Wdrażanie prawa UE w praktyce – obowiązki Komisji Europejskiej w zakresie nadzoru wynikające z art. 17 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej

Streszczenie

I

Sukces wielu polityk Unii Europejskiej zależy od stosowania przez państwa członkowskie prawa UE na obszarze swojej jurysdykcji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej Komisja Europejska ma obowiązek nadzorować stosowanie prawa UE przez państwa członkowskie. Owa rola „strażniczki Traktatów” ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia ogólnej efektywności i rozliczalności UE. Działania nadzorcze Komisji koncentrują się na zarządzaniu ryzykiem potencjalnych naruszeń prawa unijnego przez państwa członkowskie, które to naruszenia mogą prowadzić do wszczęcia formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

II

Jako instytucja kontrolna UE Europejski Trybunał Obrachunkowy sprawdza w ramach swoich kontroli, czy państwa członkowskie przestrzegają prawa UE, ograniczając się w przeważającej części do obszarów, w przypadku których zgodność z prawem unijnym jest warunkiem otrzymania przez państwa członkowskie płatności z budżetu UE. Trybunał Obrachunkowy może również badać, w jaki sposób Komisja wykonuje swoje działania nadzorcze i rozlicza się z nich. W odpowiedzi na wniosek Parlamentu Europejskiego Trybunał postanowił przeprowadzić przegląd horyzontalny obejmujący:

• główne cechy krajobrazu prawnego UE, które sprawiają, że nadzór nad stosowaniem prawa UE przez państwa członkowskie jest trudnym zadaniem;
• cele, priorytety i zasoby Komisji związane z jej działaniami nadzorczymi;
• główne procedury stosowane przez Komisję w celu zapobiegania ewentualnym naruszeniom prawa UE przez państwa członkowskie oraz ich wykrywania i korygowania;
• mechanizmy stosowane przez Komisję w celu zapewnienia przejrzystości działań nadzorczych i ich wyników;
• wkład, jaki kontrola publiczna na szczeblu krajowym i unijnym wnosi na rzecz zapewniania stosowania prawa UE w państwach członkowskich i nadzoru w tym zakresie.

III

Przegląd horyzontalny nie ma charakteru kontroli, lecz służy do przedstawienia i analizy sytuacji w oparciu o już opublikowane dane oraz informacje, na których upublicznienie zgodzili się objęci nim uczestnicy. Głównymi źródłami informacji dla Trybunału były ankiety z odpowiedziami dyrekcji generalnych Komisji (DG) i przedstawicieli państw członkowskich, analiza danych przekazanych przez Komisję, rozmowy przeprowadzone z podmiotami instytucjonalnymi oraz przeglądy sprawozdań z kontroli.

IV

Trybunał stwierdził, że Komisja funkcjonuje w skomplikowanym otoczeniu prawnym, zarówno na szczeblu unijnym, jak i państw członkowskich. Na ryzyko naruszenia przepisów wpływ ma wiele czynników, które jednocześnie utrudniają sprawowanie nadzoru nad stosowaniem prawa UE. Są to między innymi:

• wielkość dorobku prawnego wymagającego monitorowania oraz stopień złożoności wielu instrumentów prawnych;
• specyfika obszarów polityki, w tym dostępność funduszy unijnych oraz istnienie alternatyw dla postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego;
• niektóre cechy rozwiązań ustawodawczych i nadzorczych przyjętych w państwach członkowskich, w tym długość procedury ustawodawczej, preferencje dotyczące transpozycji i potencjał administracyjny.

V

W przeglądzie horyzontalnym Trybunał zwraca uwagę na sposób reagowania przez Komisję na te wyzwania oraz omawia podjęte przez nią działania w tym zakresie, takie jak:

• ustalenie priorytetów w zakresie egzekwowania prawa i wyznaczenie standardów, jakie mają być zachowane przy rozpatrywaniu skarg obywateli i przypadków podejrzenia naruszenia przepisów;
• zorganizowanie działań nadzorczych w podziale na obszary polityki i włączenie ich do szerzej zakrojonego programu lepszego stanowienia prawa;
• systematyczne sprawdzanie, w jaki sposób przepisy UE są transponowane do prawodawstwa krajowego, rozpatrywanie skarg obywateli i prowadzenie dochodzeń w celu wykrycia przypadków podejrzeń nieprzestrzegania przepisów;
• zacieśnianie współpracy i wspieranie wymiany informacji z państwami członkowskimi za pośrednictwem szeregu narzędzi służących promowaniu przestrzegania przepisów;
• komunikowanie się bezpośrednio z zainteresowanymi stronami i informowanie publicznie o podejmowanych działaniach nadzorczych przy użyciu szerokiej gamy środków, w tym osobnego sprawozdania rocznego.

VI

Trybunał przedstawia również przykładowe wyniki prac najwyższych organów kontroli państw członkowskich (NOK) i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego przeprowadzonych w dziedzinie zgodności z przepisami i nadzoru na szczeblu krajowym i unijnym.

VII

Podsumowując, Trybunał podaje pod rozwagę szereg kwestii dotyczących tego, w jaki sposób Komisja Europejska mogłaby sprostać istniejącym nadal wyzwaniom związanym ze sprawowanym przez nią nadzorem. W szczególności Trybunał zachęca Komisję, aby rozważyła dalsze wzmocnienie swojej funkcji nadzorczej poprzez:

• stosowanie podejścia opartego na lepszym stanowieniu prawa w prowadzonej przez siebie polityce egzekwowania prawa, a także ocenę swoich działań nadzorczych pod kątem oszczędności, wydajności i skuteczności;
• wypracowanie bardziej skoordynowanego podejścia w swoich służbach do wykorzystywania budżetu UE w celu zagwarantowania, aby państwa członkowskie stosowały prawo unijne;
• zachęcanie swoich służb w różnych obszarach polityki do dzielenia się swoją wiedzą ogólną i specjalistyczną na temat państw członkowskich, w tym, w stosownych przypadkach, do dzielenia się zasobami;
• wspieranie przestrzegania przepisów w sposób lepiej ukierunkowany na potrzeby poszczególnych państw członkowskich i bardziej spójny w różnych obszarach polityki;
• przekształcenie priorytetów w zakresie egzekwowania prawa i przyjętych standardów postępowania w poszczególnych sprawach w ogólne ramy zarządzania działaniami nadzorczymi;
• dostarczanie zainteresowanym stronom bardziej zagregowanych informacji i analiz w rocznym sprawozdaniu z prowadzonych postępowań, w tym informacji na temat czasu trwania postępowań i przyczyn ich zamknięcia.

VIII

Ponadto w niniejszym przeglądzie horyzontalnym wskazany został zakres prac, jakie Trybunał Obrachunkowy mógłby przeprowadzić w związku ze sprawowanym przez Komisję nadzorem nad stosowaniem prawa UE przez państwa członkowskie, na przykład w odniesieniu do:

• wkładu, jaki budżet UE wnosi na rzecz zapewnienia stosowania prawa UE przez państwa członkowskie;
• mechanizmów nadzorczych stosowanych przez Komisję w konkretnych obszarach polityki;
• aspektów zarządzania przez Komisję skargami i postępowaniami w sprawie uchybienia zobowiązaniom;
• jakości sprawozdawczości Komisji na temat wyników działań nadzorczych.

Wprowadzenie

Wdrażanie prawa UE w praktyce

01

Wdrażanie prawa UE w praktyce ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia rezultatów dla obywateli oraz ochrony ich praw i swobód. Państwa członkowskie muszą wypełniać swoje zobowiązania wynikające z prawodawstwa UE, w tym włączać odpowiednie akty prawne UE do prawa krajowego („wdrażanie”), a także stosować je w ramach swojej jurysdykcji („stosowanie”)¹. Instrumenty prawne UE są kluczowym środkiem, za pomocą którego UE osiąga swoje cele, a praworządność to najważniejsza wartość UE², której przestrzegać muszą wszystkie państwa członkowskie i instytucje UE.

02

Przepisy UE mają zastosowanie bezpośrednio lub pośrednio w zależności od rodzaju stanowionego prawa³. Traktaty, rozporządzenia i decyzje stają się automatycznie wiążące na terenie całej UE w dniu ich wejścia w życie, natomiast w przypadku dyrektyw UE państwa członkowskie muszą najpierw włączyć je do swojego ustawodawstwa krajowego w ustalonym terminie, zanim zaczną być one stosowane. W efekcie państwa członkowskie mają znaczną swobodę pod względem sposobu wdrażania i stosowania prawa UE. Komisja Europejska (Komisja) jest odpowiedzialna za nadzorowanie wdrażania i stosowania prawa UE przez państwa członkowskie („zgodność”), zgodnie z art. 17 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE).

03

Komisja stara się zapobiegać przypadkom nieprzestrzegania prawa UE przez państwa członkowskie oraz wykrywać takie przypadki i je korygować. Czyni to ona poprzez monitorowanie stosowania prawa UE przez państwa członkowskie i podejmowanie działań mających na celu promowanie i egzekwowanie zgodności z przepisami („działania nadzorcze”). Działania nadzorcze Komisji koncentrują się w szczególności na wykrywaniu przypadków niezgodności i podejmowaniu odnośnych działań, które mogą prowadzić do egzekwowania przepisów w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 258 i 260 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) („potencjalne naruszenia”). W ramce 1 przedstawiono cztery główne rodzaje potencjalnych naruszeń.

04

Nie wszystkie przypadki nieprzestrzegania prawa UE przez państwa członkowskie prowadzą do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W niektórych obszarach polityki unijne instrumenty prawne przewidują inne formy sankcji finansowych lub niefinansowych. Komisja nie traktuje takich przypadków jako wchodzące w zakres jej działań nadzorczych zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE.

Przegląd działań nadzorczych Komisji

05

Komisja wykorzystuje szereg środków („narzędzi”) do monitorowania i egzekwowania przestrzegania przepisów (tj. wykrywania i korygowania niezgodności). W przypadku nowych dyrektyw Komisja monitoruje zgodność, sprawdzając, czy państwa członkowskie zgłosiły krajowe środki wykonawcze w wyznaczonym terminie („notyfikacja”), w pełni transponowały przepisy dyrektywy do prawa krajowego („transpozycja”) i prawidłowo odzwierciedliły w przepisach krajowych wszystkie przepisy dyrektywy („zgodność”).

06

Jeśli chodzi o identyfikowanie innych rodzajów potencjalnych naruszeń, Komisja rozpatruje skargi osób lub organizacji oraz wszczyna dochodzenia z własnej inicjatywy w sprawie potencjalnych naruszeń. Na potrzeby rozpatrywania skarg Komisja korzysta ze specjalnego systemu informatycznego (CHAP), a potencjalne naruszenia może badać za pomocą internetowej bazy danych i narzędzia komunikacji (EU Pilot). EU Pilot to narzędzie służące do gromadzenia i wymiany z państwami członkowskimi informacji na temat potencjalnych naruszeń, które to informacje w niektórych przypadkach mogą zostać wykorzystane do zapewnienia zgodności z przepisami. Na rys. 1 przedstawiono liczbę skarg i spraw dotyczących potencjalnych naruszeń, które Komisja rozpatrzyła w latach 2010-2016⁴.

07

Zgodnie z art. 258 TFUE Komisja ma swobodę decyzyjną w zakresie wszczynania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom przeciwko państwom członkowskim, które zostały przez nią uznane za naruszające prawo UE. Postępowanie upoważnia Komisję do skierowania sprawy przeciwko państwu członkowskiemu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) i zwrócenia się do TSUE o nałożenie sankcji finansowej na mocy art. 260 TFUE. W ramce 2 przedstawione zostały główne etapy formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

08

Oprócz monitorowania i egzekwowania przepisów Komisja opracowała również szereg innych narzędzi, aby pomóc państwom członkowskim we właściwym i terminowym stosowaniu prawa UE („narzędzia wspierające zgodność”), aby uniknąć postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom („zapobieganie”) lub rozstrzygnąć sprawy dotyczące uchybienia zobowiązaniom przed skierowaniem ich do Trybunału Sprawiedliwości („korygowanie”).

Potrzeba przejrzystości, rozliczalności i kontroli

09

Aby zapewnić legalność i nie podważać zaufania, obywatele i inne zainteresowane podmioty muszą widzieć, że państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy UE. Oznacza to zapewnienie przejrzystości, rozliczalności i kontroli publicznej w odniesieniu do stosowania przez państwa członkowskie prawa UE i do działań nadzorczych Komisji. Jak Trybunał wspomniał już wcześniej⁵, polityki UE oparte na instrumentach pozabudżetowych stanowią szczególne wyzwanie pod względem rozliczalności. Kontrole Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, działającego jako instytucja kontrolna UE, w większości przypadków skoncentrowane są na badaniu, czy państwa członkowskie przestrzegają prawa UE w przypadkach, gdy zgodność z prawem UE jest warunkiem otrzymania przez państwa członkowskie płatności z budżetu UE lub jest niezbędna do osiągnięcia rezultatów. Trybunał Obrachunkowy może również badać, w jaki sposób Komisja wykonuje swoje działania nadzorcze i rozlicza się z nich.

Zakres przeglądu i przyjęte podejście

10

Nadzór Komisji nad stosowaniem prawa UE przez państwa członkowskie to złożone zagadnienie obejmujące wiele obszarów polityki UE. W odpowiedzi na wniosek Parlamentu Europejskiego (PE) Trybunał Obrachunkowy postanowił przeprowadzić przegląd horyzontalny. Celem tego przeglądu jest opisanie i przeanalizowanie mechanizmów UE wykorzystywanych na potrzeby nadzoru nad stosowaniem prawa unijnego przez państwa członkowskie.

11

Badanie przeprowadzone przez Trybunał dotyczyło działań nadzorczych Komisji prowadzonych w ramach wykonywanej przez nią funkcji „strażniczki traktatów” zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE, które to działania są związane z postępowaniami w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Przegląd objął obszary polityki UE, w których państwa członkowskie muszą stosować prawo unijne na terenie swojej jurysdykcji, oraz działania nadzorcze dyrekcji generalnych Komisji (DG) odpowiedzialnych za te obszary (zob. załącznik I). Działania nadzorcze innych instytucji UE nie weszły w zakres przeglądu.

