillä on eroa. Lisäksi VIS-järjestelmä voi käsitellä vain lyhytaikaisia Schengen-viisumeita – sitä ei ole tällä hetkellä suunniteltu kansallisten viisumien tietojen tallentamiseen, minkä seurauksena niiden haltijat voivat matkustaa mihin tahansa Schengen-valtioon. Yksinomaan vuonna 2017 myönnettiin lähes 2,6 miljoonaa viisumia (ks. kohdat 59-62). Komissio on pannut tämän tietoaukon merkille ja esittänyt ehdotuksen VIS-järjestelmän oikeudellisen kehyksen tarkistamisesta.

Komission olisi analysoitava syitä siihen, miksi myönnettyjen Schengen-viisumien määrissä ja tarkastetuissa määrissä on eroja, ja ehdotettava korjaavia toimia.

Tavoiteajankohta: vuoden 2020 loppu.

Rajavartijat tekevät järjestelmien tietojen perusteella päätöksiä, jotka vaikuttavat Euroopan unionin kansalaisten turvallisuuteen. Siksi tietojen laatu on äärimmäisen tärkeää. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että eurooppalaisia tietojärjestelmiä koskevissa säädöksissä viitataan vain harvoin tietojen laatuun. SIS II ‑asetuksessa vastuu tietojen laadusta annettiin jäsenvaltioille, ei komissiolle eikä eu-LISAlle (ks. kohdat 63–65).

Eu-LISA suorittaa automaattisesti kuukausittain SIS II ‑järjestelmän tietojen laaduntarkastukset ja ilmoittaa tulokset asianomaisille jäsenvaltioille. Eu-LISA näkee kuitenkin vain laatuongelmia koskevat aggregoidut lukumäärät kunkin tyyppisen kuulutuksen ja kunkin maan osalta. Tämä raportti ei ole niin yksityiskohtainen, että siitä kävisi ilmi, miten tietojen laatuongelmien käsittelyssä on edistytty. Eu-LISAlla tai komissiolla ei myöskään kummallakaan ole täytäntöönpanovaltuuksia sen varmistamiseksi, että Schengen-valtiot korjaavat tietojen laatuun liittyvät ongelmat ajoissa (ks. kohdat 67–70).

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että rajavartijat eivät aina saa tietojärjestelmistä oikea-aikaisia ja täydellisiä tietoja, mikä heikentää rajatarkastusten tehoa. Esimerkiksi tarkistaessaan jonkin nimen SIS II:sta he saattavat saada satoja tuloksia (useimmiten vääriä positiivisia osumia), jotka heidän on tarkistettava käsin. Tämä vähentää rajatarkastusten tehokkuutta ja lisää myös riskiä sille, että todellisia osumia ei huomata (ks. kohdat 71–76).

Komission olisi toteutettava seuraavat toimet:

1. pyydettävä eu-LISAa sisällyttämään kuukausittaiseen seurantaansa tilastotiedot Schengen-valtioiden tekemistä korjauksista
2. jos tietojen laadunvalvonta ei osoita paranemisen merkkejä, ryhdyttävä tarvittaviin toimiin esimerkiksi toimintaohjeiden tai olemassa olevien neuvoa-antavien ryhmien avulla Schengen-valtioiden kannustamiseksi nopeuttamaan korjaavia toimiaan.

Tavoiteajankohta: vuoden 2020 loppuun mennessä.

Eurodacia lukuun ottamatta tietojen tallentamiselle ei yleensä ole pakollisia määräaikoja. Esimerkiksi Eurosurin on tarkoitus antaa tosiaikaista tietoa tilanteesta ulkorajoilla. Joissakin tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kohteena olleissa maissa tiedot tallennetaan Eurosuriin tosiaikaisesti, mutta joissakin se tehdään vain kerran viikossa. Sen jälkeen, kun Eurodacin toiminta alkoi vuonna 2003, kaikki jäsenvaltiot eivät ole yhtenäkään vuotena siirtäneet vaadittuja tietoja ajoissa. Siirron viivästyminen voi johtaa siihen, että väärä maa nimetään vastuulliseksi turvapaikkahakemuksen käsittelystä (ks. kohdat 77–82).

