In de praktijk brengen van EU-recht: de toezichtverantwoordelijkheden van de Europese Commissie krachtens artikel 17, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie

Samenvatting

I

Het welslagen van veel beleidsmaatregelen van de Europese Unie is afhankelijk van het door de lidstaten in praktijk brengen van EU-wetgeving in hun rechtsgebied. Krachtens artikel 17, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie is de Europese Commissie verplicht erop toe te zien dat de lidstaten de EU-wetgeving toepassen. Deze rol van hoedster van de verdragen is van essentieel belang voor de algehele prestaties en verantwoordingsplicht van de EU. De toezichtactiviteiten van de Commissie zijn voornamelijk gericht op het beheer van de risico's in verband met mogelijke inbreuken op de EU-wetgeving door de lidstaten die kunnen leiden tot een formele inbreukprocedure uit hoofde van artikel 258 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

II

Als de controle-instantie van de EU verricht de Rekenkamer hoofdzakelijk controles om alleen na te gaan of de lidstaten zich aan de EU-wetgeving houden indien naleving van de EU-wetgeving een voorwaarde is voor het ontvangen van betalingen uit de EU-begroting. Daarnaast onderzoeken wij hoe de Commissie presteert en verantwoording aflegt voor haar toezichtactiviteiten. Op verzoek van het Europees Parlement heeft de Rekenkamer besloten een overzicht (“landscape review”) samen te stellen van:

• de belangrijkste kenmerken van het juridische landschap van de EU die het toezicht op de toepassing van de EU-wetgeving door de lidstaten tot een uitdaging maken;
• de doelstellingen, prioriteiten en middelen van de Commissie in verband met haar toezichtactiviteiten;
• de belangrijkste processen die de Commissie gebruikt om mogelijke inbreuken op de EU-wetgeving door de lidstaten te voorkomen, op te sporen en te corrigeren;
• de regelingen van de Commissie om transparantie over haar toezichtactiviteiten en de resultaten daarvan te waarborgen; en
• de bijdrage die de controle van de overheidsfinanciën op nationaal en EU-niveau levert aan de waarborging van de toepassing van en het toezicht op het EU-recht in de lidstaten.

III

Een overzicht is geen controle, maar omvat omschrijvingen en analyses op basis van gepubliceerde informatie en gegevens die met instemming van de deelnemers aan ons onderzoek openbaar zijn gemaakt. Tot onze belangrijkste informatiebronnen behoorden enquêtes onder de directoraten-generaal (DG's) van de Commissie en onder vertegenwoordigers van de lidstaten, analyses van door de Commissie verstrekte gegevens, vraaggesprekken met institutionele belanghebbenden en evaluaties van controleverslagen.

IV

Wij hebben vastgesteld dat de Commissie op het niveau van de EU en de lidstaten te maken heeft met een complex juridisch landschap. Het risico van inbreuken is afhankelijk van een aantal factoren en daardoor is het toezicht op de toepassing van de EU-wetgeving verre van eenvoudig. Deze factoren omvatten:

• de omvang van de wetgeving die moet worden gemonitord en de complexiteit van vele rechtsinstrumenten;
• de specifieke kenmerken van elk beleidsterrein, met inbegrip van de beschikbaarheid van EU-financiering en alternatieven voor de inbreukprocedure; en
• bepaalde kenmerken van de wetgevings- en toezichtregelingen van de lidstaten, waaronder de duur van de wetgevingsprocedure, voorkeuren ten aanzien van de omzetting en de bestuurlijke capaciteit.

V

In ons overzicht wordt beschreven hoe de Commissie deze uitdagingen onderkent en daar tot dusver mee is omgegaan:

• door prioriteiten vast te stellen voor de handhaving en benchmarks voor de behandeling van klachten van burgers en vermoedelijke inbreuken;
• door haar toezicht te organiseren per beleidsterrein en dit in te bedden in de bredere agenda voor betere regelgeving;
• door de omzetting stelselmatig te controleren, gebruik te maken van de klachten van burgers en onderzoeken te verrichten naar vermoedelijke gevallen van niet-naleving;
• door de samenwerking en uitwisseling van informatie met de lidstaten te versterken met behulp van een breed scala aan instrumenten ter bevordering van de naleving;
• door rechtstreeks te communiceren met de belanghebbenden en publiekelijk verslag uit te brengen over haar activiteiten met behulp van uiteenlopende middelen, waaronder een speciaal jaarlijks verslag.

VI

Daarnaast laten wij aan de hand van voorbeelden zien wat de hoge controle-instanties (HCI's) van de lidstaten en de Europese Rekenkamer (ERK) op het gebied van naleving en toezicht doen op nationaal en EU-niveau.

VII

Tot besluit gaan we in op de manieren waarop de Commissie de resterende uitdagingen in verband met haar verantwoordelijkheden inzake toezicht zou kunnen aanpakken. Met name nodigen wij de Commissie uit haar toezichtfunctie verder te versterken door:

• de aanpak voor betere regelgeving toe te passen op haar handhavingsbeleid en de balans op te maken van de zuinigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van haar toezichtactiviteiten;
• te werken aan een meer gecoördineerde aanpak tussen haar verschillende diensten wat betreft het gebruik van de EU-begroting om te helpen waarborgen dat de lidstaten de EU-wetgeving toepassen;
• haar diensten op verschillende beleidsterreinen aan te moedigen om kennis en expertise met de lidstaten uit te wisselen, en in voorkomend geval tevens middelen;
• naleving te bevorderen op een wijze die meer gericht is op de behoeften van de afzonderlijke lidstaten en consequenter voor alle beleidsterreinen geldt;
• algemeen aanvaarde handhavingsprioriteiten en benchmarks voor de behandeling van zaken vast te stellen die kunnen worden opgenomen in een algemeen kader voor het beheer van toezichtactiviteiten;
• meer gebundelde informatie en analyses voor belanghebbenden te verstrekken in haar jaarlijkse verslag over de behandeling van zaken, onder meer over de duur van zaken en de redenen voor het sluiten van zaken.

VIII

Tot slot wordt in dit overzicht stilgestaan bij het kader waarin de ERK werkzaamheden kan uitvoeren in verband met het toezicht door de Commissie op de toepassing van de EU-wetgeving door de lidstaten, bijvoorbeeld met betrekking tot:

• de bijdrage van de EU-begroting om ervoor te zorgen dat de lidstaten de EU-wetgeving in de praktijk brengen;
• de toezichtregelingen van de Commissie op welbepaalde beleidsterreinen;
• aspecten van het beheer van klachten en inbreukzaken door de Commissie;
• de kwaliteit van de verslaglegging door de Commissie over de resultaten van de toezichtactiviteiten.

Inleiding

In de praktijk brengen van de EU-wetgeving

01

Het in de praktijk brengen van de EU-wetgeving is van essentieel belang om resultaten voor de burgers tot stand te brengen en hun rechten en vrijheden te beschermen. De lidstaten moeten hun verplichtingen uit hoofde van de EU-wetgeving nakomen en onder meer de relevante EU-rechtshandelingen opnemen in het nationaal recht (“uitvoering”) en deze toepassen in hun rechtsgebied (“toepassing”)¹. De EU-rechtsinstrumenten zijn een essentieel middel waarmee de EU haar doelstellingen kan verwezenlijken en de rechtsstaat is een kernwaarde van de EU² die alle lidstaten en EU-instellingen moeten handhaven.

02

EU-wetten zijn rechtstreeks of onrechtstreeks van toepassing, afhankelijk van het soort wet³. De Verdragen, verordeningen en besluiten worden automatisch bindend in de hele EU op de datum waarop zij in werking treden; EU-richtlijnen moeten daarentegen door de lidstaten binnen de vastgestelde termijn in nationale wetgeving worden omgezet voordat ze worden toegepast. De lidstaten beschikken dus over een aanzienlijke mate van vrijheid bij het uitvoeren en toepassen van de EU-wetgeving. De Europese Commissie (Commissie) is verantwoordelijk voor het toezicht op de uitvoering en de toepassing van de EU-wetgeving door de lidstaten (“naleving”), overeenkomstig artikel 17, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU).

03

De Commissie beoogt niet-naleving van de EU-wetgeving door de lidstaten te voorkomen, op te sporen en te corrigeren. Hiertoe monitort zij de toepassing van de EU-wetgeving door de lidstaten en onderneemt zij stappen om de naleving te bevorderen en af te dwingen (“toezichtactiviteiten”). De toezichtactiviteiten van de Commissie zijn specifiek gericht op het opsporen van, en optreden in gevallen van niet-naleving die kunnen leiden tot handhaving door middel van de inbreukprocedure uit hoofde van de artikelen 258 en 260 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) (“mogelijke inbreuken”). In tekstvak 1 worden de vier belangrijkste soorten mogelijke inbreuken vermeld.

04

Niet in alle gevallen leidt niet-naleving van de EU-wetgeving door de lidstaten tot een inbreukprocedure. Op bepaalde beleidsterreinen zijn er EU-rechtsinstrumenten die andere vormen van financiële of niet-financiële sancties mogelijk maken. Naar het oordeel van de Commissie vallen dergelijke gevallen niet onder haar toezichtactiviteiten uit hoofde van artikel 17, lid 1, VEU.

Overzicht van de toezichtactiviteiten van de Commissie

05

De Commissie maakt gebruik van een aantal instrumenten om de naleving te monitoren en af te dwingen (dat wil zeggen, niet-naleving op te sporen en te corrigeren). In het geval van nieuwe richtlijnen monitort de Commissie de naleving door na te gaan of de lidstaten binnen de termijn kennisgeving hebben gedaan van hun nationale uitvoeringsmaatregelen (“kennisgeving”), de bepalingen van de richtlijn volledig in nationaal recht hebben omgezet (“omzetting”), en alle bepalingen van de richtlijn nauwkeurig in acht hebben genomen (“conformiteit”).

06

Wat de andere soorten mogelijke inbreuken betreft, behandelt de Commissie klachten van personen of organisaties en stelt zij ambtshalve onderzoeken in naar mogelijke inbreuken. De Commissie behandelt klachten met behulp van een speciaal voor dat doel opgezet IT-systeem (CHAP) en kan mogelijke inbreuken onderzoeken aan de hand van een onlinedatabank en communicatie-instrument (“EU-Pilot”). EU-Pilot maakt het als instrument mogelijk om informatie over mogelijke inbreuken te vergaren en uit te wisselen met de lidstaten die in bepaalde gevallen kan worden ingezet om naleving te bewerkstelligen. In figuur 1 wordt het aantal tussen 2010 en 2016 door de Commissie behandelde klachten en mogelijke inbreuken getoond⁴.

07

Krachtens artikel 258 VWEU heeft de Commissie discretionaire bevoegdheid om een inbreukprocedure in te leiden tegen lidstaten die volgens haar inbreuk op de EU-wetgeving hebben gemaakt. Binnen deze procedure is de Commissie bevoegd een lidstaat voor het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) te dagen en het te verzoeken een financiële sanctie op te leggen uit hoofde van artikel 260 VWEU. In tekstvak 2 worden de voornaamste stappen van de formele inbreukprocedure beschreven.

08

Naast instrumenten om de naleving te monitoren en af te dwingen heeft de Commissie nog een aantal andere instrumenten ontwikkeld om de lidstaten te helpen de EU-wetgeving naar behoren en tijdig toe te passen (“instrumenten voor nalevingsbevordering”) teneinde inbreuken tegen te gaan (“voorkomen”) of op te lossen vóór een mogelijke aanhangigmaking bij het HvJ-EU (“corrigeren”).

De noodzaak van transparantie, verantwoording en controle

09

Om de legitimiteit en het vertrouwen te waarborgen, moeten burgers en andere belanghebbenden zien dat de lidstaten de EU-wetgeving in de praktijk brengt. Daartoe moet worden gezorgd voor de transparantie, de verantwoording en de controle van de overheidsfinanciën met betrekking tot de toepassing door de lidstaten van de EU-wetgeving en de toezichtactiviteiten van de Commissie. Zoals reeds opgemerkt⁵, vormt met name de verantwoording op EU-beleidsterreinen waarbij gebruikgemaakt wordt van niet-budgettaire instrumenten een uitdaging. Als de controle-instantie van de EU verricht de Rekenkamer hoofdzakelijk controles om na te gaan of de lidstaten zich aan de EU-wetgeving houden indien naleving van de EU-wetgeving een voorwaarde is voor het ontvangen door lidstaten van betalingen uit de EU-begroting, of essentieel is om resultaten te boeken. Daarnaast onderzoekt de Rekenkamer hoe de Commissie presteert en verantwoording voor haar toezichtactiviteiten aflegt.

Reikwijdte van het overzicht en aanpak

10

Het door de Commissie uitgeoefende toezicht op de toepassing van de EU-wetgeving door de lidstaten is een complexe aangelegenheid waarbij tal van EU-beleidsterreinen betrokken zijn. Op verzoek van het Europees Parlement (EP) heeft de Rekenkamer besloten een overzicht samen te stellen. Het overzicht heeft tot doel in kaart te brengen en te analyseren hoe de EU het toezicht op de toepassing van de EU-wetgeving door de lidstaten heeft geregeld.

11

Ons onderzoek is gericht op de toezichtactiviteiten van de Commissie in haar hoedanigheid van hoedster van de verdragen overeenkomstig artikel 17, lid 1 VEU in verband met de inbreukprocedure. Wij bekeken daarbij de EU-beleidsterreinen waarop de lidstaten de EU-wetgeving in hun rechtsgebied moeten toepassen en de toezichtactiviteiten van de directoraten-generaal (DG's) van de Commissie die verantwoordelijk zijn voor die terreinen (zie bijlage I). De toezichtactiviteiten van de andere EU-instellingen kwamen niet aan de orde.