12

Przegląd horyzontalny nie ma charakteru kontroli. Zawiera opisy i analizy oparte na ogólnodostępnych informacjach. Obejmuje również informacje, które uczestnicy badania zgodzili się publicznie udostępnić na potrzeby przeglądu. Przegląd objął analizę danych przekazanych przez Komisję dotyczących jej działań nadzorczych, ankietę przeprowadzoną wśród dyrekcji generalnych, ankietę przeprowadzoną w państwach członkowskich, wywiady z kluczowymi podmiotami instytucjonalnymi oraz analizę odnośnych sprawozdań z kontroli opracowanych przez Trybunał Obrachunkowy i najwyższe organy kontroli państw członkowskich (zob. załącznik II).

13

Wyniki przeglądu horyzontalnego dokonanego przez Trybunał przedstawiono w sekcjach dotyczących:

• głównych cech złożonego krajobrazu zgodności UE, które sprawiają, że nadzór nad stosowaniem prawa unijnego przez państwa członkowskie jest trudnym zadaniem;
• podejścia Komisji do wykorzystywania posiadanych uprawnień, narzędzi i zasobów w celu zapewnienia stosowania prawa UE przez państwa członkowskie;
• sposobu, w jaki Komisja zarządza swoimi działaniami nadzorczymi i zapewnia przejrzystość;
• wkładu, jaki kontrola publiczna na szczeblu krajowym i unijnym może wnieść na rzecz zapewnienia efektywnego i skutecznego stosowania prawa unijnego i nadzoru nad nim.

14

We wnioskach Trybunał zwraca uwagę na pewne wyzwania i możliwości w odniesieniu do dalszego rozwoju nadzoru i kontroli stosowania prawa UE.

Nadzorowanie stosowania prawa UE

Monitorowanie złożonego krajobrazu zgodności

Liczne i zróżnicowane przepisy UE podlegające monitorowaniu

15

Komisja musi monitorować stosowanie przepisów wielu aktów prawnych różnego rodzaju mających zastosowanie do państw członkowskich. Dorobek prawny UE (acquis) zmienia się w miarę upływu czasu wraz z rozwojem polityk i kompetencji UE. Ponadto UE przyjmuje i zmienia przepisy prawne, które państwa członkowskie muszą stosować. Potencjalnie wszystkie naruszenia przepisów prawa UE odnoszących się do państw członkowskich mogą prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Potencjał wystąpienia naruszeń, jak również zakres działań monitorujących prowadzonych przez Komisję, zależą od rodzaju danego aktu prawnego (zob. ramka 2). Na przykład dyrektywy wiążą się z koniecznością podjęcia określonych działań monitorujących związanych z notyfikacją i transpozycją do prawa krajowego.

16

Komisja nie publikuje szacunkowej ogólnej liczby instrumentów prawnych, które monitoruje. Wszystkie dyrektywy nakładają obowiązki na państwa członkowskie. Niemniej jednak w przypadku wielu innych instrumentów prawnych tylko niektóre przepisy mają zastosowanie do państw członkowskich. W związku z tym w oparciu o publiczny rejestr prawa UE⁶ zasadniczo trudno jest oszacować liczbę przepisów unijnych, których naruszenie mogłoby prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

17

W ankiecie Trybunał zwrócił się do dyrekcji generalnych Komisji odpowiedzialnych za konkretne obszary polityki o podanie liczby monitorowanych przez nie przepisów unijnych. Łącznie zgłosiły one monitorowanie około 5 600 aktów prawnych, z których około jednej czwartej stanowią dyrektywy, jedna trzecia to rozporządzenia, a pozostałe – inne akty prawne (zob. rys. 2). O ile dane liczbowe dotyczące dyrektyw i rozporządzeń są względnie porównywalne w poszczególnych obszarach polityki, dane liczbowe dotyczące innych aktów prawnych są z natury trudniejsze do uzyskania w spójny sposób.

18

Na ryzyko wystąpienia niezgodności wpływa szereg cech przepisów UE. W ankietach Trybunału najczęstszymi cechami przywołanymi zarówno przez dyrekcje generalne, jak i państwa członkowskie w związku z problemami z wdrażaniem lub stosowaniem prawa UE były:

• złożoność i techniczny charakter kwestii uregulowanych w przepisach,
• jasność ustawodawstwa UE.

19

Państwa członkowskie wskazały również szereg innych czynników, które powodują trudności w prawidłowym i terminowym stosowaniu prawa UE, w szczególności:

• przypadki znaczącego niedostosowania nowych wymogów UE do obowiązującego ustawodawstwa na szczeblu krajowym lub regionalnym;
• różnice w interpretacji przepisów prawa UE między państwami członkowskimi a Komisją;
• liczba opcji dostępnych na poziomie tych państw w stosowaniu dyrektywy.

20

W efekcie każdy unijny akt ustawodawczy wiąże się ze specyficznymi wyzwaniami dla państw członkowskich pod względem jego prawidłowego i terminowego stosowania.

Każdy obszar polityki ma swoją specyfikę

21

Liczba i rodzaj aktów ustawodawczych monitorowanych przez dyrekcje generalne różnią się znacząco w zależności od obszarów polityki (zob. rys. 3). Jak wynika z ankiety Trybunału, prawie jedna trzecia aktów prawnych zawierających przepisy lub zobowiązania dla państw członkowskich dotyczy zdrowia publicznego i bezpieczeństwa żywności (SANTE), a ponad jedna czwarta dyrektyw ma zastosowanie w dziedzinie środowiska. Jeżeli chodzi o równowagę między stosowaniem rozporządzeń i dyrektyw, dyrekcje generalne w ośmiu obszarach polityki wskazały stosowanie głównie rozporządzeń, siedem dyrekcji generalnych zgłosiło stosowanie jednakowej liczby dyrektyw i rozporządzeń, a trzy dyrekcje generalne poinformowały o stosowaniu głównie dyrektyw. Państwa członkowskie zgłosiły, że miały największe trudności z zapewnieniem terminowego i prawidłowego stosowania prawa UE w następujących obszarach polityki: środowisko (ENV), mobilność i transport (MOVE), energia (ENER), stabilność finansowa, usługi finansowe i unia rynków kapitałowych (FISMA) oraz rynek wewnętrzny, przemysł, przedsiębiorczość i MŚP (GROW). Są to obszary o największej liczbie przepisów unijnych, które należy monitorować, oraz największej liczbie spraw dotyczących naruszenia przepisów związanych z transpozycją.

22

Obszary polityki UE różnią się także znacznie pod względem zakresu, w jakim łączą instrumenty ustawodawcze i budżetowe. Podczas gdy w dziewięciu obszarach polityki przeważają działania ustawodawcze⁷, w pozostałych dziewięciu istnieje równowaga miedzy instrumentami ustawodawczymi i budżetowymi lub główną rolę odgrywa zarządzanie wydatkami UE. Występują również znaczne różnice w kwotach środków finansowych zarządzanych i wydatkowanych w różnych obszarach polityki, a także jeśli chodzi o obowiązujące zasady zarządzania finansami. W niektórych obszarach polityki państwa członkowskie mogą ubiegać się o środki finansowe UE na programy lub projekty unijne, które mogłyby ułatwić im stosowanie przepisów unijnych. Na przykład państwa członkowskie mogą zaproponować wykorzystanie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (funduszy ESI) do wspierania ważnych projektów infrastrukturalnych potrzebnych do spełnienia norm środowiskowych UE lub ubiegać się o dofinansowanie na pomoc techniczną na rzecz działań mających na celu wzmocnienie ich systemów sądowych.

23

Uprawnienia Komisji w zakresie wykrywania i korygowania niezgodności państw członkowskich z prawem UE również różnią się w zależności od obszarów polityki i w wielu przypadkach są powiązane z dostępnością środków finansowych UE. W ankiecie Trybunału większość dyrekcji generalnych (13 z 18) zgłosiła, że posiada pewne specjalne uprawnienia dochodzeniowe na potrzeby wykrywania niezgodności z prawem UE przynajmniej w niektórych częściach obszaru polityki, za które są odpowiedzialne⁸. Nieco ponad jedna trzecia dyrekcji generalnych (7 z 18) uznała, że wzmocnienie uprawnień kontrolnych lub dochodzeniowych mogłoby przyczynić się do poprawy zgodności z przepisami prawa UE. Większość tych dyrekcji generalnych (4 z 7) uznała, że dysponuje już stosunkowo szerokimi uprawnieniami dochodzeniowymi.

24

Ponad jedna trzecia dyrekcji generalnych (7 z 18) podała, że oprócz możliwości wszczynania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego posiada specjalne uprawnienia w zakresie nakładania sankcji lub korekt w odniesieniu do państw członkowskich. Główne uprawnienie w zakresie korekt zgłoszone przez dyrekcje generalne (5 z 7) dotyczyło obszarów, w których dokonywane są wydatki ze środków UE. Zgodnie z przepisami dotyczącymi funduszy UE dyrekcje generalne posiadają systemy zarządzania i kontroli, które pomagają wykrywać przypadki niezgodności i umożliwiają nakładanie korekt finansowych (zob. rys. 4). Na przykład w obszarze rolnictwa AGRI⁹ wykrywa niezgodności z prawem UE za pomocą mechanizmu kontroli zgodności i stosuje procedurę finansowego rozliczania rachunków, aby przekonać państwa członkowskie do dostosowania swoich systemów zarządzania i kontroli w celu uniknięcia korekt finansowych. Podobne zasady obowiązują w odniesieniu do szeregu innych środków finansowych objętych zarządzaniem dzielonym¹⁰.

25

Ponadto Komisja może nakazać odzyskanie niezgodnej z prawem pomocy państwa od beneficjentów. Jeżeli państwo członkowskie nie zastosuje się do nakazu w odpowiednim terminie, Komisja może przekazać sprawę do TSUE bez wszczynania postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom na podstawie art. 258 TFUE. Co więcej, w kontekście europejskiego semestru¹¹ Komisja może zalecić państwu członkowskiemu podjęcie środków w celu wzmocnienia systemu sądownictwa, a ich niepodjęcie może doprowadzić do wstrzymania środków finansowych UE.

26

W rezultacie każdy obszar polityki ma wyjątkowy profil pod względem liczby i rodzajów obowiązujących instrumentów prawnych oraz istnienia lub braku szczególnych uprawnień do badania przypadków nieprzestrzegania niektórych przepisów UE przez państwa członkowskie lub nakładania na nie sankcji z tego tytułu. W związku z tym stopień, w jakim Komisja polega na postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w celu egzekwowania prawa UE, różni się znacznie w poszczególnych obszarach polityki.

Między państwami członkowskimi występują znaczne różnice

27

Istnieją znaczne różnice między systemami politycznymi, prawnymi i konstytucyjnymi państw członkowskich, które mają wpływ na sposób wdrażania prawa UE w praktyce. W odpowiedziach na ankiety Trybunału dyrekcje generalne i państwa członkowskie wskazały, w jaki sposób czynniki związane z systemami prawnymi, zdolnością finansową i administracyjną państw członkowskich oraz krajowymi systemami nadzoru mogą wpływać na przestrzeganie prawa UE, a także na zdolność Komisji do jego monitorowania.

Sposoby i podejście do stanowienia prawa

28

Z informacji przekazanych przez państwa członkowskie wynika, że występują między nimi znaczne różnice pod względem procedur ustawodawczych, szczebla zaangażowanych organów i preferowanego podejścia do zapewnienia transpozycji i stosowania prawa UE. Różnice te pomagają określić liczbę, rodzaj i czas przyjęcia krajowych środków wykonawczych.

29

Odpowiedzi na ankiety Trybunału przeprowadzone wśród dyrekcji generalnych i państw członkowskich wskazują, że kluczowym wyznacznikiem czasu potrzebnego na transpozycję dyrektyw jest długość procedury ustawodawczej w danym państwie członkowskim. Wiele państw członkowskich (10 z 27) i dyrekcji generalnych (8 z 17) wskazało, że przyczyną problemów z transpozycją lub stosowaniem prawa UE są często trudności związane z procesem ustawodawczym. Wiele państw członkowskich (8 z 26) stwierdziło, że przynajmniej w kilku przypadkach pewną rolę w procesie ustawodawczym odgrywały organy regionalne. Opóźnienia w przyjmowaniu krajowych środków wykonawczych występują, mimo że większość państw członkowskich (23 z 27) zgłosiła posiadanie mechanizmu przyznającego pierwszeństwo transpozycji dyrektyw lub przyspieszającego proces prawny, jeśli to konieczne.

30

Ryzyko opóźnionej transpozycji zależy w pewnym stopniu od stopnia złożoności dyrektywy i terminu wyznaczonego na jej wdrożenie. Terminy te są uzgadniane w ramach procesu legislacyjnego UE, który obejmuje instytucje UE i państwa członkowskie. W przeprowadzonej przez Trybunał ankiecie większość państw członkowskich uznała terminy transpozycji za wystarczająco długie w przypadku dyrektyw o ściśle określonym zakresie, z umiarkowaną liczbą zobowiązań prawnych i w obszarach, które nie są w dużym stopniu uregulowane na szczeblu krajowym. Większość państw członkowskich stwierdziła też jednak, że terminy transpozycji rzadko były wystarczająco długie w przypadku dyrektyw zawierających liczne zobowiązania prawne, o szerokim zakresie lub mających wpływ na wiele przepisów krajowych. Odpowiedzi udzielone przez państwa członkowskie wskazują, że opóźnienia w transponowaniu dyrektyw wynikają po części z zakresu koordynacji lub konsultacji wymaganych w danym państwie członkowskim w celu transpozycji dyrektywy.

31

Państwa członkowskie mają również różne preferencje dotyczące transpozycji. Wdrożenie dyrektywy może wiązać się z koniecznością dokonania wyboru przez państwa członkowskie między zmianą istniejącego a przyjęciem nowego ustawodawstwa krajowego. Chociaż kilka państw oświadczyło, że woli zmieniać istniejące przepisy krajowe, o ile to możliwe, większość stwierdziła, że dąży do zachowania równowagi między tymi dwoma podejściami. Państwa członkowskie poinformowały, że wybór zależy od czynników takich jak charakter danej dyrektywy, charakter obowiązującego prawa krajowego oraz od tego, czy transpozycja dyrektywy była częścią szerszych krajowych reform przeprowadzanych w danym obszarze polityki.