Komission olisi toteutettava seuraavat toimet:

1. analysoitava Eurodaciin tapahtuvaan tietojen syöttämiseen liittyvien sääntöjenvastaisten viivästysten syitä ja ryhdyttävä asianomaisten jäsenvaltioiden kohdalla tarkoituksenmukaisiin toimiin.
2. ehdotettava Eurosur-järjestelmään sovellettavan lainsäädännön seuraavan tarkistuksen aikana, että tietojen tallennukselle otetaan käyttöön sitovat määräajat.

Tavoiteajankohta: vuoden 2021 loppu.

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Bettina Jakobsenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 8. lokakuuta 2019 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner Lehne
presidentti

Liite

Lyhyt kuvaus valituista tietojärjestelmistä

SIS II

Schengenin tietojärjestelmä (SIS) on eniten käytetty ja laajin tietojenvaihtojärjestelmä Euroopan turvallisuuden hallinnassa ja rajavalvonnassa. SIS II:n avulla toimivaltaiset viranomaiset, kuten poliisi ja rajavartijat, voivat tehdä ja tutkia kuulutuksia henkilöistä ja esineistä. SIS-kuulutuksessa on tiettyä henkilöä tai esinettä koskevien tietojen lisäksi selkeät ohjeet siitä, mitä viranomaisten on tehtävä, kun henkilö tai esine löytyy.

SIS II koostuu kolmesta pääkomponentista: keskusjärjestelmästä, kansallisista järjestelmistä ja järjestelmien välisestä viestintäinfrastruktuurista (verkosta). SIS II ‑järjestelmän jossakin Schengen-valtiossa tallennettu kuulutus siirretään tosiaikaisesti keskusjärjestelmään. Sen jälkeen se on kaikkien muiden Schengen-valtioiden käytettävissä.

Jokainen SIS II ‑järjestelmää käyttävä Schengen-valtio vastaa kansallisen järjestelmänsä ja kansallisen Sirene-toimistonsa perustamisesta, toiminnasta ja ylläpidosta. Sirene-toimisto toimii lisätietojen vaihdon ja SIS II ‑kuulutuksiin liittyvien toimien koordinoinnin yhteyspisteenä.

EU:n laaja-alaisista tietojärjestelmistä vastaava virasto (eu-LISA) vastaa keskusjärjestelmän ja viestintäinfrastruktuurin operatiivisesta hallinnoinnista.

Euroopan komissio vastaa järjestelmän yleisestä valvonnasta ja arvioinnista sekä täytäntöönpanotoimenpiteiden hyväksymisestä.

SIS II ‑järjestelmä on käytössä 30:ssä Euroopan maassa: 26:ssa EU:n jäsenvaltiossa (vain Irlanti ja Kypros eivät vielä ole liittyneet SIS II:een) ja neljässä Schengenin säännöstöön osallistuvassa maassa (Sveitsissä, Norjassa, Liechtensteinissa ja Islannissa).

VIS

Viisumitietojärjestelmä (VIS) tukee EU:n yhteisen viisumipolitiikan täytäntöönpanoa. Sen avulla Schengen-valtiot voivat vaihtaa viisumitietoja. Järjestelmä suorittaa biometrisen tunnistuksen ensi sijassa sormenjälkitietojen avulla henkilöllisyyden selvittämistä ja todentamista varten.

VIS:n avulla rajavartijat voivat varmistaa, että viisumin esittävä henkilö on sen laillinen haltija, että viisumi on aito ja että henkilö täyttää edelleen viisumivaatimukset.

Viisumia hakevasta henkilöstä otetaan digitaalinen valokuva ja 10 sormenjälkeä. Nämä biometriset tiedot sekä viisumihakemuslomakkeeseen täytetyt tiedot tallennetaan suojattuun keskustietokantaan. Biometristen tietojen käyttö viisuminhaltijan henkilöllisyyden vahvistamiseen tekee tarkastuksista nopeampia, tarkempia ja varmempia. Järjestelmä helpottaa myös viisuminmyöntämisprosessia.

VIS koostuu keskustietojärjestelmästä ja viestintäinfrastruktuurista, joka yhdistää keskusjärjestelmän kansallisiin järjestelmiin. VIS yhdistää EU:n ulkopuolisten maiden konsulaatit ja kaikki Schengen-valtioiden ulkorajojen rajanylityspaikat. Siinä käsitellään ja siihen tallennetaan tietoja ja päätöksiä, jotka liittyvät lyhytaikaista oleskelua koskeviin viisumihakemuksiin.