12

Een overzicht is geen controle, maar omvat omschrijvingen en analyses op basis van openbaar beschikbare informatie. Dit overzicht omvat tevens informatie die met instemming van de deelnemers aan het onderzoek voor dit doel openbaar is gemaakt. Bij het samenstellen van ons overzicht zijn door de Commissie verstrekte gegevens over haar toezichtactiviteiten geanalyseerd en is er gebruikgemaakt van een enquête onder de DG's, een enquête onder de lidstaten en vraaggesprekken met belangrijke institutionele belanghebbenden. Daarnaast zijn relevante controleverslagen van de ERK en de hoge controle-instanties (HCI's) van de lidstaten onderzocht (zie bijlage II).

13

Hieronder worden de resultaten van dit overzicht gerapporteerd, waarbij per deel aandacht wordt besteed aan:

• de belangrijkste kenmerken van het complexe EU-nalevingslandschap die het toezicht op de toepassing van de EU-wetgeving door de lidstaten tot een uitdaging maken;
• de strategie die de Commissie volgt bij het gebruik van de bevoegdheden, instrumenten en middelen waarover zij beschikt om ervoor te zorgen dat de lidstaten de EU-wetgeving toepassen;
• de manier waarop de Commissie haar toezichtactiviteiten beheert en transparantie waarborgt; en
• de bijdrage die controle van de overheidsfinanciën kan leveren op nationaal en EU-niveau om ervoor te zorgen dat de toepassing van de EU-wetgeving en het toezicht daarop doelmatig en doeltreffend verlopen.

14

Tot besluit staan we stil bij een aantal uitdagingen en mogelijkheden voor de verdere ontwikkeling van het toezicht en de controle van de toepassing van de EU-wetgeving.

Toezicht op de toepassing van de EU-wetgeving

Monitoring van een complex nalevingslandschap

Monitoring van een veelheid en verscheidenheid aan EU-wetten

15

De Commissie moet de toepassing monitoren van een grote veelheid aan rechtshandelingen met bepalingen die van toepassing zijn op de lidstaten. Daarnaast is het corpus van EU-recht (“het acquis”) in de loop der tijd aan verandering onderhevig, aangezien het EU-beleid en de EU-bevoegdheden evolueren en de EU de wetten vaststelt en herziet die de lidstaten moeten toepassen. Alle inbreuken op de bepalingen van de EU-wetgeving in verband met de lidstaten kunnen mogelijk tot een inbreukprocedure leiden. De mogelijkheid van inbreuken en de mate waarin de Commissie monitoringactiviteiten uitoefent zijn afhankelijk van het soort wetgeving (zie tekstvak 2). Zo vormen de kennisgeving over en de omzetting van richtlijnen in nationale wetgeving aanleiding tot specifieke monitoringactiviteiten.

16

De Commissie publiceert geen ramingen van het totale aantal rechtsinstrumenten dat zij monitort. Alle richtlijnen scheppen verplichtingen voor de lidstaten. Voor tal van andere rechtsinstrumenten zijn echter alleen specifieke bepalingen van toepassing op de lidstaten. Daardoor is het in beginsel moeilijk om op basis van openbare gegevens over EU-wetgeving te ramen hoeveel EU-wetten tot een inbreukprocedure kunnen leiden⁶.

17

In onze enquête vroegen we de voor de relevante beleidsterreinen verantwoordelijke DG's om het aantal EU-wetten te melden die zij monitoren. Zij geven aan gezamenlijk circa 5 600 wetten te monitoren, waarvan ongeveer een kwart uit richtlijnen, een derde uit verordeningen en de rest uit overige rechtshandelingen bestaat (zie figuur 2). Hoewel de cijfers voor richtlijnen en verordeningen op verschillende beleidsterreinen min of meer vergelijkbaar zijn, is het voor de overige rechtshandelingen per definitie moeilijker om consistente cijfers te geven.

18

Een aantal kenmerken van de EU-wetgeving vergroot het risico van niet-naleving. Volgens onze enquêtes onder zowel de DG's als de lidstaten leveren de volgende kenmerken het vaakst moeilijkheden op bij de uitvoering of toepassing van de EU-wetgeving:

• de complexiteit en de technische aard van de materie, en
• het gebrek aan helderheid van de EU-wetgeving.

19

Daarnaast maken verscheidene lidstaten melding van andere factoren die de juiste en tijdige toepassing van de EU-wetgeving bemoeilijken, met name:

• gebrek aan overeenstemming tussen nieuwe EU-voorschriften en bestaande wetgeving op nationaal of regionaal niveau;
• interpretatieverschillen over bepalingen van de EU-wetgeving tussen DG's en lidstaten enerzijds en de Commissie anderzijds; en
• het aantal mogelijkheden waarover zij op hun niveau beschikken om de richtlijn toe te passen.

20

Zo wordt elke EU-wetgevingshandeling gekenmerkt door specifieke uitdagingen voor lidstaten die de juiste en tijdige toepassing ervan bemoeilijken.

Elk beleidsterrein heeft zijn eigen specifieke kenmerken

21

Het aantal en de soorten wetgevingshandelingen die de DG's monitoren, verschillen sterk per beleidsterrein (zie figuur 3). Blijkens onze enquête heeft bijna een derde van de wetgevingshandelingen met bepalingen of verplichtingen voor de lidstaten betrekking op volksgezondheid en voedselveiligheid (SANTE), terwijl meer dan een kwart van de richtlijnen betrekking heeft op het milieu. Wat de verdeling tussen het gebruik van verordeningen en richtlijnen betreft, geven de DG's voor acht beleidsterreinen aan dat ze hoofdzakelijk gebruikmaken van verordeningen, melden zeven DG's dat ze in gelijke mate gebruikmaken van zowel richtlijnen als verordeningen en melden drie DG's dat ze overwegend richtlijnen gebruiken. De lidstaten verklaren de meeste moeilijkheden te ondervinden bij het waarborgen van de tijdige en juiste toepassing van de EU-wetgeving op de beleidsterreinen Milieu (ENV), Mobiliteit en vervoer (MOVE), Energie (ENER), Financiële stabiliteit, financiële diensten en kapitaalmarktenunie (FISMA), alsook Interne markt, Industrie, ondernemerschap en midden- en kleinbedrijf (GROW). Deze behoren tot de terreinen met het grootste aantal EU-wetten die moeten worden gemonitord en het grootste aantal inbreukzaken in verband met de omzetting.

22

Daarnaast verschillen de EU-beleidsterreinen aanzienlijk wat betreft de mate waarin zij wetgevings- en begrotingsinstrumenten combineren. Negen beleidsterreinen behelzen overwegend wetgevingsactiviteiten⁷, terwijl de overige negen in gelijke mate betrekking hebben op wetgevings- en begrotingsinstrumenten ofwel overwegend op het beheer van de EU-uitgaven. Verder zijn er grote verschillen in de hoogte van de bedragen die op de verschillende beleidsterreinen en in het kader van de toepasselijke regelingen voor financieel beheer worden beheerd en uitgegeven. Op bepaalde beleidsterreinen kunnen de lidstaten EU-financiering aanvragen voor EU-programma's of -projecten die de toepassing van de EU-wetgeving door de lidstaten kunnen vereenvoudigen. Zo kunnen de lidstaten bijvoorbeeld voorstellen de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF) te gebruiken ter ondersteuning van belangrijke infrastructuurprojecten die nodig zijn om aan de milieunormen van de EU te kunnen voldoen of subsidies voor technische bijstand aanvragen voor maatregelen ter versterking van hun rechtsstelsel.

23

De bevoegdheden van de Commissie om niet-naleving van de EU-wetgeving door de lidstaten op te sporen en te corrigeren verschillen ook per beleidsterrein, en zijn in veel gevallen gekoppeld aan de beschikbaarheid van EU-financiering. In de enquête geven de meeste DG's (13/18) aan dat ze over enige specifieke onderzoeksbevoegdheden beschikken om niet-naleving van de EU-wetgeving op te sporen voor ten minste bepaalde aspecten van hun beleidsterrein⁸. Iets meer dan een derde van de DG's (7/18) is van mening dat versterking van de inspectie- of onderzoeksbevoegdheden waarschijnlijk zou bijdragen aan een betere naleving van de EU-wetgeving. De meeste van deze DG's vinden dat ze al over betrekkelijk vergaande onderzoeksbevoegdheden beschikken (4/7).

24

Meer dan een derde van de DG's (7/18) verklaart in aanvulling op de inbreukprocedure over specifieke corrigerende of sanctiemaatregelen te beschikken ten aanzien van de lidstaten. De voornaamste corrigerende bevoegdheden die de DG's (5/7) vermelden, houden verband met de EU-uitgaven. Overeenkomstig de verordeningen over EU-financiering beschikken de DG's over beheer- en controlesystemen met behulp waarvan zij gevallen van niet-naleving kunnen opsporen en financiële correcties kunnen opleggen (zie figuur 4). Zo spoort het DG AGRI⁹ niet-naleving van de EU-wetgeving op met behulp van het mechanisme voor conformiteitscontroles en gebruikt het de procedure voor de goedkeuring van rekeningen om de lidstaten over te halen hun beheer- en controlesystemen aan te passen en het opleggen van financiële correcties te voorkomen. Er zijn soortgelijke regelingen voor een aantal andere fondsen onder gedeeld beheer¹⁰.

25

Daarnaast kan de Commissie bevelen onrechtmatige staatssteun van begunstigden terug te vorderen. Als de lidstaat niet binnen de vastgestelde termijn gevolg geeft aan het bevel tot terugvordering, kan de Commissie de zaak aanhangig maken bij het HvJ-EU zonder een inbreukprocedure in te leiden overeenkomstig artikel 258 VWEU. Voorts kan de Commissie, in het kader van het Europees Semester¹¹, een lidstaat aanbevelen maatregelen te treffen ter versterking van zijn rechtsstelsel. Indien de lidstaat deze maatregelen niet treft, kan EU-financiering worden ingehouden.

26

Zo heeft elk beleidsterrein een uniek profiel wat betreft het aantal en de soorten wetgevingsinstrumenten die van kracht zijn en de beschikbaarheid van specifieke bevoegdheden om een onderzoek in te stellen of sancties op te leggen wanneer een lidstaat niet aan bepaalde EU-wetgeving voldoet. De mate waarin de Commissie gebruikmaakt van de inbreukprocedure om de EU-wetgeving te doen naleven verschilt dan ook sterk per beleidsterrein.

Er bestaan aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten

27

De politieke, wettelijke en grondwettelijke regelingen van de lidstaten verschillen aanzienlijk van elkaar, wat van invloed is op de manier waarop zij de EU-wetgeving in de praktijk brengen. In de enquêtes geven de DG's en de lidstaten aan hoe aspecten van de rechtsstelsels, de financiële en bestuurlijke capaciteit, en de nationale toezichtregelingen van de lidstaten van invloed zijn op hun naleving van de EU-wetgeving en het vermogen van de Commissie om die te monitoren.

Wetgevingsregelingen en aanpak

28

De lidstaten melden dat er aanzienlijke verschillen zijn wat betreft hun wetgevingsprocedures, de betrokken bestuursniveaus en de voorkeursaanpak om ervoor te zorgen dat de EU-wetgeving wordt omgezet en toegepast. Deze verschillen zijn mede bepalend voor het aantal en het soort nationale uitvoeringsmaatregelen en de termijn waarbinnen deze worden toegepast.

29

Blijkens de enquêtes onder de DG's en de lidstaten is de duur van de wetgevingsprocedure van de lidstaat in kwestie van doorslaggevend belang voor de tijd die het omzetten van richtlijnen vergt. Veel lidstaten (10/27) en DG's (8/17) wijzen erop dat moeilijkheden bij de omzetting of de toepassing van de EU-wetgeving vaak terug te voeren zijn op problemen in verband met het wetgevingsproces. Veel lidstaten (8/26) verklaren dat regionale overheden althans in bepaalde gevallen een rol spelen in het wetgevingsproces. Hoewel het merendeel van de lidstaten (23/27) aangeeft te beschikken over een mechanisme om prioriteiten vast te stellen voor de omzetting van de richtlijnen of om de juridische procedure zo nodig te versnellen, doen er zich toch vertragingen voor bij de vaststelling van nationale uitvoeringsmaatregelen.

30

Het risico van te late omzetting is tot op zekere hoogte te wijten aan de complexiteit van de richtlijnen in kwestie en de termijnen voor uitvoering ervan. Deze termijnen worden overeengekomen in het kader van een EU-wetgevingsproces waarbij de EU-instellingen en de lidstaten betrokken zijn. Blijkens de enquête vinden de meeste lidstaten de omzettingstermijnen voor welbepaalde richtlijnen met een bescheiden aantal wettelijke verplichtingen op gebieden die op nationaal niveau niet al sterk gereguleerd zijn, ruim genoeg. Daarentegen vinden de meeste lidstaten de omzettingstermijnen voor richtlijnen met een groot aantal wettelijke verplichtingen of met een ruim toepassingsgebied, of die gevolgen hebben voor een groot aantal nationale wetten, zelden lang genoeg. De antwoorden van de lidstaten wijzen erop dat vertragingen bij de omzetting van richtlijnen deels te wijten zijn aan de mate van coördinatie of overleg binnen de lidstaat die nodig is om de richtlijn in kwestie om te zetten.

31

Daarnaast hebben de lidstaten verschillende voorkeuren ten aanzien van de omzetting. Bij het uitvoeren van richtlijnen is het mogelijk dat de lidstaten moeten kiezen tussen het wijzigen van bestaande nationale wetgeving en/of het vaststellen nieuwe nationale wetgeving. Enkele lidstaten geven er de voorkeur aan om, voor zover mogelijk, bestaande nationale wetgeving te wijzigen, terwijl de meeste andere lidstaten zich uitspreken voor een combinatie van beide benaderingen. Verscheidene lidstaten verklaren dat hun keuze mede wordt bepaald door factoren als de aard van de richtlijn in kwestie, de aard van de geldende nationale wetgeving, en de vraag of de omzetting van de richtlijn deel uitmaakt van bredere nationale hervormingen op het betrokken beleidsterrein.