32

Państwa członkowskie cechują też różnice pod względem rodzajów instrumentów prawnych wykorzystywanych w celu transpozycji dyrektyw UE do porządku prawnego. W szacunkach państw członkowskich za lata 2014-2016 występowały znaczące różnice dotyczące stosunku ustawodawstwa wysokiego szczebla (np. akty prawne Parlamentu) do ustawodawstwa niższego szczebla (tj. akty delegowane/podporządkowane). Podczas gdy większość państw zgłosiła wyższy odsetek aktów prawnych niższego szczebla, ponad jedna czwarta poinformowała o wyższym odsetku ustawodawstwa pierwotnego. Szacunki dotyczące ustawodawstwa wyższego szczebla wahały się między 5% a 80%, a ustawodawstwa niższego szczebla – między 20% a 90%.

33

Między państwami członkowskimi istnieje również znaczne zróżnicowanie pod względem liczby i zakresu krajowych środków wykonawczych w odniesieniu do dowolnej dyrektywy UE. W ramach analizy danych Trybunał zauważył korelację między liczbą krajowych środków wykonawczych a liczbą spraw dotyczących uchybienia zobowiązaniom wszczętych w latach 2014-2016 w odniesieniu do danej dyrektywy (zob. rys. 5). W ankiecie wiele państw członkowskich uznało liczbę niezbędnych krajowych środków wykonawczych za kluczowy wyznacznik czasu potrzebnego do transpozycji dyrektyw.

34

Podczas gdy wiele państw członkowskich (10 z 26) poinformowało o istnieniu polityki lub wymogu prawnego zapobiegającego nadmiernie rygorystycznemu wdrażaniu dyrektyw UE¹², większość przyznała, że podczas transpozycji dyrektyw dodaje niekiedy dodatkowe przepisy, aby zadbać o krajowe potrzeby lub interesy. Zainteresowane państwa członkowskie wyjaśniły, że do sytuacji takich mogło dochodzić, aby zminimalizować zmiany w ustawodawstwie krajowym lub jeżeli transpozycja dyrektywy UE była częścią szerszej reformy w danym obszarze polityki na szczeblu krajowym. Państwa członkowskie są zachęcane do informowania Komisji o wszelkich środkach mogących świadczyć o nadmiernie rygorystycznym wdrażaniu dyrektyw¹³ za pośrednictwem elektronicznego narzędzia Komisji do powiadamiania o krajowych środkach wykonawczych¹⁴.

35

Niektóre państwa członkowskie i dyrekcje generalne zauważyły również, że w pewnych przypadkach względy polityczne na szczeblu państw członkowskich przyczyniły się do tego, że akty prawne UE nie były wdrażane lub stosowane prawidłowo lub na czas. Były to przypadki, w których:

• państwa członkowskie mają inne priorytety polityczne niż Komisja;
• państwa członkowskie mogą nie zgadzać się z aktem prawnym lub niektórymi jego przepisami;
• w grę wchodzą wrażliwe aspekty krajowe lub interesy narodowe; lub
• na przyjęcie ustawodawstwa wpłynął cykl wyborczy lub stabilność polityczna.

Zdolności administracyjne i finansowe

36

Ważną rolę w zapewnianiu prawidłowego i terminowego stosowania prawa UE odgrywają wystarczające zdolności administracyjne. W ankietach Trybunału:

• Wiele państw członkowskich (8 z 19) uznało zdolności administracyjne za kluczowy czynnik warunkujący zgodność krajowych środków transpozycji z prawem UE.
• Większość państw członkowskich (13 z 22) oceniła prace legislacyjne konieczne w celu transpozycji prawa UE do krajowego porządku prawnego jako bardzo wymagające, zważywszy na dostępne zasoby ludzkie i umiejętności.
• Większość państw członkowskich (14 z 22) i dyrekcji generalnych (13 z 14) wskazała również, że niekiedy niewystarczające zdolności administracyjne leżały u podstaw problemów, które państwa członkowskie napotykają przy transpozycji lub stosowaniu prawa UE.
• Dyrekcje generalne odpowiedzialne za obszary polityki dotyczące zatrudnienia, transportu i sprawiedliwości podkreśliły, że zdolności administracyjne stanowiły kwestię problematyczną dla niektórych grup państw członkowskich.

37

Pewne znaczenie z perspektywy nieprzestrzegania niektórych przepisów prawa UE przez państwa członkowskie mogą mieć również niewystarczające zdolności finansowe. Ma to miejsce na przykład w przypadkach, gdy w celu spełnienia norm UE wymagane są znaczne inwestycje. W takich przypadkach państwom członkowskim mogą zostać udostępnione środki z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych lub innych programów wydatków UE.

Własne mechanizmy nadzorcze państw członkowskich

38

Jako że państwa członkowskie są odpowiedzialne za wdrażanie prawa UE w praktyce, ustanawiają one własne mechanizmy w celu nadzorowania transpozycji dyrektyw, zapewnienia prawidłowego stosowania przepisów UE oraz reagowania na postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom. Choć mechanizmy te są różnorodne, większość państw posiada zazwyczaj wyższy stopień centralizacji w odniesieniu do nadzorowania transpozycji dyrektyw i reagowania na postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom niż w przypadku monitorowania prawidłowego stosowania prawa UE.

39

Niemal wszystkie państwa członkowskie (21 z 22) poinformowały, że ministerstwo odpowiedzialne za dany obszar polityki było również odpowiedzialne za transpozycję dyrektyw UE w tym obszarze, w niektórych przypadkach w koordynacji z odpowiednimi organami regionalnymi zaangażowanymi w proces legislacyjny. Niemal wszystkie państwa członkowskie (25 z 27) podały również, że posiadają specjalny organ odpowiedzialny za koordynację transpozycji dyrektyw. W większości przypadków organ ten jest również odpowiedzialny za kontrolę zgodności z prawem UE. W kilku przypadkach jego rola ogranicza się jednak do udzielania wskazówek i wsparcia. Ponadto prawie wszystkie państwa członkowskie poinformowały o istnieniu scentralizowanych mechanizmów na potrzeby monitorowania transpozycji dyrektyw, przy czym niektóre z nich korzystają z systemów informatycznych, które wysyłają ostrzeżenia i powiadomienia o zbliżających się terminach.

40

Niemal wszystkie państwa członkowskie (21 z 22) oświadczyły, że główna odpowiedzialność za nadzór nad stosowaniem prawa UE spoczywa na ministerstwie odpowiedzialnym za dany obszar polityki. Wiele państw członkowskich (12 z 27) poinformowało, że posiada specjalny organ odpowiedzialny za sprawowanie nadzoru nad stosowaniem prawa unijnego. Podobnie większość państw członkowskich (15 z 27) stwierdziła, że główna odpowiedzialność za zarządzanie przypadkami naruszenia przepisów spoczywa na ministerstwie lub departamencie odpowiedzialnym za dany obszar polityki. Kilka państw członkowskich (3 z 27) stwierdziło, że odpowiedzialność ta była scentralizowana. Wszystkie państwa członkowskie (27 z 27) poinformowały o istnieniu organu na szczeblu centralnym odpowiedzialnego za koordynowanie i nadzorowanie spraw dotyczących uchybienia zobowiązaniom.

41

Większość krajowych organów koordynujących lub organów centralnych odpowiedzialnych za prawo UE jest podporządkowanych ministerstwom spraw zagranicznych lub spraw UE, niektóre wchodzą w zakres właściwości ministerstw sprawiedliwości, a niektóre – centralnej administracji rządowej (np. urzędu premiera, kanclerza lub sekretarza generalnego). Chociaż niemal wszystkie państwa członkowskie podały, że prowadzą scentralizowane monitorowanie procesu transpozycji i spraw dotyczących uchybienia zobowiązaniom, jedynie nieliczne z nich informują o wynikach publicznie. W większości państw właściwe departamenty sporządzają niepubliczne sprawozdania dla rządu lub parlamentu.

42

W rezultacie każde państwo członkowskie ma własne, odrębne podejście do kwestii zapewnienia prawidłowego i terminowego stosowania prawa UE w swojej jurysdykcji.

Strategia Komisji: priorytety, organizacja i zasoby

Cele i priorytety działań nadzorczych

43

Podejście Komisji do nadzoru nad stosowaniem prawa UE uwzględnia wyzwania wynikające z objętości i charakteru dorobku prawnego UE, specyfikę różnych obszarów polityki, w których mogą wystąpić naruszenia, a także szczególne cechy rozwiązań przyjętych przez państwa członkowskie w zakresie stanowienia prawa i nadzoru.

44

Biorąc pod uwagę ten złożony krajobraz zgodności, Komisja rozwijała swoje podejście do nadzorowania stosowania prawa UE przez wiele lat równolegle z serią komunikatów wydanych w 2002 r.¹⁵, 2007 r.¹⁶ i 2016 r¹⁷. Dokonując przeglądu tych komunikatów, Trybunał zidentyfikował szereg kluczowych zasad, celów i cech podejścia Komisji do nadzorowania prawa UE zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE. Główne zasady leżące u podstaw obecnego podejścia, które w większości wynikają z ram prawnych UE, są następujące:

• poszanowanie prawa UE jako warunek wstępny dla wszystkich praw i obowiązków wynikających z Traktatów;
• systemowe ryzyko, że niestosowanie prawa unijnego stanowi zagrożenie dla osiągnięcia celów polityki UE;
• główna odpowiedzialność po stronie państw członkowskich za zapewnienie stosowania prawa UE i zapewnienie możliwości dochodzenia roszczeń poszczególnym obywatelom;
• obowiązek lojalnej współpracy państw członkowskich w trakcie dochodzeń w przypadku podejrzenia naruszenia przepisów;
• swoboda decyzyjna Komisji w zakresie wszczynania i zamykania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i wnioskowania do TSUE o nałożenie kar;
• poufność wymiany informacji z państwami członkowskimi w fazie poprzedzającej postępowanie sądowe w sprawach dotyczących uchybienia zobowiązaniom;
• obowiązek zapewnienia przez Komisję dobrego postępowania administracyjnego przy rozpatrywaniu skarg obywateli dotyczących domniemanych naruszeń.

45

Zasady te stanowią stałe elementy mechanizmów nadzorczych Komisji. W ramach tych zasad Komisja opracowała strategię zapobiegania naruszeniom prawa UE oraz ich wykrywania i korygowania. Główne cele tej strategii są następujące:

• sprawienie, by przepisy UE były łatwiejsze do wdrożenia, stosowania i egzekwowania;
• wzmocnienie pozycji obywateli w procesie monitorowania i egzekwowania ich praw;
• zacieśnienie stosunków i współpracy z organami państw członkowskich w celu identyfikowania i rozwiązywania problemów związanych z naruszeniami przepisów;
• szybkie i zdecydowane postępowanie w przypadku poważnych naruszeń przy jednoczesnym unikaniu niepotrzebnego stosowania postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego;
• zapewnienie przejrzystości w odniesieniu do stosowania przez państwa członkowskie prawa UE i działań nadzorczych Komisji.

46

Dążąc do osiągnięcia tych celów, Komisja za istotną uznała również potrzebę ochrony przed szeregiem zagrożeń w związku z rozpatrywaniem spraw dotyczących potencjalnego naruszenia przepisów. W szczególności są to następujące zagrożenia:

• rozbieżność oczekiwań obywateli co do charakteru postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i możliwości uzyskania odszkodowania lub rekompensaty w indywidualnych przypadkach;
• granie na zwłokę przez państwa członkowskie przez wykorzystywanie kroków proceduralnych na etapie badania i rozpatrywania spraw w celu zyskania dodatkowego czasu na wdrożenie i zastosowanie konkretnych instrumentów prawnych lub w celu opóźnienia sankcji finansowych tak długo, jak to możliwe.

47

Aby osiągnąć cele i zarządzać związanym z tym ryzykiem, Komisja wypracowała podejście obejmujące szereg kluczowych funkcji i narzędzi. Jeśli chodzi o same przepisy UE, od 2002 r. Komisja włączyła politykę nadzoru do szerszego podejścia opartego na lepszym stanowieniu prawa. Głównym celem lepszego stanowienia prawa jest promowanie jasnych i prostych przepisów UE. Komisja opracowała specjalne narzędzia lepszego stanowienia prawa, aby odpowiednio uwzględniać kwestie stosowania i wdrażania przepisów na każdym etapie cyklu polityki, w tym na etapie oceny.

48

Jeżeli chodzi o wzmocnienie pozycji obywateli, Komisja przywiązuje dużą wagę do skarg jako istotnego źródła informacji służących do wykrywania naruszeń. Aby zachęcić do składania skarg, Komisja przekazuje obywatelom informacje na temat ich praw wynikających z prawa unijnego i krajowego. Istnieje również szereg gwarancji proceduralnych dla skarżących dotyczących rozpatrywania ich skarg. Komisja udziela także porad obywatelom na temat dochodzenia roszczeń na szczeblu krajowym. Ponadto opracowała ona szereg alternatywnych mechanizmów rozwiązywania sporów, aby rozwiązywać poszczególne przypadki nieprzestrzegania prawa UE przez państwa członkowskie. Na przykład w związku z funkcjonowaniem jednolitego rynku UE ustanowiła ona system rozwiązywania problemów rynku wewnętrznego SOLVIT, który ma pomagać państwom członkowskim w samodzielnym rozwiązywaniu przypadków łamania praw obywateli lub przedsiębiorstw gwarantowanych przez prawo UE lub prawo danego państwa członkowskiego przez organy publiczne innego państwa członkowskiego.

49

Jeśli chodzi o współpracę z państwami członkowskimi, Komisja opracowała szereg narzędzi wspierających zgodność, które umożliwiają przewidywanie i rozwiązywanie problemów związanych z wdrażaniem i stosowaniem prawa UE, a także prowadzenie postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom. Komisja zachęca również państwa członkowskie do ubiegania się o wsparcie finansowe z budżetu UE, o ile jest ono dostępne, w celu zwiększenia zdolności administracyjnych i finansowania infrastruktury niezbędnej do stosowania niektórych rozporządzeń i dyrektyw. Ponadto w ramach europejskiego semestru uzyskanie przez państwo członkowskie środków z budżetu UE może być uzależnione od wdrożenia reform strukturalnych wzmacniających jego system sądowy.