VIS-järjestelmää käytetään Schengen-välineenä kaikissa Schengen-alueen maissa. EU:n laaja-alaisista tietojärjestelmistä vastaava virasto (eu-LISA) vastaa VIS:n operatiivisesta hallinnoinnista.

Eurodac

Eurodac on EU:hun tulevien turvapaikanhakijoiden sormenjälkitietokanta. Sen ensisijaisena tavoitteena on asetuksen (EU) N:o 604/2013 (”Dublin-asetus”) täytäntöönpano. Kun joku hakee turvapaikkaa mistä tahansa EU:n jäsenvaltionsa, hänen sormenjälkensä siirretään Eurodacin keskusjärjestelmään.

Vuonna 2003 perustettu Eurodac auttaa määrittämään, minkä jäsenvaltion vastuulla kunkin turvapaikkahakemuksen käsittely on.

Eurodac sisältää vain sormenjäljet (sekä niiden rekisteröintitiedot ja ‑paikan) mutta ei muita henkilötietoja. Järjestelmää käyttävät EU:n 28 jäsenvaltiota ja Schengenin säännöstöön osallistuvat maat Islanti, Liechtenstein, Norja ja Sveitsi.

Eurosur

Euroopan rajavalvontajärjestelmä (Eurosur) on jäsenvaltioiden sekä eurooppalaisen raja- ja merivartioston (Frontex) välistä yhteistyötä varten luotu hallintajärjestelmä, jonka tarkoituksena on parantaa tilannetietoisuutta ja lisätä reaktiokykyä EU:n ulkorajoilla. Tavoitteena on estää rajat ylittävää rikollisuutta ja laitonta muuttoliikettä sekä avustaa maahanmuuttajien henkien suojelemisessa.

Eurosur-asetuksen mukaan jokaisella Schengen-valtiolla on kansallinen koordinointikeskus, joka koordinoi ja vaihtaa tietoja kaikkien ulkorajojen valvonnasta vastaavien viranomaisten sekä muiden kansallisten koordinointikeskusten ja Frontexin kanssa.

Frontex vastaa niin sanotun valvontavälineiden yhteisen käytön koordinoinnista: jäsenvaltiot voivat pyytää Frontexilta apua tiettyjen Eurosurin kannalta kiinnostavien alueiden tai alusten valvontaan käyttämällä satelliittikuvien tai alusten ilmoitusjärjestelmien kaltaisia välineitä. Niiden avulla voidaan havaita laittomaan muuttoliikkeeseen tai rajat ylittävään rikollisuuteen liittyviä tapauksia ja paikantaa esimerkiksi merihädässä oleva laiva.

Eurosuria käytetään kaikissa Schengen-alueen maissa sekä Bulgariassa, Romaniassa ja Kroatiassa.

PNR

Matkustajarekisterissä (PNR) on tietoja, jotka matkustajat ovat antaneet lentoyhtiöille tehdessään varauksen ja lähtöselvityksen. Näitä tietoja ovat esimerkiksi matkustuspäivät, matkareitti, lipputiedot, yhteystiedot, matkatoimisto, maksutapa, istumapaikan numero ja matkatavaratiedot. Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 27 päivänä huhtikuuta 2016 direktiivin (EU) 2016/681 matkustajarekisteritietojen (PNR) käytöstä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden ennalta estämistä, paljastamista ja tutkintaa sekä tällaisiin rikoksiin liittyviä syytetoimia varten.

Kaikkien EU:n jäsenvaltioiden on Tanskaa²⁸ lukuun ottamatta perustettava PNR-tietojen keräämisestä, säilyttämisestä ja käsittelystä vastaava yksikkö, matkustajatietoyksikkö. Matkustajatietoyksiköt keräävät PNR-tietoja lentoliikenteen harjoittajilta tätä tarkoitusta varten luodun tietojärjestelmän avulla ja vertailevat PNR-tietoja asiaankuuluviin lainvalvontatietokantoihin. Ne vertaavat tietoja myös ennalta määritettyihin kriteereihin sellaisten henkilöiden tunnistamiseksi, jotka mahdollisesti osallistuvat terrorismirikokseen tai vakavaan rikollisuuteen. Matkustajatietoyksiköt vastaavat myös PNR-tietojen levittämisestä rajavartijoille ja muille kansallisille toimivaltaisille viranomaisille, Europolille ja muiden jäsenvaltioiden matkustajatietoyksiköille.