32

De lidstaten verschillen ook wat betreft de soorten wetgevingsinstrumenten die zij gebruiken om EU-richtlijnen om te zetten in hun rechtsorde. Volgens ramingen van de lidstaten is er voor de periode 2014-2016 een aanzienlijk verschil tussen hogere wetgeving (bijv. door het parlement vastgestelde wetten) en lagere wetgeving (bijv. gedelegeerde/ondergeschikte wetgeving). De meeste lidstaten laten weten dat het aandeel lagere wetgeving groter is, terwijl ruim een kwart meldt dat het aandeel primaire wetgeving groter is. De ramingen voor hogere wetgeving lopen uiteen van 5 % tot 80 % en voor lagere wetgeving van 20 % tot 90 %.

33

Daarnaast verschillen de lidstaten aanzienlijk wat betreft de nationale uitvoeringsmaatregelen voor willekeurige EU-richtlijnen, zowel qua aantal als qua reikwijdte. Zo blijkt uit onze gegevensanalyse dat er een correlatie is tussen het aantal nationale uitvoeringsmaatregelen en het aantal inbreukzaken dat per richtlijn is ingeleid in de periode 2014-2016 (zie figuur 5). Tal van lidstaten menen dat het aantal benodigde nationale uitvoeringsmaatregelen van doorslaggevend belang is voor de tijd die het omzetten van richtlijnen vraagt.

34

Waar veel lidstaten (10/26) zeggen te beschikken over een beleidsregel of wettelijke vereiste om “overregulering” van EU-richtlijnen¹² te voorkomen, erkennen de meeste lidstaten evenwel dat ze bij de omzetting van de richtlijnen soms aanvullende bepalingen opnemen om aan nationale behoeften of belangen tegemoet te komen. De betrokken lidstaten verklaren dat dit bijvoorbeeld wordt gedaan om wijzigingen in de nationale wetgeving te beperken of wanneer de omzetting van een EU-richtlijn deel uitmaakt van een bredere hervorming van het beleidsterrein op nationaal niveau. De lidstaten worden aangemoedigd de Commissie in kennis te stellen van “overregulerende” maatregelen¹³ door middel van het systeem van de Commissie voor het elektronisch melden van nationale uitvoeringsmaatregelen¹⁴.

35

Sommige lidstaten en DG's merkten ook op dat politieke overwegingen op het niveau van de lidstaten er in bepaalde gevallen mede toe leiden dat EU-rechtshandelingen niet op tijd of niet naar behoren worden uitgevoerd of toegepast. Het ging onder meer om gevallen waarin de lidstaten:

• andere beleidsprioriteiten hebben dan de Commissie;
• het mogelijk niet eens zijn met de wetgeving of bepalingen daarin;
• belangrijke binnenlandse gevoeligheden hebben of nationale belangen die in het geding zijn; of
• de verkiezingscyclus of de politieke stabiliteit de vaststelling van de wetgeving beïnvloedde.

Bestuurlijke en financiële capaciteit

36

Het voorhanden zijn van voldoende bestuurlijke capaciteit is van groot belang voor het waarborgen van de juiste en tijdige toepassing van de EU-wetgeving. Blijkens onze enquêtes:

• vinden veel lidstaten (8/19) de bestuurlijke capaciteit van groot belang voor de conformiteit van nationale omzettingsmaatregelen met de EU-wetgeving;
• beoordelen de meeste lidstaten (13/22) de wetgevingswerkzaamheden in verband met de omzetting van EU-wetgeving in de nationale rechtsorde als een bijzonder grote uitdaging gezien de beschikbare personele middelen en vaardigheden;
• verklaren de meeste lidstaten (14/22) en DG's (13/14) dat onvoldoende bestuurlijke capaciteit in sommige gevallen debet is aan de moeilijkheden die de lidstaten bij de omzetting of toepassing van de EU-wetgeving ondervinden;
• merken de voor de beleidsterreinen werkgelegenheid, vervoer en justitie verantwoordelijke DG's op dat de bestuurlijke capaciteit voor specifieke groepen van lidstaten een probleem is.

37

Daarnaast kan onvoldoende financiële capaciteit een rol spelen bij de niet-naleving door de lidstaten van bepalingen van de EU-wetgeving. Zo vergt de naleving van bepaalde EU-normen aanzienlijke investeringen. In dergelijke gevallen kunnen de lidstaten mogelijk een beroep doen op de ESIF of andere EU-uitgavenprogramma's.

Toezichtregelingen van de lidstaten zelf

38

Aangezien de lidstaten ervoor verantwoordelijk zijn om de EU-wetgeving in de praktijk te brengen, stellen zij zelf regelingen vast voor het toezicht op de omzetting van de richtlijnen, de juiste toepassing van de EU-wetgeving en de behandeling van inbreukzaken. Hoewel de regelingen verschillen, is het toezicht op de omzetting van de richtlijnen en de behandeling van inbreukzaken bij de meeste lidstaten doorgaans meer gecentraliseerd dan de monitoring van de juiste toepassing van de EU-wetgeving.

39

Bijna alle lidstaten (21/22) geven te kennen dat het voor een bepaald beleidsterrein verantwoordelijke ministerie tevens verantwoordelijk is voor de omzetting van de EU-richtlijnen op dat gebied, in bepaalde gevallen in overleg met de regionale overheden die betrokken zijn bij het wetgevingsproces. Bijna alle lidstaten (25/27) verklaren tevens te beschikken over een instantie die de omzetting van de richtlijnen coördineert. In de meeste gevallen is deze instantie ook verantwoordelijk voor de controle van de conformiteit met de EU-wetgeving. In enkele gevallen vervult deze instantie echter alleen een begeleidende en ondersteunende rol. Daarnaast melden bijna alle lidstaten dat ze beschikken over gecentraliseerde regelingen voor de monitoring van de omzetting van de richtlijnen; sommige lidstaten maken daarbij gebruik van IT-systemen die waarschuwen voor en melding maken van naderende termijnen.

40

Bijna alle lidstaten (21/22) verklaren dat de hoofdverantwoordelijkheid voor het toezicht op de toepassing van de EU-wetgeving berust bij het ministerie dat verantwoordelijk is voor het bewuste beleidsterrein. Veel lidstaten (12/27) verklaren te beschikken over een instantie die toezicht houdt op de toepassing van de EU-wetgeving. Daarnaast geven de meeste lidstaten (15/27) aan dat de hoofdverantwoordelijkheid voor het beheer van inbreukzaken berust bij het vakministerie of vakdepartement dat verantwoordelijk is voor het beleidsterrein in kwestie. Enkele lidstaten (3/27) melden dat deze verantwoordelijkheid gecentraliseerd wordt uitgeoefend. Alle lidstaten (27/27) zeggen te beschikken over een centrale instantie die belast is met de coördinatie van en toezicht op inbreukzaken.

41

De meeste nationale coördinerende instanties of centrale overheden die verantwoordelijk zijn voor de EU-wetgeving vallen onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Buitenlandse Zaken of EU-aangelegenheden, sommige onder het Ministerie van Justitie, en enkele onder de centrale overheid (bijv. het kabinet van de minister-president, de bondskanselier of de secretaris-generaal). Hoewel bijna alle lidstaten aangeven dat de monitoring van omzettingshandelingen en inbreukzaken centraal is geregeld, zijn er maar weinig die de resultaten daarvan openbaar maken. In de meeste lidstaten stellen de verantwoordelijke ministeries niet-openbare verslagen op voor de regering of het parlement.

42

Zo heeft elke lidstaat zijn eigen specifieke aanpak om ervoor te zorgen dat de EU-wetgeving in zijn rechtsgebied juist en tijdig wordt toegepast.

Strategie van de Commissie: prioriteiten, organisatie en middelen

Doelstellingen en prioriteiten voor de toezichtactiviteiten

43

Bij haar aanpak van het toezicht op de toepassing van de EU-wetgeving erkent de Commissie de uitdagingen als gevolg van de omvang en de aard van het EU-acquis, de specifieke kenmerken van de verschillende beleidsterreinen waar zich inbreuken kunnen voordoen, en de bijzonderheden van de wetgevings- en toezichtregelingen van de lidstaten.

44

De Commissie is zich bewust van de complexiteit van dit nalevingslandschap en werkt al jaren aan haar aanpak voor het toezicht op de toepassing van de EU-wetgeving overeenkomstig een reeks mededelingen van 2002¹⁵, 2007¹⁶ en 2016¹⁷. We hebben deze mededelingen onder de loep genomen en een aantal kernbeginselen, doelstellingen en kenmerken geïdentificeerd in de door de Commissie gevolgde aanpak voor het toezicht op de toepassing van de EU-wetgeving overeenkomstig artikel 17, lid 1 VEU. Hier volgen de voornaamste onderliggende beginselen van de huidige aanpak, die in de meeste gevallen zijn ontleend aan het juridische kader van de EU:

• de handhaving van de EU-wetgeving is een eerste voorwaarde voor alle rechten en verplichtingen die voortvloeien uit de Verdragen;
• niet-naleving van de EU-wetgeving levert een systematisch risico op voor de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen van de EU;
• de verantwoordelijkheid voor het waarborgen van de toepassing van de EU-wetgevingberust in de eerste plaats bij de lidstaten en biedt verhaalmogelijkheden voor individuele burgers;
• bij het onderzoek naar vermoedelijke inbreuken zijn de lidstaten verplicht om loyaal samen te werken;
• de Commissie heeft discretionaire bevoegdheid om de inbreukprocedure in te leiden en te sluiten, en het HvJ-EU te verzoeken sancties op te leggen;
• de uitwisseling van informatie met de lidstaten tijdens de precontentieuze fase voorafgaand aan de inbreukprocedure is vertrouwelijk;
• de Commissie ziet erop toe dat klachten van burgers over vermeende inbreuken worden behandeld volgens de bestuurlijke gedragscode.

45

Deze beginselen behoren tot de vaste elementen van de toezichtregelingen van de Commissie. Binnen het kader van deze beginselen heeft de Commissie een strategie uitgewerkt om inbreuken op de EU-wetgeving te voorkomen, op te sporen en te corrigeren. Deze strategie heeft de volgende hoofddoelstellingen:

• de uitvoering, toepassing en handhaving van de EU-wetgeving vereenvoudigen;
• de burger in staat stellen zijn rechten te monitoren en af te dwingen;
• de betrekkingen en de samenwerking met de overheden van de lidstaten versterken om problemen in verband met inbreuken op te sporen en op te lossen;
• snel en doortastend optreden in het geval van ernstige inbreuken zonder onnodig beroep te doen op de inbreukprocedure;
• transparantie waarborgen met betrekking tot de toepassing door de lidstaten van de EU-wetgeving en de toezichtactiviteiten van de Commissie.

46

Door deze doelstellingen na te streven, erkent de Commissie tevens dat er moet worden gewaakt voor een aantal specifieke risico's in verband met de behandeling van mogelijke inbreuken, met name:

• het ontstaan van een kloof tussen de verwachtingen van de burgers ten aanzien van de inbreukprocedure enerzijds en de verhaalmogelijkheden en de mogelijkheid om schadeloosstelling te verkrijgen in individuele gevallen anderzijds;
• tijdrekken door de lidstaten door gebruik te maken van de procedurele stappen in het kader van onderzoeken naar en de behandeling van mogelijke inbreuken om tijd te winnen en specifieke rechtsinstrumenten in te zetten, of om financiële sancties zo lang mogelijk uit te stellen.

47

Om de doelstellingen te verwezenlijken en de risico's te beheersen, heeft de Commissie een aanpak ontwikkeld met een aantal belangrijke kenmerken en instrumenten. Wat de EU-wetgeving zelf betreft, maakt het toezichtbeleid van de Commissie sinds 2002 onlosmakelijk deel uit van haar bredere aanpak voor betere regelgeving. Deze aanpak heeft onder meer tot doel duidelijke en eenvoudige EU-wetgeving te bevorderen. De Commissie heeft specifieke instrumenten voor “betere regelgeving” ontwikkeld om ervoor te zorgen dat er in elke fase van de beleidscyclus, ook tijdens de evaluatiefase, terdege rekening wordt gehouden met problemen bij de toepassing en de uitvoering.

48

Wat betreft het mondiger maken van burgers, benadrukt de Commissie het belang van klachten als belangrijke informatiebron voor het opsporen van inbreuken. Om de indiening van klachten aan te moedigen verschaft de Commissie de burgers informatie over hun rechten op grond van de EU-wetgeving en de nationale wetgeving. Aan klagers worden tevens een aantal procedurele waarborgen toegekend met betrekking tot de behandeling van hun klachten. Daarnaast verstrekt de Commissie advies aan burgers over de beschikbaarheid van verhaalmiddelen op nationaal niveau. Bovendien heeft de Commissie een aantal mechanismen voor alternatieve geschillenbeslechting ontwikkeld om individuele gevallen van niet-naleving van de EU-wetgeving door de lidstaten aan te pakken. Zo heeft de EU in verband met de werking van de interne markt het Solvit-systeem opgezet om de lidstaten te helpen bij het beslechten van geschillen waarbij uit het EU-recht voortvloeiende rechten van individuele burgers of bedrijven in een lidstaat zijn geschonden door de overheid van een andere lidstaat.

49

Wat de samenwerking met de lidstaten betreft, heeft de Commissie een aantal instrumenten voor nalevingsbevordering ontwikkeld waarmee moeilijkheden bij de uitvoering en de toepassing van de EU-wetgeving kunnen worden ondervangen en verholpen, en inbreukzaken kunnen worden behandeld. Voorts moedigt de Commissie de lidstaten aan om, indien beschikbaar, financiële steun uit de EU-begroting aan te vragen voor het versterken van de bestuurlijke capaciteit en het financieren van de infrastructuur die nodig is om bepaalde verordeningen en richtlijnen toe te passen. Door middel van het Europees Semester kan de toekenning van financiering uit de EU-begroting ten gunste van een lidstaat bovendien afhankelijk worden gesteld van het uitvoeren van structurele hervormingen ter versterking van zijn rechtsstelsel.