50

W odniesieniu do zwalczania poważnych naruszeń, w komunikatach Komisji przedstawiono wykaz priorytetowych przypadków uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (zob. ramka 3). W tym kontekście w komunikatach wyjaśniono również podejście Komisji do kwestii wnioskowania do TSUE o nałożenie kar na państwa członkowskie za przypadki naruszenia, o których mowa w art. 260 ust. 2 i art. 260 ust. 3 TFUE. Komisja opracowała również standardy, które mają być zachowane w celu terminowego rozpatrywania skarg i spraw dotyczących naruszenia prawa unijnego.

51

Przez wiele lat Komisja wypracowała system dorocznej sprawozdawczości z wyników swoich działań nadzorczych, który ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia przejrzystości. Udziela również publicznych odpowiedzi na petycje i pytania PE dotyczące przypadków podejrzeń naruszenia prawa oraz na zapytania Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące traktowania skarżących. Ponadto Komisja prowadzi publiczny rejestr wszystkich decyzji w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i publikuje informacje o decyzjach i orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości UE za pośrednictwem komunikatów prasowych.

Organizacja obowiązków i zasobów przeznaczonych na działania nadzorcze

52

W skład struktury organizacyjnej Komisji wchodzą dyrekcje generalne odpowiedzialne za konkretne obszary polityki. Główną rolę w koordynowaniu działań legislacyjnych Komisji odgrywa natomiast Sekretariat Generalny. Sprawowana przez Komisję funkcja nadzorcza wpisuje się w tę strukturę. Dyrekcja generalna, która przygotowuje projekt aktu prawnego, jest również odpowiedzialna za monitorowanie jego stosowania. W przypadku gdy w opracowywanie aktu prawnego zaangażowana jest więcej niż jedna dyrekcja generalna, w rocznym programie prac Komisji wskazuje się dyrekcję „przewodnią”.

53

W przypadku aktów prawnych każda przewodnia dyrekcja generalna odpowiada za:

• przeprowadzanie kontroli transpozycji i zgodności środków wykonawczych państw członkowskich;
• rozpatrywanie skarg i spraw z inicjatywy własnej;
• badanie spraw w drodze współpracy i wymiany informacji z państwami członkowskimi;
• proponowanie, czy należy wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, i monitorowanie spraw;
• promowanie przestrzegania przepisów przez państwa członkowskie za pomocą szeregu narzędzi.

54

Przewodnie dyrekcje generalne odpowiadają także za rejestrowanie swoich działań nadzorczych w trzech systemach informatycznych Komisji (zob. rys. 6):

• CHAP – baza danych służąca do rejestrowania i monitorowania skarg otrzymywanych od osób prywatnych i organizacji;
• EU Pilot – platforma umożliwiająca Komisji i państwom członkowskim współpracę i wymianę informacji na temat przypadków podejrzenia naruszenia prawa UE, które to informacje mogą niekiedy zostać wykorzystane w celu zapewnienia zgodności;
• NIF – baza danych do zarządzania formalnymi postępowaniami w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i rejestrowania decyzji Komisji dotyczących poszczególnych etapów tych postępowań (zob. ramka 2).

55

Istnieją znaczne różnice, jeśli chodzi o funkcje nadzorcze dyrekcji generalnych. Większość dyrekcji integruje niektóre działania nadzorcze w ramach dyrekcji politycznych. W około jednej trzeciej dyrekcji generalnych dyrekcje polityczne są również odpowiedzialne za monitorowanie i egzekwowanie przepisów. W innych dyrekcjach generalnych działania w tym zakresie prowadzone są przez odrębne służby prawne lub wyspecjalizowane jednostki w dyrekcji niezwiązanej z opracowywaniem polityki. Niemal wszystkie dyrekcje generalne organizują rozpatrywanie skarg i przypadków naruszeń przepisów oraz przeprowadzanie procedur w ramach EU Pilot w podziale na sektory polityki, instrumenty prawne lub państwa członkowskie. W przypadku połowy dyrekcji generalnych przypadkami potencjalnej niezgodności zajmują się urzędnicy ds. polityki odpowiedzialni w głównej mierze za przedmiotowe ustawodawstwo. W jednej trzeciej dyrekcji generalnych za te sprawy odpowiedzialni są przede wszystkim urzędnicy ds. prawnych.

56

W przypadku gdy funkcje dotyczące stanowienia prawa i nadzoru sprawowane są przez służby z różnych dyrekcji, dyrekcje generalne zapewniają wewnętrzną koordynację za pośrednictwem zespołów zadaniowych, sieci lub uzgodnień roboczych ad hoc. Wszystkie dyrekcje generalne wyznaczają koordynatorów zajmujących się sprawami dotyczącymi naruszenia przepisów, a ponad jedna trzecia dyrekcji wyznaczyła koordynatorów do spraw dyrektyw. Komisja zapewnia ogólną koordynację działań nadzorczych za pośrednictwem specjalnej jednostki Sekretariatu Generalnego i sieci wewnętrznej. Każda dyrekcja generalna ma tzw. korespondenta ds. naruszeń, który działa jako osoba do kontaktów z Sekretariatem Generalnym i reprezentuje dyrekcję generalną w sieci. Sieć zajmuje się wszystkimi kwestiami zarządzania związanymi z monitorowaniem i egzekwowaniem prawa UE w państwach członkowskich, promuje spójność i jednolitość we wszystkich dyrekcjach generalnych i spotyka się dwa razy w roku. Dyrekcje generalne, które posiadają wspólne zasoby (tj. z tej samej „rodziny”), mają podsieci.

57

Komisja prowadzi pewne scentralizowane działania w zakresie nadzoru. Dział w Sekretariacie Generalnym jest odpowiedzialny za monitorowanie zgłaszanych przez państwa członkowskie środków transpozycji, monitorowanie kontroli transpozycji i zgodności przeprowadzanych przez dyrekcje generalne oraz rozpatrywanych przez nie skarg, a także za monitorowanie spraw w EU Pilot i postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (w tym sprawdzenie, czy dyrekcje generalne prawidłowo zarejestrowały informacje w odpowiednich systemach informatycznych). Służba Prawna Komisji doradza w sprawach będących w fazie poprzedzającej postępowanie sądowe i odpowiada ze stosunki z TSUE w trakcie postępowania sądowego. Dyrekcja Generalna ds. Budżetu (BUDG) jest odpowiedzialna za pobieranie kar nałożonych na państwa członkowskie przez TSUE.

58

Jako że dyrekcje generalne organizują swoje funkcje nadzoru na różne sposoby, brak jest łatwo dostępnych danych dotyczących zasobów ludzkich zaangażowanych w te zadania. Z szacunków przekazanych przez 13 z 18 dyrekcji generalnych wynika, że od 15 do 20% pracowników Komisji w obszarach polityki wymagających od państw członkowskich stosowania prawa UE jest zaangażowanych w działania nadzorcze. Istnieje jednak znaczne zróżnicowanie między tymi dyrekcjami generalnymi pod względem bezwzględnej liczby zaangażowanych pracowników i odsetka personelu, który każda dyrekcja generalna deleguje do prowadzenia działań nadzorczych. Na przykład w SANTE w działaniach związanych z nadzorem uczestniczy około 550 pracowników (54%) – w porównaniu z CLIMA, gdzie jest to mniej niż dziesięciu pracowników (5%). Żadna z dyrekcji generalnych nie przewidziała zwiększenia zasobów kadrowych w najbliższym czasie ze względu na bieżącą politykę kadrową Komisji i przygotowywane wnioski ustawodawcze.

59

W ogólnym ujęciu zdecydowana większość pracowników zaangażowanych w działania nadzorcze przypada na dyrekcje generalne rozpatrujące dużą liczbę spraw. W ankiecie Trybunału na trzy dyrekcje generalne, które przedstawiły najwyższe szacunki, przypadało ponad 60% wszystkich pracowników zaangażowanych w działania nadzorcze.

Nadzór i koordynacja na szczeblu Komisji i dyrekcji generalnych

60

Komisja nadzoruje i koordynuje działania nadzorcze na szczeblu centralnym i na poziomie dyrekcji generalnych. Z czasem Komisja wyznaczyła szereg standardów dla dyrekcji generalnych zajmujących się skargami, sprawami w ramach EU Pilot i naruszeniami (zob. ramka 4). Sekretariat Generalny monitoruje wyniki dyrekcji generalnych w odniesieniu do tych standardów w ramach przeglądów spójności przeprowadzanych dwa razy w roku.

61

W ankiecie Trybunału większość dyrekcji generalnych (15 z 18) wskazała, że systematycznie monitoruje rozpatrywanie skarg, spraw w EU Pilot i spraw dotyczących naruszeń w celu oceny obciążenia pracą, sprawdzenia postępów lub opracowania dalszego planu działań. Tylko trzy dyrekcje generalne zajmujące się bardzo niewielką liczbą spraw zgłosiły, że nie monitorują ich systematycznie (ECFIN, CLIMA i COMP). Dyrekcje informują odnośnych komisarzy o rozpatrywanych sprawach w ramach miesięcznego cyklu Komisji dotyczącego spraw o uchybienie zobowiązaniom. Większość służb odpowiedzialnych za monitorowanie (13 z 18) regularnie składa sprawozdania swoim dyrektorom generalnym. Inne dyrekcje generalne składają sprawozdania na szczeblu dyrekcji generalnych tylko, gdy jest to konieczne, na przykład w celu zasygnalizowania spraw wymagających dodatkowego pokierowania. W większości sprawozdań uwzględnia się liczbę i ostateczny wynik spraw, a także wyniki przeglądu dotyczącego spójności i wszelkie ogólne kwestie dotyczące egzekwowania przepisów. Kilka dyrekcji generalnych podało również informacje na temat swoich kluczowych wskaźników efektywności i wykorzystania zasobów ludzkich.

62

Ponieważ tylko niektóre dyrekcje generalne sprawują nadzór nad stosowaniem prawa UE przez państwa członkowskie, Komisja nie wymaga od nich regularnej sprawozdawczości z działań nadzorczych w rocznych sprawozdaniach z działalności. Połowa dyrekcji generalnych objętych ankietą Trybunału (9 z 18) poinformowała, że ustanowiła zestaw wskaźników efektywności dotyczących przeprowadzania przez nie kontroli transpozycji oraz rozpatrywania skarg, spraw w EU Pilot i spraw dotyczących naruszeń. W przeważającej części dyrekcje te korzystają z niektórych lub wszystkich standardów określonych przez Komisję (zob. ramka 4). Przeprowadzony przez Trybunał przegląd rocznych sprawozdań z działalności za lata 2014-2016 wykazał, że poszczególne dyrekcje generalne skupiają się na różnych aspektach swoich działań nadzorczych. Podawane przez nie wskaźniki obejmowały:

• Transpozycję – odsetek zgłoszeń otrzymanych od państw członkowskich w terminie (FISMA), wskaźnik transpozycji lub braków ze strony państw członkowskich w odniesieniu do dyrektyw (GROW, MOVE, JUST, MARKT), liczbę dyrektyw, w przypadku których kontrole zgodności Komisji nie zostały ukończone w ciągu jednego roku (JUST);
• Skargi – łączną liczbę skarg rozpatrzonych w ciągu roku (EMPL, JUST), odsetek skarg zamkniętych w ciągu jednego roku (JUST), średnią liczbę miesięcy potrzebnych na rozpatrzenie sprawy (FISMA);
• EU Pilot – liczbę spraw otwartych i zamkniętych w ciągu roku (ENV, TAXUD);
• Naruszenia – odsetek spraw dotyczących braku zgłoszenia rozpatrzonych przez Komisję w przewidzianych terminach (MOVE, FISMA), odsetek spraw zamkniętych lub skierowanych do TSUE w określonym czasie (JUST), liczbę spraw otwartych, zamkniętych lub będących w toku (TAXUD, ENV, SANTE), liczbę spraw otwartych dłużej niż trzy lata (MOVE), odsetek spraw związanych z brakiem zgodności zamkniętych w przewidzianych terminach (FISMA), liczbę spraw przedłożonych do decyzji Komisji jako odsetek całkowitej liczby spraw w toku (TAXUD), czas trwania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom (GROW).

63

Większość dyrekcji generalnych (11 z 18) posiada mechanizmy umożliwiające wymianę zdobytych doświadczeń w dyrekcji generalnej między osobami odpowiedzialnymi za monitorowanie i egzekwowanie przepisów oraz osobami odpowiedzialnymi za politykę UE i stanowienie prawa. Były to rozwiązania organizacyjne (5 z 11) lub specjalne grupy, spotkania lub szkolenia (6 z 11). Podobnie prawie połowa dyrekcji generalnych (8 z 18) zapewnia wymianę doświadczeń z osobami odpowiedzialnymi za ewaluację i ocenę adekwatności w ramach rozwiązań organizacyjnych (4 z 8) bądź specjalnych grup, spotkań lub szkoleń (4 z 8). Na szczeblu centralnym Komisja zapewnia koordynację przez umieszczenie jednostki Sekretariatu Generalnego odpowiedzialnej za monitorowanie stosowania prawa UE w dyrekcji Sekretariatu odpowiedzialnej za lepsze stanowienie prawa i program prac, wraz z jednostkami do spraw oceny, sprawności regulacyjnej i wydajności oraz do spraw oceny skutków.

64

Jeśli chodzi o ocenę i kontrolę wewnętrzną, mimo że przeprowadzono pewne analizy na szczeblu dyrekcji generalnych, Komisja jak dotąd nie przeprowadziła ogólnej oceny swojej polityki nadzoru i działań nadzorczych. Służba Audytu Wewnętrznego Komisji kontroluje mechanizmy dyrekcji generalnych wykorzystywane na potrzeby monitorowania i egzekwowania prawa UE. Od 2014 r. przeprowadziła ona szereg audytów dotyczących dyrekcji generalnych ze znaczną liczbą dyrektyw lub spraw dotyczących uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w ramach programu kontroli przeprowadzanych w tym zakresie.