Akronyymit ja lyhenteet

eu-LISA: vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alan laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaava eurooppalainen virasto

Eurodac: järjestelmä sormenjälkitietojen vertailua varten

Eurosur: Euroopan rajavalvontajärjestelmä

Frontex: Euroopan raja- ja merivartiovirasto

ISF: sisäisen turvallisuuden rahasto

PNR: matkustajarekisteri

PO HOME: muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto

SIS II: toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmä (SIS II)

VIS: viisumitietojärjestelmä

Sanasto

Ensimmäinen linja: paikka, jossa kaikki henkilöt tarkastetaan rajanylityspaikassa.

Rajanylityspaikka: toimivaltaisten viranomaisten ulkorajojen ylitykseen hyväksymä ylityspaikka.

Rajavartija: virkamies, jonka toimipaikka kansallisen lainsäädännön mukaan sijaitsee joko rajanylityspaikalla tai rajalla tai sen välittömässä läheisyydessä ja joka suorittaa rajavalvontatehtäviä.

Schengen-alueen maat: 26 Euroopan maata, jotka ovat poistaneet yhteisiltä rajoiltaan kaikki passintarkastukset. Niistä 22 on EU:n jäsenvaltioita ja neljä EFTA-maata: Alankomaat, Belgia, Espanja, Italia, Itävalta, Kreikka, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Portugali, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tanska, Tšekki, Unkari ja Viro sekä Islanti, Liechtenstein, Norja ja Sveitsi.

Schengenin säännöstöön osallistuvat valtiot: neljä Euroopan vapaakauppaliiton (EFTA) jäsenvaltiota (Islanti, Liechtenstein, Norja ja Sveitsi), jotka eivät ole EU:n jäseniä mutta ovat allekirjoittaneet sopimuksen osallistumisesta Schengen-sopimukseen.

Toisen linjan tarkastus: lisätarkastus, joka voidaan suorittaa erityisessä paikassa muualla kuin siellä, missä kaikki henkilöt tarkastetaan (ensimmäinen linja).

Yhteentoimivuus: yhteentoimivuudella tarkoitetaan yleensä eri tietojärjestelmien kykyä viestiä keskenään, vaihtaa tietoja ja käyttää vaihdettuja tietoja.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi III tarkastusjaosto, jonka erikoisalana ovat ulkoiset toimet, turvallisuus ja oikeus. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Bettina Jakobsen. Tarkastus toimitettiin hänen johdollaan, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Katja Mattfolk, kabinettiavustaja Kim Storup, toimialapäällikkö Alejandro Ballester Gallardo sekä tarkastajat Piotr Senator, Alexandre Tan ja Mirko Iaconisi. Kielellisissä kysymyksissä avusti Michael Pyper.

Vasemmalta oikealle: Mirko Iaconisi, Piotr Senator, Michael Pyper, Bettina Jakobsen, Alejandro Ballester Gallardo, Katja Mattfolk.

Loppuviitteet

¹ Eurobarometri 89.2, 2018.

² Asetus (EY) N:o 1987/2006 SIS II ‑järjestelmän osalta, neuvoston päätös 2007/533/YOS SIS II ‑järjestelmän osalta, asetus (EY) N:o 767/2008 VIS-järjestelmän osalta, asetus (EU) N:o 603/2013 Eurodacin osalta ja asetus (EU) N:o 1052/2013 Eurosurin osalta. Direktiivi (EU) 2016/681 PNR-järjestelmän osalta.

³ Määrä perustuu komission julkaisemien asiakirjojen tietoihin tai jäsenvaltioiden kirjanpitojärjestelmistä saatuihin tietoihin (SIS II- ja VIS-järjestelmien osalta). Määrään eivät sisälly Eurodacin kehittämiskustannukset, joiden osalta ei ollut saatavilla aggregoituja lukuja.

⁴ Summaan sisältyvät eu-LISAn vuoden 2017 maksusitoumusmäärärahat, jotka liittyvät suoraan tarkastuksen kohteena oleviin tietojärjestelmiin, Frontexin Eurosuriin liittyvät vuoden 2017 maksusitoumusmäärärahat ja SIS:n/VIS:n/Eurodacin käytetyt maksumäärärahat muuttoliike- ja sisäasioiden pääosaston osalta vuonna 2017.