50

Wat het aanpakken van ernstige inbreuken betreft, bevatten de mededelingen van de Commissie een lijst met prioritaire inbreukzaken (zie tekstvak 3). Daarnaast wordt in de mededelingen het beleid van de Commissie toegelicht met betrekking tot verzoeken aan het HvJ-EU om sancties op te leggen aan lidstaten wegens inbreuken die overeenkomstig de artikelen 260, leden 2 en 3 VWEU, bij het Hof aanhangig zijn gemaakt. De Commissie heeft tevens benchmarks voor de tijdige behandeling van klachten en inbreukzaken ontwikkeld.

51

In de loop der jaren heeft de Commissie een jaarlijkse verslaglegging ontwikkeld over de resultaten van haar toezichtactiviteiten ter bevordering van de transparantie. Daarnaast verstrekt de Commissie openbare antwoorden op verzoekschriften en vragen van het EP over gevallen van vermoedelijke inbreuken en onderzoeken van de Europese ombudsman naar de behandeling van klagers. Voorts houdt de Commissie een openbaar register bij van alle besluiten inzake inbreuken en publiceert zij persberichten met informatie over de besluiten en uitspraken van het HvJ-EU.

Organisatie van verantwoordelijkheden en middelen voor toezichtactiviteiten

52

De Commissie heeft DG's die elk bevoegd zijn voor een bepaald beleidsterrein. Het secretariaat-generaal (SG) speelt een centrale rol bij het coördineren van de wetgevingsactiviteiten van de Commissie. De toezichtfunctie van de Commissie is ingebed in deze structuur. Het DG dat een wetgevingstekst opstelt, is tevens verantwoordelijk voor de monitoring van de toepassing ervan. Als er meerdere DG's betrokken zijn bij het opstellen van wetgeving, wordt in het jaarlijkse werkprogramma van de Commissie een leidend DG aangewezen.

53

De leidende DG's zijn voor de wetgeving waarvoor zij verantwoordelijk zijn, belast met:

• het verrichten van omzettings- en conformiteitscontroles op de uitvoeringsmaatregelen van de lidstaten;
• het behandelen van klachten en ambtshalve ingeleide zaken;
• het onderzoeken van zaken door samen te werken en informatie uit te wisselen met de lidstaten;
• het formuleren van voorstellen tot het inleiden van inbreukprocedures en de follow-up van zaken; en
• het bevorderen van de naleving door de lidstaten met een scala aan instrumenten.

54

De leidende DG's moeten hun toezichtactiviteiten tevens registreren in de drie IT-systemen van de Commissie (zie figuur 6):

• CHAP – een databank voor de registratie en de follow-up van de klachten die van individuen en organisaties zijn ontvangen;
• EU-Pilot – een samenwerkingsplatform van de Commissie en de lidstaten waarmee informatie wordt uitgewisseld over vermoedelijke inbreuken op de EU-wetgeving en dat in bepaalde gevallen kan worden gebruikt om naleving te bewerkstelligen; en
• NIF – een databank waarmee formele inbreukzaken worden beheerd en besluiten van de Commissie worden geregistreerd over de verschillende stappen van de formele inbreukprocedure (zie tekstvak 2).

55

De toezichtfuncties van de DG's lopen sterk uiteen. Bij de meeste DG's worden bepaalde toezichtactiviteiten verricht door beleidsdirectoraten. Bij ongeveer een derde van de DG's zijn de beleidsdirectoraten ook verantwoordelijk voor monitoring en handhaving. Bij de overige DG's worden de monitoring- en handhavingswerkzaamheden verricht door een afzonderlijke juridische dienst binnen het DG of een gespecialiseerde afdeling in het geval van directoraten zonder beleidsvormende rol. Bij bijna alle DG's worden binnenkomende klachten, EU-Pilot-dossiers en inbreukzaken behandeld per beleidsterrein, rechtsinstrument of lidstaat. Bij de helft van de DG's worden mogelijke gevallen van niet-naleving behandeld door beleidsmedewerkers die hoofdzakelijk verantwoordelijk zijn voor de bewuste wetgeving. Bij een derde van de DG's worden zaken hoofdzakelijk behandeld door juridisch medewerkers.

56

Als bij de wetgevings- en toezichtfuncties meerdere directoraten zijn betrokken, wordt de interne coördinatie gewaarborgd door middel van taakgroepen, netwerken of ad-hocwerkafspraken. Alle DG's stellen coördinatoren aan voor de behandeling van inbreukzaken en meer dan een derde van de DG's heeft coördinatoren voor richtlijnen aangewezen. De Commissie zorgt voor de algemene coördinatie van haar toezichtactiviteiten en maakt daartoe gebruik van een gespecialiseerde eenheid binnen het SG, die wordt bijgestaan door een intern netwerk. Elk DG beschikt over een “inbreukcorrespondent” die het contact met het SG onderhoudt en het DG vertegenwoordigt in het netwerk. Het netwerk kwijt zich van alle beheertaken in verband met de monitoring en handhaving van de EU-wetgeving in de lidstaten, bevordert de samenhang en consistentie tussen de verschillende DG's en komt tweemaal per jaar bijeen. DG's die middelen delen (die tot dezelfde “familie” behoren) maken gebruik van subnetwerken.

57

Sommige toezichtactiviteiten zijn gecentraliseerd bij de Commissie. Een eenheid bij het SG is belast met de monitoring van kennisgevingen van omzettingsmaatregelen door de lidstaten, de uitvoering van omzettings- en conformiteitscontroles door de DG's, en de behandeling van klachten, EU-Pilot-dossiers en inbreukprocedures door de DG's (en controleert tevens of de DG's de desbetreffende informatie naar behoren hebben geregistreerd in de betrokken IT-systemen). De juridische dienst van de Commissie brengt advies uit in de precontentieuze fase en onderhoudt de betrekkingen met het HvJ-EU tijdens de contentieuze fase. DG Begroting (BUDG) is verantwoordelijk voor het innen van de boetes die door het HvJ-EU zijn opgelegd aan de lidstaten.

58

Aangezien de DG's hun toezichtfuncties op verschillende manieren organiseren, zijn er niet onmiddellijk gegevens beschikbaar over de ingezette personele middelen. Volgens ramingen van de DG's (13/18) is 15 tot 20 % van de diensten van de Commissie die werkzaam zijn op beleidsterreinen waarop de lidstaten de EU-wetgeving moeten toepassen, betrokken bij toezichtactiviteiten. Het absolute aantal personeelsleden en het percentage van het personeel bij de DG's dat zich bezighoudt met toezichtactiviteiten verschillen echter aanzienlijk van DG tot DG. Zo zijn bij SANTE ongeveer 550 personeelsleden (54 %) betrokken bij toezichtactiviteiten, terwijl dat aantal bij CLIMA minder dan tien (5 %) bedraagt. Geen van de DG's is voornemens de personele middelen op korte termijn uit breiden, gezien het huidige personeelsbeleid van de Commissie en de op stapel staande wetgevingsvoorstellen.

59

In het algemeen werkt het merendeel van het bij toezichtactiviteiten betrokken personeel bij DG's met een groot aantal te behandelen zaken. Blijkens onze enquête zijn de drie belangrijkste DG's die ramingen verstrekken, goed voor 60 % van het totale aantal betrokken personeelsleden.

Toezicht en coördinatie op het niveau van de Commissie en de DG's

60

De Commissie houdt toezicht op en coördineert haar toezichtactiviteiten centraal en op het niveau van de DG's. In de loop der tijd heeft de Commissie een aantal benchmarks vastgesteld voor DG's die klachten, EU-Pilot-dossiers en inbreukzaken behandelen (zie tekstvak 4). Het SG monitort de prestaties van de DG's aan de hand van deze benchmarks in het kader van de coherentieanalyse die tweemaal per jaar wordt verricht.

61

Blijkens onze enquête monitoren de meeste DG's (15/18) stelselmatig de behandeling van klachten, EU-Pilot-dossiers en inbreukzaken teneinde de werklast te beoordelen, en de voortgang of de voorlopige planning te controleren. Slechts drie DG's met een zeer gering aantal zaken verklaren geen stelselmatige monitoring uit te oefenen (ECFIN, CLIMA en COMP). De DG's brengen verslag uit over de behandeling van zaken aan hun respectieve commissarissen in het kader van de maandelijkse inbreukcyclus. De meeste diensten die verantwoordelijk zijn voor de monitoring van zaken (13/18) brengen geregeld verslag uit aan hun directeur-generaal. De overige DG's brengen alleen verslag uit op DG-niveau wanneer dat noodzakelijk is, bijvoorbeeld om de aandacht te vestigen op gevallen die extra sturing behoeven. In de meeste verslagen wordt informatie verstrekt over het aantal zaken en de uitkomst ervan alsmede over de resultaten van de oefeningen ter bevordering van de samenhang en algemene problemen in verband met de handhaving. Enkele DG's nemen ook informatie op over de gebruikte kernprestatie-indicatoren en personele middelen.

62

Aangezien alleen sommige DG's toezicht houden op de toepassing van de EU-wetgeving door de lidstaten, vraagt de Commissie niet van de DG's om in hun jaarlijkse activiteitenverslagen stelselmatig verslag uit te brengen over hun toezichtactiviteiten. Blijkens onze enquête stelt de helft van de DG's (9/18) prestatie-indicatoren vast voor de behandeling van omzettingscontroles, klachten, EU-Pilot-dossiers en inbreukzaken. Voor het merendeel maken deze DG's gebruik van sommige of alle door de Commissie vastgestelde benchmarks (zie tekstvak 4). Uit onze evaluatie van de jaarlijkse activiteitenverslagen voor de periode 2014-2016 blijkt dat verschillende DG's de nadruk leggen op verschillende aspecten van hun toezichtactiviteiten. Gemeld werden onder meer de volgende indicatoren:

• omzetting – het percentage kennisgevingen door de lidstaten dat voor het verstrijken van de termijn is ontvangen (FISMA), het omzettingspercentage of de omzettingsachterstand van de lidstaten voor de richtlijnen (GROW, MOVE, JUST, MARKT), het aantal richtlijnen waarvoor de conformiteitscontroles door de Commissie niet binnen één jaar werden verricht (JUST);
• klachten – het totale aantal klachten dat in dat jaar is behandeld (EMPL, JUST), het percentage klachten dat binnen één jaar is gesloten (JUST), de gemiddelde duur in maanden die de behandeling van een zaak vergt (FISMA);
• EU-Pilot – het aantal geopende en gesloten zaken in dat jaar (ENV, TAXUD);
• inbreuken – het percentage gevallen van niet-kennisgeving die binnen de vastgestelde termijnen zijn behandeld door de Commissie (MOVE, FISMA), het percentage zaken dat binnen een bepaalde termijn is gesloten, dan wel bij het HvJ-EU aanhangig is gemaakt (JUST), het aantal geopende, gesloten of lopende zaken (TAXUD, ENV, SANTE), het aantal zaken dat meer dan drie jaar loopt (MOVE), het percentage zaken wegens non-conformiteit dat binnen de vastgestelde termijn is gesloten (FISMA), het aantal zaken dat aan de Commissie is voorgelegd als percentage van het totale aantal nog niet afgeronde zaken (TAXUD), de duur van inbreukzaken (GROW).

63

De meeste DG's (11/18) zeggen over regelingen te beschikken om de in de DG opgedane ervaringen te delen met degenen die verantwoordelijk zijn voor monitoring en handhaving, en degenen die verantwoordelijk zijn voor EU-beleid en wetgeving. Het gaat hierbij om organisatorische regelingen (5/11) of speciale groepen, bijeenkomsten of opleidingsevenementen (6/11). Evenzo zorgt bijna de helft van de DG's (8/18) ervoor dat de opgedane ervaringen worden gedeeld met degenen die verantwoordelijk zijn voor de evaluaties en geschiktheidscontroles, door middel van hetzij organisatorische regelingen (4/8), hetzij speciale groepen, bijeenkomsten of opleidingsevenementen (4/8). Op centraal niveau zorgt de Commissie voor de coördinatie door de SG-eenheid voor de monitoring van de toepassing van de EU-wetgeving onder te brengen bij de afdeling van het SG die verantwoordelijk is voor “Betere regelgeving en Werkprogramma”, samen met de eenheden “Evaluatie, Passende en Resultaatgerichte Regelgeving” en “Effectbeoordeling”.

64

Wat evaluatie en interne controle betreft, heeft de Commissie tot dusver geen algehele beoordeling van haar toezichtbeleid en -activiteiten uitgevoerd, hoewel er op het niveau van de DG's wel onderzoek is gedaan. De dienst Interne Audit (IAS) van de Commissie controleert de regelingen van de DG's in verband met de monitoring en handhaving van de EU-wetgeving. Sinds 2014 heeft de IAS in het kader van een controleprogramma op dit gebied een aantal controles uitgevoerd bij DG's met een groot aantal richtlijnen of inbreukzaken.

Beheer: naleving monitoren, handhaven en bevorderen

Controle van de uitvoering van nieuwe of herziene EU-richtlijnen

65

In het geval van nieuwe of herziene richtlijnen (zie figuur 7) moeten de lidstaten de Commissie in kennis stellen van de maatregelen die zij hebben getroffen om de richtlijn in kwestie in hun nationale rechtsorde op te nemen. De lidstaten moeten deze kennisgeving binnen de vastgestelde termijn doen (doorgaans twee jaar na de vaststelling) en de Commissie inlichten over de nationale uitvoeringsmaatregelen.