Zarządzanie: monitorowanie, egzekwowanie i promowanie zgodności z przepisami

Weryfikacja wdrażania nowych lub zmienionych dyrektyw UE

65

Nowe lub zmienione dyrektywy (zob. rys. 7) wymagają od państw członkowskich zgłoszenia Komisji środków podjętych w celu wdrożenia dyrektywy do krajowego porządku prawnego. Państwa członkowskie muszą dokonać zgłoszenia w określonym terminie (zwykle dwa lata po przyjęciu) i poinformować Komisję o krajowych środkach wykonawczych.

66

W przypadku gdy państwo członkowskie nie zgłosi Komisji środków wykonawczych w wyznaczonym terminie, Sekretariat Generalny konsultuje się z odpowiedzialną dyrekcją generalną, zanim sporządzi pismo o braku zgłoszenia i przekaże je Komisji w celu przyjęcia i przekazania państwu członkowskiemu. Większość spraw dotyczących uchybienia zobowiązaniom wszczętych przez Komisję dotyczy opóźnionej transpozycji dyrektyw (zob. rys. 8).

67

Po otrzymaniu zgłoszeń Komisja ocenia, czy państwa członkowskie wdrożyły dyrektywy UE w pełni i poprawnie. W tym celu stosuje dwuetapowe podejście obejmujące kontrolę transpozycji i zgodności. W przypadku kontroli transpozycji Komisja bada, czy zgłoszenie państwa członkowskiego obejmuje krajowe środki wykonawcze dla każdego zobowiązania zawartego w dyrektywie UE (kompletność). W ramach kontroli zgodności porównuje ona z kolei artykuł po artykule przepisy i zobowiązania zawarte w dyrektywie UE z tekstem krajowych środków wykonawczych (poprawność).

68

Dyrekcja generalna odpowiedzialna za daną dyrektywę odpowiada za przeprowadzanie kontroli transpozycji i zgodności oraz określa zakres kontroli. Niemal wszystkie dyrekcje generalne poinformowały, że przeprowadziły kontrole transpozycji wszystkich przepisów lub zobowiązań w każdej dyrektywie we wszystkich państwach członkowskich. Większość dyrekcji zgłosiła również przeprowadzenie kontroli zgodności krajowych środków wykonawczych w odniesieniu do wszystkich przepisów każdej dyrektywy dla wszystkich państw członkowskich, przy czym kilka dyrekcji skoncentrowało się w swoich kontrolach jedynie na najważniejszych przepisach lub przepisach uznanych za najbardziej zagrożone naruszeniem. Zgodnie z nową polityką Komisji dotyczącą egzekwowania przepisów od 2017 r. dyrekcje generalne są zobowiązane do przeprowadzania systematycznych kontroli transpozycji i zgodności.

69

Kluczowym czynnikiem wpływającym na obciążenie pracą danej dyrekcji generalnej w dziedzinie transpozycji i kontroli zgodności jest liczba dyrektyw, które ostatnio weszły w życie w jej obszarze polityki. Rozkłada się to różnie w czasie, w zależności od programu prac Komisji i procesu legislacyjnego UE. Dyrekcje generalne, które w ankiecie Trybunału zgłosiły największą liczbę kontroli w latach 2014-2016, to TAXUD, ENV, GROW, ENER i CLIMA. Ponieważ jednak dyrekcje nie są zobowiązane do rejestrowania przeprowadzonych kontroli w jednolity sposób w centralnej bazie danych, nie wszystkie z nich były w stanie przedstawić dane szacunkowe, a przekazane przez nie szacunki mogą nie być w pełni porównywalne.

70

Przeprowadzanie kontroli transpozycji i zgodności to wymagające zadanie. Dyrekcje generalne muszą dysponować dobrą znajomością systemów prawnych i języków państw członkowskich oraz powinny przeprowadzać kontrole w określonych terminach. Większość odnośnych dyrekcji generalnych uznała ukończenie kontroli na czas za trudne ze względu na stosunkowo krótkie terminy wyznaczone w niektórych przypadkach oraz zapotrzebowanie na personel o określonych umiejętnościach i wiedzy fachowej.

71

Czas wymagany na ukończenie kontroli transpozycji i zgodności zależy od wielu czynników. Czynniki najczęściej wymieniane przez dyrekcje generalne to:

• długość, złożoność lub nowatorski charakter dyrektywy UE;
• jakość i terminowość przekazywania informacji przez państwa członkowskie na temat ich środków transpozycji;
• liczba i złożoność krajowych środków wykonawczych;
• dostępność zasobów (w tym usług tłumaczeniowych i wiedzy prawnej/lingwistycznej), zważywszy na konkurencyjne priorytety w dyrekcji generalnej.

72

Jako że dyrekcje generalne nie są zobowiązane do rejestrowania przeprowadzonych kontroli w jednolity sposób w centralnej bazie danych, nie ma oficjalnych szacunków dotyczących czasu poświęconego na to zadanie. Dane szacunkowe podane przez dyrekcje generalne w ankiecie Trybunału świadczyły o znacznym zróżnicowaniu między obszarami polityki. Jak zauważyła jedna z dyrekcji generalnych, okres od upływu terminu transpozycji do ukończenia kontroli zgodności może trwać od czterech do sześciu lat. Dyrekcje generalne poinformowały, że kontrole zgodności trwają znacznie dłużej niż kontrole transpozycji. Jedna dyrekcja generalna zauważyła, że podejście dwuetapowe jest wprawdzie przydatne, ale spowalnia ogólną ocenę. Z tego względu zasugerowała ona, by Komisja rozważyła udostępnienie opcji uwzględnienia kwestii braku zgodności w sprawach dotyczących naruszenia w związku z brakiem transpozycji. Aby przyspieszyć ten proces, inna dyrekcja generalna bada możliwość wykorzystywania technologii językowej w celu zautomatyzowania kontroli.

73

Większość dyrekcji generalnych mających wysoką liczbę dyrektyw do kontroli sporadycznie korzysta z outsourcingu. Jako główny powód zlecania kontroli podmiotom zewnętrznym dyrekcje wskazały niewystarczające wewnętrzne zasoby ludzkie, w tym brak znajomości języków lub systemów prawnych poszczególnych państw członkowskich. W przypadku outsourcingu kontroli dyrekcje poinformowały, że ich personel sprawdzał wyniki prac zewnętrznych wykonawców. Większość dyrekcji generalnych oceniła pozytywnie lub bardzo pozytywnie kompletność, poprawność i terminowość prac wykonawców zewnętrznych, a żadna dyrekcja nie zgłosiła niezadowolenia z rezultatów outsourcingu kontroli. Niemniej jednak, jak zauważyła jedna z dyrekcji, outsourcing może wydłużyć ogólny czas potrzebny na ukończenie kontroli.

Rozpatrywanie skarg i identyfikacja spraw z własnej inicjatywy

74

Komisja identyfikuje potencjalne przypadki niezgodności z Traktatami, rozporządzeniami i decyzjami, a także przypadki niestosowania dyrektyw głównie w toku rozpatrywania skarg i prowadzenia dochodzeń z własnej inicjatywy. W ankiecie Trybunału dyrekcje generalne uznały skargi za najważniejsze źródło informacji pomagających wykrywać przypadki potencjalnych naruszeń przepisów.

75

Dyrekcje generalne otrzymują skargi różnymi drogami, złożone bezpośrednio do dyrekcji lub przez stronę internetową Komisji. Komisja rozpatruje także petycje przekazane jej przez PE jako skargi. Od 2017 r. dyrekcje generalne mają obowiązek zwracania się do skarżących, którzy się z nimi kontaktują, o wypełnienie standardowego formularza skargi. Inicjatywa ta ma na celu umożliwienie lepszej kategoryzacji skarg według ich charakteru i podmiotu składającego.

76

Komisja otrzymuje skargi od różnych rodzajów skarżących, w tym od obywateli, przedsiębiorstw i grup interesów. Ponieważ dyrekcje generalne nie były zobowiązane do kategoryzacji skarżących, nie ma oficjalnych szacunków dotyczących udziału poszczególnych kategorii. Dane szacunkowe podane przez 13 dyrekcji generalnych w ankiecie Trybunału świadczyły o znacznym zróżnicowaniu między obszarami polityki. Dziesięć dyrekcji generalnych poinformowało, że otrzymywało większą liczbę skarg od osób fizycznych niż organizacji, podczas gdy sześć dyrekcji generalnych oszacowało, że otrzymały 90% lub więcej skarg od osób fizycznych. Więcej skarg od organizacji otrzymywały dyrekcje generalne w obszarze podatków, energii i działań w dziedzinie klimatu. W oparciu o średnią ważoną danych szacunkowych przedstawionych przez dyrekcje generalne z ankiety przeprowadzonej przez Trybunał wynika, że dyrekcje generalne otrzymują około dwóch trzecich skarg od osób fizycznych, a jedną trzecią od organizacji.

77

Procedury rozpatrywania skarg zostały przedstawione w komunikacie Komisji¹⁸. Dyrekcje generalne są zobowiązane do rejestrowania skarg w systemie CHAP. Komisja ma obowiązek udzielania odpowiedzi bezpośrednio skarżącym i informowania ich o wszelkich działaniach podjętych (lub niepodjętych), aby zapewnić przejrzystość oraz zgodność z kodeksem dobrego postępowania administracyjnego.

78

Właściwa dyrekcja generalna ocenia w pierwszej kolejności, czy należy zbadać skargę. Komisja ustanowiła kryteria obejmujące te przypadki, w których dyrekcja generalna nie powinna rozpatrywać skargi. Większość skarg nie prowadzi do wszczęcia dochodzenia w ramach postępowania EU Pilot ani do postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (zob. rys. 9).

79

Komisja nie publikuje danych na temat powodów nierozpatrywania skarg. W ankiecie Trybunału większość dyrekcji generalnych (13 z 18) stwierdziła, że monitoruje te powody. Najczęstsze powody nierozpatrywania skarg podane przez dyrekcje generalne były następujące:

• żaden przepis UE nie został naruszony lub brak kompetencji UE w sprawie podniesionej przez skarżącego;
• niewystarczające informacje zawarte w skardze dotyczące ogólnej praktyki (tj. nieograniczające się do konkretnej skargi);
• problem skarżącego mógłby zostać rozwiązany przez sądy krajowe lub z wykorzystaniem alternatywnego mechanizmu (np. SOLVIT);
• skarżący nie przekazał wystarczających informacji, nawet po zwróceniu się do niego o uzupełnienie skargi;
• skarga dotyczy transpozycji dyrektywy przez państwo członkowskie w sposób ogólny, która jest w trakcie kontroli transpozycji lub zgodności;
• ta sama sprawa jest przedmiotem toczącego się postępowania TSUE w trybie prejudycjalnym zgodnie z art. 267 TFUE;
• rozważany jest wniosek ustawodawczy UE lub krajowy, który rozwiązuje problem będący przedmiotem skargi;
• w tej samej sprawie toczą się krajowe postępowania sądowe.

80

Jeśli chodzi o mocne strony, dyrekcje generalne stwierdziły, że proces rozpatrywania skarg:

• stanowi bezpośrednie źródło informacji na temat wdrażania i stosowania prawa UE przez państwa członkowskie;
• jest środkiem, dzięki któremu Komisja jest w stanie bezpośrednio wspierać obywateli UE w sposób przejrzysty i przyjazny dla użytkownika, co może również stanowić okazję do pomocy obywatelom w lepszym zrozumieniu zarządzania i obowiązków UE;
• skupia się wyłącznie na kwestii rozpatrywania odpowiednich skarg.

81

Jeśli chodzi natomiast o ograniczenia, dyrekcje generalne wskazały szereg czynników, które utrudniały efektywne i skuteczne rozpatrywanie skarg w sposób satysfakcjonujący dla skarżących:

• wielu skarżących ma nierealistyczne oczekiwania co do uprawnień i zdolności Komisji do rozstrzygania konkretnych spraw lub przekazuje niedostateczne informacje na temat danej sprawy;
• czynności w tym zakresie są złożone i czasochłonne, wymagają znaczących umiejętności i użycia osądu, ale prowadzą do wszczęcia stosunkowo niewielu postępowań w sprawie naruszenia;
• sposób organizacji pracy w Komisji może utrudniać rozpatrywanie wielu skarg dotyczących tego samego problemu lub skarg indywidualnych wchodzących w zakres kompetencji więcej niż jednej służby Komisji.

82

Dyrekcje generalne poinformowały o bardzo zróżnicowanej liczbie skarg, które rozpatrzyły w latach 2014-2016. Na przykład TAXUD rozpatrywała około 950 spraw rocznie, podczas gdy CLIMA i ECFIN zajmowały się mniej niż dziesięcioma przypadkami rocznie, przy czym ogólna średnia w przeliczeniu na dyrekcję generalną wynosiła około 200 spraw.

83

Jeśli chodzi o sprawy z własnej inicjatywy, dyrekcje generalne uznały uprawnienia do weryfikacji, dochodzenia lub kontroli za najważniejsze źródło umożliwiające identyfikację potencjalnych przypadków naruszenia w przypadku obszarów, w których posiadają one takie uprawnienia. Około jednej trzeciej dyrekcji generalnych za ważne źródła informacji uznało oceny adekwatności i ewaluacje oraz doniesienia w prasie i mediach. Dyrekcje generalne wskazały również szereg innych źródeł informacji, które są bardzo ważne w ich obszarach polityki, w tym krajowe sprawozdania z inspekcji (ENV), sprawozdania organu nadzoru UE (FISMA) i sprawozdania z kontroli (REGIO). Dyrekcje generalne odpowiedzialne za obszary polityki, w których stosowany jest mechanizm SOLVIT, nie uznały go za jedno z najważniejszych źródeł informacji służących identyfikacji przypadków potencjalnych naruszeń.

84

Dyrekcje generalne zgłosiły bardzo zróżnicowane liczby spraw z własnej inicjatywy, rozpatrzonych w latach 2014-2016. Na przykład w tym okresie ENER rozpatrywała ponad 200 spraw rocznie, podczas gdy REGIO, EAC i ECFIN nie odnotowały ani jednej. Istotnie różnił się również stosunek rozpatrzonych skarg do spraw z własnej inicjatywy. Większość dyrekcji generalnych rozpatruje o wiele więcej skarg niż spraw z własnej inicjatywy, z wyjątkiem ENER, SANTE i MARE. Do tych dyrekcji napływa wprawdzie stosunkowo niewiele skarg, ale dysponują one uprawnieniami dochodzeniowymi umożliwiającymi wszczynanie spraw z własnej inicjatywy. Ogólnie rzecz biorąc, dochodzenia wszczynane są w przypadku większej liczby spraw z własnej inicjatywy niż w następstwie skarg (zob. rys. 10).