⁵ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 3/2014 ”Kokemukset toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) kehittämisestä Euroopan komissiossa”.

⁶ Tilintarkastustuomioistuin on jo käsitellyt joitakin näitä laittomaan muuttoliikkeeseen liittyviä aiheita erityiskertomuksessaan nro 6/2017 ”EU‑tason ratkaisu pakolaiskriisiin: hotspot-lähestymistapa” ja analysoi näitä aiheita myös tulevissa julkaisuissa.

⁷ Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) arvioinnista, COM(2018) 632 final.

⁸ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fi/MEMO_18_4486

⁹ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2016/681, annettu 27 päivänä huhtikuuta 2016, matkustajarekisteritietojen (PNR) käytöstä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden ennalta estämistä, paljastamista ja tutkintaa sekä tällaisiin rikoksiin liittyviä syytetoimia varten.

¹⁰ http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-19-1472_fi.htm

¹¹ Neuvoston asetus (EU) N:o 1053/2013, 7. lokakuuta 2013, 20 artikla.

¹² https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/-/migr_eirfs

¹³ Neuvoston asetus (EY) N:o 343/2003, annettu 18 päivänä helmikuuta 2003, niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio (Dublin II ‑asetus).

¹⁴ Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) perustamisesta 22 päivänä lokakuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1052/2013 arviointi, SWD(2018) 410, 19.12.2018.

¹⁵ https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/visa-policy#stats

¹⁶ Schengen-viisumi maksaa 60 euroa.

¹⁷ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1987/2006, annettu 20 päivänä joulukuuta 2006, 34 artikla.

¹⁸ Sama kuin edellä, 7 artikla.

¹⁹ Asetus (EU) N:o 2018/1726 vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaavasta Euroopan unionin virastosta (eu-LISA), 12 artikla.

²⁰ Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) arvioinnista asetuksen (EY) N:o 1987/2006 24 artiklan 5 kohdan, 43 artiklan 3 kohdan ja 50 artiklan 5 kohdan sekä päätöksen 2007/533/YOS 59 artiklan 3 kohdan ja 66 artiklan 5 kohdan mukaisesti, 21.12.2016, s. 11.

²¹ Komission SIS II ‑järjestelmän arvioinnista käy ilmi, että useat jäsenvaltiot ovat ottaneet tietojen laatua koskevat ongelmat esiin yleisenä ja toistuvana ongelmana. Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) arvioinnista asetuksen (EY) N:o 1987/2006 24 artiklan 5 kohdan, 43 artiklan 3 kohdan ja 50 artiklan 5 kohdan sekä päätöksen 2007/533/YOS 59 artiklan 3 kohdan ja 66 artiklan 5 kohdan mukaisesti, 21.12.2016.

²² Eurostatin tilastot (ensimmäiset luvat vuonna 2017): http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_resfirst&lang=en

²³ COM(2018) 302, ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 767/2008, asetuksen (EY) N:o 810/2009, asetuksen (EU) 2017/2226, asetuksen (EU) 2016/399, asetuksen 2018/XX [yhteentoimivuudesta annettu asetus] ja päätöksen 2004/512/EY muuttamisesta ja neuvoston päätöksen 2008/633/YOS kumoamisesta.

²⁴ Lähde: Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) perustamisesta 22 päivänä lokakuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1052/2013 arviointi, 12.9.2018, s. 44.

²⁵ PNR-tiedot luodaan, kun tehdään varaus, ja lentoyhtiöt joutuvat maksamaan sakkoja, jos ne toimittavat matkustajaluettelot myöhässä. VIS-järjestelmää varten tiedot luodaan automaattisesti, kun viisumi myönnetään.

²⁶ Asetus (EU) N:o 604/2013.

²⁷ Eurodac-asetuksen 9 artiklan 1 kohta ja 14 artiklan 2 kohta.

²⁸ Perussopimusten pöytäkirjan nro 22 mukaisesti Tanska ei osallistu matkustajarekisteridirektiiviin.

Aikajana

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2019

© Euroopan unioni, 2019.

Jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Sellaisten valokuvien tai sellaisen muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen, joihin Euroopan unioni ei ole tekijänoikeutta, on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.