66

Indien een lidstaat verzuimt de Commissie binnen de vastgestelde termijn in kennis te stellen van de uitvoeringsmaatregelen, stelt het SG in overleg met het leidende DG een ingebrekestelling op die na goedkeuring door de Commissie aan de lidstaat wordt toegezonden. De meeste door de Commissie ingeleide inbreukzaken houden verband met de te late omzetting van richtlijnen (zie figuur 8).

67

Na ontvangst van de kennisgevingen beoordeelt de Commissie of de lidstaten de EU-richtlijnen volledig en nauwkeurig hebben omgezet. Zij hanteert daarbij een aanpak in twee stappen, bestaande uit omzettings- en conformiteitscontroles. In het kader van de omzettingscontroles onderzoekt de Commissie of de kennisgeving door de lidstaat informatie bevat over de nationale uitvoeringsmaatregelen voor elke verplichting in de EU-richtlijn (volledigheid). In het kader van de conformiteitscontroles vergelijkt de Commissie de bepalingen en verplichtingen van de EU-richtlijn artikel voor artikel met de tekst van de nationale uitvoeringsmaatregelen (nauwkeurigheid).

68

Het leidende DG voor een richtlijn is verantwoordelijk voor de uitvoering van de omzettings- en conformiteitscontroles en bepaalt de reikwijdte van de controles. Bijna alle DG's geven aan dat ze de omzetting van alle bepalingen of verplichtingen in elke richtlijn controleren voor alle lidstaten. De meeste DG's zeggen ook de conformiteit van de nationale uitvoeringsmaatregelen te controleren voor alle bepalingen van elke richtlijn voor alle lidstaten, waarbij enkele DG's alleen gerichte controles uitvoeren van de belangrijkste bepalingen of bepalingen waarbij het risico van inbreuk het hoogst wordt geacht. Overeenkomstig het nieuwe handhavingsbeleid van de Commissie zijn de DG's sinds 2017 verplicht stelselmatige omzettings- en conformiteitscontroles te verrichten.

69

De werklast van een specifiek DG op het gebied van omzettings- en conformiteitscontroles wordt hoofdzakelijk bepaald door het aantal richtlijnen dat onlangs in werking is getreden op het beleidsterrein in kwestie. Dit aantal varieert sterk in de loop van de tijd en is afhankelijk van het werkprogramma van de Commissie en het wetgevingsproces van de EU. Blijkens onze enquête is het aantal controles voor de periode 2014-2016 bij de volgende DG's het grootst: TAXUD, ENV, GROW, ENER en CLIMA. Aangezien de DG's echter niet verplicht zijn om in een centrale databank op consequente wijze een register bij te houden van de door hen verrichte controles, kunnen niet alle DG's ramingen verstrekken en zijn de verstrekte ramingen mogelijk niet volledig vergelijkbaar.

70

Het verrichten van omzettings- en conformiteitscontroles is geen sinecure. De DG's moeten over een grote hoeveelheid kennis van de rechtsstelsels en de talen van de lidstaten beschikken en de controles binnen een bepaalde termijn uitvoeren. De meeste betrokken DG's geven aan moeite te hebben met het tijdig uitvoeren van de controles vanwege de in bepaalde gevallen betrekkelijk krappe termijnen en de behoefte aan personeel met vereiste vaardigheden en expertise.

71

De voor het verrichten van omzettings- en conformiteitscontroles benodigde tijd is afhankelijk van een aantal factoren. De volgende factoren worden door de DG's het vaakst genoemd:

• de lengte, complexiteit en/of nieuwheid van de EU-richtlijn;
• de kwaliteit en tijdigheid van de door de lidstaten verstrekte informatie over hun omzettingsmaatregelen;
• het aantal nationale uitvoeringsmaatregelen en de complexiteit ervan; en
• de beschikbare middelen (waaronder vertaaldiensten en juridische/taalkundige kennis) gezien de concurrerende prioriteiten binnen het DG.

72

Aangezien de DG's niet verplicht zijn om in een centrale databank op consequente wijze een register bij te houden van de door hen verrichte controles, zijn er geen officiële ramingen van de bestede tijd voorhanden. De door de responderende DG's verstrekte ramingen wijzen op aanzienlijke verschillen tussen de beleidsterreinen. Zoals een DG opmerkt, kan het tijdsverloop tussen de datum waarop de termijn voor omzetting verstrijkt en het eind van conformiteitscontrole vier tot zes jaar bedragen. De DG's geven te kennen dat de conformiteitscontroles aanzienlijk meer tijd in beslag nemen dan de omzettingscontroles. Eén DG merkt op dat de aanpak in twee stappen nuttig is, maar de algehele beoordeling vertraagt. Het DG oppert dat de Commissie moet overwegen de mogelijkheid in te ruimen om problemen rond non-conformiteit op te nemen in inbreukzaken wegens niet-omzetting. Om het proces te versnellen doet een ander DG onderzoek naar het gebruik van taaltechnologie om de controles te automatiseren.

73

De meeste DG's die een groot aantal richtlijnen moeten controleren, besteden het werk bij gelegenheid uit. De voornaamste reden voor de uitbesteding van de controles die de DG's noemen is een gebrek aan interne personele middelen, met inbegrip van ontoereikende kennis van de talen of de rechtsstelsels van de lidstaten in kwestie. Wanneer de controles worden uitbesteed, wordt het werk van de externe contractanten nagekeken door het personeel van de DG's. De meeste DG's zijn tevreden tot zeer tevreden over de volledigheid, nauwkeurigheid en tijdigheid van het werk van de contractanten en geen enkel DG zegt ontevreden te zijn over de resultaten van de uitbestede controles. Eén DG merkt evenwel op dat uitbesteding ertoe kan leiden dat er over het geheel genomen meer tijd nodig is om de controles uit te voeren.

Behandeling van klachten en identificatie van ambtshalve ingeleide zaken

74

De Commissie stelt mogelijke inbreuken wegens non-conformiteit met de Verdragen, verordeningen en besluiten, alsmede wegens gevallen van niet-toepassing van de richtlijnen vast door klachten te behandelen en ambtshalve onderzoeken in te stellen. Blijkens onze enquête beschouwen de DG's klachten in het algemeen als de belangrijkste informatiebron voor het opsporen van deze soorten mogelijke inbreuken.

75

De DG's ontvangen klachten langs diverse kanalen, waaronder rechtstreeks of via de website van de Commissie. Daarnaast neemt de Commissie verzoekschriften in behandeling die in de vorm van klachten door het EP worden aangereikt. Sinds 2017 zijn de DG's verplicht klagers die zich met hen in verbinding stellen te vragen een standaardklachtenformulier in te vullen. Het doel hiervan is in de toekomst een betere classificatie van de aard van de klachten en de klagers mogelijk te maken.

76

De Commissie ontvangt klachten van diverse soorten klagers, waaronder burgers, bedrijven en belangengroepen. Aangezien de DG's de klagers voorheen niet hoefden te classificeren, zijn er geen officiële ramingen van de uitsplitsing per soort klager. De door 13 van de responderende DG's verstrekte ramingen wijzen op aanzienlijke verschillen tussen de beleidsterreinen. Tien DG's melden dat ze meer klachten krijgen van individuen dan van organisaties, terwijl bij zes DG's naar schatting 90 % of meer van de klachten afkomstig zijn van individuen. De DG's zeggen op de beleidsterreinen Belastingen, Energie en Klimaatactie meer klachten te ontvangen van organisaties. Blijkens onze enquête ontvangen de DG's, op basis van het gewogen gemiddelde van de door hen verstrekte ramingen, ongeveer twee derde van hun klachten van individuen en een derde van organisaties.

77

De procedures voor klachtenbehandeling zijn vastgesteld in een mededeling van de Commissie¹⁸. De DG's moeten klachten registreren in het CHAP-systeem. De Commissie is verplicht klagers rechtstreeks te antwoorden en hen op de hoogte te houden van de ondernomen stappen (indien van toepassing) overeenkomstig haar bestuurlijke gedragscode en ter waarborging van de transparantie.

78

Het verantwoordelijke DG beoordeelt eerst of de klacht moet worden onderzocht. De Commissie heeft criteria vastgesteld voor de gevallen waarin de DG's klachten zonder gevolg moeten laten. De meeste klachten leiden niet tot een onderzoek via EU-Pilot of een inbreukprocedure (zie figuur 9).

79

De Commissie publiceert geen gegevens over de redenen waarom geen gevolg wordt gegeven aan klachten. Blijkens onze enquête houden de meeste DG's (13/18) de redenen wel bij. De meest genoemde redenen waarom geen gevolg wordt gegeven aan klachten zijn:

• er is geen inbreuk gemaakt op de EU-wetgeving of de EU is ter zake niet bevoegd;
• de klacht bevat onvoldoende aanknopingspunten om vast te stellen dat er sprake is van een algemene praktijk (m.a.w. die zich niet beperkt tot die specifieke klacht);
• het probleem van de klager kan op een andere manier worden opgelost, door de nationale rechter of langs een andere weg (bijv. Solvit);
• de klager verstrekt onvoldoende informatie, zelfs na te zijn verzocht de klacht te vervolledigen;
• de klacht houdt verband met de algemene omzetting door een lidstaat van een richtlijn waarvoor op dat ogenblik omzettings- of conformiteitscontroles worden uitgevoerd;
• er is een prejudiciële procedure aanhangig bij het HvJ-EU overeenkomstig artikel 267 VWEU, over dezelfde kwestie;
• er is op EU- of nationaal niveau een wetgevingsvoorstel in behandeling dat betrekking heeft op het probleem van de klager;
• er loopt op nationaal niveau een gerechtelijke procedure over dezelfde kwestie.

80

Wat de sterke punten van het klachtenbehandelingsproces betreft, wijzen verscheidene DG's erop dat:

• het een rechtstreekse bron van informatie vormt over de uitvoering en de toepassing van de EU-wetgeving door de lidstaten;
• het de Commissie de mogelijkheid biedt EU-burgers op een transparante en gebruiksvriendelijke manier rechtstreeks bij te staan en hun begrip van EU-governance en de verantwoordelijkheden van de EU te helpen verbeteren;
• het een gerichte behandeling van klachten mogelijk maakt.

81

Wat betreft de beperkingen noemen verscheidene DG's een aantal factoren die het moeilijker maken om de klachten doelmatig en doeltreffend tot tevredenheid van de klagers te behandelen:

• veel klagers hebben overspannen verwachtingen van de bevoegdheden van de Commissie en haar vermogen om specifieke problemen op te lossen, of verstrekken onvoldoende informatie over hun zaak;
• de werkzaamheden zijn complex en tijdrovend, en stellen hoge eisen aan de deskundigheid en het beoordelingsvermogen, maar leveren betrekkelijk weinig nieuwe inbreukprocedures op;
• door de organisatiestructuur van de Commissie kan het lastig zijn een groot aantal klachten te behandelen over hetzelfde probleem of afzonderlijke klachten die relevant zijn voor meerdere diensten van de Commissie.

82

De DG's melden voor de periode 2014-2016 grote verschillen in het aantal behandelde klachten. Zo behandelde TAXUD ongeveer 950 zaken per jaar, terwijl CLIMA en ECFIN minder dan tien zaken per jaar behandelden; daarbij bedroeg het gemiddelde aantal zaken per DG ongeveer 200.

83

Wat betreft de ambtshalve ingeleide zaken op de beleidsterreinen waarop deze van toepassing zijn, beschouwen de DG's de inspectie-, onderzoeks- of controlebevoegdheden als het belangrijkste middel om mogelijke inbreuken op het spoor te komen. Ongeveer een derde van de DG's beschouwt geschiktheidscontroles, evaluaties en berichten in de media als belangrijke informatiebronnen. De DG's wijzen daarnaast op enkele andere informatiebronnen die van zeer groot belang zijn voor hun beleidsterreinen, zoals nationale inspectieverslagen (ENV), verslagen van toezichthoudende agentschappen van de EU (FISMA) en controleverslagen (REGIO). De DG's die verantwoordelijk zijn voor beleidsterreinen waarop het Solvit-systeem van toepassing is, beschouwen dit niet als een van de voornaamste informatiebronnen voor het opsporen van mogelijke inbreuken.

84

Voorts melden de DG's voor de periode 2014-2016 grote verschillen in het aantal ambtshalve ingeleide zaken. Zo geeft ENER te kennen in die periode 200 zaken per jaar te hebben behandeld, terwijl REGIO, EAC en ECFIN er geen hadden. De DG's melden ook grote verschillen in de verhouding tussen behandelde klachten en ambtshalve ingeleide zaken. De meeste DG's behandelen veel meer klachten dan ambtshalve ingeleide zaken, behalve ENER, SANTE en MARE. Deze DG's ontvangen verhoudingsgewijs weinig klachten, maar beschikken over onderzoeksbevoegdheden op grond waarvan ambtshalve zaken worden ingesteld. In het algemeen overtreft het aantal ambtshalve ingestelde onderzoeken het aantal onderzoeken naar aanleiding van klachten (zie figuur 10).

Onderzoek van zaken via EU-Pilot

85

Indien een inbreuk wordt vermoed, kunnen de DG's een onderzoek instellen bij de betrokken lidstaten met behulp van het EU-Pilot-mechanisme¹⁹. EU-Pilot is een elektronisch systeem waarmee op vertrouwelijke wijze informatie wordt vergaard over vermoedelijke inbreuken op de EU-wetgeving door de lidstaten. In bepaalde gevallen kan het worden gebruikt om de lidstaten tot naleving te bewegen zonder een beroep te doen op de formele inbreukprocedure.