Prowadzenie spraw w ramach mechanizmu EU Pilot

85

W przypadku podejrzenia naruszenia dyrekcje generalne mogą zbadać sprawę w zainteresowanym państwie członkowskim, korzystając z platformy EU Pilot¹⁹. EU Pilot to elektroniczne narzędzie do gromadzenia w sposób poufny informacji na temat podejrzeń naruszeń prawa UE przez państwa członkowskie. W niektórych przypadkach można je wykorzystać do osiągnięcia zgodności bez konieczności wszczynania formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

86

EU Pilot umożliwia Komisji i państwom członkowskim prowadzenie zorganizowanego dialogu w ustalonych terminach. Dyrekcje generalne tworzą dokumentację w EU Pilot dotyczącą każdego przypadku potencjalnego naruszenia prawa UE. Dyrekcja generalna przesyła zapytanie do danego państwa członkowskiego, które ma dziesięć tygodni na odpowiedź. Następnie dyrekcja ma dziesięć tygodni na analizę odpowiedzi. Po przeprowadzeniu analizy dyrekcja zamyka sprawę, zwraca się o dodatkowe informacje lub wnioskuje do Komisji o wszczęcie formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

87

W ankiecie Trybunału prawie wszystkie państwa członkowskie uznały, że Komisja zapewniała odpowiednie informacje w EU Pilot na temat podejrzewanych naruszeń. Państwa członkowskie wyszczególniły główne zalety tej platformy:

• unikanie postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i promowanie terminowego korygowania przypadków niezgodności;
• przyczynianie się do wzajemnego zrozumienia prawa UE i środków wykonawczych państw członkowskich;
• wspieranie kultury współpracy pomiędzy dyrekcjami generalnymi Komisji i organami krajowymi;
• przyjazny dla użytkownika sposób na uporządkowaną wymianę informacji w określonych terminach;
• pomoc w koordynowaniu i podnoszeniu świadomości w państwach członkowskich w sprawach zgodności;
• wzmacnianie pozycji obywateli poprzez zapewnienie możliwości badania przypadków podejrzeń naruszenia ich praw przez państwo członkowskie.

88

Odnosząc się do ograniczeń, kilka państw członkowskich (5 z 27) zauważyło, że na skuteczność EU Pilot w rozwiązywaniu konkretnych spraw wpływała niekiedy konieczność długiego oczekiwania na odpowiedzi dyrekcji generalnych. Kilka państw członkowskich zwróciło również uwagę, że od 2017 r. w ramach nowej polityki egzekwowania prawa Komisja przestała systematycznie korzystać z platformy EU Pilot do prowadzenia dochodzeń dotyczących niektórych rodzajów spraw przed wszczęciem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Państwa te ostrzegły, że może to prowadzić do wydłużenia czasu rozstrzygnięcia takich spraw w przewidzianym na to terminie. Niektóre państwa zauważyły również, że korzystanie z platformy EU Pilot pomogło im nadzorować i rozpatrywać sprawy w skoordynowany sposób.

89

Wprowadzenie EU Pilot w 2008 r. spowodowało, że przez kilka lat spadła liczba nowych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, ponieważ nowe sprawy były najpierw badane za pośrednictwem platformy. W związku z tym przez kilka lat spadła również liczba niezakończonych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W 2016 r. liczba nowych spraw dotyczących uchybienia zobowiązaniom przekroczyła liczbę nowych spraw zarejestrowanych na platformie EU Pilot (zob. rys. 11).

Egzekwowanie prawa UE w drodze postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego

90

Komisja ma swobodę w zakresie wszczynania formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Po zgromadzeniu przez dyrekcję generalną wystarczających dowodów na potencjalne naruszenie, przygotowuje ona decyzję dla Komisji o wszczęciu postępowania. Artykuły 258 i 260 TFUE określają etapy postępowania (zob. ramka 2), które mają zastosowanie do każdego rodzaju sprawy. Każdy etap procedury daje państwom członkowskim możliwość spełnienia wymogów, a Komisji – zamknięcia sprawy.

91

Komisja musi zatwierdzić przejście do każdego kolejnego etapu formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W porozumieniu ze Służbą Prawną Komisji dyrekcje generalne przygotowują wnioski dotyczące decyzji Komisji w konkretnych sprawach. Dział Sekretariatu Generalnego odpowiedzialny za monitorowanie stosowania prawa UE zamieszcza zestaw takich wniosków w porządku obrad posiedzeń Komisji. Komisja podejmuje decyzje w sprawach dotyczących uchybienia zobowiązaniom na około dziesięciu posiedzeniach rocznie (tj. co miesiąc, z wyjątkiem okresu letniego). Liczba decyzji przypadających na jedno posiedzenie różni się znacznie w zależności od liczby oczekujących spraw.

92

Na etapie poprzedzającym wniesienie skargi w ramach formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (etapy 1 i 2) Komisja stara się współpracować z państwami członkowskimi w celu rozwiązania problemu i uniknięcia niepotrzebnego zwracania się do TSUE. W ankiecie Trybunału większość dyrekcji generalnych (15 z 18) poinformowała o komunikowaniu się z państwami członkowskimi na etapie poprzedzającym wniesienie skargi za pośrednictwem pism o charakterze politycznym lub administracyjnym, a także o omawianiu nierozstrzygniętych spraw z przedstawicielami państw członkowskich na spotkaniach poświęconych pakietom transpozycyjnym lub na innych forach. Kilka państw członkowskich zwróciło uwagę na trudności w koordynowaniu odpowiedzi na pisma administracyjne. W praktyce Komisja zamyka większość spraw na etapie przed skierowaniem sprawy do TSUE (etap 3).

93

Wspominając o wyzwaniach, niemal wszystkie dyrekcje generalne (17 z 18) stwierdziły, że rozpatrzenie na czas spraw dotyczących uchybienia zobowiązaniom przysparza trudności, a większość dyrekcji (15 z 17) za główny czynnik przyczyniający się do takiego stanu rzeczy uznała poziom niezbędnych umiejętności i wiedzy specjalistycznej. Prawie wszystkie państwa członkowskie stwierdziły, że terminy udzielania odpowiedzi na wezwania do usunięcia uchybienia i uzasadnione opinie (etapy 1 i 2) były zwykle wystarczające w przypadku prostych spraw (23 z 24), jednak większość z nich (20 z 24) poinformowała, że w przypadku spraw bardzo złożonych terminy te rzadko były wystarczająco długie. Zdaniem większości państw członkowskich pisma i opinie Komisji stanowią odpowiednią podstawę do przygotowania odpowiedzi (12 z 23). Wiele innych państw uznało je za częściowo odpowiednie (11 z 23). Kilka państw członkowskich zauważyło, że dokumenty Komisji były czasami niejasne, a ich jakość różniła się w zależności od dyrekcji generalnej lub danej sprawy.

94

Po skierowaniu sprawy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej czas rozpatrywania sprawy zależy od procedur w TSUE (etap 4). Czas rozpatrywania spraw w TSUE może być uzależniony od wielu czynników, w szczególności od stopnia złożoności sprawy. Jeżeli Komisja ponownie kieruje sprawę do TSUE na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE (etap 5), czas potrzebny na rozstrzygnięcie sprawy może się znacznie wydłużyć. Czas do momentu wydania przez Trybunał Sprawiedliwości decyzji w sprawie nałożenia sankcji finansowej zależy od tego, jak długi termin dane państwo członkowskie otrzymało na zastosowanie się do poprzedniego orzeczenia, a także od czasu potrzebnego Komisji do ponownego powiadomienia państwa członkowskiego o utrzymującej się niezgodności oraz od tego, ile zajmie TSUE wydanie orzeczenia.

95

Komisja rozwiązuje lub wycofuje wiele spraw przed wydaniem orzeczenia przez TSUE (etapy 4 i 5). Jedynie niewielka część postępowań w sprawie uchybienia skutkuje nałożeniem na państwa członkowskie sankcji finansowych na mocy art. 260 ust. 2 TFUE (etap 5). W takich przypadkach postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom może zająć wiele lat. Kary są naliczane w wymiarze dziennym, dopóki państwo członkowskie nie powiadomi, że zastosowało się do orzeczenia (kary okresowe). Jeżeli państwo członkowskie spełni wymogi przed wydaniem ostatecznego orzeczenia, TSUE może nałożyć karę „ryczałtową” odzwierciedlającą wcześniejszy okres niezgodności z przepisami. Obliczaniem wysokości kar i ich pobieraniem zarządza BUDG.

96

Przewodnia dyrekcja generalna odpowiada za monitorowanie wszelkich późniejszych powiązanych przypadków niezgodności lub dalszych przypadków nieprawidłowego stosowania przepisów przez państwo członkowskie. W tym celu opiera się na skargach lub wszczyna dochodzenia z własnej inicjatywy.

97

Wśród mocnych stron większość dyrekcji generalnych (13 z 18) podkreśliła rolę procedury w sprawie uchybienia zobowiązaniom w wywieraniu nacisku na państwa członkowskie, by przestrzegały prawa UE, jak również w zniechęcaniu do naruszania przepisów i uwidacznianiu trudności związanych z ich wdrażaniem. Różne dyrekcje generalne za mocną stronę uznały również uporządkowany i przejrzysty charakter tej procedury na wysokim szczeblu, swobodę Komisji w zakresie korzystania z procedury oraz widoczność rezultatów. Ponadto niektóre dyrekcje postrzegały wykorzystywanie procedury w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jako dobrą metodę sygnalizowania przez Komisję państwom członkowskim i obywatelom, że poważnie podchodzi ona do kwestii niezgodności z prawem UE. W ankiecie Trybunału prawie wszystkie państwa członkowskie (25 z 26) stwierdziły, że sankcje finansowe nałożone przez TSUE w sprawach dotyczących naruszenia przepisów wywarły silny skutek odstraszający. W latach 2014-2016 całkowita kwota sankcji finansowych nałożonych na państwa członkowskie za nieprzestrzeganie wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyniosła 339 mln euro²⁰.

98

Wspominając o ograniczeniach postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wiele dyrekcji generalnych (8 z 18) podkreśliło długość postępowania. Dyrekcje generalne zwróciły również uwagę na:

• uciążliwość procesu (sprawy wymagają „wysokiego poziomu dowodów”);
• potrzebę rozległej wiedzy i umiejętności;
• długi i złożony proces decyzyjny w Komisji;
• konieczność stosowania osądu, czy kontynuować bądź zamknąć sprawę;
• konfrontacyjny charakter postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego;
• trudności w radzeniu sobie z politycznie wrażliwymi sprawami i przypadkami częściowej zgodności;
• wyzwanie polegające na zapewnieniu równego traktowania państw członkowskich;
• wszczynanie postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w niektórych przypadkach przynosi skutek odwrotny do pożądanego.

99

Jeśli chodzi o swobodę decyzyjną Komisji w odniesieniu do wszczynania formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wiele państw członkowskich (9 z 22) uznało, że ułatwia to skuteczne egzekwowanie prawa UE w państwach członkowskich. Wiele innych (10 z 22) uznało, że częściowo ułatwia to skuteczne egzekwowanie, a kilka państw członkowskich (3 z 22) uznało, że nie ułatwia to skutecznego egzekwowania. Główna obawa wyrażona przez wiele państw (10 z 22) dotyczyła faktu, że Komisja nie stosuje już systematycznie unijnej platformy EU Pilot w celu wymiany informacji na temat niektórych rodzajów spraw przed wszczęciem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Na rys. 12 przedstawiono liczbę tygodni przeznaczonych przeciętnie w latach 2014-2016 na rozpatrywanie skarg, przeprowadzanie dochodzeń w ramach EU Pilot i zarządzanie sprawami dotyczącymi naruszenia do momentu ich zamknięcia. Z danych tych wynika, że rozstrzygnięcie spraw dotyczących uchybienia zobowiązaniom wszczętych w następstwie skargi wymaga około 140 tygodni, przy czym około połowy tego czasu jest przeznaczone na badanie skargi z wykorzystaniem EU Pilot przed wszczęciem formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Wykorzystywanie narzędzi wspierających zgodność

100

Oprócz środków monitorowania i egzekwowania Komisja wykorzystuje szereg „narzędzi” na różnych etapach cyklu polityki, aby pomóc państwom członkowskim w prawidłowym i terminowym stosowaniu prawa UE („narzędzia wspierające zgodność”). Podczas przygotowywania wniosków legislacyjnych Komisja może zwrócić się do odpowiedzialnej dyrekcji generalnej o sporządzenie planu wdrażania określającego główne wyzwania, które napotkają państwa członkowskie, oraz środki, jakie powinny one przyjąć. Dyrekcje mogą również zapewniać wytyczne dla państw członkowskich co do sposobu interpretacji, wdrażania i stosowania danego unijnego instrumentu prawnego. Również w samym tekście dyrektywy może się znaleźć zapis zobowiązujący państwa członkowskie do przedstawienia dokumentów wyjaśniających, w których określony zostanie sposób transpozycji przepisów dyrektywy do prawa krajowego.

101

Na etapie wdrażania i stosowania przepisów Komisja wykorzystuje szereg narzędzi w formie spotkań. Są to między innymi spotkania na forum komitetów przedstawicieli państw członkowskich ustanowionych dyrektywą, spotkania koordynowanych przez Komisję sieci przedstawicieli państw członkowskich odpowiedzialnych za wdrażanie, posiedzenia grup ekspertów ustanowionych przez Komisję w celu zapewniania doradztwa lub warsztaty, które Komisja może organizować dla konkretnych państw członkowskich. W niektórych obszarach polityki dyrekcje generalne organizują również „spotkania poświęcone pakietom transpozycyjnym” z poszczególnymi państwami członkowskimi w celu omówienia kwestii związanych z wdrażaniem i spraw dotyczących naruszeń. Oprócz tych narzędzi Komisja może wykorzystywać tabele wyników lub barometry w celu zaprezentowania wyników państw członkowskich w zakresie wdrażania prawa UE.

102

Dyrekcje generalne odpowiadają za korzystanie z tych narzędzi w celu zapewnienia wsparcia państwom członkowskim w odniesieniu do instrumentów prawnych w ich obszarze polityki. Komisja nie prowadzi centralnego rejestru wykorzystywania wszystkich tych narzędzi przez dyrekcje generalne. W swoich ankietach Trybunał²¹ zwrócił się do dyrekcji generalnych i państw członkowskich z pytaniem o wykorzystywanie i skuteczność każdego z tych narzędzia, a także ich główne zalety i ograniczenia. Zapytał również państwa członkowskie o obciążenie administracyjne wynikające z wykorzystywania niektórych narzędzi i preferencje co do częstszego lub rzadszego korzystania z danego narzędzia. Wyniki analizy dla każdego narzędzia zostały omówione w załączniku III. Na rys. 13 przedstawiono przegląd ocen najważniejszych narzędzi przez dyrekcje generalne i państwa członkowskie.

103

W ogólnym ujęciu dyrekcje generalne i państwa członkowskie oceniły narzędzia wspierające jako skuteczne (tj. co najmniej „średnia” skuteczność, ocena „3”). Ogólnie dyrekcje generalne oceniły skuteczność narzędzi wspierających nieco wyżej niż państwa członkowskie. Wynika to w dużej mierze z faktu, że dyrekcje generalne znacznie pozytywniej niż państwa członkowskie oceniły dokumenty wyjaśniające z tabelami korelacji i spotkania poświęcone pakietom transpozycyjnym.

104

Plany wdrażania są najrzadziej używanym narzędziem. Dyrekcje generalne i państwa członkowskie uznały je jednocześnie za najmniej skuteczne. Chociaż przyznano, że wskazują one na kluczowe wyzwania związane z wdrażaniem, ich przydatność została uznana za ograniczoną, ponieważ często przygotowywano je na zbyt wczesnym etapie procedury, bez uwzględnienia specyfiki poszczególnych państw członkowskich.

105

Wytyczne należą z kolei do najczęściej używanych narzędzi. Zarówno dyrekcje generalne, jak i państwa członkowskie uznały je za wysoce skuteczne, w szczególności w przypadku złożonego ustawodawstwa. Uznano, że wytyczne odgrywają istotną rolę w zapewnieniu wspólnego rozumienia dyrektyw UE, mimo że nie zawierają one ostatecznej interpretacji prawa UE. Większość państw członkowskich uważa, że należy w większym stopniu korzystać z wytycznych.

106

Dokumenty wyjaśniające z tabelami korelacji zostały uznane przez dyrekcje generalne za wysoce skuteczne w ułatwianiu kontroli transpozycji i zgodności krajowych środków wykonawczych. Wiele państw członkowskich poinformowało, że przygotowuje takie dokumenty na własny użytek w ramach procedur mających na celu zapewnienie prawidłowej transpozycji dyrektyw UE, i wysoko oceniło ich skuteczność. Jednak państwa, które nie przygotowywały dokumentów wyjaśniających z tabelami korelacji, stwierdziły, że przygotowanie ich jest bardzo uciążliwe. Zarówno dyrekcje generalne, jak i państwa członkowskie uznały, że dokumenty wyjaśniające przyczyniają się również do pewności prawa i przejrzystości sposobu wdrażania prawa UE.

107

Większość państw członkowskich poradziła Komisji, aby w większym stopniu korzystała z narzędzi obejmujących spotkania. Taką opinię wyrażono pomimo znacznego obciążenia administracyjnego związanego z udziałem w takich forach. Niektóre państwa członkowskie zwróciły jednak uwagę, że dyrekcje generalne stosowały różne podejścia oraz że Komisja mogłaby opracowywać bardziej ukierunkowane i spójne podejście na ich potrzeby. Chociaż państwa członkowskie doceniały rolę, jaką tabele wyników mogłyby odgrywać w zachęcaniu do poprawy wyników, większość z nich nie opowiadała się za ich większym wykorzystaniem.

Zapewnienie przejrzystości w dziedzinie zgodności i nadzoru

108

Obywatele i inne podmioty mają wobec Komisji wysokie oczekiwania co do przejrzystości przy rozpatrywaniu wszelkiego rodzaju spraw dotyczących naruszeń prawa UE, przestrzegania przez państwa członkowskie prawa UE i działań nadzorczych Komisji:

• skarżący oczekują, że będą informowani o działaniach podejmowanych w celu rozwiązania zgłaszanych przez nich problemów oraz o postępach;
• państwa członkowskie oczekują sprawiedliwego i jednolitego traktowania w zakresie monitorowania i egzekwowania przepisów;
• organy prawodawcze UE oczekują, że będą informowane o wdrażaniu i stosowaniu przez państwa członkowskie przyjętych przepisów unijnych;
• inne podmioty instytucjonalne UE, takie jak Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES), Komitet Regionów (KR) i Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, oraz obywatele oczekują, że będą informowani o przestrzeganiu przez państwa członkowskie prawa UE i wynikach prowadzonych przez Komisję działań nadzorczych.

109

Komisja korzysta z szeregu narzędzi do komunikowania się z tymi różnymi grupami odbiorców i informowania ich o konkretnych sprawach, kwestiach dotyczących zgodności w państwach członkowskich i własnych działaniach nadzorczych, przy jednoczesnym zapewnieniu poufności tam, gdzie jest to wymagane.

110

W odniesieniu do konkretnych spraw głównym środkiem komunikacji ze skarżącymi jest korespondencja pisemna. Celem jest informowanie skarżących o sposobie rozpatrzenia skargi przez Komisję oraz wyjaśnienie powodów ewentualnej decyzji Komisji o nierozpatrywaniu skargi lub zamknięciu sprawy. Komisja ustanowiła szereg gwarancji administracyjnych dla skarżących (zob. ramka 6).

111

Po wszczęciu przez Komisję formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego skarżący może śledzić kolejne etapy postępowania za pośrednictwem publicznego rejestru Komisji zawierającego decyzje dotyczące postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom i odnośne komunikaty prasowe. Postępy w sprawach skierowanych do TSUE można z kolei śledzić na stronie internetowej Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

112

W odniesieniu do zapewnienia zgodności przez państwa członkowskie z prawem unijnym niektóre przepisy UE przewidują w klauzulach przeglądowych, że Komisja powinna opracowywać sprawozdania z wdrażania²² dotyczące transpozycji dyrektyw. Problemy z transpozycją mogą być również przedstawiane w innych rodzajach publikowanych przeglądów ex post, takich jak „oceny adekwatności” i ewaluacje.

113

W przypadku dyrektyw dotyczących w szczególności jednolitego rynku Komisja zapewnia wskaźniki i informacje dotyczące kwestii związanych z wdrażaniem i stosowaniem przepisów w tabeli wyników rynku wewnętrznego (SMS). Tabela ta zawiera szereg wskaźników, w tym wskaźniki dotyczące transpozycji dyrektyw, spraw dotyczących uchybienia zobowiązaniom i spraw w EU Pilot (zob. ramka 7).

114

Ogólnie Komisja informuje o rezultatach swoich działań nadzorczych i aspektach osiągniętych wyników za pośrednictwem sprawozdania rocznego z kontroli stosowania prawa UE. Sporządza ona to sprawozdanie głównie dla PE. Komisja Prawna PE analizuje sprawozdanie każdego roku, wykorzystując je jako podstawę sprawozdania PE. Przez szereg lat Komisja stosowała spójne podejście do treści i prezentacji sprawozdań rocznych, dodając informacje i analizy na wniosek PE. W tym kontekście EKES zachęcił Komisję, aby zwróciła się o jego opinię na temat sprawozdania rocznego w celu uwzględnienia poglądów organizacji społeczeństwa obywatelskiego na temat stosowania prawa UE. Ponadto zwrócił się do Komisji o położenie większego nacisku na informacje publiczne na temat naruszeń²³. Podobnie KR podkreślił znaczenie zwiększenia publicznego dostępu do informacji na temat stosowania prawa UE, biorąc pod uwagę ważną rolę, jaką odgrywają organy lokalne i regionalne we wdrażaniu prawa UE²⁴.

115

W okresie 2014-2016 objętym niniejszym przeglądem sprawozdania roczne Komisji składały się z dobrze zilustrowanego sprawozdania wysokiego szczebla (około 30 stron) oraz dwóch załączników zawierających szczegółowe informacje i wykresy dotyczące każdego z 28 państw członkowskich i każdego z odnośnych obszarów polityki. W podsumowaniu wysokiego szczebla opisano politykę UE w zakresie uchybień zobowiązaniom państwa członkowskiego, podkreślono wkład działań nadzorczych Komisji w realizację odpowiednich priorytetów Komisji pod przewodnictwem Jeana-Claude’a Junckera oraz wyjaśniono odnośne obowiązki Komisji i państw członkowskich w zakresie stosowania prawa UE. Podsumowanie to zawiera również analizę kluczowych aspektów procedur rozpatrywania przez Komisję skarg i spraw dotyczących uchybienia zobowiązaniom oraz orzeczeń TSUE, w tym obrazowe przykłady. Komisja nie przedstawia jednak informacji ani analiz dotyczących szeregu kwestii będących przedmiotem ogólnego zainteresowania (zob. ramka 8).

116

W tym kontekście Trybunał zwraca uwagę, że Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, w oparciu o strategiczne postępowanie wyjaśniające, zasugerował w 2017 r., że Komisja powinna dostarczać więcej informacji na temat swoich wyników w zakresie rozstrzygania przypadków faktycznych naruszeń prawa UE w ramach procedury poprzedzającej wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – oraz na temat średniego czasu trwania tego procesu – w swoim sprawozdaniu rocznym „Kontrola stosowania prawa Unii Europejskiej”²⁵.

Publiczna kontrola zgodności z prawem UE

Kontrola publiczna na szczeblu krajowym

117

W ramach przeglądu Trybunał zwrócił się do NOK państw członkowskich o wskazanie sprawozdań z kontroli z lat 2013-2017 dotyczących stosowania prawa UE, aby uzyskać przegląd wyników prac NOK w tej dziedzinie. Spośród 185 sprawozdań przekazanych przez 13 NOK Trybunał przeanalizował 62 sprawozdania, których treść została uznana za najbardziej istotną z punktu widzenia przeglądu horyzontalnego. W sprawozdaniach tych uwzględniono zarówno perspektywę kontroli zgodności, jak i kontroli wykonania zadań.

118

Chociaż kontrole NOK obejmowały szereg obszarów polityki, większość z nich dotyczyła środowiska i energii, podatków i transportu. Wiele sprawozdań z zakresu polityki środowiska i energii (24 sprawozdania) skupiało się na wdrażaniu złożonych dyrektyw, takich jak ramowa dyrektywa wodna lub dyrektywa ramowa w sprawie odpadów. Drugim najczęściej weryfikowanym obszarem polityki była polityka podatkowa (dziewięć sprawozdań), z więcej niż jednym sprawozdaniem obejmującym podsektory e-handlu i podatku VAT. Trzecim najczęściej analizowanym obszarem polityki był transport (osiem sprawozdań), przy czym uwzględniono różne zagadnienia, od transportu kolejowego po transport drogowy. Spośród innych obszarów polityki omawianych w sprawozdaniach NOK można wymienić zarządzanie finansami i gospodarką, rolnictwo, rozwój regionalny i inne szczegółowe zagadnienia związane z jednolitym rynkiem, w tym kwestie takie jak zamówienia publiczne lub pomoc państwa.

119

Kilka kontroli wykonania zadań w dziedzinie administracji publicznej państw członkowskich dotyczyło przyczyn opóźnionej transpozycji, ale tylko w kontekście jednej polityki lub konkretnego instrumentu prawnego UE. W większości przypadków cele kontroli związane były z realizacją polityki krajowej, w której obszarze obowiązywały pewne przepisy prawa UE. W tych przypadkach najwyższe organy kontroli dokonywały przede wszystkim oceny skuteczności środków polityki krajowej pod względem osiągnięcia ich celów. Kontrole te zazwyczaj nie obejmowały oceny krajowych procedur transpozycji i wdrażania ustawodawstwa UE do prawa krajowego.

120

Niemniej jednak w znacznej liczbie sprawozdań odniesiono się do terminowości transpozycji prawa UE i odnotowano opóźnienia. W kilku przypadkach najwyższe organy kontroli przeanalizowały przyczyny takich opóźnień i oceniły wszelkie inne potencjalne niedociągnięcia lub niespójności w transpozycji prawa UE do ustawodawstwa krajowego. W jednym sprawozdaniu z kontroli stwierdzono ryzyko opóźnionej transpozycji w oparciu o analizę przepisów krajowych w odniesieniu do zobowiązań wynikających z prawa UE. W innym sprawozdaniu z kontroli przedstawiono przegląd krajowej procedury transpozycji dyrektyw UE. Ponadto w niektórych sprawozdaniach odnotowano przypadki formalnych naruszeń lub spraw w ramach EU Pilot związanych z przedmiotem kontroli, a kilka NOK przedstawiło również konsekwencje nieprzestrzegania prawa UE, w tym skutki finansowe.

121

Kilka kontroli obejmujących toczące się sprawy o naruszenie przepisów UE zawierało jakościową ocenę zgodności przepisów prawa krajowego z prawem UE. Jedno sprawozdanie z kontroli zawierało analizę krajowego środka wykonawczego przygotowanego do transpozycji dyrektywy. W innym sprawozdaniu przedstawiono zalecenia, które zostały wzięte pod uwagę przy wdrażaniu przedmiotowej dyrektywy. W kolejnym sprawozdaniu oszacowano koszty dostosowania związane z wdrażaniem wymogów nowej dyrektywy podlegającej transpozycji.

122

W kilku przypadkach sprawozdania z kontroli nie ograniczały się do organów administracji centralnej. W ramach tych kontroli oceniono środki podjęte na szczeblu regionalnym i lokalnym w celu realizacji zobowiązań wynikających z prawa UE.

123

Trybunał odnotował jeden przypadek, w którym najwyższy organ przeprowadził ogólnorządową kontrolę wykonania zadań dotyczącą skuteczności wdrażania prawa UE przez administrację krajową, w ramach której oceniono najważniejsze procesy i czynniki wpływające zarówno na terminowość, jak i prawidłowość wdrażania prawa UE (zob. ramka 9).