86

Met behulp van EU-Pilot kunnen de Commissie en de lidstaten binnen vastgestelde termijnen een gestructureerde dialoog onderhouden. De DG's leggen in EU-Pilot voor elke mogelijke inbreuk een dossier aan. Het DG verzendt vervolgens een verzoek om informatie naar de lidstaat in kwestie, die daarop binnen tien weken moet reageren. Vervolgens heeft het DG tien weken om het antwoord te beoordelen. Na de beoordeling kan het DG de zaak sluiten, om aanvullende informatie verzoeken of de Commissie vragen een formele inbreukprocedure in te leiden.

87

Blijkens onze enquête vinden bijna alle lidstaten dat de Commissie in EU-Pilot toereikende informatie verschaft over vermoedelijke inbreuken. De voornaamste sterke punten van EU-Pilot zijn volgens de lidstaten:

• dat inbreukprocedures worden vermeden en dat de tijdige correctie van gevallen van niet-naleving wordt bevorderd;
• dat er een bijdrage wordt geleverd aan een beter wederzijds begrip van de EU-wetgeving en de uitvoeringsmaatregelen van de lidstaten;
• dat een cultuur van samenwerking tussen de DG's van de Commissie en de nationale overheden wordt bevorderd;
• dat er een gebruiksvriendelijke manier wordt geboden om de communicatie binnen specifieke termijnen te structuren;
• dat problemen in verband met de naleving op een gecoördineerde manier worden behandeld en het bewustzijn op nalevingsgebied in de lidstaten wordt bevorderd; en
• dat burgers mondiger worden gemaakt door de mogelijkheid te bieden om vermoedelijke schendingen van hun rechten door een lidstaat te laten onderzoeken.

88

Enkele lidstaten (5/27) merken op dat het systeem ook nadelen kent: in specifieke gevallen wordt het oplossend vermogen van EU-Pilot soms ondermijnd door de trage reactie van de DG's. Daarnaast merken enkele lidstaten op dat de Commissie in het kader van het nieuwe handhavingsbeleid EU-Pilot sinds 2017 niet meer stelselmatig gebruikt om bepaalde soorten zaken te onderzoeken voordat er een inbreukprocedure wordt ingeleid. Deze lidstaten waarschuwen ervoor dat een oplossing in dergelijke gevallen uiteindelijk langer op zich kan laten wachten. Sommige lidstaten merken ook op dat het gebruik van het EU-Pilot-platform hen heeft geholpen om meer inzicht te krijgen in zaken en deze op een gecoördineerde manier te behandelen.

89

De invoering van EU-Pilot in 2008 leidde in de jaren daarna tot een afname van het aantal nieuwe inbreukprocedures, aangezien nieuwe zaken eerst met behulp van het platform werden onderzocht. Daardoor daalde gedurende enkele jaren ook het aantal lopende inbreukzaken. In 2016 overtrof het aantal nieuwe inbreukzaken het aantal nieuwe EU-Pilot-dossiers (zie figuur 11).

Handhaving van de EU-wetgeving met behulp van de inbreukprocedure

90

De Commissie kan de formele inbreukprocedure naar eigen goeddunken inleiden. Wanneer een DG eenmaal voldoende bewijsmateriaal over een mogelijke inbreuk heeft verzameld, stelt het een besluit tot inleiding van de procedure op en legt het dit voor aan de Commissie. In de artikelen 258 en 260 VWEU worden de stappen van de procedure uiteengezet (zie tekstvak 2). Deze zijn van toepassing op alle soorten zaken. Tijdens elke stap van de procedure heeft de lidstaat de mogelijkheid om de inbreuk te verhelpen, waarna de Commissie de zaak sluit.

91

De Commissie moet elke stap van de formele inbreukprocedure goedkeuren. De DG's formuleren in overleg met de juridische dienst van de Commissie voorstellen ten behoeve van besluiten van de Commissie over specifieke zaken. De eenheid binnen het SG die verantwoordelijk is voor de monitoring van de toepassing van het EU-wetgeving plaatst het pakket voorstellen op de agenda van de vergaderingen van de Commissie. De Commissie houdt jaarlijks ongeveer tien vergaderingen (maandelijks, met uitzondering van de zomermaanden) tijdens welke zij besluiten neemt over inbreukzaken. Het aantal besluiten per vergadering kan sterk verschillen en is afhankelijk van het aantal op stapel staande zaken.

92

Tijdens de precontentieuze fase van de formele inbreukprocedure (stappen 1 en 2) probeert de Commissie in overleg met de lidstaten tot een oplossing te komen, zodat de zaak niet onnodig bij het HvJ-EU aanhangig wordt gemaakt. Blijkens onze enquête overleggen de meeste DG's (15/18) tijdens de precontentieuze fase met de lidstaten door middel van “politieke” of administratieve brieven. Daarnaast worden zaken waarin nog geen besluit is genomen, met vertegenwoordigers van de lidstaten besproken tijdens “pakketvergaderingen” of in andere fora. Een paar lidstaten maken melding van moeilijkheden bij het coördineren van de antwoorden op administratieve brieven. In de praktijk sluit de Commissie de meeste zaken in de precontentieuze fase, voordat deze bij het HvJ-EU aanhangig worden gemaakt (stap 3).

93

Wat uitdagingen betreft, geven bijna alle DG's (17/18) aan dat het vaak niet meevalt om inbreukzaken tijdig te behandelen. De meeste DG's (15/17) schrijven dit voor een belangrijk deel toe aan het vereiste niveau van vaardigheden en deskundigheid. Bijna alle lidstaten (23/24) geven aan dat de termijn voor het beantwoorden van ingebrekestellingen en met redenen omklede adviezen (stappen 1 en 2) doorgaans toereikend is voor eenvoudige zaken, terwijl de meeste lidstaten (20/24) verklaren dat deze voor langlopende of zeer complexe zaken zelden ruim genoeg is. De meeste lidstaten (12/23) zijn van oordeel dat de brieven en adviezen van de Commissie voldoende aanknopingspunten bieden voor een antwoord. Veel andere lidstaten (11/23) vinden dat maar ten dele het geval. Enkele lidstaten merken op dat de documenten van de Commissie soms wat vaag zijn en dat de kwaliteit per DG of zaak verschilt.

94

Wanneer een zaak eenmaal bij het HvJ-EU aanhangig is gemaakt, hangt het van de behandelingsprocedures van het HvJ-EU (stap 4) af hoelang het duurt voordat er een uitspraak in de zaak wordt gedaan. De duur van bij het HvJ-EU ingestelde procedures is van tal van factoren afhankelijk, in het bijzonder van de complexiteit van de zaak. Als de Commissie een zaak opnieuw doorverwijst naar het HvJ-EU krachtens artikel 260, lid 2, VWEU (stap 5), kan het aanzienlijk langer duren voordat de zaak is opgelost. De termijn waarbinnen het HvJ-EU een uitspraak doet over het opleggen van een financiële sanctie is afhankelijk van de termijn waarbinnen de lidstaat aan de voorgaande uitspraak moet voldoen, de termijn waarbinnen de Commissie de lidstaat in het geval van aanhoudende niet-naleving opnieuw in kennis stelt, en de termijn waarbinnen het HvJ-EU uitspraak doet.

95

In veel gevallen worden zaken door de Commissie geschikt of gesloten voordat het HvJ-EU uitspraak doet (stappen 4 en 5). Slechts een klein percentage van de inbreukprocedures leidt dan ook tot het opleggen van financiële sancties aan de lidstaten overeenkomstig artikel 260, lid 2 VWEU (stap 5). In dat geval duurt de inbreukprocedure vaak al jaren. Er kunnen per dag sancties worden opgelegd om lidstaten ertoe te bewegen zich naar de uitspraak te schikken (dwangsommen). Wanneer een lidstaat een inbreuk vóór de definitieve uitspraak verhelpt, kan het HvJ-EU een forfaitaire som opleggen die overeenstemt met de voorafgaande duur van niet-naleving. BUDG is verantwoordelijk voor het berekenen en het innen van de boetes.

96

Het leidende DG is verantwoordelijk voor de monitoring van daaropvolgende problemen in verband met niet-naleving of andere gevallen waarin de EU-wetgeving niet naar behoren wordt toegepast door de lidstaat, hetzij aan de hand van klachten, hetzij op basis van ambtshalve ingestelde onderzoeken.

97

Als sterke punten van de inbreukprocedure noemen de meeste DG's (13/18) de rol ervan als middel om de lidstaten ertoe te bewegen zich aan de EU-wetgeving te houden, niet-naleving te ontmoedigen en de aandacht te vestigen op moeilijkheden bij de uitvoering. Verscheidene DG's wijzen in dit verband ook op het hoge niveau, de gestructureerde aard en de transparantie van het proces, de discretionaire bevoegdheid van de Commissie bij het gebruik van de procedure en de zichtbaarheid van de resultaten. Daarnaast biedt de inbreukprocedure de Commissie volgens een aantal DG's een goede mogelijkheid om de lidstaten en de burgers duidelijk te maken dat zij niet-naleving van de EU-wetgeving serieus neemt. Blijkens onze enquête vinden bijna alle lidstaten dat van de door het HvJ-EU in inbreukzaken opgelegde financiële sancties een sterke afschrikkende werking uitgaat (25/26). In de periode 2014-2016 beliep het totaalbedrag aan financiële sancties opgelegd aan de lidstaten wegens niet-nakoming van een arrest van het HvJ-EU 339 miljoen EUR²⁰.

98

Wat de beperkingen betreft, noemen veel DG's (8/18) de duur van de inbreukprocedure. Zo wijzen diverse DG's ook op:

• de belastende aard van het proces (de vereiste “bewijslast is hoog” voor zaken);
• de vereiste hoeveelheid kennis en vaardigheden;
• de tijdrovende en complexe besluitvorming binnen de Commissie;
• het vermogen om te beoordelen of zaken in behandeling moeten worden genomen dan wel gesloten;
• de contentieuze aard van inbreukzaken;
• moeilijkheden bij de behandeling van politiek gevoelige zaken en in het geval van gedeeltelijke naleving;
• de uitdaging van het waarborgen van een gelijke behandeling van de lidstaten; en
• het feit dat inleiding van inbreukprocedures in sommige gevallen averechts werkt.

99

Wat betreft de discretionaire bevoegdheid van de Commissie inzake de formele inbreukprocedure, zijn veel lidstaten (9/22) van oordeel dat deze de doeltreffende handhaving van de EU-wetgeving in de lidstaten vergemakkelijkt. Veel andere lidstaten (10/22) vinden dat ten dele het geval. Een paar lidstaten (3/22) vinden dat dit helemaal niet het geval is. Veel lidstaten (10/22) maken zich voornamelijk zorgen over het feit dat Commissie het EU-Pilot-mechanisme niet meer stelselmatig inzet om informatie over bepaalde soorten zaken uit te wisselen voordat er een inbreukprocedure wordt ingeleid. Figuur 12 laat zien hoeveel weken er in de periode 2014-2016 gemiddeld werden besteed aan de behandeling van klachten, het verrichten van onderzoeken via EU-Pilot en het beheer van inbreukzaken voordat deze werden gesloten. Dit duidt erop dat het ongeveer 140 weken duurt voordat inbreukzaken naar aanleiding van klachten zijn opgelost, waarbij de helft van de tijd wordt besteed aan onderzoek via EU-Pilot voordat er een formele inbreukprocedure wordt ingeleid.

Het gebruik van instrumenten voor nalevingsbevordering

100

De Commissie treft niet alleen monitoring- en handhavingsmaatregelen, maar zet in verschillende stadia van de beleidscyclus ook een scala aan instrumenten in om de lidstaten te helpen bij het naar behoren en tijdig toepassen van de EU-wetgeving (“instrumenten voor nalevingsbevordering”). Bij de formulering van voorstellen kan de Commissie het verantwoordelijke DG vragen een uitvoeringsplan uit te werken waarin de voornaamste uitdagingen waarmee lidstaten zullen worden geconfronteerd en de maatregelen die zij naar verwachting zullen moeten treffen, worden uiteengezet. Daarnaast kunnen zij de lidstaten richtsnoeren verschaffen voor de interpretatie, de uitvoering en de toepassing van het EU-rechtsinstrument. Voorts is het mogelijk dat lidstaten op grond van een richtlijn toelichtende stukken moeten overleggen waarin uiteen wordt gezet hoe zij de bepalingen van de richtlijn in nationale wetgeving hebben omgezet.

101

In de uitvoerings- en toepassingsfase maakt de Commissie gebruik van een aantal op bijeenkomsten gebaseerde instrumenten, waaronder bij richtlijn opgezette comités van vertegenwoordigers van de lidstaten, door de Commissie gecoördineerde netwerken van met de uitvoering belaste vertegenwoordigers van de lidstaten, deskundigengroepen die door de Commissie zijn opgezet om advies te verstrekken en workshops die de Commissie met bepaalde lidstaten kan houden. Op bepaalde beleidsterreinen organiseren de DG's ook “pakketvergaderingen” waarop met bepaalde lidstaten wordt gesproken over uitvoeringsaspecten en inbreukzaken. Daarnaast kan de Commissie instrumenten als scoreborden of barometers inzetten om de aandacht te vestigen op de prestaties van de lidstaten met betrekking tot de uitvoering van de EU-wetgeving.

102

De DG's zijn verantwoordelijk voor het gebruik van deze instrumenten om de lidstaten te helpen met de rechtsinstrumenten op hun beleidsterrein. De Commissie houdt geen centraal register bij van het gebruik van al deze instrumenten door de DG's. In onze enquêtes²¹ hebben we de DG's en de lidstaten gevraagd naar het gebruik en de doeltreffendheid van de verschillende instrumenten en naar de belangrijkste sterke punten en beperkingen ervan. We hebben de lidstaten ook vragen gesteld over de administratieve lasten waarmee het gebruik van deze instrumenten voor hen gepaard gaat en over hun voorkeuren voor bepaalde instrumenten. De resultaten van onze analyse voor de afzonderlijke instrumenten zijn te vinden in bijlage III. Figuur 13 bevat een overzicht van de waarderingsgraad van de DG's en de lidstaten voor de voornaamste instrumenten.