124

Ponadto szereg NOK ujmuje w rocznych sprawozdaniach przeglądy dotyczące transpozycji prawa UE (zwykle w oparciu o oficjalne statystyki UE) oraz spraw o naruszenie prawa UE przeciwko państwu członkowskiemu.

Kontrola publiczna na szczeblu UE

125

Europejski Trybunał Obrachunkowy odpowiada za kontrolę przychodów i wydatków UE. Obejmuje to zgodność z przepisami finansowymi UE. W ramach sprawowania tej funkcji przeprowadzane są również kontrole wykonania zadań dotyczące polityk i programów wydatków. W tym kontekście kontrole Trybunału obejmują niekiedy kwestie związane z przestrzeganiem przez państwa członkowskie prawa UE.

126

Trybunał dokonał przeglądu swoich sprawozdań specjalnych z lat 2014-2017 i zidentyfikował 11 ze 106 sprawozdań, w których podnoszono kwestie związane ze stosowaniem przez państwa członkowskie prawa UE lub działaniami nadzorczymi Komisji na mocy art. 17 ust. 1 TUE.

127

W przeważającej części uwagi zawarte w sprawozdaniach specjalnych Trybunału dotyczące stosowania prawa UE odnosiły się do przypadków, w których niepoprawne lub nieterminowe transponowanie dyrektyw UE groziło pogorszeniem wyników w danym obszarze polityki. W niektórych przypadkach Trybunał przedstawił również uwagi na temat czasu, który był potrzebny na zlikwidowanie naruszenia. Jeżeli chodzi o działania nadzorcze Komisji, jedna z kontroli obejmowała ocenę kontroli transpozycji i zgodności przeprowadzonych przez Komisję w dziedzinie polityki energetycznej. Trybunał opublikował także jedno sprawozdanie skoncentrowane w szczególności na wynikach Komisji w zakresie zapewnienia skutecznego wdrożenia dyrektywy²⁶.

128

Ustalenia, uwagi i wnioski Trybunału zawarte w tych sprawozdaniach odzwierciedlają szereg problemów zgłoszonych przez dyrekcje generalne i państwa członkowskie w ankietach Trybunału, na przykład:

• jasność prawa UE – Trybunał zauważył, że bariery dla wdrożenia utrzymywały się w niektórych przypadkach z powodu niejasnego sformułowania przepisów dyrektywy usługowej, a Komisja niechętnie wszczynała postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom, częściowo ze względu na słabość podstawy prawnej²⁷;
• nadmiernie rygorystyczne wdrażanie – Trybunał stwierdził, że operatorzy i inni uczestnicy rynku w poszczególnych państwach członkowskich mogą mieć do czynienia z odmiennymi wymogami i przepisami poza wymogami i zasadami wyraźnie określonymi w unijnym prawie lub wytycznych dotyczących systemu handlu emisjami (ETS)²⁸;
• trudności państw członkowskich z terminową transpozycją dyrektyw – Trybunał stwierdził, że termin transpozycji został dotrzymany tylko przez osiem państw członkowskich, przy czym ostatnie państwo zakończyło transpozycję dwa lata i pięć miesięcy po terminie²⁹;
• wpływ ograniczonych możliwości finansowych państw członkowskich – w odniesieniu do dyrektywy w sprawie wody pitnej Trybunał stwierdził, że jakość wody i dostęp do niej uległy poprawie w trzech państwach członkowskich, jednak konieczne są znaczne dalsze inwestycje³⁰;
• utrzymujące się nieprzestrzeganie przepisów przez państwa członkowskie – w odniesieniu do zwalczania marnotrawienia żywności Trybunał stwierdził utrzymującą się sprzeczność między przepisami UE i państw członkowskich dotyczącymi legalności sprzedaży produktów po upływie ich daty przydatności do spożycia³¹;
• trudności napotykane przez dyrekcje generalne w kontroli transpozycji i zgodności – Trybunał stwierdził, że kontrole transpozycji i zgodności przeprowadzane przez Komisję nie zapewniały skutecznego wdrożenia aktów prawnych mających przyczyniać się do osiągnięcia celów UE³²;
• opóźnienia we wszczynaniu postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Trybunał stwierdził, że postępowanie przeciwko jednemu z państw członkowskich rozpoczęło się cztery lata po przeprowadzeniu kontroli zgodności³³;
• znaczne opóźnienia w rozpatrywaniu spraw w EU Pilot – Trybunał doszedł do wniosku, że chociaż mechanizm EU Pilot był przydatnym narzędziem współpracy między państwami członkowskimi i Komisją, często był on przyczyną opóźnień we wszczynaniu postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego³⁴. Ponadto w przypadkach, w których w trakcie dochodzenia rozwiązano problemy niezgodności, Trybunał zauważył, że nie przyczyniło się to do wypracowania ustalonej praktyki prawnej UE w przedmiotowym obszarze³⁵.

Przyszłe działania: wyzwania i możliwości

Istnieją możliwości, aby Komisja wzmocniła nadzór zgodnie ze swoimi zobowiązaniami wynikającymi z Traktatu

129

Komisja przez wiele lat rozwijała działania w zakresie nadzoru nad stosowaniem prawa UE, aby wypełnić swój obowiązek wynikający z art. 17 ust. 1 TUE. Realizując te działania, wypracowała podejście stanowiące odpowiedź na stojące przed nią kluczowe wyzwania związane z monitorowaniem i egzekwowaniem prawa UE w państwach członkowskich. Trybunał zidentyfikował wiele obszarów, w których wciąż dostrzega wyzwania.

130

Komisja włączyła funkcję nadzoru do szerszego podejścia opartego na lepszym stanowieniu prawa, co pozwoli w dalszym ciągu uzyskiwać korzyści i da możliwość zapewnienia, aby nowe i zmienione przepisy były możliwie jak najprostsze i łatwe do zastosowania. W tym kontekście Komisja mogłaby rozważyć przeprowadzenie „inwentaryzacji” polityki nadzoru, która objęłaby istotne aspekty oszczędności, wydajności i skuteczności działań nadzorczych.

131

W niektórych obszarach polityki państwa członkowskie mogą ubiegać się o wsparcie i pomoc techniczną z budżetu UE na działania, które mogą poprawić ich zdolności finansowe i administracyjne do prawidłowego i terminowego wdrożenia i stosowania prawa UE. Wykorzystywanie instrumentów budżetowych zapewnia również Komisji dodatkowe możliwości zapobiegania niezgodnościom oraz ich wykrywania i korygowania. Komisja mogłaby rozważyć opracowanie spójnego i skoordynowanego podejścia do korzystania ze środków finansowych UE w celu wzmocnienia swoich zdolności do promowania, monitorowania i egzekwowania stosowania przez państwa członkowskie prawa UE zarówno w poszczególnych obszarach polityki, jak i w ujęciu przekrojowym.

132

Zadania Komisji w zakresie nadzoru są zorganizowane według obszarów polityki, a wiele dyrekcji generalnych łączy obowiązki dotyczące stanowienia prawa i nadzoru. Zapewnia to korzyści, w tym pomaga w zarządzaniu nieodłącznym ryzykiem niezgodności związanym z konkretnym ustawodawstwem UE. W swoim przeglądzie Trybunał podkreśla, w jaki sposób inne czynniki nieodłącznego ryzyka wpływające na więcej niż jeden obszar polityki wynikają ze specyfiki rozwiązań na poziomie państw członkowskich. Przedstawia również mechanizmy Komisji dotyczące wymiany informacji i dobrych praktyk pomiędzy dyrekcjami generalnymi. Ponadto w swoim przeglądzie Trybunał omawia wyzwania, przed którymi stoją dyrekcje generalne, aby zapewnić na czas dostępność wiedzy na temat państw członkowskich, w tym wiedzy specjalistycznej. Komisja mogłaby rozważyć podjęcie dalszych działań w celu lepszej wymiany wiedzy, w tym wiedzy specjalistycznej, na temat państw członkowskich między obszarami polityki, w tym w stosownych przypadkach rozważyć dzielenie się zasobami.

133

Komisja wzmocniła relacje i współpracę z organami państw członkowskich dzięki różnym narzędziom wymiany informacji. Państwa członkowskie zauważyły, że takie narzędzia pomagają im koordynować ich własne działania. Zdaniem Trybunału Komisja mogłaby rozważyć podjęcie dalszych prac nad narzędziami zapewniającymi skoordynowany przepływ informacji między Komisją a państwami członkowskimi w odniesieniu do podejrzewanych i faktycznych przypadków uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w celu uwzględnienia zmiany w polityce egzekwowania przepisów od 2017 r.

134

Ogólnie Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie opowiadają się za dalszym rozwijaniem przez Komisję narzędzi wspierających zgodność, pomimo obciążeń administracyjnych z nimi powiązanych. Komisja mogłaby rozważyć wzmocnienie koordynacji w obrębie swoich służb w zakresie opracowywania i wdrażania takich narzędzi, aby zapewnić bardziej ukierunkowane i spójne podejście we wszystkich obszarach polityki, z należytym uwzględnieniem obciążeń nakładanych na państwa członkowskie. Trybunał podkreślił również, że państwa członkowskie mogłyby dostarczać więcej dokumentów wyjaśniających o lepszej jakości. Dokumenty te odgrywają istotną rolę, gwarantując obywatelom przejrzystość co do przepisów krajowych zapewniających skuteczność ich praw wynikających z ustawodawstwa UE, a także zwiększając zdolności Komisji do kontrolowania w skuteczny i wydajny sposób, czy państwa członkowskie dokonały transpozycji przepisów UE w pełni i poprawnie. Organy ustawodawcze UE mogłyby rozważyć systematyczne wymaganie od państw członkowskich przedstawienia jasnych i spójnych wyjaśnień na temat sposobu wdrażania przez nie dyrektyw UE.

135

Komisja ustanowiła priorytety w dziedzinie egzekwowania przepisów i standardy w przypadku rozpatrywania spraw, a wiele dyrekcji generalnych monitoruje już działania nadzorcze i informuje o nich w swoich sprawozdaniach rocznych. Komisja mogłaby rozważyć przekształcenie tych istniejących już elementów w ogólne ramy obejmujące wskaźniki i cele odnoszące się do oszczędności, wydajności i skuteczności swoich działań nadzorczych. Takie ramy mogłyby stanowić podstawę do opracowania z czasem bardziej strategicznego i spójnego podejścia do zarządzania zasobami i procesami nadzorczymi.

136

Oczekiwania wobec Komisji co do zapewnienia przejrzystości są wysokie. Komisja wdraża różnorodne narzędzia na potrzeby komunikowania się z zainteresowanymi stronami i informowania ich o działaniach nadzorczych. Publikuje ona między innymi comiesięczne komunikaty prasowe dotyczące decyzji związanych z naruszeniem przepisów oraz sprawozdanie roczne zawierające istotne, szerokie i szczegółowe informacje. W przeglądzie Trybunał zwrócił uwagę na dodatkowe informacje, które mogą być przedmiotem ogólnego zainteresowania dla wielu podmiotów. Komisja mogłaby rozważyć poszerzenie dorocznej sprawozdawczości, aby uwzględnić oczekiwania zainteresowanych stron, w tym przekazywać więcej informacji na temat rozpatrywania spraw – z poszanowaniem prawa skarżących i państw członkowskich do zachowania poufności.

Publiczna kontrola nadzoru zgodności z prawem UE

137

Przegląd horyzontalny opracowany przez Trybunał pokazuje, że najwyższe organy kontroli państw członkowskich i Europejski Trybunał Obrachunkowy uwzględniły kwestie związane ze sposobem zapewniania przez państwa członkowskie i Komisję zgodności z prawem UE głównie w ramach kontroli wykonania zadań dotyczących wydatków publicznych w poszczególnych obszarach polityki. Niemniej jednak tylko nieliczne kontrole skupiły się na rozwiązaniach w dziedzinie nadzoru na szczeblu krajowym i unijnym mających na celu zapewnienie prawidłowego i terminowego stosowania prawa UE. W niniejszym przeglądzie horyzontalnym omówiono, w jakim zakresie Europejski Trybunał Obrachunkowy mógłby skontrolować działania nadzorcze Komisji dotyczące stosowania prawa UE przez państwa członkowskie, na przykład w odniesieniu do:

• stopnia, w jakim budżet UE może przyczyniać się do wspierania państw członkowskich w stosowaniu prawa UE w praktyce;
• rozwiązań Komisji w zakresie nadzoru w konkretnych obszarach polityki UE;
• zarządzania przez Komisję skargami i postępowaniami w sprawie uchybienia zobowiązaniom;
• jakości sprawozdawczości Komisji na temat wyników działań nadzorczych.

Wykaz akronimów i skrótów

BUDG: Dyrekcja Generalna ds. Budżetu

DG: Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej. Szczegółowy wykaz dyrekcji generalnych, które wzięły udział w ankiecie Trybunału, znajduje się w załączniku I.

EKES: Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny

ETS: system handlu emisjami

EUR-Lex: oficjalna, publiczna baza aktów prawnych Unii Europejskiej

Fundusze ESI: europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne

KR: Europejski Komitet Regionów

NOK: najwyższy organ kontroli

PE: Parlament Europejski

SG: Sekretariat Generalny Komisji

SMS: tabela wyników rynku wewnętrznego

TFUE: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

Trybunał: Europejski Trybunał Obrachunkowy

TSUE: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

TUE: Traktat o Unii Europejskiej

UE: Unia Europejska

Zespół odpowiedzialny za przegląd horyzontalny

Niniejszy przegląd horyzontalny został opracowany przez Izbę V, której przewodniczył członek Trybunału Lazaros S. Lazarou, a która odpowiada za obszary wydatków dotyczące finansowania Unii i administrowania Unią.

Przeglądem kierował członek Trybunału Leo Brincat, a w prace zaangażowani byli ponadto: Neil Kerr, szef gabinetu; Annette Farrugia, attaché; Alberto Gasperoni, kierownik; James McQuade, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Michael Spang, Attila Horvay-Kovacs i Jitka Benesova.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0644-0	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/42931	QJ-01-18-807-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-0697-6	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/036084	QJ-01-18-807-PL-Q

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl/home?) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.