103

In het algemeen beoordelen de DG's en de lidstaten de bevorderingsinstrumenten als doeltreffend (d.w.z. ten minste “gemiddeld” doeltreffend, een score van 3). In het algemeen slaan de DG's de doeltreffendheid van de bevorderingsinstrumenten iets hoger aan dan de lidstaten. Dit hangt hoofdzakelijk samen met het feit dat de DG's een aanzienlijk hogere waardering hebben voor toelichtende stukken met concordantietabellen en pakketvergaderingen dan de lidstaten.

104

Uitvoeringsplannen zijn het minst gebruikte instrument. Deze worden door de DG's en de lidstaten dan ook het minst doeltreffend bevonden. Hoewel wordt onderkend dat uitvoeringsplannen de aandacht vestigen op de belangrijkste uitdagingen op uitvoeringsgebied, wordt het nut ervan beperkt geacht, aangezien deze plannen vaak te vroeg in het proces worden opgesteld en niet zijn toegesneden op de specifieke kenmerken van de individuele lidstaten.

105

Richtsnoeren behoren tot de meest gebruikte instrumenten. Zowel de DG's als de lidstaten beschouwen deze als zeer doeltreffend, met name voor complexe wetgeving. Richtsnoeren leveren een belangrijke bijdrage aan het gemeenschappelijke begrip van de EU-richtlijnen, hoewel ze geen definitief uitsluitsel geven over de interpretatie van de EU-wetgeving. De meeste lidstaten zijn van mening dat richtsnoeren vaker moeten worden ingezet.

106

Toelichtende stukken met concordantietabellen worden door de DG's als zeer doeltreffend beschouwd omdat ze de omzettings- en conformiteitscontroles van nationale uitvoeringsmaatregelen vereenvoudigen. Veel lidstaten geven aan dat ze dergelijke documenten voor eigen gebruik samenstellen in het kader van hun procedures ter waarborging van de juiste omzetting van de EU-richtlijnen en zijn zeer te spreken over hun doeltreffendheid. Daarentegen geven de lidstaten die geen toelichtende stukken met concordantietabellen opstellen te kennen dat ze dat te belastend vinden. Verscheidene DG's en lidstaten wijzen erop dat toelichtende stukken ook een bijdrage leveren aan de rechtszekerheid en de transparantie inzake de wijze waarop de EU-wetgeving in de praktijk wordt gebracht.

107

De meeste lidstaten adviseren de Commissie vaker gebruik te maken van op bijeenkomsten gebaseerde instrumenten, dit ondanks de aanzienlijke administratieve lasten waarmee deelname aan dergelijke fora gepaard gaat. Een aantal lidstaten merkt evenwel op dat niet alle DG's dezelfde aanpak volgen en dat de Commissie een meer gerichte en consistente aanpak zou kunnen ontwikkelen voor het gebruik van deze instrumenten. Hoewel de lidstaten erkennen dat scoreborden de lidstaten kunnen helpen aanmoedigen hun prestaties te verbeteren, zijn de meeste geen voorstander van frequenter gebruik ervan.

Waarborging van transparantie over naleving en toezicht

108

De Commissie is zich ervan bewust dat burgers en belanghebbenden hoge verwachtingen koesteren ten aanzien van de transparantie over de behandeling van alle soorten inbreukzaken, de naleving van de EU-wetgeving door de lidstaten en de toezichtactiviteiten van de Commissie zelf:

• individuele klagers willen op de hoogte worden gehouden van de stappen die worden ondernomen om hun problemen op te lossen en van de voortgang van een en ander;
• de lidstaten willen in het kader van de monitoring en handhaving eerlijk en gelijk worden behandeld;
• de EU-wetgevers willen in kennis worden gesteld van de uitvoering en de toepassing door de lidstaten van de EU-wetgeving die zij hebben vastgesteld; en meer in het algemeen
• de overige institutionele belanghebbenden in de EU, zoals het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC), het Comité van de Regio's (CvdR) en de Europese Ombudsman, alsook de bevolking willen op de hoogte worden gehouden van de naleving door de lidstaten van de EU-wetgeving en de doelmatigheid waarmee de Commissie zich van haar toezichthoudende taken kwijt.

109

De Commissie gebruikt een aantal instrumenten om te communiceren met en verslag uit te brengen aan deze verschillende doelgroepen over specifieke zaken, over problemen in verband met de naleving door de lidstaten en over de toezichtactiviteiten van de Commissie zelf, met waarborging van de vertrouwelijkheid, waar dat vereist is.

110

Over specifieke zaken met individuele klagers wordt voornamelijk schriftelijk gecorrespondeerd. Deze correspondentie heeft tot doel de klagers op de hoogte te houden van de behandeling van de klacht door de Commissie en de redenen toe te lichten ingeval de Commissie besluit geen onderzoek naar de klacht in te stellen of de zaak te sluiten. De Commissie heeft een aantal administratieve waarborgen voor klagers opgesteld (zie tekstvak 6).

111

Zodra de Commissie een formele inbreukprocedure heeft ingeleid, kan de klager de opeenvolgende stappen van de procedure volgen aan de hand van het openbaar register van alle besluiten inzake inbreuken en aanverwante persberichten van de Commissie. De voortgang van bij het HvJ-EU aanhangig gemaakte zaken kan worden gevolgd op de website van het HvJ-EU.

112

Wat de naleving door de lidstaten van de EU-wetgeving betreft, bevatten bepaalde EU-wetten herzieningsclausules op grond waarvan de Commissie uitvoeringsverslagen opstelt²² over de omzetting van de richtlijnen. Problemen met de omzetting kunnen ook worden belicht en bekendgemaakt in andere soorten toetsingen achteraf, zoals “geschiktheidscontroles” en evaluaties.

113

Voor richtlijnen op het gebied van de interne markt stelt de Commissie indicatoren en informatie beschikbaar over een reeks van vraagstukken op het gebied van uitvoering en toepassing via het scorebord van de interne markt (SMS). Dit scorebord omvat tal van indicatoren, waaronder het aantal omgezette richtlijnen, inbreukzaken en EU-Pilot-dossiers (zie tekstvak 7).

114

Meer in het algemeen maakt de Commissie de resultaten van haar toezichtactiviteiten en aspecten van haar prestaties bekend in het jaarlijks verslag over de monitoring van de toepassing van de EU-wetgeving. De Commissie stelt dit verslag hoofdzakelijk ten behoeve van het EP op. De Commissie juridische zaken van het EP onderwerpt dit verslag elk jaar aan een kritisch onderzoek en gebruikt het als uitgangspunt voor een verslag van het EP. De Commissie volgt nu al jaren min of meer dezelfde aanpak wat betreft de inhoud en de presentatie van de jaarlijkse verslagen, en neemt daarin op verzoek van het EP informatie en analyses op. Het EESC heeft de Commissie in dit verband verzocht zijn advies te vragen over het jaarlijks verslag zodat de standpunten van maatschappelijke organisaties over de toepassing van de EU-wetgeving kunnen worden opgetekend. Daarnaast heeft het EESC er bij de Commissie op aangedrongen meer de nadruk te leggen op openbare informatie over inbreuken in het algemeen²³. Ook het CvdR wijst op het belang van verbeterde openbare toegang tot informatie over de toepassing van de EU-wetgeving, gezien de belangrijke rol die lokale en regionale overheden vervullen bij het in de praktijk brengen van de EU-wetgeving²⁴.

115

In de door ons onderzochte periode 2014-2016 bestonden de jaarlijkse verslagen van de Commissie uit een goed geïllustreerde samenvatting op hoog niveau over het voorwerp van de controle (ca. dertig bladzijden) en twee bijlagen met nadere informatie en diagrammen over elk van de 28 lidstaten en de verschillende beleidsterreinen. Enkele HCI's gaven bovendien een overzicht van de consequenties van niet-naleving van de EU-wetgeving, met inbegrip van de financiële gevolgen. In de samenvatting op hoog niveau wordt het inbreukbeleid van de EU beschreven, wordt stilgestaan bij de bijdrage die de toezichtactiviteiten van de Commissie leveren aan de relevante prioriteiten van de Commissie-Juncker, en worden de respectieve verantwoordelijkheden van de Commissie en de lidstaten toegelicht met betrekking tot de toepassing van de EU-wetgeving. Daarnaast wordt in de samenvatting nader ingegaan op belangrijke aspecten van de behandeling door de Commissie van klachten en inbreukzaken alsook de uitspraken van het HvJ-EU, met leerrijke voorbeelden. De Commissie verstrekt echter geen informatie en analyse over een aantal kwesties van algemeen belang voor belanghebbenden (zie tekstvak 8).

116

In dit verband zij opgemerkt dat de Europese Ombudsman in 2017 naar aanleiding van een strategisch onderzoek opperde dat de Commissie meer informatie moet verstrekken over de doelmatigheid waarmee zij daadwerkelijke inbreuken op de EU-wetgeving behandelt in het kader van aan inbreukprocedures voorafgaande procedures – alsmede over de gemiddelde duur van een en ander – in haar jaarlijkse verslag over de controle op de toepassing van het EU-recht²⁵.

Controle van de overheidsfinanciën op het gebied van de naleving van de EU-wetgeving

Controle van de overheidsfinanciën op nationaal niveau

117

Bij het samenstellen van dit overzicht hebben we de HCI's van de lidstaten gevraagd om voor de periode 2013-2017 controleverslagen te noemen die verband houden met de toepassing van de EU-wetgeving zodat we ons een beeld konden vormen van de werkzaamheden van de HCI's op dit gebied. Van de 185 verslagen van 13 HCI's hebben we de 62 verslagen geëvalueerd waarvan de inhoud ons het meest relevant leek voor het overzicht. In deze verslagen komen zowel de doelmatigheidscontroles als de nalevingsgerichte controles aan de orde.

118

Hoewel de controles van de HCI's tal van beleidsterreinen bestrijken, houdt het merendeel verband met milieu, energie, belastingen en vervoer. Veel verslagen (24) over het milieu- en energiebeleid gaan over de uitvoering van complexe richtlijnen zoals de kaderrichtlijn water en de kaderrichtlijn afvalstoffen; dit beleidsterrein wordt gevolgd door verslagen over het belastingbeleid (negen), waarbij meerdere verslagen betrekking hebben op de subsectoren e-commerce en btw. Op de derde plaats komt het beleidsterrein vervoer (acht verslagen), waarvan diverse onderwerpen aan bod komen, van spoorwegen tot vervoer over de weg. Ook andere beleidsterreinen, zoals economische en financiële governance, landbouw, regionale ontwikkeling en andere onderwerpen die verband houden met de interne markt, komen aan bod in de verslagen van de HCI's, met inbegrip van vraagstukken op het gebied van overheidsopdrachten en staatssteun.

119

Bij enkele doelmatigheidscontroles van de overheidsdiensten van de lidstaten werden de oorzaken van te late omzetting onderzocht, maar alleen binnen de context van één beleidsterrein of een specifiek EU-rechtsinstrument. In het merendeel van de gevallen hielden de controledoelstellingen verband met de doelmatigheid van nationaal beleid waarop enkele bepalingen van de EU-wetgeving van toepassing waren. In deze gevallen beoordeelden de HCI's voornamelijk de doeltreffendheid van nationale beleidsmaatregelen bij de verwezenlijking van de betrokken doelstellingen. Deze controles behelsden doorgaans geen beoordeling van de nationale procedures voor de omzetting en uitvoering van EU-wetgeving in nationaal recht.

120

Niettemin wordt in een groot aantal verslagen verwezen naar de tijdigheid van de omzetting van de EU-wetgeving en wordt gewezen op vertragingen. In enkele gevallen gaan de HCI's nader in op de redenen voor deze vertragingen en worden andere potentiële onvolkomenheden of inconsistenties in de omzetting van de EU-wetgeving in nationaal recht beoordeeld. In één controleverslag werd op basis van een vergelijking van de nationale wetgeving met de uit de EU-wetgeving voortvloeiende verplichtingen vastgesteld dat er een risico van te late omzetting bestond. In een ander controleverslag was een overzicht opgenomen van de nationale procedure voor de omzetting van de EU-richtlijnen. Daarnaast werd in een aantal verslagen melding gemaakt van formele inbreukprocedures of EU-Pilot-zaken in verband met het voorwerp van de controle, waarbij enkele HCI's tevens een overzicht verstrekten van de gevolgen van de niet-naleving van de EU-wetgeving, met inbegrip van de financiële effecten.

121

In enkele controles van lopende inbreukzaken was een kwalitatieve nalevingsbeoordeling opgenomen van de mate waarin de bepalingen van de nationale wetgeving overeenstemmen met de EU-wetgeving. In één controleverslag was een analyse opgenomen van de nationale uitvoeringsmaatregelen die waren vastgesteld met het oog op de omzetting van een richtlijn. In een ander verslag waren aanbevelingen opgenomen waarmee rekening werd gehouden bij de uitvoering van de betrokken richtlijn. In weer een ander verslag was een raming opgenomen van de aanpassingskosten in verband met de uitvoering van de voorschriften van een nieuwe om te zetten richtlijn.

122

In diverse gevallen bleven de controleverslagen niet beperkt tot de centrale overheid. Bij deze controles werden de maatregelen beoordeeld die op regionaal en lokaal niveau waren vastgesteld om de uit de EU-wetgeving voortvloeiende verplichtingen uit te voeren.

123

In één geval voerde een HCI een interdepartementale doelmatigheidscontrole uit om na te gaan hoe doelmatig de EU-wetgeving door de nationale overheid werd uitgevoerd, waarbij de onderliggende processen en factoren werden beoordeeld die van invloed waren op de tijdigheid en de juistheid van de uitvoering van de EU-wetgeving (zie tekstvak 9).

124

Tot slot geeft een aantal HCI's in jaarlijkse verslagen een overzicht van de omzetting van de EU-wetgeving (gewoonlijk op basis van de officiële statistieken van de EU) en inbreukzaken tegen lidstaten.

Controle van de overheidsfinanciën op EU-niveau

125

De ERK is belast met de controle van de ontvangsten en uitgaven van de EU. Hieronder valt ook de naleving van de financiële reglementen van de EU, evenals doelmatigheidscontrole van beleidsvormen en uitgavenprogramma's. In dit verband behelzen de controles van de ERK soms vraagstukken in verband met de naleving door de lidstaten van de EU-wetgeving.

126

Wij hebben de speciale verslagen van de ERK voor de periode 2014-2017 nader bekeken. In elf van de 106 verslagen worden vraagstukken aan de orde gesteld in verband met de toepassing van de EU-wetgeving door de lidstaten of de toezichtactiviteiten van de Commissie overeenkomstig artikel 17, lid 1 VEU.

127

Voor het overgrote deel hebben de opmerkingen in onze speciale verslagen over de toepassing van de EU-wetgeving betrekking op gevallen waarin de onjuiste of te late omzetting van EU-richtlijnen de doelmatigheid op een bepaald beleidsterrein dreigde te ondermijnen. In sommige gevallen hebben wij ook opmerkingen gemaakt over de tijd die gemoeid was met het verhelpen van inbreuken. Wat de toezichtactiviteiten van de Commissie betreft, was in één controle een beoordeling opgenomen van de door de Commissie uitgevoerde omzettings- en conformiteitscontroles op het gebied van het energiebeleid. Daarnaast hebben wij één verslag gepubliceerd over de doelmatigheid waarmee de Commissie de doeltreffende uitvoering van een richtlijn waarborgde²⁶.

128

De bevindingen, opmerkingen en conclusies in deze verslagen illustreren een aantal problemen die de DG's en de lidstaten in onze enquêtes hebben gemeld, bijvoorbeeld:

• de helderheid van de EU-wetgeving – we stellen vast dat er in bepaalde gevallen nog steeds belemmeringen voor de uitvoering bestaan vanwege de vage formuleringen in de dienstenrichtlijn en dat de Commissie aarzelde om inbreukmaatregelen te nemen, deels omdat het ontbreekt aan een solide rechtsgrondslag²⁷;
• overregulering – we hebben vastgesteld dat exploitanten en andere marktdeelnemers in verschillende lidstaten te maken kunnen hebben met andere voorschriften en regels dan die welke expliciet zijn neergelegd in de EU-wetgeving of richtsnoeren in verband met het emissiehandelssysteem (ETS)²⁸;
• moeilijkheden die de lidstaten ondervinden bij het tijdig omzetten van de richtlijnen – we stellen vast dat de omzettingstermijn slechts door acht lidstaten werd gehaald, waarbij de laatste lidstaat de omzetting pas twee jaar en vijf maanden na het verstrijken van de termijn voltooide²⁹;
• het effect van knelpunten in de financiële capaciteit van de lidstaten – in het geval van de drinkwaterrichtlijn hebben we vastgesteld dat de kwaliteit van en de toegang tot water in drie lidstaten zijn verbeterd, maar dat er nog steeds aanzienlijke investeringen nodig zijn³⁰;
• aanhoudende non-conformiteit door de lidstaten – wat de bestrijding van voedselverspilling betreft, hebben we vastgesteld dat er al lange tijd tegenstrijdigheden bestaan tussen de voorschriften van de EU en de lidstaten met betrekking tot de wettigheid van de verkoop van producten na het verstrijken van de minimale houdbaarheidsdatum³¹;
• moeilijkheden bij de controle van omzetting en conformiteit door de DG's – we zijn tot de slotsom gekomen dat de door de Commissie uitgevoerde omzettings- en conformiteitscontroles geen garantie vormen voor een succesvolle uitvoering van de rechtshandelingen met betrekking tot de EU-doelstelling in kwestie³²;
• vertragingen bij het inleiden van de inbreukprocedure – we hebben vastgesteld dat de procedure tegen een lidstaat pas vier jaar na uitvoering van de conformiteitscontrole werd ingeleid³³;
• aanzienlijke vertragingen in de behandeling van EU-Pilot-dossiers – we zijn tot de slotsom gekomen dat EU-Pilot weliswaar een nuttig instrument voor de samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie is, maar toch vaak leidt tot vertragingen bij het inleiden van inbreukprocedures³⁴. Bovendien is het ons opgevallen dat, wanneer gevallen van niet-naleving tijdens het onderzoek werden opgelost, dit niet bijdroeg tot de vestiging van een gangbare EU-rechtspraktijk ter zake³⁵.

De volgende stappen: uitdagingen en kansen

De Commissie kan het toezicht in het kader van haar verplichtingen krachtens het Verdrag verder verscherpen

129

Het toezicht door de Commissie op de toepassing van de EU-wetgeving is het resultaat van jarenlange inspanningen om te voldoen aan haar uit artikel 17, lid 1 VEU voortvloeiende verplichting. Al doende heeft zij een benadering ontwikkeld om de belangrijke uitdagingen het hoofd te bieden waarmee zij bij de monitoring en de handhaving van de EU-wetgeving in de lidstaten te maken krijgt. We hebben een aantal gebieden in kaart gebracht waarop wij nog steeds uitdagingen zien.

130

De Commissie heeft haar toezichtfunctie ingebed in een bredere aanpak voor betere regelgeving. Deze aanpak zal vruchten blijven afwerpen en kansen blijven scheppen om ervoor te zorgen dat nieuwe en herziene wetgeving zo eenvoudig mogelijk kan worden toegepast. In dit verband zou de Commissie kunnen overwegen de balans op te maken van het toezichtbeleid en daarbij aandacht te besteden aan alle relevante criteria van spaarzaamheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van haar toezichtactiviteiten.

131

In bepaalde beleidssectoren kunnen de lidstaten voor steun en technische bijstand aankloppen bij de EU-begroting ten behoeve van acties ter versterking van hun financiële en bestuurlijke capaciteit om de EU-wetgeving naar behoren en op tijd uit te voeren en toe te passen. Gebruikmaking van begrotingsinstrumenten biedt de Commissie tevens bijkomende mogelijkheden om niet-naleving te voorkomen, op te sporen en te corrigeren. De Commissie zou de ontwikkeling van een samenhangende en gecoördineerde benadering voor het gebruik van EU-financiering kunnen overwegen ter versterking van haar vermogen om de toepassing van de EU-wetgeving door de lidstaten te bevorderen, te monitoren en te handhaven, zowel binnen bepaalde beleidsgebieden als daarbuiten.

132

De toezichtfunctie van de Commissie is onderverdeeld in beleidsterreinen en veel DG's hebben zowel wetgevende als toezichthoudende taken. Dat biedt voordelen en komt onder meer ten goede aan het beheer van de risico's in verband met de niet-naleving van specifieke EU-wetgeving. In dit overzicht gaan we in op de vraag hoe de risico's op meerdere beleidsterreinen voortvloeien uit specifieke kenmerken van de lidstaten. Daarnaast besteden we aandacht aan de regelingen van de Commissie voor de uitwisseling van informatie en goede praktijken tussen de DG's. Verder staan we in dit overzicht stil bij de uitdagingen waarmee sommige DG's worden geconfronteerd om ervoor te zorgen dat de lidstaten tijdig over kennis en expertise beschikken. De Commissie zou verdere maatregelen kunnen overwegen om het delen van kennis en expertise door de lidstaten tussen beleidsterreinen te bevorderen, onder meer door in voorkomend geval middelen te delen.

133

De Commissie heeft de betrekkingen en de samenwerking met de lidstaten versterkt door middel van een aantal instrumenten voor de uitwisseling van informatie. De lidstaten merken op dat deze instrumenten hen onder andere helpen bij het coördineren van hun eigen werkzaamheden. We zijn van oordeel dat de Commissie zou kunnen overwegen de instrumenten voor het waarborgen van een gecoördineerde informatiestroom tussen de Commissie en de lidstaten met betrekking tot vermoedelijke en daadwerkelijke inbreuken verder te ontwikkelen om rekening te houden met veranderingen in het handhavingsbeleid sedert 2017.

134

In het algemeen stellen we vast dat de lidstaten graag zouden zien dat de Commissie haar instrumenten ter bevordering van de naleving verder ontwikkelt, ondanks de administratieve lasten die dat voor de lidstaten oplevert. De Commissie zou kunnen overwegen de coördinatie van haar diensten te versterken met betrekking tot de ontwikkeling en de invoering van dergelijke instrumenten teneinde te zorgen voor een meer gerichte en consistente aanpak op de verschillende beleidsterreinen waarbij terdege rekening wordt gehouden met de administratieve lasten die op de lidstaten drukken. Daarnaast vestigen we de aandacht op het feit dat de lidstaten meer en betere toelichtende stukken kunnen verstrekken. Deze documenten vervullen een belangrijke rol bij het waarborgen van de transparantie jegens de burger over de nationale wetgeving waarmee gestalte wordt gegeven aan hun rechten op grond van de EU-wetgeving, alsook bij het versterken van het vermogen van de Commissie om op een doelmatige en doeltreffende manier na te gaan of de lidstaten de EU-wetgeving volledig en nauwkeurig hebben omgezet. De wetgevende autoriteiten van de EU zouden kunnen overwegen de lidstaten er stelselmatig toe te verplichten om de manier waarop zij de EU-richtlijnen hebben uitgevoerd steeds duidelijk en consistent toe te lichten.

135

De Commissie heeft handhavingsprioriteiten en -benchmarks voor de behandeling van zaken vastgesteld en enkele DG's nemen inmiddels gegevens over hun toezichtactiviteiten op in hun jaarlijkse verslagen. De Commissie zou kunnen overwegen deze bestaande elementen verder uit te bouwen tot een algemeen raamwerk met indicatoren en streefcijfers voor de spaarzaamheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van haar toezichtactiviteiten. Een dergelijk raamwerk zou als uitgangspunt kunnen dienen bij de ontwikkeling van een meer strategische en consistente aanpak van het beheer van middelen en processen in verband met het toezicht.

136

De Commissie is zich bewust van de hoge verwachtingen die mensen koesteren ten aanzien van de transparantie. De Commissie zet uiteenlopende instrumenten in om te communiceren met de belanghebbenden en verslag uit te brengen over haar toezichtactiviteiten, onder meer door middel van maandelijkse persberichten over besluiten in verband met inbreuken en een jaarlijks verslag met uitgebreide, gedetailleerde informatie op hoog niveau. In ons overzicht komt aanvullende informatie aan de orde die van algemeen belang kan zijn voor de belanghebbenden. De Commissie zou kunnen overwegen in haar jaarlijkse verslaglegging tevens aandacht te besteden aan de verwachtingen van de belanghebbenden en bijvoorbeeld ook meer informatie te verschaffen over de algehele behandeling van zaken door de Commissie, met inachtneming van het recht op vertrouwelijkheid van de klagers en de lidstaten.

Controle van de overheidsfinanciën op het gebied van het toezicht op de naleving van de EU-wetgeving

137

Uit ons overzicht komt naar voren dat de HCI's van de lidstaten en de ERK zich bezighouden met vraagstukken in verband met de manier waarop de lidstaten en de Commissie ervoor zorgen dat de EU-wetgeving wordt nageleefd, dit vooral in het kader van doelmatigheidscontroles van de overheidsuitgaven op specifieke beleidsterreinen. Niettemin zijn er maar weinig controles waarbij specifiek aandacht wordt besteed aan de toezichtregelingen op nationaal en EU-niveau die zijn gericht op de juiste en tijdige toepassing van de EU-wetgeving. In dit overzicht wordt stilgestaan bij de mate waarin de ERK werkzaamheden kan uitvoeren in verband met het toezicht door de Commissie op de toepassing van de EU-wetgeving door de lidstaten, bijvoorbeeld met betrekking tot:

• de bijdrage van de EU-begroting ter ondersteuning van de lidstaten om de EU-wetgeving in de praktijk te brengen;
• de toezichtregelingen van de Commissie op specifieke EU-beleidsterreinen;
• het beheer van klachten en inbreukzaken door de Commissie;
• de kwaliteit van de verslaglegging door de Commissie over de resultaten van de toezichtactiviteiten.

Acroniemen en afkortingen

BUDG: Directoraat-generaal Begroting

CvdR: Europees Comité van de Regio's

DG: Directoraat-generaal van de Europese Commissie; zie bijlage I voor een volledige lijst van de DG's die aan onze enquête hebben deelgenomen

EESC: Europees Economisch en Sociaal Comité

EP: Europees Parlement

ERK: Europese Rekenkamer

ESIF: Europese structuur- en investeringsfondsen

ETS: Emissiehandelssysteem

EU: Europese Unie

EUR-Lex: Het officiële archief van het recht van de Europese Unie

HCI: Hoge controle-instantie

HvJ-EU: Hof van Justitie van de Europese Unie

SG: Secretariaat-generaal van de Europese Commissie

SMS: Scorebord van de interne markt

VEU: Verdrag betreffende de Europese Unie

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Overzicht – het team

Dit overzicht werd samengesteld door controlekamer V, die onder leiding staat van ERK-lid Lazaros S. Lazarou en gericht is op de terreinen financiering en administratie van de Unie.

De werkzaamheden werden geleid door ERK-lid Leo Brincat, ondersteund door Neil Kerr, kabinetschef, en Annette Farrugia, kabinetsattaché; Alberto Gasperoni, hoofdmanager; James McQuade, taakleider; Michael Spang, Attila Horvay-Kovács en Jitka Benesova, controleurs.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0686-0	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/58343	QJ-01-18-807-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-0708-9	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/211027	QJ-01-18-807-NL-Q

© Europese Unie, 2018.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen)
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl/home?) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.